Gasto descentralizado y problemas del sistema de coordinación fiscal en méxico
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Gasto descentralizado y problemas del sistema de coordinación fiscal en méxico

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Lectura recomendable para quienes laboran o estudian en Administración Pública Estatal o Municipal

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  • 1. El Gasto Descentralizado y varios Problemas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en MéxicoGasto Descentralizado de la FederaciónEn primer lugar es de señalar como un avance el incorporar a la Ley deCoordinación Fiscal (LCF) y al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) losFondos de Aportaciones (Ramo 33 en el PEF de cada ejercicio fiscal desde 1998)en sustitución de una multiplicidad de acuerdos y convenios que eran la base delos subsidios y transferencias para financiar el proceso de descentralización antesde 1998.Estos hechos dan mayor certidumbre a las entidades federativas y municipios ypermite mayor transparencia en los montos a transferir, y en la determinación ysuministro de los recursos a las entidades federativas y sus municipios, acción quese complementa con la publicación anual de los montos y periodos deadministración de los recursos.Sin duda alguna las aportaciones se han convertido en una importante fuente derecursos para las entidades federativas, pues superan el monto de lasparticipaciones y han representado aproximadamente el 45% del total de losingresos de las entidades federativas en promedio.Estos esfuerzos de descentralización significaron mayor apertura a la participaciónde los estados y los municipios en el desarrollo del país. Es posible identificar unaserie de ventajas que fundamentan y justifican seguir impulsando ladescentralización: a) la toma de decisiones se acerca al lugar donde se presentanlas demandas y necesidades ciudadanas; b) las entidades federativas asumen unpapel de mayor responsabilidad en la planeación y prestación de los servicios; c) laAlberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 1
  • 2. transferencia de recursos a los estados favorece su mejor uso; d) se estimula lacreatividad y las iniciativas de entidades y comunidades locales para afrontar susrespectivos problemas y demandas y f) se fortalece la unidad en cada entidad, alestablecerse una nueva relación laboral de los servidores públicos descentralizadoscon las autoridades locales.Esta modalidad de descentralización también tiene límitesSegún lo estipulado en los acuerdos nacionales y convenios de coordinaciónrevisados, el proceso actual es meramente una descentralización operativa, ya queno contempla la toma de decisiones estratégicas ni la determinación de lanormatividad por parte de la entidad receptora. Se trata simplemente de que lasentidades federativas asuman las funciones que anteriormente hacía la federación,para lo que ésta transfiere los recursos humanos, materiales y financieros, con loque los estados pasan a cumplir funciones de gerentes y administradores de lafederación.En este proceso, las competencias de los diferentes órdenes de gobierno no se hanmodificado, ya que el gobierno federal continúa siendo el rector de laprogramación y asignación de los recursos, mientras que los estados no hanadquirido atribuciones adicionales.Las experiencias actuales y anteriores de descentralización han sido productoprincipalmente de la iniciativa de la esfera federal, y se ha carecido de mecanismosde participación que involucren activamente a los gobiernos locales.También se observan problemas en su operación. En diciembre de 2001, lasAlberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 2
  • 3. autoridades de Tlaxcala, seguidas de las de Guerrero y Oaxaca, anunciaron sudecisión de regresar a la Federación los servicios educativos descentralizados en1992 y en años posteriores este tipo de manifestaciones han continuado. Elargumento de las entidades federativas es que en el ANMEB el gobierno federal secomprometió a transferir los recursos suficientes a los estados para la prestaciónde los servicios educativos, y los estados señalan que no ha sido así. El SindicatoNacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) negocia a nivel nacional unacuerdo salarial y de prestaciones determinado, que se hace obligatorio a nivelnacional. Pero dado que existen secciones estatales de dicho sindicato, éstos a suvez negocian con los estados prestaciones y ajustes salariales adicionales. Para lanegociación nacional la federación provee los recursos, pero las negociacionesestatales recaen sobre el presupuesto local, por lo que se presionan las finanzas deéste ámbito de gobierno (Olivares Sánchez, entrevista, abril 30 de 2004; CalzadaFalcón, entrevista, abril 1 de 2004). Son muy frecuentes las manifestaciones deinsuficiencia en el monto de recursos que asigna la federación para el cabalcumplimiento de sus compromisos asociados a la descentralización. Esta situacióntambién se manifiesta por los representantes zonales al interior del Grupo deTrabajo respectivo del SNCF (CNH, 2004: 134).También existen problemas de información o su compatibilidad entre la federacióny los estados.Por ejemplo uno de los principales criterios en la asignación de los recursos delFAEB es el registro común de plantillas de personal y es frecuente que las cifrasque manejan ambas instancias no sean comunes o compatibles (CNH, 2004: 134).También existen problemas derivados del reconocimiento o no de nuevas plazasy/o los recursos considerados como compensatorios. Por lo anterior se hamanifestado la necesidad de establecer un glosario de términos que intervenganAlberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 3
  • 4. en la determinación y distribución de los recursos que constituyen el FAEB, comoes el caso de “presupuesto irreductible”, entre otros conceptos (CNH, 2004: 134).Otros problemas ocurren con las fuentes de información de las variables quedeterminan la integración y distribución de varios de los fondos de aportacionesfederales, específicamente FAEB, FAETA y FASSA, producto del desconocimientode la información base para determinar las cantidades que los integran(irreductibles) y el procedimiento de distribución entre las entidades federativas,quienes manifiestan la existencia de información divergente o incompatible a laque poseen, así como el que la distribución de recursos por conceptos específicosno es homogénea para todas las entidades federativas (CNH, 2004: 134).Un problema en relación al FAIS, es que en lugar de acabar con la pobreza, laestimula, pues su fórmula de distribución responde a la medición de los índices depobreza extrema, lo que supone que los estados y municipios no tendrían estímuloalguno para abatir con eficiencia el nivel de pobreza extrema en su demarcaciónterritorial, porque la disminución de ella se reflejaría en una reducción en lacantidad de recursos que se le asignan por este fondo, situación que ha llevado aplantear la necesidad de revisar y analizar los criterios de asignación del mismo(CNH, 2004: 134).El proceso de descentralización tiene un doble efecto: por un lado se amplía elámbito de responsabilidad de las entidades y por otro incrementa los recursosfinancieros de origen federal para enfrentar las nuevas responsabilidades. De estamanera, la descentralización incrementa la dependencia de las finanzas estatales,de la federación. Ahora las entidades no sólo dependen de las participaciones parafinanciar su gasto corriente, sino que también son cada vez más dependientes dela federación para la realización de las inversiones necesarias para soportar susservicios públicos. La descentralización operada vía aportaciones que consiste en laAlberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 4
  • 5. transferencia de funciones y recursos de la federación al estado, tiende aprofundizar la dependencia, por lo que pronto encontrará sus límites.Otro problema importante, en términos de las finanzas públicas es ladesvinculación ingreso-gasto en los estados, pues no existe correspondencia entrelos servicios que reciben los ciudadanos de sus autoridades estatales y lo quepagan, vía impuestos, a las mismas.Al no visualizar este vínculo, los ciudadanos se resisten a cualquier aumento en losimpuestos u otras cargas fiscales que las autoridades locales tratan de imponerles.Merino (2002: 161) señala algunas de las causas de esta situación:Considerando que las bases fiscales que pueden explotar los estados directamenteson por lo general estrechas y en ocasiones pobres, los costos políticos yadministrativos de elevar la recaudación pueden ser muy altos para los ingresosadicionales que se obtienen, sobre todo en comparación con lo que reciben porconcepto de participaciones y otras transferencias federales.Por su parte, las autoridades locales se resisten a gravar a sus ciudadanos,demandando a la federación cada vez más recursos para financiar los servicios,muchos de ellos transferidos por la federación o, para decirlo en palabras deMerino (2002:161)... el centralismo fiscal y político promueve una cultura de cabildeo ante lasautoridades federales para obtener recursos adicionales, inversión federal u otrosbeneficios, sustentada en parte en la capacidad del ejecutivo federal para otorgarfondos e inversión de manera discrecional. El esfuerzo necesario para realizar lasgestiones pertinentes ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público puede sermenor que el esfuerzo administrativo para recabar fondos adicionales.Alberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 5
  • 6. Esta cultura del cabildeo fue promovida inicialmente por la SHCP al hacer que lasentidades federativas suspendieran sus potestades tributarias, pero ahora se haconvertido en uno de los grandes problemas de las relaciones fiscalesintergubernamentales. “Este ha sido el gran costo político del sistema departicipaciones... el diseño de un federalismo para los tiempos actuales requiere deuna mayor participación de los gobiernos locales en la política fiscal y en larecaudación de ingresos propios” (Zarzoza Escobedo, entrevista, marzo 4 de2004).Varios problemas del SNCFDesaparición del cerebro del SistemaCuando el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) trataba únicamente ellado de los ingresos fiscales y temas relacionados, la Unidad de Política deIngresos de la SHCP cumplía el papel de ‘cerebro’ responsable de diseñar lapolítica y la ‘gran estrategia’ por la que transitaría a futuro el SNCF y por ende elfederalismo fiscal mexicano.Pero a partir de 1998, con la introducción de los Fondos de Aportaciones Federales(Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal) ypor ende de la participación de nuevas dependencias como SEP, Sedesol, SS,Segob, y otras áreas de la misma SHCP en su funcionamiento, el SNCF ha perdidoel ‘cerebro’, por lo que es necesario que otra institución, ya sea existente,rediseñada o de nueva creación asuma esta función estratégica y primordial parael sistema.Insuficiencia de la LCFLa LCF vigente establece en su primer artículo el objeto del SNCF como... coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios yDistrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendasAlberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 6
  • 7. públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijarreglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales;constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de suorganización y funcionamiento.Los ingresos de entidades federativas y municipios dependen en granmedida (más del 90%) de la recaudación federal, que a su vez sedetermina en función de la política fiscalEsto implica que existe una sociedad o pacto fiscal entre federación, estados ymunicipios por lo que la definición de la política fiscal debe ser compartida portodos los actores interesados, ya que sus resultados a todos afecta. Sin embargohasta ahora el diseño de la política fiscal ha sido monopolio o privilegio exclusivode la federación. En el rediseño de un nuevo sistema, la política fiscal debe sermateria compartida entre los diferentes ámbitos de gobierno, para lo que debemodificarse la ley para ajustarse a la nueva situación. También debe incorporarseen el objeto de la ley las aportaciones y todas las modalidades de gasto públicodescentralizado.Uniformidad en el tratamiento de los estadosEn el SNCF todas las entidades federativas reciben el mismo trato, el clausulado delos convenios de adhesión y de colaboración administrativa es básicamenteuniforme, aunque existen pequeñas variaciones en los anexos al convenio decolaboración administrativa. Con esto se supone que todos los estados tienen lamisma capacidad política y administrativa, que es el mismo grado de complejidaden la administración fiscal del Distrito Federal y Colima o el Estado de México yAlberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 7
  • 8. Tlaxcala, por ejemplo; y que la problemática fiscal, social y política es básicamentela misma en todas las entidades.Es tiempo de que entidades federativas con diferentes condiciones políticas,administrativas, sociales y económicas reciban un trato diferente. Que cada estadonegocie en un plano de igualdad, como lo demanda el federalismo, las condicionesde su incorporación al sistema de coordinación fiscal. Las solucionessimplificadoras se desdibujaron en soluciones simplistas y se debe superar la etapade la uniformidad en la coordinación hacendaria. Esto va en contra de laexperiencia internacional y latinoamericana que muestra que los esfuerzos dedescentralización fiscal requieren una instrumentación incremental con reglasdiferenciadas de acuerdo a diferentes capacidades administrativas de las distintasunidades territoriales (Giugale et. al., 2000:2).Confusión entre descentralización y federalismoHasta ahora se ha argumentado que la descentralización fiscal, como se le hallamado al conjunto de procesos englobados en el SNCF, fortalece el federalismo.Esto ha sido una confusión y un error, pues la modalidad de descentralizaciónoperativa que ha sido adoptada en el país, lo único que fortalece es la capacidadadministrativa de estados y municipios y no el conjunto de entidades federativas ygobierno central que integran la federación.La única modalidad que permitiría del fortalecimiento del federalismo es ladevolución de potestades tributarias (Rodríguez, 1999; Gallegos, 2004), mismasque las entidades federativas cedieron al adherirse al SNCF, por lo que esnecesario retomar el camino que efectivamente otorgue fortaleza al federalismo.Verticalidad en la toma de decisiones.La propia historia del SNCF, ha determinado que hasta ahora, las decisiones setomen en forma aislada. Es decir por ejemplo, se toman decisiones sobre lasAlberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 8
  • 9. participaciones o las aportaciones sin tomar en consideración su efecto globalsobre el conjunto de transferencias de la federación a estados y municipios.Hasta hoy no existe una evaluación del impacto global del conjunto detransferencias condicionadas y no condicionadas de la federación a los estados,aunque un buen intento es el realizado por Díaz Cayeros (2001).Una de las cuestiones hacia las que debe evolucionar es al análisis integral delimpacto en las entidades federativas del conjunto de instrumentos del SNCF. Esdecir se debe pasar de la verticalidad a la horizontalidad en la toma de decisiones,de analizar el impacto de un instrumento aislado a la evaluación global del sistema,incluyendo los ingresos propios, de entidades federativas y municipios, en unesquema de balance fiscal.También existe otra conceptualización de verticalidad, pues hasta ahora lasdecisiones se han tomado de arriba hacia abajo, las ha tomado la SHCP y las haimpuesto a los estados, por lo que en necesario pasar a la toma de decisiones deabajo hacia arriba en un nuevo diseño del SNCF. Las nuevas condiciones políticasfacilitan e incluso obligan a modificar este proceso en el sentido mencionado.La equidadEn términos de la SHCP, uno de los principales logros del sistema departicipaciones es la reducción de su inequidad, pues en 1980 existía unadiferencia de 15 a 1 en las participaciones per cápita que recibía el estado más‘favorecido’. Esta diferencia se redujo de 7.4 veces a 1 para 1990 y de 3.9 a 1 para2002.Además de lo cuestionable del indicador utilizado, participaciones per cápita, elintento de lograr la equidad en un instrumento puede introducir inequidad en elconjunto y aumentar la injusticia del sistema.Alberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 9
  • 10. Es necesario evaluar el conjunto de transferencias y su impacto global enlas entidades federativas y los municipiosEl sistema estimula la pobreza. Uno de los comentarios más frecuentes de lossecretarios de finanzas entrevistados es el señalamiento de que el sistemaestimula la pobreza y desincentiva la recaudación fiscal. Esto ocurre porque másdel 45% del FGP se distribuye en base a la población.El mismo criterio se aplica al Fortamun. Los fondos de aportaciones para laeducación y la salud, que constituyen más de 70% de dichas transferencias sedistribuyen básicamente por criterios inerciales y de atención al rezago, y el FAIS yFASP se distribuyen en función de carencias y/o necesidades. Todas estasvariables reflejan directa o indirectamente la pobreza relativa de las entidades ymunicipios.Únicamente la segunda parte del FGP (45.17%) se distribuye en base a impuestosasignables, que también son muy cuestionados por los secretarios de finanzas,pues están relacionados con el vicio (tabaco, cerveza y bebidas alcohólicas), lacontaminación (gasolina, tenencia) y la mala distribución del ingreso (ISAN). Esimportante repensar estos criterios de asignación y distribución de participaciones.El conjunto de problemas expuestos aquí y los tratados en otros estudios como elde la dependencia de las entidades federativas, los problemas en el cálculo de laRFP y en la fórmula de distribución de participaciones, entre otros, requieren elrediseño del SNCF sobre bases muy diferentes a las actuales.--Fuente:Alberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 10
  • 11. Soria Romo, Rigoberto, (2004), La construcción del Sistema Nacional de CoordinaciónFiscal: Poder y toma de decisiones en una esfera institucional, en Tesis Doctorales deEconomía en http://www.eumed.net/tesis/Alberto Haaz D.| Lecturas recomendables | Administración Pública Página 11