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Nueva ley universidades peru

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El Proyecto de Ley “Nueva Ley de Universidades” es, por su alcance y por su implicancia mediática, uno de los hitos más importantes que puede cambiar en el largo plazo la calidad y estructura del mercado de educación superior universitaria. No obstante el empuje y respaldo del gobierno a esta reforma, ¿es una Ley que funcionará? ¿Tiene asidero en la realidad de la gestión pública y de las universidades? El Autor identifica cuatro primeros aspectos que ponen en tela de juicio la efectividad del Proyecto de Ley en caso de implementarse.

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  1. 1. Temas de Gestión Pública y Actualidad B Junio de 2013 B1 1. Presentación del tema En la última semana se ha estado deba- tiendo el Proyecto de Ley Nº 2304/2012-CR NUEVA LEY DE UNIVERSIDADES, con enfáti- cos promotores y detractores. Sin duda, es un tema polémico y movilizador. Así mismo, llama la atención el importante matiz que da este Proyecto de Ley para la investigación, tanto para las universidades públicas como para las privadas. Sin embargo, desde una perspectiva de gestión pública, ¿estamos frente a una Ley adecuada o una declaración más de buenas intenciones? ¿Cambiará el siste- ma universitario si se implementa la ley en cuestión? 2. Características del Sistema Uni- versitario Peruano En primer lugar, se requiere contar con un diagnóstico respecto al estado de las universidades en el Perú. Diferentes in- vestigaciones nacionales, internacionales y periodísticas, en forma coincidente, han permitido caracterizar el sistema universi- tario peruano: • Existen grupos de poder enquistados en parte importante de las universidades, ya sean públicas o privadas. Esto, implica relaciones de clientelaje y de politización de las decisiones de gestión que pueden llevar a un desempeño muy por debajo del potencial y, también, muy por debajo de la expectativa de los alumnos que es- tudian en ella. • A nivel de investigación, son muy po- cas las universidades que realizan in- vestigaciones relevantes(1) y los inves- tigadores, como en todos los países de América Latina, emigran hacia los países desarrollados que cuentan con progra- mas más atractivos y prestigiosos de in- vestigación. Por otra parte se puede ver en las siguientes figuras la diferencia en- tre la estructura de colaboración peruana frente a la colombiana, la que es cuatro veces mayor en producción y con mayor diversificación. Proyecto de Nueva Ley de Universidades: espíritu de Bien Público, ADN de Regulador y cuerpo de Ejecutor Alex Salas Kirchhausen(*) El Proyecto de Ley “Nueva Ley de Universidades” es, por su alcance y por su implicancia mediática, uno de los hitos más importantes que puede cambiar en el largo plazo la cali- dad y estructura del mercado de educación superior universitaria. No obstante el empuje y respaldo del gobierno a esta reforma, ¿es una Ley que funcionará? ¿Tiene asidero en la realidad de la gestión pública y de las universidades? El Autor identifica cuatro primeros aspectos que ponen en tela de juicio la efectividad del Proyecto de Ley en caso de imple- mentarse. Resumen Ejecutivo 1. Presentación del tema –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 2. Características del Sistema Universitario Peruano –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 3. Proyecto de Ley 3.1. Mal diseño económico de un regula- dor 3.2 La Tautología de resolver el problema de Titulaje mediante Titulación 3.3 Integración forzada con la comunidad y negocios 3.4 Acreditación de universidades públi- cas en un sistema de universidades, sacando universidadesd de "trayecto- ria histórica" –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 4. Conclusión: un Proyecto de Ley inconsis- tente y que otorga discrecionalidad al go- bierno de turno –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– índice Temas de Gestión Pública y ActualidadB Ley de Universidades –––––––––––– (*) Psicólogo Social de la Pontificia Universidad Católica del Perú, MBA de la Universidad Adolfo Ibáñez, Certificate on Global Consul- ting Practicum del Lauder Institute / Wharton School of Business, con Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Se ha desempeñado como consultor y asesor especialista en gestión pública y procesos de cambio para organizaciones de alta compleji- dad, para más de 30 entidades tanto en Chile como en Perú. Actualmente, se desempeña como Analista Principal en la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Asimismo, es Socio – Director Metodológico de Solución Publica (Chile), empresa consultora especializada en políticas y gestión pública.
  2. 2. Temas de Gestión Pública y ActualidadB Junio de 2013B2 • Cultura de Titulaje y no de Acredita- ción. En Perú se da una interpretación errónea al título universitario, como si se otorgara un título nobiliario que le da derechos perpetuos a quien lo os- tenta. Esto, se encuentra muy lejos de la realidad competitiva de hoy, donde el conocimiento profesional tiene que ser revisado o actualizado cada cuatro o cinco años para mantenerse compe- titivo en el mercado. Al mismo tiempo, las universidades, lejos de certificarse periódicamente, consideran que tienen el derecho de perpetuar su existencia de forma independiente al desempeño que presenten. Figura 1: Estructura de las redes de colaboración y producción de publicaciones para el caso de Perú (N = 7,516) Materials Science Energy Physics and Astronomy Engineering Chemical Engineering Computer Science Mathematics Decision Sciences Chemistry Nursing Psychology Dentistry Medicine Health Professions Arts and Humanities Business, Management and Accounting Economics, Econometrics and Finance Social Sciences Pharmacology, Toxicology and Pharmaceutics Multidisciplinary Veterinary Environmental Science Earth and Planetary Sciences Neuroscience Biochemistry, Genetics and Molecular Biology Agricultural and Biological Sciences Immunology and Microbiology Fuente: http://www.scimagojr.com/mapgen.php. Figura 2: Estructura de las redes de colaboración y producción de publicaciones para el caso de Colombia (N = 28,817) Materials Science Energy Physics and Astronomy Engineering Chemical Engineering Computer Science Mathematics Decision Sciences Chemistry Immunology and Microbiology Nursing Neuroscience Psychology Dentistry Medicine Health Professions Arts and Humanities Business, Management and Accounting Economics, Econometrics and FinanceSocial Sciences Pharmacology, Toxicology and Pharmaceutics Biochemistry, Genetics and Molecular Biology Multidisciplinary Veterinary Environmental Science Earth and Planetary Sciences Agricultural and Biological Sciences Fuente: http://www.scimagojr.com/mapgen.php. • Existe una necesidad más emocional que racional en la población por alcan- zar una carrera universitaria. Estamos en un país en que escasean los técnicos es- pecializados y en el que abundan abo- gados, administradores y contadores de decenas de universidades, aún cuando las remuneraciones son favorables para los técnicos especializados respecto a un segmento importante de los egresa- dos universitarios. Ello, se expresa una demanda por educación universitaria a cualquier precio. La percepción de la universidad como medio de movilidad social es muy fuerte en la población. • La integración entre universidad, go- bierno y empresa es baja en frecuencia y en desempeño. Son pocas las uni- versidades en Perú que tienen procesos reales de vinculación con el sector pri- vado o con el gobierno. De hecho, más que universidades podemos hablar de facultades. Por lo general la escasez de trabajo y la falta de predictibilidad de la formación universitaria han privilegiado al uso de redes de contactos para suplir puestos de trabajo. Por mucho tiempo se ha estigmatizado la relación entre lo aca- démico y lo comercial, considerando que una parte importante de los docentes universitarios no trabajan en empresas o en entidades gubernamentales. 3. Proyecto de Ley Ante este escenario, queda claro que se requiere una reforma potente, no necesa- riamente profunda. La potencia radica en que podamos contar con una regulación muy clara respecto de las expectativas de los alumnos hacia las universidades en los dife- rentes niveles de formación. No obstante, el Proyecto de Ley presenta cuatro primeros aspectos que ponen en tela de juicio su ca- pacidad para revertir los problemas anterior- mente mencionados. 3.1 Mal diseño económico de un regulador La Ley tiene un objetivo regulatorio respecto a las diferentes etapas del ci- clo de vida de una universidad, incluso de las relaciones que tienen las univer- sidades con la comunidad en general. Desde una perspectiva de economía institucional, se establece un conjun- to de “reglas del juego” para acercar el quehacer de las universidades con las necesidades de los alumnos y de la comunidad en general. Dentro de este enfoque institucional, se busca contar con un bien público que es un sistema universitario con cobertura y calidad tales que cualquier alumno universita- rio puede disfrutar independientemen- te de la universidad en la que estudie. Dicho de otra forma, es un bien público que el futuro alumno tenga una expec- tativa clara y sistematizada respecto a los beneficios que puede obtener de estudiar en una universidad determi-
  3. 3. Temas de Gestión Pública y Actualidad B Junio de 2013 B3 nada y que esta se cumpla. Ni más ni menos que eso. Actualmente, lo anterior no existe de manera sistematizada y las asime- trías de información generan fallas de mercado que extraen excedentes de las familias de muchos universitarios. Por ejemplo, tanto en la legislación laboral del Estado como en la Juris- prudencia respectiva, el contar con un grado académico, independiente- mente de la calidad formativa de las universidades conduce a un mismo derecho. Esto, resulta absurdo por la variabilidad de calidad y precios exis- tentes en el mercado. Por lo anterior, es bienvenida la figura de un Sistema Nacional Universitario, e incluso de una Superintendencia Na- cional de Universidades (SUNAU). No obstante, se comete un error estructural al indicar que ésta última es el órgano ejecutor del Sistema. Una Superinten- dencia puede regular un sistema pero no puede tener a la vez competencias de ejecutor, ni mucho menos una natu- raleza orgánica de ejecutor que debili- te su posición de regulador. Esto, sería generar una mezcla de juez y parte; una figura simultánea de principal y agente que la hace altamente vulnerable a todo tipo de expresiones de riesgo moral(2) que pueden concretarse cuando la ins- titución se encuentra en una esfera más política que técnica. En consecuencia, cuando se mencionan temas como que la “SUNAU responde ante el Estado y la sociedad” en el artículo Nº 8 e ideas que se desprenden de toda responsabilidad por los actos de ejecución de terceros, desfiguran el espíritu regulador de la ley por uno de control. Sí es una función competente a un re- gulador el autorizar la apertura de una universidad con opinión técnica favora- ble de éste, pues es una función propia de la regulación. Incluso, el regulador, puede tener atribuciones para monito- rear los procesos internos de valor o los diferentes tipos de riesgos operaciona- les y no operacionales de las universi- dades para exigir mayores garantías o desarrollar regulaciones. Así mismo, es importante recalcar que el regula- dor dentro del proceso de emisión de la opinión técnica, no puede proponer condiciones, por más constructivas que éstas puedan ser. El regulador sólo acepta o rechaza solicitudes de aper- tura de universidades de acuerdo a los criterios del sistema. 3.2 La Tautología de resolver el proble- ma de Titulaje mediante Titulación Como se explicó al inicio, el título uni- versitario es un elemento fuerte e in- fluyente en las decisiones, aunque su capacidad predictiva no es alta. Son los criterios objetivos para evaluar el mérito profesional los que deben ser rectores para resolver los sesgos del titulaje. No obstante lo anterior, pare- ce que ni el mismo Proyecto de Ley se salva del titulaje. Por ejemplo, en diferentes artículos de la Ley se emplea la condición de poseer un doctorado, participar en comisiones de constitución, formar parte de asam- bleas, ser decano o incluso profesor nombrado. Para empezar, de ser apro- bado el presente Proyecto de Ley que tiene incidencia directa sobre las uni- versidades para los próximos 30 años, no tiene ningún doctor entre los con- gresistas que la formulan(3) y, ello no hace ni más o menos meritoria a esta Ley en cuanto a su evaluación técnica. Aquellas personas que han realizado doctorados, son investigadores netos pero no necesariamente son profesio- nales con capacidad de gestión de or- ganizaciones. En este sentido, ¿qué di- ferencia hace un doctor como rector(4) sobre los posibles resultados que va a alcanzar? ¿Qué diferencia hace un doc- tor como decano(5)? En mi opinión, son los años de experiencia los que pueden marcar la diferencia, o el estudio de un dominio temático como una maestría. Por ejemplo, nadie puede discutir la capacidad del Coordinador de la Comi- sión de Educación Juventud y Deporte en proteger y empujar la reforma aso- ciada a este Proyecto de Ley, indepen- dientemente de la opinión técnica que se tenga. De hecho, no me cabe duda que sería un excelente rector pero de acuerdo a este proyecto de Ley no po- dría serlo porque no cuenta con docto- rado(6). Ser Doctor no es garantía para ser agente de cambio. El doctorado es un buen filtro para la actividad académica de la investiga- ción, de producción de nuevo conoci- miento. Ni siquiera se puede asociar a un profesional doctorado con capaci- dad de innovación. Por otra parte, exis- te una diversidad de doctorados para todos los gustos y bolsillos, como por ejemplo la Atlantic International Uni- versity o la Universidad de Harvard. En consecuencia, resolver problemas de gestión con titulados es presagio de una implementación de la política pú- blica con pronóstico infértil. Otro aspecto es el caso de profesio- nales amplia y exitosa experiencia que deseen participar en la enseñanza en universidades públicas. Mientras que las universidades privadas pueden en- contrar formas para su contratación, en una universidad pública no sería posible en los términos que formula el Proyecto de Ley. Es una manera micro estructural de desvincular universidad con empresa o con comunidad. 3.3 Integración forzada con la comuni- dad y negocios Es poco promisorio que una Ley gene- re universidades más innovadoras por el simple hecho de mandar a gastar mayor presupuesto en investigación y desarrollo, así como el descuido en la gestión y recompensa de las patentes, o definiendo el carácter lucrativo de una universidad. En primer lugar, la decisión de los nive- les de integración de la universidad con el sector privado depende de la univer- sidad misma y de las características del sector privado en el territorio de la uni- versidad. En un territorio se requerirá más investigación y en otros menos. Además de lo anterior, la magnitud de la demanda de investigación va- riará con el tiempo y con la entrada y salida de otras universidades y actores empresariales. Por lo tanto, asignar un porcentaje de gasto mínimo arbitrado no se asocia con eficiencia económica y más bien se asocia con la evidencia de costos de oportunidad y externalidades negativas. Bastaría con un modelo de incentivos que no debe vestir el carác- ter de una ley para lograr resultados más productivos. En el caso de las patentes, en que se especifica que los beneficios de estas deben repartirse en partes iguales, se trata de una buena intención, pero no toma en cuenta la práctica de uni- versidades de otros países en la que incorporan desde el inicio “Spin Offs” para “licuar” la participación de los investigadores en los beneficios de la patente. Este es un tema que debe ser profundizado. Finalmente, el carácter lucrativo o no de una universidad, dentro de un sistema universitario regulado, no debiera hacer mayor diferencia. De hecho, existen experiencias de uni- versidades lucrativas que tienen una estructura de gobierno sólida y con mayor exposición de intercambio con la comunidad empresarial, así como existen universidades que no son lu- crativas y cobran las escalas más caras por crédito y que tienen una calidad académica digna de imitar. Por otra parte, el proceso de integra- ción y desarrollo de una Facultad y sus escuelas son procesos de largo plazo, en el que se requiere una estabilidad de gobierno. En este sentido, es un desacierto prohibir la reelección de un decano. Si bien se puede comprender que un decano no debe estar perpe- tuamente, si se debe considerar que cuatro años para establecer cambios estructurales en una facultad es poco tiempo, por lo que debiera permitirse
  4. 4. Temas de Gestión Pública y ActualidadB Junio de 2013B4 una reelección para que cuente con ocho años de trabajo estable. Otro desacierto importante es la incor- poración de CONCYTEC dentro de di- ferentes procesos decisionales relacio- nados con la gestión y financiamiento de las actividades de investigación. Desde la perspectiva de la teoría de restricciones(7), es una decisión dañina en la medida que todo el nuevo sub- sistema universitario de investigación avanzará a la velocidad del CONCYTEC, lo que implicaría un debilitamiento en la magnitud de los cambios esperados por esta reforma. 3.4 Acreditación de universidades públi- cas en un sistema de universidades, sacando universidades de “trayecto- ria histórica” Si el Proyecto de Ley Universitaria se hunde en el debate, se cuenta con un “buque de reserva”, que es el Proyec- to de Ley Nº 2273/2012-CR LEY QUE PROMOCIONA LA ACREDITACIÓN DE UNIVERSIDADES PÚBLICAS. Este Pro- yecto de Ley que es muy escueto y entrega su contenido a un reglamento que sería elaborado en 90 días. Esta Ley indica la promoción de inversión públi- ca para universidades que se encuen- tren en proceso de acreditación. Algo que va en contra de una lógica de acreditación dentro de un sistema único de universidades es el artículo 3º que excluye a 9 Universidades del proceso de postulación “respetando y rindiendo homenaje a la trayectoria histórica de universidades que tienen magnitud de centenarias”. Esto, resul- ta contradictorio cuando en la misma exposición de motivos se señala que la universidad peruana se encuentra con una estructura organizacional obsoleta y de Bajo nivel Académico. A mi juicio, este artículo obedece a una visión tradicionalista y de Titulaje de las universidades. ¿Por qué estas universi- dades centenarias dejan de postular? ¿Cuál va a ser el efecto de acumulación de proyectos de inversión, consideran- do el tamaño de estas universidades y por el hecho de postular? ¿Cuánta opor- tunidad le quitará a universidades que sí requieren de esta inversión pública? Este artículo del Proyecto de Ley es tan absurdo y tan defendible como excluir a Cusco del proceso del SNIP por rendirle homenaje a su trayectoria milenaria. Fi- nalmente, este Proyecto de Ley refuerza el enquistamiento de los grupos de po- der determinados por las grandes uni- versidades. ¿Prueba de ello? El mismo artículo de excepción a postulación. 4. Conclusión: un Proyecto de Ley inconsistente y que otorga dis- crecionalidad al gobierno de turno El problema de la gestión pública peruana es que la voluntad política se hace presente para elaborar leyes pero no para su fiscaliza- ción. El problema del sistema universitario no escapa a lo anterior. Un sistema universitario es un espacio en donde no debe haber dis- crecionalidad política ni mucho menos lobby político, considerando que las universidades son los centros de formación de profesiona- les, pensadores, actores de grandes cambios, investigadores e innovadores. Así mismo, da la impresión que el Pro- yecto de Ley ha querido ser desarrollado en las mesas de trabajo privilegiando el con- senso antes que la consistencia técnica. Te- nemos un Proyecto de Ley cuyo espíritu de bien público es saludado por todos, su ADN de Regulador entendido por la mayoría pero su cuerpo de ejecutor nos hace salir despa- voridos. Al final del análisis no estaremos frente a un regulador. Más bien sí considero que se está traspasando el poder de actores vigentes hacia el Estado en vez de producir una alta capacidad en regulación. Una he- rramienta eficaz que puede destruir mucho si es mal empleada y depender del ánimo del gobierno de turno es entregar el futuro de las universidades a cualquier cosa menos a la política pública y a la gestión pública. Saludo la iniciativa por reformar la edu- cación universitaria porque si creo que el Perú y sus regiones llegarán tan lejos como puedan llegar sus universidades pero al mis- mo tiempo, es importante analizar con rigu- rosidad el Proyecto de Ley y, lamentable- mente, identifico estas cuatro consistencias como suficientes para volver a ser revisado, especialmente desde un enfoque económi- co – institucional. NOTAS: –––––––––––––––––––––––––––––––––––– (1) De acuerdo al informe SIR IBER 2013. Las cinco primeras universidades en producción científica en Perú se ubican a nivel iberoame- ricano entre las posiciones 152 y 356. (2) Kenneth J. Arrow . The Economics of Moral Hazard: Further Comment. En: The American Economic Review. Vol. 58, No. 3, Part 1 (Jun., 1968). (3) De acuerdo a la información oficial del Jurado Nacional de Elecciones http://portal.jne.gob. pe/informacionelectoral/autoridadesvigen- tes/Congresistas.aspx (4) Art. Nº 29. (5) Art. Nº34. (6) De acuerdo a la información oficial del Jurado Nacional de Elecciones http://portal.jne.gob. pe/informacionelectoral/autoridadesvigen- tes/Congresistas.aspx (7) Eliyahu M. Goldratt, Jeff Cox. The Goal: A Process of Ongoing Improvement. (1984). North River Press.

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