Recursos para la infancia y la adolescencia

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Recursos para la infancia y la adolescencia

  1. 1. Recursos para laInfancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial Con el apoyo de:
  2. 2. Recursos para laInfancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial Reflexiones y recomendaciones para alcaldes y gobernadores Febrero de 2012 Con el apoyo de:
  3. 3. MESA DE ECONOMÍA Y NIÑEZALIANZA POR LA NIÑEZ COLOMBIANACOMITÉ DIRECTIVO DE LA MESAPeter La RausDirectorSave the Children en ColombiaMario Gómez JiménezDirector SocialFundación Antonio Restrepo BarcoEdgar FlórezDirector NacionalVisión MundialMargarita Barraquer S.Secretaria EjecutivaAlianza por la Niñez ColombianaCOMITÉ TÉCNICOAdriana EspinosaCoordinadora de Derechos de la Niñez y GobernanzaSave the Children en ColombiaMargarita Martínez A.Coordinadora de proyectosFundación Antonio Restrepo BarcoLuz Alcira GranadaDirectora de Ministerio Integrado y AdvocacyVisión MundialCONSULTOR INVESTIGADORJaime VizcainoDISEÑO, DIAGRAMACIÓN E IMPRESIÓNTaller Creativo de Aleida Sánchez B. Ltda.www.Tallercreativoaleida.com.coBibiana Andrea Alturo M.FOTOGRAFÍA DE CARÁTULAArchivo FRBISBN: 978-958-8013-72-5PRIMERA EDICIÓN1.500 unidadesFebrero 2012Impreso y hecho en Colombia.Prohibida su reproducción total o parcial.
  4. 4. ContenidoPresentación 5 Introducción 7La prioridad de la Infancia y la Adolescencia 9 Argumentos normativos 10 Argumentos económicos 11 Argumentos éticos 14El Gasto Público en Infancia y Adolescencia 16 El gasto público social 17 La medición del gasto público social 20 El gasto correspondiente a Infancia y Adolescencia 24Recursos para la Infancia y la Adolescencia en el nivel territorial 31 Transferencias 32 Regalías 36 Recursos propios 40 Otras fuentes de recursos 42Recomendaciones para Alcaldes y Gobernadores 45Referencias 48 Anexo 1. Competencias de los departamentos, distritos y municipios para el uso de los recursos del SGP 50 Anexo 2. Competencias de los departamentos productores y distritos y municipios productores y portuarios, con respecto al empleo de los recursos de regalías directas. 55
  5. 5. Índice de ilustracionesFiguras Figura 1. Tasa de retorno de la inversión en capital humano, según edad 12 Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Público Social y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales 18 Figura 3. Clasificación funcional del gasto público 21 Figura 4. Derechos de los niños, niñas y adolescentes 27 Figura 5. Distribución del Sistema General de Participaciones 32 Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalías 37 Tablas Tabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Público Social 22 Tabla 2. Relación entre categorías de derechos de la infancia y la adolescencia y componentes del Gasto Público Social 29 Tabla 3. Impuestos departamentales y municipales 41
  6. 6. PRESENTACIÓNEl reconocimiento de la niñez como sujeto de derechos es relativamente reciente y haceparte de un proceso en el que participan el Estado, la sociedad civil y la academia. A partirde la ratificación de la Convención Internacional de Los Derechos del Niño y la constituciónde 1991, el Estado colombiano reafirma su compromiso por los derechos de la infancia yla adolescencia sin distingo de raza, sexo o religión.Uno de los aspectos fundamentales para lograr la plena garantía de los derechos de niñez,es la disposición, por parte del Estado, de los recursos suficientes para implementar lascondiciones necesarias para el desarrollo integral de la infancia y la adolescencia.Diversos estudios socioeconómicos demuestran que el gasto en infancia y adolescenciagenera las mayores tasas de retorno para la sociedad. Invertir en la niñez es fundamentalpara el desarrollo de mediano y largo plazo de un país. Esto se debe a que la inversión enesta población contribuye en gran medida a la generación de capital humano y social.Invertir en la niñez, es una verdadera apuesta en el desarrollo humano que aporta demanera importante al beneficio a toda la sociedad. Como lo han demostrado muchosestudios, a través de la inversión en la niñez y la adolescencia, el Estado puede cumplir surol de garante de los derechos humanos, incidir en las desigualdades sociales, contribuir aelevar la productividad y crecimiento del país, además de consolidar la democracia.El Comité de los Derechos del Niños, en su sesión del 21 septiembre de 2007, hace unllamado especial a los Estados parte en la importancia y necesidad de destinar recursospara los derechos del niño como una responsabilidad propia de éste y que para ello sedeben disponer de todos los recursos necesarios y a su alcance para garantizar inversiones 5para la implementación de los derechos económicos, sociales y culturales de los niños ensu territorio.
  7. 7. En este contexto, la Mesa de Economía y Niñez de la Alianza por la Niñez Colombiana viene trabajando por llamar la atención sobre la estrecha relación entre las tendencias económicas y la situación de los derechos de la infancia buscando incidir en las decisiones de política pública que afectan esta población. La Alianza ha desarrollado estudios e investigaciones para aportar herramientas y generar discusiones que contribuyan al incremento de la inversión pública en la política social para la niñez en Colombia. Durante 2011, realizó la compilación de estudios, documentos, investigaciones, sobre economía y niñez, temas afines al financiamiento de política pública, programas de niñez y adolescencia en los últimos 5 años. Además apoyó la realización del documento “La Crisis Económica y la Niñez en Colombia” que expone los principales efectos en Colombia de las dos últimas crisis económicas mundiales en la garantía de los derechos de la niñez. Hoy con el documento Recursos para la Infancia y la Adolescencia: Una Prioridad en el Nivel Territorial, la Alianza busca mostrar a los mandatarios municipales y departamentales que es posible realizar una mejor inversión pública en niñez brindándoles elementos fundamentales para orientar de manera más eficiente la inversión en infancia, así como las posibles fuentes de recursos de que disponen para ello. Alianza por la Niñez Colombiana Grupo Economía y Niñez6
  8. 8. INTRODUCCIÓNDe acuerdo con el Artículo 204 de la Ley 1098 de 2006 o Código de la Infancia y la Adolescencia,“son responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las política públicas deinfancia y adolescencia en los ámbitos (…) departamental, distrital y municipal, (…) losgobernadores y los alcaldes”, lo que significa que las y los mandatarios a nivel local yregional tienen la obligación de formular políticas públicas dirigidas específicamente a garantizarel cumplimiento de los derechos de esta población, de modo de que su “responsabilidad esindelegable y conlleva a la rendición pública de cuentas”. Para garantizar la concurrenciade las instituciones en la estructuración e implementación de estas políticas, la Ley invocalos Consejos Departamentales y Municipales de Política Social, para que sean “presididospor el gobernador y el alcalde quienes no podrán delegar ni su participación, ni suresponsabilidad so pena de incurrir en causal de mala conducta” (Art. 207).El Artículo 204 también enfatiza que “se deberá contar con una política pública diferencialy prioritaria de infancia y adolescencia que propicie la articulación entre ConcejosMunicipales y Asambleas Departamentales para garantizar la definición y asignaciónde los recursos para la ejecución de la política pública propuesta”, lo que implica queademás de formuladas, las políticas deben tener aseguradas las condiciones presupuestales paraser efectivamente materializadas. Para enfrentar las posibles limitaciones de recursos, la Leyestipula que “El gobernador y el alcalde, dentro de los primeros cuatro (4) meses de sumandato, realizarán el diagnóstico de la situación de la niñez y la adolescencia en sudepartamento y municipio, con el fin de establecer las problemáticas prioritarias quedeberían atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto,mediano y largo plazo que se implementarán para ello”.El presente documento busca mostrar que el propósito último de estas obligaciones espromover el desarrollo humano, social y económico a largo plazo en el territorio, sobre la base degarantizar el cumplimiento pleno de los derechos de la infancia y la adolescencia. En este sentido, 7el objetivo es demostrar que la destinación de recursos a esta población es absolutamente
  9. 9. necesaria e imperativa, más allá del mandato legal, en tanto hace parte de las obligaciones esenciales del Estado, obedece a los principios de protección integral, interés superior de los niños y niñas y prevalencia de sus derechos, y es una acción primordial para mejorar la calidad de vida en el territorio. El documento también pretende expresar que es posible avanzar en el cumplimiento de estas obligaciones acudiendo a las fuentes de recursos disponibles actualmente. Para ello, aporta en la identificación de algunas fuentes que se pueden orientar hacia la infancia y la adolescencia, en virtud de las posibilidades ofrecidas por la normatividad. Igualmente, señala fuentes que ya están siendo destinadas a esta población, cuyos objetivos pueden ser redireccionados sobre la base de la articulación y la complementariedad intersectorial implicada en la ejecución de una política pública de infancia y adolescencia. Finalmente, reflexiona en torno a algunos temas relacionados con los derechos que requieren mayor financiamiento para garantizar su cumplimiento de manera universal y progresiva, que sugieren la demanda de recursos para esta población es un asunto que compete a todos los niveles de gobierno. Para proceder con estos propósitos, en primer lugar se esbozan algunos argumentos sobre la prioridad que debe tener la infancia y la adolescencia en el presupuesto público, con el ánimo de ofrecer una justificación estructural de esta obligación del Estado. En segundo lugar, se presenta una conceptualización del Gasto Público en Infancia y Adolescencia, partiendo del marco general del Gasto Público Social, como herramienta para propender por el cumplimiento de los derechos. En tercer lugar, se identifican las principales fuentes de financiamiento a nivel territorial, partiendo de la interpretación de las normas vigentes y la estructura actual del presupuesto. Por último, se proyectan algunas recomendaciones para las y los gobernantes sobre la destinación de recursos a este segmento poblacional, con el fin de dar cumplimiento a las políticas de infancia y adolescencia que se deben implementar en todos los municipios, distritos y departamentos del país.8
  10. 10. La prioridad dela Infancia y la Adolescencia
  11. 11. Argumentos normativos El primer motivo para darle un lugar prioritario a la infancia y la adolescencia en los territorios es la firma y ratificación de compromisos internacionales al respecto por parte de la nación. El más representativo de ellos es la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), firmada en noviembre de 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1992, que la incorporó a la normatividad nacional al mismo nivel de la Constitución. Sus disposiciones son desarrolladas por la Ley 1098 de 2006 o Código de la Infancia y la Adolescencia, que es actualmente el referente normativo de los derechos de esta población a nivel nacional. Algunos de sus mandatos están contenidos además en otros compromisos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) o la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de modo que resultan vinculantes para el país no sólo para el ámbito de los derechos de la niñez, sino para los derechos humanos en general. El hecho de que la Convención sea un compromiso a cumplir por parte del Estado, obliga la adopción de tres principios fundamentales, que sustentan la prioridad de los derechos de la infancia y la adolescencia. El primero es el interés superior del niño, entendido como la primacía de su bienestar en todas las decisiones “que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social” (CDN, Art. 3). De acuerdo con la Ley 1098, esto significa “el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes” (Art. 8). En otros términos, este principio aboga por que toda decisión de política pública tenga en cuenta sus efectos sobre la vida de los niños, niñas y adolescentes, de manera que su bienestar se convierta en un criterio para la toma de decisiones. El “Marco para las Políticas Públicas y Lineamientos para la Planeación del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en el Municipio” explica este principio de la siguiente manera: “Entre dos opciones de decisión que tenga la administración en cualquier área, es mejor la que más garantice los derechos de los niños, niñas y adolescentes” (DNP 2007, p. 21). , El segundo principio fundamental recogido por la Ley 1098 es la prevalencia de los derechos de la niñez. De acuerdo con ella, este principio implica que “En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente” (Art. 9). En otras palabras, si10 fuera necesario tomar una decisión sobre cuáles derechos garantizar primero, éstos deberían
  12. 12. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialser los de la infancia y la adolescencia. Este principio es ratificado por la ConstituciónNacional, que estipula que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos delos demás” (Art. 44), de modo que al reconocer sus derechos fundamentales, se establecela obligación del Estado, la sociedad y la familia de protegerles y “garantizar su desarrolloarmónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos” (Ibíd.).El tercer principio vinculante de la Convención es la protección integral, que implicapropender por la garantía y cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, laprevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato, bajosu reconocimiento como sujetos plenos de derechos. En virtud de este principio, el Estadodebe disponer todo su aparato institucional al servicio de los derechos de los niños, niñasy adolescentes, lo cual requiere el reconocimiento de su prioridad, tanto institucional comopresupuestalmente. Así lo estipula la Ley 1098, al señalar que “La protección integral sematerializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecutenen los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondienteasignación de recursos financieros, físicos y humanos” (Art. 7).Estos tres principios de la Convención establecen de entrada la prelación de la infancia y laadolescencia en la garantía de los derechos y exigen la destinación prioritaria de recursospúblicos para este propósito.Argumentos económicosLa garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia representa también una inversiónsocial sumamente rentable a largo plazo. Esto se debe a que la inversión en esta poblacióncontribuye en gran medida a la generación de capital humano y social, que es la única fuentede crecimiento económico que presenta rendimientos crecientes, según la teoría económica.En términos sencillos, esto significa que un incremento del capital humano y social en unasociedad, produce un aumento en la producción en una proporción mayor, de modo queentre más capital se acumula, mayores beneficios se obtienen. Esta propiedad del capitalhumano y social es lo que hace que sea la principal estrategia de crecimiento promovida 11desde las entidades multilaterales de financiamiento del desarrollo.
  13. 13. Figura 1 . Tasa de retorno de la inversión en capital humano, según edad. Programas dirigidos a los primeros años Programas de preescolar Tasa del retorno de la inversión en capital Programas escolares Entrenamiento laboral 0-3 4-5 Colegio Después del colegio 0 Edad Fuente: Adaptado de Heckman (2002). Recientes estudios demuestran además que el gasto en infancia y adolescencia genera las mayores tasas de retorno para la sociedad (Figura 1). Esto se debe a tres razones básicamente. La primera es que son las inversiones que tienen el mayor periodo de retorno, es decir, que al realizarse en los primeros momentos de la vida, tienen la mayor cantidad de años posteriores para recoger sus frutos en términos de ingresos. La segunda, es que al ser inversiones que potencian las capacidades individuales, se traducen en mejores competencias productivas, lo que representa mayores ingresos esperados durante la vida laboral. La tercera razón es que este tipo de inversión repercute en menores gastos sociales a futuro, de modo que no sólo contribuye a aumentar los ingresos individuales y sociales, sino también a reducir sus costos. De acuerdo con Sen (1999), los efectos de garantizar una buena calidad de vida durante la niñez se reflejan en la etapa adulta a través del mejoramiento de cuatro capacidades individuales: i) De vivir una buena vida, ii) de ganarse la vida y ser económicamente12 productivo, iii) de vivir con otros y participar en actividades sociales, y iv) de vivir como ciudadanos activos y deliberantes.
  14. 14. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialSegún Van der Gaag (2002), estos efectos se transmiten a nivel general de la sociedadpor cuatro vías similares. La primera corresponde al campo de la salud, donde la garantíade los derechos durante las primeras etapas de la vida, incide en unas menores tasas deenfermedad y mortalidad, mejores índices de nutrición y mayor práctica estilos de vidasaludables, lo cual implica en últimas una menor demanda de servicios de salud y una mayorpenetración de las acciones de promoción y prevención.La segunda vía es la educación, donde la garantía de los derechos de la infancia y laadolescencia coincide con una menor repitencia y deserción escolar, una mayor permanencia yasistencia educativa, mejores resultados en calidad y mayor capacidad investigativa. Este resultadoen el largo plazo se refleja en una menor tasa de analfabetismo, mayor nivel educativopromedio de la población, menores costos de recuperación escolar y mayor demanda deeducación superior.La tercera vía de mejoramiento de la sociedad es la cohesión social. En la medida enque las personas tienen sus derechos garantizados desde la niñez, muestran una mayorsolidaridad, respeto por las instituciones, confianza por las prácticas de la democracia y disposiciónhacia la decisión colectiva, lo cual influye de manera notoria en la generación de un mayorcompromiso y participación de la sociedad con la gestión pública y en el aumento de laeficiencia del Estado en la atención al ciudadano.La cuarta y última vía corresponde a la reducción de costos sociales en la corrección de lasdesigualdades. Por un lado, porque las grandes diferencias de capacidades y oportunidadesse producen durante los primeros años de la vida, de modo que la garantía universalde derechos en esta etapa representa inversiones de menor costo y mayor impacto parapromover la equidad, que aquellas realizadas en la vida adulta. Por otro lado, porquelas desigualdades que no se logren corregir con la garantía de los derechos de maneraprogresiva y desde un enfoque diferencial, tendrán una magnitud y dificultad mucho menorque aquellas que no han sido antecedidas por estas intervenciones, razón por la cual sucosto social y su duración serán notablemente menores en el futuro.De esta manera, la garantía de los derechos durante la infancia y la adolescencia constituyeuna oportunidad inmejorable para propiciar de manera acelerada dos procesos deseablesde progreso social a largo plazo. Por un lado, impulsa el crecimiento económico a travésde la acumulación de capital humano y social que genera la garantía de los derechos.Por otro, acelera la reducción de las desigualdades sociales, en tanto las intervenciones delEstado durante esta etapa de la vida con enfoque diferencial y de manera progresiva tienenun impacto más profundo, que aquellas realizadas en momentos posteriores. El trasfondocomún a ambos procesos es el desarrollo humano, el cual se expresa en un mejoramiento 13general de las condiciones de vida en el territorio y una mayor aproximación a una visióncompartida de la dignidad humana.
  15. 15. Para el caso colombiano, el momento actual representa una oportunidad única para propiciar estos efectos en un plazo de hasta 12 años, si se aprovecha el denominado Bono Demográfico. De acuerdo con Sarmiento (2010), el país se encuentra actualmente en una etapa de reducción porcentual de la población menor de 15 años, acompañada de un aumento de las personas en edad productiva (15 a 59 años). Este fenómeno representa una gran oportunidad para garantizar los derechos de la niñez, debido a la reducción de su tamaño demográfico en relación con la población que genera ingresos. De igual forma, es un momento favorable para generar incrementos significativos en sus niveles de capital humano y social, cuya potencialidad acumulada se despliega al pasar a la edad adulta. En palabras de la Alianza por la Niñez Colombiana: “Esta situación, genera un tiempo propicio (hasta el año 2022) para que los gobiernos movilicen sus recursos y realicen mayores inversiones sociales hacia la infancia, de tal forma que se logre garantizar en un periodo de tiempo corto los niveles de bienestar requeridos (salud, educación básica de calidad, nutrición) para el desarrollo integral de la niñez y se reduzcan los riesgos asociados a su crianza” (Alianza, 2010, p. 16). Argumentos éticos La garantía universal de los Derechos Humanos, y en particular de los Derechos de la Niñez, es el fundamento propio del Estado. Tal como lo expresa el Comité de los Derechos del Niño, “el propósito último de las políticas públicas (…) debe ser el cumplimiento universal de los derechos” (Recursos…, p. 19), de modo que el Estado debe propender por la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a través de todas sus acciones de política, y de esta forma preservar la dignidad humana, que es la esencia de la libertad y la doctrina de los derechos. El cumplimiento de los principios de protección integral, interés superior del niño y prevalencia de sus derechos, es también la expresión directa de las obligaciones de respetar, proteger y cumplir (facilitar y proveer) con los derechos, lo cual hace que su adopción sea un asunto inherente a la propia esencia del Estado. La garantía de los derechos de la niñez es además la vía más expedita para el logro de los fines esenciales del Estado, que son el bienestar general y la efectiva realización de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Por un lado, porque la protección de la niñez redunda en la construcción de sociedades equitativas, solidarias y democráticas, sustentadas además en condiciones materiales dignas. Por otro lado, porque la prioridad14 de la niñez se relaciona estrechamente con la efectiva realización de los derechos de toda la población, de modo que iniciar por la garantía de sus derechos, allana el camino para avanzar en el cumplimiento de los Derechos Humanos en general.
  16. 16. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialLa realización de estos derechos contribuye además a consolidar la unidad esencial de lasociedad, que es la familia. De acuerdo con la Convención de los Derechos del Niño, lafamilia es el “grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimientoy el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños”, por lo cual “deberecibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente susresponsabilidades dentro de la comunidad” (CDN, Preámbulo, p. 1). En consecuencia,cuando el Estado garantiza el cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia,contribuye también al fortalecimiento de la familia, y además de la sociedad civil, de modoque promueve las condiciones requeridas para que sus derechos se garanticen en un marcode corresponsabilidad.Con todos los argumentos expuestos hasta ahora, es clara la prelación que tiene la garantíade los derechos de la infancia y la adolescencia en el desarrollo de las funciones delEstado, lo cual debe tener su correspondiente expresión en la priorización de los recursosdirigidos a esta población en el presupuesto público nacional, departamental y municipal.Con el ánimo de reflexionar sobre cómo efectuar esta obligación, es necesario identificaren términos presupuestales el Gasto Público en Infancia y Adolescencia, para lo cual serequiere especificar el contenido del Gasto Público Social, en tanto es la herramientaprimaria con la que cuenta el Estado para hacer efectivos los derechos de su población. 15
  17. 17. El Gasto Público en Infancia y Adolescencia
  18. 18. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialEl Gasto Público SocialEn principio, no hay consenso sobre la definición de Gasto Público Social. Las diferenciasen general se presentan por los tipos de gasto que se incluyen o no como “sociales”, de loscuales es posible identificar al menos cuatro tendencias: ~~ Se encuentran quienes sostienen que el Gasto Público Social sólo debería incluir gastos que inciden positivamente en la reducción de la pobreza, que contribuyen a la redistribución del ingreso o que aportan a la formación, expansión o renovación del capital humano (Contraloría General de la República, 2005). Esto significa que para determinarlo, es necesario focalizar los gastos del Estado en poblaciones con bajas condiciones socioeconómicas o necesidades básicas insatisfechas. ~~ tendencias reducen el Gasto Público Social al financiamiento de la política social Otras (Contraloría Distrital de Bogotá, 2010), de manera que su evolución termina reflejando la prioridad que tiene la “cuestión social” en los ciclos políticos. En desarrollo de esta perspectiva, se entiende que el Gasto Público Social sólo debería contemplar aquellas áreas sociales que resultan prioritarias en un lugar y momento dados, sin perjuicio de que su estructura varíe de un periodo a otro. ~~ tendencias adicionales hablan indistintamente de Gasto Público Social e Inversión Unas Social (Martínez y Collinao, 2010), bajo el entendido de que todos los recursos destinados a mejorar el bienestar de las personas, generan retornos económicos a largo plazo. Desde este enfoque, se pierde la diferencia entre gastos recurrentes (recursos que se consumen año tras año) y gastos de capital (recursos que contribuyen a la formación de capital físico, humano y social), a pesar de ser una distinción necesaria de establecer a la hora de estructurar el presupuesto público. ~~ Finalmente, según Giraldo (2009, p. 87), hay quienes afirman que el gasto en seguridad y justicia es también gasto social, en la medida en que favorece la generación de la confianza y tranquilidad requeridas para promover la solidaridad, la prosperidad y el buen funcionamiento de las instituciones (capital social). Desde esta perspectiva, todo gasto del Estado puede ser considerado social, debido a que se orienta al cumplimiento de sus funciones esenciales, relacionadas con garantizar el bienestar general de la población. 17A pesar de estas divergencias conceptuales, es posible rescatar una idea transversal delGasto Público Social que se expresa en dos características.
  19. 19. La primera es que el carácter público de este gasto implica que se canaliza esencialmente a través del Estado y se dirige a propósitos de interés general. Esta delimitación excluye gastos sociales que pueden ser realizados por agentes no estatales (ONG, agencias de cooperación, fundaciones, entes privados, etc.), así como gastos sociales del Estado que no necesariamente son de interés general, sino que se dirigen a grupos de interés (pensiones, salud o educación dadas a sectores específicos de la sociedad como funcionarios públicos, maestros, etc.). La segunda característica es que el Gasto Público Social tiene como objetivo el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, lo cual se expresa de igual manera en la intención de reducir la pobreza y las desigualdades, el financiamiento de la política social, la formación de capital físico, humano y social y la búsqueda del bienestar general de la población. Al contrario de la diversidad conceptual, es posible evidenciar entre las tendencias señaladas una coincidencia general de las temáticas en las que se debería concentrar el Gasto Público Social. Áreas como salud, educación, nutrición, vivienda, asistencia social, agua potable y saneamiento básico sobresalen como un contenido común de este gasto, independientemente del enfoque de partida. Otros rubros como seguridad social, protección y fomento del empleo y saneamiento ambiental, son sugeridos también como contenido de este gasto por algunas tendencias, bajo la condición de que se dirijan a propósitos de interés en general y no a segmentos específicos de la sociedad. Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Público Social y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales Contenido común del Derechos Económicos, Sociales y Culturales contenidos en el Pacto Internacional Definición del Gasto Público Social (PIDESC) Estatuto Orgánico del Presupuesto Art. 6: Derecho a trabajar Protección y fomento del empleo Art. 7: Derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias Art. 8: Derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección Bienestar general Seguridad social Art. 9: Derecho a la seguridad social, incluso al seguro social Mejoramiento de la Asistencia social Art. 10: Conceder a la familia la más amplia protección y asistencia posibles calidad de vida Nutrición Art. 11: Derecho a un nivel de vida adecuado para sí y para la familia, incluso Vivienda Vivienda alimentación, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de las Agua potable Agua potable y condiciones de existencia saneamiento básico Saneamiento ambiental Saneamiento ambiental Art. 12: Derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental Salud Salud Art. 13: Derecho a la educación Educación Educación Art. 15: Derecho a participar en la vida cultural y gozar de los beneficios del Deporte y recreación progreso científico y de sus aplicaciones18 Fuente: Elaboración propia.
  20. 20. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialDesde una perspectiva de derechos, estas áreas coinciden en gran medida con los DerechosEconómicos, Sociales y Culturales. En efecto, una revisión del Pacto Internacional que losdeclara (PIDESC), permite evidenciar que a este grupo pertenecen: i) el derecho al trabajo,ii) a unas condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, iii) la afiliación sindical, iv) laseguridad social, v) la protección familiar, vi) unas condiciones de vida dignas, vii) la salud,viii) la educación y ix) el acceso a la ciencia y la cultura. Una rápida comparación de estosderechos con las áreas señaladas como contenido del Gasto Público Social, evidencia unaalta correspondencia (Figura 2).El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 11 de 1996) desarrolla su definición de GastoPúblico Social en este mismo sentido, al entenderlo como “aquel cuyo objetivo es la soluciónde las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de lacalidad de vida de la población” (Art. 41) (El Acto Legislativo 02 de 2000 adicionó a esteconjunto de necesidades el gasto en deporte y recreación como parte de la educación).Aunque la definición da lugar a una interpretación amplia de las nociones de bienestargeneral y mejoramiento de la calidad de vida, es posible evidenciar también su correlacióncon los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y por ende, con las áreas identificadascomo contenido del Gasto Público Social (Figura 2).De acuerdo con lo anterior, se puede entender el Gasto Público Social como el gasto delEstado orientado a garantizar el cumplimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturalesde la población. Esta generalización del concepto se sustenta en tres razones. La primera esque estos derechos contemplan un conjunto de necesidades más amplio que el señaladocomo contenido común de las tendencias conceptuales, y que la definición que hace elEstatuto Orgánico del Presupuesto, de modo que es más general en tanto agrupa unacantidad mayor de demandas poblacionales. La segunda razón estriba en que considerarel gasto social como medio para garantizar el cumplimiento de los derechos, lo convierteen una obligación inherente al Estado que supera la voluntad política y la identificaciónde problemas sociales específicos en un contexto dado. La tercera razón es que entenderlocomo gasto en derechos, pone el énfasis en la obligación de garante que tiene el Estado,por encima de las acciones que pueda hacer cualquier otro agente social, afirmando conello su carácter de gasto público.Desde esta perspectiva, es indiscutible la prioridad que tiene (y debe tener) el Gasto PúblicoSocial en el presupuesto. Esto se confirma desde el propio Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, que establece que “Cada uno de los Estados Partes(…) se compromete a adoptar medidas (…) hasta el máximo de los recursos de quedisponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, (…) laplena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (PIDESC, Art. 2). De esta manera, 19el Estado no sólo debe procurar mantener el nivel alcanzado en términos de garantía de losderechos, sino propender por su progreso continuo.
  21. 21. En la misma vía se encauza la Constitución Nacional, al señalar que “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado”, por lo cual “será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”, y por ello “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art. 366). Y de igual manera el Estatuto Orgánico del Presupuesto, al sentenciar que “El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones” (Art. 41) y que “El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior” (Art. 41, parágrafo). Debido a lo anterior, es claro que el Gasto Público Social es la herramienta presupuestal por excelencia para garantizar los derechos de la población, y entre ellos los de la infancia y la adolescencia. En primer lugar, porque representa en sí mismo la materialización del compromiso del Estado para cumplir con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En segundo lugar, porque debe ser privilegiado dentro del presupuesto público, de manera que su función de garantizar derechos es siempre progresiva. Para determinar en qué medida contribuye a este objetivo, es necesario revisar qué tipo de gastos se pueden contabilizar como sociales, y posteriormente cuáles de ellos se relacionan directamente con la infancia y la adolescencia, para lo cual se requiere examinar la composición del presupuesto público. La medición del Gasto Público Social El presupuesto público se puede clasificar de tres maneras. La primera es la clasificación administrativa, que identifica los gastos del Estado según la entidad y/o sector que ejecuta el presupuesto. La segunda es la clasificación económica, que diferencia los gastos que20 generan alguna forma de capital, denominados inversión, de aquellos que simplemente se consumen, denominados gastos corrientes o de funcionamiento. La tercera se refiere a la clasificación funcional, que identifica los gastos del Estado según sus distintas finalidades.
  22. 22. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialDe acuerdo con la definición de Gasto Público Social adoptada arriba, es claro quetrasciende estas clasificaciones. Por un lado, no se puede abordar desde la clasificaciónadministrativa, porque su contenido no se puede atribuir exclusivamente a unas entidades osectores específicos; es decir, no todo el gasto social se hace desde “entidades sociales”,ni todo el gasto de estas entidades es necesariamente “social”. Por otro lado, va más alláde la clasificación económica, dado que puede tener naturaleza de formación de capitalfísico, humano o social, como sucede con la construcción de un hospital o un subsidiode educación superior, al igual que naturaleza de gasto corriente, tal como pasa con losgastos de personal y funcionamiento de los servicios sociales. Finalmente, en cuanto a laclasificación funcional, no corresponde a una finalidad específica, sino que es necesarioagrupar finalidades del Estado para construir una medida de su magnitud.De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la clasificación funcionalconsta de once finalidades del gasto, agrupadas en tres funciones generales: serviciosgenerales, servicios económicos y servicios sociales (Figura 3). Entre las finalidades quese relacionan con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se cuenta el gasto enprotección social (11), educación (10), recreación, deporte, cultura y comunicaciones (9), salud (8)y vivienda (7); a estas categorías se adiciona el gasto en medio ambiente (6), en virtud delo estipulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Estas mismas categorías conformanel rubro de Gasto Público Social que las entidades territoriales deben reportar al Ministeriode Hacienda como anexo obligatorio a su presupuesto anual. Figura 3. Clasificación funcional del gasto público Funciones específicas Funciones generales 1. Función pública general 2. Defensa nacional Servicios generales 3. Orden público y seguridad ciudadana 4. Fomento y regulación del desarrollo económico 5. Infraestructura básica, producción y servicios Servicios económicos 6. Medio ambiente 7. Vivienda y espacio público 8. Salud Servicios sociales 9. Recreación, deporte, cultura y comunicaciones 10. Educación 21 11. Protección social Fuente: Giraldo (2009)
  23. 23. Cada una de estas finalidades tiene una desagregación presupuestal que permite identificar la naturaleza de lo que se contabiliza como Gasto Público Social (Tabla 1). En términos generales, en esta categoría se cuentan todas las acciones del Estado en provisión de servicios directamente o contratados con terceros, regulación económica y fomento e investigación, realizadas en cada una de las áreas señaladas. En estas categorías también se cuentan sin distingo los gastos de capital, dirigidos a la formación, expansión o renovación del capital físico (infraestructura), humano (población) o social (instituciones), y los gastos corrientes, orientados al sostenimiento de los servicios y las entidades relacionadas. Tabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Público Social 6. Medio ambiente 10. Educación 601 Control de la contaminación 602 Manejo de aguas 1001 Contratación y prestación de servicios de Educación preescolar, básica y media 603 Protección de la biodiversidad 1002 Contratación y prestación de servicios de 604 Fomento y regulación del medio ambiente educación superior 605 Investigación en medio ambiente 1003 Contratación y prestación de servicios de capacitación para el trabajo 606 Medio ambiente no clasificadas previamente 1004 Contratación y prestación de servicios 7. Vivienda y espacio público educativos no definidos por nivel 1005 Contratación y prestación de servicios 701 Regulación de vivienda y espacio público complementarios de la educación 702 Construcción y provisión de vivienda y 1006 Fomento, coordinación y regulación de la servicios complementarios educación 703 Investigación en vivienda, usos del suelo 1007 Investigación sobre la educación espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano 1008 Actividades y servicios de la educación no clasificadas previamente 704 Vivienda y espacio público no clasificadas previamente22
  24. 24. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial 8. Salud 11. Protección social 801 Producción o adquisición de productos y 1101 Atención de invalidez y limitaciones físicas equipos médicos y mentales 802 Contratación o prestación de servicios de 1102 Atención de ancianos salud 1103 Atención de la familia, la niñez y la 803 Fomento, coordinación y regulación de los juventud servicios de salud 1104 Protección y atención de desempleados 804 Investigación en salud 1105 Protección y atención de grupos étnicos 805 Actividades de salud no clasificadas previamente 1106 Atención a la población socialmente 9. Recreación, deporte, cultura y comunicación vulnerable o excluida 1107 Prevención y atención de desastres 901 Recreación y deporte 1109 Subsidios a las familias 902 Cultura 1110 Pensiones 904 Investigación en recreación, deportes, cultura 1111 Cesantías y comunicación 1112 Investigación en protección social 905 Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación no clasificadas previamente 1113 Actividades de protección social no clasificadas previamente Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público NacionalEsta contabilización del Gasto Público Social permite reafirmar su estrecha relación con losDerechos Económicos, Sociales y Culturales; no obstante, es claro que no todas las partidascontempladas se relacionan directamente con la infancia y la adolescencia. De hecho, unobstáculo significativo al respecto es la indivisibilidad de muchos de los rubros contablesen términos de la población a la cual se dirigen, así como la debilidad de los estimativosnuméricos que se pueden realizar con base en la división por edades de los beneficiarios deun determinado programa. A pesar de ello, es posible avanzar en algunas reflexiones sobrecómo identificar el gasto dirigido a esta población, y sobre qué retos enfrenta la estructuradel presupuesto público para dar cuenta de este gasto, a partir de algunas sugerencias que 23propone la normatividad en la materia.
  25. 25. El gasto correspondiente a Infancia y Adolescencia En principio, todo el Gasto Público Social tiene impacto en las condiciones de vida de la infancia y la adolescencia. Por una parte, es claro que el mejoramiento del medio ambiente, el fortalecimiento de las condiciones de protección laboral y seguridad social o los programas de vivienda contribuyen en gran medida a garantizar los derechos de esta población. Del mismo modo, todo gasto en educación, salud, recreación, deporte, cultura y asistencia social, independientemente de la población a la cual se dirija, impacta de alguna manera a los niños, niñas y adolescentes, debido a que son ellos usuarios principales de muchas de las ofertas canalizadas a través de estos objetivos. Esta es una de las razones por las cuales la participación del Gasto Público Social en el presupuesto, al igual que su comportamiento histórico, es un indicador de cumplimiento de las obligaciones que establece el Código de Infancia y Adolescencia. Esto tiene dos implicaciones que es necesario explicitar. La primera es que el gasto en infancia y adolescencia no es un subconjunto de las finalidades que componen el Gasto Público Social. No se puede afirmar que todo el gasto en educación, salud, deporte, recreación, etc., se dirige exclusivamente a la infancia y la adolescencia, dado que en todas las áreas hay gastos que benefician a otros segmentos poblacionales como jóvenes, trabajadores, adultos mayores y demás. Tampoco se puede sostener que hay áreas del Gasto Público Social en las que no se destinan recursos directamente a esta población, dado que todas ellas son susceptibles de financiar programas dirigidos a la promoción y garantía de sus derechos. Por definición, todos los componentes del Gasto Público Social benefician tanto a niños, niñas y adolescentes, como a la población adulta, debido a que corresponden a Derechos Económicos, Sociales y Culturales que aplican para toda la población. Lo anterior quiere decir que el gasto en infancia y adolescencia necesariamente es un subconjunto de cada una de las áreas que componen el Gasto Público Social. La segunda implicación es que el municipio o departamento ya viene adelantando acciones a favor de la infancia y la adolescencia por el solo cumplimiento de sus obligaciones esenciales. No obstante, ello no implica que se deba forzar la información para determinar el gasto destinado a esta población. Por un lado, no es necesario usar la identificación de la población beneficiaria24 de cada programa por grupos de edad o edades simples para estimar cuántos recursos se destinan a la infancia y la adolescencia, dado que generalmente los programas se
  26. 26. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialadministran bajo presupuestos unificados que contienen rubros inseparables por poblaciónbeneficiaria, tal como los costos de administración, transporte, logística, entre otros. Porotro lado, tampoco es viable aplicar métodos numéricos o imputaciones estadísticas a lainformación agregada del gasto para determinar lo destinado a esta población, porquecualquier cálculo basado en ello no deja de apelar a supuestos, y por ende no reflejaadecuadamente la realidad.Para determinar el gasto público territorial en infancia y adolescencia, es necesario separarlos gastos relacionados directamente con esta población, de aquellos que se relacionanindirectamente. En el primer grupo entran todos aquellos recursos asociados a programasque tienen la infancia y la adolescencia como su población objetivo, tal como sucede con laeducación básica, la vacunación o los programas de erradicación del trabajo infantil, queaplican de manera clara y exclusiva para personas menores de 18 años. En el segundogrupo se cuentan aquellos gastos que contribuyen al mejoramiento de las condiciones devida de esta población, pero que aplican para la población en general, como sucede conprogramas ambientales, de protección y promoción del empleo o de mejoramiento deviviendas, que si bien benefician a niños, niñas y adolescentes, lo hacen por vía de suspadres, madres, familias o contexto inmediato, dándole a la infancia y la adolescencia unnivel de beneficio similar (pero no prioritario) al del resto de la población.Según la “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de losrecursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, el gasto directo enniñez puede ser realizado por tres vías. La primera es el gasto específico, que comprendela entrega de beneficios directamente a los niños, niñas y adolescentes o a los agentesque actúan en su favor (padres, tutores, profesionales enfocados de forma exclusiva a suatención como maestros o pediatras), para asegurar el cumplimiento de sus derechos. Lasegunda es el gasto agéntico, que incluye los gastos destinados a financiar programas opartes de programas que promueven el fortalecimiento de estos agentes (formación defamilias, actualización docente, etc.). La tercera vía es el gasto en bienes públicos, destinado afinanciar programas o partes de programas que proveen o financian servicios prestados deforma abierta a la sociedad (parques, bibliotecas), diseñados al menos parcialmente paraatender necesidades específicas de los niños, niñas y adolescentes.Bajo estas consideraciones, el gasto público en infancia y adolescencia comprende únicamente losgastos relacionados directamente con esta población, que pueden ser específicos, agénticos o enbienes públicos. Para identificarlos y contabilizarlos adecuadamente, el mejor instrumento 25es una política pública específica de infancia y adolescencia que incorpore todos los programas
  27. 27. dirigidos a ella, incluso aquellos que históricamente han operado de manera independiente (vacunación, educación y otros), y en la cual se identifiquen separadamente los programas, metas y recursos dirigidos a la niñez para que se les pueda hacer un seguimiento especial. Este medio resulta oportuno para agrupar las acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia por vías alternativas a la contabilidad pública, dado que la estructura sectorial del presupuesto no permite dar cuenta de los recursos gastados en poblaciones. De acuerdo con Sarmiento et al. (2003), este seguimiento al “presupuesto por programa” es la manera ideal de identificar el gasto en niñez, toda vez que aún no se cuenta con una estructura presupuestal que permita evidenciar este gasto de forma directa. Para determinar los gastos dirigidos a la infancia y la adolescencia, es necesario revisar el conjunto de sus derechos (Figura 4). De acuerdo con el Manual de Aplicación de la Convención de los Derechos del Niño (UNICEF, 1998), los derechos de la infancia y la adolescencia pueden ser clasificados en cuatro categorías: 1. Supervivencia: A este grupo pertenecen todos los derechos que propenden por la preservación y el disfrute de la vida, más allá de la conservación de la existencia biológica. En términos generales, estos derechos se relacionan con las áreas de salud, nutrición y bienestar, consideradas en sus niveles más altos posibles. 2. Desarrollo: En esta categoría se clasifican los derechos de niños, niñas y adolescentes asociados a las dimensiones físicas, mentales, sociales, morales y espirituales implicadas en el desarrollo integral de sus capacidades y habilidades para desenvolverse en los diferentes ámbitos de la vida. Por tanto, incluye los derechos a la crianza y el desarrollo por parte de los padres, a la educación, el juego, la recreación, el esparcimiento, la participación en la vida cultural y las artes y al desarrollo de su propia vida cultural, religión e idioma. 3. Ciudadanía: En este grupo se cuentan los derechos relacionados con el reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como ciudadanos y sujetos de derechos, al igual que la garantía de las condiciones básicas para vivir en sociedad y ejercer la libertad. En este sentido, se cuentan los derechos a ser registrado después del nacimiento, tener y conservar una identidad y ejercer su libertad de información, expresión, opinión, asociación y participación. 4. Protección: Dentro de este grupo se encuentran todas las situaciones perjudiciales para la integridad y dignidad de la infancia y la adolescencia, que exigen la intervención del Estado para evitarlas, atenderlas y restablecer sus vulneraciones, tal como sucede con la exposición a situaciones de abandono, maltrato, abuso, trabajo infantil, explotación sexual, secuestro, reclutamiento, conflicto con la ley,26 entre otras.
  28. 28. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial Figura 4. Derechos de los niños, niñas y adolescentes Convención sobre los Derechos del Niño Código de la Infancia y la AdolescenciaSUPERVIVENCIA SUPERVIVENCIAArt. 6: Derecho a la vida Art. 17: Derecho a la vida, a la calidad de vida y a un ambiente sanoArt. 24-25: Derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud Art. 18: Derecho a la integridad personalArt. 26: Derecho a la seguridad social Art. 24: Derecho a los alimentosArt. 27: Derecho a un nivel de vida adecuado Art. 27: Derecho a la salud DESARROLLO DESARROLLOArt. 18: Derecho a que sus padres asuman su crianza y desarrollo Art. 28: Derecho a la educaciónArt. 28-29: Derecho a la educación Art. 29: Derecho al desarrollo integral en la primera infanciaArt. 30 : Derecho a propia vida cultural y religiosa Art. 30: Derecho a la recreación, participación en la vida cultural Art. 31: Derecho al descanso, esparcimiento, juego y actividades y en las artes recreativas. CIUDADANÍACIUDADANÍAArt. 7: Derecho ser inscrito después del nacimiento y a tener Art. 25: Derecho a la identidad nombre, nacionalidad y a conocer y ser cuidado por sus Art. 31: Derecho a la participación padres Art. 32: Derecho de asociación y reuniónArt. 8: Derecho a preservar la identidad Art. 33: Derecho a la intimidadArt. 12: Derecho de expresar su opinión libremente en los asuntos Art. 34: Derecho a la información que le afectan Art. 13: Derecho a la libertad de expresión PROTECCIÓNArt. 14: Derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia o de religiónArt. 15: Derecho a la libertad de asociación Art. 19: Derecho a la rehabilitación y la resocializaciónArt. 16: Derecho a la privacidad Art. 20: Derechos de protecciónArt. 17: Derecho a la información Art. 21: Derecho a la libertad y seguridad personal Art. 22: Derecho a tener una familia y no ser separado de ellaPROTECCIÓN Art. 23: Derecho a ser custodiados y cuidados por sus padresArt. 9-11: Derecho a permanecer con los padres Art. 26: Derecho al debido procesoArt. 19-23: Derechos de protección ante maltrato, abuso o privación del medio familiar Art. 35: Derecho a la protección laboral de los adolescentes autorizados para trabajarArt. 32-36: Derecho de protección contra toda forma de trabajo, explotación sexual y abuso Art. 36: Derechos de los niños, las niñas y los adolescentes con discapacidadArt. 37: Derechos ante privación de la libertadArt. 38: Derechos ante conflictos armadosArt. 39: Derecho a la recuperación y reintegraciónArt. 40: Derechos ante acusación de infringir la Ley 27 Fuente: Elaboración propia.
  29. 29. La manera de garantizar estos derechos es diferencial para la primera infancia, la infancia y la adolescencia. Esto se debe a que las condiciones físicas, nutricionales, mentales, emocionales, afectivas y sociales evolucionan de manera diferenciada durante los tres ciclos, de modo que los énfasis exigidos cambian de uno a otro. Así lo reconoce el “Marco para las Políticas Públicas y Lineamientos para la Planeación del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en el Municipio” (DNP 2007, p. 35) y más recientemente los “Lineamientos , para la Protección Integral de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia en los Planes de Desarrollo Territoriales”, en el cual se sugiere un detallado conjunto de acciones diferenciadas por ciclo vital, que sirve de guía para la formulación de la política pública de infancia y adolescencia en el territorio. Pero más allá de las diferencias por ciclo vital, es posible evidenciar una alta correlación entre esta categorización de los derechos de niños, niñas y adolescentes y los componentes del Gasto Público Social. Así lo identifica la “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, que asocia los derechos de supervivencia con las áreas de salud, vivienda y medio ambiente; los derechos de desarrollo con educación, recreación, deporte y cultura; los de ciudadanía con las áreas de información y comunicación; y los de protección con justicia y protección social, aunque está última área aparece relacionada con todas las categorías de derecho (Tabla 2). Esto demuestra que la política de infancia y adolescencia necesariamente es transversal a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Es por ello que el Gasto Público Social es la medida global del esfuerzo municipal y departamental por garantizar sus derechos, en tanto reúne todos los gastos que impactan en sus condiciones de vida de manera directa e indirecta. En consecuencia, es necesario que todos los programas allí incluidos identifiquen los niños, niñas y adolescentes beneficiados, no para estimar la proporción de gasto que les corresponde, sino para demostrar su prioridad programática y el grado de impacto que tiene en sus condiciones de vida.28
  30. 30. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial Tabla 2. Relación entre categorías de derechos de la infancia y la adolescencia y componentes del Gasto Público Social Categoría de derechos Clasificación Presupuestal Funcional Área Temática Salud Salud Pública Medio ambiente Medio ambiente Derecho a la supervivencia Vivienda y Espacio público Saneamiento Protección Social Alimentación y nutrición Asistencia Social Educación Inicial Educación Primaria Educación Derecho al Educación Secundaria desarrollo Educación Media Recreación, Deporte, Cultura y Cultura Comunicación Recreación y Deporte Protección Social Acceso a la Identidad Derecho a la Información participación Recreación, Deporte, Cultura y Comunicación Medios masivos de comunicación Participación de la niñez Justicia Protección contra abuso, Derecho a la violencia, explotación y protección discriminación Protección Social Fuente: Adaptado de “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, p. 4. 29
  31. 31. Otra manera de evidenciar esta prioridad es calculando la participación del Gasto en Infancia y Adolescencia sobre el total del Gasto Público Social. De esta manera, un alto porcentaje refleja un fuerte compromiso del territorio con la garantía de los derechos de esta población, en tanto sugiere que gran parte del Gasto Público Social se está orientando a beneficiarla directamente. A la inversa, un bajo porcentaje demuestra la necesidad de un mayor esfuerzo presupuestal en el territorio por relevar la prioridad de la infancia y la adolescencia, por medio de más programas que les beneficie de forma directa. La evolución de esta medida también es útil para identificar el grado de cumplimiento de las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño frente a la destinación de recursos para la implementación de la Convención. La primera recomendación es que “el proceso completo del presupuesto debe estar basado en los principios de participación, transparencia, accesibilidad y universalidad” (Recursos…, p. 9), de modo que se cuente con todos los recursos disponibles del Estado, entre ellos el Gasto Público Social, para sustentar la prioridad de la infancia y la adolescencia en el presupuesto. La segunda es que “los Estados deben asegurar el goce más amplio posible de los derechos pertinentes dentro de los límites de los recursos a su disposición” (Recursos…, p. 12), procurando que los recursos disponibles se empleen en el máximo nivel posible para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes. La tercera deviene del enfoque de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, donde el Comité hace hincapié en los principios de progresividad y no retroceso, como un llamado para que los Estados se esfuercen continuamente por superar sus límites presupuestales, de modo que se puedan garantizar los derechos a plenitud de la manera más expedita posible. Bajo estos principios, es claro que tanto la proporción del Gasto en Infancia y Adolescencia sobre el Gasto Público Social, como el porcentaje de este último respecto al presupuesto total, reflejan el cumplimiento de las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo cual los convierte en instrumentos imprescindibles para propender por la garantía de los derechos por parte del Estado. En virtud de ello, es pertinente identificar ahora sus posibles fuentes de financiamiento en el contexto territorial.30
  32. 32. Recursos para la Infancia y la Adolescencia en el nivel territorial
  33. 33. Transferencias La principal fuente de recursos para la financiación de programas y proyectos dirigidos a la niñez en las entidades territoriales, son las transferencias del nivel nacional. La existencia de estos recursos se debe a que el mayor recaudo tributario se concentra en impuestos nacionales, mientras que la mayor parte de la responsabilidad en la provisión de servicios sociales recae sobre las entidades territoriales, de modo que las transferencias cumplen la función de propender por un equilibrio entre ingresos y gastos a nivel municipal, distrital y departamental. Este es el sentido que tiene el actual Sistema General de Participaciones, que de acuerdo con el Artículo 356 de la Constitución Nacional (reformado por el Acto Legislativo 01 de 2001), está creado “Para efecto de atender los servicios a cargo de [departamentos, distritos y municipios] y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación”. Figura 5. Distribución del Sistema General de Participaciones Sistema general de participación Primera Infancia Asignaciones Especiales 4 % Distribución Sectorial 96 % Puntos adicionales Alimentación Escolar Educación educación (Municipios y Distritos) 0.5 % (Departamentos, Municipios y Distritos) 58.5 % Régimen Subsidiado Ribereños Río Magdalena (Municipios y Distritos) Salud (Municipios y Distritos) 0.08 % (Departamentos, Municipios y Distritos) 24.5 % Salud Pública (Dptos, Mpios y Distos) Resguardos Indígenas Agua Potable (Población Indígena de los Resguardos) 0.52 % Prestación de Servicios (Departamentos, Municipios y Distritos) 5.4 % (Dptos, Mpios y Distos) Fondo de Pensiones Territoriales Propósito General * Menores de 25.000 (Departamentos,Municipios y Distritos) 2.9 % (Municipios y Distritos) 11.6 % Habitantes 17 % Otros Sectores 83 % * Corresponde a la composición definida por las Leyes 715 del 2001 y 1176 de 200732 Fuente: Departamento Nacional de Planeación
  34. 34. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialLa Ley 715 de 2001, que reglamenta este sistema, determina una distribución fija de susrecursos: un 4% se destina a asignaciones especiales y el restante 96% para gastos sectoriales,repartidos a su vez en 58,5% para educación, 24,5% para salud, 5,4% para agua potabley 11,6% para gastos de propósito general, que comprende temas como vivienda, serviciospúblicos, cultura, recreación, deporte, entre otros. En relación con infancia y adolescencia,además de los rubros mencionados, se destaca un 0,5% de recursos asignados paraalimentación escolar, que hace parte del 4% de asignaciones especiales, así como unadestinación de recursos para primera infancia que se genera cuando la economía crece porencima de su senda de largo plazo (Acto Legislativo 04 de 2007) (Figura 5).Las condiciones de empleo de estos recursos para los departamentos, distritos y municipiosvarían según el sector de gasto. En educación se establece una diferenciación decompetencias entre entes territoriales certificados y no certificados; al primer grupo pertenecenlos departamentos, los distritos y los municipios con más de cien mil habitantes, y alsegundo grupo todos los demás municipios. Esta distinción se debe a que la delegación dela administración del servicio educativo (nómina docente e instituciones educativas) quedaen manos solamente de las entidades certificadas, aunque hay una asignación de recursospara calidad que llega directamente a todos los municipios, independientemente de sucertificación.En salud, los departamentos, distritos y municipios comparten funciones en las áreas dedirección del sector, salud pública, prestación de servicios y afiliación al Sistema Generalde Seguridad Social en Salud (SGSSS), pero con alcances diferentes. En los sectorescontemplados como propósito general, los departamentos tienen una función general dedirección y acompañamiento del desarrollo, mientras que los municipios tienen una serie decompetencias ejecutorias y operativas, diferenciadas según finalidad del gasto; los distritos,por su parte, combinan funciones de departamento y municipio al mismo tiempo (Anexo 1).Esta distinción de competencias ofrece varias posibilidades de financiación de accionesrelacionadas con la infancia y la adolescencia a través del SGP. En el campo de la educación, larelación es directa, en tanto la totalidad de los recursos distribuidos por este medio se dirigena la prestación de los servicios de educación preescolar, básica y media, los cuales estánenteramente relacionados con esta población. En consecuencia, todas las acciones tomadaspor las entidades territoriales certificadas para garantizar la prestación del servicio educativo,hacen parte del conjunto de posibilidades de la política de infancia y adolescencia. Una vezasegurados los recursos para pagar la nómina docente y administrativa, estas entidadescuentan con la posibilidad de decidir la distribución de los recursos remanentes del SGP de ,modo que con ellos pueden financiar acciones de política en materia de calidad, cobertura,permanencia, etc. Por su parte, los municipios no certificados cuentan con la asignación demejoramiento de la calidad, que llega directamente a su presupuesto y sobre la cual tienen 33total injerencia, de modo que constituye una posible fuente de financiación de accioneseducativas en el marco de una política de infancia y adolescencia.
  35. 35. Para financiar proyectos de inversión en educación, los entes territoriales cuentan con dos fuentes de recursos adicionales. La primera está representada en los recursos reservados por la Ley 21 de 1982, destinados a financiar la construcción y dotación de instituciones educativas. La segunda corresponde a los recursos excedentes del SGP generados cuando la economía crece a una tasa superior a la esperada, que por disposición del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinan a financiar inversiones en materia de primera infancia. Según la orientación de los Documentos Conpes 115 de 2008 y 123 de 2009, estos recursos se pueden emplear en la construcción de infraestructura, dotaciones especializadas y procesos de formación y fortalecimiento de capacidades de agentes educativos e instituciones. A pesar de la naturaleza coyuntural de estos recursos, es importante sumarlos a una política territorial de infancia y adolescencia, en virtud del importante apalancamiento que representan para formación de capital para esta población. En materia de salud, los departamentos, distritos y municipios tienen en primer lugar la posibilidad de formular planes, programas y proyectos que pueden ser direccionados a la infancia y la adolescencia en temas como promoción y prevención, salud sexual y reproductiva, estilos de vida saludables, entre otras posibilidades. De igual manera, funciones como la prestación de servicios de salud en IPS públicas (por parte de los departamentos), la ejecución del Plan de Atención Básica o la afiliación de población al Régimen Subsidiado en Salud, pueden ser sumadas a la política territorial de infancia y adolescencia, con el establecimiento de una prioridad de atención para esta población. Para el desarrollo de acciones en salud pública, las entidades territoriales cuentan además con la posibilidad de acceder a recursos del Fondo de Seguridad y Garantías – FOSYGA, a través del cual se pueden apalancar acciones generales de promoción y prevención, susceptibles de ser direccionadas también hacia la niñez. Finalmente, con respecto a los sectores contemplados como propósito general, las posibilidades se amplían aún más. Por parte de los municipios y distritos es posible financiar programas dirigidos a la infancia y la adolescencia en deporte, recreación, cultura, alimentación escolar, atención a población vulnerable, medio ambiente, equipamientos municipales y otros, que van desde la promoción de prácticas a nivel general, hasta la realización de actividades, prestación de servicios y creación de oferta que puede ser fácilmente orientada hacia esta población (Anexo 1). Sobresale particularmente la posibilidad de adelantar acciones en materia de alimentación escolar, dada la asignación especial de 0,5% de los recursos del SGP que llega directamente a los municipios y distritos con este propósito. Por parte de los departamentos, sus posibilidades de apoyo están en el plano del direccionamiento, acompañamiento, cofinanciación y coordinación del desarrollo municipal, por lo cual su acción debe estar totalmente alineada con las prioridades de los municipios en estos campos. Vale la pena recordar que el uso de esta participación de propósito general está34 bajo la decisión del gobierno territorial en función de su plan de desarrollo, de modo que contemplar la infancia y la adolescencia como una de sus prioridades, es una condición fundamental para poder orientar estos recursos al financiamiento de su política pública.
  36. 36. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorialComo se puede inferir hasta este punto, los gastos dirigidos a la infancia y la adolescenciafinanciados con el SGP hacen parte de aquellas acciones que las entidades territoriales ya ,han venido adelantando a favor de esta población, por el solo cumplimiento de sus funcionesesenciales. Por ende, las decisiones de política asociadas a esta fuente pueden ser integradasde inmediato a una política territorial de infancia y adolescencia; no sólo aquellas accionesasociadas a la prestación de servicios, sino ante todo, las relacionadas con la posibilidadde tomar decisiones sobre los recursos por parte del departamento, distrito o municipio.En este punto resulta importante invocar el concurso de los Consejos Departamentales yMunicipales de Política Social para el direccionamiento de estos recursos, en tanto es unainstancia que sobre la base de la intersectorialidad, puede aumentar la eficiencia de su usoy su impacto potencial a partir de la formulación de proyectos coordinados, articulados yconcurrentes.No obstante, es necesario advertir que los recursos de las transferencias no necesariamente sonsuficientes para financiar las exigencias asociadas al cumplimiento de los derechos de lainfancia y la adolescencia. En educación, el anexo del Documento Conpes 131 de 2010demuestra que más del 90% de los recursos del SGP para este sector se destinan al pagode nómina docente, directiva y administrativa, de modo que los recursos disponibles parauso libre por parte de la entidad territorial certificada resultan siendo limitados. Además,análisis recientes en torno a las necesidades de financiamiento de la educación desde unaperspectiva de derechos, muestran que el nivel actual de recursos per cápita es menor a lamitad del requerido (Vizcaíno, 2009), lo cual exige que la participación y el compromisode las entidades territoriales con la educación se manifieste en asignación de recursosadicionales para su funcionamiento.En salud, las crisis recientes del sistema de financiamiento demuestran que la carga delrégimen subsidiado está por encima de lo que exige el equilibrio financiero del esquema,de modo que la universalización de la afiliación se encuentra amenazada por la escasezde recursos estatales para seguir soportando este desequilibrio. Además, son abundanteslas críticas respecto al contenido del derecho a la salud, expresado en el Plan Obligatoriode Salud que cubren las empresas aseguradoras (EPS), pues desde diversas instancias seargumenta que su alcance en términos de garantía del derecho es limitado. Para los demássectores, la amplia variedad de funciones y competencias contrasta con el bajo porcentajeasignado por el SGP hecho que necesariamente conduce a disputas en la utilización de los ,recursos.Esta situación hace necesaria la disposición de recursos adicionales para ampliar lasposibilidades de financiamiento de acciones para la infancia y la adolescencia. En función deello, se analizan a continuación las oportunidades de apalancamiento que ofrecen fuentescomplementaras de recursos a nivel territorial, como las regalías, los recursos propios y otros 35recursos a los que se puede acceder mediante la gestión realizada por los mandatarios.
  37. 37. Regalías De acuerdo con el Artículo 360 de la Constitución Nacional, las regalías son una contraprestación económica a favor del Estado, proveniente de la explotación de un recurso natural no renovable. Se trata de una participación del Estado en los ingresos generados por la extracción de recursos naturales, como compensación por el uso del subsuelo, que es de propiedad nacional según lo estipula el Artículo 332 de la Constitución. Debido a ello, las regalías no hacen parte del presupuesto nacional ni constituyen ingresos corrientes, sino que se integran directamente al conjunto de recursos disponibles en los departamentos, distritos y municipios. La distribución de las regalías fue reformada recientemente por el Acto Legislativo 05 del 18 de Julio de 2011, por el cual se constituye el Sistema General de Regalías. Antes de esta reforma, todos los recursos derivados de regalías y compensaciones pertenecían a los departamentos productores y los municipios productores y portuarios, de modo que constituían una fuente de ingresos directa para estos territorios. Su redistribución hacia otras zonas del país se realizaba a través del Fondo Nacional de Regalías, creado para financiar proyectos de inversión de alto impacto, sujetos a estrictos controles de calidad en su formulación y ejecución por parte de la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación. Con la reforma del esquema, ahora se procura que municipios y departamentos no productores también accedan a una parte de estos recursos, de modo que la financiación de proyectos de inversión tenga una distribución más equitativa a nivel territorial. De acuerdo con el Acto Legislativo 05 de 2011, el Artículo 361 de la Constitución Nacional establece ahora que “Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población”. Para cumplir con los propósitos del Sistema General de Regalías, el Acto Legislativo crea el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Fondo de Desarrollo Regional, el Fondo36 de Compensación Regional y el Fondo de Ahorro y Estabilización, además de reservar una proporción de recursos para seguir distribuyendo entre los territorios productores y portuarios. La distribución prevista establece un 10% de los recursos tanto para el Fondo
  38. 38. Recursos para la Infancia y la Adolescencia: una prioridad a nivel territorial de Ahorro Pensional Territorial, como para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un porcentaje entre 25% y 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización Regional; una participación para territorios productores y portuarios que desciende de 25% a 10% entre 2012 y 2015; y finalmente una asignación para el Fondo de Desarrollo Regional que asciende de 10% a 16% y del Fondo de Compensación Regional que transita de 15% a 24% en el mismo periodo (Figura 6). Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalías La Ley fijará (X%) administración SGR Sistema general de (X%) SMSCE (Sistema de Monitoreo, Regalías Fiscalización, yacimientos y cartografía 2 % Seguimiento, Control y Evaluación)Fondo para el Ahorro Pensional Fondo de Ciencia Tenología Fondo para el Ahorro y Estabilización Recursos de Inversión * Regional 25 % Territorial 10 % e Innovación 10 % el primer año, Max 30 % anual *** */. Los recursos de productores y los E.T. Fondos fondos de CR y DR crecerán a la mitad Receptores 20 % ** 80 % de la tasa de crecimiento del SGR E.T. productoras, portuarias, CAR, etc. E.T. productoras, portuarias, CAR, etc. la diferencia se destina al Fondo de 2012=50 % 2012=50 % Ahorro 2013=35 % 2013=65 % **/.E.T. productoras se reconocerá como 2014=25 % 2014=75 % mínimo el promedio 2007-2010: 2015 en adelante=20 % 2015 en adelante=80 % 2012-2014: 50 % 2015-2020: 40 % En el evento en que la asignación Fondo de Compensación Fondo de Desarrollo directa sea inferior a este promedio los Regional Regional recursos se transladan del FDR 60 % 40 % NBI / Población / Desempleo ***/. Durante el periodo 2012-2014 una quinta parte de los recursos del FAE se destinan a las E.T. productoras 37 Fuente: Departamento Nacional de Planeación
  39. 39. Tanto el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación como el Fondo de Desarrollo Regional “tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional”, de modo que sus recursos se emplearán en proyectos estratégicos de interés nacional y regional, concertados conjuntamente entre los territorios involucrados. Por su parte, los recursos del Fondo de Compensación Regional “se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia”; este fondo tendrá una duración de 30 años, en los cuales se espera contribuir a reducir las inequidades regionales de desarrollo, y una vez concluido se integrarán los recursos al Fondo de Desarrollo Regional. Por último, el Fondo de Ahorro y Estabilización tendrá la función de garantizar la estabilidad de los ingresos por regalías, permitiendo el ahorro en ciclos de abundancia y el desahorro en momentos de escasez, bajo la administración del Banco de la República. Si bien las condiciones para el acceso a estos recursos aún no han sido reglamentadas por la Ley, los departamentos, distritos y municipios podrán acceder a ellos para financiar acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia a través de dos vías. La primera corresponde a los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación Regional, que exigen por su propia naturaleza que se destinen a proyectos de impacto nacional, regional y local contemplados en los planes de desarrollo. En principio, todos los departamentos, distritos y municipios del país pueden acceder a estos recursos, pero para ello se requiere estructurar de manera concertada proyectos de largo plazo en materia de infancia y adolescencia, cuyas posibilidades son diversas. Por citar sólo unos ejemplos, es posible diseñar proyectos de impacto regional y local en áreas como la construcción de infraestructura para la atención integral a la primera infancia, la integración de servicios y fortalecimiento de capacidades de atención de la oferta educativa, la creación de oferta deportiva y cultural con atención especializada para la infancia y la adolescencia, el desarrollo de programas de formación del talento humano que atiende esta población (maestros-as, personal de salud, familias), el fortalecimiento de capacidades para la atención y promoción de la salud infantil, el desarrollo de oferta para el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente, entre otras posibilidades estratégicas para los territorios en relación con esta población. La segunda vía de acceso corresponde a los departamentos productores y los municipios productores y portuarios, quienes siguen recibiendo una participación directa de las regalías en el nuevo sistema. Con respecto al uso estos recursos, aún se encuentra en vigencia la Ley 756 de 2002, en la cual se establece que estos recursos se deben destinar igualmente38 a proyectos de inversión prioritarios del Plan de Desarrollo, principalmente en materia de

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