Transparence International France - bilan du quinquennat en matière de lutte contre la corruption

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Transparence International France - bilan du quinquennat en matière de lutte contre la corruption

  1. 1. Quelques avancées, des reculs : la lutte contre la corruption n’est toujours pas une priorité politique en France - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruptionTransparence International France est la section française de Transparency International (TI), la principale organisation de la société civile qui se consacre à la transparence et à l’intégrité de la vie publique et économique. A travers l’action de plus d’une centaine de sections affiliées réparties dans le monde, ainsi que de son secrétariat international basé à Berlin, en Allemagne, TI sensibilise l’opinion aux ravages de la corruption et travaille de concert avec les décideurs publics, le secteur privé et la société civile dans le but de la combattre. www.transparence-france.org
  2. 2. SommaireI. Pourquoi ce rapport ?II. Principales conclusionsIII. Tableaux de synthèseIV. Analyse détaillée 1. Moyens de la justice pour lutter contre la corruption 2. Secret défense 3. Intégrité de la vie publique 3.1 Marchés publics 3.2 Financement des partis politiques 3.3 Déclarations de patrimoine 3.4 Mandats successifs et inéligibilité des élus condamnés pour corruption 3.5 Prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique 3.6 Encadrement du lobbying 3.7 Indépendance de l’expertise 3.8 Transparence des comptes de l’Elysée 3.9 Nominations aux postes de haute responsabilité 3.10 Ouverture des données publiques 3.11 Rendre compte 4. Loi du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption (mise en œuvre des engagements internationaux de la France) 5. Déclenchement d’alerte éthique (« whistleblowing ») 6. Education civique 7. Médias 8. Convention des Nations Unies contre la corruption 9. Lutte anti-blanchiment et paradis fiscaux 10.Coopération judiciaire internationale 11.Aide publique au développement et corruption 12.Transparence des industries extractivesV. Annexe – Les recommandations de TI France aux candidats à laPrésidentielle 2012 -2- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  3. 3. Sommaire I. Pourquoi ce rapport ? Dans son discours d’Epinal de juillet 2007 consacré à la modernisation des institutions1, NicolasSarkozy avait affirmé sa volonté de rendre la République française « irréprochable ». Il y avaitannoncé la création du comité Balladur2, dont certaines des propositions ont été mises en œuvre parla réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. En amont de ce discours, le candidat Nicolas Sarkozy avait pris des engagements précis enmatière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption, en réponse à des propositionsque Transparence International France (« TI France ») avait adressées à l’ensemble des candidats àl’élection présidentielle de 2007. Le présent rapport analyse l’évolution de la lutte contre la corruption au cours du quinquennatqui s’achève. Dans cette perspective, il s’intéresse non seulement à la mise en œuvre desengagements de Nicolas Sarkozy mais aussi à des thématiques qui, si elles n’étaient pas couvertespar notre questionnaire, ont fait l’objet de développements notables durant les cinq dernièresannées. C’est le cas par exemple du débat sur les conflits d’intérêts. Notre bilan passe ainsi en revue l’ensemble des initiatives prises par le Président de laRépublique, le gouvernement et la majorité parlementaire qui ont eu, selon nous, une incidencedirecte sur le cadre législatif et institutionnel de prévention et de lutte contre la corruption. Précisons qu’il n’appartient pas à TI France de s’exprimer sur le fond au sujet d’affaires surlesquelles la justice ne s’est pas encore prononcée de manière définitive. Notre analyse se limite ainsià mentionner, sans les commenter, les affaires dans lesquelles le nom du chef de l’Etat apparaît3. Lesseuls commentaires que nous nous autorisons concernent des faits clairement établis ou desdysfonctionnements dans les procédures en cours.1 Discours d’Epinal du 12 juillet 20072 ème Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et rééquilibrage des institutions de la VRépublique3 Affaire dites de « Karachi », « Woerth-Bettencourt », des « fadettes ». -3- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  4. 4. Sommaire II. Principales conclusions Alors que le quinquennat s’achève, TI France considère que la lutte contre la corruption n’esttoujours pas une priorité politique en France. L’analyse des avancées et des reculs de ces cinqdernières années montre que la volonté politique est globalement toujours insuffisante.Une action internationale à saluer La présidence française du G20 a été marquée par les efforts français pour maintenir la luttecontre les paradis fiscaux parmi les priorités de la communauté internationale. En l’absence d’accordau niveau du G20, la France a tenté de donner l’exemple dans plusieurs domaines (listes d’Etats noncoopératifs et registre des trusts notamment). S’agissant des conventions internationales de luttecontre la corruption, la France a soutenu et appliqué les recommandations de la société civilerelatives à l’évaluation des engagements des Etats. Conformément à son engagement, NicolasSarkozy a enfin apporté son soutien au projet de directive relative à la transparence des entreprisesextractives (pétrole, gaz et mines).Des progrès aussi sur le plan interne Examen des comptes de l’Elysée par la Cour des comptes, limitation à deux du nombre demandats présidentiels, protection des lanceurs d’alerte dénonçant la corruption dans les entreprises,renforcement de l’instruction civique, lancement du site data.gouv.fr facilitant l’accès à certainesinformations publiques : le bilan du quinquennat concernant le renforcement du dispositif françaisde transparence et d’intégrité est loin d’être nul. La principale avancée à mettre au crédit de lamajorité présidentielle aura sûrement été, à la suite du scandale du Médiator, l’adoption d’undispositif convaincant de prévention des conflits d’intérêts dans de domaine de la santé. Si lesdécrets d’application de la loi Bertrand devront bien sûr être suivis de près, le dispositif adopté nousparaît de nature à renforcer nettement l’indépendance de l’expertise sanitaire.Un bilan préoccupant sur les principales priorités de la lutte contre la corruption en France Les actions que nous jugeons prioritaires sont celles qui, selon nous, sont le plus à même degarantir l’exemplarité des décideurs publics et ainsi de restaurer la confiance des citoyens dans nosinstitutions. Pour garantir cette exemplarité, la justice financière, qui est en première ligne pourtraiter les affaires politico-financières et assurer l’égalité de tous devant la loi, doit être suffisammentforte et indépendante. Il s’agit là d’une exigence fondamentale de la démocratie. Le mélange desgenres entre intérêts publics et privés doit être par ailleurs combattu. Parmi les comportements queles Français jugent les moins acceptables chez les politiques, « la défense d’intérêts privés plutôt quel’intérêt général » arrive en première position4. Nous dressons un bilan préoccupant des initiatives qui ont été prises au cours des cinq dernièresannées concernant les moyens de la justice pour lutter contre la corruption. Rien ne sert en effetd’améliorer le régime des incriminations et certaines procédures si, parallèlement, l’indépendancede la justice n’est pas respectée et si les moyens nécessaires à sa mission continuent d’être réduits.Contrairement à l’engagement pris par le Président de la République, la volonté politique dans cedomaine ne s’est pas exercée dans le sens d’un renforcement de la justice financière, mais bel et4 Sondage sur l’éthique en politique réalisé par Ipsos et Logica Business Consulting pour "Le Monde" et erl’association Lire la société (1 février 2012) -4- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  5. 5. Sommairebien dans celui de son affaiblissement. Le projet, heureusement avorté, de suppression du juged’instruction sans réforme du statut du parquet, ainsi que la loi qui a renforcé le secret défenseopposable au juge anti-corruption, ont notamment illustré cette volonté. Les recours abusifs ausecret défense dans une affaire dans laquelle le nom du chef de l’Etat apparaît – l’affaire dite de« Karachi » - ont aussi été particulièrement édifiants. Le second principal point noir du bilan du quinquennat en matière de transparence et d’intégritéconcerne l’action contre les conflits d’intérêts et l’écart entre les annonces et les actes. Dans lecontexte de l’affaire dite « Woerth-Bettencourt », l’exécutif français avait solennellement annoncéune action résolue contre les conflits d’intérêts. Cependant, alors que la législature s’achève, leprojet de loi préparé par le gouvernement pour les ministres et les fonctionnaires n’a jamais étéporté à l’ordre du jour du Parlement. Concernant les conflits d’intérêts des parlementaires, lesinitiatives de la majorité présidentielle sont loin d’avoir répondu à l’enjeu. En résumé, alors que lecontexte n’avait jamais été aussi favorable à de véritables avancées, les initiatives prises se sontavérées décevantes et bien en deçà des attentes qu’elles avaient fait naître.Autres reculs et déceptions L’affaire dite des « fadettes » a mis au jour des pratiques qui constituent une régressioninquiétante dans le domaine de la liberté de la presse. La Cour de cassation a déjà eu l’occasiond’estimer que l’atteinte au secret des sources de journalistes enquêtant sur l’affaire « Woerth-Bettencourt » - dans laquelle les noms du chef de l’Etat et d’un ancien ministre sont cités -, n’étaitpas justifiée. Ces pratiques doivent être fermement condamnées. Au rang des déceptions, il faut citer l’absence de toute initiative pour mettre fin aucontournement de la loi sur le financement de la vie politique via les micro-partis. La création d’unesanction en cas de fausse déclaration de patrimoine par un élu demeurera tout à fait inutile tant quele législateur refusera de doter la Commission pour la transparence financière de la vie politique despouvoirs d’investigation et des moyens nécessaires à sa mission. Enfin, s’ils ont le mérite d’exister, lespremiers dispositifs d’encadrement du lobbying au Parlement sont très insuffisants.Tous les candidats à présidentielle doivent maintenant s’engager En résumé, on ne peut certainement pas considérer qu’en matière de transparence, d’intégritéet de lutte contre la corruption, la République soit devenue irréprochable durant la présidence deNicolas Sarkozy. La lutte contre la corruption n’est toujours pas devenue une priorité politique enFrance. Ce constat rejoint la principale conclusion de notre rapport publié en décembre 2011 sur l’étatde la lutte contre la corruption en France. Il est urgent de réinscrire l’éthique au cœur de notre viepublique. C’est notamment à ce prix que nous parviendrons à sortir par le haut de la crise deconfiance qui mine actuellement nos institutions. Transparence International France exhorte ainsi Nicolas Sarkozy, candidat à sa propre succession,ainsi que tous les autres candidats à l’élection présidentielle de 2012 à s’engager publiquement en lamatière, comme l’on déjà fait dix d’entre eux. -5- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  6. 6. Sommaire III. Tableaux de synthèse Tendance des Initiatives engagées Appréciation globale portée par TI France sur les initiatives engagées sur le thème concerné depuis la prise de fonction de Nicolas Sarkozy. Cette appréciation va au-delà des engagements pris par le Président de la République et s’applique à toute autre mesure pertinente initiée par le gouvernement et la majorité présidentielle. Avancée au regard de la lutte anti-corruption Régression au regard de la lutte anti-corruption Initiative engagée n’ayant pas d’impact significatif au regard de la lutte anti-corruption Engagement non tenu Explications : Appréciation positive de TI France Appréciation négative de TI France Tableau 1. Engagements pris en 2007 par Nicolas Sarkozy en réponse aux propositions de TI France Tendance des Engagements de Nicolas Sarkozy Explications initiatives engagées + : Action diplomatique en faveur d’unConvention des Nations mécanisme de suivi crédible Promotion de la Convention des Unies contre la + : Adoption par plusieurs grands pays Nations Unies contre la corruption corruption émergents des Conventions anti- corruption + : Pressions sur Andorre et Monaco Pressions sur Andorre et Monaco + : Présidence française du G20 Lutte contre le + : Liste française des paradis fiscaux etblanchiment et les abus Promotion du sujet au niveau obligation de transparence pour les des paradis fiscaux européen et international banques présentes dans ces territoires + : Loi française sur les trusts + : Protection dans le secteur privé prévue par la Loi du 13 novembre 2007 Protection des Protection au sein de la fonction et engagement du G20 déclencheurs dalerte publique et du secteur privé - : Pas de renforcement de la protection dans le secteur public -6- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  7. 7. Sommaire Publication obligatoire des Transparence des paiements versés par les + : Projet de directive européenneindustries extractives entreprises cotées Renforcement de linstruction + : Renforcement de l’instruction civique civique dans l’enseignement primaire et Education civique secondaire Création dun module sur la - : Pas de création de module sur la corruption corruption + : Simplification du code des marchés publics - : Suppression des commissions d’appels Transparence des Recours au Pacte de transparence d’offres pour l’Etat et les hôpitaux, marchés publics par les collectivités locales hausse du seuil applicable aux marchés formels de travaux - : Rapport de la Cour des comptes sur les sondages de l’Elysée - : Baisse des moyens des police et justice Moyens de la justice Renforcement des moyens financières pour lutter contre la daction des juridictions - : Pressions politiques corruption spécialisées + : Renforcement de plusieurs législations pertinentesFinancement des partis Renforcement de la CNCCFP N. A. politiques + : Introduction d’une sanction pénale en Extension de la déclaration de Déclaration de cas de fausse déclaration patrimoine aux revenus et patrimoine - : Affaiblissement de la portée du texte avantages liés à la fonction au cours du travail parlementaireEngagement à rendre Suivi des engagements anti- - : Pas de communication sur la mise en des comptes corruption œuvre des engagements anti-corruptionCoopération judiciaire Intégration de la Déclaration de N. A. internationale Paris à lacquis communautaireTransparence de laide Conditionnement à des critères de publique au N. A. bonne gouvernance développement -7- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  8. 8. SommaireTableau 2. Propositions de TI France sur lesquelles Nicolas Sarkozy ne s’était pasengagé. Tendance Propositions de TI France des adressées aux candidats à la Explications initiatives présidentielle de 2007 engagées + : Réforme limitant le mandat de Limitation du nombre de mandats Mandats successifs Président de la République à deux successifs des élus quinquennats - : Extension du secret défense opposable Réforme du secret Conférer un pouvoir de décision à aux juges défense la CCSDN - : Usage du secret défense dans l’affaire dite de « Karachi » + : Introduction d’une sanction pénale en Déclaration de Déclaration annuelle du cas de fausse déclaration patrimoine patrimoine des élus - : Affaiblissement de la portée du texte au cours du travail parlementaire Aucune 10 ans d’inéligibilité en cas de Inéligibilité initiative N. A. condamnation pour corruption engagée -8- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  9. 9. SommaireTableau 3. Thèmes non couverts par les propositions de TI France mais ayant faitl’objet de développements notables durant le quinquennat Tendance des initiatives Explications engagées + : Renforcement de la législation anti-corruption (lois du 13 Nouvelles lois en novembre 2007 et du 17 mai 2011)matière de lutte contre - : Rejet de l’amendement sur l’action en justice des la corruption associations Indépendance de + : Nouvelle loi instaurant la transparence des liens d’intérêts l’expertise dans le domaine de la santé Transparence des + : Contrôle des comptes de l’Elysée par la Cour des comptes comptes de l’ElyséeOuverture des données + : Mise en ligne du portail interministériel « data.gouv.fr » publiques + : Avis du Parlement pour certaines nominations du Président Nominations aux de la République postes de haute - : Caractère politique de certaines nominations à des postes responsabilité de responsabilité (diplomatie, corps préfectoral, parquet, police) + : Création d’une commission chargée de proposer des règles pour les ministres et les hauts fonctionnairesPrévention des conflits - : Projet de loi jamais mis à l’ordre du jour de l’Assemblée d’intérêts - : Insuffisance des règles applicables aux députés + : Adoption de règles par la nouvelle majorité au Sénat + : Question enfin à l’ordre du jour du Parlement Encadrement du - : Premiers dispositifs d’encadrement insuffisants à lobbying l’Assemblée nationale et au Sénat Médias - : Affaire des « fadettes » -9- Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  10. 10. Sommaire IV. Analyse détaillée 1. Moyens de la justice pour lutter contre la corruption OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceDurant sa campagne électorale, Nicolas Sarkozy s’est prononcé en faveur d’un renforcement desmoyens d’action du pôle financier parisien et des huit juridictions interrégionales spécialisées. Il asouligné l’importance de la mise à disposition de moyens matériels suffisants ainsi que la nécessitéde formations adéquates pour les magistrats, les enquêteurs et les experts. Rappelons égalementqu’à l’occasion de l’examen par l’Assemblée nationale de la loi du 13 novembre 2007 sur la luttecontre la corruption, Rachida Dati a complété l’engagement présidentiel en annonçant que le pôlefinancier de Paris allait être renforcé en « magistrats expérimentés » et « assistants spécialisés ». Initiatives engagéesTI France dresse un bilan préoccupant des initiatives qui ont été prises sous la présidence de NicolasSarkozy et qui ont eu une incidence sur les moyens de la justice pour lutter contre la corruption. Rienne sert en effet d’améliorer le régime des incriminations et certaines procédures si, parallèlement àcela, on ne respecte pas l’indépendance de la justice et on réduit encore d’avantage les moyensnécessaires à sa mission. Sous son quinquennat, contrairement à l’engagement pris par NicolasSarkozy, la volonté politique dans ce domaine ne s’est pas exercée dans le sens d’un renforcementde la justice financière, mais bel et bien de son affaiblissement. Les moyens humains du pôle financier parisien ont baissé depuis 20075. La section financière dupôle6, qui comptait 13 juges d’instruction et 12 parquetiers en 2007, ne compte aujourd’hui plus que8 juges d’instruction et 7 parquetiers. En ce qui concerne les assistants spécialisés (qui assistent lesmagistrats dans le déroulement de la procédure), ils ne sont que 4 au pôle financier parisien (horssanté publique, instruction et parquet confondus), contre 7 en 2007. Lors d’une rencontre en juilletdernier, le ministre de la Justice avait indiqué aux représentants de TI France que 50 postesd’assistants spécialisés en matière financière allaient être créés et affectés pour la plupart auxjuridictions parisiennes. Or, seuls 3 nouveaux assistants spécialisés sont pour l’instant attendus aupôle financier début 2012. Par ailleurs, 7 des 22 cabinets d’instruction du pôle financier de Paris nedisposaient plus de greffier en octobre 20117.Pour ce qui est du pôle économique et financier de Nanterre, le nombre de cabinets dinstruction encharge de dossiers économiques et financiers est en baisse constante : 7 cabinets en 2007, 5 en 2009et seulement 3 début 20128.5 Chiffres ci-après obtenus auprès de l’Association française des magistrats instructeurs (AFMI)6 Hors santé publique, hors délinquance astucieuse, hors contrefaçon7 Voir le communiqué de presse publié le 10 novembre 2011 par l’Association française des magistratsinstructeurs (AFMI)8 Pour l’Union syndicale des magistrats, cette situation est la conséquence de la politique du parquet deNanterre, qui privilégie les enquêtes préliminaires. - 10 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  11. 11. SommaireEn ce qui concerne les sept autres juridictions interrégionales spécialisées en criminalité organisée etinfractions financières9 (Paris mis à part), les moyens humains n’ont pas évolué de manièresignificative depuis 2007. S’agissant de la police, la désaffection institutionnelle pour le traitement des grandes affaireséconomiques et financières s’est poursuivie sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. L’évolution del’organisation de la police financière au cours des dernières années démontre que la lutte contre lagrande corruption ne figure plus parmi les priorités : agents moins expérimentés, objectifsquantitatifs inadaptés à la matière financière, autres priorités telles que la lutte contre la falsificationdes moyens de paiement. Un manque, voire une baisse des moyens humains, est par ailleursconstaté au niveau de la Brigade centrale de lutte contre la corruption et des services territoriaux dela police10. Le rapport de politique pénale 2009, rédigé par la direction des affaires criminelles et desgrâces de la Chancellerie confirme ce constat en précisant que « la quasi-totalité des parquetssignalent le manque criant de services et unités d’enquête qualifiés pour diligenter les procédurespénales en matière économique et financière ». Sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, les enquêtes financières autrefois conduites par desjuges d’instruction indépendants ont été peu à peu transférées aux procureurs soumishiérarchiquement au pouvoir exécutif. Or, plusieurs affaires récentes (« Woerth-Bettencourt »,« biens mal acquis », « sondages de l’Elysée ») sont encore venues renforcer les soupçonsd’intervention du gouvernement dans les dossiers sensibles. La Cour européenne des droits del’Homme et la Cour de cassation française considèrent que le parquet ne peut pas être considérécomme une autorité judiciaire du fait de sa dépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif11. Les pressionspolitiques issues de la dépendance du parquet par rapport au pouvoir exécutif paraissent s’êtreaccrues sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Pour le Président de l’Union syndicale des magistrats(USM), « ce sont les instructions dans les dossiers particuliers qui posent question (…) celles-ci sontactuellement dans la loi limitées aux instructions de poursuite écrites, jointes au dossier et depuis peumotivées. Mais chacun sait que ces instructions transparentes sont rares, pour ne pas direinexistantes et que les vraies instructions, et pas seulement de poursuites, existent »12. Le 8 décembre2011, 126 des 163 procureurs français ont fait part de leur exaspération concernant les interférencesdu gouvernement dans leur travail. Ils ont rendu publique une résolution demandant au pouvoirexécutif de rendre le parquet indépendant13. En ce qui concerne la question de la nomination des magistrats, depuis le vote d’une loiorganique entrée en vigueur le 23 janvier 201114, le Conseil supérieur de la magistrature n’est plusprésidé par le Président de la République mais par le premier président de la Cour de cassation pourla formation de nomination des juges et par le procureur général près la Cour de cassation pour laformation de nomination des procureurs. Il s’agit là d’une avancée qui permet de distendre le lienavec le pouvoir exécutif.9 Nancy, Rennes, Bordeaux, Lyon, Marseille, Lille et Fort-de-France10 Pour plus d’informations, voir le rapport publié par TI France en juin 2011 « Etat de droit menacé :l’indispensable réforme de la justice financière », p.13 et 1411 CEDH 5ème section, 10 juillet 2008, Requête N°3394/03 Affaire Medvedyev et autres c/ France ; CEDH, 23novembre 2010, Requête n°37104/06, Affaire Moulin c/ France ; Arrêt de la Cour de cassation, chambrecriminelle, 15 décembre 201012 Voir le discours de Christophe Regnard, le 14 octobre 201113 Voir « Les procureurs français réclament leur indépendance », Le Nouvel Observateur, 8 décembre 201114 Voir la loi organique du 22 juillet 2010 - 11 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  12. 12. Sommaire La nouvelle loi dite « Warsmann-Geoffroy », votée le 10 juillet 201015, constitue une avancée enmatière de saisie et de confiscation en matière pénale. Elle devrait faciliter la saisie des produits dela corruption tels que les avoirs publics détournés à l’étranger. En vertu de cette nouvelle loi, lesenquêteurs et les magistrats sont désormais en mesure de priver les délinquants du produit de leursinfractions dès le début de lenquête, sans attendre une éventuelle condamnation, ce qui devraitpermettre déviter l’évaporation des biens. Une Agence de gestion et de recouvrement des avoirssaisis et confisqués (AGRASC) est désormais chargée dassurer sur lensemble du territoire la gestionde tous les biens saisis ou confisqués au cours dune procédure pénale. Une loi du 13 décembre 201116 a étendu la procédure de reconnaissance préalable deculpabilité (CRPC, communément appelée « plaider coupable »17) à la plupart des délits punis d’unepeine d’emprisonnement inférieure ou égale à 10 ans. Cela a eu pour effet d’étendre cetteprocédure aux délits de corruption. Il s’agit d’une évolution que TI France avait recommandée souscertaines conditions. Ce système peut en effet représenter une réponse pragmatique au problèmede la lenteur du dispositif répressif français actuel. Nous attendons cependant de connaître toutesles modalités d’application de cette nouvelle procédure. S’agissant des entreprises, il est notammentprimordial que les futures transactions soient accompagnées de l’engagement du corrupteur àmettre en place, au sein de l’entreprise, des actions visant à empêcher le renouvellement de lacorruption. Il faudra également que les peines prononcées en vertu de ce nouveau système soientsuffisamment dissuasives. Deux nouvelles lois ayant un impact sur la détection et l’incrimination des affaires de corruptionont été votées. La loi du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption, a renforcé lesmoyens procéduraux mis à la disposition des juges anti-corruption. Ceux-ci se sont vu, en effet,octroyer la possibilité de recourir à des techniques spéciales denquête jusque là réservées à lagrande criminalité (surveillance des biens et des personnes, sonorisation et captation d’images,infiltration, interception de correspondances, saisie conservatoire des avoirs des personnes mises enexamen). La loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, votée le 17 mai 2011, asupprimé l’exigence d’antériorité du « pacte de corruption » sur sa réalisation. Les apports de cesnouvelles lois sont développés dans le point 4 de l’analyse détaillée. Deux annonces de réformes faites sous la présidence de Nicolas Sarkozy doivent enfin toutparticulièrement retenir l’attention de ceux qui souhaitent que la justice française ait la capacitéd’ouvrir et de mener à bien des enquêtes en matière de corruption, notamment lorsque celles-cisont susceptibles de mettre en cause des responsables politiques ou de grandes sociétés nationales.La première de ces annonces de réforme, traitée dans le point 2 du présent rapport, concerne lerenforcement du secret défense opposable au juge anti-corruption. La seconde est l’annonce présidentielle de suppression du juge d’instruction18, prolongée par lerapport d’étape de la commission Léger sur la phase préparatoire du procès pénal, remis au Gardedes Sceaux le 9 mars 2009. Ce rapport propose de supprimer le juge d’instruction pour confier toutesles investigations pénales au procureur de la République, magistrat dépendant hiérarchiquement de15 Voir le dossier législatif sur le site du Sénat16 Voir la loi relative à la répartition des contentieux et à lallègement de certaines procédures juridictionnelles17 Existant sous des formes différentes suivant les pays et les systèmes judiciaires, cette procédure a pourobjectif principal de permettre à un accusé de négocier avec l’accusation la fin des poursuites en reconnaissantdans certains cas sa culpabilité, ce qui donne lieu généralement à des peines moins sévères que celles quiseraient prononcées en l’absence de négociation.18 Voir l’annonce de Nicolas Sarkozy le 7 janvier 2009, à l’occasion de la rentrée solennelle de la Cour decassation - 12 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  13. 13. Sommairel’exécutif. A la suite de la levée de boucliers qu’il a suscitée, ce projet semble finalement avoir étéabandonné.  L’analyse de TI France : il faut rendre le parquet indépendant et couper le lien avec le pouvoir exécutifLe traitement effectif par la justice des affaires de corruption et, plus généralement, de tout ce quel’on a pris coutume de nommer la « délinquance en col blanc » est essentiel en démocratie. Si cetimpératif n’est pas assuré, un sentiment de justice à deux vitesses se développe inévitablementparmi les citoyens. D’où la nécessité d’une justice financière suffisamment forte et indépendantepour garantir l’égalité de tous devant la loi, égalité qui constitue le socle d’un Etat de droit.La réforme de la procédure pénale française paraît aujourd’hui inévitable. Le projet de suppressiondu juge d’instruction au profit d’un parquet soumis au pouvoir politique, proposé par le PrésidentSarkozy en 2009, ne semble fort heureusement plus d’actualité. Une réforme globale doit cependantêtre menée afin que l’institution judiciaire dispose de l’indépendance nécessaire pour lutterefficacement contre la corruption. Pour TI France, la nomination à la tête du parquet, d’une hautepersonnalité indépendante de l’exécutif permettrait de réduire les suspicions d’intervention dupouvoir politique dans les affaires sensibles.TI France propose la mise en place d’un « Procureur général de la Nation » (PGN) ou d’un collège demagistrats de statut équivalent. Si la définition de la politique pénale resterait alors de lacompétence du ministre de la Justice, pour le suivi des affaires individuelles, les magistrats duparquet rendraient uniquement compte au PGN, magistrat indépendant du pouvoir exécutif. Cemagistrat – ou collège de magistrats - serait élu par le Parlement aux 3/5èmes pour une durée de 4ans. Le PGN devrait rendre compte de son action devant le Parlement via un rapport annuel.En ce qui concerne la nomination des magistrats du parquet, si la nouvelle loi de janvier 2011constitue une avancée, elle n’est pas allée assez loin. Pour répondre à cette préoccupation, NicolasSarkozy a récemment proposé que la nomination des magistrats du parquet soit soumise à un avisconforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), et non plus un simple avis consultatif19. TIFrance estime qu’il serait préférable de créer un « conseil du parquet » qui serait, pour les magistratsdu parquet, l’équivalent du CSM (compétent pour les nominations et la discipline). Le CSM resteraitcompétent pour les magistrats du siège. Les membres du nouveau conseil du parquet seraient éluspar leurs pairs. Ce conseil se réunirait obligatoirement sous sa formation doctrinale (ensemble desprocureurs généraux) pour les affaires sensibles (lorsqu’un élu est poursuivi par exemple).19 Voir « Sarkozy fait une ouverture vers l’indépendance du parquet », Reuters, 13 janvier 2012 - 13 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  14. 14. Sommaire 2. Secret défense NON Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceLe candidat Nicolas Sarkozy ne s’était pas prononcé en faveur de la proposition de TI France detransformer la Commission Consultative du Secret de la Défense Nationale (CCSDN) en une instancedécisionnelle et de mieux distinguer les informations qui relèvent effectivement du secret défense decelles qui n’en relèvent pas20. Le sens de cette proposition était de conférer plus d’autorité à laprocédure actuellement en vigueur et de corriger le soupçon du manque d’indépendance. NicolasSarkozy avait expliqué sa réponse par le constat selon lequel le gouvernement suit toujours l’avis dela CCSDN qui, en pratique, proposerait assez souvent le déclassement des documents. Initiatives engagées La loi de programmation militaire 2009-2014, votée le 16 juillet 2009, a fixé des règles relativesdune part, à l’accès aux informations classifiées au titre du secret de la défense nationale et, dautrepart, aux lieux classifiés au titre de ce secret.Sur cette seconde disposition, la loi prévoyait que certains lieux (la liste n’avait pas été renduepublique) étaient désormais classés secret défense. Afin de pouvoir y mener une perquisition, le jugedevait au préalable requérir la déclassification du lieu en adressant une demande écrite au Présidentde la CCSDN qui devait être présent lors de la perquisition. Se basant notamment sur la séparationdes pouvoirs, le conseil constitutionnel a considéré dans une décision du 10 novembre 201121, quecette procédure était contraire à la constitution.S’agissant de l’accès aux informations classifiées, la loi de 2009 a introduit l’obligation pour le jugedavertir le président de la CCSDN avant de procéder à une perquisition touchant une matière dedéfense et de lui indiquer par écrit lobjet de sa recherche. L’affaire dite de « Karachi », dans laquelle le nom du Président de la République est cité, a donnélieu à des abus dans l’utilisation du secret défense par le gouvernement. Depuis le début de cetteaffaire, les actes du gouvernement ont été en contradiction avec ses déclarations et celles de NicolasSarkozy. Les juges ont en effet fait face à des difficultés répétées pour accéder à des documentsclassifiés nécessaires à leur enquête.A la suite de la déclassification en octobre 2009 de 40 notes de la DGSE couvertes par le secret-défense, Hervé Morin avait indiqué que « lensemble des documents relatifs à lattentat» avaient ététransmis aux juges. Le 20 novembre 2010, Nicolas Sarkozy avait ensuite affirmé que « tous lesdocuments qui sont demandés » dans le cadre de cette affaire devraient être communiqués aux juges« en temps et en heure », en précisant, qu’à sa connaissance, aucun document n’avait été refusé. Or,deux jours plus tard, le juge Trevidic transmettait au nouveau ministre de la Défense, Alain Juppé,une nouvelle demande de déclassification, à la suite d’une requête du 5 mai 2010 restée sansréponse22.Plus récemment, le 22 novembre 2011, le député Bernard Cazeneuve, qui fut rapporteur dunemission parlementaire sur lattentat de Karachi, a demandé une nouvelle fois que le secret défense20 Voir le rapport et les recommandations de TI France visant à réformer la procédure du secret défense21 Voir la décision du Conseil constitutionnel le 10 novembre 201122 Voir « Karachi : un juge d’instruction demande à Alain Juppé de nouveaux documents secret défense », LePost, 22 novembre 2010 - 14 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  15. 15. Sommairesoit levé sur tous les documents portant sur l’affaire. D’après lui, « une partie des demandes detransmission de documents formulées par les juges chargés de laffaire, (…) na pas été satisfaite parle gouvernement23 ». Le 28 novembre 2011, le Premier ministre François Fillon a autorisé unenouvelle déclassification de documents demandés par les juges24.Toujours selon Bernard Cazeneuve, les ministères de la Défense, des Affaires étrangères et desFinances ont refusé de transmettre les documents demandés par la mission parlementaire,prétextant quune enquête judiciaire était en cours. La ministre de lEconomie Christine Lagardeaurait par ailleurs refusé que des fonctionnaires de son ministère, ayant travaillé sur le contrat devente de sous-marins au Pakistan, soient auditionnés par la mission d’information parlementaire, eninvoquant la protection pénale des données touchant la défense nationale. Le contrat étant classifié,elle a jugé qu’« aucun élément relatif à ce contrat ne saurait être divulgué à des personnes nonhabilitées. » L’analyse de TI France : un renforcement et une utilisation du secret défense préjudiciables à l’action des juges anti-corruptionLe conseil constitutionnel a donc validé le volet de la loi de programmation militaire de 2009 quiprévoit que le juge est tenu d’avertir le Président de la CCSDN avant de procéder à une perquisitiontouchant à une matière de défense et de lui indiquer par écrit l’objet de sa recherche.En vertu de cette procédure, le juge se voit contraint de dévoiler, au moins en partie, létat de sesinvestigations et dindiquer ce quil recherche alors quil nen a pas nécessairement une idée précise.Ces informations sont portées à la connaissance du ministre compétent auquel revient la décision delever ou non le secret. Celui-ci pourrait, en cas de partialité de sa part, décider de refuser ladéclassification afin d’empêcher le bon déroulement de la procédure judiciaire.Afin de limiter les utilisations abusives de la procédure du secret défense, la demande de levée dusecret présentée par un juge devrait faire l’objet d’une véritable décision rendue par un organismeindépendant de l’exécutif. TI France propose depuis 2007 de renforcer l’indépendance de la CCSDNpar rapport au pouvoir exécutif, en la dotant d’un pouvoir de décision et non plus seulement de lacapacité de rendre des avis. Cette évolution de la commission entraînerait la possibilité d’un recoursdevant la justice, porté devant une juridiction de droit commun (Cour de cassation ou Conseild’État)25.23 Voir « Karachi : le secret défense pose problème », Le Figaro, 22 novembre 201124 Voir « Affaire Karachi : François Fillon autorise la déclassification de documents secret défense », Le Monde,28 octobre 201125 Voir le rapport publié par TI France en 2007 et le détail des propositions - 15 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  16. 16. Sommaire 3. Intégrité de la vie publique 3.1 Marchés publics OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceNicolas Sarkozy s’est prononcé en faveur du recours au pacte de transparence dans les collectivitéspubliques. Le pacte de transparence, élaboré par TI France, associe la mise en place dune charteéthique de lachat public à des engagements précis des dirigeants des entreprises soumissionnaireset de l’acheteur public. Ainsi, en vertu du pacte, tous les candidats au marché doivent ainsi sengagerà ne faire aucun versement de complaisance et à prendre des mesures précises pour assurer latransparence de tous les règlements liés au contrat. Initiatives engagées Trois décrets de décembre 200826 ont introduit une nouvelle modification du code des marchéspublics avec l’objectif de simplifier les procédures d’achats. Les décrets instaurent en particulier uneaugmentation du seuil en-dessous duquel les marchés publics peuvent être conclus sans publicité etsans mise en concurrence préalable. La plupart de ces mesures gomment des spécificités françaiseset alignent notre droit sur les seuils du droit européen ainsi que sur les pratiques de nos voisins.  L’analyse de TI France : une simplification louable mais génératrice de risques qu’il est nécessaire de prévenirTI France salue cet effort de simplification rendu nécessaire par des procédures qui s’étaient révéléesà l’usage souvent trop longues et lourdes – notamment pour les PME – et dont le coût avoisinaitparfois le montant même de l’achat. En ce qui concerne les risques de corruption, deux mesures retiennent néanmoins notreattention : la suppression des commissions d’appels d’offres pour l’Etat et les hôpitaux et le nouveauseuil applicable aux marchés formels de travaux.Concernant le premier des deux points, les commissions, de par leur caractère collégial, apportaientune certaine garantie de transparence dans les choix opérés. Choisir seul, sans avis collégiaux, estdangereux au regard des risques de favoritisme. TI France formule ainsi le vœu suivant : que seconstitue, à côté du décideur, un collège, que l’administration s’obligerait à consulter pour juger lesoffres.Un élu d’une collectivité de taille moyenne peut désormais passer pratiquement l’essentiel de sesmarchés de travaux sans recourir à l’appel d’offres formel. Par conséquent, il est essentiel que, en-dessous des seuils communautaires, très élevés pour les travaux, les grands principes de lacommande publique s’appliquent et que la collectivité se donne un cadre qui la mette à l’abri de toutsoupçon. L’allégement des règles devrait par exemple avoir comme contrepartie l’adoption, libre, dechartes de déontologie de l’achat ou du pacte de transparence de TI France, afin qu’il soit bien clairaux yeux de tous, et notamment des contribuables, que simplification ne rime pas avec opacité.26 Décrets n° 2008-1334 du 17 décembre 2008, n° 2008-1355 du 19 décembre 2008 et n° 2008-1356 du 19décembre 2008 - 16 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  17. 17. Sommaire Un rapport de la Cour des comptes portant sur les services de la Présidence de la République està l’origine de l’affaire dite des « sondages de l’Elysée ». Cette affaire est relative à une conventionsignée en juin 2007 entre l’Elysée et la société Publifact, dirigée par un conseiller du chef de l’Etat. Enjuillet 2009, la Cour des comptes a révélé « qu’en dépit du dépassement du seuil au-delà duquel lapassation d’un marché est obligatoire, aucune des possibilités offertes par le code des marchéspublics pour respecter les règles de la mise en concurrence tout en tenant compte des spécificités dece type de prestations n’ont été appliquées » (rapport de gestion 2008). Dans les rapports de gestionportant sur les exercices suivants, la Cour des comptes a relevé une régularisation des procéduresapplicables à la commande de sondages. 3.2 Financement des partis politiques OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceLa Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques (CNCCFP) estune autorité administrative indépendante chargée du contrôle financier des partis et des comptes decampagnes. Or, si elle vérifie les comptes de campagne, la loi ne lui reconnaît aucun moyendinvestigation sagissant des comptes des formations politiques. En faveur de l’ « amélioration de latransparence financière de la vie politique », Nicolas Sarkozy s’était déclaré pour un renforcement durôle et des moyens de la CNCCFP. Il avait cependant précisé que, conformément à ce que prévoit laloi, la commission procède déjà à des vérifications approfondies des comptes des partis et quel’objectif de la commission n’est pas tant d’étendre ses pouvoirs de contrôle que de renforcer sacoopération avec les commissaires aux comptes. Initiatives engagéesMalgré les débats ayant suivi les révélations de l’affaire Bettencourt concernant le contournement dela loi via les micro-partis, aucune initiative significative n’a été, à la connaissance de TI France,engagée depuis mai 2007.  L’analyse de TI France : la loi doit conférer à la CNCCFP des moyens d’investigation s’agissant des comptes des formations politiques et prévoir un encadrement des micro- partisTI France ne partage pas l’analyse du Président de la République selon laquelle il n’est pas nécessairede conférer à la CNCCFP la compétence et les moyens d’un contrôle effectif sur les comptes desformations politiques. Notre association rejoint d’ailleurs en cela les conclusions formulées par leGRECO dans un rapport sur l’évaluation de la France en matière de transparence du financementdes partis politiques27. Selon ce dernier, « le contrôle de la CNCCFP a […] un caractère essentiellementformel et il ne lui permet de déceler que les violations flagrantes légales ».La transparence du financement des partis politiques appelle également une clarification du rôle desmicro-partis, c’est-à-dire les formations politiques - le plus souvent sans adhérents - fondées dans leseul but de financer l’action d’un homme ou d’un autre parti politique. La création de ces multiplesmicro-formations permet de contourner les règles de plafonnement des dons des particuliers auxorganisations politiques. En effet, si le don d’une personne physique à un parti politique est plafonné27 Troisième cycle d’évaluation, Rapport d’évaluation de la France, Transparence du financement des partispolitiques, 19 février 2009, GRECO (Groupe d’Etats contre la corruption, Conseil de l’Europe), § 123 - 17 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  18. 18. Sommaireà 7 500 euros, rien n’empêche un donateur de multiplier les dons à plusieurs organisations, dans lalimite de ce plafond. D’après le rapport « Système national d’intégrité », publié par TI France endécembre 2011, il existe un « net développement ces dernières années de micro-partis d’au moins 2types : « les micro-partis satellites » qui reversent leurs fonds au parti central en permettant à unmême parti de percevoir indirectement de la même personne un montant supérieur à celui du plafondautorisé ; les « micro-partis prétextes » ou « partis de poche » dont la vocation essentielle est derecueillir des fonds pour en faire profiter un candidat aux élections, ou un élu dans ses activitéspolitiques28 ».L’affaire dite « Woerth-Bettencourt » a mis en lumière l’usage fait de ces micro-formations quiauraient permis à l’héritière de l’Oréal de financer des partis politiques pour un montant supérieurau plafond légal : 4 600 euros pour l’Association de soutien à Valérie Pécresse, 7 500 euros versésdirectement à la ministre (tête de liste UMP aux régionales), un chèque à l’association definancement de l’UMP et, enfin, 7 500 euros à l’Association de soutien à l’action d’Eric Woerth29.Un autre volet de cette affaire porte sur des soupçons de financement illégal de la campagne deNicolas Sarkozy en 200730. Le nom de Nicolas Sarkozy apparaîtrait également dans le volet financierde l’ « affaire Karachi » dans lequel les juges soupçonnent un financement illégal de la campagneprésidentielle d’Edouard Balladur en 199531. Dans un communiqué paru le 22 septembre 2011,l’Elysée a néanmoins affirmé que le chef de l’Etat était « totalement étranger » à cette affaire qui esttoujours en cours d’instruction. 3.3 Déclarations de patrimoineNON OUI Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceLes déclarations de patrimoine des élus sont aujourdhui seulement réalisées au début et à la fin desmandats. Nicolas Sarkozy s’était prononcé contre l’instauration d’une obligation de déclarationannuelle car une telle mesure renforcerait selon lui la suspicion à l’égard des élus. Il s’était enrevanche déclaré favorable à une extension de la déclaration aux revenus et aux avantages en natureliés aux fonctions. Initiatives engagées Deux lois adoptées le 14 avril 201132 réforment les règles sur les déclarations de patrimoine.Cette réforme est à mettre au crédit de deux députés UMP, Jean-Luc Warsmann et Charles de LaVerpillière, qui ont déposé, le 31 mai 2010, une proposition de loi portant simplification dedispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique. Cetteproposition de loi avait pour objet d’introduire une sanction pénale en cas de déclaration depatrimoine incomplète ou mensongère (2 ans de prison, 30 000€ d’amende et, le cas échéant, laprivation des droits civiques et l’interdiction d’exercer une fonction publique). Le texte prévoyait par28 Voir p. 170 et suivantes du rapport « système national d’intégrité »29 Voir « Bettencourt a signé un chèque à l’association de soutien à l’action de Woerth », le Nouvel Observateur,30 juin 201030 L’affaire Bettencourt/Woerth, AFP, 6 février 201231 Affaire de Karachi – L’ombre de Sarkozy, Le Monde, 22 novembre 201132 Loi organique n°2011-410 du 14 avril 2011 relative à lélection des députés et sénateurs ; Loi n° 2011-412 du14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière dela vie politique - 18 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  19. 19. Sommaireailleurs la transmission à la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) dudétail des revenus perçus pendant le mandat, des déclarations d’impôt sur le revenu et d’impôt surla fortune (ISF) ainsi que d’informations sur la situation patrimoniale du conjoint séparé ou dupartenaire de pacs. Elle prévoyait également de renforcer les pouvoirs de la Commission en luipermettant de demander copie de ces déclarations à l’administration fiscale dans le cas où on ne leslui aurait pas communiquées. Au cours du travail parlementaire, la portée du texte a cependant été largement affaiblie, àla suite notamment de l’action de plusieurs députés de la majorité. Larticle relatif à la transmissiond’informations sur les revenus a, par exemple, été supprimé. La disposition permettant à la CTFVP dedemander aux élus une information sur la situation patrimoniale de leur conjoint a été aussiabandonnée. En outre, lincrimination pénale en cas de déclaration mensongère a été assortie dedeux conditions. La justice devra prouver que l’élu a « sciemment » omis de déclarer « une partsubstantielle » de son patrimoine ou qu’il en a fourni une évaluation mensongère. Surtout, lanouvelle loi n’a toujours pas donné à la CTFVP les moyens d’investigation nécessaires à sa mission.Dans ces conditions, la création de sanctions en cas de fausse déclaration nous parait releverd’avantage de l’effet d’annonce que d’une réelle volonté de sanctionner les dérives.  L’analyse de TI France : une loi insuffisante qui ne donne pas à la Commission pour la transparence financière de la vie politique les moyens de remplir efficacement sa missionLa CTFVP reçoit les déclarations dont elle assure la confidentialité33. Dans les cas où elle relève desévolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d’explications, elle doit saisir le parquet.Cependant, depuis sa création, la Commission fait face à plusieurs difficultés majeures, reconnuespar son Président lui-même.Alors qu’un enjeu de la nouvelle loi était de doter la Commission de réels moyens d’investigation etde contrôle, voire de sanction, les dispositions finalement adoptées sont insuffisantes. Les deuxprogrès notables sont l’accès aux données fiscales et l’introduction – enfin – d’une sanction desfausses déclarations. Les conditions introduites pour l’incrimination pénale en limitent la portée. Denombreuses infractions pourraient ne pas être sanctionnées si la preuve d’une volonté intentionnellene peut être apportée ou si l’omission porte sur une part du patrimoine jugée peu significative.Une autre des avancées contenues dans la proposition de loi était l’extension de la déclaration auxrevenus perçus au cours du mandat ou de la fonction34. Alors qu’elle aurait permis à la CTFVP demieux mesurer le caractère anormal ou non d’un enrichissement, cette disposition a été supprimée.L’extension aux avantages en nature n’a, elle, même pas été évoquée. Ces deux propositionsrecueillent pourtant l’assentiment de la large majorité des élus que nous avons interrogés àl’occasion des élections municipales de 2008 et des élections régionales de 2010. Par ailleurs, lesdéclarations ne sont toujours pas rendues publiques. Or, selon TI France, la publication de cesdéclarations sous une forme simplifiée rendrait possible un contrôle, par les citoyens, de l’évolutiondu patrimoine de leurs représentants et réduirait les tentations de déclaration mensongère. Enfin, le33 A l’exception des déclarations de début et de fin de mandat du Président de la République qui sont, elles,rendues publiques.34 Sont également assujettis à la déclaration de patrimoine les présidents et directeurs généraux desentreprises nationales et des établissements publics à caractère industriel et commercial ainsi que de leursfiliales dont le chiffre d’affaires est supérieur à 10 millions d’euros ainsi que de certains organismes publicsdhabitation à loyer modéré et sociétés déconomie mixte. La liste de ces personnes a été réduite par la loiadoptée en 2011, une demande formulée par la CTFVP afin de réduire le nombre de déclarations qui lui sonttransmises. - 19 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  20. 20. Sommairefait que la Commission ne puisse toujours pas avoir accès aux informations sur le patrimoine et lesrevenus des conjoints rend possible la mise en place de stratégies de contournement liées à unrégime patrimonial particulier.Il est aujourdhui nécessaire d’accroitre les pouvoirs et les moyens de la CTFVP afin de lui permettrede remplir efficacement sa mission35. Une analyse que partage la Commission : dans son 15èmerapport publié le 25 janvier 2012, elle juge insuffisante la réforme du 14 avril 2011 et recommandel’adoption de trois nouvelles mesures. Outre l’accès aux revenus des élus et au patrimoine desproches, elle demande l’instauration d’une sanction de 15 000 euros d’amende en cas de refus parl’intéressé de transmettre ses déclarations fiscales. 3.4 Mandats successifs et inéligibilité des élus condamnés pour corruptionNON NSPP Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceFavorable à une limitation du mandat présidentiel à deux quinquennats, Nicolas Sarkozy s’était ditopposé à l’extension de cette mesure à l’ensemble des élus. Selon lui, l’alternance et la transparencesont deux questions distinctes. Quant à la question portant sur l’extension de la période d’inéligibilitéde 5 à 10 ans pour les élus condamnés pour faits de corruption, il n’avait pas exprimé d’avisparticulier. Initiatives engagéesComme il l’avait annoncé lors de son discours d’Epinal, Nicolas Sarkozy a mené la réforme limitant lemandat de Président de la République à deux quinquennats. La révision constitutionnelle du 23 juillet2008 a modifié l’article 6 de la Constitution36 qui prévoit désormais que « le Président de laRépublique est élu pour cinq ans au suffrage universel direct » et que « Nul ne peut exercer plus dedeux mandats consécutifs ».Concernant l’inéligibilité des élus condamnés pour corruption, aucune initiative significative n’a été,à la connaissance de TI France, engagée depuis mai 2007.  L’analyse de TI France : les élus interrogés sont majoritairement favorables à l’inéligibilité de leurs pairs condamnés pour corruptionNotre proposition initiale était de porter de 5 à 10 ans le plafond de la peine d’inéligibilité des éluscondamnés pour corruption. A la réflexion, il nous paraît souhaitable d’aller plus loin. Dix ansd’inéligibilité devrait être un minimum et non pas un maximum. Les juges devraient, au cas par cas,avoir la possibilité d’aller plus loin, jusqu’à pouvoir prononcer une inéligibilité à vie pour lesmalversations les plus graves. Notre position initiale, plutôt minimaliste, était en partie motivée pardes doutes quant à la compatibilité de l’inéligibilité à vie avec la constitution et la Déclarationeuropéenne des Droits de l’Homme. Mais des recherches complémentaires nous ont permis de leverces interrogations. Il apparaît que seule l’automaticité de cette peine serait contraire aux droitsfondamentaux, au nom du principe fondamental de l’individualisation des peines. Toute peine35 Voir, à ce sujet, les recommandations du rapport de décembre 2010 de TI France « Prévenir les conflitsd’intérêts dans la vie publique »36 Voir l’article 6 de la Constitution - 20 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  21. 21. Sommaireprononcée à vie doit toutefois pouvoir faire l’objet d’une procédure de réhabilitation ou demodification. 3.5 Prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceLa prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique n’était pas un thème couvert par lequestionnaire adressé par TI France aux candidats à l’élection présidentielle de 2007. Cependant, cesujet a pris une place importante dans le débat public depuis juin 2010, point de départ de l’affaire« Woerth-Bettencourt ». Dans ce contexte, Nicolas Sarkozy avait annoncé en juillet 2010 vouloir« éviter dans lavenir toute forme de conflit dintérêts ». Il avait ajouté que cela ne concernerait « pasque les ministres, mais aussi les parlementaires, et pourquoi pas telle ou telle personne qui exerceune responsabilité37 ». Initiatives engagées La Commission de réflexion pour la prévention des conflits dintérêts dans la vie publique,présidée par le vice-président du Conseil d’Etat Jean-Marc Sauvé (appelée également CommissionSauvé) a été créée le 10 septembre 2010 par un décret du Président de la République. Le 26 janvier2011, elle a rendu public un rapport favorable à la mise en place d’un dispositif d’ensemble solide etcohérent de prévention des conflits d’intérêts, applicable aux membres du gouvernement et auxhauts fonctionnaires, ainsi qu’aux membres des cabinets ministériels et aux conseillers du Présidentde la République38. A la suite de ce rapport, un projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflitsd’intérêts dans la vie publique a été présenté en conseil des ministres le 27 juillet 2011. Ce texte, quiexclut les élus de son champ d’intervention, prévoyait l’instauration d’une déclaration d’intérêtsassortie d’une obligation d’abstention en cas d’intérêt personnel lié à la question abordée. Ilprévoyait également la création d’une Autorité de la déontologie de la vie publique. Le projet de loin’a cependant jamais été mis à l’ordre du jour du Parlement. Concernant les élus, le Président de la République indiquait, dans sa lettre de mission adressée àla Commission Sauvé, que les assemblées parlementaires seraient chargées d’élaborer leur propreréflexion « selon la méthode et le calendrier qu’elles décideront ». A l’Assemblée nationale, une« décision relative au respect du code de déontologie des députés » a été adoptée en avril 2011 pourmettre en place un dispositif de prévention des conflits d’intérêts. Celui-ci comprend un code dedéontologie très général, l’instauration de déclarations d’intérêts ainsi que l’institution d’undéontologue. L’analyse développée ci-après explique en quoi ce dispositif échoue à répondre auproblème des conflits d’intérêts à l’Assemblée nationale. Au Sénat, le Bureau a présenté le 25 mai 2011, cinq axes relatifs à la prévention des conflitsd’intérêts. Outre une définition des conflits d’intérêts, ces cinq orientations prévoyaientl’instauration de déclarations d’intérêts, la création d’une autorité de déontologie interne composéede sénateurs, le renforcement du régime des incompatibilités et l’amélioration de l’encadrement desrelations entre sénateurs et organisations extra-parlementaires. Un dispositif jugé insuffisant par TI37 Voir « Nicolas Sarkozy annonce la création dune commission pour éviter les conflits dintérêts », Le Monde,12 juillet 201038 Voir le communiqué de presse publié par TI France le 26 janvier 2011 - 21 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  22. 22. SommaireFrance. Après le changement de majorité, des règles concrètes de mise en œuvre de ces cinqorientations ont été adoptées le 14 décembre 2011 par le Bureau du Sénat renouvelé.  L’analyse de TI France : doutes quant à la volonté politique d’agir réellement contre les conflits d’intérêtsLa résonnance de l’affaire Woerth-Bettencourt est révélatrice du fait que les citoyens tolèrent demoins en moins certains avantages, privilèges et immunités dont bénéficient leurs représentants.Cette défiance croissante est à mettre en perspective avec la mise au jour, durant le quinquennat, deplusieurs cas de conflits d’intérêts, de connivence entre pouvoirs politique et économique ainsi quede pantouflage. Parmi les cas les plus décriés, on trouve la nomination, en février 2009, de FrançoisPérol, alors secrétaire général adjoint de la Présidence de la République, à la tête du groupe CaissesdEpargne-Banques Populaires, la nomination chez France Télécom de Stéphane Richard, directeurde cabinet de la ministre de lEconomie en mai 2009, l’exercice par de nombreux parlementairesd’activités d’avocats d’affaire ou de conseils aux entreprises ou encore la tentative de nomination deJean Sarkozy à la tête de l’EPAD39.Face à cette situation, les initiatives prises jusqu’ici par la majorité présidentielle se sont avérées trèsdécevantes et bien en deçà des attentes qu’elles avaient fait naitre. La prévention des conflitsd’intérêts restera donc un sujet important du prochain quinquennat.Concernant les dispositions applicables aux membres du gouvernement et aux hauts fonctionnaires,TI France a, dans un premier temps, salué la qualité du rapport de la Commission Sauvé, avec unbémol lié au fait que les élus avaient été exclus de son champ de mission. On ne peut donc qu’êtredéçu par le projet de loi qui, à l’arrivée, n’en a retenu que quelques mesures, plutôt que dereprendre le dispositif complet proposé par la Commission Sauvé. Le texte ne donne ainsi aucunedéfinition du conflit d’intérêts. Les éléments à déclarer n’étant pas précisés, il revient à chaqueintéressé de déterminer si ses intérêts et/ou ceux de ses proches sont de nature à créer de potentielsconflits. Cette déclaration, qui n’a pas vocation à être rendue publique – sauf pour les membres dugouvernement –, est loin d’être exhaustive (le modèle ne reprend pas l’ensemble des rubriquesélaborées par la Commission Sauvé) et aucune information n’est demandée sur les revenus. Laquestion des sanctions en cas de manquement n’est nullement abordée. Par ailleurs, il est difficile devoir quelle nouveauté apportera la future Autorité de la déontologie de la vie publique par rapport àl’actuelle Commission de déontologie de la fonction publique. Elle n’aura pas vocation à contrôler lepantouflage des membres du gouvernement – cest-à-dire leur passage dans le secteur privé. Elle nedisposera ni de moyens denquête ni de pouvoir de sanction – des moyens pourtant nécessaires à laréalisation effective de sa mission. De même, la saisine par les citoyens n’est pas prévue. Enfin, leprojet de loi ne prévoit aucune mesure pour renforcer le régime des incompatibilités.Concernant les parlementaires, les dispositions évoquées à ce jour ne vont pas plus loin que cellesannoncées par le gouvernement. Les députés n’ont pas prévu de rendre publiques leurs déclarationsd’intérêts. Aucune règle n’est envisagée pour instaurer un déport obligatoire, renforcer le régime desincompatibilités parlementaires ou encore permettre aux citoyens de saisir le déontologue. Demême, le régime de sanction parait largement insuffisant. TI France a néanmoins salué la création,par l’Assemblée nationale, du poste de déontologue, attribué à une personnalité indépendante (enl’occurrence Jean Gicquel, professeur émérite de droit public). Cette proposition est en effetdéfendue par notre association depuis plusieurs années.39 Etablissement Public pour l’Aménagement de la région de la Défense - 22 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  23. 23. SommaireAu Sénat, si les orientations définies par le Bureau en mai 2011 sous la majorité de droite allaientplus loin que le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, ces orientations demeuraientinsuffisantes concernant l’obligation d’abstention, les intérêts passés ainsi que ceux des proches, lamise en place de sanctions et le plafonnement des rémunérations perçues au titre de fonctionsprivées.Les règles d’application adoptées en décembre dernier par le nouveau Bureau du Sénat vont plus loinque ces orientations. Ces avancées sont à mettre au crédit de la nouvelle majorité sénatoriale. Onpeut non seulement saluer le fait que la déclaration d’intérêts inclut désormais les intérêts détenuspar les proches (conjoint, ascendants et descendants), mais aussi et surtout, que ces déclarations ontvocation à être rendues publiques sur le site Internet du Sénat – à l’exclusion des informationsrelatives à leurs proches. Jusqu’ici, l’Assemblée nationale et le Sénat s’y refusaient totalement. Lessénateurs seront également tenus de déclarer les invitations à des déplacements financés par desorganismes extérieurs au Sénat, ainsi que les cadeaux, dons et avantages en nature d’une valeursupérieure à 150 euros. Entré en vigueur au premier trimestre 2012, ce nouveau dispositif,notamment les formulaires de déclarations d’intérêts, n’a pas manqué de susciter des réactionsparmi les sénateurs. Il semblerait dès lors qu’un effort de pédagogie, voire de formation, auprès dessénateurs doive être entrepris afin que l’enjeu de la réforme soit bien compris et accepté par tous. 3.6 Encadrement du lobbying N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceAbsent du questionnaire adressé aux candidats à l’élection présidentielle de 2007, l’encadrement dulobbying est un sujet qui a émergé dans le débat public au cours du quinquennat. Des premièresrègles ont été adoptées à l’Assemblée nationale ainsi qu’au Sénat. Initiatives engagées Alors qu’elle était encore récemment totalement ignorée, la question de l’encadrement dulobbying est désormais discutée au Parlement. Deux propositions de résolution ont été présentéespar les députés UMP Arlette Grosskost et Patrick Beaudouin en octobre 2006 et septembre 2007. Unrapport d’information sur le lobbying, élaboré par Jean-Paul Charrié, député UMP, a été rendu publicen juillet 2008. A l’Assemblée nationale, une Délégation spéciale en charge des groupes d’intérêts aété chargée en mars 2008 de réfléchir à la mise en place de règles pour réguler les groupesd’intérêts. Le 2 juillet 2009, le bureau de l’Assemblée nationale a adopté des premières « règles detransparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts ». Ce premier dispositif,très insuffisant, repose uniquement sur l’inscription volontaire des lobbyistes sur un registre public –leur donnant accès à certaines salles de l’Assemblée40 – et sur l’engagement à respecter un code deconduite. Au Sénat, « un premier ensemble de règles visant à mieux encadrer lactivité des groupes dintérêtau Sénat » a été adopté le 29 avril 2009. Instaurant par ailleurs un registre et un code de conduite, ledispositif prévoit également un bilan annuel ainsi que la déclaration des invitations à des40 Accès à la grande rotonde, au salon de la paix et à la salle des quatre colonnes - 23 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  24. 24. Sommairedéplacements à létranger. Si, sur le papier, le Sénat va donc un peu plus loin que l’Assembléenationale, ce dispositif est lui aussi bien loin de répondre aux enjeux de l’encadrement du lobbying.  L’analyse de TI France : des dispositifs de façade loin d’être à la hauteur de l’enjeu démocratiqueL’encadrement des activités des groupes d’intérêts est au cœur de la question d’un meilleurfonctionnement démocratique. Les deux principaux enjeux sont, d’une part, de recréer les conditionsde la confiance des citoyens dans leurs institutions et, d’autre part, de garantir une équité d’accèsaux décideurs publics entre les différents intérêts (économiques, sociaux, environnementaux etculturels). Les citoyens doivent être ainsi assurés que, dans les décisions prises par leursreprésentants, l’intérêt général prime sur les intérêts particuliers. Au regard de ces enjeux, les règlesadoptées jusqu’ici sont loin d’être à la hauteur.En premier lieu, il est important de souligner que la question de l’encadrement du lobbying a étéuniquement traitée au niveau du Parlement. Les autres lieux de la décision publique, qui pourtantsont les premières cibles des lobbyistes, ne sont pas concernés par les initiatives prises jusqu’ici(administrations, cabinets ministériels, conseillers de la Présidence de la République, lieuxd’expertises, think tanks…).Pour ce qui est du Parlement, TI France porte un regard relativement critique tant sur les dispositionsadoptées que sur la manière dont elles ont été élaborées. Alors que le lobbying constitue un élémentimportant du processus législatif, la question n’a pas fait l’objet d’une véritable discussion publique.A l’Assemblée nationale comme au Sénat, les mesures ont été instaurées par de simples Instructionsgénérales du Bureau et ne figurent pas dans le règlement des assemblées. Par ailleurs, les rapportsde la Délégation spéciale chargée des groupes d’intérêts et du groupe de travail du Sénat n’ont pasété rendus publics, ni la liste des personnes rencontrées. TI France regrette également que les règlesn’aient pas été élaborées conjointement par l’Assemblée et le Sénat afin de mettre en place undispositif commun. Enfin, TI France déplore qu’aucune règle ne soit applicable aux parlementaires età leurs collaborateurs dans leurs relations avec les représentants d’intérêts. Les mesures sontcentrées exclusivement sur les lobbyistes.Quant à l’efficacité des dispositifs, les résultats sont très décevants deux ans après leur entrée envigueur. Comme TI France l’a souligné dans ses bilans publiés en 2010 et 201141, ces dispositifs nepermettent pas de répondre aux attentes en matière de transparence et d’accès à l’information desinstitutions publiques. A l’Assemblée nationale, seulement 144 représentants d’intérêts ont fait ladémarche de s’inscrire sur le registre. Au Sénat, ils étaient moins de 100 inscrits au 1er octobre 2011(une quarantaine en janvier 2012, l’accréditation devant être renouvelée chaque année). Ce faiblenombre d’inscrits s’explique par le fait qu’une telle démarche n’est pas obligatoire.Au-delà des chiffres, les registres ne permettent pas d’avoir une idée précise des intérêts réellementprésents au Parlement, ni des moyens financiers et humains mis en œuvre par les acteurs dulobbying. Rien n’est prévu pour rendre publiques les positions présentées par les groupes d’intérêtsaux parlementaires et presque aucun d’entre eux ne communique spontanément la liste desorganisations qu’il reçoit. Un rapport réalisé par TI France et Regards Citoyens révèle, par exemple,que 62% des rapports produits par l’Assemblée nationale entre juillet 2007 et juillet 2011 necontiennent pas de liste des acteurs auditionnés42. Une autre étude réalisée par notre association en41 Voir les bilans de TI France42 Voir le rapport - 24 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  25. 25. Sommaire2011 montre également que très peu de parlementaires connaissent l’existence du registre. Encoreplus rares sont ceux qui le consultent pour voir si un acteur sollicitant une audition y est inscrit. 3.7 Indépendance de l’expertise N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceLa question de l’indépendance de l’expertise n’était pas incluse dans le questionnaire de TI France.Mais, à l’instar de la prévention des conflits d’intérêts, elle s’est imposée dans l’agenda public à lasuite du scandale du Mediator. Ayant mis au jour les risques de collusion et de conflits d’intérêtsentre les acteurs économiques, scientifiques et politiques, ce scandale a rendu urgente l’adoption derègles claires de prévention des conflits d’intérêts, applicables à l’ensemble des acteurs de la sécuritésanitaire. Initiatives engagées Le Parlement a adopté le 19 décembre 2011 une loi relative au renforcement de la sécuritésanitaire du médicament et des produits de santé. Certaines de ces dispositions sont relatives à latransparence des liens dintérêts entre les intervenants de la sécurité sanitaire, les professionnels desanté et l’industrie pharmaceutique. Afin de garantir l’indépendance de l’expertise, la loi prévoitnotamment :- la mise en place d’une déclaration publique d’intérêts pour l’ensemble des acteurs intervenant dansle champ de la santé (experts publics ou privés, dirigeants et personnels des autorités sanitaires,membres des cabinets des ministères concernés, associations de patients, professionnels de santé)avec des sanctions en cas de manquement ;‐ l’interdiction de prendre part aux délibérations et aux décisions en cas d’intérêt, direct ou indirect,lié à la question examinée. Ces décisions doivent être déclarées illégales si l’interdiction n’a pas étérespectée ;‐ la transparence des débats et des décisions des commissions ;‐ la création d’une commission éthique au sein de chaque agence ;‐ la publication des accords financiers passés entre, notamment, les entreprises pharmaceutiques etles professionnels de santé, les associations de patients, les autres associations, les organes depresse, les sociétés savantes (« Sunshine Act à la française »).  L’analyse de TI France : un dispositif à saluer qui doit être étendu aux autres domaines de l’expertise scientifique et techniqueTI France porte une appréciation très positive sur cette loi dont les dispositions portant sur laprévention des conflits d’intérêts sont plus exigeantes que celles que le gouvernement proposed’instaurer pour les membres du gouvernement et les hauts fonctionnaires. Ces règles ne devraientpas se cantonner au secteur de la santé, mais être étendues à d’autres domaines clés de l’expertisescientifique et technique (environnement, énergie/nucléaire, industrie chimique, technologies del’information, alimentation, finance, etc.).Il importera toutefois de rester vigilant sur la mise en œuvre concrète de ces dispositions. En effet,près de 30 décrets en Conseil d’État doivent en préciser les modalités d’application. Il est parexemple essentiel de s’assurer que de réels moyens de contrôle et de sanction seront donnés auxorganes chargés de veiller à l’application de ces règles. Déjà, on peut s’inquiéter du fait que la - 25 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012
  26. 26. Sommairecréation d’une structure ad hoc pour contrôler les déclarations d’intérêts n’ait pas été retenue, fautede moyens. Ce rôle sera dévolu à chaque institution à travers sa commission éthique, mais sansgarantie, pour l’instant, que l’information soit centralisée et facilement accessible aux citoyens (parexemple, via un portail Internet unique). La phase réglementaire doit dès lors être suivieattentivement afin de s’assurer que la portée de la loi ne sera pas affaiblie. 3.8 Transparence des comptes de l’Elysée N.A. Engagement de Nicolas Sarkozy sur la proposition de TI FranceLa question de la transparence des comptes de l’Elysée n’était pas incluse dans le questionnaire de TIFrance. Cependant, une initiative de Nicolas Sarkozy nous conduit à aborder ce sujet. Initiative engagées Dans une lettre du 14 mai 2008, Nicolas Sarkozy a demandé à la Cour des comptes de procéder,pour la première fois de son histoire, au contrôle des comptes et de la gestion des services de laPrésidence de la République.  L’analyse de TI France : une initiative à saluer et à étendre à l’Assemblée nationale et au SénatNous saluons la décision prise par le Président Sarkozy d’avoir demandé à la Cour des comptes deprocéder au contrôle des comptes et de la gestion des services de la Présidence de la République.Ainsi, la Cour a pu établir trois rapports consécutifs sur ce thème entre 2008 et 201143. Commel’indique son Président Didier Migaud en 2010, la Cour a noté « un progrès dans l’évolution descomptes de la Présidence, qui font clairement ressortir une diminution des dépenses globales desservices, due à une meilleure maîtrise et à une plus grande rigueur dans la gestion ». La Cour descomptes regrette toutefois un manque de transparence dans certains postes de dépenses del’Elysée.TI France encourage l’Assemblée nationale et le Sénat à suivre l’exemple de l’Elysée. En effet, leurscomptes ne font pour l’instant l’objet que d’un contrôle externe minimal. Il s’agit d’une exceptionfrançaise par rapport aux autres grandes démocraties qu’il est temps de corriger. Le nouveauPrésident du Sénat vient justement de donner son accord pour avancer dans cette direction44. 3.9 Nominations aux postes de haute responsabilité N.A. Engagement de Nicolas SarkozyCe sujet n’était pas inscrit dans le questionnaire de TI France. Cependant, dans son discours d’Epinal,le 12 juillet 2007, Nicolas Sarkozy avait déclaré : « Je souhaite que le pouvoir de nomination soitencadré pour les postes de haute responsabilité [...] parce quil est nécessaire de sortir de laRépublique des connivences pour entrer dans celle des compétences. »43 Voir le dernier rapport de la Cour des comptes sur ce sujet44 Emission du 10 février 2012 sur France Inter - 26 - Bilan du quinquennat en matière de transparence, d’intégrité et de lutte contre la corruption TI France - Février 2012

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