Spending review:   una rassegna internazionale                       Aline PennisiServizio Studi RGS – Ministero dell’econ...
Spending review e affini:        cos’è e perché2
La crescita della spesa pubblica nel XX secolo              Già dalla fine del secolo scorso, si indaga sulla crescita (in...
La spesa del bilancio dello Stato pro-capite dall’Unità d’Italia a oggi                                     da 183 euro a ...
Fasi “storiche” della spesa pubblica    La dinamica e la composizione della spesa non sono uniformi nel tempo:    - poca l...
Il controllo della spesa: un problema di quantità ….    • La quantità: contenimento del livello e aggiustamento della dina...
…. e un problema di qualità    • La qualità: capacità di svolgere la funzione di intervento dello Stato      “nell’economi...
Perché cresce la spesa ?    Evidenze empiriche (ma non univoche) sulla crescita della spesa         Si dice che …         ...
Modelli interpretativi sulla crescita della spesa• Natura della spesa pubblica collegata alla correzione dei fallimenti di...
L’inerzia della spesa pubblica      % del PIL     42                                                           Fasi di ral...
Generale indebolimento degli strumenti tradizionali di controlloI tradizionali strumenti di controllo dei bilanci pubblici...
Evoluzione del controllo sulla quantità …     • Il controllo si è progressivamente ampliato e spostato sulla fase di consu...
…. e il controllo sulla qualità ?            •    Implica passare dal macro al micro (quindi strumenti di analisi diversi)...
Cos’è la spending review? … un tentativo di definizione     Un insieme di iniziative per modernizzare la programmazione de...
Esperienze internazionali15
Spending review, expenditure review, analisi della spesa• nasce da più spinte: vincolo della disciplina fiscale, esigenze ...
Come, quando e dove nasce• Una possibile categorizzazione di esperienze internazionali   o esercizio sporadico della spend...
Canada: eliminare il deficit per riconquistare la sovranità fiscale /1• iniziativa esplicitamente diretta alla riduzione d...
Programme Review (1994-1999)• L’approccio del Programme Review (1994-1999)     o consapevolezza dell’inefficacia dei “tali...
I principi comuni per i programme review• All’interno di ciascun dipartimento (ministero), vennero stabiliti sei principi ...
Canada: eliminare il deficit per riconquistare la sovranità fiscale / 2• I risultati:      o La spesa al netto degli inter...
Progressiva evoluzione del “controllo” della spesa nel UK / 1      • Già all’inizio degli anni ‘60, diverse iniziative (tr...
Progressiva evoluzione del “controllo” della spesa nel UK / 2      • Fulton Report sul personale delle amministrazioni pub...
La comprehensive spending review / 1     A partire dal 1998, su spinta del nuovo governo New Labour, vengono introdotti   ...
La comprehensive spending review / 2     Regole fiscali e controllo aggregato (sulla quantità/azione macro)      o Golden ...
La comprehensive spending review / 3     Controllo sulla spesa a livello di ministero – quantità/micro)                   ...
La comprehensive spending review / 4     Controllo sulla spesa a livello di ministero – qualità/micro       o Public Servi...
Public Service Agreements / 1     I Public Service Agreements sono accordi pluriennali (o “quasi-contratti”) tra il Tesoro...
Public Service Agreements / 2     L’esperienza di un decennio di attuazione del sistema PSA ha indotto, da una parte, a   ...
Recenti evoluzioni UK, dopo la crisi finanziaria     UK post-crisi e post-New Labour , dopo diversi anni di buona performa...
La spending review 2010: non solo scelte allocative e accountability                                 ma tagli        Il pr...
Linee guida per la spending review 2010     • Ai dipartimenti (Ministeri) viene richiesto di ri-analizzare tutte le attivi...
Ulteriori indicazioni per i dipartimenti / Ministeri     Sono stati dismessi i PSA, giudicati troppo “top-down”, “compless...
Valutazione degli interventi e delle politiche     o   Una lunga tradizione nella pratica     o   Fornitura di linee guida...
Il “big-bang” della riforma del bilancio in Francia     La recente riforma delle legge delle finanze pubbliche francese (l...
Ulteriori passi della riforma francese     I primi risultati del processo di revisione della spesa (risultati preliminari ...
Il processo di revisione generale delle politiche pubbliche / 1     La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) è...
Il processo di revisione generale delle politiche pubbliche / 2Lo scopo annunciato delle revisioni della spesa pubblica è ...
Progetto e rapporto annuale di performance (PAP e RAP)     La legge di bilancio e il rendiconto vengono presentati contest...
Justification au premier euro     Lo scopo è evidenziare il collegamento tra l’ammontare della spesa per la quale si     c...
Obiettivi e indicatori nei PAP / RAP     Gli obiettivi possono riguardare tre dimensioni diverse:          • L’efficacia s...
Revisione della spesa e modernizzazione del processo di                               bilancio     Sia nel caso UK, sia ne...
Lezioni che si possono trarre dalle          esperienze internazionali43
Spending review come esercizio sporadicoTipicamente nei contesti di restrizione fiscale (Australia, 1984-86; Nuova    Zela...
Spending review incorporate nei processi di bilancioCome in Australia, Regno Unito, Paesi Bassi, Francia …e ItaliaAlcuni p...
Su cosa si dovrebbe concentrare l’analisi della spesa?     L’approccio non è univoco, ad esempio:      o si può partire da...
Lezione 1: garantire maggiore trasparenza e individuare le                              priorità     • trasparenza, intesa...
Lezione 2: superare l’approccio dei tagli lineari     • operare in larga misura attraverso vincoli agli impegni e ai pagam...
Lezione 3: ampliare l’arco temporale della programmazione e                          procedere top-down        o programma...
Lezione 4: introdurre flessibilità di gestione, maggiore           orientamento ai risultati e accountability      o fless...
In che modo le pratiche di spending review potenziano il                    controllo della spesa ?Non si limitano a spost...
Riferimenti e approfondimenti / 1        GENERALE•       V.Tanzi, L.Schknecht (2007), ”La spesa pubblica nel 20. secolo : ...
Riferimenti e approfondimenti / 2    FRANCIA•   Il percorso di riforma della LOLF e i testi http://www.minefi.gouv.fr/lolf...
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Spending review rassegna_intl

1,128 views
1,002 views

Published on

0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
1,128
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
30
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Spending review rassegna_intl

  1. 1. Spending review: una rassegna internazionale Aline PennisiServizio Studi RGS – Ministero dell’economia e delle finanze 1
  2. 2. Spending review e affini: cos’è e perché2
  3. 3. La crescita della spesa pubblica nel XX secolo Già dalla fine del secolo scorso, si indaga sulla crescita (in particolare nei paesi industrializzati) della spesa pubblica, sulle sue cause e conseguenze … …..e ci si chiede se ciò abbia comportato un maggiore benessere per la collettività Spesa pubblica in percentuale del PIL – anni vari Fine ’800 Inizi ’900 intorno al intorno al (intorno (intorno 1960 1980 1990 1996 2000 2005 2008 1920 1937 a 1870) a 1913)Austria – – 14,7 15,2 35,7 48,1 48,6 51,7 – 34.8 34.3Canada – – 13,3 18,6 28,6 38,8 46,0 44,7 33,8 39.3 39.7Francia 12.6 17,0 27,6 29,0 34,6 46,1 49,8 54,5 51,6 53.4 52.7Germania 10,0 14,8 25,0 42,4 32,4 47,9 45,1 49,0 45,1 46.9 43.8Italia 11,9 11,1 22,5 24,5 30,1 41,9 53,2 52,9 46,2 48.1 48.7Giappone 8,8 8,3 14,8 25,4 17,5 32,0 31,7 36,2 38,6 38.4 37.1Olanda 9,1 9,0 13,5 19,0 33,7 55,2 54,0 49,9 44,2 44.8 45.9Spagna – 8,3 9,3 18,4 18,8 32,2 42,0 43,3 39,1 38.4 41.1Svezia 5,7 6,3 8,1 10,4 31,0 60,1 59,1 64,7 55,6 54 51.8Regno 9,4 12,7 26,2 30,0 32,2 43,0 39,9 41,9 39 44.1 47.5UnitoUnitiStati 3,9 1,8 7,0 8,6 27,0 31,8 33,3 33,3 33,9 36.2 38.8 Fonti: Tanzi e Schuknecht (1995); The Economist (1997); OECD e Eurostat (2000-2005) 3
  4. 4. La spesa del bilancio dello Stato pro-capite dall’Unità d’Italia a oggi da 183 euro a circa 11.600 euro pro-capite!nei primi cento anni poca differenza tra spesa finale (al netto del rimborso prestiti) e complessiva; apartire dagli anni ottanta aumenta però sensibilmente la quota di spesa “improduttiva” (destinata alrimborso dei prestiti, piuttosto che alla produzione di servizi per la collettività e agli investimenti),rimane stabile quella finale … 14.000,00 12.000,00 10.000,00 8.000,00 6.000,00 4.000,00 2.000,00 - 1862 1871 1881 1901 1911 1921 1931 1936 1951 1961 1971 1981 1991 2001 2009 spesa complessiva dello Stato pro-capite (in euro, ai prezzi del 2009) spesa finale dello Stato pro-capite (in euro, ai prezzi 2009) Fonte: RGS, http://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Servizio-s/Studi-e-do/La-spesa-dello- stato/La_spesa_dello_Stato_dall_unit_d_Italia.pdf
  5. 5. Fasi “storiche” della spesa pubblica La dinamica e la composizione della spesa non sono uniformi nel tempo: - poca la differenza in relazione al Pil dal 1870 al 1913 - significativo aumento nel periodo delle due guerre mondiali e della “grande depressione” e concentrazione su difesa, giustizia, infrastrutture e, in molti paesi, istruzione - significativo aumento fino agli anni ‘80 (in tempo di pace) per il contributo crescente della spesa sociale (a bassi tassi di interesse), anche a seguito della prima “crisi” petrolifera; aumenta la quota di trasferimenti e di sussidi - negli anni 90 e dal 2000, vi sono significativi mutamenti istituzionali (si diffondono pratiche volte a coinvolgere capitali privati nel finanziamento delle opere pubbliche, si creano public authorities, si assiste a un maggiore decentramento della spesa, …), la spesa è trainata anche dai cambiamenti della struttura demografica e, in molti paesi, si introducono regole fiscali … …. sono segnali di responsive government (spesa giustificata da preferenze individuali - domanda) e excessive government (spesa giustificata da interessi dei politici, dei burocrati, dei gruppi di interesse - offerta) ? … quali le conseguenze per il debito e gli interessi ?5
  6. 6. Il controllo della spesa: un problema di quantità …. • La quantità: contenimento del livello e aggiustamento della dinamica Risponde all’esigenza di mantenere finanze pubbliche equilibrate; nel caso dei paesi europei questo obiettivo è rafforzato dalla presenza delle regole fiscali sottoscritte con il Trattato di Maastricht. Indebitamento sul PIL (%) 2.0 1.0 0.0 -1.0 -2.0 -3.0 -4.0 -5.0 -6.0 -7.0 -8.0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Italia EU-27 Francia Germania target Indebitamento in rapporto al PIL nei Debito pubblico su PIL – Italia Paesi dellUnione Europea6 Fonte Istat conti della PA Fonte Istat conti della PA
  7. 7. …. e un problema di qualità • La qualità: capacità di svolgere la funzione di intervento dello Stato “nell’economia”, raggiungendo gli obiettivi che ci si propone: (stabilizzazione, redistribuzione, efficienza nell’allocazione, ...): è legato al tipo di impiego che si fa delle risorse pubbliche e alla capacità di produrre gli effetti desiderati. giorno miglioram Mezzo riferiment Direzione Centr Anno di Nord Italia (25) UE ento o- del Indicatore o Tasso di occupazione femminile incremento 2007 58,6 46,6 55,3 31,1 Tasso di occupazione lavoratori anziani incremento 2007 44,9 33,8 33,7 33,8 Giovani che abbandonano prematuramente gli studi riduzione 2008 14,5 19,7 16,7 23,8 Life-long learning incremento 2007 10,3 6,2 6,6 5,5 Spesa pubblica e privata per R&S sul PIL 1,84 (%) incremento 2006 valore 2005 1,1 1,2 0,88 Consumi di energia elettrica coperti da 14,3 dato fonti rinnovabili (incluso idroelettrico) incremento 2008 per il 2006 16,6 19,2 10,1 Rifiuti solidi urbani smaltiti in discarica 221,0 (kg pro capite) riduzione 2007 (valore 2006 301,8 246,4 404,4 EU 27)7 Fonte: Eurostat, alcuni indicatori strutturali della cd. Agenda di Lisbona al 2010
  8. 8. Perché cresce la spesa ? Evidenze empiriche (ma non univoche) sulla crescita della spesa Si dice che … – la spesa aumenta con l’aumentare del reddito pro-capite in maniera più che proporzionale – il grado di sperequazione dei redditi condiziona i livelli e la dinamica di spesa – una volta attivati programmi di spesa è difficile abrogarli, soprattutto in un sistema dove le decisioni sono demandate a “leggi” – il settore pubblico è meno produttivo del settore privato – etc… % Media paesi europei (*) 65,0 Italia Media paesi extraeuropei (*) 55,0 45,0 35,0 25,0 15,0 5,08 1870 1913 1920 1937 1960 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2008 2009
  9. 9. Modelli interpretativi sulla crescita della spesa• Natura della spesa pubblica collegata alla correzione dei fallimenti dimercato e ai beni pubblici • correlazione tra spesa e il reddito pro-capite (Legge di Wagner, 1893) • la produttività del settore pubblico inferiore al settore privato (Il quartetto di archi di Beethoven di Baumol, 1967)• Modelli collegati alla domanda sociale e/o al processo politico decisionale • Elettore mediano (Meltzer e Richard, 1981) • Gruppi di interesse (Peltzman, Demsetz ,1980):• Modelli collegati all’obiettivo degli agenti pubblici / delle burocrazie • Displacement effect: a fronte di eventi eccezionali “salti” nella spesa e maggiore pressione fiscale sono più facilmente accettati, anche a regime (Peacock e Wiseman, 1961) • Illusione fiscale (Brennan e Buchanan, 1985) • Burocrazia massimizzante il bilancio pubblico (Niskanen, 1971 e Romer e Rosenthal, 1979)•Modelli cosiddetti di ispirazione “marxista” • Lo stato capitalista favorisce l’accumulazione (O’Connor, 1973) 9
  10. 10. L’inerzia della spesa pubblica % del PIL 42 Fasi di rallentamento delleconomia 41 40 39 38 37 spesa corrente primaria 36 35 34 33 32 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 200610 Displacement effect, stratificazione legislativa, spesa storica ….
  11. 11. Generale indebolimento degli strumenti tradizionali di controlloI tradizionali strumenti di controllo dei bilanci pubblici sono basati sulla fissazioneex-ante di singole poste di spesa e sulla modulazione degli incrementiannuali di spesa (o dei tagli). Entrambi gli strumenti sono andati indebolendosinel corso del tempo fondamentalmente a fronte dei seguenti fattori: • la numerosità dei capitoli di spesa • l’aumento consistente della quota di spesa pre-determinata (entitlements che sono sostanzialmente demand-driven e altre forme di spese “obbligatorie”) • la scarsa presenza di incentivi al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia Il “vincolo interno/controllo ex-ante” (art 81 Costituzione) è apparentemente molto rigido (ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare imezzi per farvi fronte), ma affinché sia efficace ex-post nel soddisfare il “vincolo esterno” (parametri Maastricht) non devono esserci errori di previsione ! … la ricerca di margini “nelle pieghe del bilancio” è insufficiente... (soprattutto in un contesto un cui è minore quantità di risorse incrementali disponibili)
  12. 12. Evoluzione del controllo sulla quantità … • Il controllo si è progressivamente ampliato e spostato sulla fase di consuntivo (ex-post), coinvolgendo non solo le amministrazioni statali, ma l’intero comparto delle amministrazioni pubbliche • Il controllo non si limita così al bilancio dello Stato, ma si estende a tutti i grandi settori della spesa pubblica e in particolare: – agli enti territoriali (tramite il cd. patto di stabilità interno); – al pubblico impiego (ad es., a partire dal 2002 con cd. blocco del turnover); – alla spesa sanitaria (tramite il cd. patto della salute) – diverse misure di contenimento della spesa (stanziamenti e/o impegni pagamenti) nelle leggi finanziarie o in specifici decreti legge, etc,. • L’attuazione del federalismo fiscale (L.42/2009) e la riforma della legge di contabilità pubblica richiedono la definizione di nuovi meccanismi per il controllo di questi aspetti … (per es. la clausola di salvaguardia automatica ….) • …. il Rendiconto rimane di minore interesse che la previsione (LB) sia in Parlamento che nelle amministrazioni – nel bilancio non è sempre evidente il raccordo tra stanziamento e spesa effettiva (, nuove leggi con effetti di spesa, rassegnazioni di entrate, ripartizione di fondi, reiscrizione di residui …)12
  13. 13. …. e il controllo sulla qualità ? • Implica passare dal macro al micro (quindi strumenti di analisi diversi) • Si indaga sull’allocazione relativa tra diverse finalità (la composizione della spesa per funzione), sull’impiego dei vari fattori produttivi (la composizione per categoria economica), sull’efficienza e efficacia dei servizi e interventi Spesa per funzione - media anno 2000-06 (%)  Come individuare tra le attività pubbliche 50 45 quelle da finanziare in via prioritaria, 40 35 quelle più produttive / meritevoli di essere 30 25 sostenute, quelle superate / obsolete, 20 15 quelle semplicemente mai realizzate ? 10 5  Come capire se è possibile produrre un 0 Sanità Servizi gen. Affari eco. Difesa Cultura Ordine pubblico Abitazioni Ambiente Istruzione Protez. sociale dato livello di servizi a minor costo ?  Come valutare l’impatto effettivo di un determinato progetto / intervento ? Francia* Germania Italia Spagna I progressi nelle metodologie di valutazione non sono stati accompagnati da analoghi progressi nella pratica dellavalutazione, monitoraggio e controllo dei programmi di spesa:• si continua a chiedere più responsabilità sulla correttezza delle procedure che sul raggiungimento degli scopi e degliobiettivi / sulla qualità dei risultati,• le tecniche disponibili (dal logical framework alla valutazione di impatto), in Italia hanno riscontrato un interesse ancoraridotto13• serve un’ottica di medio-lungo termine (per la divergenza temporale tra spesa e i suoi effetti)
  14. 14. Cos’è la spending review? … un tentativo di definizione Un insieme di iniziative per modernizzare la programmazione delle finanze pubbliche, tramite un processo sistematico di analisi volta al miglioramento del processo decisionale relativo all’allocazione delle risorse (il superamento di spesa storica) e un maggiore accento sull’individuazione di priorità di spesa Un insieme di iniziative che mirano a migliorare la gestione della spesa affinché non si basi esclusivamente sul controllo del livello della spesa ma sul raggiungimento degli obiettivi definiti in termini di qualità e quantità dei servizi da erogare alla collettività, tramite un processo sistematico di analisi della spesa, della sua efficienza ed efficacia e della performance delle amministrazioni pubbliche Un insieme di iniziative che mirano a modificare le pratiche di controllo delle spesa affinché non si basino esclusivamente sul controllo tradizionale di natura giuridica ma anche sulla verifica dei risultati conseguiti, tramite un processo sistematico di analisi.14
  15. 15. Esperienze internazionali15
  16. 16. Spending review, expenditure review, analisi della spesa• nasce da più spinte: vincolo della disciplina fiscale, esigenze di controllo dell’efficienza dell’allocazione finanziaria, modernizzazione della pubblica amministrazione ….• in alcuni casi è frutto di un percorso graduale, in altri di una introduzione repentina• indipendentemente dalla motivazione contingente, è sottesa una preoccupazione sia per la quantità, sia per la qualità della spesa pubblica• si concretizza in una serie eterogenea di iniziative legate alle decisioni, alla gestione e al controllo della spesa• Le “iniziative” possono: o riguardare la totalità della spesa pubblica o soltanto alcuni settori; o interferire in modo diretto o indiretto nella formazione del bilancio; o adottare strumenti contabili (come performance budgeting), strumenti di programmazione e strumenti di negoziazione o governance tra vari agenti di spesa; o essere condotte all’interno dell’amministrazione o da comitati esterni/indipendenti; o informare diversi livelli di decisori (gli amministratori e/o la politica) ….
  17. 17. Come, quando e dove nasce• Una possibile categorizzazione di esperienze internazionali o esercizio sporadico della spending review, spesso a fronte di contesti di restrizione fiscale per favorire tagli di spesa selettivi (Australia, 1984-86; Nuova Zelanda, 1991; Canada, 1994-95; Svezia, 1995) o le iniziative si traducono in procedure e/o istituzioni ossia vengono incorporate nelle procedure di bilancio (Australia, Regno Unito, Paesi Bassi, Francia, … Italia)• Analisi più approfondita di tre casi: o Canada: eliminare il deficit per riconquistare la sovranità fiscale o UK: la progressiva evoluzione delle pratiche di controllo della spesa fino alle comprehensive spending review o Francia: la riforma organica della LOLF
  18. 18. Canada: eliminare il deficit per riconquistare la sovranità fiscale /1• iniziativa esplicitamente diretta alla riduzione del deficit (non entro una riforma complessiva, concentrata tra il 1994 e il 1997, con le decisioni prese tutte implementate entro il 1999)• percezione di una pessima situazione fiscale (ed economica) alla metà degli anni novanta, dopo molteplici tentativi di contenimento: o privatizzazioni e alcune misure di stimolo alla domanda; o la Nielsen Task Force, con rappresentanti del settore privato (che produsse raccomandazioni nella maggior parte dei casi mai implementate); o “tagli lineari” tramite blocco salari settore pubblico, riduzioni trasferimenti ai governi provinciali, riduzioni degli incrementi annuali per i ministeri e blocco impegni , … Debito federale canadese sul PIL Indebitamento federale canadese su PIL Fonte: Federal Govt public accounts Fonte: Federal Govt public accounts
  19. 19. Programme Review (1994-1999)• L’approccio del Programme Review (1994-1999) o consapevolezza dell’inefficacia dei “tali lineari”: a) non bastano incrementi di produttività all’interno delle attività pubbliche per arrivare al contenimento di grossi deficit, b) scarsi incentivi a “collaborare” nei tagli lineari, c) necessità di ridiscutere l’allocazione complessiva della spesa (riforme strutturali …) o creazione istituzioni ad hoc temporanee in ambito governativo per il coordinamento (la Privy Council Office, che fissa parametri comuni per analisi di ciascun centro di spesa) o forte supporto politico e tutti i centri di spesa coinvolti a livello di ministero e sottosegretari• La metodologia o proposte avanzate dai ministeri sulla base di una cornice comune (decision tree) con uno scadenziario prefissato delle attività e supporto tecnico, e consultazioni pubbliche o maggiore trasparenza e dibattito sulle previsioni di bilancio o maggiore flessibilità delle regole e procedure per effettuare riallocaizoni della spesa a opera dei singoli dipartimenti/ministeri o (sono stati previsti, ma solo in una seconda fase, anche tetti di spesa per i singoli dipartimenti/ministeri)
  20. 20. I principi comuni per i programme review• All’interno di ciascun dipartimento (ministero), vennero stabiliti sei principi comuni per l’analisi di ciascun “programma” di spesa (e poi utilizzato nel tempo per valutare tutte le nuove iniziative di spesa)• Principi che sono riconducibili a domande, non solo di natura tecnica … Canadian programme review test / decision tree Fonte: J. Bourgon (2009)
  21. 21. Canada: eliminare il deficit per riconquistare la sovranità fiscale / 2• I risultati: o La spesa al netto degli interessi è passata dal 16.8 % del Pil nel 1993/4 al 12.1% nel 1999/2000 (ai livelli degli anni 50) o Il contributo dei settori di spesa alla riduzione è stato di intensità molto diversa (in alcuni casi c’è stato anche qualche piccolo incremento): riduzioni in particolare nei trasferimenti alle province, negli incentivi e sussidi a imprese, agricoltura e energia e riallocazione dei ruoli tra centro e periferia nel settore sociale) o Il settore pubblico si è considerevolmente ridotto, in termini di personale del circa 19% (con il supporto di programmi per ammortizzare, come iniziative favorevoli al pre-pensionamento o trasferimento o partenza)• E il processo è stato agevolato da un ciclo di crescita economica favorevole, stimolato anche dagli accordi di libero mercato (NAFTA) e da una riforma del fisco avviate nel decennio precedente• Con allentamento esigenze di controllo della spesa si attenua pressione politica: Kelly (2000) “research now suggests that Canada’s tendency to rely on over- elaborate expenditure management systems hampered the capacity of successive governments to achieve expenditure restraint” o cicli successivi SR ad hoc, sia horizontal che vertical o nuovi tentativi come Program Integrity (1998-99), Departmental Assessment (2000- 02), …
  22. 22. Progressiva evoluzione del “controllo” della spesa nel UK / 1 • Già all’inizio degli anni ‘60, diverse iniziative (tra cui la Select Committee on Estimates/Plowden Report, 1958/61) posero accento sulla necessità di: o avviare una programmazione finanziaria pluriennale e ri-considerare le metodologie di stima delle previsioni o guardare la spesa in maniera più aggregata (e non solo vincolata agli oltre 2 mila “capitoli”) o distinguere meglio tra spesa “baseline” (i.e. ordinaria, per la fornitura di servizi, più stabile nel tempo) e “aggiuntiva” (i.e., politiche specifiche, maggiormente legate al “programma di governo”) o ri-orientare le funzioni di controllo della spesa sulla fase dell’intervento e dei suoi esiti (finanziari e economico-sociali), con un maggior ricorso ad analisi di stampo matematico-statistico • Public Expenditure Surveys (PES) hanno cercato – con diverse modalità e sorti alterne nel corso del tempo – di svolgere le funzioni sopra individuate, si segnala in particolare: o inizialmente, programmazione quinquennale delle risorse per “programma funzionale” (difesa, investimenti, istruzione, …), che stabiliva la variazione di spesa annua prevista (poi diventata biennale con solo il primo anno “certo”) o a partire dagli anni ’80, la procedura prevede che ciascun dipartimento (ministro) richieda risorse per i programmi “aggiuntivi” – avviando la pratica delle “negoziazioni” con un comitato22 nominato dal Tesoro e con i Ministri non di spesa
  23. 23. Progressiva evoluzione del “controllo” della spesa nel UK / 2 • Fulton Report sul personale delle amministrazioni pubbliche (1968): o analisi approfondita dell’organizzazione del personale, dei processi di selezione e di carriera, della mobilità interna e con/dall’esterno o introduzione del principio di accountable management (il personale e/o gli uffici devono essere considerati responsabili per i risultati della loro attività, i centri di costo devono essere ben individuati e allocati univocamente a precisi uffici, …) o I dipartimenti devono essere organizzati in base alle finalità delle politiche e agli obiettivi da perseguire. A questo scopo veniva stabilita una procedura – Programme Analysis Review (PAR) – secondo cui ciascun dipartimento presenta chiaramente priorità e obiettivi prima di avviare il processo di allocazione delle risorse (un adattamento di un approccio già utilizzato in quegli anni dal governo federale USA) • Resource accounting and budgeting (già dall’inizio degli anni ‘90) o Il sistema precedente di bilancio era basato sulla cassa, con diversi inconvenienti (difficoltà a tenere conto di impegni/crediti pluriennali, sottostima del patrimonio, mancata quantificazione del risultato netto di gestione) o si stabilisce un quadro generale per analizzare la spesa in funzione degli obiettivi dei singoli dipartimenti (espressi laddove possibile in termini di output/outcome)23
  24. 24. La comprehensive spending review / 1 A partire dal 1998, su spinta del nuovo governo New Labour, vengono introdotti strumenti per rafforzare il carattere pluriennale della programmazione finanziaria, l’approccio top-down dell’allocazione delle risorse e il principio dell’accountability tramite la cd. Comprehensive Spending Review. Il processo comprende regole / procedure sia a livello macro per il controllo aggregato della spesa, sia a livello più micro sulla quantità e sulla qualità della spesa dei diversi dipartimenti/ministeri. In particolare le “revisioni della spesa”: • fissano programmi di spesa triennali per i dipartimenti, con tetti cogenti entro i limiti generali per la spesa pubblica annunciata nel bilancio preventivo triennale • i livelli di spesa vengono negoziati tramite discussioni bilaterali tra il Ministero del Tesoro e i Ministeri di spesa, prima a livello tecnico e poi politico (alcuni programmi di spesa sono trasversali a più dipartimenti) • ai programmi di spesa sono associati precisi obiettivi in termini di ricadute finali delle politiche, che vengono annualmente monitorati24
  25. 25. La comprehensive spending review / 2 Regole fiscali e controllo aggregato (sulla quantità/azione macro) o Golden rule: solo gli investimenti pubblici possono essere finanziati in disavanzo (il saldo corrente deve essere in avanzo o in pareggio), corretto per il ciclo economico o Sustainable investment rule (clausola sul debito): il rapporto debito / Pil deve mantenersi inferiore al 40%, corretto per il ciclo economico … bastano? tengono? Oggi anche in UK il dibattito è aperto ( data di inizio del ciclo economico ? previsioni di crescita?) Saldo (entrate-uscite) sul Pil25 Debito sul Pil (%)
  26. 26. La comprehensive spending review / 3 Controllo sulla spesa a livello di ministero – quantità/micro) Total Managed Expenditure Annually Managed Expenditure (AME) Department Expenditure Limit (DEL) La parte della spesa più volatile è dominata La parte della spesa programmata e dalla domanda (comprende la previdenza controllata su base triennale. Il DEL costituisce sociale, agevolazioni fiscali, i trasferimenti agli un limite annuale di spese fissato per ciascun enti locali, gli interessi sul debito, contributi UE dipartimento (per parte corrente e c/cap). Sono + rainy-day margin) escluse le spese “one-off” e “time-limited”. Viene fissata annualmente (sulla base di End-of-year flexibility, ma vincolato sul stime “prudenziali”) triennio (certezze, incentivo alla riduzione dei costi, evitare il rush di fine anno) Compliance e risultati ? o Monitoraggio trimestrale dei DEL (e riallocazione dei risparmi sul AME) o Anticipazione delle spending review 2000, 2004 (biennali) con parziale ri- contrattazione o early settlements …26
  27. 27. La comprehensive spending review / 4 Controllo sulla spesa a livello di ministero – qualità/micro o Public Service Agreement (PSA): accordi di servizio pubblico triennali, servono a rendere noti – con ampia divulgazione anche al pubblico – gli obiettivi da perseguire e a sostenere una vera e propria negoziazione tra Ministeri di spesa e Ministero del Tesoro nell’ambito della spending review. o Service Delivery Agreement (SDA): introdotto a partire dal 2000, serve a dettagliare le priorità / le promesse del Governo o Department Investment Strategy (DIS): programma strategico per gli investimenti in conto capitale o Departmental Strategic Objectives (DSOs): riguarda le attività svolte all’interno dell’amministrazione (including business as usual) più che le ricadute sull’eocnomia/società o Una variante per la spesa decentrata è costituita dai Local Area Agreements (LAA) triennali tra governo centrale e autonomie locali (con 20 autonomie locali “pilota” a partire dal 2004/05 e ora a copertura di tutte 150) A partire dal 2008, contano 198 indicatori di performance di circa metà fissati dal centro e metà direttamente dalle comunità locali.27
  28. 28. Public Service Agreements / 1 I Public Service Agreements sono accordi pluriennali (o “quasi-contratti”) tra il Tesoro e i Dipartimenti (e tra il Governo e il Paese). Contengono: • un obiettivo di primo livello (aim) dichiarato dai vertici del Ministero; • obiettivi di secondo livello (objectives) che espongono a grandi linee ciò che il Ministero intende perseguire; • obiettivi di performance (specific national targets or minimum standards) che quantificano le mete da raggiungere per la maggior parte degli obiettivi con indicatori; • un obiettivo di “efficienza” per ciascun Ministero incentrato sul miglioramento degli elementi chiave della sua attività (value for money); • una dichiarazione di impegno del soggetto responsabile del raggiungimento degli obiettivi (di solito il Ministro). I risultati conseguiti vengono pubblicati annualmente nel Autumn Annual Report.28
  29. 29. Public Service Agreements / 2 L’esperienza di un decennio di attuazione del sistema PSA ha indotto, da una parte, a individuare con sempre maggior precisione indicatori e target, dall’altra, a far riflettere sulla capacità del sistema di realizzare progressi significativi sul lato della “qualità” della spesa pubblica. (Il numero di PSA è diminuito drasticamente: sono solo 30 nel 2007. ) Il dibattito recente individua le seguenti problematiche: • Il raggiungimento del target non costituisce per sé necessariamente un vero progresso … (effetto sostituzione tra target e valutazione dell’impatto delle politiche, per capire “cosa funziona” davvero) • La sostenibilità finanziaria di medio-termine dei livelli di servizio fissati • L’introduzione di incentivi perversi e il rischio di “manipolazione” (gaming, ratchet effect, etc.) • La compatibilità tra i diversi target (ad es., crescita economica e sostenibilità ambientale …) I PSA contengono per i ministri/manager pubblici incentivi visto che esistono i tetti di spesa pluriennali. Non sono previste sanzioni dirette per i ministri/manager pubblici che non adempiono ai PSA se non quelle di natura politica e nei confronti dell’opinione pubblica (e delle ricadute all’interno del mercato dei servizi quando esso esiste)…29
  30. 30. Recenti evoluzioni UK, dopo la crisi finanziaria UK post-crisi e post-New Labour , dopo diversi anni di buona performance economica e fiscale, mette al centro dell’attenzione la necessità di contenere il deficit (“the largest deficit in peacetime history and the highest in the G7 and G20”) In vista della Spending review 2010, vengono introdotte nuove iniziative: • Creazione di un organismo indipendente per le previsioni di finanza pubblica e del bilancio e valutare, più in generale, la politica fiscale del governo, l’Office for Budget Responsibility (che tuttavia rimane sotto il controllo dell’esecutivo e non del Parlamento…) • per incrementare trasparenza e conoscenza della spesa: rilascio del database analitico ed elaborabile COINS http://www.hm-treasury.gov.uk/coins • per incrementare attenzione e partecipazione: il “spending challenge” http://www.hm-treasury.gov.uk/spend_spendingchallenge.htm per ricevere le idee degli operatori dei servizi pubblici, esperti, cittadini (alcune delle quali poi implementate) (… annuncio politico, sensibilizzazione dell’opinione pubblica, rafforzamento della fiducia nelle istituzioni o avvio di un processo realmente più partecipato alle decisioni del30 governo ?)
  31. 31. La spending review 2010: non solo scelte allocative e accountability ma tagli Il processo per l’avvio della new SR 2010 con effetti sul bilancio 2011-2014 Fissazione tetto Discussioni bilaterali generale (= totale Linee guida tra Ministeri e Tesoro “tagli”) per la SR Esame risultati comitato PEX specifico per alcune aree di31 riforma del Governo
  32. 32. Linee guida per la spending review 2010 • Ai dipartimenti (Ministeri) viene richiesto di ri-analizzare tutte le attività svolte seconda una griglia di criteri: • Is the activity essential to meet Government priorities? • Does the Government need to fund this activity? • Does the activity provide substantial economic value? • Can the activity be targeted to those most in need? • How can the activity be provided at lower cost? • How can the activity be provided more effectively? • Can the activity be provided by a non-state provider or by citizens, wholly or inpartnership? • Can non-state providers be paid to carry out the activity according to the resultsthey achieve? • Can local bodies as opposed to central government provide the activity? http://www.hm-treasury.gov.uk/d/spending_review_framework_080610.pdf32
  33. 33. Ulteriori indicazioni per i dipartimenti / Ministeri Sono stati dismessi i PSA, giudicati troppo “top-down”, “complessi” e “politici”, ma si richiede che venga pubblicato un business plan per ciascun Ministero con l’ammontare di risorse, le riforme strutturali in atto e le misure di efficienza – accompagnati da dati statistici su “indicatori chiave” scelti dagli stessi Ministeri (e poi concordati con il Tesoro) Ciascun Ministero effettua un esame esaustivo del costo unitario dei principali output di servizio (evidenziando come sono cambiati, il confronto con altri paesi e come possono ridursi) Viene sospeso il sistema “End Year Flexibility” per i DEL (si erano accumulati oltre £20 miliardi di residui): o Deve essere fatto uno stato della situazione da sottoporre al Tesoro prima della fine dell’esercizio (maggiore monitoraggio in corso d’anno). o Per UK, Wales, Scotland viene fissato un EYF con tetto massimo del 0,6% per la parte corrente del DEL e 1.5% per la parte capitale Maggiore attenzione agli aspetti di previsione della spesa (con spending team del Tesoro che lavorano con i dipartimenti che hanno interventi con spesa superiore al 5% o 10% del previsto a inizio anno, rispettivamente per la parte corrente e capitale)33
  34. 34. Valutazione degli interventi e delle politiche o Una lunga tradizione nella pratica o Fornitura di linee guida, per es., Green book http://www.hm- treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf e Magenta book http://www.hm-treasury.gov.uk/d/magenta_book_combined.pdf o Strumenti legislativi, non tanto generali quanto nelle norme riferite al finanziamento di singoli interventi (richiesta esplicita di una Post- Implementation Review, Sunset Clause or a Duty to Review clause; Gateway independent peer review). o Sono condotte autonomaemnte dai singoli Ministeri o Il National Audit Office (NAO) e Public Accounts Committee (PAC) possono intervenire nella valutazione e nella “meta-valutazione”34
  35. 35. Il “big-bang” della riforma del bilancio in Francia La recente riforma delle legge delle finanze pubbliche francese (la Loi organique relative aux lois des finances) ha provocato a partire dal 2006 rilevanti cambiamenti nel processo, nella struttura e nella gestione del bilancio dello Stato. Sono stati introdotti nuovi strumenti per assicurare la maggiore trasparenza del bilancio, garantire maggiore flessibilità nella gestione delle risorse e introdurre il principio dell’accountability. È stato: • rafforzato il ruolo del Ministero delle finanze (che assume il nome di Ministro dell’economia, finanze e riforma dello Stato) incorporando il Ministero per la funzione pubblica • riclassificato il bilancio per missioni (34) e programmi (132) rispondenti alla finalità della spesa • justification au premier euro ossia un’analisi di dettaglio (qualitativa e quantitativa) delle risorse attribuite a ciascuna azione del programma (http://www.performance- publique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/circulaires/1BLF-09- 3029/GuidedelaJPEdescreditsduPLF2010.pdf) • l’autorizzazione parlamentare è a livello di programma - al’interno di ciascun programma è vincolante la spesa per il personale e il numero totale delle unità di personale per ministero (ma vale una “fungibilità asimmetrica”) • Ogni programma è suddiviso in azioni (circa 600) con l’individuazione di corrispondenti obiettivi, indicatori e target misurabili presentati nel PAP e RAP • Introdotto un processo di “revisione generale della spesa pubblica”35
  36. 36. Ulteriori passi della riforma francese I primi risultati del processo di revisione della spesa (risultati preliminari presentati a fine 2007) hanno innanzitutto orientato gli ulteriori passi da fare per sostenere la modernizzazione del processo di bilancio francese: • La definizione di un quadro chiaro di programmazione a medio-termine / pluriannuale (….anche se si può intervenire con rettifiche tramite “leggi finanziarie”) • L’inclusione degli enti decentrati (territoriali e di previdenza sociale) all’interno dello stesso processo • L’inserimento di “plafond” di spesa a livello delle missioni e il rafforzamento delle regole per l’adozione di tetti sulle agevolazioni fiscali36
  37. 37. Il processo di revisione generale delle politiche pubbliche / 1 La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) è condotta sotto un sistema di governance istituzionale complesso e ben individuato: • Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) – sotto l’egida della presidenza della repubblica, riunisce tutti i membri del governo e i membri permanenti del comitato di monitoraggio allo scopo di approvare (o meno) le decisioni / raccomandazioni che risultano dal processo di revisione cosi come portato alla loro attenzione dal Ministro del bilancio, conti pubblici e funzione pubblica (si è riunito finora 3 volte e ha preso 374 decisioni) • Comitato di monitoraggio - esamina con ciascun ministero lo stato di avanzamento delle specifiche misure previste e dell’andamento generale della riforma, sempre a livello politico e in presenza dei team tecnici di supporto • Team tecnici di supporto del Ministero del bilancio, conti pubblici e funzione pubblica – tre dipartimenti tra loro coordinati che lavorano a stretto contatto con ciascun ministero • I ministeri di spesa – attraverso un comitato di pilotaggio della RGPP, sono direttamente coinvolti tramite i team tecnici di supporto nella diagnosi, nella preparazione delle proposte e ora nell’implementazione delle“feuille de route“ La diagnosi è stata condotta con l’ausilio di 26 team di audit misti (amministratori pubblici e consulenti privati), coinvolgendo circa 300 esperti. Per ora prevede un orizzonte di implementazione di azioni da realizzare e monitorare fino al 2012.37
  38. 38. Il processo di revisione generale delle politiche pubbliche / 2Lo scopo annunciato delle revisioni della spesa pubblica è di sostenere riforme strutturalinecessarie per la sostenibilità finanziaria e per migliorare l’efficace delle politichepubbliche, in risposta ai bisogni della cittadinanza. E’ di ampio respiro; l’attenzione deiteam di audit si è concentrata finora su:• la ri-organizzazione delle amministrazioni pubbliche (tra cui la fusione dei servizi fiscali e di tesoreria, nuove procedure per il procurement, per la gestione contabile e del sistema di pagamento degli stipendi, etc.)• analisi di singole per politiche e sempre maggiore focalizzazione sulla qualità dei servizi (anche sugli strumenti necessari per misurarla tramite indicatori etc.)• La razionalizzazione del pubblico impiego (rimpiazzo di solo il 50% del turn-over).• incentivi per la amministrazioni, tramite la possibilità di riutilizzare il 50% dei « risparmi » effettuati Per ora prevede un orizzonte di implementazione di azioni da realizzare e monitorare fino al 2012.
  39. 39. Progetto e rapporto annuale di performance (PAP e RAP) La legge di bilancio e il rendiconto vengono presentati contestualmente al Progetto Annuale di Performance (PAP) e al Rapporto Annuale di Performance (RAP). Per ogni missione, si analizza il contenuto dei singoli Programmi, fornendo i seguenti elementi: • identificazione del responsabile del Programma (con nome e cognome e funzione); • illustrazione attraverso una sintetica relazione (due pagine) ed elencazione degli obiettivi e per ciascuno di questi i vari indicatori; • presentazione per ciascuna azione relativa al programma delle autorisations d’engagement (impegni) e dei crédits de paiement (cassa) richiesti dalle singole Amministrazioni per l’anno n+1 e riferiti ai vari Titoli (Personale, Spese di Funzionamento, Spese di Investimento, Spese per intervento) e quelli approvati dalla legge di Bilancio (Loi de Finances); • esposizione delle spese della missione per categorie economiche; • presentazione degli obiettivi e per ciascuno di essi degli indicatori di performance; • justification au premier euro, ossia un’analisi di dettaglio (qualitativa e quantitativa) delle risorse attribuite a ciascuna azione del programma, ispirato al zero-based budgeting • Illustrazione delle risorse assegnate ai principali operatori ossia a quei soggetti destinatari delle risorse e compartecipanti alla realizzazione delle singole azioni (per tutta la spesa trasferita)39
  40. 40. Justification au premier euro Lo scopo è evidenziare il collegamento tra l’ammontare della spesa per la quale si chiede autorizzazione (stanziamento di competenza e cassa) e le determinanti della spesa: • Sia fisiche (numero di beneficiari, volume di attività, superficie degli edifici, numero di impiegati, etc.), • Sia finanziarie (voci della retribuzione, costi unitari di un intervento, etc.) A livello di programma si « giustificano » les spese per il personale, per gli immobili (inclusa la manutenzione e le utenze) e per i grandi progetti, secondo delle tavole standardizzate; le altre spese si « giustificano » per azione e titolo (categorie economiche). Esempi: Programma « la Francia in Europa e nel mondo » http://www.performance- publique.budget.gouv.fr/farandole/2010/rap/html/DRGPGMJPEPGM105.htm Programma « ricerca » http://www.performance- publique.budget.gouv.fr/farandole/2010/rap/html/DRGPGMJPEPGM172.htm Programma « lotta alla povertà » http://www.performance- publique.budget.gouv.fr/farandole/2010/rap/html/DRGPGMJPEPGM304.htm40
  41. 41. Obiettivi e indicatori nei PAP / RAP Gli obiettivi possono riguardare tre dimensioni diverse: • L’efficacia socio-economica del programma o di interventi del programma rilevanti (risponde alle aspettative dei cittadini: non quello che fa l’amministrazione ma il risultato complessivo sulla società a cui l’intervento vuole contribuire) • La qualità dei servizi (risponde agli interessi degli utenti: può trattarsi di utenti esterni o interni) • L’efficienza della gestione (risponde agli interessi dei contribuenti: come aumentare il prodotto delle attività dell’amministrazione a parità di risorse) Tipicamente gli indicatori provengono da: efficacia socio-economica Statistiche ufficiali / sistemi di monitoraggio dell’amministrazione relativi ai singoli interventi qualità dei servizi Parametri “oggettivi” relativi alla tempistica o con riferimento a uno standard riconosciuto / rilevazioni di customer satisfaction efficienza gestione Costo unitario sul totale risorse / quota delle spese di amministrazione / Distribuzione delle risorse o targeting / Scarto rispetto alla previsione Esempi: Programma « la Francia in Europa e nel mondo » http://www.performance- publique.budget.gouv.fr/farandole/2010/rap/html/DRGPGMOBJINDPGM105.htm Programma « ricerca» http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/farandole/2010/rap/html/DRGPGMOBJINDPGM172.htm Programma « lotta alla povertà » http://www.performance- publique.budget.gouv.fr/farandole/2010/rap/html/DRGPGMOBJINDPGM304.htm41
  42. 42. Revisione della spesa e modernizzazione del processo di bilancio Sia nel caso UK, sia nel caso Francia, la revisione della spesa è uno sforzo guidato dall’amministrazione del bilancio che coinvolge tutte le altre amministrazioni ed è stato un processo che ha accompagnato la modernizzazione del bilancio, affiancandola con analisi puntuali e dettagliate condotte con le amministrazioni per intervenire sulla quantità e qualità della spesa: o da una parte si sono istituiti strumenti volti a una maggiore trasparenza , a realizzare una programmazione di medio-termine, a procedure per allocare le risorse secondo un approccio top-down, flessibilità gestionale, orientamento ai risultati e accountability o e contemporaneamente, analisi dettagliate del funzionamento delle strutture e della gestione della spesa, per definire riforme strutturali da intraprendere in alcuni settori ai fini della sostenibilità finanziaria futura e del miglioramento dell’efficienza e l’efficacia di singole politiche. Ma esistono anche paesi in cui l’analisi e valutazione della spesa è principalmente condotta da Comitati ad hoc che suggeriscono al Governo possibili misure di risparmio o nuove proposte di politiche da includere nel nuovo bilancio.42
  43. 43. Lezioni che si possono trarre dalle esperienze internazionali43
  44. 44. Spending review come esercizio sporadicoTipicamente nei contesti di restrizione fiscale (Australia, 1984-86; Nuova Zelanda, 1991; Canada, 1994-95; Svezia, 1995) caratterizzati da:• situazioni di cambio di governo, nuovi orientamenti nelle priorità delle politiche• esercizi solitamente condotti a tappeto per individuare tagli di spesa selettivi• forte impulso impresso dal fattore politico (solitamente un ruolo rilevante del Gabinetto o di strutture costituite al suo interno)Alcuni pro• esercizi mirati di breve e sostenuti dalla politicaAlcuni contro• difficoltà di disporre di dati consolidati per il calcolo del fabbisogno di spesa da utilizzare come benchmark per la valutazione di ciascun programma
  45. 45. Spending review incorporate nei processi di bilancioCome in Australia, Regno Unito, Paesi Bassi, Francia …e ItaliaAlcuni pro• generano flussi regolari di informazioni che tendono a consolidarsi nel tempo, riducendo le asimmetrie informative• attivano processi di “apprendimento istituzionale” e di sviluppo di competenze analitiche (sia per l’esecutivo che per le strutture tecnico- amministrative)Alcuni contro• risultano onerose, pertanto i paesi che hanno adottato questi sistemi hanno spesso: • ridotto la frequenza dell’analisi rispetto alla cadenza annuale del bilancio • devoluto ai ministeri competenti i compiti in materia di analisi della spesa • incaricato specifiche strutture di svolgere questa attività.
  46. 46. Su cosa si dovrebbe concentrare l’analisi della spesa? L’approccio non è univoco, ad esempio: o si può partire dall’amministrazione (ministeri, dipartimenti, enti pubblici), andando ad esaminare il processo produttivo e analizzando i suoi risultati; o oppure dai singoli programmi di spesa, esaminandoli attraverso le operazioni/transazioni economiche poste in essere (spese di personale, investimenti, acquisto di beni e servizi, ecc.), le procedure di spesa con cui si realizzano e la loro congruenza con gli obiettivi. In questo caso si cercano, ad esempio, di identificare: o Programmi i cui obiettivi sono già stati raggiunti o sono obsoleti o Programmi in cui il legame tra spesa e risultato è debole o Programmi o servizi il cui costo unitario è partcolarmente elevato rispetto a termini di paragone pubblici, privati e/o internazionali o Programmi in cui è ampia la varianza della produttività tra unità di spesa46
  47. 47. Lezione 1: garantire maggiore trasparenza e individuare le priorità • trasparenza, intesa come la completezza e chiarezza delle informazioni a disposizione del pubblico (sia in termini dell’allocazione delle risorse per le diverse politiche in atto sia l’impatto di nuove misure) o iniziative di pubblicazione dei dati anche di dettaglio e più completi (inclusi per es., previsioni/effettivo, tax expenditures, …) e con possibilità di elaborazione da parte degli utenti (per es., siti internet, iniziative Citizens’ budget, …) o armonizzazione dei sistemi contabili tra tutti gli enti della PA o riformulazione del contenuto delle relazioni periodicamente presentate al Parlamento o istituzione di organismi specifici preposti • riclassificazione della spesa - per missioni e programmi, passo intrapreso da diversi paesi per meglio rendere più evidente per cosa si spendono le risorse o in alcuni casi ciò comporta anche una revisione della decisione di bilancio (ad es. programma con unità di voto) o aiuta a facilitare il collegamento tra programmazione finanziaria del bilancio e programmazione degli interventi, nonché di ragionare sugli obiettivi ultimi e verificarne il conseguimento47
  48. 48. Lezione 2: superare l’approccio dei tagli lineari • operare in larga misura attraverso vincoli agli impegni e ai pagamenti o attraverso una riduzione tout court delle dotazioni di bilancio dei Ministeri (cd. “tagli lineari”) non basta e può in alcuni casi risultati dannoso: o sono poco efficaci poiché non accompagnate da un progetto di riorganizzazione delle attività e delle strutture finalizzato alla ricerca di una maggiore efficienza produttiva e organizzativa e da una preventiva verifica della congruità di medio-lungo termine degli stanziamenti rispetto ai servizi richiesti o non incentivano alla collaborazione da parte delle amministrazioni che non sono “premiate” dai risparmi eventualmente effettuate o nella maggior parte dei casi si tratta di misure temporanee con non producono sempre effetti nel tempo o non richiedono un ripensamento generale delle scelte di allocazione delle risorse • per essere efficace e duraturo si deve agire sui meccanismi che generano la spesa e i processi che la regolano. Ciò richiede che si o maggiore analisi dettagliata della spesa o a volte , modifiche nei comportamenti degli attori coinvolti (incentivi) e, a volte, modifiche normative48
  49. 49. Lezione 3: ampliare l’arco temporale della programmazione e procedere top-down o programmazione di medio periodo, ossia la pianificazione, l’allocazione e l’utilizzo delle risorse per diversi anni nel futuro, in cui ci sia dunque spazio per effettuare modifiche e vederne i risultati o approccio “dall’alto verso il basso” (top-down), un processo che parta dalla definizione di un obiettivo per il totale di spesa per poi passare a determinare le sotto-componenti (contrapposto al caso in cui il bilancio è derivato dalla somma di tutte le richieste dei centri di spesa); o previsioni economiche prudenti, valutazioni eccessivamente ottimistiche sull’evoluzione futura dell’economia e dei conti pubblici può facilmente portare ad aumenti permanenti della spesa e del debito (in alcuni paesi sono nate strutture indipendenti per svolgere questo compito o per valutare le previsioni del Governo) o una previsione della spesa in cui sia possibile distinguere i costi da sostenere a parità normativa e rispetto al cambiamento normativo proposto e in cui i costi da sostenere sono espressi in funzione delle determinanti principali (fattore demografico, cambiamento della popolazione target, cambiamento dei prezzi etc…)49
  50. 50. Lezione 4: introdurre flessibilità di gestione, maggiore orientamento ai risultati e accountability o flessibilità, la possibilità da parte dei centri di spesa di utilizzare in maniera flessibile le risorse a disposizione, in modo da garantire al meglio il raggiungimento degli obiettivi (si contrappone all’esistenza di numerosi vincoli amministrativi o legali che ingessano l’utilizzo delle risorse e non incentivano l’efficienza); o orientamento ai risultati e accountability (cd. performance budgeting), un bilancio cioè in cui gli obiettivi da raggiungere per ogni programma di spesa siano chiari ex ante e verificabili ex post, e dove sia forte il legame tra allocazione delle risorse e risultati ottenuti o Maggiore pressione per valutare l’impatto delle politiche pubbliche50
  51. 51. In che modo le pratiche di spending review potenziano il controllo della spesa ?Non si limitano a spostare la natura del controllo alla fase ex-post, ma intervengonosul sistema della formazione del bilancio ex-ante (previsioni del fabbisogno dispesa), consentendo - tramite una scomposizione analitica delle determinanti dellaspesa - una verifica continua e una individuazione puntuale dei meccanismi che lagenerano.In questo ambito, l’analisi della spesa / spending review può svolgere un ruolodeterminante, contribuendo in particolare a: • fornire al decisore politico (legislatore) le informazioni necessarie a rivedere le priorità in ciascun settore • migliorare la capacità delle strutture tecniche di prevedere il fabbisogno effettivo di spesa in una prospettiva di breve ma soprattutto di medio termine • accrescere la capacità dell’autorità di bilancio di esplicitare accordi con le amministrazioni per indurre comportamenti più efficientiTale evoluzione si rintraccia in forme e misure diverse nell’esperienza di diversi paesi. In Italia rimane consistente lo sforzo da fare in tale direzione.
  52. 52. Riferimenti e approfondimenti / 1 GENERALE• V.Tanzi, L.Schknecht (2007), ”La spesa pubblica nel 20. secolo : una prospettiva globale”• Visite di studio del Servizio Studi RGS - http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Servizio-s/Esperienze/• http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Servizio-s/Esperienze/Budgeting-/ ITALIA• Libro verde sulla spesa pubblica, settembre 2007 http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Bilancio-d/Libro-verd/index.asp• Rapporto sulla spesa delle Amministrazioni centrali dello Stato, settembre 2009(http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Servizio-s/Studi-per-1/Rapporto-s/index.asp )• D. Monacelli, A. Pennisi (2011), “L’esperienza della spending review in Italia: problemi aperti e sfideper il futuro”, Politica economica 2/2011, pp. 255-290• http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Servizio-s/Strumenti-/La-riforma/ (capitoli inerenti ilcompletamento della riforma del bilancio e lanalisi e valutazione della spesa) UK• The 2007 Comprehensive Spending Review: prospects and processes, sixth report of session 2006-07, House of Commons papers http://www.hm-treasury.gov.uk/spend_plancontrol.htm• The Report of the Committee on the Civil Service http://www.civilservant.org.uk/fultonreport.shtml• http://www.communities.gov.uk/localgovernment/performanceframeworkpartnerships/localareaagreements/• The 2010 Spending review, http://www.hm-treasury.gov.uk/d/spending_review_framework_080610.pdf; http://www.hm-treasury.gov.uk/spend_sr2010_documents.htm 52
  53. 53. Riferimenti e approfondimenti / 2 FRANCIA• Il percorso di riforma della LOLF e i testi http://www.minefi.gouv.fr/lolf/index1.html• Piani e rapporti annuali di performance http://www.performance-publique.gouv.fr/• La revue générale des politiques publiques, http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr/• CANADA• J.Bourgon (2009), The government of Canada’s experience eliminating the deficit, 1994-1999, CIGI• FAQ Expenditure management system in Canada http://www.tbs-sct.gc.ca/sr-es/faq-eng.asp 53

×