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Forum CPP - Rapport 2008




Le web administratif en France




           Mars 2008
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Sommaire
Les enquêteurs!..................................................
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       §1 – Le choix d’une enquête descriptive!...........................
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              La maturation des métiers de la communication publique...
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Les enquêteurs
Direction :
L’enquête a été menée sous la direction de ...
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Organisations :

L’ISIC
             L’institut des Sciences de l’Info...
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                         En guise d’introduction : petite histoire d...
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       Combien sont-ils en France, cette année-là, à comprendre l’ampleur
de l’événement, qu...
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discours politique et la définition d'une action publique dans le domai...
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et de la communication, vont apporter leur expertise des usages sociaux et
organisationnels ...
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constant du gouvernement. » (PAGSI, 1998). Dans un premier temps, c’est...
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formidable réussite du PAGSI depuis sa mise en œuvre il y a trois ans. C’est cette
réussite ...
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un rapprochement autour des projets de modernisation. A partir de la ci...
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du langage administratif dessinent les contours d’une pratique nouvelle de la
réforme, centr...
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invoqué comme une contrainte, il est rappelé que toute administration d...
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de la présentation des vœux des corps constitués le 7 janvier 2004 au Palais de
l’Élysée. C’...
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et la créativité des agents, pour un service public au rendez-vous de l...
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ensemble. Cela nécessite la définition de règles techniques communes à l’ensemble
de l’admin...
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polytechniciens et les ingénieurs ponts et chaussées de Bercy. Rentré d...
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    I – Les projets technologiques au cœur des processus
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        Dans le programme de modernisation de l’administration par l’us...
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grandes activités de l’administration (Fonction Achat et marchés publics, Gestion
comptable ...
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2003). On peut en effet industrialiser un flux d’informations afin d’en...
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anonyme. Dans cette optique, les téléprocédures ne seraient qu’un moyen de
télécharger des f...
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ou spontanés) de l’usager. Cette « révolution copernicienne » oblige à ...
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         L’organisation publique, par sa croissance et sa complexification, doit
affronter u...
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publiques et des agences interministérielles autour d’un objet ou d’une...
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Ministère de la Santé permettra bientôt une gestion avancée de son dossier
administratif per...
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Section 2 – Du « guichet unique » au « Bureau Virtuel » : vers une
adm...
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interfaces (devenues autonomes sans être indépendantes) aux traitements du back
office.


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L’identification de l’usager doit lui permettre d’accélérer un accès pe...
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partiellement dématérialisés, la disponibilité est permanente et ne dépend
spatialement que ...
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aujourd’hui des bouquets de services de plus en plus intégrés. Pourtant...
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Combien sont-ils en France, cette année-là, à comprendre l’ampleur
de l’événement, quand le 11 janvier 1994, Al Gore, vice-président des États-
Unis, défend, au Super Highway Summit de Los Angeles, la National
Information Infrastructure (NII), lancée en septembre 1993, devant une
assemblée d’entrepreneurs des nouvelles technologies. Al Gore souhaite non
seulement y expliquer le programme, mais y lancer un appel à l’initiative
privée sous couvert de l’Etat. Entre interventionnisme et pur libéralisme, il
souhaite redéfinir un nouveau modèle de coopération Etat/Privé : celui d’une
puissance économique mondiale s’appuyant sur le libre marché intérieur et
conduit par le gouvernement fédéral, chargé de pourfendre les barrières
commerciales qui tenteraient d’endiguer le « free flow of information »
(MATTELART, 2003). Ce discours fait suite à celui de Washington, devant le
National Press Club, où il avait insisté sur les principes qui guidaient le
programme gouvernemental. Ces deux discours vont former la base de la
célèbre intervention de Gore devant l’International Communication Union, le
21 mars 1994. Discours plus politique et plus consensuel, il tente d’engager la
communauté internationale dans la mise en place d’une Global Information
Infrastructure (GIS), et ce sur la même base que la politique américaine. Ce
discours connaîtra une postface, le 17 octobre 1994, au CenterCom,
réunissant les plus grands intérêts privés de la planète en matière de nouvelles
technologies de l’information et de la communication...

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  1. 1. Augey Chloé MASTER CPP PROMO 2007 Bauden Clémence Berrahil Fabrice Clémot Nelly Cochard Maxime De Casabianca Charlotte Dekergal Pauline Delarue Myriam Desbouvries Manuéline Dupuy Marion Erramili Maria Guillerme Jérémie Guitton Anne Lallemant Lidwine Marande Grégory Sous la direction d’Amar Lakel Merlin Pauline Nguyen Nhu Minh Perrochon Brice Peynaud Christophe Praha Marion Proulx Solenne Teychène Cédric
  2. 2. Forum CPP - Rapport 2008 Le web administratif en France Mars 2008
  3. 3. Rapport!2008! [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] ! Sommaire Les enquêteurs!....................................................................................................................................!4! Direction :!.........................................................................................................................................!5! Liste des étudiants!..........................................................................................................................!5! Organisations :!................................................................................................................................!6! L’ISIC! ..............................................................................................................................................!6! . Sciences Po Bordeaux!..............................................................................................................!6! Le portail Forum CPP!.....................................................................................................................!6! En guise d’introduction : petite histoire de l’e-administration à l’heure d’Internet.!......!7! Soutenir l’économie numérique par l’offre d’information publique.!..............................!9! La réingénierie des processus administratifs au service d’une meilleure efficacité!.!12! La mise en réseau de l’Administration au service de la simplification administrative. !...........................................................................................................................................................!17! I – Les projets technologiques au cœur des processus communicationnels!.................!20! Section 1 – Rationalisation des processus dans le back office : dégager la valeur pour mieux gérer la complexité.!.............................................................................................!22! §1 - la réingénierie des processus administratifs : pour une plus grande simplification des relations avec l’administration ?!........................................................!23! §2 - La dématérialisation des procédures par les TIC : une industrialisation de l’administration.!........................................................................................................................!25! §3 – L’administration électronique est-elle possible ?!...................................................!26! Section 2 – Du « guichet unique » au « Bureau Virtuel » : vers une administration 2.0. !...........................................................................................................................................................!29! §1 - la valorisation du front office : mettre l’usager au cœur du processus.!..........!29! §2 - le développement du middleware comme intermédiation : renforcer l’écoute de l’usager.! ..............................................................................................................!32! . §3 - du « bureau virtuel » à la « maison des services publics » : le pilotage de l’administration électronique.! ..............................................................................................!33! . Section 3 – Interconnexion des acteurs et des ressources : la mise en réseau des acteurs publics.!.............................................................................................................................!37! §1 - l’interconnexion des systèmes d’information des administrations! ....................!37! . §2 - l’interconnexion de l’information : données et processus!...................................!39! §3 - l’interconnexion des acteurs : les méta-annuaires d’agents publics!...............!42! II – Méthodologie de l’enquête.!..................................................................................................!47! Section 1 – Les objectifs de l’enquête : un soutien au projet d’administration électronique!..................................................................................................................................!48! §1 – Evaluation des sites web public : une tradition dans le management public !.......................................................................................................................................................!48! §2 – Une rupture copernicienne : mettre l’expérience de l’usager au cœur de l’évaluation!................................................................................................................................!49! §3 – Le tableau de bord de l’administration électronique : une aide au pilotage des projets!..................................................................................................................................!52! Section 2 – Grille d’enquête : Traduire en indicateurs les objectifs politiques et organisationnels! ...........................................................................................................................!55! . §1 – Hypothèses de recherche!............................................................................................!55! §2 - Variables de l’enquête : les missions de la communication électronique publique!......................................................................................................................................!57! §3 – Tableau de codes : des indicateurs au service d’un tableau de bord!..........!60! Section 3 – Plan d’enquête et échantillon : une enquête d’envergure nationale!..!62!
  4. 4. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! §1 – Le choix d’une enquête descriptive!.........................................................................!62! §2 – La conduite du projet!....................................................................................................!63! §3 – Echantillon représentatif!...............................................................................................!64! III – L’analyse des résultats!.............................................................................................................!68! Section 1 - Le tableau de bord de la communication électronique publique : une e-administration à deux vitesses!..............................................................................................!69! §1 – Introduction à l’Indice global D’Administration Electronique : l’IDAE!.............!69! §2 - Mieux informer le citoyen par les TIC : un pari en passe de réussir!....................!70! §3 – Le nouveau modèle d’administration en ligne : un projet en panne!............!73! Section 2 - Analyse séquentielle des indicateurs : un paysage pluriel des dispositifs d’e-administration.!......................................................................................................................!80! §1 – Une politique de communication externe largement diffusée!.........................!80! §2 – Un seuil qualitatif fracture le paysage numérique de l’administration! ...........!81! . §3 – La dématérialisation de l’administration : pause ou panne ?!...........................!84! Section 3 - Typologie du site web administratif : une professionnalisation très inégale de la communication publique électronique!.....................................................!86! §1 – Principe de transparence et culte du secret : la mise à nu des organisations, une question culturelle.!..........................................................................................................!86! §2 – Un saut générationnel entre les offres publiques d’informations : naissance d’une fracture numérique.!....................................................................................................!88! §3 – La dématérialisation de l’administration : une utopie électronique ?!............!89! ANNEXES!.............................................................................................................................................!91! BIBLIOGRAPHIE!..............................................................................................................................!92! Annexe 1 : Les enquêteurs!........................................................................................................!95! Annexe 2 : Questionnaire!..........................................................................................................!96! Annexe 3 : L’échantillon par grappe!...................................................................................!104! La liste des sites web publics!...................................................................................................!105! ! 3!
  5. 5. Rapport!2008! [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] ! La maturation des métiers de la communication publique conduit à une prise en compte croissante des spécificités des organisations à vocation d'intérêt général et de service public. Les organisations recherchent aujourd’hui des communicants qui soient à même d’assurer une cohérence institutionnelle à l’ensemble de leurs actions de communication dans un environnement organisationnel particulier: l'institution politique, administrative ou associative. Ce travail nécessite une double compétence qui est à l'origine d'un partenariat unique en France entre l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux IV et l'Institut des Sciences de l'Information et de la Communication de Bordeaux III. Inter- universitaire, Inter-disciplinaire, Inter-sectoriel, ce diplôme permet aux étudiants d'effectuer un parcours rare et riche dans la construction de savoir-faire adaptés. Cette formation insiste tant sur les rapprochements étroits avec les milieux professionnels, notamment dans les secteurs des organisations publiques, que sur une approche théorique du domaine et une bonne compréhension du contexte social. Les recherches en sciences de l'information et de la communication et en sciences politiques doivent permettre à l'étudiant d'avoir une approche critique et prospectiviste de son métier et de ses missions pour mieux anticiper les besoins de demain. La première année est propre au parcours spécifique de l'ISIC et de l'IEP, la deuxième année de spécialisation au master « Communication Publique et Politique » s'effectue en partenariat IEP-ISIC et se déroule entièrement dans les locaux de l'IEP. Une classe mixte est composée à parité de futurs diplômés de l'I.E.P (5ème année) et d'étudiants de l'ISIC (5ème année). Les enseignements de Sciences Po et de l'ISIC permettent d'acquérir une double compétence dans un environnement interdisciplinaire. Sont abordées notamment la mutation des institutions publiques, la réforme de l'Etat, la construction du discours, de l'image fixe et animée, des relations dans l'espace public. Des conférences et séminaires animés par des professionnels et des chercheurs permettent aux étudiants de se préparer à leurs futurs métiers en suivant l’évolution du domaine. Les questions d'administration électronique et d’eGovernment font l'objet de travaux de recherche et de veille permettant aux étudiants d'appréhender la communication publique du XXIème siècle. C'est dans le cadre de ces recherches qu'un rapport sera publié et présenté annuellement lors du Forum CPP au cours du mois de mars. Ce rapport est destiné aux professionnels de la communication publique et politique, aux enseignants-chercheurs spécialistes du domaine, aux cadres et dirigeants des organisations publiques, aux étudiants qui se destinent à la fonction publique. Nous voudrions remercier toutes les énergies mobilisées annuellement pour que ce rapport puisse voir le jour. Tout d'abord, l'ensemble des étudiants de la promotion 2007, qui ont su mener avec pugnacité une enquête de grande envergure. Puis les étudiants de la promotion 2008, chargés de valoriser le travail de leurs camarades. Pour permettre la tenue de cet événement de haute facture, Fabienne Bourrier, Marine Gimbert, Vincent Opoix, Alexandra Morge, Alexandra Pons ont été dirigés par Valérie Genebes, professionnelle associée, spécialisée dans la communication événementielle et les relations presse. Enfin, nous remercions la direction de l'ISIC, en la personne de son directeur, Philippe Loquay, et celle de Sciences Po Bordeaux, notamment son directeur, Vincent Hoffmann-Martinot, et son secrétaire général, Didier Chabault, pour le soutien qu'ils nous ont apporté. Amar Lakel Pierre Lefébure Responsable du Master CPP Responsable du Master CPP Maître de Conférences en SIC à Maître de Conférences en Sciences l’ISIC-IUP, Bordeaux 3. politiques à l’IEP de Bordeaux 4. Chercheur au Groupe de Chercheur au SPIRIT (CNRS-IEP de Recherches en Communication Bordeaux) des Organisations (GRECO)
  6. 6. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! Les enquêteurs Direction : L’enquête a été menée sous la direction de Monsieur Amar Lakel, Chercheur au GRECO, Maître de conférences en sciences de l’information et de la communication à l’Institut des Sciences de l’Information et de la Communication (ISIC) et Responsable du Master Communication Publique Publique pour l’université de Bordeaux III. Liste des étudiants - AUGEY Chloé - BAUDEN Clémence - BERRAHIL Fabrice - CLEMOT Nelly - COC Maxime - De CASABIANCA Charlotte - DEKERGAL Pauline - DELARUE Myriam - DESBOUVRIES Manueline - DUPUY Marion - ERRAMILI Mariya - GUILLERME Jeremie - GUITTON Anne - LALLEMANT Lidwine - MARANDE Gregory - MERLIN Pauline - NGUYEN Nhuminh - PERROCHON Brice - PEYNAUD Christophe - PRAHA Marion - PROUX Solenne - ROUCHEUX Marion
  7. 7. Rapport!2008! [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] ! Organisations : L’ISIC L’institut des Sciences de l’Information et de la Communication (ISIC) a été créé en 1991. Il a acquis une rapide notoriété dans les métiers de la communication. L’institut forme des spécialistes de la stratégie organisationnelle, de l’audit et du diagnostic communicationnel. D’anciens étudiants de la formation sont aujourd’hui responsables d’entreprises de conseil ou d’agences et viennent apporter leur expertise en tant que professionnels. La formation de Master s’ouvre encore plus au domaine du « conseil », domaine où les agences ont des besoins et des difficultés à recruter. La pédagogie active mise en œuvre consiste à faire travailler les étudiants en réponse à des commandes d’entreprises et sur des recherches appliquées. Elle est le gage d’une insertion professionnelle rapide. Sciences Po Bordeaux L’établissement a été créé par décret le 4 mai 1948 sous le nom d’institut d’Etudes Politiques de l’université de Bordeaux IV ; Maurice Duverger est devenu son premier directeur. Il a obtenu le statut d’établissement public et a pris son nom actuel en application du décret du 18 janvier 1969. C’est un établissement public à caractère administratif rattaché à l’Université Montesquieu - Bordeaux IV. Son directeur actuel est Vincent Hoffmann- Martinot depuis Juin 2007. Cet institut forme des spécialistes de la vie politique, des collectivités territoriales, et conformément à sa vocation originelle, l’IEP forme les futurs cadres du service public, tant au travers de sa formation initiale que par ses préparations aux concours de catégorie A. L’enseignement permet de consolider une culture générale solide, nécessaire dans la gestion et la direction de tout projet. Le portail Forum CPP http://www.forumcpp.info
  8. 8. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! En guise d’introduction : petite histoire de l’e- administration à l’heure d’Internet. « Ce que doit être l'Internet public : un outil nouveau de la relation des citoyens et des usagers à l'Etat, un lieu d’exercice du "service public", dans la recherche d’une relation à la fois personnalisée et de proximité. » (DIRE, 2000)
  9. 9. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! Combien sont-ils en France, cette année-là, à comprendre l’ampleur de l’événement, quand le 11 janvier 1994, Al Gore, vice-président des États- Unis, défend, au Super Highway Summit de Los Angeles, la National Information Infrastructure (NII), lancée en septembre 1993, devant une assemblée d’entrepreneurs des nouvelles technologies. Al Gore souhaite non seulement y expliquer le programme, mais y lancer un appel à l’initiative privée sous couvert de l’Etat. Entre interventionnisme et pur libéralisme, il souhaite redéfinir un nouveau modèle de coopération Etat/Privé : celui d’une puissance économique mondiale s’appuyant sur le libre marché intérieur et conduit par le gouvernement fédéral, chargé de pourfendre les barrières commerciales qui tenteraient d’endiguer le « free flow of information » (MATTELART, 2003). Ce discours fait suite à celui de Washington, devant le National Press Club, où il avait insisté sur les principes qui guidaient le programme gouvernemental. Ces deux discours vont former la base de la célèbre intervention de Gore devant l’International Communication Union, le 21 mars 1994. Discours plus politique et plus consensuel, il tente d’engager la communauté internationale dans la mise en place d’une Global Information Infrastructure (GIS), et ce sur la même base que la politique américaine. Ce discours connaîtra une postface, le 17 octobre 1994, au CenterCom, réunissant les plus grands intérêts privés de la planète en matière de nouvelles technologies de l’information et de la communication. En réaction au programme américain de la « National Information Infrastructure », lancé en septembre 1993, le Conseil de l’Europe a exigé qu’un groupe d’experts et de personnalités importantes, issus de « tous horizons », lui rédige un rapport qu’il pourrait étudier à la réunion de Corfou (24-25 juin 1994). Cette étude portant sur une « infrastructure in the sphere of information » devait servir de base au programme pour une « European Information Infrastructure » (EII), qui soutiendrait la comparaison avec la NII dans le cadre de discussion plus large sur la Global Information Society (GIS). Le 26 mai 1994, soit deux mois après le discours d’Al Gore devant l’ITU, le commissaire européen Martin Bangemann présente publiquement son rapport. Le rapport Bangemann est le fruit d’un groupe tellement homogène qu’il produit une pensée politique ultralibérale qui, même au sein de la Commission, met mal à l’aise. Loin de jouer sur l’équilibre entre volontarisme économique et messianisme social, le rapport rompt l’alchimie politique des discours d’Al Gore. Au vu des nombreuses réactions, la Commission commanda un second rapport à un Groupe d’Experts de Haut Niveau (GEHN), qui se constitua en mai 1995 sous la présidence de Luc Soete. Ce groupe fut chargé d’analyser les aspects sociaux de la « Société de l’Information » et publia un premier rapport intermédiaire intitulé « Premières réflexions », en janvier 1996, qui fera naître une attente certaine chez les acteurs politiques européens. Les nombreuses réactions et discussions permettront de densifier le rapport final, qui sera présenté en avril 1997. « À l'été 1995, lorsque pour la première fois un gouvernement français a voulu prendre position sur le développement du réseau, la construction d'un
  10. 10. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! discours politique et la définition d'une action publique dans le domaine de l'Internet rencontraient un évident problème de légitimité. » (SORBIER, 2003) L’ensemble des témoignages associe à cette date l’émergence de la question de l’Internet en France. François Fillon, alors Ministre des technologies de l'information et de la poste, sous le premier gouvernement Juppé, associe la modernisation de l’Etat au développement d’Internet. En 1995, l'Internet était surtout une affaire d'infrastructures, de déploiement de nouveaux réseaux, une affaire de « tuyaux.» Pourtant « l’administration communicante », nom du rapport du COSIFORM daté d’octobre 1996, montre très tôt une prise en compte de l’Internet dans les projets d’administration électronique. Mais pour l’heure, c’est la norme EDIFACT, fruit d’années de réflexion qui semble au cœur des problématisations. L'Institut International d'Administration Publique (IIAP) et l'Ecole Nationale d'Administration Publique du Québec (ENAPQ) avaient organisé une rencontre, à Québec, les 20 février et 1er mars 1996, sur le thème de la « modernisation de l'administration publique et utilisation des technologies de l'information : pratiques françaises et pratiques québécoises ». Si Internet émerge, on commence tout juste à percevoir en quoi le Web va nécessiter la refondation de la réflexion menée jusque-là par l’entrée en masse de l’usager dans l’échange électronique. Soutenir l’économie numérique par l’offre d’information publique. Le Premier ministre de l’époque, Alain Juppé, a très tôt prescrit à chaque administration d'être présente sur Internet avant le 1er décembre 1997 (circulaire du 15 mai 1996) puis a donné, en janvier 1997, des instructions pour faciliter les téléprocédures entre les administrations et les entreprises. Mais très vite « la société de l’information » devient un débat de premier plan. Au niveau européen, la commission commanda un « contre rapport » Bangemann à un Groupe d’Experts de Haut Niveau (GEHN) qui se constitua en mai 1995 sous la présidence de Luc Soete. Ils furent chargés d’analyser les aspects sociaux de la « Société de l’Information ». Ce groupe publia un premier rapport intermédiaire intitulé « premières réflexions », en janvier 19961 qui rencontra un vif succès chez les acteurs politiques européens. Les nombreuses réactions et discussions vont permettre de densifier le rapport final qui sera présenté en avril 19972.Un groupe de chercheurs français en sciences sociales va jouer un rôle primordial parmi les intervenants, orientant le débat vers les usages sociaux des nouvelles technologies de l’information et de la communication. Manuel Castells, Isabelles Pailliart et Yves Lasfargue, chercheurs en sciences de l’information !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1 « Construire la société européenne de l’information pour tous, premières réflexions du Groupe d’experts de haut niveau, rapport intérimaire », janvier 1996. 2 « Construire la société européenne de l’information pour tous, Rapport final du Groupe d’experts de haut niveau, », avril 1997. ! 9!
  11. 11. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! et de la communication, vont apporter leur expertise des usages sociaux et organisationnels pour offrir un regard plus politique sur Internet. L’Assemblée Nationale, sous la demande du Premier ministre, délègue le député Patrice Martin Lalande à une mission qui aboutira au rapport : « Internet, un défi pour la France » (MARTIN-LALANDE, 1997). Parallèlement, les sénateurs Alain JOYANDET, Pierre HÉRISSON et Alex TÜRK, aboutissent aux conclusions de leur mission dans le rapport « L'entrée dans la société de l'information » (HERRISSON, JOYANDET, TURK, 1997). A l’image du rapport contemporain du sénateur René Trégouët, « Des pyramides du pouvoir aux réseaux de savoirs » le temps est à « l’évangélisation » de la classe politique et de la mise en agenda de l’Internet comme priorité nationale. La réforme réussie de France Télécom affaiblira l’un des grands acteurs de la résistance à l’entrée des NTIC en France (ALCAUD et LAKEL, 2004). Tous les acteurs ayant pris part à l’entrée de la France dans le projet « Société de l’Information » s’attachent à dire que le PAGSI est l’élément déclencheur d’une politique nationale. « Entre 1995 et 1997, l’administration découvrait Internet avec beaucoup de réticences. Puis avec le PAGSI, le cadre consacré aux services publics a changé l’état d’esprit. La modernisation par Internet devenait un objectif s’imposant à toutes les administrations. » (BAQUIAST, 2001) Lionel Jospin reprend les préconisations européennes d’un engagement de l’Etat comme locomotive de l’innovation largement adaptée par le gouvernement précédent. « Un engagement affirmé et soutenu du gouvernement est nécessaire. » (JOSPIN, 1997) Le gouvernement s’engage donc à émettre un signal fort pour assurer les investissements et l’engagement d’investissements publics pour former les bases d’un marché émergent. « Ce programme d'action aura pour vocation de constituer une référence pour les administrations, mais aussi et surtout pour les autres acteurs de la société, qui réclament une intervention volontaire, lisible et durable de l'Etat. » (JOSPIN, 1997) L’Etat doit donc s’investir pour combler le retard français. Le programme ambitieux du PAGSI, qui suit le discours d’Hourtin, listant près de 218 projets, développe la méthode du foisonnement des initiatives de base subventionnée par une batterie de financements : il semble que l’immensité de l’innovation, qui semblait toucher tous les secteurs d’activité de l’Etat, n’offrait pas de point de vue clair sur les orientations à prendre. L’équipe du PAGSI, même si elle avait su présenter des orientations précises sur les enjeux de la future « Société de l’Information », semblait vouloir s’appuyer sur les acteurs administratifs qui avaient su multiplier les initiatives novatrices. La politique des grands travaux choisit trois champs d’intervention pour soutenir l’offre. L’école, la culture et les services publics apparaissent alors comme trois objets privilégiés car ils permettent d’user légitimement des subsides publics tout en soutenant le développement d’un marché de l’Internet. C’est ainsi que « L'amélioration des relations entre l'administration et le citoyen [devînt] un souci
  12. 12. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! constant du gouvernement. » (PAGSI, 1998). Dans un premier temps, c’est une politique de l’offre semblable à celle engagée par le ministère de la culture qui sert de base au programme d’incitation. « Dans cette perspective, je souhaite que les expériences engagées pour permettre à chacun de trouver sur Internet les formulaires administratifs indispensables à l'accomplissement de certaines démarches soient généralisées. (…) Pour répondre à l'exigence démocratique de transparence de l'Etat, un accès plus aisé à l'information publique est par ailleurs indispensable. » Ainsi, la mise à disposition de ressources publiques sur Internet et l’exigence démocratique de transparence se rencontrent pour former un couple de base pour l’émergence du concept d’administration électronique. « Depuis près de vingt ans, l'accès aux documents administratifs est devenu une véritable liberté publique ; aujourd'hui, la technologie facilite les conditions de leur diffusion. » L’Internet public semble ouvrir l’accès possible à une transparence administrative à un moindre coût et promet dès 1997 une ouverture des administrations à condition de s’engager dans la révolution numérique. Le PAGSI voulait faire vite, non seulement pour combler le retard sur les pays les plus avancés, mais aussi pour créer une dynamique porteuse. Cette logique du signal visait en effet à afficher la volonté de l’Etat d’appuyer les investissements. Au sein du PAGSI, les NTIC sont avant tout pensées comme une « Numérisation de l’information » qui accélère « l’informatisation des modes de production et d’échange » et offre à la France « la croissance de la part immatérielle de la richesse produite » qu’elle attend pour soutenir son économie. « se prendre elle- même pour objet dans une logique politique qui est une logique de démonstration -- prolongeant ici une logique qui est, encore et toujours, celle de l'évangélisation. » (SORBIER, 2003) Ce projet connaîtra très tôt de remarquables réussites (le projet Gallica de la Bibliothèque Nationale de France, la bibliothèque des rapports publics, mais surtout le portail service-public.fr). Le développement des sites Internet publics vise à constituer une offre attractive et conséquente pour enclencher l’acte de connexion de l’usager des services publics. Un plan de numérisation par Ministère, appuyé par la Documentation française, doit permettre d’offrir en ligne, aux acteurs économiques, des ressources stratégiques à forte valeur ajoutée. Une mobilisation des données publiques essentielles exige un plan de recensement et de diffusion de ressources gratuites pour rendre l’Internet plus attractif. En 1997, le thème de l’allègement des formalités par les téléprocédures n’est pas une nouveauté en France. Les projets EDIFACT avaient largement balisé la problématique. Mais c’est le PAGSI qui inscrit au titre de l’un de ces chapitres programatiques, la modernisation du fonctionnement de l’État par la mise en réseau de l’administration. Si, en 2001, Thierry Carcenac fait le bilan du PAGSI, c’est pour mieux signifier qu’une période se termine. « Il faut partir d’un premier constat : la ! 11!
  13. 13. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! formidable réussite du PAGSI depuis sa mise en œuvre il y a trois ans. C’est cette réussite qui impose aujourd’hui un nouveau temps de réflexion stratégique. En effet, les constats de 1998 et la méthode alors mise en place par le PAGSI doivent aujourd’hui – du fait de leur succès même – être prolongés et dépassés: les objectifs fixés à l’époque sont pour une large part atteints, les moyens imaginés doivent à présent être complétés sur la base de trois ans d’expérience supplémentaires. » Si l’on ajoute à cela, la politique d’investissement dans les infrastructures de l’Internet, force est de constater qu’en trois ans, la quasi-totalité des fonctionnaires ont un micro-ordinateur connecté à Internet, à l’instar de la quasi-totalité des écoles, que la France possède l’une des meilleures législations en matière de droit sur Internet, que plus des deux tiers des formulaires de toutes les administrations françaises sont numérisés et téléchargeables. Cependant, la même année, Jean-Paul Baquiast constate « tous ces projets se heurtent à de nombreuses résistances internes ne donnant que sur des ouvertures partielles, souvent en cours de développement. » Tout porte à croire, selon ces auteurs, que l’administration, prise dans son ensemble, pourrait avoir fait le « gros dos » à l’arrivée des NTIC. Les technologies telles qu’Internet ont été largement acceptées comme nouvel outil de communication et de présentation (« sites vitrines ») à condition qu’elles ne remettent pas en cause les habitudes de travail, les statuts et la culture administrative de chacun. Les administrations n’auraient donc été que faiblement concernées par les NTIC, comme outil de modernisation des organisations. En 2001, la question de l’administration électronique a du mal à prendre. Si la culture des acteurs administratifs n’est sûrement pas à négliger, l’immensité d’un programme qui dépasse largement les capacités budgétaires mobilisées et le temps incompressible de l’acquisition de technologies nouvelles dans un retard français indiscutable vont tout autant gouverner le choix des priorités de ce que l’on appelle aujourd’hui la première période de la politique publique de l’administration électronique. La réingénierie des processus administratifs au service d’une meilleure efficacité Les administrations disposent depuis longtemps de systèmes informatiques qui ont permis des gains de productivité et d’efficacité importants, notamment par l’automatisation des actes de gestion interne. On l’a vu, c’est au niveau des ministères que les programmes de modernisation de l’Etat se sont toujours transformés en projets opérationnels. Mais il s’agissait jusque-là pour l’essentiel d’une informatique de production dans un espace clos et contrôlé. A partir de 1996, le Premier ministre Alain Juppé, sur avis de François Fillon, avait fixé comme objectif pour l’informatique administrative de contribuer à moderniser l’organisation administrative. Nous dirions aujourd’hui que la priorité était au « back office ». Au sein des ministères, la réforme de l’Etat et les systèmes d’information devaient connaître
  14. 14. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! un rapprochement autour des projets de modernisation. A partir de la circulaire du 16 septembre 1996, relative aux schémas directeurs ministériels, les systèmes d’information et de télécommunication devaient viser à « l’amélioration de la qualité et de l’efficacité du service public, ainsi que la simplification des relations avec les usagers. » Le PAGSI va renforcer les cadres ministériels en engageant chaque ministère à lancer un PAMSI. En 1998, le programme pluriannuel de modernisation des administrations (PPM) du 1er ministre, à travers ses objectifs, renforce la liaison entre la Réforme de l’Etat et les NTIC. Les ministères ont donc l’initiative des simplifications administratives relevant de leur département « il appartient à chaque ministre de prendre en charge les procédures qui relèvent de son département et d’élaborer les conditions, dans les conditions prévues par l’art 1er du décret du 2 décembre 1998, un programme annuel de simplification des formalités et des procédures administratives, qui s’inscrira dans le cadre plus large de programmes pluriannuels de modernisation de son administration » dans le respect de la circulaire du 31 décembre 1999 relative à l’aide aux démarches administratives sur Internet. Deux ministères voudront s’engager dans cette seconde étape se disputant le leadership de la réforme. Dès le départ, cette dernière étant pensée comme un projet transversal basé sur un renforcement des instances interministérielles, le ministère de la réforme de l’Etat y voit une question liée à ses prérogatives. Mais tous les ministères ne se valent pas. Un certain ministère jouit, au sein de la haute administration, d’une prééminence indiscutée : le Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie. A plusieurs titres, il possède de nombreux atouts pour marquer des avancées significatives en matière d’administration électronique. Il s’agit de l’un des deux piliers des pouvoirs régaliens avec l’emploi de la force publique (Ministère de l’Intérieur). Lourd de ses 180 000 agents, le ministère est un petit Etat dans l’Etat. De plus, il possède le privilège de préparer le budget et en tire toutes les conséquences sur la détermination des urgences. A ce titre, il va attirer la très grande majorité des budgets consacrés à la réforme de l’Etat par l’administration électronique et pourra se targuer de devenir une administration pilote. Le discours de Michel Sapin, à Hourtin en août 2001, apparaît donc comme une véritable tentative de relance du PAGSI. Le ministre de la réforme de l’Etat tente d’assumer, sous son ministère, le leadership d’une réforme profonde de la relation de l’Etat et du citoyen, et par delà du mode global d’organisation du travail administratif. Mais par ce programme, le ministre va opérer une modification profonde du PAGSI, qui consiste à associer les NTIC non seulement à la simple informatisation des services mais également au projet d’un demi-siècle de modernisation des processus de l’Etat. « L’essor des téléservices publics, la réforme (attendue depuis plus de 40 ans) de l’ordonnance de 1959 sur le budget de l’Etat, la mise en route d’une gestion prévisionnelle de l’emploi public en fonction des besoins des usagers et les évolutions démographiques, la priorité donnée à la simplification ! 13!
  15. 15. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! du langage administratif dessinent les contours d’une pratique nouvelle de la réforme, centrée sur les attentes des citoyens, bien loin des traditionnels ‘mécanos administratifs’. » La conclusion place sans équivoque les NTIC en position de levier incontournable d’une transformation de l’Etat bureaucratique sans cesse reconduite. Quand Laurent Fabius reprend le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (rebaptisé MINEFI) en 2000, une série d’évènements a déterminé son entrée en fonction et indirectement la politique des NTIC du ministère. D’une part, la démission relativement rapide de son prédécesseur en fait l’homme providentiel doté d’une solide expérience comme ministre de l’Economie et surtout ancien « Premier Ministre de la France ». De plus, le ministère sort d’un conflit social très dur en raison d’une levée de boucliers massive devant la tentative radicale de réformer l’organisation administrative. Cet échec total oblige à élaborer une nouvelle stratégie de changement qui passe par des médiations nouvelles. Enfin, les experts en charge de la politique économique au sein de la mission économie numérique (MEN) commencent à observer très tôt les signes de la tempête financière qui va balayer la bulle Internet en un semestre. Ainsi, les NTIC vont se retrouver au cœur d’une nouvelle configuration qui aboutira au projet E-Ministère, présenté au colloque « e-administration, e-gouvernement : au service de la société de demain, » organisé par l’Institut de la Gestion Publique et du Développement Economique, le 10 décembre 2001. Ce colloque, qui rassemble toute la haute administration, reste pour de nombreux témoins la date de lancement de l’administration électronique au ministère et peut être en France. Pourtant, si Laurent Fabius, dans sa déclaration, affirme s’intégrer au cadre du PAGSI, sa démarche s’inscrira en rupture radicale avec la première période pour exprimer un programme montrant la rapide maturation des enjeux des NTIC dans l’organisation de l’Etat. Le point marquant de sa profession de foi est, au sein même du projet e-administration, l’indissociabilité d’une réforme organisationnelle, du développement technologique et d’une transformation culturelle. De ce programme naîtra un nouveau modèle d’Etat. Ce modèle normatif servira de justification et de référentiel d’action au programme de changement organisationnel. « Dans le cadre de la réforme de la modernisation du Minefi, j’ai lancé le 5 juillet le projet e-ministère, qui offre une illustration de l’administration du futur et correspond à une projection de l’ensemble de nos missions dans la société de l’information. Ce projet place l’usager au centre des préoccupations de l’administration. Ce nouveau modèle relèverait de « la continuité et de la réactivité du service, de l’humanisation et de l’action en réseaux ». Trois axes de réformes émergent dans cette intégration des NTIC. L’efficacité des processus, qui se doivent de construire un « service public plus performant et plus proche, plus réactif et plus simple (…) L’objectif d’e-administration ne se limite pas à une évolution sectorielle, il concerne l’avenir même du service public. » Le second axe vise la réduction des dépenses de l’Etat. Le contexte de restriction budgétaire étant
  16. 16. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! invoqué comme une contrainte, il est rappelé que toute administration dépensière dans son fonctionnement soit, prive les services publics destinés à l’usager, soit entraîne une hausse d’impôts. Le troisième axe s’appuie sur un décloisonnement de l’administration et une ouverture aux échanges. Il s’agit «d’associer les acteurs – personnels, usagers, citoyens- au changement en développant la culture du dialogue et de la négociation, qui est le contraire même du chantage (…) en donnant une plus grande place à nos partenaires dans le processus d’expertise et d’analyse. » Pour la première fois dans la construction de la politique des NTIC, un ministre français affirme comme prioritaire cette synthèse entre innovation technologique, conduite du changement et éthique démocratique. Le rapport « Hyper-République » (DE LA COSTE, 2003) du gouvernement Raffarin, deux ans plus tard, reprendra en grande partie la réflexion menée depuis le rapport CARCENAC au sein des ministères. Cette synthèse enrichie aura le mérite de rappeler que le sujet était toujours à l’ordre du jour au niveau d’une politique publique globale. « Pourtant le chantier de l’administration électronique est en pleine ébullition. Il propose donc d’engager un plan d’action sur cinq ans dans le cadre de la nouvelle Agence pour l’Administration Electronique (ADAE), créée par le plan RE/SO 2007, lancé par le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin. Le projet est à nouveau très ambitieux. « La réforme du nouveau gouvernement, élaborée durant la première année, est assez importante. C’est un peu « les systèmes d’information de l’Etat au risque de la réforme de l’Etat » ou « la réforme de l’Etat au risque de l’e- administration. » (DARDAYROL, 2003) Pourtant, la déclaration générale de Jean- Pierre Raffarin semble s’engager très traditionnellement dans une conduite d’une politique publique des NTIC assez minimale. C’est sans aucun doute, le discours de Francis Mer, le lundi 7 octobre 2002, devant le comité technique paritaire ministériel qui marquera, par son engagement et la radicale structuration d’un programme de réformes profondes de l’administration. Pourtant, si les NTIC ont disparu comme objet en soi de la politique de réforme, c’est pour mieux consacrer son mariage avec le paradigme du new public management. Le programme de réformes reposera en effet sur trois piliers majeurs : la nouvelle constitution budgétaire (LOLF), qui permet d’organiser les ressources en mission, les TIC qui viennent assurer l’infrastructure du nouveau modèle de service public et enfin une conduite du changement qui repose entièrement sur la culture du résultat Il faudra attendre le projet ADELE pour voir renaître un véritable programme d’administration électronique au niveau gouvernemental. Fruit d’une longue gestation des politiques publiques depuis presque une décennie, il représente sans aucun doute le point final d’une démarche d’innovation de l’administration par l’intégration des TIC. Dans le rituel protocolaire traditionnel, le président de la république fut mobilisé en personne lors de la très solennelle allocution à l’occasion ! 15!
  17. 17. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! de la présentation des vœux des corps constitués le 7 janvier 2004 au Palais de l’Élysée. C’est sans aucun doute la première fois en France que le chef de la nation s’engage dans la politique d’une réforme de l’administration par les NTIC. S’inscrivant dans la suite du discours présidentiel, le premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, qui se veut le chef de gouvernement le plus proche des français, profita de la visite d’une Caisse d’Allocation Familiale à Lyon, un lundi du mois de février 2004 (le 9 pour être précis), en compagnie de son secrétaire à la réforme de l’Etat, Henri Plagnol, pour présenter son ambitieux plan stratégique sur le développement de l’administration électronique. ADELE (Administration ELEctronique 2004/2007) annonce la mobilisation de 1,8 milliard d’euros pour mettre la France au niveau de ses voisins européens, dans l’énorme effort d’informatisation des administrations. Le travail gouvernemental aboutit à un Plan Stratégique de l’Administration Electronique (PSAE) sur 4 ans (2004-2007), qui doit devenir le schéma directeur « cadre au sein duquel doivent s’inscrire les actions des différentes administrations en matière d’administration électronique. Il définit les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre, ainsi que les moyens alloués pour réussir. » (RAFFARIN, 2004). En somme, il s’agit d’un PAGSI II qui, cette fois, est entièrement consacré à l’administration électronique. A sa suite, les objectifs de la politique ADELE sont, dans un premier temps, recentrés sur le principe d’efficacité et de productivité. Il s’agit d’assurer « Des services plus rapides, une meilleure circulation de l’information par la voie électronique et des délais d’instruction raccourcis ; des services mieux gérés, une meilleure connaissance des coûts et une mise en commun de projets identiques entre administrations ; des services plus efficaces, suppression des tâches répétitives… ». Le rapport ADELE va multiplier les exemples montrant les économies réalisées par l’accélération et la dématérialisation des procédures. Gain de temps, gains d’argent, gain d’énergie, le premier ministre ne se donne qu’une mission : « Grâce au développement de l’administration électronique, l’État se fixe un objectif de gains de productivité compris entre 5 et 7 milliards d’euros par an à partir de 2007. » Cette réorganisation va s’opérer via trois démarches qui visent toutes à l’efficience du système. Pour Jean-Pierre Raffarin, l’administration électronique « offre une vraie opportunité d’améliorer son fonctionnement, en réduisant ses coûts et en enrichissant le travail de ses agents : sait-on par exemple que le coût de traitement d’une téléprocédure est cent fois plus faible qu’une procédure papier classique, et dix fois inférieur à un traitement magnétique ? » (RAFFARIN, 2004) La première technique vise à la rationalisation des méthodes par une réingénierie permanente des processus afin de rechercher les poches de fuite de la plus-value et de les éliminer par une optimisation des gestes de production. Les Technologies de l’Information et de la Communication sont invoquées comme un levier puissant d’une transformation de l’organisation publique. Ils apparaissent comme un vecteur clef du changement. « L’administration électronique, c’est en quelque sorte la promesse d’une administration rêvée, disponible 24h/24, personnalisée, allant au devant des attentes des usagers et gérant elle-même sa propre complexité, grâce aux nouvelles technologies. Une administration sans paperasse, qui libère l’énergie
  18. 18. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! et la créativité des agents, pour un service public au rendez-vous de l’avenir. » (ADELE, 2004) Ainsi, avec le plan ADELE, le cadre de référence semble avoir atteint une maturité suffisante pour dégager un modèle nouveau d’Administration publique qui servira de matrice au développement des 140 projets. Le dossier de presse dégagera quelques projets phares qui, à titre d’illustrations, peuvent nous permettre de dégager le cadre de référence fonctionnel tel qu’il se définit en 2004 pour le développement de l’Administration électronique. Mais le citoyen sera sans aucun doute la cible privilégiée de cette présentation publique. « 3939. Allo, service public », le service unique de changement d’adresse, le service personnalisé mon.service-public.fr, la carte de vie quotidienne (CVQ), la dématérialisation de l’état civil, la carte nationale d’identité électronique (CNIE) sont des points clefs de projets qui font office de paradigmes de toute la politique publique des NTIC. La mise en réseau de l’Administration au service de la simplification administrative. Si le PAGSI avait très tôt voulu favoriser les échanges en développant l’interactivité nouvelle, le programme se limitait à la généralisation du courrier électronique principalement intra-administrations. A ce titre, la Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique publia un guide méthodologique instruisant les fonctionnaires de leurs devoirs. Il fallait équiper des points d’accueil afin de permettre l’accès, pour un public très large, aux services Internet des serveurs d’information proposés par l’administration. L’idée même du développement d’accès individualisés pour les intermédiaires du service public était avancée. Le Service d’information du Gouvernement et de la Documentation française devait multiplier les relations avec les collectivités locales afin de mettre en place ce projet. Quand trois ans plus tard, Michel Sapin reprend le projet d’Administration électronique, l’idée d’un service personnalisé qui s’adapte à chaque citoyen (Mon.service-public.fr) est le point ultime d’une réflexion sur la modernisation des administrations qui s’appuie sur les téléservices. « Voilà le niveau de services que nous voulons atteindre. D’ici 2005, l’ensemble des services publics sera devenu des téléservices publics. » (SAPIN, 2001). Le portail, sous la direction du Secrétariat à l’Information du Gouvernement, lancera parallèlement le programme de mutualisation et de normalisation des données publiques dit co-marquage, « afin de faciliter l’accès personnalisé aux informations et aux services. A cette fin, les co- marquages entre des sites de collectivités territoriales et www.service-public.fr seront mis en ligne dès septembre 2001. » C’est dans la même logique de normalisation des critères techniques que le ministre reprend la proposition du rapport Carcenac afin de promouvoir le cadre commun d’interopérabilité des systèmes d’information publics : « Nous devons également permettre aux systèmes, par exemple, d’une préfecture et d’une direction départementale de l’équipement, de travailler ! 17!
  19. 19. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! ensemble. Cela nécessite la définition de règles techniques communes à l’ensemble de l’administration, comme le soulignait le rapport de M. CARCENAC. La consultation lancée en juillet débouchera sur un cadre commun d’interopérabilité des systèmes d’information publics qui s’imposera progressivement aux administrations. » (SAPIN, 2001). Une longue réflexion souterraine s’enclenche au sein des services tels que l’ATICA puis de l’ADAE, de la documentation française, du Service d’Information du Gouvernement pour concevoir le projet d’une interface unique personnalisée : « mon.service-public.fr ». Mais ce sont les objectifs de réforme de l’administration tels qu’ils sont définis dans le projet ADELE qui seront clairement orientés vers la satisfaction de l’usager (car il serait impropre de parler de client). L’aboutissement du projet dans un front office unique pour l’utilisateur, accessible par tous les moyens qu’il sera nécessaire de mettre à sa disposition pour rendre nul le coût de transaction, sera défini comme l’objectif ultime du plan ADELE, qui va en faire son projet phare. « Le principe, nous dit le dossier de presse, est de transférer toute la complexité administrative sur l’administration et d’utiliser les nouvelles technologies pour simplifier la vie de l’entreprise. » (ADELE, 2004) Cette simplification passe par une mise à disposition de l’administration au service du citoyen et non l’inverse. La démarche de solution multi-accès (Guichet, courrier, téléphone, Internet, etc.) souhaite montrer la volonté de l’administration de s’adapter à tous les publics en se pliant à leurs préférences et leur confort. Cet investissement dans une logique de « central d’appel » est l’application directe d’une démarche qui cherche la satisfaction de l’usager au même titre que les services commerciaux des grandes entreprises. Il s’agit d’« offrir aux usagers un accès simplifié à des services administratifs ou locaux, en imaginant des solutions simples et attractives pour l’utilisateur final, qui lui permettent de gagner du temps et d’obtenir une qualité accrue du service proposé. ». L’échange ne doit pas ajouter de contraintes techniques bien au contraire. Le multi-accès a pour but de rendre nulles les nécessités d’apprentissage et d’adaptation des usagers. C’est la prise en compte, au niveau du 1er ministre, d’une mutation culturelle de près de sept ans. La mise en œuvre du portail personnalisé « cristallise toutes les questions essentielles » car il apparaît comme le paradigme sociotechnique de la relation Etat- Citoyen dans le cadre de l’administration électronique. Depuis 2005, l’administration électronique et le projet de société de l’information semblent pourtant avoir quitté les priorités de l’agenda politique. Avec la fermeture de l’ADAE, qui devient une Sous Direction de l’Administration Electronique à l’intérieur de la toute nouvelle Direction Générale de la Modernisation de l’Etat, sous l’autorité du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, l’administration Electronique rejoint la politique générale de modernisation des services dans un sens traditionnel, c'est-à-dire conduite par les
  20. 20. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! polytechniciens et les ingénieurs ponts et chaussées de Bercy. Rentré dans le rang, l’Internet public est-il mort pour autant ? Sommes-nous devant une pause, une panne ou une normalisation de l’Internet ? Qu’en est-il de l’échelon local face à la normalisation des politiques publiques des nouvelles technologies ? Notre étude souhaite faire le point sur le modèle d’administration électronique pour mieux en tirer les indicateurs nécessaires à une évaluation continue, qui devrait aboutir à un véritable observatoire indépendant de l’administration électronique. ! 19!
  21. 21. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! I – Les projets technologiques au cœur des processus communicationnels
  22. 22. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! Dans le programme de modernisation de l’administration par l’usage des TIC, l’unité de base est le Projet. Le plan ADELE avait recensé 140 projets d’administration électronique, censés transformer radicalement le rapport entre l’Etat et la société civile. Parmi eux, 40 projets étaient portés directement par l’agence comme la construction d’une structure matricielle publique. En 1998, Jean-Paul Baquiast, dans son rapport en faveur de l’administration électronique, avait clairement identifié les enjeux d’une construction d’un Cyber-Etat. A ses yeux, l'organisation des compétences au sein des administrations devait interconnecter trois grandes fonctions dans une coopération systématique, seule apte à assurer le passage à la société de l'information. Les directions fonctionnelles métiers et les maîtres d'ouvrage en Système d’information devaient présider la maîtrise d’œuvre autour d’une nouvelle génération de projets organisationnels. La fonction Personnel et Ressources humaines, en négociation avec les organisations représentatives, devait assurer l'établissement de relations humaines et de travail susceptibles de mobiliser les énergies et l’inventivité des individus. La fonction Informatique et Réseaux développerait la mise en connexion de chacun des agents et fournirait les outils du travail collaboratif. La fonction Communication suivrait le bon emploi de l'Internet pour améliorer le dialogue interne et externe : réfléchir à l’insertion du projet Société de l’information dans son environnement social et organisationnel, le tout couvert par les directions de l’organisation, de la gestion des moyens et par celle du budget. La mise en place de cette politique au sein des ministères devait être le lieu d’une véritable expérimentation participative qui aboutirait à des projets fédérant toutes les ressources impliquées dans la construction de l’administration électronique. Il y a dans ce modèle technocratique une préservation du modèle taylorien de l'organisation de la production. Pour Max Weber, la bureaucratie est d'abord une forme sociale fondée sur l'organisation rationnelle des moyens en fonction de ses fins. Les fonctions, dans l'organisation bureaucratique, sont intégrées à un univers régi par des règles programmatrices. Comme chez Taylor, la performance passerait par la volonté d'éliminer l'incertitude liée au comportement humain. La machine, puis l'automate, et enfin l'ordinateur, seraient le prolongement de ce que Max Weber appelle la rationalité d'Etat (WEBER, 2003). Les technologies de l’information et de la communication sont venues, dans une certaine mesure, relancer le projet de rationalisation de l’Etat et de la société sur un modèle informatique. Dans l’émergence d’une matrice interministérielle en vue du développement de l’administration électronique, on discerne trois séries de variables influençant les rationalités qui président au projet NTIC. En premier lieu, la logique sectorielle de l’Etat est encore prédominante dans la définition des champs d’application. Education, économie, environnement, santé et services sociaux sont des territoires encore pertinents dans le découpage de l’administration électronique. L’autonomie des ministères impose encore grandement les frontières de développement des services en ligne, offrant une grande résistance à une pensée fonctionnelle qui ferait fi des cloisonnements administratifs. Ajouté à ce découpage sectoriel, un découpage fonctionnel met en avant une polarisation des acteurs autour des ! 21!
  23. 23. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! grandes activités de l’administration (Fonction Achat et marchés publics, Gestion comptable et Pilotage décisionnel, Système de gestion des ressources humaines, Gestion des données publiques et Archivage...). Enfin, les projets sont spécifiés en fonction des cibles d’usagers. Ces derniers sont isolés en quatre grandes catégories au sein du plan d’action gouvernemental : citoyens, professionnels, associations et administrations. Si le foisonnement d’initiatives publiques peut être mieux compris dans le cadre d’une analyse qui prendrait en compte ses trois variables, le « Schéma Directeur de l’Administration Electronique », souhaité dans l’idéal par l’ADAE, dessinerait un modèle type des nouvelles relations cybernétiques de l’Etat et de la Société. En effet, les acteurs en charge de ce projet « d’administration électronique » ont tenté de penser une architecture globale qui puisse structurer cette industrie du sens. D’une part, un cœur informatique vise à absorber, dans un premier temps, de plus en plus d’informations au sein de mémoires qui semblent croître sans limite, et, dans un second temps, de plus en plus de traitements visent à « produire » du sens. D’autre part, des interfaces Homme/machine de plus en plus puissantes et une « intelligence embarquée » rendraient possible une interactivité, qui réduirait au minimum les échanges afin de réduire les coûts. Mais ce phénomène de croissance exponentielle associant augmentation de puissance et généralisation des interfaces quitte l’échelle quantitative dès qu’il est abordé de manière organisationnelle (c'est- à-dire profondément informationnelle). En effet, la puissance structurante de ces technologies, ayant connu de profonds bouleversements dans le domaine économique et social au sein des entreprises, ne peut manquer de toucher l’Etat dans sa relation au citoyen. L’interconnexion généralisée, basée sur un échange commutatif et une mutualisation des fonctions dans l’infrastructure informationnelle commune, redistribue les ressources et donc les positions de pouvoir qui déterminent la forme de l’organisation. Section 1 – Rationalisation des processus dans le back office : dégager la valeur pour mieux gérer la complexité. L’introduction des NTIC comme système d’information dans l’administration est accompagnée d’un double objectif. D’une part, il s’agit de poursuivre l’industrialisation des flux d’informations en usant des avantages de la dernière technologie de l’information et de la communication, et d’autre part, d’opérer, dans le cadre des projets touchant au cœur des systèmes d’information administratifs, une réingénierie des processus administratifs. Mais pour assurer ce processus de refonte des systèmes administratifs, l’introduction des TIC ne suffit pas. « L’e-administration peut se développer sans réformer l’administration, en accentuant même les défauts », nous met en garde Pierre de Lacoste (DE LA COSTE,
  24. 24. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! 2003). On peut en effet industrialiser un flux d’informations afin d’en augmenter la productivité (phénomène d’automatisation) sans pour autant assurer sa refonte. Dans le cadre des projets administration électronique, les réformateurs souhaitent que ces « outils de communication » deviennent le support d’une révolution copernicienne, qui vise à placer le processus au service de l’usager comme fondement légitime de l’organisation publique. C’est donc à la fois une réforme politique d’organisation et un modèle technologique qui sont mis en avant par le plan stratégique de développement de l’administration électronique. La politique des NTIC est donc indissociable d’une stratégie de modernisation de l’appareil de production informationnel de l’Etat. Dans un contexte d’orthodoxie budgétaire, la recherche de diminution des coûts et d’augmentation de l’efficience place la notion de productivité communicationnelle au cœur des échanges informationnels. Pourtant, les NTIC ne sont que les moyens d’une stratégie de développement au service d’une politique de qualité totale qui recherche, par la réingénierie des processus communicationnels, l’échange optimum. D’une part, il s’agit d’automatiser la fonction de communication à l’aide « d’une intelligence embarquée », et d’autre part, d’engager chaque acteur dans une position critique afin d’améliorer en continu les modes de production. Cette « restructuration » par l’investissement technologique a un coût qui rend limitatif le rapport investissement/retour sur investissement. C’est ainsi que le réseau des réseaux prend tout son sens comme stratégie possible de mutualisation des investissements en capital productif, repoussant ainsi les limites de la transformation des processus humains en processus automatisés. §1 - la réingénierie des processus administratifs : pour une plus grande simplification des relations avec l’administration ? De nombreux rapports s’appuient sur une critique de l’usage instrumental des technologies de l’information. Les administrations auraient en effet facilement accepté l’introduction des T.I.C. pour élaborer des sites vitrines, systèmes de représentation seconde et parcellaire de l’administration. « Les investissements de l'administration en direction des usagers ont porté surtout sur la mise à disposition d'informations. Sauf cas particuliers qui concernent surtout les entreprises, la relation entre l'administration et les usagers n’a encore été que modifiée à la marge. » (DIRE, 2001) Ainsi, un bureau de la direction de la communication use de l’outil électronique pour « communiquer » à l’extérieur par cet espace intermédiaire, qui fait office de fenêtre témoin du fonctionnement de l’organisation publique (ALCAUD et LAKEL, 2004). Bien entendu, la simple diffusion d’informations vers l’extérieur ne modifie en rien les processus internes, ni même la tradition de diffusion « broadcast » d’informations, qui sont autant de règles et de normes qui s’imposent à l’usager ! 23!
  25. 25. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! anonyme. Dans cette optique, les téléprocédures ne seraient qu’un moyen de télécharger des formulaires. Le gain de temps existerait mais serait infime et ne porterait aucune conséquence sur la nature des services publics. Pierre De La Coste nous met en garde sur les conséquences d’un « ajout » des NTIC aux structures existantes : « C’est dans ce contexte et sur le même modèle que se mettent en place les premiers téléservices ou téléprocédures interactifs. De même que l’administration a répliqué à l’identique ses formulaires papier par des formulaires téléchargeables inertes, elle réplique à nouveau ses procédures par des téléprocédures. » (DE LA COSTE, 2003) Contre cette numérisation de la « culture papier », les auteurs des rapports opposent un véritable projet de réingénierie des processus. En effet, l’observation des nouveaux acteurs de l’économie numérique les a convaincus que les gains de l’introduction des TIC ne se réalisent que dans le cadre de projets de systèmes d’information dont la nature est avant tout organisationnelle. Il s’agit donc de repenser les flux d’information pour chasser les pertes de productivité liées aux incohérences, aux traitements faibles ou non pertinents, aux redondances de fonctions…Cette rationalisation du fonctionnement du système optimise avant tout les processus. Cette ingénierie des systèmes d’information peut se concevoir en dehors même de l’informatisation de ces derniers3. Pour autant, la mise en place d’une double démarche rend potentiellement révolutionnaire l’introduction des T.I.C dans l’organisation : refonder les processus à l’aune des gains de productivité apportés par les TIC. En 2001, le rapport Carcenac apparaît comme le tournant décisif de la conception des services publics en ligne par l’introduction de cette logique de productivité. La première étape du programme vise donc à la mise en place d’une procédure réflexive systémique en charge de mettre à jour les processus de communication. C’est par la technique d’audits fonctionnels des processus et de la communication que les directeurs administratifs sont invités à une position critique. De plus, l’audit doit aboutir à la recommandation d’un processus normalisé, qui joue le rôle de référent rationnel optimum qu’il faut atteindre. Pourtant, on voit bien émerger au sein des administrations publiques une tension entre la logique de fonctionnement et la légitimité institutionnelle qui vise à définir les statuts et les postes des acteurs et à en assurer l’ordonnancement dans une architecture formalisée d’actes couverts par la validation hiérarchique et juridique. Une deuxième mutation s’opère quand l’organisation cesse de tenter de préserver sa structure et vise à l’optimisation de la satisfaction du client. Elle refonde ainsi la légitimité de ses services et de ses modes opératoires sur les besoins (imposés !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 3 Pierre Musso a montré combien ce projet de rationalisation plongeait ses racines dans l’utopie saint-simonienne de la nation comme infrastructure mise en réseau par les architectes d’Etat.
  26. 26. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! ou spontanés) de l’usager. Cette « révolution copernicienne » oblige à une transformation permanente par l’écoute et l’évaluation de la qualité de service. A l’instar des approches qualités des organisations modernes, l’administration partirait de l’usager pour réélaborer ses services dans une démarche de qualité totale. D’une logique de production visant le produit standard au plus bas prix, on passe à une logique de subjectivation pour connaître les besoins et adapter la production. Les promoteurs de l’administration électronique vantent ce déplacement organisationnel de l’administration publique. Le gain de productivité et la plus grande satisfaction du client et de son écoute assurent un renversement du pouvoir, qui teinte cette évolution d’une note de démocratisation de la relation administration -usagers. C’est donc bien une double révolution copernicienne qui est prônée par les tenants de l’administration électronique. D’une part, la légitimité d’action n’est plus l’ultime et le seul impératif, mais les besoins quotidiens des usagers de l’administration à la recherche de services publics facilitant leur vie de citoyens viennent légitimer la réforme du service public. D’autre part, le modèle organisationnel n’est plus le modèle bureaucratique d’une rationalisation par une élite méritante constituée par la sélection des meilleurs, mais un modèle pragmatique qui redonne sa primauté aux savoirs des acteurs opérationnels. §2 - La dématérialisation des procédures par les TIC : une industrialisation de l’administration. L’automatisation des traitements par les logiciels permet un gain de travail humain considérable. La procéduralisation des échanges communicationnels, produite par les traitements automatisés, a permis de faire entrer la machine dans l’ère de la production d’informations. Mais bien au-delà de l’analogie avec la robotisation de l’industrie, le facteur immatériel évacue les contraintes physiques d’un travail industriel, amenant ainsi tout processus informatisé à s’exécuter dans une quasi-instantanéité. La dématérialisation assure une transportabilité instantanée dans les réseaux de communication du travail informationnel, annihilant toute contrainte de déplacement (en temps et en espace). Dans le cadre des circuits préétablis par les processus, l’information se déplace à volonté et instantanément. Dans le cadre de procédures normalisées, l’« intelligence » des applications permet de faire disparaître le travail humain en partant de la base, c'est-à-dire des fonctions les plus simples et les plus répétitives, vers les fonctions de décision les plus complexes. La disparition de travail humain simplifie les organisations dans les processus relationnels et libère toujours un peu plus les processus des agents et des usagers dans leur temps de communication. ! 25!
  27. 27. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! L’organisation publique, par sa croissance et sa complexification, doit affronter une augmentation quantitative de ses traitements. De plus, l’environnement social semble connaître une croissance qualitative de ses échanges plus riches et plus variés. Confier aux ordinateurs les tâches répétitives permet de libérer du temps humain pour des décisions complexes dans un mouvement d’aide à l’activité humaine. Les gains de la réingénierie, couplés à une informatisation, sont directement issus de la réduction à un niveau quasi-nul des coûts proportionnels de traitement. En premier lieu, la chute des frais de fonctionnement libère de la valeur et fait donc croître la productivité. Ainsi, la productivité justifiée par la complexité du monde devrait permettre de contenir les coûts de fonctionnement de l’Etat au service des usagers. Au mieux, les dégagements de valeurs devraient permettre d’éviter d’accroître la ponction de l’Etat, toujours jugée trop importante dans une économie concurrentielle. Mais les gains qui se dégagent de cette croissance de productivité peuvent être alloués de différentes manières. Au-delà de la logique de la gestion en « bon père de famille », la chute des « coûts » du service directement offert à l’usager doit aussi permettre une réallocation des ressources vers des postes jugés plus stratégiques comme, par exemple, la fonction d’accueil et la relation avec l’usager, vers l’enrichissement des services offerts, en développant de nouvelles fonctionnalités (simulation, alerte, permanence…) Cette réallocation de ressources est bien souvent humaine et vise à transformer profondément les métiers et les organisations obligées de se réadapter à cette restructuration fonctionnelle. Le moteur premier des projets d’administration électronique repose sur la recherche d’une productivité couplée à une amélioration de la qualité des échanges informationnels. C’est donc bien la logique de rationalisation qui est à l’œuvre. §3 – L’administration électronique est-elle possible ? Il est convenu de qualifier les sites Internet en sites : institutionnels, portails, thématiques ou à types d’usagers spécifiques, événementiels et enfin transactionnels. Les sites institutionnels sont sans aucun doute les sites élémentaires de l’offre publique. Sites de présentation et parfois de promotion d’une institution publique, ils se limitaient au début à une « plaquette » en ligne manifestant les talents marketing des directions de la communication des ministères avant de devenir progressivement des outils d’information des citoyens et des usagers. Pour ceux qui surent limiter leur tendance « narcissique », qui rencontraient difficilement un public intéressé, ils devinrent une source d’information riche et complète avant de connaître ces deux dernières années les limites de leur « âge ». Par la suite, on a vu se multiplier les sites thématiques ou à catégories d’usagers (qu’il est d’ailleurs parfois difficile de distinguer, ex. drogues.gouv.fr). Devant la multiplication des politiques
  28. 28. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! publiques et des agences interministérielles autour d’un objet ou d’une catégorie d’usagers spécifiques, des sites se sont développés autour d’un thème particulier. Parfois, ces sites sont associés à une politique publique instituée sous la responsabilité d’un ministère ou d’une mission interministérielle de tutelle, et parfois ils se justifient par la présence de publics/usages particuliers pour légitimer leur existence autonome. Le site www.minefi.gouv.fr se dote ainsi de www.entreprises.minefi.gouv.fr et de www.colloc.minefi.gouv.fr. Le ministère de la culture, qui fait sans aucun doute partie des sites les plus dynamiques, distingue, par exemple, le site de l’expatriation (usages), www.mfe.org, du site du Conseil Supérieur des Français de l’Étranger (usagers), www.csfe.org. Ces sites visent en réalité à restreindre la variable cible pour pouvoir continuer à offrir un site global qui est à la fois institutionnel et portail. Certains de ces sites peuvent avoir une vie limitée, liée à l’attention des gouvernements. Leur pérennité est donc liée à leur mise sur l’agenda médiatique. Le site ministériel type est encore prioritairement un site institutionnel qui vise à mieux faire connaître les services administratifs de l’Etat. A ce titre, en faisant chuter les coûts de publication et surtout de diffusion des données, Internet a joué un rôle qualitatif unique. Que ce soit pour l’explication du fonctionnement des institutions, la mise en ligne de l’immense littérature grise produite par les services d’analyse de l’Etat et l’interconnexion de la masse de ces données par l’hypertexte. Reposant sur l’activité de l’équipe de webmestres, le site Internet ministériel remplit largement son rôle de nouveau vecteur électronique de la communication administrative. En ce qui concerne la dématérialisation des procédures, les premiers pas d’une téléprocédure consistent à obtenir par Internet des certificats administratifs. Il s’agit ici de l’adaptation web des services que fournissait jusqu’alors le Minitel. Il s’agit en fait de procédures faisant reposer leurs contrôles sur les fichiers d’Etat civil, qui identifient le requérant par son adresse postale, destination d’envoi du document (qui ne peut être dans ce cas que papier). La procédure est simple et ancienne. Le second service, appuyé par les promoteurs de l’administration électronique, consistait à assurer la transparence des processus administratifs, qu’ils soient initiés en ligne ou pas. La connaissance des étapes des processus, le suivi de son dossier en temps réel avec la possibilité de correspondre avec le responsable du processus, aurait permis d’éviter « l’effet tunnel » si néfaste à l’image de marque de l’administration. Mais le modèle prend tout son sens dans la gestion de dossiers d'usagers qui s'appuie véritablement sur la concentration des données administratives dans un portefeuille personnel au service de différentes administrations. L'usager devient alors l'identifiant rassemblant une grappe de données dont il reçoit le pouvoir d'accès et de gestion. Le dossier fiscal TéléIR/ADONIS du ministère des finances permet par exemple d'historiciser ses différents documents fiscaux dans un dossier unique et de pouvoir améliorer progressivement la connaissance par l'usager de ses informations fiscales. Le ! 27!
  29. 29. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! Ministère de la Santé permettra bientôt une gestion avancée de son dossier administratif permettant à l'usager d’enregistrer les changements d’adresse, d'obtenir son attestation de droits en ligne, de pouvoir modifier sa situation personnelle et administrative (divorce, naissance…) en ligne, de recevoir le décompte des prestations par courrier électronique... Le stade ultime de la téléprocédure est la dématérialisation complète de la procédure de l'identification à l'éventuel paiement en ligne. La dynamique vient très souvent des organisations administratives autonomes qui, comme la CAF, la CNAM et l'ANPE, ont pris le pli de la gestion en ligne des données de l'usager. La Prestation d’Accueil pour le Jeune Enfant (PAJE) et la demande d'allocation logement en ligne sont les deux mesures phares de la CNAF, qui a montré très tôt l'exemple de la dématérialisation (ADELE 10). Le Ministère de l’Équipement est en passe de dématérialiser la chaîne des processus de demande de l’aide à l’amélioration de l’habitat. Saisie et suivi des demandes, calcul du montant des subventions, paiement des subventions, éditions des différents courriers à destination du demandeur, gestion des dotations et contrôle de gestion, toute la chaîne d'information doit être dématérialisée (ADELE 11). La relation avec la justice pourrait être grandement facilitée par la mise en place de téléprocédures. Pour autant, seule la dématérialisation de la demande d'aide juridictionnelle pour les usagers (ADELE 28) et celle de l'injonction de payer pour les professionnels (ADELE 42) sont programmées à l'horizon 2007, montrant ainsi qu'aujourd'hui seule l'initiative à la frontière de la procédure est en phase de télé-procéduralisation. Si l’Etat s’était fondé sur l’archive, faisant de chaque agent public un opérateur de la mémoire de la nation, aujourd’hui l’administration électronique engage une réification des processus de traitement en une seconde couche satellisant les agents publics vers la fonction d’interface entrée/sortie. L’Etat devient une boîte noire de données et de processus automatisés, gérés a posteriori par les usagers et les clients. Cette logique de transfert de valeur, qui repose sur la double stratégie de diminution des coûts/investissements du capital productif dans les organisations publiques relance le programme de modernisation de l’administration. Cette démarche vise à transformer les processus en partant des besoins des usagers afin de réorganiser la chaîne de production de services. On observe donc un jeu de tensions entre l’exigence de satisfaction optimale de l’usager et la rationalisation par le développement de l’infrastructure d’information.
  30. 30. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! Section 2 – Du « guichet unique » au « Bureau Virtuel » : vers une administration 2.0. Ce qui se joue dans le nouveau programme de l’informatisation de l’Etat, c’est bien l’enrichissement des échanges avec l’usager par une meilleure gestion des échanges informationnels. Peu importe le lieu où l’utilisateur est en contact avec l’administration, l’échange doit lui aussi connaître une simplification. Une double stratégie s’engage. Dans un premier temps, il y a déplacement ou enrichissement du travail vers la zone de l’interface, au niveau des entrées/sorties. Lieu de « traduction » essentiel entre les relations sociales et le « sens » figé dans le système administratif, les acteurs chargés de piloter l’échange ont le pouvoir de réduire les jeux et les incertitudes. Les TIC vont libérer les possibilités organisationnelles en s’appuyant à la fois sur l’autonomisation de l’interface et sur sa dématérialisation. La limite réside cependant dans la pluralité des usagers qui doivent s’adapter aux nouveaux visages de l’administration. Dans le « jeu » entre services publics électroniques et usagers pluriels, la place de « l’infomédiaire » devient stratégique. Pourtant, il est d’ores et déjà mis en danger par l’automatisation de la décision. §1 - la valorisation du front office : mettre l’usager au cœur du processus. Les gains de productivité du back-office dégageraient donc des ressources que l’organisation pourrait allouer au développement des front-offices multicanaux. Ce choix, qui s’appuie sur la valorisation de la satisfaction du client, développe les fonctions de communication et d’accueil. Les agents, dégagés des tâches fastidieuses par l’automatisation, allouent leurs capacités cognitives à un accueil qualitatif s’appuyant sur le pilotage des traitements des processus en back-office. Leurs fonctions s’enrichissent par un accroissement de responsabilité et de réactivité du fait de leurs expériences professionnelles. Parallèlement, les TIC permettent de conglomérer les interfaces d’un ensemble de processus en bouquet de services dans le cadre d’un « guichet unique » virtuel ou réel. La nature de ces bouquets peut être multiple, directe, médiatisée, normalisée ou personnalisée. Ainsi, une seconde rationalité de la réforme vient s’ajouter à la rationalité des processus. Mais si l’analyse les sépare, la réalité laisse entrevoir une relation systémique dynamique. La productivité du back office informatisé s’opère indépendamment du développement d’un front office de qualité. Si cette « autonomisation » des deux développements génère un ensemble riche de possibilités organisationnelles, les deux relations restent fondamentales dans leur évolution respective : le transfert de ressources (et de valeurs) du back office vers le front office et les connexions des ! 29!
  31. 31. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! interfaces (devenues autonomes sans être indépendantes) aux traitements du back office. Dans un premier temps, l’autonomie du front office multiplie les possibilités organisationnelles au service d’une logique « client » qui viendrait se substituer à une logique « produit ». Chaque service, sous la forme d’un service informationnel, devient un élément modulable que l’on peut composer et intégrer à différents modèles organisationnels. La personnalisation est entièrement dépendante de cette modularité des relations de service élémentaires. Un même service peut se retrouver dans une infinité de lieux (maisons de services publics, bornes publiques, prestataires privés, mairies virtuelles sur Internet…). Sa dématérialisation a permis de cloner à souhait le service et de lui adjoindre une multitude d’intermédiaires en fonction de leurs apports spécifiques. Le site Internet permet une prestation sans contrainte de temps ni d’espace ; la borne publique offre les mêmes avantages même si la contrainte d’espace revient légèrement pour diminuer la contrainte du coût de l’équipement. L’externalisation permet de faire croître le nombre « d’agents publics » sans coût supplémentaire4. Cette automatisation a priori du service permet de rendre possible l’innovation en fonction des opportunités et de la demande. Interfaces mobiles, pages graphiques sur le web, contact téléphonique avec un serveur vocal, entretiens (à distance ou en face à face) avec un opérateur, les possibilités techniques permettent d’enrichir les modalités de l’échange en offrant, à un service donné, des interfaces multicanaux, s’adaptant aux besoins et aux compétences de chacun5. Une interface spécifique peut inversement composer une multitude de services hétérogènes afin de former des bouquets orientés usagers. La mise à disponibilité a priori des services automatisés autorise ainsi les compositions plurielles en fonction des publics cibles spécifiques. Mon.service-public.fr permet de centraliser, en fonction des catégories d’usagers, l’ensemble des téléprocédures développées par les ministères, les services déconcentrés et les collectivités territoriales. Le site assedic.fr, en sus de ses missions de rémunération, donne accès à l’ensemble des moteurs de recherche d’emploi et s’apprête à développer en partenariat avec des prestataires privés les fonctions propres aux conseils en recrutement. Les nouvelles technologies jouent aussi un rôle d’assistance et d’intelligence embarquée dans le développement d’interfaces interactives. Elles sont d’abord ergonomiques et correspondent à la rationalité de l’usager. La prise en compte de cartes cognitives, autres que celles des agents administratifs du service, apparaît comme la clef de la simplification administrative. L’administration électronique promet de s’adapter à la variété des usagers par l’interactivité de l’interface. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 4 Par exemple, la confection de la carte grise pour un véhicule neuf est effectuée par le concessionnaire automobile lors de l’achat de votre automobile. 5 Pour un bon exemple des possibilités d’un service multicanaux, voir la gestion de l’emploi et des demandeurs d’emploi, respectivement sur www.anpe.fr et www.assedic.fr.
  32. 32. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! L’identification de l’usager doit lui permettre d’accélérer un accès personnalisé aux interfaces administratives. Une offre adaptée à ses caractéristiques rendrait le visage de l’administration plus simple et plus pertinente pour chaque usager. L’identification, proportionnellement à sa précision, permet d’établir un filtre pertinent entre les besoins de l’usager et l’offre indifférenciée et incommensurable des prestations de services publics. L’usage de simulateur de prestations comme celui de l’aide au logement du site www.caf.fr laisse augurer d’une personnalisation appuyée sur une identification automatique (par l’usage de la carte d’identité électronique). De plus, la simplification de la communication peut être adaptée à une hiérarchie de choix statistiquement et sociologiquement organisés, permettant une complexification croissante de l’interface selon la logique de Pareto. Non seulement l’usager, identifié à un type, n’a accès qu’à la présentation des services qui le concernent, mais l’interaction dynamique peut jouer sur l’arbre de choix dans le processus administratif simplifiant grandement les rapports à l’administration (si un individu déclare être célibataire et vivre seul dans son foyer, inutile de lui demander les données civiles de ses enfants, de sa femme…). L’historicité et la mémoire des systèmes d’information, qui tendent à la personnalisation dynamique des sites et à la création de véritables comptes administratifs, sont l’aboutissement de cette logique. Ainsi, la redondance des transactions tendra à devenir nulle. En plus de l’identification de l’usager, les échanges seront mémorisés et les outputs conservés dans une banque de données spécifique. L’utilisateur constituera donc non seulement une sorte de « cache » administratif de données et de documents mais également de processus. Enfin, l’intelligence des documents assiste en temps réel l’usager dans sa démarche. Les vérificateurs d’erreurs, les simulateurs de processus et de résultats, les agendas et les rappels automatiques, voire de véritables conseillers automatiques de prestations, déchargent l’usager d’une connaissance et d’une attention trop élevée. « Les interfaces personnalisées masquent la complexité et la multiplicité des possibles en adaptant les requêtes aux besoins. L’usager doit bénéficier de la simplification des échanges face à la complexité croissante des processus administratifs. » (DE LA COSTE, 2003) Pierre de la Coste reprend l’espoir formulé par Thierry Carcenac : « Mais l’essentiel aura été réalisé : rendre transparente pour l’usager la complexité des systèmes d’information de l’État. » (CARCENAC, 2001) Cette autonomie du front office en fait un paravent simplificateur de la complexité administrative, filtrant les besoins selon des logiques strictement adaptées à la rationalité des types d’usagers. Enfin, dans le cadre de processus totalement ou ! 31!
  33. 33. Rapport!2008! [FORUM!CPP] ! partiellement dématérialisés, la disponibilité est permanente et ne dépend spatialement que de la présence d’un ordinateur connecté6. §2 - le développement du middleware comme intermédiation : renforcer l’écoute de l’usager. Il y a donc un recentrement des ressources de l’organisation vers une meilleure appréhension des usagers. Se dégage une fonction d’« infomédiaire » réel ou virtuel qui tente d’organiser un ensemble de services en fonction d’un usager type. Le citoyen, mais aussi l’agent ou tel type de professionnel, se voit offrir des bouquets de services lui octroyant toute la chaîne de prestations publiques dont il a besoin. Le nouvel habitant d’une municipalité pourrait-il rechercher et louer un appartement auprès de l’office HLM ou des agences immobilières locales, calculer le montant de son allocation logement et en faire la demande en ligne, souscrire à une assurance habitation…et le tout sur le site de la mairie ? Ces guichets peuvent être bien évidemment encapsulés en conglomérats successifs tendant vers le portail unique. Des guichets uniques concernant les prestations sociales, l’identité civile, la construction du citoyen peuvent être rassemblés dans un portail de la vie du citoyen, lui-même référencé dans le portail du service public. Cette logique de bouquet fait reposer la valeur ajoutée sur l’intelligence des ordonnancements et la médiation des informations dans un environnement de confiance. En middleware, l’infomédiaire sera chargé d’interconnecter les services et d’en assurer la communication. En front office, il apportera son assistance en gérant une interface unique intelligente. Concrètement, différents types d’agences peuvent émerger. Dans la logique de la fragmentation des processus, des partenaires privés peuvent ajouter à leur prestation un rôle d’intermédiaire public. Inversement, peuvent se développer des maisons de services publics de proximité, légères et peu coûteuses, spécialisées dans la prestation globale de services, comme dans le cas des guichets uniques de la création d’entreprise. Ainsi, une ouverture très large à la concurrence, qui va de l’Etat aux sociétés privées, en passant par les collectivités territoriales, offre la possibilité d’une prestation à valeur ajoutée, que l’on peut inclure dans une multitude de stratégies de fidélisation. La compétition amènera une plus grande exigence de la satisfaction du client car la concurrence reposera sur une fidélisation précaire. Ce dispositif est enrichi par la convergence numérique des différents canaux de communication qui aboutissent à de véritables plates-formes d’accueil : les centres d’appel IP. Chaque canal de communication peut déboucher sur un autre type d’échange. Du site web à la visioconférence, ces modèles font émerger !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 6 Limite spatiale en partie levée par le développement des réseaux pervasifs (WI-FI, WiMax, UMTS…) qui visent à instaurer une connectivité généralisée pour usagers nomades.
  34. 34. [LE!WEB!ADMINISTRATIF EN!FRANCE] Rapport!2008! ! aujourd’hui des bouquets de services de plus en plus intégrés. Pourtant, au fur et à mesure d’une intégration de services passant par un intermédiaire, l’exigence de confiance et de sécurité dans l’intérêt de l’usager devra croître et risque d’apparaître comme un frein majeur de développement. Dans le cadre de l’administration électronique, les acteurs de l’interface voient leur responsabilité augmentée et leur fonction enrichie. Si l’on prend modèle sur les organisations privées, la transformation des agents risque de connaître des bouleversements majeurs. Mais cet enrichissement fonctionnel est allégé par l’ensemble des assistances informatiques. C’est ainsi qu’un nouveau gain de productivité est acquis par un transfert de charges là où elles peuvent être atténuées. Le rapport entre complexification et responsabilisation des fonctions d’un côté et automatisation et assistance intelligente des traitements de l’autre, permet la stabilisation de la charge de travail. Le point limite (mais qui reste une minorité) de cette mutation organisationnelle réside dans un usager qui déclare de bout en bout ses revenus et déclenche par sa transaction l’édition automatique de sa feuille d’impôt. Ou encore la constatation automatisée d’un excès de vitesse avec envoi automatique de l’infraction et paiement en ligne. Les agents de l’administration électronique sont alors de nouveaux infomédiaires assurant des prestations non automatisables de conseil, d’écoute et d’aide, jouant sur les possibilités de jeu du système rationalisé. La fonction cognitive humaine semble donc être réservée à réduire les incertitudes du contexte et à gérer les relations non rationnelles. §3 - du « bureau virtuel » à la « maison des services publics » : le pilotage de l’administration électronique. A plus court terme, deux projets paradigmatiques incarnent cette mutation de l’administration électronique « 3 tiers », reposant sur le développement de front office. A chaque « bout » de cette administration en réseau, la Maison des Services Publics virtuelle, au service des usagers, et le « Bureau Virtuel, » au service des agents, visent à incarner le potentiel des NTIC dans la mutation des pratiques. Les épisodes d’ADELE et MARC, métaphore imagée sous la forme d’un dessin animé flash, sont à ce titre une illustration de l’objet-valise à destination du grand public. Adèle, personne d’un certain âge, change d’adresse. Le soir même, elle fait un cauchemar car elle angoisse de devoir affronter l’administration bureaucratique d’hier. Or, à sa grande surprise, elle est accueillie et confortablement installée, au guichet unique de sa mairie par le jeune Marc, infomédiaire public qui, d’un simple clic, assure la prise en compte du changement d’adresse auprès de toutes les administrations mises en réseau. Aussitôt, Adèle décide d’acheter un ordinateur et de se connecter à Internet. La boucle de la modernisation est bouclée. ! 33!

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