La Experiencia de Planeación y Presupuesto en la Administración Pública de Sonora




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Consecuentemente, en algunas de sus partes se refieren al ejercicio fiscal de...
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• La estructura programática del presupuesto estatal de egresos, se integró
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Con base en la problemática detectada y considerando el contexto nacional, se
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Desde 1980 se iniciaron estudios para ponerle orden a los puestos y sueldos del
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Durante el sexenio 1979-1985, la política de gasto público se orientó con especial
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La experiencia de la planeación del desarrollo y el presupuesto público de Sonora, hasta 2002, descrita por Alberto Haaz, en busca de la mejora de dichos procesos.

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Haaz_Planeación y Presupuesto en Sonora

  1. 1. La Experiencia de Planeación y Presupuesto en la Administración Pública de Sonora Maestría en Administración Pública La experiencia de Planeación y Presupuesto en la Administración Pública de Sonora (1979-2002) Alberto Haaz
  2. 2. El presente documento fue elaborado en 2002. Consecuentemente, en algunas de sus partes se refieren al ejercicio fiscal de dicho año. Posteriormente emitiremos otro documento en el que se trate lo relativo a los años de 2003 al presente (2006). Introducción* Saber cómo fueron creados los sistemas de planeación y presupuesto en la administración pública estatal y municipal de Sonora, y cómo han evolucionado hasta el momento actual, posibilita un mejor análisis y diagnóstico de la situación en que se encuentran dichos sistemas. Es por ello que el presente documento describe la experiencia al respecto; y se aborda con más detalles lo concerniente al período de 1979 a 1985 de la administración pública estatal, en razón de que fue en esos años cuando ahí se diseñaron y construyeron los cimientos, las estructuras y los procesos de los sistemas referidos; y, por supuesto, se pusieron en marcha. De la administración estatal se transfirió a las administraciones municipales el conjunto de principios, metodologías e instrumentos de los sistemas presupuestarios y de evaluación. Por eso es que aquí se abordan solamente algunos de los aspectos más relevantes de la experiencia municipal.
  3. 3. Con relación a la experiencia en materias de Planeación y Presupuesto del ámbito público Federal mexicano, existen muchos libros y documentos publicados, disponibles para consulta y estudios. No es así para el caso de la experiencia estatal y municipal sonorense. Por ello es que con el presente documento y otros que posteriormente proporcionaremos a Usted, tratamos de cubrir ese faltante de información y análisis documentados. Antecedentes De 1960 a 1969, la economía nacional y la estatal presentaban una tasa positiva de desarrollo; en ambos casos el crecimiento del producto interno bruto fue significativamente mayor al de la población, en tanto que para la década de los setenta el comportamiento del producto y de la población a nivel nacional eran equiparables, pero, en Sonora era mayor el crecimiento de esta última, y en consecuencia, se revertían los signos alentadores que se presentaron en los sesenta[1]. Uno de los problemas más graves que afrontaba la economía sonorense, se encontraba representado por el carácter desarticulado que tenía su desenvolvimiento. El proceso de desarrollo económico estatal se basaba fundamentalmente en el sector primario, sin encontrar complementariedad en el sector industrial y se registraba además un crecimiento desproporcionado del sector servicios. En Sonora era notable la ausencia de planes de desarrollo abarcando todos los sectores. El único antecedente que se tenía era un Plan de Desarrollo Integral elaborado en 1974 que no fue implementado en virtud de la coyuntura política que se presentó en 1975: el Lic. Carlos Armando Biebrich Torres dejó de ser el Gobernador del Estado; y el Lic. Alejandro Carrillo Marcor asumió esta responsabilidad. El gasto público estatal no se utilizaba como instrumento de política económica. Esto se reflejaba en el hecho de que las áreas de fomento a la economía de la administración local habían recibido menos del uno por ciento del presupuesto de egresos del Gobierno del Estado en los diez años anteriores. El procedimiento para la formulación del presupuesto estatal, consistía en que las dependencias elaboraban sus solicitudes presupuestarias, cada una en forma independiente y normalmente bajo el principio de que el proyecto de un año debía exigir un mayor presupuesto que el del periodo anterior.
  4. 4. Las peticiones de asignación de fondos se presentaban al ejecutivo junto con una relación de obras y gastos, que naturalmente no respondía más que incidentalmente a los requerimientos de una política gubernamental. Este proceso desembocaba en un documento de carácter más o menos monolítico, que concedía pocas oportunidades para el análisis y la discriminación entre alternativas. Así, la versión definitiva del presupuesto de egresos era preparada por la tesorería estatal, y tenía un enfoque primordialmente financiero con énfasis en el movimiento de caja, por lo que este aspecto era el principal o el único control que se llevaba sobre el ejercicio del gasto. El Gobierno del Estado de Sonora comenzó a dar los primeros pasos en la modernización de su sistema presupuestario, como parte del programa de reforma administrativa que inició en 1976. En 1977 se creó la Unidad de Programación y Presupuesto dependiendo directamente del titular del poder ejecutivo estatal, con la finalidad de procurar dar coherencia al programa de Gobierno en sus aspectos económicos y sociales, y vincular las decisiones políticas con el gasto público. Consecuentemente, se decidió la adopción de la técnica del Presupuesto por Programas (PPP) en el Gobierno del Estado de Sonora. Con este propósito, primero se seleccionó como área piloto a una sola dependencia: la Tesorería General del Estado, a cuyo personal se capacitó intensamente en relación a los principios y procedimientos básicos de la nueva técnica. El resto de las dependencias definió los objetivos y metas de sus actividades, en el marco de sus funciones institucionales, en virtud de que se carecía de un plan con definiciones de objetivos y estrategias estatales de desarrollo, que orientaran el rumbo de las acciones de gobierno. De esta manera en 1978 se manejó el presupuesto de egresos del Estado con orientación programática. Para la formulación del presupuesto de 1979, el último del período encabezado por el gobernador Carrillo Marcor, se presentaron avances significativos respecto a la adopción del PPP, como los siguientes: • Se creó la Comisión de Gasto - Financiamiento, cuya función principal fue establecer el monto del presupuesto estatal y recomendar su distribución. En esta comisión participaron la Tesorería General del Estado y la Unidad de Programación y Presupuesto presidida por el Gobernador del Estado. • Se diseñaron formatos especiales para propiciar la presupuestación con orientaciones programáticas; en ellos se requería la siguiente información: • Denominación de programas y subprogramas • Justificación y objetivos de los programas y subprogramas • Análisis programático y metas • Denominación de unidades responsables • Clasificación del objeto del gasto • Analítico de partidas.
  5. 5. • La estructura programática del presupuesto estatal de egresos, se integró con 10 programas y una amplia cantidad de subprogramas que se asignaron bajo la responsabilidad de su ejecución a las dependencias y unidades correspondientes. La estructura de programas correspondía a la estructura de funciones gubernamentales y de la administración pública del estado. • Se adoptó el catálogo de partidas presupuestales de acuerdo con la guía de contabilidad gubernamental utilizada por la federación. La Ley de Egresos del Estado de Sonora, de cada ejercicio fiscal, no facultaba al Ejecutivo del estado para hacer modificaciones al presupuesto. Tenían que solicitarse al Congreso local antes de que se concluyera el ejercicio. En materia de presupuestos municipales, los ayuntamientos presentaban al Congreso del Estado sus presupuestos de ingresos y egresos, observándose incompletos en una gran cantidad de casos. Por ello no se tenía a nivel central toda la información de las finanzas municipales, ni era posible integrar la cuenta consolidada del sector público en el estado. Tampoco se hacía el cierre anual de ingreso - gasto y contabilidad municipal. En general, podemos resumir que, no obstante los avances logrados en materia presupuestaria en el Estado de Sonora durante 1978 y 1979, se observaban aún problemas derivados de la ausencia de un Plan Estatal de Desarrollo, lo que propiciaba en cierta medida la improvisación en la asignación del gasto público y la ausencia de programas integrados de inversiones que se apoyaran entre sí. Hechos fundamentales de 1979 a 1985 Desde febrero de 1979, en los inicios de la campaña política del entonces candidato a gobernador, el Dr. Samuel Ocaña García, se diseñó y puso en marcha una novedosa metodología para la formulación de un Plan de Desarrollo de Sonora. El primer paso fue la integración de un grupo especial de asesoría compuesto por técnicos sonorenses especializados en las diferentes disciplinas sociales y económicas. Este equipo se conformó, por una parte, con una sección de campo para realizar consultas a candidatos a presidentes municipales, dependencias federales, estatales y organizaciones del sector privado y social, así como a levantar encuestas e integrar las peticiones de campaña, siguiendo criterios sectoriales y regionales. Por otra parte, se conformó la sección llamada de gabinete, encargada de consultar planes estatales y nacionales, así como otros estudios elaborados con anterioridad, además de analizar y procesar la información de campo generada por el otro grupo de técnicos. Consecuentemente, se hizo el análisis de la situación socioeconómica a 1979, su evolución y los problemas más relevantes, dando cuerpo al diagnóstico sectorial del Estado de Sonora.
  6. 6. Plan de Desarrollo Con base en la problemática detectada y considerando el contexto nacional, se definió la política económica y social a nivel estatal, especificando objetivos y metas a alcanzar, así como los programas que harían factible la materialización de las mismas. Con ello se integró el documento de Programación, que conjuntamente con el de Diagnóstico conformaron el proyecto de Plan de Desarrollo Económico y Social del Estado de Sonora 1980-1985. Resultó ser un Plan de mediano y corto plazo; es decir, a la vez que visualizaba las acciones a realizar en el periodo de 6 años, las reflejó con mayor detalle por de periodos anuales. Cubrió, el ámbito estatal y el municipal, en virtud de que sus proposiciones tuvieron definido el concepto de lugar donde se desarrollarían. Planes Operativos Anuales Para la elaboración de los Planes Operativos Anuales (POA)[2], se integraron grupos operativos de trabajo, en los diferentes subcomités sectoriales y especiales del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Sonora (COPLADES), creado en 1981. Durante 1980 era el Comité Promotor de Desarrollo Socioeconómico de Sonora (COPRODESON). Estos grupos se conformaron con analistas de las diferentes dependencias federales y estatales que formaban parte de los subcomités. Se procuró que en los grupos operativos de trabajo participaran los sectores social y privado, habiéndose logrado en los sectores agropecuario, pesca y turismo con representación de centrales campesinas, cooperativistas, armadores, empresarios, hoteleros y sindicatos de hoteles y restaurantes. Ellos hicieron observaciones propuestas y recomendaciones que fueron incorporadas en los POA respectivos. Paralelamente a las actividades de los grupos operativos de trabajo, los Comités de Planeación Municipal (COPLAM)[3] realizaban reuniones en donde se captaban y discutían las propuestas de obras y acciones presentadas por los sectores público, social y privado a nivel municipal. Luego se enviaban a los subcomités regionales del COPLADES, en donde nuevamente se analizaban y se priorizaban para ser sectorizadas y turnadas a los grupos de trabajo de los subcomités sectoriales y especiales del mismo comité. El contenido de los POA se iniciaba con una exposición del contexto nacional prevaleciente en el año en el que se elaboraba el plan. También describía la forma en que dicho contexto impactaba y condicionaba el desarrollo estatal. En un segundo capítulo se analizaba la situación actual global de la economía sonorense, comprendiendo este apartado el PIB estatal, la inversión, el nivel de empleo y la inflación. El tercer capítulo contenía el diagnóstico de la situación actual en los aspectos sectorial y regional. En función de dichos diagnósticos, el siguiente capítulo definía objetivos, metas, estrategias y acciones para el próximo año. Posteriormente se explicaban las
  7. 7. prioridades sectoriales y regionales considerando lo expuesto en el capítulo anterior, así como los planteamientos hechos por los COPLAM y los subcomités regionales del COPLADES. Por último, se presentaba la propuesta de gasto público: desglosada por programas y obras con sus correspondientes metas, que eran de dos tipos: operativas y de resultados, así como los empleos e insumos requeridos para la realización de las inversiones. Estos dos últimos aspectos eran tomados en cuenta al estructurarse la propuesta de gasto público, además de otros lineamientos estatales y los señalados por la SPP del gobierno federal. Presupuesto por Programas El presupuesto estatal de egresos era resultante de un análisis de los programas y costos que las dependencias proyectaban, conformando un programa jerarquizado de los gastos a ejercer, así se planteo en la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley de Egresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal 1980. En este sentido, los presupuestos de egresos del Estado de Sonora, al igual que los POA, tenían una configuración sectorial y presentaban en un nivel operativo los objetivos y metas de los programas a fin de que efectivamente sirviera de instrumento de ejecución de la planeación. Programación y Presupuestación Cada año, en el mes de septiembre, se formulaba el Programa Global del Gasto Público Estatal. Se partía de una evaluación del año en curso y se definían los objetivos estatales de la política económica y social para el siguiente año, así como las principales acciones que se proponía realizar el Gobierno del Estado, con base en el POA. Consecuentemente, se proyectaba el monto del gasto, su estructura por sectores, dependencias, programas y su clasificación económica, definiéndose también las políticas presupuestarias para el siguiente año. De aquí se derivaban los techos financieros que se daban a conocer a las dependencias para que se ajustaran a ellos en la elaboración de presupuestos. Los formatos que se utilizaron en la etapa de formulación presupuestal para 1980, fueron diez para captar las propuestas de cada unidad responsable. Eran todo un modelo de excesos; por ejemplo para solicitar el nombre de la unidad responsable había un formato sólo para ello y para el nombre del programa otro; los espacios en blanco e inútiles abundaban; las denominaciones y claves se repetían en todos. Resultaban entonces muy complicados para su llenado en las dependencias. Además, la abundancia de formatos propiciaba que algunos directores de unidades responsables optaran por distribuirlos entre varios de sus analistas; uno de ellos se
  8. 8. encargaba de la definición de objetivos y metas; otro de las claves identificadoras; otro del cálculo presupuestal; y otro para lo demás. Cuando se enviaban a la Dirección de Presupuesto de la SPP[4], en tales casos no se encontraba una genuina congruencia entre los objetivos y metas del programa con el presupuesto solicitado. Para el presupuesto de 1983, la SPP estatal decidió no enviar formatos a las dependencias; solamente les dio a conocer la política presupuestaria. Esto se hizo con la intención de no limitar la capacidad de programación a un tedioso llenado de formatos. También a las dependencias se dio a conocer el importe de las partidas de sueldos y prestaciones, partiendo de la nómina existente, ésto fue para que no se ocuparan en la minuciosa tarea de hacer los cálculos respectivos. Para solicitar nuevas plazas debían llenar un formato especial en donde calculaban su costo y beneficio, esto es incluyendo tanto los importes de sueldos y prestaciones como los de otros gastos que generarían (muebles, viáticos, etc.). El resultado de esta experiencia fue que hubo magníficos planteamientos programáticos y presupuestales, que obviamente en una gran variedad de formas de presentación. Evidenciaban la creatividad y el talento de los planificadores estatales. No había Power Point. Luego fueron traducidos por la SPP estatal en los análisis, formatos básicos para efectos de hacer los dictámenes y en su caso ajustes a las solicitudes presupuestarias. En las políticas presupuestarias para 1985 se estableció: asegurar la culminación de obras y acciones en proceso de la administración que concluirá su gestión el 13 de septiembre, y más aún, entregar saneadas las finanzas estatales, con remanentes suficientes que facilitaran el inicio de funciones del nuevo gobierno. Estructura programática El presupuesto de 1980 contenía 113 programas y 53 subprogramas a cargo de 13 dependencias; y el de 1985 tenía 147 programas y 19 subprogramas a cargo de 20 dependencias. Cada año se realizaron modificaciones a la estructura programática buscando dar mayor claridad de destino del gasto público por un lado y por otro facilitar la administración presupuestaria. Todo ello en concordancia con los POA respectivos. Discusión y Aprobación del Presupuesto El monto total del anteproyecto de presupuesto de egresos que se formulaba era comparado con la proyección de ingresos que elaboraba la Tesorería General del Estado[5]. Normalmente los ingresos proyectados resultaban inferiores al gasto
  9. 9. propuesto. Entonces se hacían los ajustes de las necesidades a las posibilidades. Esto se efectuaba en acuerdo con el Gobernador del Estado, Dr. Samuel Ocaña, quien revisaba el anteproyecto general de presupuesto. Luego de manera específica el Gobernador analizaba los programas presupuestarios por dependencia y unidad responsable, en reuniones con sus titulares y con la Secretaría de Planeación del Desarrollo que presentaba a discusión los dictámenes respectivos. Así, el gobernador tomaba las decisiones correspondientes. Afortunadamente desde 1981 el proceso de presupuestación se hizo computarizado, lo cual facilitaba los cambios en las asignaciones de recursos. Los rubros que no eran incorporados al proyecto de presupuesto, se anotaban en una relación de "Expectativas de Gasto" que en su momento, durante el ejercicio llegaban a ser autorizadas si se captaban con ingresos adicionales a los presupuestados originalmente. La Secretaría de Planeación del Desarrollo, integraba entonces el proyecto del presupuesto de egresos, acompañado de su exposición de motivos y lo turnaba al ejecutivo estatal quien a su vez lo presentaba al honorable Congreso del Estado para su sanción definitiva. La Comisión de Hacienda del Congreso Estatal analizaba el proyecto y solicitaba información adicional al Secretario de Planeación del Desarrollo, quien además comparecía ante los diputados exponiendo el presupuesto de egresos, lo cual era una novedad en el ámbito de los asuntos públicos locales. En las seis ocasiones que esto sucedió se obtuvo la votación unánime de los diputados, incluyendo a los de la oposición. Esto se atribuía a las bondades de la racionalidad del presupuesto por programas. La Ley de Egresos para cada ejercicio fiscal durante el sexenio referido tuvo modificaciones en su articulado, respecto al existente hasta 1979. Así, la aprobación del presupuesto se estableció por sectores y por programas asignándole a éstos las unidades administrativas responsables de su ejecución y condicionando las ministraciones de fondos al cumplimiento de las metas señaladas en los programas. El documento analítico por partidas dejó de incluirse como parte del boletín oficial en donde se publicaba la Ley de Egresos, desde el relativo al ejercicio fiscal de 1981. En los primeros días de enero, se publicaba en lo periódicos de Sonora una plana con la información en síntesis del presupuesto estatal aprobado para el ejercicio fiscal correspondiente. Ahí se exponían los grandes objetivos y las principales metas que se proyectaban lograr a cambio de los recursos presupuestales aprobados por el congreso local. Asimismo se presentaban las cifras por rubros de ingresos y egresos. Esto era en esquemas gráficos y tablas relativas a lo siguiente: • De dónde vienen (los ingresos) • En qué se gastarán (por capítulos de gasto) • Para qué se destinarán (por sectores) • Quiénes lo administrarán (por dependencias)
  10. 10. De esta manera se procuraba que la ciudadanía sonorense pudiera conocer bien el presupuesto estatal aprobado. Esto era adicional a la información que elaboraban los reporteros de la prensa conforme a sus particulares interpretaciones. Ejecución del Presupuesto La autorización del ejercicio presupuestal se hacía al inicio del año correspondiente; la Secretaría de Planeación del Desarrollo expedía los oficios de autorización a cada unidad responsable, especificando los montos a nivel de partida. En relación a los calendarios de pago, solamente se autorizaban formalmente a las unidades que ejercían partidas en forma descentralizada, para facilitar su ejercicio. Había casos como el del Hospital General del Estado al que se le entregaban en forma calendarizada sus recursos presupuestarios de las partidas para materiales, suministros, servicios generales, adquisición y conservación de bienes, para que los ejercieran directamente sin necesidad de recurrir a los trámites ordinarios ante la Tesorería. Las dependencias elaboraban sus proyectos de calendario de egresos presupuestales a nivel de partidas y con esta base la Secretaría de Planeación del Desarrollo formulaba el proyecto de calendario consolidado del gasto público estatal, por partidas y por dependencias. Por su parte, la tesorería hacía un proyecto del calendario de ingresos; luego se hacía una compatibilización de ambos proyectos y se acordaba un programa global de gasto - ingreso con el fin de asegurar el equilibrio financiero a lo largo del ejercicio. Las erogaciones se tramitaban con: "Recibos Oficiales" para las partidas de gasto corriente y que eran siete rubros básicamente: honorarios, compensaciones por horas extras, compensaciones diversas, gastos de representación, viáticos, compensaciones por servicio social e indemnizaciones. Para el gasto de inversión se utilizaba otro tipo de documento, denominado "Estimaciones de Inversión", que afectaba a las partidas del capítulo 6000 Inversiones en Infraestructura para el Desarrollo. El resto de las partidas se pagaba en forma automática por la Tesorería, sin necesitar de una requisición de pago en cada ocasión formulada por la dependencia que afectaba. Esto era en virtud de que la provisión de materiales, suministros, servicios generales, sueldos y prestaciones, adquisiciones y conservación de bienes se comprometían mediante contratos o servicios que proveía la Oficialía Mayor a través de sus direcciones de adquisiciones, bienes y servicios, y recursos humanos. En este caso la dependencia ejecutora solicitaba los bienes o servicios mediante "Requisiciones" dirigidas a estas unidades centrales que su vez verificaban la existencia de saldos disponibles y procedían a hacer la provisión a la dependencia, tramitando entonces directamente su pago ante la Tesorería.
  11. 11. En la Tesorería General del Estado existían dos áreas encargadas de recibir las solicitudes de pago: una área para el gasto corriente y adquisiciones de bienes; y la otra para el gasto de inversión en obras públicas. Estas áreas verificaban que las solicitudes de pago satisfacieran los requisitos de ajustarse a la previsto en el programa autorizado. Las dependencias que obtenían recursos propios estaban obligadas a depositarlos en la Tesorería y se les devolvía, pero con una autorización previa de la Secretaría de Planeación del Desarrollo en la que se especificaba el destino del gasto a nivel de partidas. Este mecanismo se adoptó desde 1983, cuando se había detectado que en algunos casos, el monto que ejercían de recursos propios era bastante significativo y no se contaba con una autorización específica de la Secretaría de Planeación del Desarrollo; es decir, una buena parte de los gastos referidos carecían de un presupuesto aprobado. Modificaciones Presupuestarias También el Gobernador del Estado, por conducto de la Secretaría de Planeación del Desarrollo, autorizaba erogaciones adicionales a las señaladas en el presupuesto de egresos, hasta por el importe de los ingresos excedentes que se obtenían en los diversos rubros de la Ley de Ingresos aprobada. Los ingresos adicionales antes señalados se aplicaban a los programas prioritarios que aprobaba el Gobernador de conformidad con el Plan Estatal de Desarrollo, y se informaba de su asignación definitiva a la Legislatura Local al presentarse la Cuenta Pública Anual correspondiente. La anterior disposición apareció por primera vez en el articulado de la Ley de Egresos del Estado de Sonora para el Ejercicio Fiscal de 1982. En años anteriores no se preveía esta situación, solo se decía que "Las partidas del presupuesto serán ejercidas cuidando de que la afectación no exceda de la proporción mensual que le corresponda"; y facultaba al Ejecutivo del Estado para hacer transferencias entre partidas, más no a hacer ampliaciones liquidas. Por lo tanto era hasta antes de concluir el ejercicio cuando el Ejecutivo debía solicitar al Congreso del Estado la autorización en paquete de las ampliaciones requeridas, con las inconveniencias y desventajas que ello ocasionaba. Para el ejercicio de 1983, la Ley respectiva incluyó por primera vez la disposición que posibilitaba al Gobernador reducir el monto total del presupuesto estatal en el transcurso de su ejercicio. Esto fue en razón de la crisis económica nacional presentada en 1982, la cual impactó desfavorablemente a las finanzas estatales. Control
  12. 12. Cada dependencia llevaba un registro relativo al ejercicio de su gasto de acuerdo a los programas, subprogramas y partidas de su propio presupuesto. La Secretaría de Planeación del Desarrollo llevaba el registro de la autorización y ejercicio del gasto corriente y de inversión. Para ello se apoyaba con los reportes mensuales de contabilidad generados por la Tesorería. Planeación del Desarrollo giraba las instrucciones sobre la forma y términos en que las dependencias debían llevar sus registros y sobre los informes que debían rendir. En el control presupuestario, en los primeros dos años del sexenio 1979 – 1985, se ponía casi exclusivo énfasis en los aspectos financieros, más que en la interrelación de las realizaciones físico – financieras. Esto se pudo superar a base de una amplia e intensa labor de capacitación que se hizo en materia de presupuestario por programas. Se comprobó que no era factible lograr este entendimiento en los responsables de la administración presupuestaria si no tenían bien cimentado el conocimiento teórico, conceptual y normativo al respecto. La Tesorería llevaba la contabilidad del ejercicio presupuestal del Gobierno del Estado con base acumulativa para determinar costos y facilitar la formulación, ejercicio y evaluación de programas y presupuestos. Cabe hacer notar que al inicio del sexenio referido en Sonora, se consideró la alternativa de que la contabilidad estuviera a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto Estatal; pero, se prefirió mantenerla en la Tesorería, para evitar que la SPP desviara su acción planificadora a una absorbente actividad contable. Además, se consideró que la Tesorería por ser la realizadora de pagos, es la que mejor podía llevar la contabilidad general. Cada mes, la Tesorería emitía los reportes de contabilidad con la siguiente información: • Asignado anual: monto original aprobado en el presupuesto. • Modificaciones: las ampliaciones o reducciones autorizadas. • Presupuesto modificado. • Promedio mensual: que era una división simple del presupuesto modificado en doce partes. • Ejercido a la fecha, que mostraba los cargos acumulados a la fecha del reporte. • Ejercido del mes, que mostraba los cargos hechos durante el mes del reporte. • Saldo disponible, esto es lo ejercido menos el presupuesto modificado. La Secretaría de la Contraloría General del Estado, creada en 1984, inspeccionaba el ejercicio del gasto público que efectuaban las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal y el que se transfería bajo cualquier concepto a personas físicas o morales de carácter público o privado, vigilando en todo caso la congruencia de su ejercicio con los presupuestos de egresos aprobados. Asimismo, revisaba el cumplimiento de las normas en materia de programación, presupuestación, ejecución, registros, contabilidad y evaluación del gasto público.
  13. 13. Evaluación Las acciones de la administración estatal se encontraban enmarcadas en el Plan de Desarrollo de Mediano Plazo y en su correspondiente Programa Operativo Anual, el cual quedaba expresado en el presupuesto, por lo cual se consideraba indispensable asegurar que éste permitiera, además de controlar la aplicación de los recursos públicos, evaluar sus resultados en términos programáticos. El proceso para implementar el Sistema Estatal de Evaluación, en 1980, condujo a analizar las metodologías existentes, habiendo encontrado una gran variedad de enfoques y criterios conceptuales, problemas difíciles de resolver y otros no identificados con precisión. De hecho, en ese primer año solamente se realizaron estudios y análisis evaluatorios incidentales, no sistematizados. Fue a partir del segundo año, 1981, cuando se inició la aplicación de un sistema de control y seguimiento de avances programáticos, apoyado en formatos para la evaluación de obras y para la evaluación de acciones programadas. A veces se confundía el control con la evaluación. La SPP lo aclaraba de la siguiente forma en los talleres y cursos de capacitación que cada año realizaba para preparar la programación y Presupuestación del siguiente ejercicio: La evaluación de un programa permite saber si los objetivos de éste han sido efectivamente la solución de las necesidades que lo determinaron; así, si un programa tiene como objetivo "incrementar el cumplimiento de las obligaciones tributarias a fin de garantizar la obtención oportuna de recursos para la ejecución de los diferentes programas gubernamentales", y una de cuyas metas es "realizar 200 auditorias fiscales al mes", al evaluarlo no se trata solo de comprobar que se hayan realizado las 200 auditorias previstas, pues ésta es una tarea de control, sino de comprobar si en realidad se incrementó el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Análisis de Resultados Para estar en posibilidades de medir la eficacia y la eficiencia en la ejecución presupuestaria se necesitaba un buen sistema de información relacionado con los resultados físicos y financieros de la gestión. Es así, que hubo necesidad de hacer un análisis en cada programa sobre cuales eran sus "productos finales" y los "resultados" o efectos que generaban en el ámbito socioeconómico estatal. Además se estableció un Catálogo de Unidades de Medida para las metas. También se establecieron algunos índices o coeficientes de rendimiento, por ejemplo, en los centros de prevención y readaptación social se consideró 1 vigilante por cada
  14. 14. 7 internos; de tal manera que si se preveía un aumento en el número de internos ya existente, entonces dicho Índice servía para calcular el aumento necesario en el número de vigilantes a fin de mantener el nivel de seguridad acorde al coeficiente antes mencionado.[6] Por supuesto, si las condiciones de infraestructura física se modificaban en materia de seguridad, entonces se modificaba también el coeficiente respectivo. Cuenta Pública La cuenta pública estatal de cada ejercicio fiscal (1979-1985) vinculó la contabilidad y el presupuesto por programas, fortaleciéndose así el proceso evaluatorio en el cumplimiento de las actividades administrativas de planeación, programación y presupuestación. Rebasó así en mucho a la concepción tradicional, enfocada de manera preponderante al aspecto financiero. La inclusión de información programática, vínculo de enlace con el ejercicio presupuestal, con base en programas, así como la relevancia otorgada al panorama económico y social para dar mayor coherencia y unidad al documento respectivo, constituyeron logros importantes en la formulación y presentación de la Cuenta Pública. Para este efecto, los agregados económicos y contables pudieron ser examinados en la cuenta de gastos a través de los estados presupuestarios del sector público en los que se mostraban los egresos e ingresos del Gobierno Estatal. Racionalización administrativa través de la Dirección de Organización y Sistemas creada en 1983 adscrita a la Oficialía Mayor, se buscaba la máxima eficiencia administrativa del gobierno estatal. Anteriormente, era la Dirección de Presupuesto la encargada de hacer los estudios y propuestas de organización, métodos y sistemas en busca de procurar un mejor uso de los recursos públicos, como fue el caso del “Programa para mejorar la administración y desarrollo del personal en el servicio público estatal”. Las dependencias por su parte tuvieron que realizar esfuerzos de mayor aprovechamiento e los escasos recursos. Obviamente las restricciones derivadas de la crisis económica nacional surgida en 1982 obligó a mejorar la capacidad imaginativa para hacer más con menos. En ésto fue determinante la línea de decisiones del Gobernador del Estado, Dr. Samuel Ocaña García. Sistema de Administración y Desarrollo de los Recursos Humanos
  15. 15. Desde 1980 se iniciaron estudios para ponerle orden a los puestos y sueldos del personal al servicio del Gobierno Estatal; en estrecha colaboración con el Sindicato Único de Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Sonora (SUTSPES). El proceso consistió en lo siguiente: • Se realizó una "Reclasificación de Puestos", que redujo más de 500 diferentes denominaciones a sólo 195 puestos tipo. • Se elaboró un "Catálogo de Puestos" donde se definieron los requisitos, funciones y especificaciones de cada uno de ellos. • Se integró un "Tabulador de Sueldos" asignando valores monetarios iguales a funciones iguales, aún cuando estas se realicen en áreas de trabajo diferentes. Así, fue creada una "Nueva Estructura Ocupacional" dividida en cinco grandes grupos y veintiún ramas de actividad que conforman líneas lógicas de ascenso, dentro de las cuales se encuentran distribuidos cien puestos tipo, en trece niveles de sueldos y cada uno con un rango de siete opciones salariales. Sistema de Administración de Recursos Materiales Las compras y suministros a las dependencias del Gobierno Estatal eran realizadas y reguladas por la Oficialía Mayor, que al principio del sexenio contaba con la Dirección de Bienes y Servicios y a partir de 1984 se creó también la Dirección de Adquisiciones. Tales unidades llevaban un registro de operaciones y contabilidad de ejercicio presupuestario que aseguraban su control en estos rubros. Sistema de Administración de Recursos Financieros La Tesorería y la Secretaría de Planeación del Desarrollo mantenían una permanente comunicación respecto a las finanzas estatales. Esta situación se consolidó desde 1981; antes hubo dificultades al respecto. Comentarios Finales En 1985, último año del sexenio referido el balance de la economía sonorense mostraba un ritmo de crecimiento muy favorable y los efectos más negativos de la crisis, presentaban síntomas claros de recuperación. El producto estatal interno bruto tuvo un crecimiento del 5 por ciento al finalizar ese año. En 1983 fue de sólo 0.3 por ciento, atribuible a la desfavorable coyuntura económica nacional;
  16. 16. Durante el sexenio 1979-1985, la política de gasto público se orientó con especial énfasis hacia las inversiones en: • Infraestructura social como educación, salud, agua, vivienda y turismo. • Infraestructura para la producción como electrificación, carreteras, canales, presas y parques industriales, y: • Hacia la coinversión directa en proyectos productivos, en las ramas pesquera, agroindustrial, minera y manufacturera. Por ello fue necesario limitar el crecimiento de los renglones puramente administrativos y de gasto corriente para que, con base en mayor eficiencia, se incrementara el gasto de inversión que capitaliza y enriquece al Estado. La aplicación de esta política presupuestaria permitió abatir paulatinamente el contenido del gasto corriente dentro del total, pasando de 77% en 1979 a 50% del presupuesto estatal para 1985. Evolución de 1986 a 2002 A lo largo de los diecisiete años que ahora abordamos, se distinguen tres fases de la experiencia de planeación y presupuesto de la administración pública sonorense. Estas son: • Fortalecimiento de la planeación democrática y de los procesos presupuestarios, 1986 –1990; • Modificación de las prácticas de la planeación y la programación presupuestaria, en razón de los esquemas de Solidaridad y luego por la crisis económica nacional, 1991 – 1997; y • Limitaciones a la planeación, el gasto y la evaluación por factores políticos y partidistas, 1997 – 2002. A continuación se describen los rasgos que más relevantes de cada una de las fases mencionadas, a la luz de los objetivos del presente trabajo. Fase de 1986 a1990 El presupuesto estatal de egresos del ejercicio fiscal 1986, fue confeccionado en su mayor parte con las metodologías de programación y presupuesto concebidas en el sexenio precedente. Esto contribuyó a que se tuviera un amplio margen de recursos para emprender acciones y proyectos de alto impacto estratégico para el desarrollo de Sonora. En este contexto inicial, se realizaron tareas conducentes a fortalecer el Sistema Estatal de Planeación Democrática (SEPD), que había sido instituido legalmente en
  17. 17. 1984 y cuyo funcionamiento ya se tenía en marcha, fincado en las experiencias de la planeación estatal y municipal desde 1979. El fortalecimiento del SEPD se vio expresado en hechos como los siguientes: • El activo funcionamiento del COPLADES y de los COPLAM, respecto a la programación – presupuestación de acciones, obras y servicios para el desarrollo sectorial, regional y municipal. También en relación a la celebración de convenios de coordinación intergubernamental y acuerdos de concertación con grupos sociales y de actividades productivas. • La ejecución del Programa Estatal de apoyo al Fortalecimiento Municipal (FORTAMUM), mediante el cual se canalizaron recursos del presupuesto estatal a los ayuntamientos, para la realización de obras aprobadas por los COPLAM respectivos. A dichos recursos se sumaron los que cada ayuntamiento y grupo comunitario aportaron, conforme a lo convenido con el Ejecutivo del Estado. • La ejecución del Programa Estatal para el Desarrollo Regional (PEDR), en el que se incluyeron proyectos acordados en el seño de cada uno de los doce Subcomités Regionales del COPLADES; y la manera de instrumentarlo consistió en lo siguiente: del presupuesto estatal se desprendieron recursos para asignarse a cada región, en función de criterios acordes a la Política Regional del Plan Estatal de Desarrollo 1985 – 1991; a estos recursos se sumaron los que fue posible convenir con el gobierno federal. Así, el monto determinado para cada región se distribuyó en los proyectos resultantes de trabajos de consulta y análisis efectuados en los respectivos subcomités del COPLADES. • La ejecución de un programa especial de gran magnitud relativo a obras de agua potable y alcantarillado, con aportaciones de los tres niveles de gobierno, las comunidades beneficiadas y créditos de BANOBRAS. La definición de este programa se hizo en el Subcomité Especial de Agua Potable y Alcantarillado del COPLADES. Esto es sólo una muestra representativa de hechos que reflejan el fortalecimiento del SEPD en los años de 1986 a 1990, siendo gobernador el Ing. Rodolfo Félix Valdés (RFV). Hubo otros casos también relevantes, como los proyectos de Modernización Urbana (por ejemplo: “Metroplan” de Hermosillo* ) y el Programa Familia – Escuela – Gobierno, con una muy amplia y efectiva participación social en la planeación, la instrumentación y el seguimiento de la ejecución correspondiente. La figura de Agente de Consulta Popular, fue incorporada en el COPLADES, a fin de contar con alguien encargado específicamente de organizar, promover y apoyar la participación social en el proceso de planeación por cada subcomité del COPLADES. Más aún, el Gobernador del Estado designó al Secretario Técnico de cada COPLAM, con la atribución que se le otorgó al respecto en su carácter de Presidente del COPLADES; y ésto lo hizo seleccionando a personas idóneas para el desempeño de
  18. 18. las responsabilidades correspondientes. A estos secretarios técnicos se les preparó en todo lo concerniente a la planeación y promoción del desarrollo, así como en relación a la programación presupuestaria. Por otra parte, también respecto al fortalecimiento del sistema estatal de planeación democrática, se realizó lo siguiente en sus ámbitos normativos y de instrumentación, control y evaluación: • El establecimiento de normas para la Coordinación Sectorial en la Administración Pública Estatal; ésto fue en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado. • La emisión del Acuerdo del titular del Poder Ejecutivo del Estado, en el que determina cuáles son las dependencias coordinadoras de sectores y los agrupamientos de las entidades paraestatales por sectores. • La expedición del Decreto que modifica al de la creación del COPLADES, de manera que fortalece la participación social entre otros aspectos. • La promulgación de la Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público Estatal, así como su reglamento. • El diseño, desarrollo e implementación inicial de un Sistema Estatal de Información, con una red de teleproceso, mediante la cual se enlazó a la Secretaría de Planeación del Desarrollo (SPD) y la Tesorería General del Estado, con otras dependencias. Así se puso en operación el Sistema de Información para el Control y la Administración de los Recursos Financieros (SICARF)*. Las disposiciones legales y reglamentarias en materias de la coordinación sectorial y de la administración presupuestaria, condujeron a la reorganización de algunos aspectos de los procesos correspondientes. Uno de los hechos relevantes en este sentido, fue el fortalecimiento de las unidades responsables de la planeación y programación presupuestaria en las dependencias que contaban con ellas; y la creación de estas unidades en las dependencias que no las tenían. Se puso especial énfasis en la desconcentración de tomas de decisiones de la administración presupuestaria. Esto es, a efecto de que no fuera necesario recurrir al titular de la SPD o a los Directores Generales adscritos a esta Secretaría, en busca de decisiones o soluciones para todo tipo de asuntos al respecto. La evaluación de la gestión pública, se siguió haciendo prácticamente de la misma manera que en el período 1979 – 1985. Esto es, con enfoques a metas de los programas presupuestarios y al gasto del ejercicio correspondiente, así como en relación a variables macroeconómicas estatales, tomando como referencia a las nacionales; y mediante análisis de indicadores del bienestar social. En el ámbito de los municipios:
  19. 19. También ahí se vieron fortalecidos los procesos de planeación y administración y presupuestaria; y se mantuvieron los métodos de evaluación, realizándose en formas similares a la que adoptaron desde 1980. En torno a esto, continuó siendo un factor de apoyo determinante la función de Asesoría a Municipios desempeñada por la SPD estatal desde 1979, cuando aún no tenía el carácter de Secretaría. Dicha función se amplió para ser de Desarrollo Regional y Asesoría a Municipios; y en este contexto, la SPD prosiguió sus labores de apoyo para el fortalecimiento de las administraciones públicas municipales. Entre las tareas correspondientes, sobresalen la emisión de manuales, guías metodológicas, catálogos de programas, y de partidas presupuestales, formatos e instructivos, cada año en apoyo a los procesos de programación – presupuestación municipal. Asimismo, la realización de seminarios de información y capacitación para presidentes y funcionarios municipales, y personal de diversos puestos, cada año. En estas participó el Instituto Sonorense de Administración Pública (ISAP). Lo hecho al respecto, constituyó una plataforma básica muy útil para los procesos presupuestarios municipales. Ello permitió también consolidar la Coordinación Estado – Municipio, formalizada en Convenios que cada año se suscribieron, atendiendo propósitos comunes de la planeación del desarrollo de Sonora, incluido en esto el fortalecimiento municipal. Fase de 1991 a 1997 En los primeros meses del año 1991, aún siendo Gobernador del Estado el Ing. Rodolfo Félix Valdés, empezaron a ser significativas las modificaciones a las prácticas de planeación y de la programación presupuestaria, que habían alcanzado un nivel muy satisfactorio en los años anteriores. Los esquemas locales de organización y participación social en la planeación e instrumentación de acciones para el desarrollo, fueron gradualmente desplazados por los esquemas del Programa Nacional de Solidaridad. Las repercusiones de lo mencionado pueden sintetizarse en los siguientes aspectos: • Los COPLAM dejaron de ser en la realidad el núcleo orgánico del sistema de planeación en el ámbito municipal. Esto ocurrió porque surgieron los Consejos Municipales de Solidaridad con atribuciones que les confirió la administración pública federal, respecto a la programación presupuestaria de proyectos, obra y acciones del citado Programa.
  20. 20. • Situación similar se observó en el nivel estatal, porque dicho Programa estaba regido para su operación por normas y lineamientos que no eran fácilmente acoplables al esquema de funcionamiento del COPLADES. • Una gran parte de los recursos de inversión pública federal para Sonora, correspondían al programa de Solidaridad, lo cual hizo indispensable modificar algunos de los esquemas y procedimientos básicos que se tenían en la administración estatal, para la programación – presupuestación de inversiones. En este contexto, transcurrió la primera mitad del sexenio del Gobernador del Estado Lic. Manlio Fabio Beltrones, quien tomó posesión de esta responsabilidad en octubre de 1991. En consecuencia, se concibieron nuevas maneras para efectuar la programación anual y para el financiamiento del desarrollo estatal. Hubo exitosos resultados, en obras públicas de diversa índole, como las del Programa de Modernización Urbana (PROURBE), y de la infraestructura para los servicios básicos. Los novedosos esquemas de ingeniería financiera fueron entonces muy útiles, pero fueron concebidos e instrumentados teniéndose un entorno que se veía con perspectivas muy positivas. Así, los presupuestos estatales fueron nutridos con ingresos extraordinarios, es decir, endeudamiento, con la visión a futuro de tenerse la capacidad de pago en proporciones poco relevantes para el monto total del presupuesto estatal: menos del 15% era lo que se decía. Sin embargo, llegó la crisis aparentemente inesperada de la economía nacional, que impactó con gran magnitud desfavorable a las finanzas públicas estatales y municipales de Sonora. Previamente, las administraciones públicas municipales ya tenían sus propias crisis agudizadas en los años de 1991 a 1994. La mayoría de los presupuestos municipales tenían asignaciones de cero pesos en el capítulo 6000 de inversiones en infraestructura. Y también la mayoría de las administraciones municipales tenían grandes déficit de operación; esto es pasivos con proveedores y contratistas que no era posible disminuir y menos liquidar en un corto plazo. El ejecutivo estatal tomó la decisión de apoyar a los ayuntamientos que se encontraban con muy altos pasivos flotantes y deudas públicas, asumiendo una parte de estas deudas y ayudando a la reestructuración del resto. Lo anterior fue instrumentado en 1994, a mediados del año, antes del famoso error de diciembre.
  21. 21. No es objeto del presente trabajo profundizar en detalles acerca de las deudas públicas del Estado y de los municipios. Por eso, lo antes descrito es sólo con la finalidad de llegar a puntualizar lo siguiente: • Los procesos de planeación y administración presupuestaria, en el ámbito estatal y de los municipios, se vieron afectados desfavorablemente por los esquemas nacionales de Solidaridad y también por las coyunturas económicas locales y nacionales. • Hubo buenos resultados, evidentes por una gran cantidad de obras en todos los rincones del territorio nacional. En ésto fue muy favorable la aplicación de los Fondos Municipales de Solidaridad (FOMUSO); y las ciudades también se beneficiaron con otros fondos del mismo programa. Pero, las modificaciones que tuvieron que hacerse a los esquemas locales de planeación, programación, presupuestación no resultaron favorables para el fortalecimiento deseado. • Luego, desde diciembre de 1994, con un nuevo Presidente de la República, hubo cambios poco significativos en los esquemas antes referidos, de Solidaridad. Consecuentemente, el saldo final de la fase considerada (1991-1997) de las experiencias presupuestarias y evaluatorias, equivale a un déficit en la calidad de los procesos referidos. En la administración estatal y en las municipales, por las situaciones descritas, las labores de programación, presupuestación y evaluación se convirtieron en tareas para cumplir con los requisitos legales correspondiente, más que en procesos de análisis, jerarquizaciones y valoraciones cuantitativas y cualitativas, vinculados a las directrices de los planes de desarrollo. Los problemas financieros no daban tiempo para ocuparse en la planificación del desarrollo y la programación presupuestaria con el rigor metodológico que implican. Por eso fueron delegadas a personas con puestos que no eran de nivel medio o superior, sólo para el llenado de formatos de programas y presupuestos. En 1992 a la SPD se le asignaron atribuciones adicionales, incluyendo las de control de los egresos mediante la autorización de órdenes de pago y las de contabilidad, que antes estaban a cargo de la Tesorería General del Estado, cuya denominación se cambió a Secretaría de Finanzas. La SPD pasó a ser entonces la Secretaría de Planeación del Desarrollo y Gasto Público (SPD y GP), siendo su titular el Lic. Jesús Alberto Cano Vélez. También se incorporaron a esta dependencia las atribuciones de administración, capacitación y desarrollo de personal, que antes tenía a su cargo la Oficialía Mayor a través de la Dirección General de Recursos Humanos. (La Oficialía Mayor desapareció).
  22. 22. Fase de 1997 a 2002 En estos años, el proceso de planeación, en sus etapas desde la formulación de planes hasta la evaluación, se encontró supeditado en gran medida a factores políticos y partidistas. Por ejemplo, el trabajo de revisión de las cuentas públicas estatal y municipales del ejercicio fiscal 2001, pareció más dedicado a esfuerzos para tratar de desacreditar a determinadas administraciones públicas o autoridades por sus filiaciones partidistas, que para calificar con la mayor racionalidad posible a las cuentas presentadas. Lo mismo se observó durante los tiempos de análisis de las iniciativas presupuestarias de ingresos y egresos estatales y municipales. Es así que tanto la administración estatal y la de la mayoría de los municipios, se encuentraron permanentemente en situaciones de alta presión política – partidista: y ésto conduce a tener que dejar forzadamente de lado algunos requisitos técnicos, metodológicos e instrumentales que son inherentes a la concepción fundamental del proceso de planeación en general y de cada una de sus etapas. A este contexto se agregan los elementos hacendarios y de la coordinación fiscal, que no han sido del todo favorables para la administración pública estatal, principalmente. Desde el presupuesto de 1998 y hasta el actual en ejercicio (2002), son muy notables los escasos márgenes de disponibilidad de recursos que el ejecutivo estatal puede programar y aplicar en obras, acciones y servicios de alto impacto estratégico para el desarrollo de Sonora, conforme a prioridades determinadas en su esfera de responsabilidades. No es así en la mayoría de las administraciones municipales. De 1997 a 1998 sus montos presupuestales se incrementaron en gran medida, y así, con altos niveles se mantuvieron hasta el año pasado. En los casos de municipios que no fueron bien favorecidos por la reforma y adiciones a la Ley de Coordinación Fiscal, de diciembre de 1997, el ejecutivo estatal les canalizó recursos complementarios. En el presente ejercicio (2002) están teniendo problemas muchas administraciones municipales, pero no sólo por causa de los recortes presupuestarios de la Federación; también hay orígenes de ello en sus maneras de hacer la administración presupuestaria. Hay casos que son la excepción al respecto, como es el de Hermosillo, en el que se observa un alto nivel de eficacia y eficiencia en la administración de sus recursos presupuestales. Pero aún así no se ha escapado de la corrupción en el manejo de fondos.
  23. 23. Por otra parte, en el ámbito estatal, la administración presupuestaria y la evaluación, en lo referente a sus metodologías e instrumentos, mantienen características muy similares a las de hace quince años más o menos; y continúan realizándose casi de igual manera que en aquella época. Por sí mismo ésto no es una situación defectuosa. Sin embargo, deja lugar a suponer que no es posible entonces lograr resultados diferentes (mejores) a los obtenidos tradicionalmente, que han sido buenos, pero con muchísimas dificultades como las relativas a lograr las aprobaciones de las iniciativas presupuestarias y las cuentas de hacienda pública estatal, así como para poder disponer de recursos para obras públicas en montos significativos. En materia de control, las acciones que se han realizado desde 1998 al momento actual, a través de las auditorías, lo que más parece haberse logrado es mantener ocupados en una gran parte de sus tiempos a un gran número de servidores públicos, tratando de satisfacer o solventar lo requerido por los órganos de control interno y por la contraloría general del Estado. Los enfoques y las maneras de la vigilancia y el control, que se están aplicando presentan características de mayor rigurosidad que lo observado en la programación, presupuestación y evaluación. Esto es respecto a los elementos conceptuales, normativos y metodológicos de dichas etapas del proceso que no ocupa. Lo cual, puede considerarse atribuible a los evidentes factores de presión política y partidista que inciden en la administración pública estatal. Situaciones similares se encuentran en la generalidad de las administraciones municipales. En el contexto descrito, los puntos básicos identificados para los fines del presente trabajo, son los siguientes: • Un gran número de planes municipales de desarrollo, en la práctica no son la guía fundamental de las respectivas administraciones públicas; y el plan estatal se ha visto ante muchas limitaciones para su cabal ejecución; • Los presupuestos de egresos municipales y el del Estado, están sustentados en débiles estructuras programáticas. Esto es porque no permiten asegurar que los gastos se dirijan efectivamente a fines, acordes a las prioridades para el desarrollo en los ámbitos a que corresponden. Los subprogramas son muy genéricos: engloban tanto metas propias del quehacer administrativo interno, como las de carácter estratégico en beneficio de la población – objetivo a atender y beneficiar. En consecuencia, es común que se consuman los recursos en las acciones inherentes al primer tipo de metas mencionado; y • Las evaluaciones en el transcurso del ejercicio fiscal, suelen ser únicamente informes de seguimiento con más énfasis en lo financiero que en sus elementos programáticos. Las causas determinantes de este panorama se identifican en la falta de afinaciones, renovaciones y cambios al sistema de planeación en su conjunto total y con particular atención a los procesos presupuestarios y de evaluación. Lo cual, a su vez, ha sido
  24. 24. resultante en gran parte de la nueva dinámica de los factores políticos y partidistas en que nos encontramos. Esperemos que ésto sea superado en los años venideros y que la experiencia adquirida sea bien aprovechada para avanzar en el perfeccionamiento del sistema y los procesos de Planeación y Presupuesto de la Administración Pública Estatal y Municipal de Sonora. 44 ISAP Alberto Haaz [1] De 1970 a 1979 la economía sonorense tuvo un ritmo de crecimiento real en promedio del 3.1%, tasa inferior a la registrada en el decenio anterior que fue de 6.2% [2] En la Ley de Planeación de Sonora, promulgada en 1984, se estableció la denominación de Programas Operativos Anuales; antes de esta Ley eran los Planes aquí mencionados. [3] Los COPLAM se crearon en 1982, en virtud de convenios del Ejecutivo Estatal con los Ayuntamientos. Antes eran organismos ligados al COPRODESON. [4] La Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) del Gobierno del Estado fue creada en 1980. Antes era la Dirección General de Programación y Presupuesto, que tuvo como antecedente a la Unidad con el mismo nombre. En 1984 pasó a ser la Secretaría de Planeación del Desarrollo (SPD). El Lic. Marco Antonio Cubillas Estrada fue el primer titular de dicha Secretaría; previamente, desde febrero de 1979 fue Coordinador del Grupo Especial de Asesoría en materia de Planeación del Desarrollo, durante la campaña política electoral del Dr. Samuel Ocaña García para Gobernador del Estado. En dicho Grupo, otros coordinadores fueron también el Dr. Salvador Ortiz Pérez (QEPD) -que luego fue Delegado de la Secretaría de Programación y Presupuesto Federal en Sonora- y el Lic. Carlos Ocaña García –que había sido Delegado del Instituto Mexicano de Comercio Exterior en Sonora-. Por otra parte, la coordinación de los trabajos de campo para la planeación del desarrollo estuvo a cargo del Dr. Carlos Enrique Peña Limón, quien era Director del Centro de Estudios Políticos Económicos y Sociales (CEPES) del PRI y Director de un instituto de investigaciones científicas que posteriormente se transformó en el Centro de Investigación y Alimentación en Desarrollo (CIAD), A.C. Los integrantes del Grupo mencionado (alrededor de 40 expertos en diversos campos inherentes al desarrollo económico y social) fueron incorporados en la Administración Pública estatal 1979-1985, en direcciones generales relativas a políticas y programas que habían formulado para el Plan de este sexenio. [5] El C. P. Ovidio Pereyra García era el Tesorero General del Estado. [6] Este caso se aborda en el Manual de Programación – Presupuestación 1984, emitido por la SPP- Estatal.

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