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Diagnostico finanzas estatales municipales 2000 08

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Información muy valiosa para analistas de las finanzas públicas estatales y municipales en México, incluye lo relativo a descentralización de recursos de la federación a estados y municipios

Información muy valiosa para analistas de las finanzas públicas estatales y municipales en México, incluye lo relativo a descentralización de recursos de la federación a estados y municipios

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  • 1. Titulo Capítulo“Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009” 1
  • 2. ÍndicePresentación 71. transferencias federales y finanzas estatales 91.1 Transferencias Federales 10 1.1.1 Dinámica del Gasto Federalizado 101.2 La Recaudación Federal Participable (RFP) 221.3 Participaciones e Incentivos Económicos 25 1.3.1 Dinámica a nivel estatal 29 1.3.2 Distribución Per Cápita 30 1.3.3 Distribución de Participaciones: Estructura Porcentual 33 1.3.4 El Fondo General de Participaciones 36 1.3.5 Consideraciones sobre las Participaciones Federales 391.4 Esquemas de Distribución de las Transferencias de Gasto 40 1.4.1 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios: Ramo 33 41 1.4.1.1 Aspectos sobresalientes del Ramo 33 42 1.4.1.2 Dinámica general 50 1.4.1.3 Distribución estatal 52 1.4.1.4 Dinámica a nivel estatal 53 1.4.1.5 Distribución per cápita 54 1.4.1.6 FAIS: Objeto de análisis especial 57 1.4.1.7 Consideraciones sobre las Aportaciones Federales 59 1.4.2 Aportaciones para los servicios de Educación Básica en el Distrito Federal. 59 Ramo 25 1.4.2.1 Consideraciones sobre las Aportaciones en el Distrito Federal 61 1.4.3 Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 61 1.4.3.1 Destino de los recursos 61 1.4.3.2 Evolución reciente 63 1.4.3.3 Distribución estatal 63 1.4.3.4 Distribución per cápita 64 1.4.3.5 Consideraciones sobre el PAFEF-FAFEF 67 1.4.4 Ingresos Excedentes (FIES-FEIEF) 67 1.4.4.1 Consideraciones sobre los excedentes 70 1.4.5 Convenios de Coordinación 70 1.4.5.1 Convenios de Descentralización 70 1.4.5.2 Dinámica de los recursos por Convenios de Descentralización 71 1.4.5.3 Convenios de Reasignación 73 1.4.5.4 Rendición de Cuentas de los Convenios de Reasignación 75 1.4.5.5 Consideraciones sobre los Convenios 762. colaboración administrativa en materia fiscal federal 772.1 Conceptos básicos 78 2.1.1 Convenios de Colaboración Administrativa 78 2.1.2 Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 782.2 Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal 81 2.2.1 Antecedentes 81 2.2.2 Anexos al CCAMFF 84 3
  • 3. Índice 2.3 Clasificación de los Incentivos Económicos 86 2.3.1 Potestades tributarias vigentes 87 2.3.2 Relevancia Económica de los Incentivos 88 2.3.2.1 Dinámica de los Incentivos Económicos 89 2.3.2.2 Estructura de los Incentivos Económicos 2000-2008 90 2.3.2.3 Principales Incentivos Económicos 2007-2008 90 2.3.2.4 Incentivos Económicos vs. Ingresos Propios y Gasto 91 2.3.2.5 Evolución de los Incentivos Económicos por entidad federativa 92 2.4 ISTUV e ISAN: Tasas de crecimiento 94 2.4.1 Crecimiento anual del ISTUV: 2000-2008 94 2.4.2 Evolución del ISAN: 2000-2008 98 2.5 Coordinación entre el SAT y las entidades federativas 100 2.5.1 Antecedentes del PAR 100 2.5.2 Objetivos del PAR 100 2.5.3 Operación del PAR, 2006-2008 101 2.6 Anexo 3: Régimen de Pequeños Contribuyentes. Tasas de crecimiento 103 2.7 Recomendaciones en Materia de Colaboración Administrativa para el 105 fortalecimiento de las finanzas de estados y municipios 2.7.1 Fortalecer los ingresos propios de las haciendas locales 106 2.7.2 Medidas en materia del gasto local 108 2.8 Consideraciones sobre la Colaboración Administrativa 110 3. financiamiento a entidades federativas y municiPios 111 3.1 Deuda pública de las entidades federativas y municipios 112 3.1.1 Indicador de deuda de las entidades federativas y municipios/PIBE 115 3.1.2 Indicador de deuda per cápita 118 3.2 Indicadores de viabilidad del endeudamiento 120 3.3 Fuentes del financiamiento 121 3.4 Emisiones de Certificados Bursátiles de las entidades federativas 124 3.4.1 Destino de los recursos de las emisiones 127 3.4.2 Deuda bursátil no directa de los estados 128 3.4.3 Consideraciones sobre la deuda bursátil estatal 130 3.5 Deuda municipal 131 3.5.1 Fuentes de financiamiento municipal 131 3.5.2 Municipios con mayor endeudamiento 133 3.5.3 Emisiones bursátiles municipales 136 3.6 Nuevos esquemas de financiamiento a municipios 139 3.6.1 Esquema utilizando los recursos del FAIS 139 3.6.1.1 Operación del programa Banobras-FAIS 140 3.6.1.2 Estados y municipios con el programa Banobras-FAIS 141 3.6.2 Línea de crédito global revolvente 142 3.6.3 Esquemas de fideicomiso grupal municipal 143 3.6.3.1 Programa de Sonora 143 3.6.3.2 Programa de Sinaloa 143 3.6.3.2.1 Funcionamiento del programa 145 3.6.3.3 Consideraciones sobre los esquemas de financiamiento 1454
  • 4. Índice3.7 Sistemas de seguridad social en las entidades federativas 145 3.7.1 Reformas a los sistemas de pensiones estatales 147 3.7.2 Situación de los sistemas de seguridad social en las entidades federativas 148 3.7.2.1 Sistemas sustentables en el largo plazo 149 3.7.2.2 Estados con reformas no sustentables en el largo plazo 153 3.7.2.3 Sistemas de pensiones estatales con reformas en proceso 156 3.7.2.4 Estados que requieren reformas en el mediano y corto plazo 159 3.7.3 Consideraciones sobre los sistemas de seguridad social en los estados 1614. Hacienda Pública de las entidades federativas 1634.1 Ingresos de las entidades federativas 165 4.1.1 Autonomía financiera de las entidades federativas 168 4.1.1.1 Grupo de ingresos altos 169 4.1.1.2 Grupo de ingresos medios 171 4.1.1.3 Grupo de ingresos bajos 171 4.1.2 Carga fiscal por habitante 1734.2 Ingresos tributarios 174 4.2.1 Aprovechamiento de las potestades tributarias 1754.3 Esfuerzo tributario real 1784.4 El impuesto sobre nóminas 180 4.4.1 Características del impuesto sobre nóminas 180 4.4.2 Consideraciones sobre los ingresos tributarios 1824.5 Ingresos no tributarios 183 4.5.1 Indicador de Ingresos no Tributarios/Ingresos Propios 185 4.5.2 Consideraciones sobre los ingresos estatales 1884.6 El Gasto Público 188 4.6.1 Clasificación económica del gasto público 189 4.6.2 Gastos Primarios 190 4.6.3 Gasto de Operación 193 4.6.3.1 Gasto en servicios personales 197 4.6.3.2 Costo de los Servicios Personales per cápita 197 4.6.3.3 Consideraciones sobre los gastos de operación 199 4.6.4 Gasto en Desarrollo Social 199 4.6.4.1. Gasto nacional en educación 200 4.6.4.2. Gasto estatal en salud 203 4.6.4.3 Consideraciones sobre el gasto social 205 4.6.5 Gasto en inversión 206 4.6.5.1 Crecimiento de la inversión 206 4.6.5.2 Indicador Gasto en Inversión/Gasto Primario 208 4.6.5.3 Inversión per cápita 210 4.6.6 Consideraciones sobre la inversión 2125. finanzas Públicas municiPales 1235.1 Los ingresos municipales 213 5.1.1 Fuentes de ingresos municipales 214 5
  • 5. Índice 5.1.2 Ingresos propios municipales 215 5.1.2.1 Indicador de autonomía financiera 218 5.1.2.2 Recaudación del Impuesto Predial y Derechos de Agua 220 5.1.2.3 Impuesto predial 223 5.1.3 Consideraciones sobre los ingresos municipales 225 5.2 El gasto público municipal 226 5.2.1 El gasto corriente 227 5.2.1.1 Gasto administrativo municipal 230 5.2.1.2 Gasto municipal en servicios personales 232 5.2.2 Consideraciones sobre el gasto corriente 234 5.3 Gasto de capital 234 5.3.1 Gasto en inversión física y acciones sociales en México 235 5.3.1.1 Gasto municipal en inversión física por estado 236 5.3.2 Gasto municipal en acciones sociales por estado 238 5.3.3 Consideraciones sobre el gasto de capital 240 5.4 Transferencias federales 241 5.4.1 Distribución a los municipios 243 5.4.1.1 Recaudación municipal por Participaciones e Incentivos 245 5.4.1.2 Cumplimiento con regulaciones 246 5.4.2 Aportaciones Federales 246 5.4.2.1 Fondo FISM 248 5.4.2.2 Fondo FORTAMUN-DF 251 5.4.3 Consideraciones sobre las transferencias federales 254 6. transParencia y rendición de cuentas 255 6.1 Panorama general del acceso a la información 256 6.1.1 Leyes de Transparencia en las entidades federativas 256 6.1.2 Apego a la reforma del Artículo 6º Constitucional 258 6.1.3 Comisiones, Institutos y Consejos en las entidades federativas 261 6.1.4 Difusión de la transparencia en las páginas electrónicas de los estados 262 6.1.5 Consideraciones sobre el acceso a la información 263 6.2 Análisis de documentos clave de las Finanzas Públicas estatales 264 6.2.1 Disponibilidad y calidad de las Cuentas Públicas 264 6.2.2 Leyes de Ingresos de los estados 270 6.2.3 Recursos federalizados contenidos en los presupuestos estatales 272 6.2.4 Consideraciones sobre documentos clave 273 6.3 Reflexiones sobre la falta de acceso a la información de las finanzas públicas estatales 274 y municipales Glosario de siGlas 279 biblioGrafía 2836
  • 6. Presentación a Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en cumplimiento de las disposicionesde las Leyes de Ingresos de la Federación para los ejercicios fiscales del 2003 al 2007,presentó para cada uno de esos años al H. Congreso de la Unión, un Diagnóstico muy útilpara todos los interesados en las finanzas públicas locales.Al no incluirse una instrucción similar en las Leyes de Ingresos para los años 2008 y 2009 laSecretaría de Hacienda no continuó escribiendo los Diagnósticos. Precisamente para cubrireste vacío de información sobre las estadísticas financieras de los estados y municipios, elstatus de las relaciones intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno, así comosobre la situación del Sistema de Coordinación Fiscal, aregional.com decidió emprendereste documento que se considera será de gran interés para los tomadores de decisionesen las administraciones estatales y municipales, para los inversionistas, institucioneseducativas y todos los interesados en la evolución de las haciendas públicas de las entidadesfederativas y sus municipios.El Diagnóstico de las Finanzas Públicas Estatales y Municipales se elaboró para los años2000 al 2008, a partir de la información disponible en las cuentas públicas del GobiernoFederal, de los Gobiernos Estatales, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, asícomo de la proveniente del Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía (INEG) y de lasección de Finanzas Públicas Estatales y Municipales de Fitch Ratings Mexico. No obstante,algunas secciones sobre federalismo fiscal y sistemas de pensiones estatales no pudieroncompletarse por falta de información oficial sobre los puntos que se deseaban analizar, apesar de todos los esfuerzos realizados por localizar las informaciones que los respaldaban,tanto con la SHCP, como con el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), y otrosorganismos oficiales, que tienen en su poder la documentación requerida. 7
  • 7. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 De todas formas se considera que el Diagnóstico realizado, es un documento muy completo que pone a la disposición de todos los interesados en las finanzas públicas locales la información y análisis más recientes sobre el desarrollo del federalismo en el país y sobre la situación de las finanzas públicas estatales y municipales. El documento se dividió en seis Capítulos: En el primer capítulo se abordan las principales características de cada uno de los componentes de las transferencias federales hacia estados y municipios, la importancia de la Recaudación Federal Participable (RFP) para las haciendas locales y se muestra la dinámica reciente de cada rubro que integra el gasto federalizado. En el segundo capítulo, se revisan y analizan la importancia de algunos aspectos del funcionamiento de los Convenios de Colaboración Administrativa, así como la evolución y la relevancia de los mismos, sobre todo en los últimos años. A partir de estos aspectos se emiten una serie de recomendaciones orientadas a mejorar las relaciones intergubernamentales en materia de colaboración administrativa. En el tercero se dedica a la deuda pública estatal y municipal. En este capítulo se hace una revisión detallada de la situación del endeudamiento al 31 de diciembre de 2008 de los estados y municipios. Incluyendo el análisis de algunos indicadores para conocer la viabilidad de dicho endeudamiento, así como se analiza detalladamente la situación de la deuda contingente por el sistema de seguridad social de los estados. En el cuarto capítulo se estudia la evolución de los ingresos y gastos de las entidades federativas. Sobre los ingresos se hace hincapié en la estructura de los mismos y se analiza el esfuerzo real de recaudación que han hecho los estados para mejorar su captación de recursos propios y aumentar su autonomía financiera. Por el lado de los egresos, se analiza la clasificación económica del gasto, para determinar el esfuerzo de inversión física y ahorro interno de los gobiernos estatales, así como el control que tienen de su gasto administrativo. En el quinto se realiza una revisión de la evolución de las finanzas municipales, distinguiendo los esfuerzos de recaudación de ingresos propios de los municipios, a nivel estatal, y sobre las transferencias estatales y federales que reciben. Se hace un análisis de los gastos municipales, por estado, destacando las inversiones en infraestructura y los egresos con fines sociales que realizan, tratando de mejorar la calidad de vida de sus respectivas poblaciones. En el último capítulo, se muestra un panorama general de la rendición de cuentas y el acceso a la información, principalmente en el ámbito estatal. En este sentido, se abordan aspectos referentes tanto a la existencia de las leyes de transparencia, la disponibilidad de información en las páginas electrónicas y/o portales electrónicos de transparencia de los gobiernos estales; como a la calidad de los documentos normativos, tales como: la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos y la Cuenta Pública. Finalmente, se hace hincapié en la ausencia y baja calidad de la información pública disponible en materia de las finanzas públicas estatales y municipales, lo cual se convirtió en un importante obstáculo para la realización del presente documento.8
  • 8. Capítulo 1 Transferencias Federales y Finanzas Estatales l sistema federal en México está sustentado en los Artículos 39, 40, 41 y 49, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en ellos se establecen los preceptosbásicos de división y ejercicio de los poderes de la Unión. La existencia de este sistemapolítico implica la integración de los tres niveles de Gobierno: Federal, estatal y municipal,es decir, la prevalencia de un sistema federalista el cual puede ser entendido como “unaestructura política que reconoce la existencia de intereses diversos en los distintos niveles degobierno y…supone el balance perfecto de éstos al interior de una soberanía nacional”1.En materia fiscal, el federalismo implica compartir la responsabilidad sobre el presupuestopúblico, basados en un mejor equilibrio de potestades, atribuciones y recursos entre lostres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). En el caso de México, los acuerdos yconsensos entre la Federación y, los estados y municipios se concretan con el establecimientodel Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), mediante el cual estos órdenes degobierno han logrado definir responsabilidades y potestades en materia de ingreso y gasto.En este contexto, se concibe la existencia de transferencias federales (o Gasto Federalizado)hacia las entidades federativas y municipios, las cuales representan aproximadamente, el90 por ciento de los ingresos locales, denotando la relevancia de mostrar la evoluciónreciente de estos recursos, lo cual es el objetivo central del presente capítulo. Para elcumplimiento de tal objetivo, la información se estructuró mostrando, en primera instancia,las características principales de cada uno de los componentes del Gasto Federalizado, ladefinición de la Recaudación Federal Participable (RFP) e importancia de ésta para lashaciendas locales. Para posteriormente, analizar las características y dinámica de cada rubroque integra las transferencias federales hacia las entidades federativas y municipios. 1 Márquez-Padilla Paz Consuelo, “El nuevo federalismo en América del Norte”, UNAM, México, 2000. pp. 13 9
  • 9. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 1.1 transferencias federales El Gasto Federalizado se refiere a los recursos que el Gobierno Federal transfiere a los estados y municipios para que éstos complementen sus requerimientos financieros y hagan frente a las demandas de educación, salud, infraestructura social básica, seguridad pública y otras necesidades que deberán ser atendidas. Estos recursos han sido utilizados como un instrumento mediante el cual se pretende hacer más eficiente el ejercicio del gasto público y, con ello, atender con mayor alcance, prontitud y oportunidad las demandas sociales. Los mecanismos mediante los cuales se lleva a cabo la transferencia de recursos a las entidades federativas y municipios se encuentran en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), la Ley de Ingresos (LI) y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación que año con año es aprobado en la Cámara de Diputados. Actualmente, los rubros que conforman el gasto federalizado son: a) Participaciones Federales; b) Aportaciones Federales; c) Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos o Ramo 25; d) Convenios de Descentralización y de Reasignación; y e) Excedentes en ingresos federales (ver esquema 1.1) Esquema 1.1 Fuentes de Ingreso de Estados y Municipios Transferencias federales Participaciones a estados y municipios Ramo 28 Transferencias No Condicionadas Aportaciones (Ramo 33) Transferencias Condicionadas (Incluye PAFEF) Convenios de Descentralización GOBIERNOS DE LOS ESTADOS Excedentes Petroleros Ingresos Propios Financiamiento Fuente: aregional.com Es preciso señalar que de todos los conceptos enunciados en el esquema 1.1, excepto el Ramo 28, son recursos condicionados o etiquetados, es decir, que deben ser aplicados en determinadas áreas de acuerdo a diversos ordenamientos jurídicos federales. 1.1.1 dinámica del Gasto federalizado En 2008, la Hacienda Pública Federal transfirió 916 mil 540.6 millones de pesos de 2007 a los gobiernos estatales y municipales, esta cifra representó 14.0 por ciento más que los recursos obtenidos a lo largo de 2007 (ver cuadros 1.1a y 1.1b), siendo la principal explicación, el surgimiento de tres nuevos fondos participables: Fondo de Fiscalización, Fondo de Extracción de Hidrocarburos y las participaciones por IEPS-gasolina y diesel. Esta misma dinámica se replicó en los órdenes de gobierno estatal y municipal, tal y como se aprecia en los siguientes cuadros.10
  • 10. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas y Municipios, 2000-2008Cuadro 1.1a (Millones de pesos de 2007) Recursos Federales Descentralizados TotalConcepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Total de Transferencias Federales 1/ 604,896.5 654,017.9 669,789.2 679,180.5 691,194.0 736,238.9 790,157.1 803,673.0 916,540.6I. Participaciones Federales (1+2) 267,069.4 278,824.7 284,585.4 274,712.4 272,560.1 300,344.1 340,864.1 332,757.7 409,135.2 1. Participaciones 244,583.6 249,749.7 259,582.3 250,749.8 247,173.6 273,571.4 304,911.7 294,562.7 368,371.0 Fondo General de Participaciones1/ 226,568.3 233,138.8 241,981.1 234,307.5 229,139.0 254,491.8 283,906.7 273,572.7 320,956.6 Fondo de Fomento Municipal 10,577.5 10,882.6 11,283.6 10,418.8 11,241.8 11,939.3 13,479.3 12,994.6 15,998.3 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 5,861.9 4,142.1 4,809.9 4,374.0 5,094.5 5,288.5 5,430.1 6,052.0 6,336.8 0.136% de la Recaudación Federal Participable 1,449.2 1,454.9 1,423.4 1,530.0 1,537.5 1,631.9 1,833.2 1,746.3 2,152.9 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 126.8 131.4 84.4 119.5 160.8 219.8 262.5 197.1 357.6 Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 19,197.1 Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3,371.8 2. Incentivos Económicos 22,485.8 29,074.9 25,003.1 23,962.6 25,386.5 26,772.7 35,952.4 38,195.0 40,764.2 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 13,473.4 15,946.3 16,960.7 15,653.5 15,511.2 16,435.7 19,472.0 20,245.0 20,386.7 Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1,307.0 1,677.9 1,596.9 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 7,482.0 6,624.0 6,024.8 5,354.5 5,686.6 6,042.7 5,356.5 5,581.7 4,903.3 Fondo de Compensación del IEPS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 737.3 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 4,908.1 Otros Incentivos Económicos 1,530.4 6,504.6 2,017.6 2,954.6 4,188.7 4,294.4 9,817.0 10,690.4 8,231.9II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6) 337,827.1 375,193.2 385,203.8 389,348.2 392,273.2 412,217.4 424,690.7 436,063.5 475,979.1 3. Ramo 33 272,276.1 296,502.7 299,465.1 302,155.8 294,080.3 312,044.3 322,859.2 356,761.2 383,265.0 FAEB 172,808.3 184,978.0 186,946.3 190,753.4 184,363.6 194,460.2 202,363.6 210,531.3 219,570.7 FASSA 34,231.6 35,872.8 36,532.4 40,172.7 39,234.9 40,968.7 42,097.9 44,463.5 46,077.2 FAIS 23,972.4 26,992.2 28,846.4 27,239.4 26,713.6 28,688.1 29,482.0 31,887.4 37,002.0 FISE 2,905.5 3,271.4 3,496.2 3,301.4 3,237.7 3,477.0 3,573.2 3,864.8 4,484.6 FISM 21,067.0 23,720.7 25,350.2 23,938.0 23,475.9 25,211.1 25,908.8 28,022.6 32,517.4 FASP 7,816.9 8,192.5 4,250.7 3,333.5 3,976.7 5,384.6 5,175.0 5,000.0 5,797.1 FAM 7,837.1 8,821.9 9,421.9 8,888.9 8,698.0 9,340.9 9,599.3 10,382.7 12,047.8 FAETA 3,075.7 3,980.5 3,902.2 3,850.1 3,714.2 3,798.7 3,924.7 3,957.0 4,124.8 FORTAMUN-DF 2/ 22,534.1 27,664.8 29,565.2 27,917.8 27,379.4 29,403.1 30,216.7 32,682.2 37,924.2 FAFEF 3/ 17,857.1 20,721.2 4. Ramo 39 3/ 10,299.8 18,133.8 19,465.9 21,680.1 29,974.7 26,485.4 30,273.9 5. Ramo 25 20,512.9 20,953.6 20,760.4 21,554.1 19,240.0 20,909.6 21,869.2 21,850.2 22,562.4 6. Convenios de Descentralización y de Reasignación 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,958.2 48,978.3 52,778.1 49,688.4 57,452.1 70,151.7 Convenios de Descentralización 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,046.8 48,152.4 48,287.1 46,891.3 54,328.8 65,444.8 Convenios de Reasignación 0.0 0.0 0.0 911.4 825.9 4,491.0 2,797.1 3,123.3 4,706.9III. Transferencias por excedentes (7+8) 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 24,602.3 34,851.8 31,426.3 7. FIES 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 8,158.9 6,894.2 25,234.1 8. FEIEF4/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 16,443.4 27,957.6 6,192.21/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 334/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx 11
  • 11. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas y Municipios, 2000-2008 Cuadro 1.1b Porcentaje anual respecto a la Recaudación Federal Participable (porcentajes) Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total de Transferencias Federales 1/ 57.7 61.4 63.0 60.6 61.7 61.3 60.5 60.5 59.2 I. Participaciones Federales (1+2) 25.5 26.2 26.7 24.5 24.3 25.0 26.1 25.0 26.4 1. Participaciones 23.3 23.4 24.4 22.4 22.1 22.8 23.4 22.2 23.8 Fondo General de Participaciones1/ 21.6 21.9 22.7 20.9 20.5 21.2 21.7 20.6 20.7 Fondo de Fomento Municipal 1.0 1.0 1.1 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 0.6 0.4 0.5 0.4 0.5 0.4 0.4 0.5 0.4 0.136% de la Recaudación Federal Participable 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.2 Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 2. Incentivos Económicos 2.1 2.7 2.4 2.1 2.3 2.2 2.8 2.9 2.6 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 1.3 1.5 1.6 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5 1.3 Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.3 Fondo de Compensación del IEPS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3 Otros Incentivos Económicos 0.1 0.6 0.2 0.3 0.4 0.4 0.8 0.8 0.5 II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6) 32.2 35.2 36.2 34.7 35.0 34.3 32.5 32.8 30.7 3. Ramo 33 26.0 27.8 28.1 26.9 26.2 26.0 24.7 26.9 24.8 FAEB 16.5 17.4 17.6 17.0 16.5 16.2 15.5 15.8 14.2 FASSA 3.3 3.4 3.4 3.6 3.5 3.4 3.2 3.3 3.0 FAIS 2.3 2.5 2.7 2.4 2.4 2.4 2.3 2.4 2.4 FISE 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 FISM 2.0 2.2 2.4 2.1 2.1 2.1 2.0 2.1 2.1 FASP 0.7 0.8 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 FAM 0.7 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8 FAETA 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 FORTAMUN-DF 2/ 2.2 2.6 2.8 2.5 2.4 2.4 2.3 2.5 2.4 FAFEF 3/ 1.3 1.3 4. Ramo 39 3/ 1.0 1.7 1.8 1.9 2.7 2.2 2.3 5. Ramo 25 2.0 2.0 2.0 1.9 1.7 1.7 1.7 1.6 1.5 6. Convenios de Descentralización y de Reasignación 3.3 3.7 4.3 3.9 4.4 4.4 3.8 4.3 4.5 Convenios de Descentralización 3.3 3.7 4.3 3.8 4.3 4.0 3.6 4.1 4.2 Convenios de Reasignación 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.4 0.2 0.2 0.3 III. Transferencias por excedentes (7+8) 0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 1.9 2.6 2.0 7. FIES 0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 0.6 0.5 1.6 8. FEIEF4/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3 2.1 0.4 1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia 2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo. 3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 33 4/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva. Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras. Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) y estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx12
  • 12. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesEn el cuadro 1.2a se muestra la evolución de cada uno de los rubros de las transferenciasfederales que son ejercidas por los gobiernos estatales (incluido el Distrito Federal), lascuales provienen de: • Fondo General de Participaciones • Impuesto Especial sobre Producción y Servicios • Fondo de Fiscalización • Fondo de Extracción de Hidrocarburos • Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos • Fondo de Compensación del ISAN • Impuesto Sobre Automóviles Nuevos • Fondo de Compensación del IEPS • Incentivos a la venta final de gasolina y diesel • Otros Incentivos Económicos • Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal • Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal • Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal • Fondo de Aportaciones Múltiples • Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas • Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos • Convenios de Descentralización y de Reasignación • Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados • Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas FEIEFEs preciso señalar que la dinámica de estas transferencias federales hacia las entidadesfederativas es analizada con mayor detalle a lo largo de los apartados 1.3 y 1.4 del presentecapítulo. Sin embargo, algunos de los aspectos más importantes que se pueden destacar son: • De 2000 a 2008 los gobiernos estatales ejercieron, en promedio 82.5 por ciento del total del gasto federalizado. • Las participaciones han mostrado una tendencia creciente durante el periodo de referencia, no sólo por el efecto de los altos precios del petróleo sobre las Participaciones y la creación de tres fondos participables (en 2008), sino por la canalización de excedentes en ingresos federales mediante el FIES en 2003 y el FEIEF en 2006. • Pese al crecimiento real de las transferencias hacia los gobiernos estatales durante el periodo de estudio, en términos de la RFP (cuadro 1.2b), la proporción de éstas respecto a la RFP no ha variado significativamente. 13
  • 13. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas, 2000-2008 Cuadro 1.2a (Millones de pesos de 2007) Recursos Federales Descentralizados Totales Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Transferencias totales a entidades federativas 498,158.8 536,892.3 547,723.7 562,727.6 575,474.7 610,523.0 653,398.8 664,466.2 749,465.0 I. Participaciones Federales (1+2) 203,932.8 213,084.6 217,435.3 210,115.3 207,696.1 229,242.4 260,231.3 254,255.8 312,501.2 1. Participaciones 185,944.1 189,824.7 197,432.8 190,945.2 187,386.9 207,824.2 231,469.4 223,699.8 279,889.9 Fondo General de Participaciones1/ 181,254.6 186,511.0 193,584.9 187,446.0 183,311.2 203,593.4 227,125.3 218,858.2 256,765.3 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 4,689.5 3,313.7 3,847.9 3,499.2 4,075.6 4,230.8 4,344.1 4,841.6 5,069.4 Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 15,357.7 Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2,697.4 2. Incentivos Económicos 17,988.6 23,259.9 20,002.5 19,170.1 20,309.2 21,418.2 28,761.9 30,556.0 32,611.3 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 10,778.7 12,757.0 13,568.6 12,522.8 12,409.0 13,148.6 15,577.6 16,196.0 16,309.3 Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1,045.6 1,342.3 1,277.5 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 5,985.6 5,299.2 4,819.8 4,283.6 4,549.3 4,834.2 4,285.2 4,465.4 3,922.6 Fondo de Compensación del IEPS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 589.8 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3,926.5 Otros Incentivos Económicos 1,224.3 5,203.7 1,614.1 2,363.7 3,350.9 3,435.5 7,853.6 8,552.3 6,585.5 II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6) 294,226.0 323,807.7 330,288.4 337,492.4 341,417.9 357,603.2 368,565.2 375,358.7 405,537.6 3. Ramo 33 228,675.1 245,117.1 244,549.7 250,300.0 243,225.0 257,430.1 266,733.8 296,056.4 312,823.5 FAEB 172,808.3 184,978.0 186,946.3 190,753.4 184,363.6 194,460.2 202,363.6 210,531.3 219,570.7 FASSA 34,231.6 35,872.8 36,532.4 40,172.7 39,234.9 40,968.7 42,097.9 44,463.5 46,077.2 FISE 2,905.5 3,271.4 3,496.2 3,301.4 3,237.7 3,477.0 3,573.2 3,864.8 4,484.6 FASP 7,816.9 8,192.5 4,250.7 3,333.5 3,976.7 5,384.6 5,175.0 5,000.0 5,797.1 FAM 7,837.1 8,821.9 9,421.9 8,888.9 8,698.0 9,340.9 9,599.3 10,382.7 12,047.8 FAETA 3,075.7 3,980.5 3,902.2 3,850.1 3,714.2 3,798.7 3,924.7 3,957.0 4,124.8 3/ FAFEF 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 17,857.1 20,721.2 3/ 4. Ramo 39 10,299.8 18,133.8 19,465.9 21,680.1 29,974.7 26,485.4 30,273.9 0.0 0.0 5. Ramo 25 20,512.9 20,953.6 20,760.4 21,554.1 19,240.0 20,909.6 21,869.2 21,850.2 22,562.4 6. Convenios de Descentralización y de Reasignación 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,958.2 48,978.3 52,778.1 49,688.4 57,452.1 70,151.7 Convenios de Descentralización 34,738.2 39,603.3 45,512.4 43,046.8 48,152.4 48,287.1 46,891.3 54,328.8 65,444.8 Convenios de Reasignación 0.0 0.0 0.0 911.4 825.9 4,491.0 2,797.1 3,123.3 4,706.9 III. Transferencias por excedentes (7+8) 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 24,602.3 34,851.8 31,426.3 7. FIES 0.0 0.0 0.0 15,119.9 26,360.7 23,677.4 8,158.9 6,894.2 25,234.1 8. FEIEF 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 16,443.4 27,957.6 6,192.2 1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia 2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo. 3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 33 4/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva. Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras. Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) y estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx14
  • 14. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas, 2000-2008Cuadro 1.2b Porcentaje anual respecto a la Recaudación Federal Participable Recursos Federales Descentralizados Totales Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Transferencias totales a entidades federativas 47.5 50.4 51.5 50.2 51.4 50.8 50.0 50.0 48.4I. Participaciones Federales (1+2) 19.5 20.0 20.4 18.7 18.5 19.1 19.9 19.1 20.2 1. Participaciones 17.7 17.8 18.6 17.0 16.7 17.3 17.7 16.8 18.1 Fondo General de Participaciones1/ 17.3 17.5 18.2 16.7 16.4 17.0 17.4 16.5 16.6 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 0.4 0.3 0.4 0.3 0.4 0.4 0.3 0.4 0.3 Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.0 Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 2. Incentivos Económicos 1.7 2.2 1.9 1.7 1.8 1.8 2.2 2.3 2.1 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 1.0 1.2 1.3 1.1 1.1 1.1 1.2 1.2 1.1 Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 Fondo de Compensación del IEPS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3 Otros Incentivos Económicos 0.1 0.5 0.2 0.2 0.3 0.3 0.6 0.6 0.4 II. Gasto Primario Transferido(3+4+5+6) 28.1 30.4 31.0 30.1 30.5 29.8 28.2 28.3 26.2 3. Ramo 33 21.8 23.0 23.0 22.3 21.7 21.4 20.4 22.3 20.2 FAEB 16.5 17.4 17.6 17.0 16.5 16.2 15.5 15.8 14.2 FASSA 3.3 3.4 3.4 3.6 3.5 3.4 3.2 3.3 3.0 FISE 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 FASP 0.7 0.8 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 FAM 0.7 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8 FAETA 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 3/ 1.3 1.3 FAFEF 4. Ramo 39 3/ 1.0 1.7 1.8 1.9 2.7 2.2 2.3 5. Ramo 25 2.0 2.0 2.0 1.9 1.7 1.7 1.7 1.6 1.5 6. Convenios de Descentralización y de Reasignación 3.3 3.7 4.3 3.9 4.4 4.4 3.8 4.3 4.5 Convenios de Descentralización 3.3 3.7 4.3 3.8 4.3 4.0 3.6 4.1 4.2 Convenios de Reasignación 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.4 0.2 0.2 0.3 III. Transferencias por excedentes (7+8) 0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 1.9 2.6 2.0 7. FIES 0.0 0.0 0.0 1.3 2.4 2.0 0.6 0.5 1.6 8. FEIEF 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3 2.1 0.41/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/ Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de lasEntidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 334/Para 2008, los recursos del FEIEF no fueron transferidos a los estados sino a la reserva.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx 15
  • 15. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Respecto a las transferencias federales hacia municipios, es conveniente señalar que la Federación canaliza recursos a los gobiernos estatales, los cuales a su vez, deben canalizar ciertas proporciones o fondos completos a los municipios. Actualmente los municipios reciben recursos federales vía: • Fondo General de Participaciones (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Fondo de Fomento Municipal (100 por ciento) • Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • 0.136% de la Recaudación Federal Participable (100 por ciento) • Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo (100 por ciento) • Fondo de Fiscalización (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Fondo de Extracción de Hidrocarburos (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Fondo de Compensación del ISAN (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Fondo de Compensación del IEPS (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Incentivos a la venta final de gasolina y diesel (al menos 20 por ciento del total asignado al estado) • Otros Incentivos Económicos (Depende de los convenios entre el estado y sus municipios) • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal Por su parte en el cuadro 1.3a se observa que el gasto federalizado hacia municipios ha mostrado una tendencia creciente. Aunque los detalles de esta evolución se abordan con mayor especificidad en el Capítulo 5 del presente documento, es preciso destacar que la proporción de los recursos que actualmente ejercen los municipios son insuficientes (17.5 por ciento de las transferencias federales totales), dadas las responsabilidades de gasto que tienen y el escaso número de potestades tributarias que detentan.16
  • 16. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Recursos Federales Descentralizados a Municipios, 2000-2008Cuadro 1.3a (Millones de pesos de 2007) Recursos Federales Descentralizados Total Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Transferencias totales a municipios 106,737.7 117,125.6 122,065.6 116,452.9 115,719.3 125,715.9 136,758.3 139,206.8 167,075.5I. Participaciones Federales (1+2) 63,136.6 65,740.0 67,150.1 64,597.1 64,864.0 71,101.7 80,632.8 78,501.9 96,634.0 1. Participaciones 58,639.5 59,925.1 62,149.5 59,804.6 59,786.7 65,747.1 73,442.3 70,862.9 88,481.2 Fondo General de Participaciones1/ 45,313.7 46,627.8 48,396.2 46,861.5 45,827.8 50,898.4 56,781.3 54,714.5 64,191.3 Fondo de Fomento Municipal 10,577.5 10,882.6 11,283.6 10,418.8 11,241.8 11,939.3 13,479.3 12,994.6 15,998.3 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 1,172.4 828.4 962.0 874.8 1,018.9 1,057.7 1,086.0 1,210.4 1,267.4 0.136% de la Recaudación Federal Participable 1,449.2 1,454.9 1,423.4 1,530.0 1,537.5 1,631.9 1,833.2 1,746.3 2,152.9 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 126.8 131.4 84.4 119.5 160.8 219.8 262.5 197.1 357.6 Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3,839.4 Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 674.4 2. Incentivos Económicos 4,497.2 5,815.0 5,000.6 4,792.5 5,077.3 5,354.5 7,190.5 7,639.0 8,152.8 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 2,694.7 3,189.3 3,392.1 3,130.7 3,102.2 3,287.1 3,894.4 4,049.0 4,077.3 Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 261.4 335.6 319.4 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 1,496.4 1,324.8 1,205.0 1,070.9 1,137.3 1,208.5 1,071.3 1,116.3 980.7 Fondo de Compensación del IEPS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 147.5 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 981.6 Otros Incentivos Económicos 306.1 1,300.9 403.5 590.9 837.7 858.9 1,963.4 2,138.1 1,646.4II. Gasto Primario Transferido(3) 43,601.0 51,385.5 54,915.5 51,855.8 50,855.3 54,614.2 56,125.5 60,704.8 70,441.5 3. Ramo 33 43,601.0 51,385.5 54,915.5 51,855.8 50,855.3 54,614.2 56,125.5 60,704.8 70,441.5 FISM 21,067.0 23,720.7 25,350.2 23,938.0 23,475.9 25,211.1 25,908.8 28,022.6 32,517.4 FORTAMUN-DF 2/ 22,534.1 27,664.8 29,565.2 27,917.8 27,379.4 29,403.1 30,216.7 32,682.2 37,924.21/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia2/Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo.Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) yestadísticas de la coordinación conentidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx 17
  • 17. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Recursos Federales Descentralizados a Municipios, 2000-2008 Cuadro 1.3b Porcentaje anual respecto a la Recaudación Federal Participable Porcentaje Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Transferencias totales a municipios 10.2 11.0 11.5 10.4 10.3 10.5 10.5 10.5 10.8 I. Participaciones Federales (1+2) 6.0 6.2 6.3 5.8 5.8 5.9 6.2 5.9 6.2 1. Participaciones 5.6 5.6 5.8 5.3 5.3 5.5 5.6 5.3 5.7 Fondo General de Participaciones1/ 4.3 4.4 4.5 4.2 4.1 4.2 4.3 4.1 4.1 Fondo de Fomento Municipal 1.0 1.0 1.1 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.136 % de la Recaudación Federal Participable 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Fondo de Fiscalización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2. Incentivos Económicos 0.4 0.5 0.5 0.4 0.5 0.4 0.6 0.6 0.5 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 Fondo de Compensación del ISAN 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Fondo de Compensación del IEPS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 Otros Incentivos Económicos 0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.1 II. Gasto Primario Transferido(3) 4.2 4.8 5.2 4.6 4.5 4.5 4.3 4.6 4.6 3. Ramo 33 4.2 4.8 5.2 4.6 4.5 4.5 4.3 4.6 4.6 FISM 2.0 2.2 2.4 2.1 2.1 2.1 2.0 2.1 2.1 FORTAMUN-DF 2/ 2.2 2.6 2.8 2.5 2.4 2.4 2.3 2.5 2.4 1/Dentro del FGP son incluidos los recursos por la Reserva de Contingencia 2/Para 1999 y 2000, el Distrito Federal fue excluido de este Fondo. Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras. Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de varios años (2000-2008) y estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx18
  • 18. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesEn las últimas dos décadas, la dinámica del gasto federalizado ha sido favorable para losgobiernos locales, ya que los recursos federales transferidos a las entidades federativasy municipios aumentaron sustancialmente, tanto en términos porcentuales, como enabsolutos. Este hecho se relaciona directamente con el cambio en la distribución del gastoprimario federal ejercido por los diferentes órdenes de gobierno, como se puede apreciaren la gráfica 1.1, en 1990, únicamente el 34.0 por ciento de dicho gasto lo ejercían losgobiernos locales2, mientras que en 2008, esta proporción aumento a 60.0 por ciento. Gráfica 1.1 Gasto federal ejercido según órden de gobierno, 1990-2008 100% 90% 80% Entidades Federativas y Municipios 70% 60% 50% 40% 30% 20% Administración Pública Centralizada 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e Informes de Gobierno (varios años)La gráfica anterior revela la evolución de la descentralización del gasto público en México,ya que, actualmente los estados y municipios captan más recursos federales que haceveinte años. En esta misma dirección en la gráfica 1.2 se puede apreciar la forma en que losgobiernos locales han ido ejerciendo más recursos federales. En 1990, por cada peso queejercía la Administración Pública Centralizada (APC), los estados y municipios sólo ejercían52 centavos, mientras que en 2008 la proporción cambió considerablemente porque porcada peso que gastó la APC, los gobiernos locales aplicaron 1.5 pesos. 2 Para efectos de este capítulo, el término local comprende a los ámbitos estatal y municipal. Además se incluye al Distrito Federal y sus Delegaciones 19
  • 19. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Gráfica 1.2 Pesos transferidos a estados y municipios por peso ejercido por la Administración Pública Federal 1.8 1.6 1.4 1.2 1 1.67 1.57 0.8 1.53 1.52 1.50 1.49 1.48 1.47 1.46 1.41 1.39 1.25 0.6 1.09 0.87 0.87 0.82 0.79 0.4 0.52 0.47 0.2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e Informes de Gobierno (varios años) En buena medida, el incremento en las transferencias hacia estados y municipios se explica por la mayor proporción de Participaciones e Incentivos Económicos3 que han sido entregados y/o cedidos entre 1983 y 2008 en comparación con 1979 (ver gráfica 1.3). Gráfica 1.3 Evolución de las Participaciones e Incentivos, 1979-2008 (como porcentaje de la RFP) 30 25 20 ISAN IEPS 15 Tenencia Participaciones 10 adicionales Participaciones base 5 0 1979 1983 1989 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP Desde otro punto de vista, la dinámica de las transferencias hacia los gobiernos locales se puede apreciar comparando el crecimiento acumulado de estos recursos con el experimentado por el Producto Interno Bruto (PIB) y la Recaudación Federal Participable (RFP), tal y como se observa en la Gráfica 1.4. 3 Ver Capítulo 2, para mayor información al respecto.20
  • 20. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Gráfica 1.4 Crecimiento real acumulado 2000-2008 (porcentaje) 60.0 53.2 47.8 50.0 40.0 30.0 23.5 20.0 10.0 0.0 Participaciones e PIB RFP incentivos Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCPLa gráfica anterior pone de manifiesto el fuerte dinamismo de las Participaciones e IncentivosEconómicos, los cuales crecieron, 4.6 por ciento por encima del crecimiento real acumuladode la RFP y que pese a un dinamismo relativo menor de la economía, en los últimos ochoaños, se ha promovido intensamente el fortalecimiento de las haciendas locales.Adicionalmente a la dinámica que experimentaron las Participaciones durante lasúltimas décadas, el gasto federalizado se vio favorecido por el surgimiento del Ramo 33(Aportaciones Federales) en 1998 y posteriormente por las transferencias vía Convenios deDescentralización y de Reasignación, por recursos del Programa de Fortalecimiento paralas Entidades Federativas (PAFEF)4, del Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados(FIES) y del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades federativas (FEIEF). Porsupuesto, un hecho adicional en la promoción del gasto federalizado fue la creación de tresnuevos fondos participables en 2008: el Fondo de Fiscalización (FF); el Fondo de Extracciónde Hidrocarburos (FEH); y los Incentivos y Participaciones por el IEPS a la venta final degasolina y diesel.En la Gráfica 1.5 se muestra la dinámica del gasto federalizado distinguiendo cada uno desus componentes de 2000 a 2008. 4 De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante este Programa, el cual se registraba dentro del Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos ya son parte del Ramo 33, ya que conformaron el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento para las Entidades Federativas (FAFEF). 21
  • 21. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Gráfica 1.5 Transferencias a estados y municipios 2000-2008 Miles de millones de pesos 1000 900 800 700 FEIEF 600 FIES Convenios 500 Ramo 25 400 Aportaciones 300 Participaciones 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 Aunque con la descentralización del gasto público se ha reducido sustancialmente el grado de discrecionalidad en la asignación del gasto hacia los estados y municipios, la mayor ejecución del gasto por parte de las entidades federativas y municipios no se ha traducido en una mayor capacidad de respuesta a las necesidades específicas de cada gobierno local, debido a que gran parte de los recursos transferidos por el gobierno federal están previamente etiquetados (es decir, se trata de transferencias condicionadas a ser aplicadas en determinadas áreas). De suerte que, las transferencias que realmente permiten incrementar la flexibilidad en el gasto son las no etiquetadas. 1.2 la recaudación federal ParticiPable (rfP) La Recaudación Federal Participable (RFP) es un factor de especial relevancia para las haciendas locales, debido a que se emplea como base para determinar los montos que serán transferidos a las entidades federativas y municipios por concepto de Participaciones (Ramo 28) y Aportaciones Federales (Ramo 33), como se verá a continuación. Por un lado, de esta “bolsa” provienen cuatro de los once fondos del Ramo 28: el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo de Fomento Municipal (FFM) y el Fondo de Fiscalización (FF), así como los recursos destinados a los municipios fronterizos que colaboran con la Federación para combatir la entrada de mercancía extranjera de forma ilegal, equivalentes al 0.136 por ciento de la RFP. Cabe destacar que los tres primeros fondos, son los de mayor peso financiero dentro del Ramo, puesto que en conjunto, éstos representan el 83.6 por ciento de las Participaciones Federales totales. Por otro lado, de los ocho fondos que conforman el Ramo 33, la mitad toman como referencia para su presupuestación la RFP presentada en la Ley de Ingresos de la Federación del respectivo año, éstos son: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS);22
  • 22. Transferencias Federales y Finanzas Estatalesel Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las DemarcacionesTerritoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF); el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM);y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). Eneste caso, estos fondos únicamente representan el 27.4 por ciento del total del Ramo 33.Es preciso señalar que la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en su Artículo 2 indica que la RFP seintegra con el monto recaudado por la Federación por concepto de todos sus impuestos, asícomo por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería (menos las devolucionespor estos conceptos); salvo los impuestos adicionales del 3.0 por ciento sobre el impuestogeneral de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, ni el 2.0 por cientoen las demás exportaciones; tampoco los derechos adicionales o extraordinarios sobre laextracción del petróleo.Asimismo, la RFP no incluye los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboraciónadministrativa; ni el impuesto sobre automóviles nuevos; ni la parte de la recaudacióncorrespondiente al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) en que participenlas entidades; ni la parte correspondiente al régimen de pequeños contribuyentes; ni larecaudación obtenida en términos de lo previsto en los artículos 2º, Fracción II, Inciso B)y 2º-A, Fracción II de la Ley del IEPS (esto es, los nuevos impuestos Federales aplicables ajuegos y sorteos y a la venta final al público de gasolina y diesel); ni las cantidades que sedistribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4º-A y 4º-Bde dicha Ley; ni el excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasasuperior al 1.0 por ciento a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren losartículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR).Con base en lo anterior, se puede identificar la RFP bruta de la RFP neta, siendo la primerala que contiene todos los impuestos federales y los derechos de extracción de petróleo yminería (y los recargos que generen), mientras que el segundo concepto (RFP neta) es la RFPbruta menos las deducciones enunciadas previamente y sintetizados en el Esquema 1.2.La identificación de la RFP neta es esencial para el seguimiento de los recursos que han dedestinarse a los gobiernos locales, puesto que esa cifra es la que se utiliza como base parael cálculo de las Participaciones en ingresos federales.La evolución de la RFP depende, principalmente, de la dinámica de la economía en suconjunto, a través del desempeño del Impuesto Sobre la Renta (ISR), del Impuesto al ValorAgregado (IVA), del EPS, de otros impuestos y derechos; además, del comportamiento delos precios y volúmenes de venta del petróleo y de la efectividad de las distintas políticasfiscales implementadas por el Gobierno Federal y el Congreso de la Unión. 23
  • 23. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Esquema 1.2 Recaudación Federal Participable RFP BRUTA DEDUCCIONES RFP NETA Ingresos Tributarios: • Devoluciones •Impuesto Sobre la Renta • Tenencia y Automóviles Nuevos •Impuesto Empresarial a Tasa Única • Derechos adicionales o extraordinarios •Valor Agregado (IVA) sobre la extracción de petróleo •Producciones y Servicios (IEPS) • Participaciones Específicas en IEPS •Aranceles • Incentivos económicos •Tenencia y automóviles Nuevos • Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos •Recargos y actualizaciones para Municipios •Otros. • Impuestos adicionales del 3.0 por ciento sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus Ingresos no Tributarios: derivados ni el 2.0 por ciento en las = RFP NETA •IEPS gasolinas demás exportaciones •Rendimientos petroleros Recaudación proveniente del régimen de •Derecho Ordinario sobre pequeños contribuyentes Hidrocarburos 1/ • Recaudación obtenida de los nuevos •Derecho Ordinario sobre impuestos Federales aplicables a juegos y Hidrocarburos para Municipios 2/ sorteos y a la venta final al público de •Fondo de Extracción de Hidrocarburos gasolina y diesel • Excedente de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1.0 por ciento a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 163 y 202 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR). 1/ Artículo 2º de la Ley de Coordinación Fiscal 2/Con base al Artículo 261 de la Ley Federal de Derechos Fuente: aregional.com, con información de la SHCP En el caso del periodo 2000-2008, la RFP neta evolucionó favorablemente ya que el crecimiento anual promedio de ésta se ubicó en 5.0 por ciento. Esto, fue resultado de los altos precios de venta del petróleo (los Derechos Ordinarios sobre Hidrocarburos crecieron a una tasa anual promedio de 16.3 por ciento) más que por una evolución destacable de los ingresos tributarios federales, los cuales apenas tuvieron un crecimiento promedio de 0.9 por ciento por año (ver cuadro 1.4).24
  • 24. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Cuadro 1.4 Recaudación Federal Participable 2000-20081/ real anual (%) crecimiento 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tasa de Concepto Miles de millones de pesos I. Ingresos Tributarios A 865.6 891.7 944.1 920.3 856.0 850.9 896.2 974.0 931.3 0.9 II. Derechos B 192.1 182.6 127.8 211.6 278.3 365.8 427.3 373.4 641.2 16.3 III. RFP bruta C=A+B 1,057.7 1,074.2 1,071.9 1,131.9 1,134.3 1,216.7 1,323.5 1,347.4 1,572.4 5.1 IV. Deducciones D 10.0 8.5 8.1 10.7 13.9 15.8 17.7 18.8 24.5 11.9 V. RFP neta E=C-D 1,047.7 1,065.7 1,063.9 1,121.2 1,120.4 1,200.9 1,305.8 1,328.6 1,548.0 5.0 1/Cifras definitivas publicadas en los Acuerdos que dan a conocer los ajustes de las Participaciones publicados por la SHCP Fuente: aregional.com, con base en información de información de la SHCP (publicada en el DOF -varios años- e Informes Trimestrales de Finanzas Públicas)1.3 ParticiPaciones e incentivos económicosDentro de los elementos centrales del funcionamiento del SNCF, destacan las Participacionese Incentivos, y es que dicho sistema se caracteriza por concentrar el gran potencialrecaudatorio en el ámbito federal, es decir, los gobiernos locales5 renuncian al cobro del IVAe ISR para que la Federación los recaude, a cambio de ello, los estados y municipios tienenderecho a transferencias federales por la vía de Participaciones6. Una vez transferidos a lasentidades federativas y municipios, estos recursos se convierten en recursos locales y sudestino lo decide cada legislatura estatal, con base en sus atribuciones específicas.En el marco de la adhesión de las entidades federativas al SNCF, dentro de las Participacionesson incorporados los Incentivos Económicos, los cuales provienen del hecho de que, losgobiernos locales al adherirse al SNCF y firmar Convenios de Colaboración administrativa conla Federación, tienen derecho a recaudar y apropiarse de impuestos federales (Tenencia eISAN) y a recursos que les asigne la Federación por colaborar en aspectos como la fiscalizacióna contribuyentes con obligaciones tributarias federales.De ahí, que el dinamismo que han experimentado las Participaciones durante los últimos 25años, haya sido favorable para los gobiernos locales debido al aumento en el porcentaje dela RFP para el FGP y el FFM, y por la creación de nuevos fondos participables.Mientras que en materia de Incentivos Económicos, éstos han sido impulsados por laampliación de las potestades derivadas de distintas reformas a las relaciones fiscalesintergubernamentales. En el cuadro 1.5 se presenta un histórico de este conjunto dereformas que han propiciado un dinamismo favorable en las Participaciones Federales eIncentivos Económicos. 5 Para efectos de este capítulo, el término local comprende a los ámbitos estatal y municipal. 6 El Ramo 28 está clasificado dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación como gasto no programable dado que estos recursos, por su naturaleza, no se identifican en un programa especifico. 25
  • 25. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Principales Modificaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en Cuadro 1.5 Beneficio de las Entidades Federativas y Municipios, 1990-2008 Modificaciones 1990 • Se incrementa el FGP de 17.60 en 1989 a 18.26 por ciento de la RFP al integrarse el Fondo Financiero Complementario. • Se adiciona a los criterios de reparto de las participaciones la población en una proporción igual al criterio resarcitorio, es decir, el 45.17 por ciento de la RFP. 1991-1994 • Se eleva el FGP al 18.51 por ciento de la RFP. • Se añade a las facultades de las entidades la posibilidad de cobro de impuestos, a una tasa del 8 por ciento, sobre los espectáculos públicos y Sobre los ingresos por funciones de Teatro y Circo • Se adiciona al FGP el 0.5 por ciento de la RFP para las Entidades Federativas que estén coordinadas en derechos, en 1994 este porcentaje se incrementó a 1 por ciento de la RFP. • Se integra el Distrito Federal al FFM con un monto equivalente al 0.14 por ciento de la RFP. • Se establece el Fondo de Reordenamiento del Comercio Urbano (FRCU) equivalente al 0.4 por ciento de la RFP. • Se adiciona al FGP el resarcimiento de las Bases Especiales de Tributación (BET). • Decreto de 31 de octubre de 1994, mediante el cual se establecen participaciones en especie por concepto de obras de arte. 1995-2000 • Se eleva el FGP a 20 por ciento de la RFP. • Se incrementa el FFM a 1 por ciento de la RFP, al incluirse el FRCU. • Por derogación de la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, se deja libertad absoluta a las Entidades para establecer impuestos sobre esta materia. • Se reestablece la participación directa de las Entidades Federativas en la recaudación del IEPS, sobre cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados. • Se faculta al cobro del impuesto sobre hospedaje (sólo albergue). • Se incrementa del 10 por ciento al 25 por ciento los recursos destinados a los Municipios en los ingresos de los Puentes de Peaje. • Se firma un nuevo CCAMFF que lo amplía a todos los impuestos y aumenta el monto de los incentivos, los cuales pueden llegar hasta el 100 por ciento del resultado de sus actos de vigilancia y fiscalización (el anterior sólo era para el IVA y de manera conjunta). • Desde 1997 se transfiere a las entidades federativas la administración integral del ISAN, recibiendo el 100 por ciento de los recursos que se generen del mismo. • Se modula la facultad de las entidades para que amplíen la tasa del impuesto local sobre premios hasta el 6 por ciento, al reducir la aplicable del ISR en la materia. • Se faculta a las entidades al cobro de derechos por licencias de funcionamiento por venta de bebidas alcohólicas y por la colocación de anuncios y carteles o publicidad en vía pública. • Se otorga a los municipios el 90 por ciento de los ingresos que se deriven de los derechos que causen los inmuebles ubicados en Riberas o Zonas Federales (de ríos, vasos o depósitos de agua). • Se modifica la Ley Federal de Derechos en materia de uso y aprovechamiento de bienes inmuebles ubicados en Zona Federal Marítimo Terrestre, con el fin de facilitar el cobro de esos derechos por parte de la Entidades Federativas. Los Municipios o los Estados pueden destinar hasta el 20 por ciento de los ingresos a un fondo para mejorar la administración de la zona, en adición, la Federación aporta hasta el 10 por ciento de los ingresos. • Se incorpora en la LCF el artículo 3-B, el cual promueve la incorporación al Registro Federal de Contribuyentes de los individuos que realizan actividades dentro de la economía informal, donde las Entidades Federativas participarían con el 70 por ciento de la recaudación de los denominados pequeños contribuyentes. • Se aumenta a 100 por ciento el incentivo a las Entidades Federativas por los montos que se obtengan por las diferencias detectadas de actos de comprobación sobre el IVA, ISR e IA, reflejados en los dictámenes fiscales. Continúa...26
  • 26. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Principales Modificaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal enCuadro 1.5 Beneficio de las Entidades Federativas y Municipios, 1990-2008 2001-2005•Se celebró de un nuevo anexo 7, que sustituye al anterior, para que las Entidades Federativas ejerzan lasfunciones operativas de administración de los ingresos derivados del I.S.R. y del I.V.A. de los denominadospequeños contribuyentes.• Se elaboró con 15 Entidades Federativas un nuevo Anexo No. 5 que sustituye al documento original que data de 1990,mediante el cual se delega a dichas Entidades las funciones operativas de administración con relación al derechoestablecido en el artículo 191 de la Ley Federal de Derechos.• Se suscribe el Anexo No. 8, en que se delega a las Entidades Federativas las funciones de administración, tratándosede la verificación de la legal importación, almacenaje, estancia o tenencia, transporte o manejo en territorio nacional detoda clase de mercancía de procedencia extranjera, incluyendo vehículos, con relación a los impuestos, regulaciones yrestricciones no arancelarias que correspondan.• Con 14 Entidades Federativas se ha suscrito el Acuerdo que Modifica al Convenio de Colaboración administrativa enMateria Fiscal Federal (CCAMFF) por el que se suscribe el Anexo 9, relativo a la delegación de facultades en materia dederechos relativos a la práctica de pesca deportiva y deportivo-recreativa en el país, específicamente la de los Artículos191-D, 191-E y 199-B de la Ley de Derechos.• Fue elaborado el Anexo No.10 al CCAMFF, por medio del cual, las Entidades Federativas en su calidad de autoridadesfiscales federales pueden llevar a cabo la condonación total o parcial de recargos y multas respecto de créditos fiscales,derivados de contribuciones federales que debieron causarse antes del 1 de enero de 2003 con relación a los ingresos aque se refiere el CCAMFF, sus anexos y acuerdos modificatorios, firmado a la fecha con 27 Entidades.• Fue remitido para consideración y firma de las 32 Entidades Federativas un Nuevo Convenio de ColaboraciónAdministrativa en Materia Fiscal Federal, que incluye el texto de los Anexos aplicables a todas las Entidades Federativas,así como sugerencias del SAT y de las propias Entidades.• Se encuentra para revisión y aprobación de la Procuraduría Fiscal de la Federación, un proyecto de nuevo Anexo No. 1al CCAMFF, en el que se establece con mayor precisión los conceptos en los que deben ser aplicados los recursos deque se trata , asimismo garantizar la debida aplicación y transparencia de los recursos; además de ser incorporado elderecho contenido en el artículo 211-B de la Ley Federal de Derechos.• Fue remitido para consideración y firma de las 32 Entidades Federativas el Anexo No. 15 al CCAMFF, relativo aestímulos fiscales a los contribuyentes, con relación al servicio público de autotransporte de pasajeros urbano ysuburbano de conformidad con lo publicado en el D.O.F. del 30 de octubre de 2003 y modificado en el mismo órgano dedifusión el 12 de enero de 2005. 2006-2008• Se instrumentó y envió para consideración y firma de los Entidades que han celebrado con la SEMARNAT conveniosobre funciones en materia de vida silvestre, el Anexo No. 16 al CCAMFF, por el cual serán delegadas las funcionesoperativas de administración de los derechos referidos en los artículos 194-F, 194-F-1 y 194-G de la Ley Federal deDerechos, que prevén el cobro de derechos por servicios de vida silvestre y por los estudios de flora, fauna silvestre.• Se crean tres nuevos fondos participables: a) Fondo de Fiscalización, b) Fondo de Extracción de Hidrocarburos y c)Participaciones derivadas de la venta final de gasolina y diesel, este concepto a su vez esta integrado por dos subfondos:Fondo de Compensación y los Incentivos a la venta final de gasolina y diesel, ello en el marco de la Reforma Hacendariade 2007• Fue remitido para consideración y firma de las 32 Entidades Federativas el Anexo No. 17 al CCAMFF, relativo a laAdministración de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel,publicado el 5 de Febrero de 2008• Con 13 Entidades Federativas se ha suscrito el Acuerdo que Modifica al Convenio de Colaboración administrativa enMateria Fiscal Federal (CCAMFF) por el que se suscribe el Anexo 8, relativo a la delegación de diversas facultades, entrelas cuales se encuentran las de: practicar embargos precautorios, llevar a cabo en su totalidad el procedimientoadministrativo en materia aduanera, formular la declaración de abandono de mercancía, habilitar como recintos fiscaleslos lugares para el depósito de mercancías, resolver recursos administrativos, participar en juicios, interponer el recursode revisión ante el Tribunal de Circuito competente y resolver el procedimiento administrativo de ejecución, con elejercicio de estas facultades las haciendas públicas estatales y municipales, a éstas corresponderá la totalidad de lamercancía que haya pasado a propiedad del Fisco Federal, incluso los vehículos deportivos y de lujo, con las salvedadesde ley. Así mismo, las entidades federativas percibirán como incentivo el 100% de los créditos fiscales determinados.Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP 27
  • 27. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 De este conjunto de reformas, una de las más importantes es la referente al incremento en el FGP de 18.5 a 20.0 por ciento de la RFP. Además de acciones, tales como: la cesión de la recaudación del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Automóviles y del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN). Actualmente, las Participaciones Federales7 están integradas por once fondos: el Fondo General de Participaciones (FGP); el Fondo de Fomento Municipal (FFM); el IEPS; el Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (ISTUV); el ISAN; los Incentivos Económicos; el Fondo de Fiscalización (FF); el Fondo de Extracción de Hidrocarburos (FEH); y las Participaciones derivadas de la venta final de gasolina y diesel (este concepto a su vez está integrado por dos subfondos: el Fondo de Compensación y los Incentivos a la venta final de gasolina y diesel). Complementando las Participaciones, se encuentran también los recursos destinados a los municipios en donde se realizan actividades de extracción de petróleo (Derecho Adicional sobre la Extracción del Petróleo); y los recursos a municipios fronterizos que colaboran con la Federación para combatir la entrada de mercancía extranjera de forma ilegal. Es importante señalar que en materia de Participaciones, en 2008, se muestra el impacto de la creación de nuevos fondos y la posibilidad de obtener incentivos económicos por colaboración administrativa, sobre la estructura del Ramo 28, ya que para dicho año las Participaciones representaron 23.8 por ciento de la RFP, siendo el FGP, el FFM y el ISTUV los que concentran 97 por ciento del total del Ramo 28 y 23.1 de la RFP (ver cuadro 1.6). Cuadro 1.6 Participaciones Federales e Incentivos Económicos en el 2008 (porcentajes de la RFP) Concepto Totales 2008 Participaciones 23.8 Fondo General de Participaciones 20.0 Fondo de Fomento Municipal 1.0 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 0.4 0.136% de la Recaudación Federal Participable 0.1 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 0.0 Fondo de Fiscalización 1.2 Fondo de Extracción de Hidrocarburos 0.2 Impuesto sobre Tenencia o uso de Vehículos 1.3 Fondo de Compensación del ISAN 0.1 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 0.3 Fondo de Compensación del IEPS 0.0 Incentivos a la venta final de gasolina y diesel 0.3 Otros Incentivos Económicos 0.5 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008 y de la Ley de Coordinación Fiscal 7 En lo sucesivo de este capítulo este término es sinónimo de Participaciones e Incentivos Económicos28
  • 28. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesLa información que presenta la gráfica 1.6, hace evidente la tendencia creciente de lasParticipaciones de 2000 a 2008 y constata el efecto de las acciones gubernamentales ylegislativas emprendidas en beneficio de los gobiernos locales. Gráfica 1.6 Evolución de las Participaciones e Incentivos, 2000-2008 (Millones de pesos de 2007) 400000 350000 300000 250000 368,371.0 304,911.7 294,562.7 200000 273,571.4 259,582.3 249,749.7 250,749.8 247,173.6 244,583.6 150000 100000 50000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 20081.3.1 dinámica a nivel estatalAnalizando el crecimiento promedio de las Participaciones en cada una de las entidadesfederativas, en el periodo 2000-2008 (ver gráfica 1.7) es posible apreciar que:• Todas mostraron tasas de crecimiento promedio reales positivas• En comparación con la tasa de crecimiento media nacional que fue de 5.6 por ciento: − La mitad de ellas superaron dicho promedio. Las entidades con los mayores crecimientos fueron Quintana Roo, Campeche, Querétaro, Nuevo León y Estado de México. − De las que se ubicaron por debajo de él, destacan Sinaloa, Sonora, Campeche, Tabasco y el Distrito Federal, por mostrar los crecimientos más modestos, en el caso de la última entidad el crecimiento fue de tan sólo 2.5 por ciento. 29
  • 29. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Gráfica 1.7 Participaciones totales, 2000-2008 (tasa media de crecimiento real) 10.0 9.0 8.0 Tasa 7.0 media nacional 6.0 5.0 8.8 8.1 4.0 6.4 6.3 6.2 6.1 6.1 6.1 5.9 3.0 5.8 5.8 5.7 5.7 5.6 5.6 5.6 5.6 5.6 5.4 5.3 5.3 5.3 5.2 5.2 5.0 4.9 4.8 4.8 4.7 4.7 4.6 2.0 2.5 1.0 0.0 Quintana Roo Campeche Querétaro Nuevo León Estado de México Jalisco Chiapas Puebla Hidalgo Yucatán Tamaulipas Zacatecas Sonora Aguas Calientes Guanajuato Oaxaca Baja California San Luis Potosí Coahuila Sinaloa Michoacán Guerrero Chihuahua Veracruz Colima Morelos Tlaxcala Distrito Federal Nayarit Durango Tabasco Baja California Sur Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 En los casos del Distrito Federal y Tabasco, la caída en las Participaciones se debe, principalmente, al efecto que está teniendo el factor poblacional como determinante de la distribución de estos recursos, ya que estas entidades muestran las variaciones reales más bajas en estos recursos y también experimentan bajas tasas de crecimiento poblacional. En caso contrario, se ubica Quintana Roo, entidad que en los últimos años ha experimentado un importante incremento en el número de habitantes y un mayor dinamismo económico, factores que han contribuido al crecimiento extraordinario en las Participaciones recibidas. 1.3.2 distribución Per cáPita Un aspecto que refleja el grado de equidad con que son distribuidas las Participaciones, se aprecia en la relación entre la entidad que recibe mayor proporción de estos recursos y la que menos recibe. En el caso del periodo en cuestión (2000-2008) la gráfica 1.8 muestra que la disparidad entre el estado que mayores Participaciones per cápita recibe y la entidad que menos recibe se redujo de 3.6 veces en 2000 a 2.8 veces en 2008.30
  • 30. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Gráfica 1.8 Relación* entre la máxima y la mínima asignación en participaciones per cápita 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 *Número de veces que represenrta la mayor asignación per cápita entre la menor Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 y ConapoComo se puede apreciar en la gráfica 1.9, de 2000 a 2008, Tabasco predomina en cuanto amayores Participaciones por habitante, mientras que Oaxaca y Guerrero tienen los nivelesmás bajos (que representan alrededor de la tercera parte de lo que recibe Tabasco). Comparativo entre la máxima y la mínima asignación per cápita de las Gráfica 1.9 Participaciones Federales 2000-2008 (pesos de 2007) 9000 7,477.7 7,653.5 8000 7,210.2 6,786.5 6,994.3 6,989.1 6,657.8 6,642.8 6,423.0 7000 6000 5000 TAB TAB TAB TAB TAB TAB TAB TAB TAB 4000 2,766.7 3000 2,177.0 2,126.3 1,853.8 1,911.9 1,942.0 1,901.4 1,860.1 2,029.8 2000 GRO GRO GRO GRO GRO GRO GRO GRO GRO 1000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Entidad con la mayor asignación per cápita Entidad con la menor asignación per cápita Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 y ConapoCon el objetivo de verificar el proceso de convergencia entre las entidades federativascomo resultado del mecanismo de distribución de los recursos del Ramo 28, el cuadro 1.7muestra la evolución de las Participaciones per cápita en el período 2000-2008 para cadauna de las entidades federativas. 31
  • 31. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Cuadro 1.7 Participaciones reales per cápita, 2000-2008 (pesos de 2007) Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tabasco 6,657.8 6,786.5 6,994.3 6,642.8 6,989.1 7,210.2 7,477.7 6,423.0 7,653.5 Campeche 4,391.5 4,463.4 4,626.8 4,456.7 3,678.6 4,022.7 4,518.6 4,350.7 7,380.7 Distrito Federal 4,005.2 4,164.5 4,215.9 3,794.9 3,771.6 4,263.5 5,186.2 4,910.4 5,683.1 Baja California Sur 4,069.9 4,002.8 4,033.5 3,801.3 3,820.6 4,138.2 4,584.6 4,670.0 5,173.4 Sonora 3,582.8 3,817.7 3,738.5 3,553.2 3,538.3 3,869.5 4,288.0 4,171.7 5,053.3 Colima 3,859.2 3,864.0 3,965.7 4,032.3 3,768.7 4,282.3 4,533.7 4,433.2 5,029.9 Nuevo León 3,127.7 3,214.5 3,273.4 3,062.6 2,987.7 3,380.3 3,749.5 3,725.5 4,522.7 Quintana Roo 3,027.9 3,148.8 3,016.0 2,976.3 3,023.8 3,428.0 3,770.6 3,762.9 4,250.6 Aguascalientes 3,185.0 3,229.7 3,282.7 3,009.2 3,192.9 3,313.5 3,788.6 3,669.6 4,241.0 Querétaro 3,005.7 3,069.9 3,006.4 3,198.5 3,063.1 3,293.5 3,546.8 3,553.9 4,206.6 Tamaulipas 2,980.6 3,226.5 3,046.6 2,942.3 2,953.3 3,150.5 3,413.8 3,467.0 4,149.1 Nayarit 2,965.9 2,939.7 3,108.4 2,945.5 2,852.4 3,139.6 3,438.3 3,442.0 4,135.0 Media nacional 2,899.5 2,984.9 2,998.3 2,886.1 2,822.2 3,070.8 3,410.0 3,305.1 4,042.0 Zacatecas 2,506.8 2,681.7 2,626.5 2,552.2 2,520.9 2,764.6 3,260.9 3,142.0 3,878.2 Sinaloa 2,573.1 2,679.6 2,526.5 2,618.6 2,560.8 2,760.8 3,143.6 3,076.6 3,791.3 Jalisco 2,553.4 2,610.0 2,644.2 2,428.6 2,579.9 2,745.7 3,179.4 3,139.1 3,776.9 Baja California 3,131.9 3,073.5 3,101.7 2,971.7 2,841.5 3,112.7 3,299.3 3,190.8 3,748.7 Coahuila 2,747.7 2,946.1 2,825.9 2,689.9 2,585.4 2,823.9 3,298.7 3,133.9 3,739.2 Chiapas 2,533.8 2,624.3 2,743.2 2,487.1 2,514.8 2,782.9 3,070.3 2,985.1 3,656.3 Tlaxcala 2,764.2 2,708.2 2,773.6 2,694.0 2,579.6 2,773.7 3,048.4 2,934.6 3,549.5 Yucatán 2,518.8 2,533.5 2,552.0 2,532.2 2,452.6 2,603.2 3,015.6 2,926.4 3,521.1 Chihuahua 2,586.1 2,970.9 2,686.1 2,586.8 2,498.4 2,706.8 2,952.1 2,840.2 3,511.5 Morelos 2,579.6 2,648.5 2,721.9 2,659.4 2,557.4 2,815.1 3,050.8 2,890.9 3,487.3 Durango 2,503.9 2,726.2 2,606.1 2,493.1 2,348.8 2,535.1 2,950.7 2,804.4 3,419.8 Estado de México 2,368.3 2,349.5 2,442.1 2,400.3 2,293.6 2,491.6 2,803.6 2,718.3 3,376.6 Veracruz 2,285.8 2,332.4 2,392.5 2,324.5 2,203.9 2,401.6 2,629.4 2,635.6 3,272.5 Hidalgo 2,172.6 2,234.6 2,313.3 2,226.4 2,150.6 2,346.0 2,642.5 2,581.2 3,225.9 Guanajuato 2,136.4 2,195.3 2,209.1 2,129.1 2,066.2 2,250.2 2,549.7 2,486.6 3,130.0 San Luis Potosí 2,161.1 2,260.6 2,266.4 2,195.8 2,127.2 2,298.2 2,532.5 2,551.9 3,111.2 Michoacán 2,001.4 2,068.5 2,165.8 1,973.5 1,992.9 2,204.6 2,485.8 2,431.1 3,063.7 Puebla 2,064.6 2,116.3 2,130.5 2,113.2 2,033.7 2,205.8 2,436.1 2,349.4 2,967.0 Oaxaca 1,881.5 1,911.9 1,942.0 1,961.8 1,901.8 2,122.3 2,297.4 2,238.8 2,872.3 Guerrero 1,853.8 1,916.4 1,967.0 1,901.4 1,860.1 2,029.8 2,177.0 2,126.3 2,766.7 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 y de Conapo Los resultados que muestra el Cuadro 1.7 permiten aseverar que: Tabasco es la Entidad que mayores Participaciones recibe por persona, aunque la proporción que obtuvo en 2000 comparada con la de 2008 es ligeramente menor. Después de Tabasco, las entidades con mayores Participaciones per cápita son: Campeche, Distrito Federal y Baja California Sur. En contraste, se observa que Guerrero, Oaxaca, Puebla, Michoacán y Guanajuato, son las entidades que menos recursos per cápita recibieron. En virtud de lo anterior, no es posible inferir si el reparto de los crecientes montos de Participaciones siguió una tendencia sostenida en beneficio de las entidades con menor grado de desarrollo o a favor de aquellas que contribuyen más a la recaudación federal, situación que fortalece el debate sobre si el Ramo 28 debe tener un perfil predominantemente redistributivo o sea reconociendo el esfuerzo recaudatorio de las entidades.32
  • 32. Transferencias Federales y Finanzas Estatales1.3.3 distribución de ParticiPacionesDada la naturaleza de los criterios que definen la distribución de las ParticipacionesFederales (Ramo 28) entre los gobiernos estatales, es posible destacar que, pese a ciertasdistorsiones, su objetivo primordial es resarcir a las entidades que más contribuyen con laFederación en materia tributaria, por lo que su ejercicio real está muy relacionado con eldinamismo que presente la recaudación local.El cuadro 1.8 revela que el Distrito Federal, Estado de México, Jalisco y Veracruz son las entidadesque recibieron mayores Participaciones entre 2000 y 2008, situación que se explica principalmentepor la conformación de su base tributaria, el tamaño de su población y el dinamismo de suseconomías, factores que forman parte de los criterios de distribución de este Ramo. Participaciones e Incentivos Económicos (Ramo 28) por entidad federativa, Cuadro 1.8 2000-2008 (Millones de pesos de 2007) Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total 178,136.2 196,931.2 214,909.8 225,227.8 239,890.2 278,892.4 329,337.3 332,757.7 423,454.9 Distrito Federal 23,233.9 25,697.7 27,917.2 27,353.2 29,232.2 34,899.4 44,207.2 43,355.6 51,973.7 Estado de México 20,336.6 21,771.5 24,634.9 26,735.4 27,864.8 32,430.4 38,539.1 39,239.9 51,157.8 Jalisco 10,935.3 11,990.0 13,144.1 13,249.5 15,259.6 17,292.9 21,022.5 21,669.3 27,210.3 Veracruz 10,713.6 11,657.9 12,862.5 13,632.1 13,926.5 16,059.1 18,346.7 19,087.3 24,593.6 Nuevo León 8,127.7 9,007.5 9,977.4 10,297.8 10,946.4 13,252.1 15,505.1 16,157.9 20,564.0 Puebla 6,984.6 7,699.3 8,407.8 9,173.6 9,592.4 11,101.5 12,897.9 13,012.6 17,183.8 Chiapas 6,790.7 7,571.6 8,593.1 8,577.0 9,430.0 11,142.9 12,941.2 13,169.8 16,878.1 Guanajuato 6,780.2 7,448.3 8,082.6 8,520.2 8,933.1 10,323.1 12,239.0 12,421.3 16,265.1 Tabasco 8,576.0 9,346.7 10,389.0 10,792.5 12,269.3 13,432.4 14,577.5 13,032.4 16,159.5 Tamaulipas 5,585.3 6,515.8 6,688.1 7,121.2 7,784.3 8,881.4 10,146.9 10,803.3 13,548.3 Sonora 5,408.3 6,193.5 6,575.3 6,871.4 7,432.3 8,670.4 10,104.0 10,277.8 13,010.5 Michoacán 5,395.8 5,911.7 6,617.8 6,537.6 7,069.3 8,223.2 9,615.8 9,702.8 12,613.7 Chihuahua 5,261.5 6,497.3 6,370.0 6,747.0 7,079.8 8,185.0 9,390.7 9,449.1 12,211.3 Baja California 4,992.3 5,378.7 6,008.7 6,460.3 6,845.3 8,158.1 9,269.6 9,551.5 11,947.6 Oaxaca 4,410.9 4,768.1 5,196.1 5,710.1 5,947.4 7,002.5 7,886.9 7,954.7 10,560.5 Sinaloa 4,435.1 4,916.6 4,978.7 5,622.3 5,918.9 6,748.2 8,012.5 8,133.1 10,392.1 Coahuila 4,294.7 4,956.4 5,161.5 5,409.4 5,654.3 6,595.9 8,111.5 8,066.6 10,069.5 Guerrero 3,867.1 4,252.3 4,681.2 4,920.0 5,168.3 5,946.5 6,630.9 6,697.2 9,007.6 Hidalgo 3,307.1 3,636.2 4,059.3 4,272.9 4,459.1 5,161.5 6,083.3 6,185.0 8,043.8 San Luis Potosí 3,381.7 3,781.9 4,088.8 4,332.5 4,534.3 5,197.6 5,991.7 6,281.9 7,965.5 Querétaro 2,881.1 3,189.6 3,415.1 4,028.7 4,225.7 4,887.4 5,581.5 5,897.4 7,358.1 Yucatán 2,848.0 3,085.2 3,376.2 3,691.4 3,891.7 4,415.7 5,391.5 5,484.8 6,917.2 Campeche 2,073.0 2,266.9 2,550.4 2,704.2 2,427.3 2,835.1 3,353.9 3,382.7 6,010.0 Morelos 2,652.2 2,917.4 3,240.8 3,471.8 3,617.0 4,237.0 4,818.7 4,765.5 5,998.1 Quintana Roo 1,827.6 2,114.3 2,269.1 2,541.1 2,890.4 3,599.0 4,282.4 4,594.1 5,574.4 Zacatecas 2,301.9 2,614.7 2,743.4 2,897.0 3,072.2 3,553.0 4,358.2 4,344.1 5,544.9 Durango 2,460.1 2,861.7 2,948.1 3,082.4 3,135.1 3,587.7 4,365.7 4,313.9 5,467.1 Aguascalientes 2,055.8 2,257.6 2,506.1 2,544.1 2,952.3 3,290.4 3,982.6 4,059.7 4,935.0 Nayarit 1,853.6 1,957.9 2,225.8 2,300.0 2,399.5 2,794.6 3,193.7 3,319.1 4,138.5 Tlaxcala 1,819.6 1,924.1 2,145.2 2,300.2 2,401.6 2,765.0 3,207.8 3,241.5 4,113.9 Colima 1,357.7 1,464.4 1,633.4 1,830.9 1,863.7 2,265.5 2,530.0 2,595.3 3,088.3 Baja California Sur 1,187.2 1,278.4 1,422.1 1,500.0 1,666.1 1,957.9 2,319.2 2,510.5 2,953.1 Recursos pendientes 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 432.4 0.0 0.0 de distribuir Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008 33
  • 33. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Contrario a lo que sucede en la parte alta del cuadro, se observa que Baja California Sur, Colima, Tlaxcala, Nayarit y Aguascalientes, contaron con las menores asignaciones entre 2000 y 2008. Cabe puntualizar que las actuales fórmulas de distribución del FGP y FFM harán que en el mediano y largo plazo, el factor poblacional sea determinante en la asignación de estos recursos, dada la forma en que están planteados tales criterios, de suerte que no se generan los incentivos para fomentar la actividad económica o incrementar la capacidad recaudatoria de los estados. En la gráfica 1.10 se puede apreciar que ha habido cambios en la estructura porcentual de la distribución estatal del Ramo 28, que si bien, no han implicado en lo general cambios en la posición que cada estado tiene en cuanto a las Participaciones que recibe, si han implicado la caída de estos recursos para algunas entidades y una mayor ganancia para otras. Gráfica 1.10 Gráfica. Asignación del Ramo 28, 2000 vs 2008 (estructura porcentual) 14 12.3 12.1 12 10 2000 2008 8 6.4 13.0 5.8 11.4 6 4.9 4.1 4.0 3.8 4.8 3.8 3.2 4 3.0 3.1 3.0 3.0 3.0 2.9 2.8 2.8 Oaxaca 2.5 2.5 2.5 2.5 Coahuila 2.4 2.4 6.1 6.0 Guerrero 2.2 2.1 Hidalgo 1.9 1.9 San Luis Potosí 1.9 1.9 Querétaro 1.6 1.7 Yucatán 1.6 1.6 4.6 Morelos 1.5 1.4 Campeche 1.2 1.4 Durango 1.4 1.3 Zacatecas 1.3 1.3 Quintana Roo 1.0 1.3 3.9 3.8 3.8 Aguas Calientes 1.2 1.2 2 Nayarit 1.01.0 Tlaxcala 1.01.0 3.1 Colima 0.7 0.7 0.8 0.7 0 Distrito Federal Estado de México Jalisco Veracruz Tabasco Nuevo León Puebla Chiapas Guanajuato Tamaulipas Sonora Michoacán Chihuahua Baja California Sinaloa Baja California Sur Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 y Conapo De 2000 a 2008, los estados que mayores reducciones mostraron en el porcentaje de Participaciones recibidas son Veracruz, Distrito Federal y Tabasco, con reducciones del orden de 0.2, 0.8 y 1.0 puntos porcentuales, respectivamente. Mientras que el Estado de México (0.7 puntos porcentuales), Nuevo León (0.3 puntos porcentuales), Quintana Roo (0.3 puntos porcentuales) y Jalisco (0.5 puntos porcentuales) son los que más han ganado terreno al subir su porcentaje dentro de las Participaciones totales recibidas. (Ver cuadro 1.9)34
  • 34. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Ramo 28: Participaciones e Incentivos Económicos Cuadro 1.9 Estructura porcentual 2008 Fondos existentes antes de 2008 Fondos nuevos a partir de 2008 IEPS a gasolina y diesel Entidad 0.136 % 3.17 % FC IEPS- IE IEPS TOTAL FGP FFM RC IEPS ISTUV ISAN FC ISAN Otros IE FF FEH de RFP DAEP gasolina y gasolina y diesel dieselTOTAL 78.45 3.91 0.10 1.55 0.53 0.09 4.98 1.20 0.39 1.92 4.69 0.82 0.18 1.20 100.00 Distrito Federal 9.39 0.54 0.00 0.20 0.00 0.00 1.16 0.23 0.09 0.15 0.44 0.00 0.00 0.09 12.27 Estado de México 10.24 0.17 0.00 0.16 0.00 0.00 0.54 0.14 0.04 0.17 0.49 0.00 0.00 0.13 12.08 Jalisco 5.08 0.14 0.00 0.13 0.00 0.00 0.41 0.10 0.03 0.17 0.28 0.00 0.00 0.08 6.43 Veracruz 4.85 0.16 0.00 0.06 0.03 0.01 0.20 0.04 0.01 0.08 0.22 0.06 0.02 0.06 5.81 Nuevo León 3.65 0.07 0.00 0.11 0.01 0.00 0.53 0.12 0.03 0.09 0.17 0.00 0.00 0.07 4.86 Puebla 3.30 0.20 0.00 0.05 0.00 0.00 0.17 0.04 0.02 0.06 0.17 0.00 0.00 0.04 4.06 Chiapas 3.46 0.06 0.00 0.03 0.00 0.00 0.08 0.02 0.01 0.04 0.18 0.07 0.02 0.03 3.99 Guanajuato 3.16 0.13 0.00 0.07 0.00 0.00 0.18 0.04 0.01 0.06 0.16 0.00 0.00 0.05 3.84 Tabasco 2.89 0.10 0.02 0.03 0.00 0.01 0.08 0.02 0.01 0.02 0.38 0.20 0.02 0.03 3.82 Tamaulipas 2.20 0.11 0.00 0.04 0.38 0.00 0.11 0.05 0.02 0.05 0.11 0.07 0.00 0.05 3.20 Sonora 1.94 0.05 0.06 0.05 0.03 0.00 0.12 0.03 0.01 0.10 0.64 0.00 0.00 0.05 3.07 Michoacán 2.34 0.21 0.00 0.06 0.01 0.00 0.11 0.03 0.01 0.04 0.11 0.00 0.02 0.03 2.98 Chihuahua 2.29 0.08 0.00 0.07 0.02 0.00 0.12 0.05 0.01 0.07 0.11 0.00 0.00 0.06 2.88 Baja California 2.25 0.05 -0.01 0.06 0.02 0.00 0.11 0.02 0.01 0.13 0.11 0.00 0.00 0.06 2.82 Oaxaca 1.99 0.23 0.00 0.03 0.00 0.00 0.05 0.01 0.00 0.03 0.10 0.00 0.02 0.02 2.49 Sinaloa 1.89 0.05 0.02 0.05 0.00 0.00 0.11 0.04 0.01 0.06 0.16 0.00 0.00 0.04 2.45 Coahuila 1.89 0.06 0.00 0.04 0.01 0.00 0.12 0.04 0.01 0.06 0.10 0.00 0.00 0.04 2.38 Guerrero 1.82 0.05 0.00 0.03 0.00 0.00 0.06 0.01 0.00 0.03 0.09 0.00 0.02 0.02 2.13 Hidalgo 1.45 0.22 0.00 0.02 0.00 0.00 0.05 0.01 0.00 0.03 0.07 0.00 0.02 0.03 1.90 San Luis Potosí 1.51 0.11 0.00 0.03 0.00 0.00 0.08 0.02 0.01 0.03 0.07 0.00 0.00 0.03 1.88 Querétaro 1.32 0.11 0.00 0.02 0.00 0.00 0.10 0.02 0.01 0.06 0.07 0.00 0.00 0.03 1.74 Yucatán 1.24 0.15 0.00 0.03 0.00 0.00 0.08 0.01 0.01 0.03 0.06 0.00 0.00 0.02 1.63 Campeche 0.75 0.05 0.00 0.01 0.00 0.07 0.04 0.01 0.00 0.02 0.04 0.42 0.00 0.01 1.42 Morelos 1.14 0.09 0.00 0.02 0.00 0.00 0.05 0.02 0.00 0.02 0.05 0.00 0.00 0.02 1.42 Quintana Roo 0.93 0.07 0.00 0.04 0.00 0.00 0.08 0.03 0.01 0.09 0.04 0.00 0.00 0.02 1.32 Zacatecas 0.95 0.17 0.00 0.02 0.00 0.00 0.04 0.00 0.00 0.05 0.04 0.00 0.02 0.02 1.31 Durango 1.03 0.09 0.00 0.02 0.00 0.00 0.04 0.01 0.00 0.02 0.05 0.00 0.00 0.02 1.29 Aguas Calientes 0.88 0.11 0.00 0.02 0.00 0.00 0.05 0.01 0.00 0.03 0.05 0.00 0.00 0.01 1.17 Nayarit 0.75 0.09 0.00 0.02 0.00 0.00 0.03 0.00 0.00 0.03 0.04 0.00 0.02 0.01 0.98 Tlaxcala 0.79 0.08 0.00 0.01 0.00 0.00 0.02 0.00 0.00 0.01 0.04 0.00 0.02 0.01 0.97 Colima 0.55 0.06 0.00 0.01 0.01 0.00 0.03 0.01 0.00 0.02 0.03 0.00 0.00 0.01 0.73 Baja California Sur 0.53 0.03 0.00 0.02 0.00 0.00 0.03 0.01 0.00 0.04 0.02 0.00 0.00 0.01 0.70FGP: “Fondo General de Participaciones”; FFM: “Fondo de Fomento Municipal”; RC: Reserva de Contigencia; IEPS: “ImpuestoEspecial sobre Producción y Servicios”;DAEP: “Derecho Adicional sobre Extracción de Hidrocarburos); ISTUV: “Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos”; ISAN:“Impuesto sobre Automóviles Nuevos”;FC ISAN: “Fondo de Compensación del ISAN”; IE: Incentivos Económicos; FF: "Fondo de Fiscalización"; FEH: “Fondo de Extracciónde Hidrocarburos”; IncentivosEconómicos; IEPS-gasolina y diesel; “Participaciones e incentivos por la sobretasa del IEPS a gasolina y diesel” FC IEPS: Fondo deCompensación del IESP-gasolina y diesel; FF: “Fondo de Fiscalización”; FEH: “Fondo de Extracción de Hidrocarburos”.Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008 35
  • 35. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 1.3.4. el fondo General de ParticiPaciones El Fondo General de Participaciones (FGP) tiene un peso predominante dentro de las Participaciones Federales, ya que en promedio estos recursos han representado 83.5 por ciento del total del Ramo 28 de 2000 a 2008. Considerando lo anterior, resulta indispensable destacar algunos aspectos generales de la mecánica en la repartición de dichos recursos y su perfil resarcitorio, principalmente a raíz de la Reforma Fiscal de 2007. El funcionamiento y evolución del FGP están estrechamente relacionados al funcionamiento de la RFP ya que en la LCF (Artículo 2º) se establece que este fondo se integra con el 20 por ciento , de dicha recaudación. La forma en que el FGP se distribuye entre las entidades federativas presentó importantes cambios a partir de la aprobación de la Reforma Hacendaria en 2007. Previo al 2007, el FGP se distribuía en función del número de habitantes, en la recaudación de los llamados impuestos asignables (Tenencia, ISAN e IEPS) y en proporción inversa a las Participaciones por habitante en los porcentajes que expresa el esquema 1.3 (columna izquierda). Sin embargo, con la aprobación de la Reforma Hacendaria, el esquema de distribución del FGP consiste en fijar el monto nominal de las participaciones recibidas por cada entidad durante el 2007, a fin de que las modificaciones aprobadas no impacten negativamente a ningún Estado; posteriormente, el monto excedente del FGP es repartido con base en lo siguiente: 60.0 por ciento de acuerdo al crecimiento del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE); 30.0 por ciento según los incrementos de la recaudación local; y 10.0 por ciento con base en el nivel de recaudación local (ver esquema 1.3). A este respecto, es importante destacar que todas las variables anteriores son ajustadas por el número de habitantes de cada entidad. Esquema 1.3 Criterios de distribución del FGP antes y después de la Reforma Fiscal Antes de la Reforma Fiscal de 2007 Después de la Reforma Fiscal de 2007 El FGP actualmente se distribuye entre El FGP se distribuía entre las las entidades federativas considerando: entidades federativas considerando: a) La proporción que cada estado reciba del FGP de 2007 se fija para los años • 45.17 por ciento con base en el subsecuentes. n ú mero de habitantes b) El incremento anual que se registre en el FGP respecto a 2007 se distribuirá • 45.17 por ciento con base en la entre las entidades federativas conforme a una fórmula que pondera los siguientes recaudación de impuestos elementos: 1) 60 por ciento de acuerdo al asignables crecimiento del Producto • 9.66 por ciento en proporci ón Interno Bruto Estatal (PIBE) 2) 30.0 por ciento según los inversa a las participaciones por incrementos en la recaudación local 3)10.0 por ciento con base en habitante. el nivel de recaudación local Fuente: aregional.com, con base en la LCF y sus reformas36
  • 36. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesConsiderando lo anterior, en el cuadro 1.10 se muestran los coeficientes de distribución delFGP, expresados en porcentajes de los años 1990, 2006 y 2008. A partir de este cuadro sepuede observar que las entidades federativas que mantienen los niveles absolutos más altosdentro del Ramo 28 son: Estado de México, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz, Nuevo Leóny Chiapas. Lo anterior, es explicado por la conformación de su base tributaria, el tamaño desu población y el dinamismo de sus economías, factores que forman parte de los criteriosde distribución del FGP. En su conjunto, estas entidades concentran casi el 46.9 por cientodel monto total de las Participaciones fiscales. Cuadro 1.10 Coeficientes de distribución del FGP total Entidad Federativa 1990 2006 2008 Estado de México 9.4 12.3 13.1 Distrito Federal 20.7 12.6 12.0 Jalisco 5.6 6.5 6.5 Veracruz 6.2 5.9 6.2 Nuevo León 5.0 4.8 4.7 Chiapas 4.2 4.4 4.4 Puebla 2.7 4.0 4.2 Guanajuato 2.8 3.9 4.0 Tabasco 6.3 4.6 3.7 Michoacán 2.0 2.9 3.0 Chihuahua 2.8 2.8 2.9 Baja California 3.3 2.7 2.9 Tamaulipas 2.7 2.7 2.8 Oaxaca 1.5 2.4 2.5 Sonora 3.7 2.5 2.5 Sinaloa 2.9 2.5 2.4 Coahuila 2.4 2.5 2.4 Guerrero 1.7 2.2 2.3 San Luis Potosí 1.4 1.9 1.9 Hidalgo 1.3 1.8 1.8 Querétaro 1.2 1.7 1.7 Yucatán 1.2 1.5 1.6 Morelos 1.2 1.5 1.4 Durango 1.2 1.3 1.3 Zacatecas 1.0 1.2 1.2 Quintana Roo 0.6 1.2 1.2 Aguascalientes 0.9 1.1 1.1 Tlaxcala 0.8 1.0 1.0 Nayarit 0.9 1.0 1.0 Campeche 1.1 1.0 1.0 Colima 0.6 0.7 0.7 Baja California Sur 0.7 0.7 0.7 Total 100.0 100.0 100.0 Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCPDebe puntualizarse que las nuevas fórmulas de distribución del FGP darán como resultadoque en el mediano y largo plazo, el factor poblacional sea determinante en la asignación deestos recursos dada la forma en que están planteados tales criterios.Dada la nueva fórmula de distribución del FGP, el “ajuste” en las proporciones que recibirácada estado será paulatino. Así, en los primeros años, no habrá modificaciones demasiadopronunciadas respecto a los patrones de distribución hacia los estados vigentes hasta 2007.Una muestra de lo anterior se observa en el Cuadro 1.11, ya que la estructura porcentual dela distribución del FGP antes (2007) y después de la Reforma Fiscal (2008) es similar. 37
  • 37. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Coeficientes del Fondo General de Participaciones 2008 Cuadro 1.11 (porcentajes) Incremento en FGP* C1 C2 C3 Coeficiente de Distribución Componente Componente Componente distribución Entidad Federativa 2007 Actividad Actividad Nivel de (final) 2008 Económica Económica Recaudación Estado de México 11.70999 13.8064 13.5410 26.6804 13.0572 Distrito Federal 11.85025 8.2143 7.8106 31.0399 11.9693 Jalisco 6.00263 6.4434 6.3268 7.1379 6.4780 Veracruz 6.57401 6.8675 6.8418 5.3583 6.1805 Nuevo León 4.30947 4.1359 3.7788 4.1212 4.6568 Chiapas 4.21413 4.1264 4.0777 1.1359 4.4050 Puebla 3.84296 5.2682 5.5181 2.4035 4.2062 Guanajuato 3.79187 4.7667 5.0369 3.6169 4.0225 Tabasco 5.58258 1.9119 1.9122 0.2272 3.6847 Michoacán 2.99020 3.7451 3.9933 1.5205 2.9810 Chihuahua 2.92522 3.2033 3.0210 3.2574 2.9221 Baja California 2.82192 2.9393 2.7484 2.4840 2.8691 Tamaulipas 2.78350 2.8327 2.8080 2.0230 2.8039 Oaxaca 2.47230 3.3064 3.3710 0.6117 2.5427 Sonora 3.10499 2.4234 2.2947 1.1402 2.4742 Sinaloa 2.62191 2.4368 2.4778 1.2073 2.4125 Coahuila 2.41288 2.4448 2.3826 1.0861 2.4040 Guerrero 2.34693 2.8569 3.1566 0.7985 2.3173 San Luis Potosí 1.90994 2.3804 2.2527 0.5143 1.9240 Hidalgo 1.82231 2.2270 2.3543 0.6736 1.8437 Querétaro 1.56752 1.6228 1.8194 0.6679 1.6781 Yucatán 1.51092 1.7441 1.8099 0.2746 1.5870 Morelos 1.46549 1.4875 1.6457 0.2725 1.4488 Durango 1.44021 1.4274 1.4664 0.2820 1.3153 Zacatecas 1.28633 1.3281 1.3071 0.2458 1.2059 Quintana Roo 0.89559 1.1529 1.2370 0.5897 1.1852 Aguascalientes 1.05044 1.0953 1.1220 0.1919 1.1190 Tlaxcala 1.02891 1.0377 1.0111 0.0715 1.0124 Nayarit 1.04035 0.9470 0.9300 0.1107 0.9564 Campeche 1.23432 0.7330 0.7492 0.0945 0.9554 Colima 0.73274 0.5626 0.6132 0.0645 0.6999 Baja California Sur 0.65720 0.5247 0.5848 0.0966 0.6817 Total 100.00000 100.0000 100.0000 100.0000 100.0000 *Respecto a 2007 Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP Dado que los actuales componentes del FGP están ajustados al tamaño de la población, es de esperarse que tanto las entidades con menor población como aquéllas expulsoras de habitantes sean las más perjudicadas por esta nueva disposición; con ello, la situación anterior mermará el efecto de sus esfuerzos tanto en la recaudación de impuestos como en el impulso a la actividad económica. De esta forma, las modificaciones en la fórmula de distribución del FGP serán evidentes en cinco o , seis años, cuando la tendencia en la distribución afectará no sólo a aquellas entidades con menor población sino también a aquellas expulsoras de población, como: Distrito Federal, Tabasco, Chiapas, Sinaloa, Guerrero, Oaxaca, Durango, Zacatecas, Michoacán y San Luis Potosí, los cuales muestran saldos netos negativos en cuanto a migración (ver Gráfica 1). Lo anterior significa que, de continuar la tendencia, estas entidades tendrán una reducción importante en el número de habitantes, situación que incidirá negativamente en el monto de recursos asignados.38
  • 38. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Gráfica 1.11 Saldo Neto Migratorio 2000-2005 (Porcentaje de la población total) Quintana Roo 8.1% Baja California Sur 6.9% Baja California 4.7% Querétaro 3.1% Colima 2.7% Tamaulipas 2.3% Aguas Calientes 2.2% Morelos 1.9% Hidalgo 1.4% Nayarit 1.3% Nuevo León 1.2% Tlaxcala 1.1% Estado de México 1.0% Campeche 0.9% Chihuahua 0.8% Yucatán 0.4% Sonora 0.3% Guanajuato 0.2% Jalisco 0.1% 0.1% Puebla Coahuila 0.1% San Luis Potosí -0.2% -0.3% Michoacán -0.4% Zacatecas -0.7% Durango -0.9% Oaxaca -1.7% Guerrero -1.7% Veracruz -1.7% Sinaloa -1.8% Chiapas -1.9% Tabasco -3.9% Distrito Federal -5.8% -3.8% -1.8% 0.2% 2.2% 4.2% 6.2% 8.2% Fuente: aregional.com, con información del INEGIEs preciso mencionar que el actual nivel de migración continúa siendo muy elevadodebido entre otras cosas a la baja oferta de empleos en los lugares de origen, la falta deoportunidades para el desarrollo personal y la existencia de mejores opciones en otrosestados. Si bien en los últimos años la migración interna en nuestro país se ha reducido, aúnpersiste una tasa elevada como resultado de las profundas desigualdades en el desarrolloeconómico entre las distintas regiones.Así, los estados expulsores enfrentan costos muy elevados, tales como la pérdida de capitalhumano y la desintegración del tejido social debido a la emigración de los trabajadores másproductivos, además de esto, dichos estados serán “castigados” con menores recursos delFGP dada la nueva fórmula de distribución de este fondo.1.3.5 consideraciones sobre las ParticiPaciones federalesUna de las razones que explican la relevancia financiera que tienen las ParticipacionesFederales para las haciendas locales es que éstas son de libre disposición; es decir, su destinono está condicionado a cumplir con criterios definidos ni destinado a la instrumentaciónde programas federales como es el caso de las Aportaciones Federales. Esta situación lesotorga un mayor margen de decisión en torno a la asignación de estos recursos. 39
  • 39. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Otro aspecto que habla de la importancia de estas transferencias se observa en el mercado de deuda, ya que, en diversas ocasiones, el comportamiento de estos recursos es considerado como un indicador que muestra la solvencia y liquidez financiera de los gobiernos estatales. Por ello, al momento en que estos gobiernos deciden incorporarse al mercado financiero para solicitar créditos o para emitir valores en la Bolsa Mexicana de Valores, las principales garantías de pago son las Participaciones Federales. En términos generales, la dinámica del Ramo 28 de 2000 a 2008 puede explicarse fundamentalmente por la evolución favorable que, hasta ese momento, mostraron los precios del petróleo. En el caso específico de 2008, además del mercado petrolero, la creación de tres fondos participables (Fondo de Fiscalización; Fondo de Extracción de Hidrocarburos y; Participaciones derivadas de la venta final de gasolina y diesel) explicó el crecimiento de las Participaciones Federales. Dada la naturaleza de los criterios que definen la distribución de las Participaciones Federales (Ramo 28) entre los gobiernos estatales, es posible destacar que su objetivo primordial de resarcir a las entidades que más contribuyen con la Federación en materia tributaria ha sufrido distorsiones, sobretodo, con las nuevas fórmulas de distribución del FGP y FFM, a partir de las cuales, el factor poblacional será determinante en la asignación de estos recursos, hecho que podría no incentivar políticas públicas estatales encaminadas a mejorar la actividad económica y/o incrementar la capacidad recaudatoria de los estados. 1.4 esquemas de distribución de las transferencias de Gasto A través de esta sección, se abordan las transferencias condicionadas y aquellas en coordinación con los gobiernos locales. Las transferencias condicionadas se refieren a aquellas que los gobiernos locales no pueden ejercer libremente, ya que estos recursos están etiquetados desde la Federación y en su gran mayoría deben atender problemas relacionados con la educación, salud e infraestructura estatal y municipal. Esta característica es la que distingue las Aportaciones de las Participaciones Federales, estas últimas ejercidas de manera libre (discrecionalmente) por los gobiernos estatales y municipales (ver esquema 1.4). Esquema 1.4 Mecanismos de financiamiento del gasto público en los gobiernos locales Convenios de Reasignación Transferencias en Coordinación Convenios de Reasignación Ingresos Excedentes Mecanismos Transferencias Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las financiamiento Condicionadas Entidades Federativas (2000 - 2007) del Gasto Público en los Aportaciones Federales (Ramo 33) gobiernos locales Transferencias no condicionadas Recursos (Ramo 28: Participaciones en Ingresos Federales) autónomos Ingresos Propios Fuente: aregional.com, con información de la SHCP40
  • 40. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesActualmente, las transferencias que se encuentran condicionadas son: las AportacionesFederales a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33); las Previsiones y Aportaciones paralos Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos (Ramo 25); y los ingresosexcedentes transferidos a través del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF).En contraste las transferencias en coordinación, son aquellas que se derivan de la firma deConvenios de Coordinación Federación-Estado y representan una fuente de financiamientoimportante para los gobiernos estatales y municipales, ya que a través de éstos se transfierenresponsabilidades, recursos humanos y materiales, y a cambio se otorgan o ceden recursosfinancieros, a fin de promover un gasto público más eficiente y eficaz, además de implementaracciones por encima de su restricción presupuestaria. Existen dos tipos de convenios decoordinación: los Convenios de Descentralización y los de Reasignación que serán abordadoscon mayor detalle más adelante.A lo largo de este apartado se destacan el origen, el propósito, la importancia y criterios dedistribución (si los hay) de cada uno de los conceptos ya enunciados. Además de mencionarlas responsabilidades que el ejercicio de estos recursos implican tanto a nivel federal,estatal y municipal.1.4.1 aPortaciones federales a entidades federativas y municiPios: ramo 33En concordancia con los objetivos de las reformas a la LCF realizadas en 1998, la transferenciade los recursos fiscales, en términos reales, a través del Ramo 33 ha apoyado de maneraimportante el ejercicio de las funciones descentralizadas hacia los estados y municipios enáreas de gran relevancia para el desarrollo económico y social como la educación, salud,infraestructura social y de seguridad pública. En otras palabras, las Aportaciones Federalesson recursos cuya ejecución está condicionada a la consecución y cumplimiento de losobjetivos que la LCF plantea para cada fondo.Una característica relevante en la evolución de este tipo de transferencias es el perfil redistributivoque se puede apreciar en el mecanismo de distribución de los diversos Fondos del Ramo 33 hacia lashaciendas estatales y municipales, el cual muestra que las entidades federativas particularmentebeneficiadas con el patrón de distribución, se encuentran directamente relacionadas con aquellasque presentan rezagos en educación, salud, alta mortalidad infantil y altas tasas de crecimientodemográfico, entre otros aspectos. El ejemplo más claro de ello, es la evolución que ha mostradola distribución del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).A partir de las reformas realizadas en diciembre de 2006 a la LCF, el Ramo 33 se conformapor ocho Fondos, los cuales se encuentran regulados, principalmente, a través de dicha leyy por el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año fiscal. Estos Fondos son: • Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); • Fondo de Aportaciones para la Salud (FASSA); • Fondo de Aportaciones para los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF); • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); • Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); • Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); 41
  • 41. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 • Fondo de Aportaciones para la Seguridad Públicas (FASP) • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). Respecto a los recursos de este último fondo antes de formar parte del Ramo 33, se canalizaban a los estados a través del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) registrado en el Ramo 39 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). 1.4.1.1 asPectos sobresalientes del ramo 33 Uno de los rubros más importantes del gasto federalizado lo constituyen las Aportaciones debido a su magnitud, tanto en el ámbito nacional como en el local. En términos generales, las entidades con altos índices de marginación -en términos del Consejo Nacional de Población (Conapo)- reciben mayores recursos por esta vía; ello se debe a que los criterios bajo los cuales se otorgan dichos recursos responden, en general, a aspectos compensatorios. En los cuadros siguientes, se sintetizan los elementos y criterios que definen las diferentes fórmulas de distribución de las aportaciones; los destinos específicos y las responsabilidades que tiene cada nivel de gobierno durante el proceso presupuestario, la ministración de los recursos, el ejercicio, la evaluación y la rendición de cuentas por parte de los gobiernos locales, para cada uno de los Fondos de Aportaciones Federales. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB): Criterios de Cuadro 1.12 distribución, Destino y Responsabilidades de entidades federativas y municipios Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades Para distribuir este fondo entre las entidades Los recursos de este Cada entidad federativa debe: federativas se consideran los siguientes fondo deben canalizarse a: elementos: • Controlar y supervisar el manejo • Servicios de educación de los recursos desde su recepción • Registro común de escuelas inicial, básica -incluyendo la y hasta su erogación total. • Plantilla de personal indígena-especial y normal. • Reportar trimestralmente a la • El incremento anual del FAEB respecto a 2007 se • Servicios de formación, SHCP (a más tardar durante los distribuye atendiendo a los siguientes criterios: actualización, capacitación y 20 días naturales posteriores a la superación profesional de terminación de cada trimestre) i) 20 por ciento para los estados con una maestros. sobre el destino (descripción de proporción de FAEB por alumno por debajo de la las obras o acciones por media nacional. localidad), el Avance de ii) 50 por ciento en función de la matrícula entrega-recepción de recursos, escolar Informes sobre rendimientos iii) 10 por ciento en función de un Índice de financieros, Metas y justificación Calidad Educativa desarrollado y determinado de las variaciones no previstas del por la SEP fondo en cuestión. iv) 20 por ciento en función del gasto estatal en educación Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal. Con los recursos del FAEB se financia el funcionamiento de las escuelas públicas de educación básica: pre-escolar, primaria y secundaria. Mientras que con los recursos del FASSA se cubren los gastos que generan los hospitales administrados por los gobiernos federal y estatales, implícitos los recursos que se canalizan al “Seguro Popular”. Dado lo anterior, la mayor parte de los recursos de ambos fondos de aportaciones se concentran en gasto corriente.42
  • 42. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA): Criterios de Cuadro 1.13 distribución, Destino y Responsabilidades Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades Para distribuir este fondo entre Los recursos de este fondo Cada entidad federativa debe: las entidades federativas se deben canalizarse a: consideran los siguientes • Controlar y supervisar el manejo de los elementos: • La organización, control y recursos desde su recepción y hasta su vigilancia de la prestación de erogación total. • Inventario de infraestructura servicios y de médica. establecimientos de salud. • Reportar trimestralmente a la SHCP (a • Plantillas de personal más tardar durante los 20 días naturales • Recursos presupuestarios • Atención médica, posteriores a la terminación de cada transferidos con cargo al FASSA preferentemente en beneficio trimestre) sobre el destino (descripción de durante el ejercicio inmediato de grupos vulnerables. las obras o acciones por localidad), el anterior para cubrir servicios Avance de entrega-recepción de personales, gastos de operación, • Coordinación, evaluación y recursos, Informes sobre rendimientos así como las ampliaciones seguimiento de los servicios financieros, Metas y justificación de las presupuestarias por concepto de de salud. variaciones no previstas del fondo en prestaciones, medidas económicas cuestión. e incrementos salariales. • Atención materno-infantil. • Recursos destinados a promover la equidad en los servicios de salud • Salud visual y auditiva. involucrando: − Población abierta − Presupuesto mínimo per-cápita • Orientación y vigilancia en aceptado materia − Razón estandarizada de mortalidad − Índice estandarizado de marginación − Gasto total federal para población abierta. Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal.La mayor parte del FAIS (87.88 por ciento) es canalizada a los municipios, ello se debe a queel propósito central de este fondo es apoyar a los sectores más vulnerables por medio delgasto en infraestructura social, y considerando que el municipio es el nivel de gobierno máscercano a las necesidades de la población en materia de infraestructura básica, entonces elcumplimiento de tal objetivo tiene mayores probabilidades de éxito. 43
  • 43. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS): Criterios de Cuadro 1.14 distribución, Destino y Responsabilidades Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades El monto anual del FAIS Los recursos de este fondo Cada entidad federativa debe: representa el 2.5 por ciento de la deben canalizarse a: • Publicar en sus respectivos Diarios o Recaudación Federal Participable Periódicos Oficiales las distribuciones del (RFP) estipulada en la Ley de • La provisión de: fondo, la fórmula y su metodología, Ingresos Federal (sólo para Agua potable, alcantarillado, utilizadas para determinar los montos que efectos de referencia o cálculo). drenaje y letrinas. correspondan a cada Municipio, a más Este fondo se subdivide en dos: •Urbanización municipal tardar el 31 de enero del ejercicio. • Fondo de Aportaciones para la • •Electrificación rural y de • Ministrar puntualmente los recursos según Infraestructura Estatal (FISE), el colonias pobres. el calendario publicado en el Diario Oficial cual representa 12.12 por ciento del • Infraestructura básica de del Estado. FAIS Total. salud. Cada municipio debe: • Fondo de Aportaciones para la • Infraestructura básica • Dar a conocer a sus habitantes los montos Infraestructura Municipal (FISM). educativa. que reciban y las acciones a realizar Para distribuir este fondo entre • Mejoramiento de vivienda. (costos, ubicación, metas y beneficios). las entidades federativas se • Caminos rurales. • Promover la participación de los consideran los siguientes • Infraestructura productiva beneficiarios en el proceso de realización de elementos: rural. las obras. • Índice Global de Pobreza y Masa • Obras y acciones de alcance • Informar a los habitantes sobre los Carencial de los Hogares, que o ámbito de beneficio regional resultados alcanzados. involucran las necesidades básicas o intermunicipal. • Proporcionar a la SEDESOL la siguientes: 1. Ingreso per cápita del información sobre las obras y acciones hogar 2. Nivel educativo promedio financiadas por este fondo. por hogar 3. Disponibilidad de • Procurar que las obras realizadas sean espacio de la vivienda 4. compatibles con la preservación y Disponibilidad de drenaje 5. protección del medio ambiente y que Disponibilidad de impulsen el desarrollo sustentable. electricidad-combustible para Cada entidad y municipio debe: cocinar. Reportar trimestralmente a la SHCP (a más Para distribuir este fondo entre tardar durante los 20 días naturales los municipios, los estados deben posteriores a la terminación de cada considerar: trimestre) sobre el destino (descripción de La fórmula nacional de distribución las obras o acciones por localidad), el hacia los estados, éstos la aplicarán Avance de entrega-recepción de igualmente a sus Municipios. recursos, Informes sobre rendimientos En caso de que la disponibilidad de financieros, Metas y justificación de las información para este efecto no lo variaciones no previstas del fondo en permita, se utilizarán las siguientes cuestión. cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas: 1. Población ocupada del Municipio que perciba menos de dos salarios mínimos respecto de la población del Estado en similar condición. 2. Población Municipal de 15 años o más que no sepa leer ni escribir respecto de la población del Estado en igual situación. 3. Población Municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle, respecto de la población estatal sin el mismo tipo de servicio, y 4. Población Municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la población del Estado en igual condición. Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal.44
  • 44. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesAdemás del FISM, las Aportaciones a municipios provienen del FORTAMUN-DF, los cuales sedestinan exclusivamente a la satisfacción de los requerimientos de las haciendas municipales,dando prioridad a los aspectos que señala el Cuadro 1.14. Del total del FORTAMUN-DF,91.7 por ciento se destina a los municipios del país y 8.3 por ciento a las (Delegaciones)Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Cuadro 1.15 Demarcaciones del D.F. (FORTAMUNDF): Criterios de distribución, Destino y Responsabilidades Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades El monto anual del FORTAMUN Los recursos de este fondo El Gobierno Federal debe: representa el 2.35 por ciento de la deben canalizarse a • Publicar en el Presupuesto de Egresos de Recaudación Federal Participable exclusivamente a: la Federación los recursos que se (RFP) estimada en la Ley de ministrarán a cada Entidad en cada uno de Ingresos Federal (sólo para La satisfacción de sus los fondos. efectos de referencia o cálculo). requerimientos, dando • Ministrar a las Entidades Federativas los prioridad al cumplimiento de recursos que les corresponden, según las Para distribuir este fondo entre sus obligaciones financieras y fechas establecidas en el Presupuesto de las entidades federativas se a la atención de las Egresos de la Federación consideran los siguientes necesidades directamente • El control y la supervisión desde el inicio elementos: vinculadas a la seguridad del proceso presupuestarios y hasta la Número de habitantes con que publicada de sus habitantes. entrega de los recursos a las Entidades cuenta cada Entidad Federativa de Federativas, con el fin de que sean acuerdo a la información estadística aplicados conforme a lo dispuesto en la más reciente que emita el INEGI. LCF. Entidades Federativas: Para distribuir este fondo entre • Publicar en sus respectivos Diarios o los municipios, los estados deben Periódicos Oficiales las distribuciones del considerar: fondo, las variables y fórmulas utilizadas Número de habitantes con que para determinar los montos que cuenta cada municipios correspondan a cada Municipio o La distribución de este fondo Demarcación Territorial por concepto de entre las delegaciones del Distrito este fondo, a más tardar el 31 de enero del Federal debe realizarse en ejercicio fiscal. función de: • Ministrar puntualmente los recursos según • 75 por ciento de acuerdo al factor el calendario publicado en el Diario o de población residente Periódico Oficial del Estado. • 25 por ciento, de acuerdo al factor Cada entidad y municipio debe: de población flotante, de cada Reportar trimestralmente a la SHCP (a más demarcación territorial, de acuerdo a tardar durante los 20 días naturales la cifra publicada por INEGI. posteriores a la terminación de cada trimestre) sobre el destino (descripción de las obras o acciones por localidad), el Avance de entrega-recepción de recursos, Informes sobre rendimientos financieros, Metas y justificación de las variaciones no previstas del fondo en cuestión. Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal.Por su parte, con recursos del FAM se cubren gastos del Sistema para el Desarrollo Integralde la Familia (DIF) y se amplían y/o se construyen escuelas públicas de carácter estatal enlos niveles básico y superior. 45
  • 45. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM): Criterios de distribución, Destino y Cuadro 1.16 Responsabilidades Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades El monto anual del FORTAMUN Los recursos de este fondo Cada entidad federativa debe: representa el 0.814 por ciento de deben canalizarse a: Controlar y supervisar el manejo de los la Recaudación Federal recursos desde su recepción y hasta su Participable (RFP) estimada en la El Programa asistencial del erogación total. Ley de Ingresos Federal (sólo Sistema Nacional para el para efectos de referencia o Desarrollo Integral de la Cada congreso Local debe: cálculo). Familia DIF), relacionados Fiscalizar las Cuentas Públicas de las con: 1. Estrategia Integral de Entidades Federativas y Municipios. Este fondo se subdivide en dos: Asistencia social Alimentaria FAM-Asistencia Social (EIASA) 2. Protección a Cada entidad y municipio debe: FAM- Infraestructura Educativa menores y adolescentes Reportar trimestralmente a la SHCP (a más vulnerables. 3. Atención a tardar durante los 20 días naturales Para distribuir el FAM-Asistencia población en desamparo. 4. posteriores a la terminación de cada Social entre las entidades Fortalecimiento de la familia y trimestre) sobre el destino (descripción de federativas se consideran los la comunidad 5. Atención a las obras o acciones por localidad), el siguientes elementos: personas con discapacidad. Avance de entrega-recepción de Índice de Vulnerabilidad Social que Construcción, equipamiento y recursos, Informes sobre rendimientos involucra 13 indicadores nacionales rehabilitación de financieros, Metas y justificación de las sobre: 1. Población con infraestructura física de los variaciones no previstas del fondo en discapacidad. 2. Adultos en plenitud. niveles de educación básica y cuestión. 3. Población sin seguridad social. 4. superior en su modalidad Familias monoparentales de jefatura universitaria. ‘ femenina. 5. Madres adolescentes (menos de 19 años) 6. Mujeres embarazadas o lactando (hijos menores de 1 año) 7. Mortalidad infantil 0 a 14 años) 8. Población con menos de 2 salarios mínimos. 9. Población que no asiste a la escuela de niños de 6 a 14 años. 10. Índice de deserción y reprobación escolar. 11. Población mayor de 15 años sin primaria. 12. Hogares sin (agua, drenaje, luz y en hacinamiento) 13. Niños desnutridos. Para distribuir el FAM- Infraestructura Educativa entre las entidades federativas se consideran los siguientes elementos: De acuerdo a la asignación y reglas que se establecen en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal. Es importante destacar que con recursos del FAETA se financian gastos de los planteles del Colegio Nacional de Estudios Profesionales (CONALEP) y la operación de los Institutos Estatales de Educación de los Adultos, como parte de la descentralización del Instituto Nacional de Educación para Adultos (INEA). Sobresale el hecho de que a la fecha, en Nuevo León, la educación para adultos continúa bajo la responsabilidad de la Federación porque el estado no ha creado su propio Instituto Estatal de Educación para Adultos y que Oaxaca no es el gobierno del estado sino la Federación la que se hace cargo de los planteles del CONALEP46
  • 46. Transferencias Federales y Finanzas Estatalesque operan en la entidad, ambos casos van en detrimento del proceso descentralizador quebusca una mayor efectividad en la aplicación del gasto público. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA): Cuadro 1.17 Criterios de distribución, Destino y Responsabilidades Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades Para distribuir este fondo entre Los recursos de este fondo Cada entidad federativa debe: las entidades federativas se deben canalizarse a: Controlar y supervisar el manejo de los consideran los siguientes recursos desde su recepción y hasta su elementos: • Servicios de educación erogación total. tecnológica y de educación • Registros de planteles, de para adultos Cada congreso Local debe: instalaciones educativas y de Fiscalizar las Cuentas Públicas de las plantillas de personal (en los Entidades Federativas y Municipios. Conalep) • Recursos presupuéstales Cada entidad y municipio debe: transferidos con cargo al FAETA Reportar trimestralmente a la SHCP (a más durante el ejercicio inmediato tardar durante los 20 días naturales anterior, incorporando: posteriores a la terminación de cada − Las ampliaciones presupuestarias trimestre) sobre el destino (descripción de autorizadas con cargo a previsiones las obras o acciones por localidad), el para el fondo, y Avance de entrega-recepción de − La actualización de los gastos de recursos, Informes sobre rendimientos operación, distintos de los servicios financieros, Metas y justificación de las personales. variaciones no previstas del fondo en cuestión. • Adicionalmente, en los servicios de educación para adultos, la distribución de los recursos será conforme a fórmulas que consideren prioridades específicas y estratégicas compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo. Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal.Respecto al FASP destaca que en 2007, presentó cambios que implicaron tomar como criteriode distribución los “recursos invertidos por los municipios en programas y/o acciones deseguridad pública” en lugar de “la tasa de crecimiento de indiciados y sentenciados”, sinque ello implicara grandes impactos en la distribución estatal. 47
  • 47. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del D.F. Cuadro 1.18 (FASP): Criterios de distribución, Destino y Responsabilidades Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades Para distribuir este fondo entre Los recursos de este fondo Cada entidad federativa debe: las entidades federativas se deben canalizarse a: Controlar y supervisar el manejo de los consideran los siguientes recursos desde su recepción y hasta su elementos: • Reclutamiento, formación, erogación total. selección, evaluación y • Número de habitantes de los depuración de los recursos Cada congreso Local debe: estados y del Distrito Federal. • humanos vinculados con la Fiscalizar las Cuentas Públicas de las Índice de ocupación penitenciaria. Seguridad Pública. Entidades Federativas y Municipios. • Implementación de programas de • Otorgamiento de prevención del delito. • Avance en la percepciones extraordinarias Cada entidad y municipio debe: aplicación del programa Nacional de para los agentes del Reportar trimestralmente a la SHCP (a más Seguridad pública. Ministerio Público, los peritos, tardar durante los 20 días naturales policías judiciales, policías posteriores a la terminación de cada Para su aplicación en la fórmula de preventivos y custodios, así trimestre) sobre el destino (descripción de distribución, se consideran los como su equipamiento. las obras o acciones por localidad), el siguientes porcentajes de • Establecimiento y operación Avance de entrega-recepción de asignación: de la red nacional de recursos, Informes sobre rendimientos • Población (35 por ciento) telecomunicaciones e financieros, Metas y justificación de las • Índice Delictivo (15 por ciento) • informática para la seguridad variaciones no previstas del fondo en Índice de Ocupación penitenciaria pública y servicio telefónico cuestión. (20 por ciento) nacional de emergencia. • Avance en la Aplicación del • La construcción, Programa de Seguridad Pública (10 mejoramiento o ampliación de por ciento) las instalaciones para la • Inversión en Proyectos convenidos procuración e impartición de (20 por ciento) justicia, de los centros de readaptación social y de menores infractores. • El seguimiento y evaluación de los programas. Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal. El PAFEF ha crecido en 2000, para dotar de mayores recursos a las entidades federativas. Hasta 2006, estos recursos conformaron el Ramo 39 dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), sin embargo, no fue sino hasta 2007 que se dio la transición de PAFEF a FAFEF, misma que tiene importantes implicaciones, una de ellas es la certidumbre para las entidades federativas de que recibirán ingresos por este concepto, pues tales recursos quedan referenciados a la Recaudación Federal Participable (RFP) (ver cuadro 1.19).48
  • 48. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas Cuadro 1.19 (FAFEF): Criterios de distribución, Destino y Responsabilidades Fórmula (elementos y criterios) Destino Responsabilidades El monto anual del FORTAMUN Los recursos de este fondo deben Cada entidad federativa debe: representa el 1.4 por ciento de la canalizarse a: Controlar y supervisar el manejo Recaudación Federal Participable • Inversión en Infraestructura física, de los recursos desde su (RFP) estimada en la Ley de incluyendo la construcción, recepción y hasta su erogación Ingresos Federal (sólo para reconstrucción, ampliación, total. efectos de referencia o cálculo). mantenimiento y conservación; así como la adquisición de bienes para el Cada congreso Local debe: Para distribuir este fondo entre equipamiento de las obras generadas Fiscalizar las Cuentas Públicas de las entidades federativas se o adquiridas; infraestructura las Entidades Federativas y consideran hidroagrícola y hasta un 3 por ciento Municipios. • El porcentaje que le corresponda a del costo del programa o proyecto cada Entidad Federativa conforme a para gastos indirectos. Cada entidad y municipio debe: la distribución de dicho Fondo en el • Saneamiento financiero, Reportar trimestralmente a la PEF del ejercicio fiscal inmediato preferentemente a través de SHCP (a más tardar durante los anterior. amortización de deuda pública. 20 días naturales posteriores a la • Apoyo al saneamiento de terminación de cada trimestre) pensiones. sobre el destino (descripción de • Modernización de registros públicos las obras o acciones por de la propiedad y del comercio localidad), el Avance de locales; así como modernización de entrega-recepción de recursos, los catastros. Informes sobre rendimientos • Modernización de los sistemas de financieros, Metas y justificación recaudación locales y desarrollo de de las variaciones no previstas del mecanismos impositivos que permita fondo en cuestión. ampliar la base gravable • Fortalecimiento de proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico. • Sistemas de protección civil en los Estados y el Distrito Federal • Apoyo a la educación pública • Destinar a fondos constituidos por los Estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o en donde se combinen recursos públicos y privados. Fuente: aregional.com, con base en información de la Ley de Coordinación Fiscal.En materia de rendición de cuentas, los ocho fondos de Aportaciones son sujetos de unafiscalización más estricta que en el caso de las Participaciones, dado su carácter federaly condicionado. En términos generales, se aprecia que los gobiernos estatales tienen laobligación de controlar y supervisar el manejo de los recursos desde su recepción y hasta suerogación total y que tanto los estados como los municipios deben reportar trimestralmentesobre el destino de estos recursos, reportando además el Avance de entrega-recepción derecursos, sobre rendimientos financieros (en caso de que se hayan generado) y metas queinvolucren los recursos de los fondos del Ramo 33, según el nivel de gobierno que lo ejerza.En materia de fiscalización local, cada Órgano de Fiscalización Estatal (auxiliar de cadacongreso local) tiene la facultad para supervisar que el destino de las Aportaciones fuerealizado conforme lo que marca la LCF. 49
  • 49. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 En el marco del federalismo fiscal, no sólo los gobiernos locales tienen obligaciones en materia de transparencia y fiscalización, sino que la Federación también las tiene. A manera de resumen el esquema 1.5 muestra las diversas obligaciones federales en materia de transparencia, entre las que destacan que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) debe publicar los Acuerdos de Distribución de las Aportaciones Federales (antes de 31 de enero del ejercicio fiscal que se trate). Esquema 1.5 Rendición de Cuentas Ramo 33: Aportaciones Federales: Obligaciones de la Federación y tareas en materia de fiscalización Para todos los fondos del Ramo 33, la SHCP debe: • Publicar en el PEF los recursos que se ministrarán a cada entidad en cada uno de los fondos. Gobierno Federal Obligaciones del • Ministrar a las entidades federativas los recursos que les corresponden, según las fechas establecidas en el PEF • El control y la supervisión desde el inicio del proceso presupuestarios y hasta la entrega de los recursos a las entidades federativas, con el fin de que sean aplicados conforme a lo dispuesto en la LCF. Para el FAIS, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) debe: Publicar en el Diario Oficial de la Federación (DOF), las variables y fuentes de información disponible a nivel Municipal para cada Estado, en los primeros quince días del ejercicio fiscal. Órgano Superior de Fiscalización de la H. Cámara de Diputados ASF • La fiscalización de la Cuenta Pública Federal. ORFISE Cada congreso Local debe: Fiscalizar las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas y Municipios. ASF: Auditoria Superior de la Federación ORFISE: Órganos de Fiscalización Estatales Fuente: aregional.com, con base en la LCF y sus reformas 1.4.1.2 dinámica General Un primer elemento de referencia que revela la importancia de las transferencias del Ramo 33, es la proporción que guardan respecto de la RFP: • En 2000 dicha proporción se situaba en un 28.9 por ciento, hasta alcanzar un máximo de 31.9 por ciento en 2002. • Pese a la variabilidad registrada en los últimos años, durante el periodo 2000-2008 se transfirieron en promedio recursos equivalentes al 29.7 por ciento de la RFP. Una segunda referencia, relaciona los recursos del Ramo 33 como proporción al PIB. En este sentido, se observa que mientras, en 2000 el Ramo 33 representó 3.3 por ciento del PIB, en 2008, este Ramo alcanzó el 3.5 por ciento.50
  • 50. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Cuadro 1.20 Ramo 33: Estructura porcentual respecto a la RFP y al PIB, 2000-2008 Como proporción de la RFP (%) Como proporción del PIB (%) Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ramo 33 1/ 28.9331.4931.93 30.8130.6429.93 28.72 28.5 26.22 3.3 3.6 3.6 3.7 3.5 3.6 3.5 3.4 3.5 FAEB 1/ 18.5 19.3 19.5 18.9 18.2 17.9 17.2 17.5 15.6 2.1 2.2 2.3 2.3 2.1 2.2 2.1 2.1 2.1 FASSA 3.3 3.4 3.4 3.6 3.5 3.4 3.2 3.3 3.0 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 FAIS 2.3 2.5 2.7 2.4 2.4 2.4 2.3 2.4 2.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 FORTAMUN-DF 2/ 2.2 2.6 2.8 2.5 2.4 2.4 2.3 2.5 2.4 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 FAM 0.7 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.8 0.8 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 FAETA 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0 0 0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 FASP 0.7 0.8 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 FAFEF 3/ 1.0 1.7 1.8 1.9 2.7 2.2 2.3 1.3 1.3 0.1 0.15 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 1/ Incluye los recursos del Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 2/ Para 1999 y 2000, el D. F. fue excluido de este Fondo. 3/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 33 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)El cuadro 1.21 muestra la estructura del Ramo 33 por Fondo, en el cual se destaca quelos Fondos de mayor asignación presupuestaria son FAEB, FASSA y FAIS, lo cual no resultaextraño si se considera que tres de los grandes rezagos que tiene el país se encuentran enlos rubros de educación, salud e infraestructura social básica. Ramo 33: Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios, Cuadro 1.21 2000-2008 Millones de pesos de 2007 2000-2008 acumulada porcentual Estructura promedio Variación Concepto real 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ramo 33 292,789.1 317,456.2 320,225.6 323,709.9 313,320.3 332,953.9 344,728.4 378,611.4 405,827.4 38.6 100.0 FAEB 193,321.2 205,931.6 207,706.8 212,307.5 203,603.6 215,369.8 224,232.8 232,381.5 242,133.1 25.2 64.1 FASSA 34,231.6 35,872.8 36,532.4 40,172.7 39,234.9 40,968.7 42,097.9 44,463.5 46,077.2 34.6 11.9 FAIS 23,972.4 26,992.2 28,846.4 27,239.4 26,713.6 28,688.1 29,482.0 31,887.4 37,002.0 54.4 8.6 FORTAMUN-DF 22,534.1 27,664.8 29,565.2 27,917.8 27,379.4 29,403.1 30,216.7 32,682.2 37,924.2 68.3 8.7 FAM 7,837.1 8,821.9 9,421.9 8,888.9 8,698.0 9,340.9 9,599.3 10,382.7 12,047.8 53.7 2.8 FAETA 3,075.7 3,980.5 3,902.2 3,850.1 3,714.2 3,798.7 3,924.7 3,957.0 4,124.8 34.1 1.1 FASP 7,816.9 8,192.5 4,250.7 3,333.5 3,976.7 5,384.6 5,175.0 5,000.0 5,797.1 -25.8 1.6 FAFEF 2/ 17,857.1 20,721.2 16.0 1.1 Nota 1: La variación real del periodo en el caso de FAFEF se calculó sobre el primer año que pasó del Ramo 39 al Ramo 33 (2007). Nota 2. La estructura porcentual se refiere a los promedios simples tomando en consideración su proporción anual. 1/ Incluye los recursos del Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 2/ De 2000 a 2006 estos recursos se entregaban a las entidades federativas mediante el Programa de Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) que se registraba en el Ramo 39, pero a partir de 2007 estos recursos son parte del Ramo 33 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx) 51
  • 51. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 De 2000 a 2008, la estructura porcentual del Ramo 33 no ha variado significativamente, siendo el FAEB el Fondo al que se le destinan más recursos presupuestales, lo cual no es sorprendente debido a que con estos recursos se cubren los gastos de la educación pública en los niveles preescolar, primaria, secundaria y formación de docentes. La importancia de las Aportaciones en la función de Desarrollo Social se confirma con la información esquematizada en la gráfica 1.12, donde se puede observar que en 2008, el 92.4 por ciento del Ramo 33 se destino a Desarrollo Social, cifra mayor que la presentada en 2000, año en que las Aportaciones Federales destinadas a dicha función era de 89.6 por ciento. Gráfica 1.12 Porcentaje de Aportaciones Federales con destino a Desarrollo Social 2000 vs 2008 Desarrollo Desarrollo Social, Social, 92.4 % 89.6 % Otras Otras funciones, funciones, 10.4 % 7.6 % 2000 2008 Nota: los fondos que tienen un destino diferente al Desarrollo Social son: FORTAMUN, FASP y FAFEF Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP 1.4.1.3 distribución estatal Dado que el criterio utilizado para la distribución de los recursos del Ramo 33 entre las entidades federativas y municipios busca compensar a aquellas entidades que se encuentran en situación de rezago o marginación con el objetivo de promover el desarrollo regional de manera equitativa y equilibrada, resulta congruente que los estados con mayores índices de marginación (según las estimaciones del Conapo) sean los que, en general, reciben las mayores asignaciones por esta vía (ver gráfica 1.13). De esta forma, es normal que entidades como el Estado de México, Veracruz, Chiapas y Jalisco hayan recibido en 2008 las mayores proporciones de las Aportaciones Federales; sin embargo, llama la atención que a Nuevo León y el Distrito Federal se les asignen más recursos que a entidades como Yucatán, Zacatecas, Tlaxcala y Campeche, las cuales muestran tanto niveles más elevados de marginación como un dinamismo económico más bajo.52
  • 52. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Cuadro 1.22 Estructura porcentual del Ramo 33 por entidad federativa 2000-2008 Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nacional 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Estado de México 10.0 9.9 9.8 9.7 9.9 9.6 10.3 10.1 10.3 Veracruz 7.7 7.6 7.6 7.6 7.6 7.5 7.4 7.4 7.4 Chiapas 5.6 5.5 5.7 5.7 5.7 5.6 5.6 5.5 5.5 Jalisco 5.4 5.3 5.2 5.3 5.2 5.2 5.2 5.3 5.3 Oaxaca 5.0 5.1 5.3 5.3 5.4 5.4 5.4 5.3 5.2 Guerrero 5.1 5.1 5.0 5.1 5.1 5.1 5.0 4.9 4.9 Puebla 4.6 4.7 4.8 4.8 4.8 4.8 4.8 4.8 4.9 Michoacán 4.7 4.7 4.6 4.7 4.6 4.5 4.5 4.4 4.4 Guanajuato 4.1 4.1 4.1 4.0 4.1 4.1 4.0 4.0 4.1 Tamaulipas 3.4 3.4 3.4 3.5 3.3 3.4 3.4 3.4 3.3 NuevoLeón 3.2 3.2 3.1 3.1 3.1 3.1 3.1 3.2 3.2 Hidalgo 3.1 3.1 3.1 3.1 3.1 3.2 3.2 3.2 3.2 Chihuahua 2.9 2.9 2.9 2.9 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 San Luis Potosí 2.9 2.9 2.9 3.0 2.9 3.0 3.0 3.0 3.0 Baja California 2.7 2.7 2.7 2.6 2.7 2.8 2.8 2.8 2.8 Sinaloa 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.5 2.5 2.6 2.6 Coahuila 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.7 2.6 2.6 2.5 Sonora 2.6 2.5 2.5 2.5 2.5 2.4 2.4 2.6 2.5 Tabasco 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.3 2.3 2.4 2.3 Durango 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 2.1 Distrito Federal 1.3 2.1 2.0 1.9 1.9 1.9 1.8 2.0 2.1 Yucatán 2.0 2.0 2.0 1.9 1.9 2.0 2.0 1.9 2.0 Zacatecas 1.9 1.9 2.0 2.0 2.0 2.0 1.9 1.9 1.9 Morelos 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 1.7 1.7 1.7 1.7 Querétaro 1.6 1.6 1.6 1.7 1.6 1.7 1.7 1.7 1.7 Nayarit 1.5 1.5 1.4 1.5 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 QuintanaRoo 1.2 1.3 1.3 1.3 1.3 1.4 1.4 1.3 1.3 Tlaxcala 1.3 1.3 1.3 1.2 1.3 1.3 1.2 1.2 1.3 Aguascalientes 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 Campeche 1.3 1.3 1.2 1.2 1.2 1.3 1.3 1.3 1.2 Colima 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 Baja California Sur 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 0.8 Nota: No incluye los recursos que recibe el Distrito Federal por vía del Ramo 25 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)1.4.1.4 dinámica a nivel estatalEn relación al dinamismo del Ramo 33 por entidad, se destaca el hecho de que estos recursoscrecieron mayormente en el Distrito Federal, aunque se debe aclarar que en este caso seincluyen los recursos del Ramo 25 con los que se financian los servicios de educación básicay normal en la capital del país, situación que se abordará más adelante. 53
  • 53. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Gráfica 1.13 Aportaciones federales* por entidad federativa, 2000-2008 (tasa media de crecimiento real) 10.0 9.0 8.0 Tasa 7.0 media 6.0 10.6 nacional 5.0 4.0 3.0 5.1 5.0 5.0 4.8 4.7 4.7 4.7 4.6 4.5 4.4 4.4 4.4 4.3 4.3 4.3 4.1 4.1 4.0 4.0 2.0 4.0 4.0 3.9 3.9 3.9 3.9 3.9 3.8 3.8 3.6 3.6 3.5 2.8 1.0 0.0 Querétaro Distrito Federal Puebla Quintana Roo Oaxaca Baja California Estado de México San Luis Potosí Zacatecas Nuevo León Chihuahua Hidalgo Aguas Calientes Guanajuato Chiapas Tabasco Jalisco Sinaloa Sonora Campeche Yucatán Tamaulipas Tlaxcala Durango Coahuila Guerrero Veracruz Morelos Colima Nayarit Michoacán Baja California Sur Nacional *Incluye el Ramo 25 otorgado al Distrito Federal Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP Las mayores tasas de crecimiento en estos recursos las presentan Puebla, Quintana Roo y Oaxaca (excluyendo al Distrito Federal). Mientras que en el lado opuesto, con las variaciones reales más pequeñas se ubican Baja California Sur, Michoacán y Nayarit, aspectos que muy probablemente están relacionados con sucesos poblacionales como migración y crecimiento en el número de habitantes. 1.4.1.5 distribución Per cáPita En el cuadro 1.23, se puede observar que las entidades con las Aportaciones per cápita más altas durante el periodo 2000-2008 son Campeche, Guerrero, Oaxaca, Baja California Sur y Colima; mientras que, las entidades que registraron las Aportaciones por habitante más bajas en el mismo periodo son: el Distrito Federal8, Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Guanajuato. 8 Cabe mencionar que no se incluyen los recursos del Ramo 25 (Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos) que son utilizados para financiar los servicios educativos en el Distrito Federal.54
  • 54. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Aportaciones a entidades federativas y municipios per cápita 2000-2008 Cuadro 1.23 (Pesos de 2007) Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nacional 2,765.9 2,973.5 2,967.7 2,962.3 2,855.1 3,002.0 3,078.5 3,372.3 3,592.6 Campeche 4,903.1 5,191.3 5,028.3 4,938.7 4,807.0 5,346.5 5,375.3 5,860.3 6,021.0 Guerrero 4,450.5 4,770.1 4,785.4 4,917.4 4,710.1 5,074.2 5,151.5 5,602.9 5,990.7 Oaxaca 3,883.5 4,284.3 4,506.2 4,540.1 4,431.3 4,756.0 4,915.1 5,288.2 5,656.8 Baja California Sur 5,728.5 5,868.4 5,519.4 5,364.9 5,170.1 5,275.7 5,306.5 5,587.2 5,645.8 Colima 4,728.5 4,753.0 4,785.9 4,802.2 4,636.2 4,911.4 4,972.0 5,281.3 5,600.4 Nayarit 4,217.8 4,612.8 4,530.3 4,733.6 4,435.1 4,619.1 4,710.7 5,127.7 5,422.2 Zacatecas 3,804.5 4,136.7 4,245.7 4,299.6 4,159.8 4,411.4 4,488.2 4,993.7 5,365.5 Durango 3,970.2 4,177.2 4,214.3 4,168.1 4,047.0 4,228.6 4,454.2 4,812.4 5,150.3 Hidalgo 3,713.4 3,953.7 3,991.7 4,025.5 3,916.1 4,257.8 4,323.1 4,720.8 5,036.8 Chiapas 3,774.8 3,995.6 4,120.8 4,087.3 3,939.8 4,075.7 4,165.9 4,469.5 4,765.1 San Luis Potosí 3,419.7 3,664.4 3,670.1 3,754.8 3,559.9 3,804.3 3,940.4 4,315.2 4,594.2 Tabasco 3,368.3 3,597.6 3,629.1 3,589.4 3,488.7 3,622.0 3,741.2 4,205.7 4,401.7 Tlaxcala 3,569.4 3,752.8 3,730.3 3,618.5 3,477.9 3,684.1 3,700.8 3,987.5 4,281.7 Michoacán 3,179.5 3,433.8 3,436.2 3,495.1 3,345.6 3,519.3 3,589.9 3,967.7 4,244.5 Aguascalientes 3,455.1 3,667.1 3,595.2 3,536.1 3,395.0 3,458.0 3,523.7 4,005.5 4,229.6 Tamaulipas 3,308.1 3,519.1 3,472.8 3,569.1 3,271.0 3,481.9 3,578.0 3,843.9 4,015.5 Quintana Roo 3,756.7 4,006.9 3,956.0 3,853.1 3,611.8 3,776.7 3,732.2 3,898.4 3,959.3 Yucatán 3,241.2 3,485.5 3,352.4 3,278.4 3,178.5 3,371.3 3,410.0 3,702.2 3,949.7 Veracruz 2,997.5 3,198.4 3,216.6 3,189.7 3,118.1 3,248.3 3,315.3 3,658.2 3,923.5 Morelos 3,130.0 3,363.9 3,372.7 3,430.9 3,246.5 3,354.9 3,421.8 3,703.4 3,918.5 Sonora 3,126.1 3,288.8 3,213.2 3,159.6 3,069.4 3,158.0 3,170.2 3,708.2 3,890.2 Querétaro 3,078.7 3,286.0 3,250.2 3,320.5 3,078.6 3,276.1 3,332.4 3,640.3 3,793.8 Coahuila 3,070.1 3,210.2 3,166.9 3,151.7 3,028.7 3,333.7 3,333.9 3,608.5 3,745.6 Sinaloa 2,777.6 2,971.8 3,020.0 2,958.4 2,896.2 2,998.7 3,089.8 3,448.7 3,718.6 Baja California 3,063.5 3,187.5 3,114.5 2,973.0 2,864.5 3,117.9 3,089.7 3,384.2 3,451.0 Chihuahua 2,608.7 2,753.7 2,764.5 2,800.0 2,769.7 2,838.5 2,895.3 3,228.7 3,416.2 Puebla 2,489.2 2,705.0 2,722.7 2,738.6 2,635.1 2,758.0 2,833.7 3,080.4 3,360.0 Guanajuato 2,361.3 2,510.3 2,517.8 2,461.5 2,425.6 2,567.7 2,617.0 2,877.3 3,139.8 Jalisco 2,281.4 2,415.1 2,374.1 2,426.2 2,262.3 2,414.1 2,457.9 2,731.9 2,903.2 Nuevo León 2,262.0 2,378.6 2,316.4 2,270.8 2,196.1 2,281.2 2,334.7 2,624.5 2,816.5 Estado de México 2,114.9 2,242.3 2,202.5 2,155.7 2,111.2 2,144.6 2,344.8 2,486.9 2,687.7 Distrito Federal 407.0 716.7 674.0 663.8 638.3 671.8 640.7 822.4 895.6 Nota: No incluye los recursos que recibe el Distrito Federal por vía del Ramo 25 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)De dicha distribución, es posible señalar que la alta concentración poblacional juega unpapel importante en la determinación de los recursos per cápita que recibe cada entidadfederativa por concepto de Aportaciones, lo cual se refleja en la posición que guardan losestados y el Distrito Federal.En términos proporcionales, se observa que los estados con mayores rezagos socialesrecibieron recursos por encima del promedio nacional, lo que muestra una tendencia afavor de la convergencia entre las entidades a través de este tipo de transferencias. 55
  • 55. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 En términos per cápita9 también se observa una disminución de la diferencia relativa entre la entidad federativa que recibe mayores aportaciones federales y la que menos recibe (ver gráfica 1.14). Comparativo entre la máxima y la mínima asignación per cápita de las Gráfica 1.14 Aportaciones Federales 2000-2008 (pesos de 2007) 7000 5,868.4 5,860.3 6,021.0 5,728.5 5,519.4 6000 5,364.9 5,346.5 5,375.3 5,170.1 5000 4000 2,486.9 2,687.7 3000 2,334.7 2,114.9 2,242.3 2,202.5 2,155.7 2,111.2 2,144.6 2000 1000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Entidad con la mayor asignación per cápita Entidad con la menor asignación per cápita Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información del Conapo Para apreciar con mayor claridad lo anterior, en la gráfica 1.15 se representa la división entre la entidad federativa que recibe menos aportaciones federales y la que recibe mayores, en términos per cápita, lo cual refleja una ligera mejoría en la equidad en la distribución de estos recursos, ya que de 2.7 veces en 2000 pasó a 2.2 en 2008. 9 Cabe observar que el per cápita del Distrito Federal no se considera para los efectos de este análisis, en razón de que no recibe recursos de todos los fondos del Ramo 33, particularmente en el FAIS, en la parte de recursos que corresponden a Infraestructura en Educación del FAM, y en el FAETA. De la misma manera esa Entidad durante 1999 y 2000 no fue considerada en el FORTAMUN. Una consideración adicional para el Distrito Federal, tiene que ver con el hecho de que si bien los apoyos federales para la prestación de los servicios de educación básica no le son programados dentro del FAEB, como sucede en el resto de las Entidades Federativas, los recursos correspondientes se le asignan a través del Ramo 25 bajo el concepto de “Aportaciones para los Servicios de Educación Básica en el D. F.”, así como las previsiones salariales respectivas. Es decir, estos recursos asignados al Distrito Federal constituyen un monto adicional importante de las transferencias federales.56
  • 56. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Relación* entre la máxima y la mínima asignación en Aportaciones per cápita, Gráfica 1.15 2000-2008 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 *Número de veces que represenrta la mayor asignación per cápita entre la menor Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 y de Conapo1.4.1.6 fais: objeto de análisis esPecialEl ejemplo más claro del perfil redistributivo de las Aportaciones Federales es el quepresenta el FAIS, el cual muestra que las entidades federativas particularmente beneficiadascon el patrón de distribución, se encuentran directamente relacionadas con aquellas quepresentan rezagos en educación, salud, alta mortalidad infantil y altas tasas de crecimientodemográfico, entre otros aspectos.Debido a que el FAIS es distribuido entre las entidades federativas en función del ÍndiceGlobal de Pobreza por masas carenciales de los hogares, la distribución estatal per cápitade este fondo, presenta una gran correlación con el grado y el índice de marginación 2005del Consejo Nacional de Población (CONAPO), ver Cuadro 1.24. 57
  • 57. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Asignación per cápita del FAIS, 2000-2008 Cuadro 1.24 (Pesos de 2007) Índice de Grado de Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Marginación Marginación 2005 2005 Nacional 243.5 270.7 285.9 267.1 259.4 276.0 281.1 301.4 346.8 Oaxaca 547.7 613.8 793.3 735.0 725.8 779.4 802.8 864.4 998.9 2.1294 Muy alto Chiapas 561.4 621.8 800.2 734.8 716.1 759.8 773.3 823.9 942.2 2.3265 Muy alto Guerrero 652.8 731.8 722.9 670.9 662.5 711.9 733.7 790.9 915.2 2.4121 Muy alto Veracruz 400.5 447.7 445.5 421.4 410.6 439.7 450.2 486.3 563.7 1.0767 Alto San Luis Potosí 352.1 392.7 422.3 396.9 386.4 412.7 421.7 454.0 524.5 0.6557 Alto Puebla 377.5 418.6 432.2 404.5 391.3 415.4 422.0 452.2 519.8 0.6348 Alto Zacatecas 338.7 380.5 402.5 377.8 371.3 398.9 410.5 443.6 514.5 0.1600 Medio Hidalgo 367.2 409.5 400.2 377.9 367.2 392.0 400.2 431.3 498.6 0.7506 Alto Tabasco 300.1 334.7 392.0 369.7 359.2 383.6 391.6 421.9 487.6 0.4622 Alto Michoacán 337.9 380.0 371.3 351.0 345.1 371.8 383.4 415.9 484.2 0.4565 Alto Campeche 376.4 417.4 378.8 356.3 343.6 364.5 369.6 395.9 455.1 0.5588 Alto Yucatán 384.5 425.6 343.2 326.2 312.6 331.3 335.2 359.9 414.6 0.4314 Alto Durango 265.4 296.2 316.3 294.1 287.8 307.6 315.0 338.4 390.2 0.0188 Medio Guanajuato 267.5 298.4 300.8 281.2 274.3 292.9 299.4 321.9 371.3 0.0919 Medio Nayarit 207.7 232.4 257.8 243.3 237.4 254.1 260.2 281.0 325.6 0.1905 Medio Querétaro 247.0 271.7 258.3 239.1 229.7 241.9 243.9 259.1 295.3 0.1417 Medio Tlaxcala 212.7 234.9 230.9 219.9 210.0 222.3 224.4 240.8 277.4 0.1292 Medio Morelos 146.1 162.6 208.1 198.5 191.2 203.5 206.8 223.1 258.1 0.4435 Bajo Sinaloa 129.7 145.2 178.7 170.8 165.8 177.6 181.8 197.0 229.2 0.6841 Bajo Chihuahua 134.7 149.3 191.0 175.6 171.2 181.7 185.1 197.4 226.0 0.1482 Medio Estado de México 148.9 164.6 176.5 166.4 159.5 168.7 170.4 182.4 209.6 0.3157 Bajo Quintana Roo 185.2 198.8 204.2 186.0 174.2 179.8 177.5 185.3 207.6 0.6221 Bajo Tamaulipas 158.0 174.8 161.0 151.8 145.8 154.4 156.3 167.5 192.7 0.6834 Bajo Jalisco 148.1 164.6 139.9 131.3 127.1 135.3 137.7 147.8 170.4 0.7687 Bajo Colima 102.6 113.5 127.7 121.6 116.3 123.1 124.4 133.6 153.9 0.7379 Bajo Sonora 102.0 113.2 118.7 112.6 108.3 114.9 116.6 125.5 144.9 0.7495 Bajo Aguascalientes 99.9 110.0 106.4 101.4 96.3 101.5 102.2 109.6 126.0 0.9535 Bajo Coahuila 99.1 109.8 95.3 90.7 87.0 92.2 93.4 100.5 116.1 1.1371 Muy bajo Baja California Sur 70.3 76.4 95.3 87.7 83.5 87.1 87.0 91.5 104.1 0.7195 Bajo Baja California 54.8 59.5 83.0 75.6 71.9 74.8 74.7 78.4 88.4 1.2534 Muy bajo Nuevo León 96.8 107.0 68.5 64.3 61.8 65.5 66.3 70.9 81.5 1.3261 Muy bajo Distrito Federal 1.5049 Muy bajo Número de veces 5.7 5.7 11.6 11.4 11.7 11.9 12.1 12.2 12.3 que representa la mayor asignación a la menor Nota: El Distrito Federal no recibe recursos de este fondo Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP Considerando lo anterior, se observa que Oaxaca, Chiapas y Guerrero al mismo tiempo que presentan las condiciones más adversas en materia de educación, calidad de las viviendas, ingresos y ubicación de localidades10 de marginación, también cuenta con las mayores asignaciones del FAIS por habitante. Mientras que, en la tabla baja del cuadro 1.24 se ubica a Nuevo León y Baja California, los cuales se caracterizan por contar con muy bajo grado de marginación. En el caso del Distrito Federal es incluso un argumento para no ser acreedor a recursos de este fondo. 10 En general, estos estados cuentan con localidades pequeñas, aisladas y dispersas.58
  • 58. Transferencias Federales y Finanzas Estatales1.4.1.7 consideraciones sobre las aPortaciones federalesDerivado de lo expuesto en torno a la evolución reciente de las Aportaciones Federales sepueden realizar las siguientes conclusiones: • En términos generales, el Ramo 33 ha mostrado un crecimiento importante que constata el grado de descentralización financiera de recursos federales para su aplicación por parte de los gobiernos locales; sin embargo, aún faltan brechas por cerrar en el camino de la descentralización de funciones, ya que en muchos casos, el destino que deben tener los recursos lo determina la Federación, y en casos, como el de seguridad pública, los municipios no tienen muchas atribuciones para ejercer las funciones que les han sido encomendadas. • La función principal que desempeñan las Aportaciones está dirigida al Desarrollo Social, ya que todos los fondos están etiquetados para educación, salud, asistencia social, excepto el FASP, FORTAMUN-DF y el FAFEF: Los fondos del Ramo 33, cuyo propósito es promover el desarrollo social y humano de la población concentran 92.4 por ciento en gasto social. • Aunque ha disminuido la diferencia entre la entidad con mayor y menor asignación per cápita, sería incongruente la desaparición de esta brecha dado el fin fundamental que persigue el Ramo 33, el cual es: apoyar en mayor medida a los estados con las más altas carencias socio-económicas.1.4.2 aPortaciones Para los servicios de educación básica en el distrito federal: ramo 25Actualmente, la administración y financiamiento a la educación básica y normal en el DistritoFederal está a cargo de la Federación y no del gobierno de la capital del país. Los gastos enlas escuelas de enseñanza básica y de formación de docentes (normal) en el Distrito Federalson cubiertos con recursos del Ramo 25 del PEF, llamado “Previsiones y Aportaciones paralos Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos”.La situación de las aportaciones para educación en el Distrito Federal respecto a los recursosdel FAEB canalizados a los estados se puede observar en el cuadro 1.25, en el cual se observaque en el periodo 2000-2008 el crecimiento real promedio del FAEB fue muy superior (27.1por ciento) al del Ramo 25 (10.0 por ciento). Aunque hay que considerar que en 2000 losrecursos que se erogaban para la educación en el Distrito Federal eran altos en comparacióncon las que en su totalidad eran enviadas a los estados (a través del FAEB). 59
  • 59. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Ramo 25: Aportaciones para la Educación Básica en el Distrito Federal y su comparativo con Cuadro 1.25 el FAEB, 2000-2008 (millones de pesos de 2007) Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Variación real "Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación A 20,512.9 20,953.6 20,760.4 21,554.1 19,240.0 20,909.6 21,869.2 21,850.2 22,562.4 10.0 Básica, Normal, Tecnológica y deAdultos" Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal B 172,808.3 184,978.0 186,946.3 190,753.4 184,363.6 194,460.2 202,363.6 210,531.3 219,570.7 27.1 (FAEB) Aportaciones para educación básica en estados y el Distrito C=A+B 193,321.2 205,931.6 207,706.8 212,307.5 203,603.6 215,369.8 224,232.8 232,381.5 242,133.1 25.2 Federal: FAEB más Ramo 25 Ramo 25 como proporción de las Aportaciones para educación básica en estados D =(A/C)*100 10.6 10.2 10.0 10.2 9.4 9.7 9.8 9.4 9.3 -12.2 y el Distrito Federal Ramo 25 como proporción del E =(A/B)*100 89.4 89.8 90.0 89.8 90.6 90.3 90.2 90.6 90.7 - FAEB Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008. En términos per cápita, las asignaciones para educación básica en el Distrito Federal superan no sólo el promedio nacional del FAEB per cápita sino también El FAEB por habitante de todos los estados. Cabe destacar que pese a que el Ramo 25 no ha crecido al ritmo del FAEB, las aportaciones para educación básica en el Distrito Federal, en términos per cápita, han ido en aumento, lo cual se refleja en el último renglón del cuadro 1.26. Esta situación se puede explicar por los cambios demográficos que acontecen en la capital del país, caracterizadas por la disminución (en términos porcentuales) de la población en edad de cursar la educación básica y la emigración hacia las zonas conurbadas de la Ciudad de México. Ramo 25: Aportaciones para la Educación Básica en el Distrito Federal per Cuadro 1.26 cápita y su comparativo con el FAEB per cápita, 2000-2008 (Pesos de 2007) Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 "Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas 2,358.6 2,539.6 2,680.5 3,013.6 2,882.9 3,302.1 3,590.7 3,710.2 3,962.2 de Educación Básica, Normal, Tecnológica y deAdultos" Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal 1,925.6 2,033.2 2,028.9 2,046.5 1,957.2 2,044.1 2,106.8 2,171.3 2,244.0 (FAEB) Número de veces que representa el Ramo 25 per 1.2 1.2 1.3 1.5 1.5 1.6 1.7 1.7 1.8 cápita en el Ramo 33 per cápita Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008.60
  • 60. Transferencias Federales y Finanzas Estatales1.4.2.1 consideraciones sobre las aPortaciones en el distrito federalLas cifras del Ramo 25 confirman que “a reserva del proceso y los tiempos que lleve latransferencia de los recursos humanos, materiales y tecnológicos de la Secretaría deEducación Pública (SEP) hacia la Administración Federal de Servicios Educativos en elDistrito Federal, continúa siendo una necesidad, la adecuación del marco jurídico queregula la prestación de los bienes y servicios educativos entre el Gobierno Federal y lasentidades federativas, para incorporar al Distrito Federal en el esquema de asignación degasto federal educativo, bajo las mismas consideraciones que al resto de las entidadesfederativas, es decir, basado en la demanda total educativa y en la conformación de unfondo general educativo, entre otras”11.1.4.3 recursos Para el fortalecimiento de las entidades federativas: Pafef y fafefEl PAFEF surgió por primera vez en 2000, como iniciativa del Ejecutivo Federal para dotarde mayores recursos a las entidades federativas. Desde 2003, estos recursos conformaronel Ramo 39 dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), mismo año en que alpresupuesto del PAFEF se adicionaron recursos provenientes de excedentes petroleros.En 2006 es modificada la LCF (Artículo 47) para incorporar los recursos del PAFEF al Ramo 33 yconvertirlo en el octavo fondo de este Ramo: el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimientode las Entidades Federativas (FAFEF). En 2007, se dio en definitiva la transición de PAFEFa FAFEF, la cual tiene importantes implicaciones, una de ellas, es la certidumbre para lasentidades federativas en torno a los ingresos que recibirán por este concepto, pues talesrecursos quedan referenciados a la Recaudación Federal Participable (RFP).Otra de los aspectos más relevantes del cambio del PAFEF al FAFEF está relacionado con elhecho de que ello contribuye de forma importante al manejo transparente de los recursosdel PAFEF, al establecerse los criterios y los lineamientos específicos para la aplicación,ejercicio, control y rendición de cuentas de estos recursos.1.4.3.1 destino de los recursosCabe mencionar que ya sea como PAFEF o como FAFEF el destino que deben tener estosrecursos ha quedado establecido, ya que este fondo está comprendido dentro de lastransferencias “etiquetadas”, es decir, el FAFEF debe ser ejercido en áreas específicas,mismas que se pueden observar en el cuadro 1.31. 11 SHCP “Diagnóstico Integral de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales 2007”, SHCP México, 2007 . , 61
  • 61. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Cuadro 1.27 Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 2000-2008: PAFEF y FAFEF Destino según el año fiscal Entidad PAFEF FAFEF 2003 2004 2005 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Obra pública √ Educación √ √ Infraestructura educativa √ Apoyo a la educación pública √ Saneamiento financiero √ √ √ √ √ √ √ Sistemas de pensiones de las Entidades Federativas (R.A) √ √ √ √ √ Infraestructura general de las Entidades Federativas. √ √ √ √ √ √ Fiscalización del Gasto Federalizado. √ Modernización de los catastros. √ √ √ √ Modernización de los sistemas de recaudación locales. √ √ √ √ 20 por ciento para infraestructura de producción hidroagrícola √ e incremento del temporal tecnificado. Desarrollo de mecanismos impositivos. √ √ Fortalecimiento de los Proyectos de Investigación Científica y √ √ Desarrollo Tecnológico. Fortalecimiento de los Proyectos en Educación, Cultura, Investigación Científica y Desarrollo de Empresas y √ Actividades de Base Tecnológica. Sistemas de Protección Civil en las Entidades Federativas. √ √ √ Instrumentación y Desarrollo de Sistemas de Profesionalización de Recursos Humanos en las √ Administraciones Publicas de las Entidades Federativas. Inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las √ √ √ √ obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola y hasta un 3 porciento del costo o programa del proyecto para gastos indirectos. Cuando menos 40 o 50 por ciento de todos los recursos del PAFEF* √ √ No establece porcentaje mínimo del FAFEF a este fin. √ √ 1/Para el año 2007 y 2008 se consideran recursos que aunque se mantienen en fondos de reserva, se contabilizan como transferencias a entidades Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx) Aunque año con año, las áreas en las que se pueden aplicar estos recursos han cambiado parcialmente, sin embargo las que han sido constantes son: el saneamiento financiero y la inversión en infraestructura, incluso para esta última se establecía la obligatoriedad de aplicar entre el 40 y 50 por ciento del PAFEF. Actualmente, un hecho desfavorable contenido en el marco jurídico del FAFEF es que no marca el porcentaje mínimo que debe destinarse de estos recursos para infraestructura física, con lo que no se garantiza la realización de mayores obras públicas financiadas con este rubro del gasto federalizado.62
  • 62. Transferencias Federales y Finanzas Estatales1.4.3.2 evolución recienteDurante el periodo 2000-2008, los recursos para el fortalecimiento de las entidadesfederativas12, registraron una tasa de crecimiento media anual de 9.9 por ciento, y las cincoentidades federativas en donde se observaron los crecimientos más significativos fueron:Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Hidalgo y Michoacán, las cuales en el contexto nacional secaracterizan por presentar altos grados de rezago socioeconómico y, por tanto, las quedemandan una mayor cantidad de recursos de inversión para la infraestructura públicabásica y productiva. Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF y FAFEF) Gráfica 1.16 (tasa media de crecimiento real) 25.0 20.0 15.0 Tasa media 25.0 nacional 10.0 17.8 15.4 13.7 13.6 13.2 12.7 12.7 12.5 12.1 12.0 11.6 9.6 5.0 9.2 8.8 8.8 8.6 8.4 8.4 8.0 7.5 7.3 7.2 7.1 7.1 7.0 7.0 5.8 5.6 5.3 4.6 3.9 0.0 Oaxaca San Luis Potosí Quintana Roo Guerrero Chiapas Hidalgo Michoacán Guanajuato Zacatecas Estado de México Yucatán Tabasco Aguas Calientes Querétaro Campeche Sinaloa Tamaulipas Jalisco Nuevo León Baja California Tlaxcala Puebla Morelos Durango Colima Coahuila Sonora Chihuahua Distrito Federal Veracruz Nayarit Baja California Sur Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP1.4.3.3 distribución estatal Pafef - fafefCabe señalar que únicamente en el año 2000, se establecieron los criterios para distribuirestos recursos a cada entidad federativa13, por lo que a partir de entonces y hasta 2006 ladistribución ha sido más o menos inercial (ver cuadro 1.28). 12 Para efectos del presente capítulo entiéndase por “Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas” como recursos al PAFEF de 2000 a 2006 y FAFEF de 2007 a 2008. 13 En el PEF 2000 se indicó que el PAFEF se distribuiría con las siguientes variables y ponderaciones: asegurados del IMSS (20 por ciento), gasto en educación (32.5 por ciento); asignación igualitaria (10 por ciento); marginación (10 por ciento); y población (27.5 por ciento). 63
  • 63. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Recursos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 2000-2008: PAFEF Cuadro 1.28 y FAFEF (2000-2008) (millones de pesos de 2007) PAFEF FAFEF Estructura Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 promedio Nacional 10,299.8 18,133.8 19,465.9 21,680.1 29,974.7 26,485.4 30,273.9 17,857.0 20,721.2 100 Estado de México 1,260.1 2,197.4 2,358.8 2,512.6 3,435.9 3,522.6 3,398.0 2,163.8 2,620.3 12.1 Distrito Federal 1,110.5 1,494.3 1,604.1 1,708.7 2,485.3 1,508.7 1,919.0 1,471.5 1,511.3 7.9 Jalisco 813.5 1,275.1 1,368.7 1,457.9 2,188.5 1,877.4 1,823.2 1,255.6 1,398.3 7.0 Veracruz 543.5 1,135.8 1,219.2 1,298.7 1,755.7 1,480.5 2,465.6 1,118.5 1,394.2 6.3 Nuevo León 562.8 829.8 890.8 948.9 1,257.1 1,678.9 1,800.6 817.2 850.7 4.9 Baja California 574.2 803.1 862.1 918.2 1,074.8 1,280.2 1,243.7 790.8 823.0 4.4 Puebla 372.6 800.9 859.8 915.9 1,235.0 1,251.3 1,339.2 788.8 972.4 4.3 Chiapas 309.9 728.5 781.9 832.9 1,135.5 900.2 1,599.9 717.3 972.2 4.0 Chihuahua 510.9 763.9 819.9 873.3 1,063.2 848.6 980.9 752.1 789.0 3.9 Guanajuato 327.7 678.5 728.2 703.3 1,332.1 918.1 1,136.8 668.1 817.2 3.7 Michoacán 278.9 618.0 663.3 807.6 1,165.4 816.6 1,569.8 608.5 770.8 3.6 Sinaloa 330.1 524.9 563.5 600.2 919.9 1,083.5 1,093.3 516.9 587.2 3.1 Sonora 384.9 575.1 617.3 657.5 958.8 591.3 738.5 566.3 602.4 3.0 Tamaulipas 334.3 543.5 583.4 865.5 811.9 554.7 801.5 535.3 587.5 2.9 Guerrero 164.3 484.4 520.0 553.9 1,314.0 704.4 673.8 477.0 609.3 2.7 Coahuila 267.0 431.0 462.7 736.7 907.9 435.1 587.5 424.4 457.8 2.4 Tabasco 254.4 441.0 473.4 504.2 926.3 542.1 566.4 434.3 501.4 2.4 Oaxaca 103.3 427.0 458.3 488.2 671.9 548.5 774.7 420.5 614.8 2.2 San Luis Potosí 162.5 357.1 383.4 408.4 544.2 704.4 825.8 351.7 422.5 2.1 Hidalgo 165.4 370.4 397.7 423.5 560.4 578.5 592.1 364.7 461.4 2.0 Yucatán 206.6 375.8 403.4 429.6 529.9 567.8 523.9 370.0 417.6 2.0 Durango 196.1 335.3 359.9 383.4 473.1 511.9 741.1 330.2 363.2 1.9 Zacatecas 130.0 262.6 281.9 656.4 543.6 434.2 337.2 258.6 313.4 1.6 Querétaro 160.4 281.2 301.9 394.0 451.9 633.7 361.1 276.9 305.7 1.6 Campeche 122.6 210.1 225.5 240.2 331.0 642.8 269.8 206.9 211.8 1.2 Morelos 97.6 204.0 219.0 233.3 345.3 349.8 404.6 201.0 242.5 1.2 Nayarit 128.6 216.5 232.4 247.6 317.5 218.6 278.0 213.2 249.1 1.1 Aguascalientes 99.4 174.7 187.6 199.8 300.6 294.9 384.5 172.1 190.1 1.0 Quintana Roo 92.7 169.3 181.8 193.7 269.7 332.6 372.7 166.8 181.5 1.0 Tlaxcala 77.7 165.2 177.3 188.9 265.6 349.9 212.2 162.7 208.9 0.9 Colima 86.5 142.7 153.2 163.2 219.6 144.1 245.4 140.5 151.3 0.8 Baja California Sur 70.5 116.8 125.4 133.6 182.9 179.3 213.2 115.0 122.3 0.6 Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx) Este mismo cuadro presenta la estructura nacional del FAFEF durante los años 2007 y 2008, la cual presenta un primer grupo de cinco Entidades que recibieron en promedio el 38.1 por ciento de los recursos. En orden de asignación de recursos, sobresalen: Estado de México, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz y Nuevo León. 1.4.3.4 distribución Per cáPita Las asignaciones per cápita del PAFEF y del FAFEF por entidad federativa durante el periodo 2000-2008 refleja importantes disparidades entre la entidad que recibe mayores recursos y la que obtiene menores ingresos (ver gráfica 1.17), aunque estás disparidades han tendido a disminuirse significativamente.64
  • 64. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Comparativo entre la máxima y la mínima asignación per cápita del PAFEF o Gráfica 1.17 FAFEF 2000-2008 (pesos de 2007) 900 846.9 800 700 600 474.1 464.4 483.9 500 400 324.1 336.1 266.1 269.2 300 240.3 189.1 194.8 200 137.5 154.4 143.3 120.9 129.4 118.3 100 29.4 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Entidad con la mayor asignación per cápita Entidad con la menor asignación per cápita Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información del ConapoLa disminución del número de veces de la transferencia per cápita de la Entidad con mayory menor índice se puede apreciar con mayor claridad en la gráfica 1.18, dado que de 8.2veces en 2000 pasó a 1.9 veces en 2008. Ello ha sido resultado de una menor discrecionalidaden la asignación de estos recursos. Relación* entre la máxima y la mínima asignación en PAFEF per cápita 2000-2006 Gráfica 1.18 y FAFEF per cápita 2007-2008 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 *Número de veces que represenrta la mayor asignación per cápita entre la menor Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 y de ConapoDe acuerdo a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008, las cinco entidades con mayorestransferencias por FAFEF por habitante correspondieron a: Campeche, Baja California,Nayarit, Colima y Tabasco; en tanto que las cinco con menores transferencias, se registraronen: Quintana Roo, Morelos, Aguascalientes y San Luis Potosí. 65
  • 65. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 PAFEF y FAFEF per cápita (2000-2008) Cuadro 1.29 (pesos de 2007) PAFEF FAFEF Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nacional 104.6 181.9 192.9 212.6 291.0 254.8 288.7 168.8 194.2 Campeche 173.3 292.2 309.0 324.5 441.5 846.9 351.2 266.1 269.2 Baja California 240.3 324.1 336.1 346.3 392.7 453.6 427.7 264.2 267.3 Nayarit 137.3 229.6 245.1 260.0 332.1 228.1 289.2 221.1 257.6 Colima 164.0 266.0 280.9 294.7 390.9 252.9 424.9 240.0 255.1 Tabasco 131.7 226.2 240.7 254.4 464.4 270.2 280.7 214.0 245.8 Sonora 170.1 250.4 265.1 278.8 401.8 245.1 302.8 229.9 242.2 Durango 133.1 225.6 240.3 254.2 312.0 335.8 483.9 214.7 235.1 Chihuahua 167.5 246.7 261.1 274.5 330.2 260.6 297.9 226.1 234.8 Zacatecas 94.4 190.2 203.8 474.1 392.6 313.7 243.8 187.0 226.9 Baja California Sur 161.1 258.3 268.6 277.5 369.2 351.9 407.2 213.9 221.8 Sinaloa 127.8 202.0 215.9 229.2 350.3 411.6 414.4 195.5 221.7 Yucatán 121.9 217.9 230.2 241.6 293.9 310.8 283.1 197.4 220.0 Chiapas 77.1 178.3 188.5 198.0 266.5 208.8 366.7 162.6 218.0 Jalisco 126.7 196.0 207.9 219.1 325.7 276.8 266.4 181.9 200.9 Michoacán 69.0 152.7 163.9 199.9 289.2 203.3 392.1 152.5 193.8 Guerrero 52.5 154.2 165.0 175.5 416.2 223.3 213.7 151.4 193.7 Nuevo León 144.5 209.2 220.7 231.4 302.0 397.7 420.7 188.4 193.7 Veracruz 77.3 160.5 171.3 181.6 244.5 205.6 341.4 154.4 192.0 Hidalgo 72.5 160.8 171.1 180.9 237.9 244.2 248.5 152.2 191.5 Tlaxcala 78.7 164.3 173.1 181.4 251.1 325.9 194.8 147.3 186.5 Tamaulipas 119.0 190.1 200.7 293.2 271.1 182.7 260.5 171.8 186.2 Querétaro 111.6 191.1 200.7 256.4 288.3 396.5 221.7 166.9 180.9 Estado de México 97.9 167.5 176.6 184.9 248.9 251.3 238.8 149.9 179.0 Coahuila 113.9 180.9 191.3 300.3 365.4 173.0 230.8 164.9 175.9 Puebla 73.5 155.5 164.5 173.0 230.5 230.9 244.4 142.4 173.8 Oaxaca 29.4 120.9 129.4 137.5 189.1 154.4 218.0 118.3 173.1 Distrito Federal 127.7 171.0 182.9 194.4 282.2 171.1 217.5 166.7 171.0 San Luis Potosí 69.3 150.8 160.5 169.7 224.7 289.2 337.2 142.9 170.8 Aguascalientes 102.7 176.5 185.6 193.7 286.2 275.7 353.4 155.6 169.1 Guanajuato 68.9 141.2 150.3 144.1 271.2 185.8 228.8 133.7 162.8 Morelos 63.3 130.8 138.9 146.5 214.9 215.8 247.5 121.9 145.9 Quintana Roo 102.4 178.1 182.5 186.0 248.4 294.1 317.1 136.6 143.3 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública de los años 2000 a 2008 e información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx) La distribución del FAFEF en términos per cápita, parece obedecer más a principios resarcitorios más que compensatorios, con base en ello, la SHCP argumentó en 2007 que era necesario modificar los criterios de distribución estatal, y por tanto, en el marco de la Reforma Hacendaria se realizaron cambios a la fórmula de distribución estatal del FAFEF, incorporando al Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) y la población como componentes distributivos de este fondo. Respecto a los datos del PIBE se demanda un mayor esfuerzo por parte del INEGI a fin de obtener cifras más actualizadas, ya que el dato más reciente corresponde a 2006; y que se establezca si los datos poblacionales deben ser tomados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo o de los censos o conteos poblacionales, pues las diferencias entre una y otra pueden afectar sensiblemente los recursos a recibir de cada entidad.66
  • 66. Transferencias Federales y Finanzas Estatales1.4.3.5 consideraciones sobre el Pafef-fafefLa nueva fórmula de distribución del FAFEF presenta el problema general del Ramo 33, quees la falta de vinculación de la repartición estatal con base en indicadores de desempeño oa la recaudación, lo cual tiene un efecto perverso para aquellas entidades que demuestrenuna reducción en la pobreza y mayor desarrollo económico. En este sentido, seríaconveniente que la distribución del FAFEF incorporará además elementos de evaluación aldesempeño que permitieran dar más recursos a aquellas que están favoreciendo la creaciónde infraestructura, implementación de sistemas recaudatorios más efectivos, sólo pormencionar algunos.1.4.4 inGresos excedentes (fies-feief)De 2003 a 2008, las transferencias a los gobiernos estatales aumentaron porque a lasParticipaciones, Aportaciones y recursos por convenios se sumaron el Fideicomiso para laInfraestructura en los Estados (FIES) en 2003 y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de lasEntidades Federativas (FEIEF) en 2006, los cuales se convirtieron en nuevas fuentes de ingresopara los gobiernos estatales. Tanto el FIES como el FEIEF provienen de excedentes federales.Inicialmente, el FIES estuvo constituido por los ingresos federales excedentes remanentes14(2003-2004), pero en 2005, los recursos del FIES correspondieron al 50.0 por ciento delAprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes (ARE15), mientras que en 2006 ascendierona la totalidad de los recursos de dicho gravamen. Con ello, la dinámica de dichos recursoscambió considerablemente, ya que en dicho periodo (2005-2006) los recursos al FIES estabanen función directa de los excedentes petroleros.A partir de 2007, el FIES presentó nuevas disposiciones legales, debido a que en la Ley Federal dePresupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se estableció que los recursos destinados alas entidades federativas mediante el FIES corresponderían al 10.0 por ciento de los excedentesnetos en ingresos federales, los cuales son la diferencia entre los ingresos presupuestados y losefectivos menos los ajustes de la SHCP Dichos recursos pueden ser de origen tributario y no .tributario, es decir, no necesariamente son petroleros (ver esquema 1.5). 14 Depende de los ajustes derivados de mayor gasto no programable respecto al presupuestado. 15 Cabe recordar que el ARE surgió en 2005 como una carga fiscal más a PEMEX, en la que se gravaba los rendimientos que generaban los excedentes en ingresos por petróleo. Dicho gravamen desaparece en 2007 como consecuencia de las reformas a la Ley Federal de Derechos y la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006. 67
  • 67. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Esquema 1.6 Origen de los recursos del FEIEF, 2008 Ingresos Excedentes Brutos menos •Incremento en el gasto •Incremento en Desastres Naturales programable •Incremento en el precio de los combustibles para electricidad •Costo financiero •Compensaciones en los ingresos •ADEFAS federales respecto a los estimados igual Ingresos Excedentes Netos DEEP No se Si se generaron generaron No hay recursos Resto a 10% a 25 % a a repartir otros fondos FIES FEIEF DEEP: Derecho Extraordinario sobre Extracción de Petróleo Fuente: aregional.com, con base en información de la LFPRH Derivado de la nueva LFPRH, en 2006 surge el FEIEF con un doble propósito: Por un lado, el de constituir una reserva para que en el caso de una disminución efectiva de la Recaudación Federal Participable (RFP), estos recursos fueran canalizados a los estados a fin de atenuar el impacto de dicha disminución en las entidades federativas, y por otro, el de favorecer el gasto estatal en infraestructura a través de los excedentes en ingresos federales, en un esquema complementario al FIES. De 2003 a 2006, los ingresos federales excedentes transferidos registraron una tasa media de crecimiento anual del 15.8 por ciento (ver cuadro 1.30), convirtiéndose en una importante fuente de financiamiento para la realización de obra pública, equipamiento en áreas como: hidroagrícola, agropecuaria, de educación, salud, agua potable, drenaje y alcantarillado, saneamiento ambiental, electrificación, comunicaciones y transportes, urbanización, desarrollo rural, caminos rurales y alimentadores, desarrollo regional, apoyo a la actividad económica, seguridad pública, protección civil, investigación científica y desarrollo tecnológico, ya que estas son las únicas tareas a las que se deben destinar estos recursos. Ingresos Excedentes, 2003-2008 (Tasa Media de Crecimiento Anual Real y Cuadro 1.30 Proporción Promedio de la RFP) (tasa media de crecimiento anual real y como proporción de la RFP) Montos en millones de pesos de 2007 Como % de Entidad TMCR 2003 2004 2005 2006 2007 2008 la RFP FIES 15,119.9 26,360.7 23,677.4 8,158.9 6,894.2 25,234.1 10.7867705 1.4 FEIEF1/ 0.0 0.0 0.0 16,443.4 27,957.6 6,192.2 -38.63420716 0.6 15,119.9 26,360.7 23,677.4 24,602.3 34,851.8 31,426.3 15.75743974 2.0 1/Para el año 2007 y 2008 se consideran recursos que aunque se mantienen en fondos de reserva, se contabilizan como transferencias a entidades Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)68
  • 68. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesEl surgimiento del FIES y del FEIEF representa un avance significativo en materia dedistribución de recursos, puesto que gracias a éste, las entidades federativas cuentan conrecursos extraordinarios para apoyar su desarrollo en materia de infraestructura.Es importante señalar que desde 2003, los recursos del FIES y el FEIEF en 2006 y 200716 se handistribuido entre las entidades federativas con base en el Fondo General de Participaciones(FGP) reportado en la última Cuenta Pública Federal, lo cual ha propiciado que las entidadesfederativas con mayor población y con alta dinámica económica se ubiquen con las mayoresproporciones en la obtención de estos recursos, como: Estado de México, Distrito Federal,Jalisco y Veracruz (ver cuadro 1.31). Cuadro 1.31 Ingresos Excedentes distribuidos a las Entidades Federativas, 2003-2008 (millones de pesos de 2007) Estructura porcentual Entidad 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Estado de México 1,863.7 3,403.9 5,090.3 1,824.4 857.1 3,191.6 12.3 12.9 12.7 12.6 12.4 12.6 Distrito Federal 1,732.2 2,794.2 4,365.1 1,729.3 877.6 3,093.5 11.5 10.6 10.9 11.9 12.7 12.3 Jalisco 915.6 1,530.7 2,515.3 911.2 442.2 1,651.6 6.1 5.8 6.3 6.3 6.4 6.5 Veracruz 982.2 1,707.0 2,484.8 881.5 412.0 1,550.5 6.5 6.5 6.2 6.1 6.0 6.1 Nuevo León 656.7 1,166.5 1,793.6 673.2 327.1 1,190.6 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.7 Chiapas 665.4 1,124.6 1,789.9 647.9 305.8 1,139.0 4.4 4.3 4.5 4.5 4.4 4.5 Tabasco 784.0 1,427.6 2,254.8 726.9 319.0 1,022.5 5.2 5.4 5.6 5.0 4.6 4.1 Puebla 600.3 1,074.9 1,634.5 586.2 274.9 1,006.1 4.0 4.1 4.1 4.0 4.0 4.0 Guanajuato 582.4 1,021.9 1,528.1 554.4 264.1 977.4 3.9 3.9 3.8 3.8 3.8 3.9 Baja California 422.9 739.4 1,162.2 412.3 188.2 730.4 2.8 2.8 2.9 2.8 2.7 2.9 Tamaulipas 422.4 728.5 1,135.8 401.9 187.4 726.7 2.8 2.8 2.8 2.8 2.7 2.9 Chihuahua 451.0 780.8 1,185.2 420.4 195.6 720.0 3.0 3.0 3.0 2.9 2.8 2.9 Michoacán 447.6 744.8 1,151.3 416.8 197.0 718.3 3.0 2.8 2.9 2.9 2.9 2.8 Sonora 398.2 688.4 1,015.7 365.7 172.6 632.7 2.6 2.6 2.5 2.5 2.5 2.5 Oaxaca 381.4 678.8 1,008.1 360.5 167.9 612.6 2.5 2.6 2.5 2.5 2.4 2.4 Coahuila 361.3 621.8 927.6 346.5 170.0 610.9 2.4 2.4 2.3 2.4 2.5 2.4 Sinaloa 388.7 683.8 1,014.8 358.3 170.1 607.2 2.6 2.6 2.5 2.5 2.5 2.4 Guerrero 357.5 626.7 943.1 331.7 153.3 560.3 2.4 2.4 2.4 2.3 2.2 2.2 San Luis Potosí 288.2 512.4 750.9 270.0 127.0 477.5 1.9 1.9 1.9 1.9 1.8 1.9 Hidalgo 278.9 493.7 727.4 260.0 122.2 450.5 1.8 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8 Querétaro 248.8 476.4 695.6 245.6 113.7 435.3 1.6 1.8 1.7 1.7 1.6 1.7 Yucatán 233.9 405.5 620.2 222.9 106.3 399.2 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.6 Morelos 223.6 399.9 605.0 216.4 101.1 366.8 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 Durango 210.9 362.8 523.3 189.9 91.0 330.2 1.4 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3 Quintana Roo 150.5 279.4 447.0 167.6 81.0 304.3 1.0 1.1 1.1 1.2 1.2 1.2 Zacatecas 190.5 328.4 481.2 175.1 84.3 303.7 1.3 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 Aguascalientes 163.8 276.2 456.2 161.7 78.3 290.5 1.1 1.0 1.1 1.1 1.1 1.2 Tlaxcala 157.1 280.4 418.0 149.4 70.5 260.3 1.0 1.1 1.0 1.0 1.0 1.0 Campeche 187.6 335.2 410.2 147.1 70.0 256.2 1.2 1.3 1.0 1.0 1.0 1.0 Nayarit 153.8 271.5 397.1 143.4 67.5 246.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Colima 113.6 211.6 306.6 110.3 50.6 187.5 0.8 0.8 0.8 0.8 0.7 0.7 Baja California Sur 103.4 182.8 281.9 101.9 48.8 183.2 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7 Nacional 15,118.4 26,360.6 40,120.9 14,510.3 6,894.2 25,234.1 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 No incluye recursos que no fueron distribuidos a las entidades federativas y/o los que permanecen en reserva Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx) 16 En 2006 todos los recursos del este fondo fueron entregados a las entidades federativas pero en 2007 sólo el 22.7 de los recursos generados para este fondo fueron transferidos a las entidades. En tanto que los todos los recursos acumulados en 2008 aún permanecen en reserva. 69
  • 69. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 1.4.4.1 consideraciones sobre los excedentes En los últimos años, el constante incremento de los precios del petróleo repercutió directamente sobre los recursos transferidos a las entidades federativas, no sólo por su efecto sobre la Recaudación Federal Participable (RFP) sino también por su impacto en el FIES y el FEIEF En este sentido, es . pertinente destacar la labor legislativa que hizo posible que los beneficios de los excedentes petroleros se reflejaran no sólo a nivel federal sino que trascendieran al ámbito estatal. 1.4.5 convenios de coordinación Los Convenios de Coordinación se establecen sobre la base de la coordinación entre el Gobierno Federal (y/o sus secretarías de Estado) y los gobiernos estatales (dependencias estales). A través de esta coordinación y con la firma de acuerdos, los gobiernos locales pueden tener acceso a recursos, que al mismo tiempo que cumplen con objetivos federales, favorecen el desarrollo social y/o económico regionales y locales. Actualmente se pueden identificar dos tipos de Convenios de Coordinación: los de reasignación y los de descentralización. 1.4.5.1 convenios de descentralización Los Convenios de Descentralización, son aquellos que tienen la finalidad de desconcentrar funciones, e implican que una vez que la Federación y cada estado suscriben un convenio de esta naturaleza, el primero de ellos canaliza recursos (en calidad de subsidios) a las entidades federativas para su ejercicio. Desde 1999, la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y la Comisión Nacional del Agua (CNA)17, son prácticamente las únicas dependencias federales que han celebrado convenios de descentralización con los gobiernos estatales (ver esquema 1.7). Esquema 1.7 Convenios de Descentralización APORTACIONES* FEDERALES Y ESTATALES (Actividades Apoyadas) SEP SAGARPA CNA Gastos de operación a: -Desarrollo rural; Fomento agrícola Desarrollo de - Universidades públicas estatales y y pecuario; Infraestructura tecnológicas; -Campañas de sanidad y otros programas Hidroagrícola - Instituciones de educación media superior; de Alianza Contigo; - Colegios de estudios científicos y -Fortalecimiento presupuestario de los tecnológicos; consejos estatales agropecuarios y los - Institutos y centros de capacitación programas agrícolas para el trabajo * Son aportaciones equivalentes o diferenciadas según al caso Fuente: aregional.com, con información de la SHCP 17 Órgano desconcentrado de la Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente (SEMARNAT).70
  • 70. Transferencias Federales y Finanzas EstatalesLos recursos convenidos se orientan a la atención de objetivos comunes al nivel de GobiernoFederal y estatal. Estos recursos se orientan fundamentalmente a: • La educación media superior, tecnológica y universitaria, como apoyo al pago de remuneraciones y otros gastos de operación de las instituciones educativas estatales, así como de los institutos de capacitación para el trabajo (convenios con la SEP). • La ejecución de los diversos programas de desarrollo rural, fomento agrícola y pecuario, campañas de sanidad y para programas de Alianza Contigo, así como el fortalecimiento presupuestario de los Consejos estatales agropecuarios (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). • Programas de infraestructura hidroagrícola, los cuales son ejercidos bajo el esquema de la Alianza Contigo (CNA-SEMARNAT).La firma de estos convenios implica que a las transferencias recibidas del Gobierno Federal,se suma una proporción equivalente o diferenciada, que es aportada por los gobiernosestatales. Además, a través de estos instrumentos presupuestarios se transfieren, en sucaso, responsabilidades a dichas entidades federativas e incluso a municipios, a fin deprestar servicios, promover actividades económicas y generar obras en el ámbito local.1.4.5.2 dinámica de los recursos Por convenios de descentralizaciónEn el cuadro1.32 se puede apreciar que la dependencia con mayor crecimiento en la provisiónde recursos a través de Convenios de Descentralización de 2000 a 2008 fue la SAGARPA, conun incremento de 304.6 por ciento. Mientras que los recursos de la SEP otorgados a estadospor medio de este tipo de convenios presentaron el crecimiento más modesto pero aúnimportante (58.8 por ciento). Convenios de Descentralización por dependencia 2000-2008 Cuadro 1.32 (millones de pesos de 2007) Variación Dependencia 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 real Anual SEP 29,917.7 30,284.6 32,847.7 30,444.1 36,351.8 36,647.9 36,950.3 41,878.4 47,517.1 58.8 SAGARPA 3,982.0 8,497.6 12,022.1 11,486.1 11,135.0 10,458.4 9,037.3 10,926.8 16,110.9 304.6 SEMARNAT-CNA 838.5 820.9 643.2 1,116.9 665.7 1,180.8 903.3 1,523.5 1,817.1 116.7 Total 34,738.2 39,603.1 45,512.9 43,047.1 48,152.5 48,287.1 46,891.0 54,328.7 65,445.1 88.4 Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)En la gráfica 1.19 se aprecia que por Convenios de Descentralización la dependencia conmayores transferencias a los gobiernos locales es la SEP dependencia que en 2008 concentraban ,el 72.6 por ciento de los recursos en cuestión. Mientras que los recursos para infraestructurahidroagrícola canalizados por medio de la CNA apenas alcanzaron 2.8 por ciento. 71
  • 71. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Convenios de Descentralización Gráfica 1.19 Estructura porcentual por dependencia federal, 2000-2008 100 2.2 2.1 1.4 2.6 1.4 2.4 1.9 2.8 2.8 19.4 21.5 26.4 23.1 21.7 19.3 20.1 26.7 24.6 80 60 40 78.4 76.5 75.5 75.9 78.8 77.1 72.2 70.7 72.6 20 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 SEP SAGARPA SEMARNAT-CNA Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx) Con relación a la asignación a nivel de entidad federativa, en el cuadro 1.33 se manifiesta la distribución porcentual de 2008, destacando que Sinaloa, Jalisco, Puebla, Nuevo León y Veracruz, son las entidades con mayor apoyo financiero por medio de los Convenios de Descentralización, lo cual significa que estos estados lograron mayores recursos derivados del trabajo en conjunto con la Federación, en donde influyen aspectos como: la existencia de proyectos en común, la voluntad política y el conocimiento por parte de las administraciones locales de que existen áreas en que pueden confluir con la Federación.72
  • 72. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Convenios de Descentralización 2001-2008 por entidad federativa Cuadro 1.33 Estructura porcentual Entidad 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Sinaloa 6.0 6.2 5.6 6.2 5.5 6.1 5.6 6.4 6.3 Jalisco 6.5 6.5 5.8 6.3 5.8 6.8 6.1 6.3 6.0 Puebla 6.2 5.7 5.2 5.5 5.0 5.7 6.0 6.0 6.0 Nuevo León 6.5 6.1 5.8 5.7 5.2 5.7 6.2 5.7 5.3 Veracruz 5.0 5.5 4.6 4.9 4.5 5.2 5.3 4.9 4.9 Chiapas 3.1 3.7 3.0 3.0 3.4 3.4 3.5 3.7 4.0 Estado de México 3.6 3.8 3.6 3.5 3.9 4.0 5.3 3.6 3.9 Michoacan 3.8 4.0 3.8 3.5 4.2 4.0 3.6 4.0 3.7 Sonora 3.8 3.9 3.6 4.3 4.3 3.9 3.5 3.7 3.6 Oaxaca 2.7 3.0 2.8 2.8 4.4 3.3 3.0 3.6 3.6 Guerrero 3.0 3.2 3.1 3.1 3.2 3.4 3.6 3.7 3.4 Tamaulipas 3.9 4.0 3.6 3.8 3.2 3.7 3.6 3.2 3.3 Chihuahua 3.4 3.4 3.4 3.2 2.9 3.2 3.0 3.1 3.2 Hidalgo 2.5 2.9 3.0 2.7 3.2 3.0 3.2 3.2 3.1 Guanajuato 3.1 2.9 2.6 2.6 2.5 2.6 2.6 2.7 3.0 Tabasco 2.6 3.1 2.6 2.6 3.2 3.2 3.0 3.0 3.0 San Luis Potosí 3.3 3.5 3.3 3.1 3.0 2.9 3.1 2.9 2.9 Yucatán 3.2 3.3 2.8 3.3 2.9 2.9 3.0 2.9 2.8 Baja California 3.1 3.0 2.7 2.7 3.0 3.3 3.0 3.0 2.8 Zacatecas 2.4 2.6 2.4 2.8 3.4 2.5 2.7 3.0 2.6 Coahuila 2.5 2.6 2.6 2.3 2.6 2.4 2.4 2.4 2.5 Querétaro 2.1 2.1 2.2 2.0 1.9 2.0 2.0 2.3 2.1 Durango 1.9 2.3 2.0 2.0 1.9 2.0 2.4 2.1 2.1 Nayarit 1.6 1.8 1.9 1.8 1.7 1.7 1.8 1.8 1.9 Colima 2.0 2.1 1.9 2.0 1.7 1.8 1.7 1.9 1.6 Morelos 1.9 1.8 1.7 1.7 1.6 1.7 1.7 1.6 1.6 Campeche 1.6 1.7 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1.7 1.6 Aguascalientes 1.4 1.4 1.3 1.5 1.4 1.5 1.5 1.6 1.5 Tlaxcala 1.4 1.5 1.2 1.3 1.2 1.2 1.2 1.4 1.3 Quintana Roo 1.1 1.3 1.0 0.9 1.4 1.0 1.0 1.1 1.1 Baja California Sur 0.9 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 0.9 0.9 Distrito Federal 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.2 0.6 No distribuible 4.3 0.0 8.1 6.1 5.5 3.3 2.7 2.3 3.8 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)Al mismo tiempo, destacan Aguascalientes, Tlaxcala, Quintana Roo, Baja California Sur yDistrito Federal como las entidades con la menor provisión de estos recursos. En su conjuntoestas entidades sólo concentraron el 5.3 por ciento del total de los recursos en 2008.1.4.5.3 convenios de reasiGnaciónLos Convenios de Reasignación son aquellos que tienen como objeto transferir recursosa las entidades federativas, mediante las dependencias y entidades públicas para elcumplimiento de objetivos de programas federales, como: promover el desarrollo social,económico, turístico, etc. Tal es el caso de convenios que celebran los gobiernos estatales(y en su caso, los municipales) con dependencias como: la Secretaría de Desarrollo Social,la de Economía, la de Turismo, la Comisión Federal de Electricidad, la Comisión Nacionaldel Deporte, la Comisión Nacional del Agua, entre otros. 73
  • 73. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Para el periodo 2005-2008 la SHCP sólo reporta los recursos por convenios de reasignación canalizados a través de tres dependencias federales: la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Turismo (SECTUR) y Secretaría de la Función Pública (SF). Los recursos por Convenios de Reasignación de mayor peso fueron aquellos entregados a través de la SCT, la cual concentró, en promedio, 71.4 por ciento del total, la Secretaría de Turismo por su parte absorbió el 28.4 por ciento y con una incipiente participación se ubicó la SFP con apenas 0.2 por ciento. Recursos para entidades federativas por convenios de reasignación por Gráfica 1.20 dependencia, 2005-2008 (estructura porcentual promedio) SCT SECTUR SFP Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx) Como se puede observar en el cuadro 1.34, durante 2005-2008 todas las entidades federativas, recibieron recursos de la Federación por la vía de Convenios de Reasignación, pero la distribución es muy diferenciada. Como ejemplo se aprecia que mientras Hidalgo, Puebla y Durango obtuvieron un porcentaje alrededor del 81.0 por ciento del total de los recursos convenidos por reasignación, el Distrito Federal, Chiapas y Tabasco sólo obtuvieron en su conjunto 1.2 por ciento del total.74
  • 74. Transferencias Federales y Finanzas Estatales Ramo 33: Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios, Cuadro 1.34 2000-2008 Millones de pesos de 2007 Acumulado Entidad Estructura 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003-2008 Federativa porcentual Hidalgo 4.9 16.6 318.0 270.1 382.1 386.9 1,378.6 8.2 Puebla 341.3 136.1 51.7 245.1 301.8 298.6 1,374.5 8.2 Durango 3.7 0.0 356.6 261.6 513.9 212.2 1,347.9 8.0 Guanajuato 5.7 8.7 1,059.7 6.2 69.5 154.8 1,304.7 7.7 Baja California 21.7 140.7 125.0 139.1 293.7 436.0 1,156.2 6.9 Sonora 3.2 38.7 665.1 129.6 23.3 90.8 950.7 5.6 Sinaloa 10.1 13.2 57.1 354.2 265.0 231.0 930.6 5.5 Tamaulipas 24.9 2.7 118.7 168.1 168.8 323.9 807.0 4.8 Estado de México 2.0 4.5 155.3 324.6 138.8 145.1 770.3 4.6 Coahuila 3.0 30.1 9.2 188.6 119.1 360.3 710.3 4.2 Nuevo León 101.2 6.8 179.8 6.4 20.0 265.4 579.7 3.4 Michoacan 47.3 15.0 191.0 68.7 65.0 125.9 513.0 3.0 Veracruz 5.2 0.0 232.1 7.5 12.0 241.1 497.8 3.0 Colima 7.3 19.9 64.8 160.9 48.6 129.4 430.9 2.6 Guerrero 13.4 86.4 97.1 105.7 28.5 81.7 412.8 2.4 Zacatecas 65.6 28.4 16.7 98.0 90.5 55.2 354.4 2.1 Nayarit 4.9 5.1 25.0 3.1 152.0 152.4 342.4 2.0 Tlaxcala 5.7 0.6 119.0 25.2 47.0 144.1 341.5 2.0 Aguascalientes 4.6 41.1 14.0 35.4 44.3 183.2 322.7 1.9 Oaxaca 16.1 0.0 59.1 109.4 26.3 83.7 294.6 1.7 Yucatán 5.2 1.6 219.0 6.7 12.0 33.8 278.4 1.7 Baja California Sur 7.7 10.7 138.1 4.1 43.7 33.8 238.1 1.4 Quintana Roo 2.4 22.4 10.8 13.4 30.7 135.3 214.9 1.3 Morelos 5.0 10.7 89.2 4.3 18.0 83.7 210.9 1.3 Chihuahua 9.1 50.3 21.3 26.4 26.4 58.6 192.2 1.1 San Luis Potosí 61.0 10.7 32.1 7.5 50.0 28.9 190.1 1.1 Campeche 0.2 4.8 9.8 4.6 60.4 101.0 180.7 1.1 Jalisco 82.3 13.6 15.1 6.2 18.0 31.8 167.0 1.0 Querétaro 2.7 81.8 13.4 6.0 24.2 35.4 163.4 1.0 Distrito Federal 33.5 7.4 10.8 6.1 16.5 30.4 104.7 0.6 Chiapas 5.4 10.7 10.8 4.1 8.2 32.9 72.0 0.4 Tabasco 4.8 6.4 5.8 0.0 5.0 0.0 21.9 0.1 Total 911.4 825.9 4,491.0 2,797.1 3,123.3 4,706.9 16,855.5 100.0 Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP (estadísticas de la coordinación con entidades federativas de la SHCP disponibles en www.shcp.gob.mx)1.4.5.4 rendición de cuentas de los convenios de reasiGnaciónLos “lineamientos para el ejercicio eficaz, transparente, ágil y eficiente de los recursosque transfieren las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a lasentidades federativas mediante convenios de coordinación en materia de reasignación derecursos18”, fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación del 28 de marzo de 2007.Esto significó una situación inédita para la transparencia y rendición de cuentas de los recursoscanalizados a las entidades federativas por concepto de “Convenios de Reasignación”. 18 En lo sucesivo se hará referencia sólo como “lineamientos”. 75
  • 75. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Mediante estos lineamientos se pretende favorecer el ejercicio, control, transparencia y rendición de cuentas que involucran a los niveles de gobierno que obtengan recursos de la Federación en materia de este tipo de convenios. De tal forma que dichos lineamientos deben ser tomados en cuenta por las dependencias de la Administración Pública Federal, y establecen los compromisos que adquieren las entidades federativas que suscriben los convenios. Entre los elementos más sobresalientes de los lineamientos se pueden destacar los siguientes: a) En caso de que las entidades federativas no estén ejerciendo los recursos a los fines previstos en el convenio o sea detectado el incumplimiento de las obligaciones contraídas, se podrá suspender o cancelar la ministración de tales recursos. b) Las dependencias federales que firman los convenios deben informar trimestralmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y a la Secretaría de la Función Pública (SFP), sobre los recursos presupuestarios reasignados a las entidades federativas y, en su caso, sobre las aportaciones que éstas realicen, así como del avance programático presupuestario y físico financiero de las funciones, programas o proyectos previstos en el convenio. c) Las dependencias federales deben remitir copia certificada de los convenios que celebren a la SHCP y a la SFP, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su suscripción. d) El control, vigilancia, seguimiento y evaluación de los recursos presupuestarios federales que se transfieran a las entidades federativas mediante los convenios de coordinación en materia de reasignación, estarán a cargo de diversas instancias, tal como lo muestra el esquema 2. La publicación de los lineamientos hace referencia a una nueva obligación que tienen las entidades federativas que suscriben convenios de reasignación: informar trimestralmente sobre el destino y avance de entrega-recepción de recursos, así como lo referente a los rendimientos financieros y metas de los mismos. Esta referencia indica que en los convenios se debe establecer que las entidades federativas están obligadas a cumplir con el mencionado requerimiento. Como se puede observar, el establecimiento claro y preciso de términos en que deben establecerse los Convenios de Reasignación son de suma importancia y representan un avance para la modernización del proceso de fiscalización y de rendición de cuentas, al mismo tiempo que se convertirán en una importante herramienta de evaluación de estos recursos y de la actuación de los gobiernos locales. 1.4.5.5 consideraciones sobre los convenios Las transferencias por Convenios de Descentralización y de Reasignación son relevantes, sobretodo, para el apoyo al medio rural y a la educación tecnológica, media superior y superior y, en general, al desarrollo socioeconómico de los estados, y como muestra de su importancia baste señalar que en 2008, estos recursos representaron el 7.7 por ciento del gasto federalizado total, de ahí que la transparencia y rendición de cuentas deban ser elementos presentes en ellos, a fin de favorecer la eficiencia y eficacia en el uso y aprovechamiento de los recursos involucrados.76
  • 76. Capítulo 2 Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal n 1980, entró en vigor la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), institucionalizando lacolaboración en materia hacendaria y administrativa de la Federación con los nivelessubnacionales de gobierno. La relevancia de dicha normatividad es hacer explícitos losmecanismos mediante los cuales los gobiernos locales (estados y municipios) puedenadministrar recursos federales y que en consecuencia sus haciendas sean fortalecidas,aspecto en el cual los Convenios de Colaboración Administrativa tienen un papel central.En los últimos años ha tenido lugar un resurgimiento de la colaboración administrativa entrela Federación y los estados, marcada por una mayor participación por parte de estos últimosen materia de control y verificación de impuestos federales. Bajo este contexto, el presentecapítulo muestra la operación de los convenios de colaboración administrativa, la evoluciónde los mismos y la importancia que han adquirido éstos en años recientes, la cual se reflejaen un crecimiento significativo en los Incentivos Económicos hacia los gobiernos locales,con los correspondientes efectos para generar mayores ingresos federales (al recuperarrecursos vía la fiscalización a contribuyentes) y como fuente de ingreso para las haciendaspúblicas estatales e incluso para las municipales. 77
  • 77. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 2.1 concePtos básicos 2.1.1 convenios de colaboración administrativa La colaboración en materia fiscal y administrativa, se concreta a través de la firma de convenios, en los cuáles las entidades y la Federación pactan los términos en que las funciones de recaudación, fiscalización y administración de impuestos y derechos federales serán ejercidas por las autoridades fiscales locales. Razón por la cual, los contenidos de los convenios de colaboración abordan las dimensiones cuantitativas y funcionales del proceso de colaboración fiscal y administrativa Federación-estados y Federación-municipios, tal y como se aprecia en el esquema 2.1: Contenido de los Convenios de Colaboración Administrativa Fiscal Esquema 2.1 Federal celebrados entre los estados y municipios con la Federación Incentivos % de percepciones Facultades a CUANTITATIVA CUANTITATIVA por administración ejercer, el alcance FUNCIONAL DIMENSIÓN DIMENSIÓN DIMENSIÓN económicos fiscal federal a cargo de y limitaciones estados y municipios de éstas Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 2.1.2 sistema nacional de coordinación fiscal El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se formaliza con la entrada en vigor de la LCF en 1980, ya que dicho ordenamiento establece los términos y órganos que regulan la cooperación tributaria entre las entidades y la Federación. Dicho Sistema nace con dos objetivos fundamentales: •El fortalecimiento de las haciendas locales •La armonización del sistema tributario mediante la coordinación y colaboración intergubernamental1 Derivado de lo anterior, el SNCF ha traído importantes beneficios en la lógica de los objetivos antes mencionados, tales como: la definición de criterios para la distribución de los Fondos del Ramo 28 (Participaciones a Estados y Municipios) así como el fortalecimiento del Sistema de Transferencias con la creación de los fondos del Ramo 33 (Aportaciones a Estados y Municipios) 1 Si bien, con el SNCF se buscó en un principio armonizar la contabilidad pública a nivel estatal, actualmente los problemas generados por la heterogeneidad en el registro contable y disponibilidad de la información pública en cada entidad persisten. De suerte que, el 31 de diciembre de 2008, la SHCP publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que expide la Ley General de Contabilidad Gubernamental y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, destacando su propósito de retomar, ampliar y dirigir el proceso de armonización contable, proporcionando a los entes públicos federales, entidades federativas y municipios los parámetros necesarios para desarrollar este proceso, el cual, se tiene previsto, logre avances significativos en su consolidación en el año 2012. Ver: Ley General de Contabilidad Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 200878
  • 78. Colaboración Administrativa en materia Fiscal FederalDe hecho, en el Artículo 10 de la LCF, se establece que para recibir las Participacionesconforme a la Ley, las entidades federativas, a través de las autoridades fiscales y financieraslocales, deberán celebrar un convenio con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público(SHCP), el cual deberá ser autorizado o aprobado por su Legislatura. De igual manera, pararescindir el acuerdo, se requerirá de la autorización de la Legislatura en turno.Adicionalmente, la LCF también especifica que la formalización cabal para la entradaen vigor o anulación de los Convenios de Adhesión o Separación del Sistema se sustentanen la publicación de los propios Convenios y los Decretos en la materia emitidos por laLegislatura, en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico o Gaceta Oficial de laEntidad Federativa; dichos ordenamientos estarán vigentes al día siguiente de su publicaciónen estos medios oficiales.Es relevante señalar que, conforme a la LCF, la adhesión al SNCF no debe ser parcial,sino integral, por lo que, las entidades federativas adheridas han firmado los Convenios enrelación a los ingresos de la Federación señalados por la Ley.Aunado a los Convenios de Adhesión de las Entidades a este Sistema, sigue la suscripción delConvenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal (CCAMFF), al celebrardicho ordenamiento, la Federación delega, en las entidades federativas y municipios,ciertas facultades referentes a las operaciones fiscales de recaudación, comprobación,determinación y cobro de ingresos federales. Por lo que, ambos ordenamientos han sido deamplia utilidad para que se fortalezca e intensifique la colaboración administrativa.De suerte que, derivado de la firma de Convenios y Anexos, junto con sus respectivasmodificaciones y adecuaciones, de 1997 a la fecha, las responsabilidades de las entidadesfederativas se han incrementado paulatinamente y según datos de la SHCP, se ha visto unamejora en la capacidad administrativa de las entidades federativas, notablemente en loque se refiere a seis instrumentos tributarios, tal y como se aprecia en el esquema 2.2: Impuestos en los que se ha observado una mejora en la capacidad Esquema 2.2 administrativa de las entidades federativas Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (ISTUV) Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) Actos de comprobación en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) Impuesto Sobre la Renta (ISR) Impuesto al Activo1/ (IMPAC) Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) 1/Este impuesto quedó sin efecto a partir del 1° de enero del 2008, dada la entrada en vigor del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de octubre de 2007. Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 79
  • 79. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Como resultado de los convenios firmados en el período de 2003 a 2006, así como las ventajas de conocer las necesidades y operación de los contribuyentes locales, los órganos hacendarios estatales y municipales ganaron la potestad tributaria de administrar el 100.0 por ciento de los contribuyentes del Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA), surgiendo el Anexo No. 3 En este sentido, con la suscripción de cada Anexo, las entidades han obtenido paulatinamente mayores potestades tributarias. Actualmente, el Anexo más reciente versa sobre el hecho de que los estados y el Distrito Federal asuman la administración de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel, generando así, el Anexo No. 17 del CCAMFF para los estados y el Anexo No. 2 para el Distrito Federal, publicándose el 5 de febrero de 2008 en el Diario Oficial de la Federación. Es importante destacar que la coordinación administrativa entre la Federación y los gobiernos locales se da a través de los Organismos del SNCF, los cuáles, realizan, entre otras actividades, aquellas relacionadas con enlazar las haciendas públicas de los tres niveles de gobierno, respecto al intercambio de información y experiencias, sobretodo en el entendido de que los ordenamientos fiscales pueden ser adecuados a lo largo del ejercicio fiscal. A continuación, se pueden observar algunas de las características de la Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal (Ver esquema 2.3) Características y objetivos relevantes de la Colaboración Administrativa en Esquema 2.3 Materia Fiscal Federal Planeación, Bases de datos Capacitación a Coordinación de las programación, fiscales funcionarios actividades y evaluación y compartidas entre estatales y CARACTERÍSTICAS funciones fiscales normatividad la Federación- municipales por entre autoridades estados- elaborada por la parte de la federales y locales municipios Federación Federación HOMOLOGAR la OPERAR ARMONIZAR INCORPORAR actuación de los correctamente los la a los estados OBJETIVOS funcionarios fiscales Convenios y sus información eficientemente al estatales y Anexos SNCF municipales SNCF, Sistema Nacional de Coordinación Fiscal Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Es importante destacar que la fiscalización de los recursos federales es una herramienta crucial para el desempeño de la gestión pública en cualquier nivel de gobierno, sobre todo a la luz del proceso de implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño que resultó de la aprobación de la reforma fiscal en 2007. Mientras que los actos de fiscalización que realizan las autoridades federales y locales a los impuestos coordinados, han tenido un enfoque contable, es decir, su objetivo ha80
  • 80. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federalsido propiciar el cumplimiento oportuno y voluntario de las obligaciones tributarias de loscontribuyentes; lo que a su vez, conllevaría en segundo término a un incremento potencialde los ingresos recaudados a nivel federal, estatal y municipal. Este efecto colateralproducirá un potencial crecimiento de las Participaciones, generando con ello un mayornivel de liquidez para las haciendas locales y mayor capacidad para atender las demandasde los ciudadanos.Finalmente, es muy importante destacar que el SNCF persigue el fortalecimiento de lashaciendas locales, incrementando los ingresos totales de las entidades federativas ymunicipios, de manera que los gobiernos a nivel estatal y municipal tengan capacidadfinanciera para solventar las presiones económicas y ejecutar en tiempo y forma sus proyectosde inversión para el desarrollo de infraestructura económica, social y gubernamental.2.2 convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federalA continuación, se presenta información referente a los Antecedentes que dieron origen alConvenio de Colaboración vigente a 2008, la temática de las secciones que lo integran; asícomo los Anexos que lo acompañan.2.2.1 antecedentesEl CCAMFF ha sido un documento con una intensa dinámica, lo que reafirma su importanciapara los gobiernos locales. Dentro de este proceso, se han realizado múltiples modificacionesy adecuaciones en función de los cambios introducidos al Sistema Tributario Mexicano. Esimportante destacar que dentro de los puntos de inflexión más relevantes, se encuentranlos años en que el Convenio se ha revisado y ha experimentado las más importantesmodificaciones: 1984, 1988, 1990, 1997, 2003, 2005, 2006 y 2008.2Se debe considerar que el Convenio de Colaboración es un documento oficial en el cual seestipulan los mecanismos de coordinación y colaboración fiscal entre los estados, el DistritoFederal y los Municipios que lo han suscrito, con el fin de administrar ciertos ingresosfederales; y que dada la intensa evolución del Sistema Tributario Mexicano, su adecuaciónha precisado la elaboración, celebración y en su caso modificación de Anexos al CCAMFF,tal y como se puede apreciar en el esquema 2.4: 2 Al respecto, es importante señalar que respecto a los Convenios de Colaboración en Materia Administrativa Fiscal Federal y los respectivos anexos firmados por los estados, el Distrito Federal y algunos municipios, éstos se pueden consultar en el portal electrónico de la SHCP de 1998 a la fecha. , 81
  • 81. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Últimos cambios en los términos de la Colaboración Administrativa en Materia Esquema 2.4 Fiscal Federal respecto a la delegación de potestades, funciones y responsabilidades a las entidades federativas y municipios (2003 - 2008) 2003, se celebran los Anexos: 2005, se modificó el Anexo No. 1 • No. 3 ; No. 4 (precisando el destino específico del Fondo para la • No. 5; No.7 Vigilancia, Administración, Preservación, • No. 8*; No. 9 Conservación de la ZOFEMAT**) • No. 10; No. 13 2008, todas las entidades suscriben el Anexo No. 17. 10 entidades celebran un 2006, 10 entidades firman un Nuevo Convenio de nuevo Convenio derivado de las Leyes del Colaboración para dar cumplimiento IETU y del IDE, vigentes a partir del 1° de enero a diversas propuestas de la Convención y 1° de julio de 2008, el resto quedó pendiente Nacional Hacendaria para 2009 IDE, Impuesto a los Depósitos en Efectivo IETU, Impuesto Empresarial a Tasa Única *Sustituyendo los Anexos 12 y 14 **Zona Federal Marítimo Terrestre Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Como se puede ver en el esquema anterior, dentro de los cambios más recientes al CCAMFF, destacan los ocurridos en 2006, donde diez entidades federativas3 suscribieron un nuevo Convenio, cuyas modificaciones fueron en términos de los compromisos derivados de la Convención Nacional Hacendaria. A nivel de Contenido, se incorporaron al CCAMFF, las disposiciones para administrar el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), los REPECOS, Intermedios y por la actividad de enajenación de bienes inmuebles; se replanteó la manera en que las entidades federativas participarían en el Programa de Verificación al Registro Federal de Contribuyentes (RFC), ya que en lugar de revisar el 20.0 por ciento del total de contribuyentes activos del ISR y del IVA, se encargarían de verificar con base en el padrón de los contribuyentes del REPECOS. A continuación, se presenta el esquema 2.5 que resume las principales adecuaciones del Convenio firmado en 2006, respecto al de 1997, en materia de las nuevas facultades y responsabilidades que fueron otorgadas a las entidades firmantes. Es importante señalar que en enero de 2007, las entidades de Aguascalientes, el Estado de México y Veracruz firmaron dicho Convenio. 3 Aguascalientes, Coahuila, Guerrero, México, Michoacán, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán82
  • 82. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Principales cambios en las facultades y responsabilidades otorgadas a las Esquema 2.5 entidades federativas que firmaron el CCAMFF en 2006 Nuevas facultades Nuevas responsabilidades • Revisión, modificación o revocación de las • Intercambio de padrones y registros en forma gradual resoluciones administrativas de carácter individual no y de acuerdo con los lineamientos aprobados por la CPFF favorables a un particular • Inscripción y actualización de los avisos al RFC de los • Determinación y notificación a los Contadores REPECOS Públicos Registrados sobre irregularidades de su • Promoción del uso de la clave del RFC, o en su defecto actuación profesional la CURP • Trámite y resolución de la Declaratoria de • Fomento entre sus Municipios de los mecanismos de Prescripción del ISTUV transparencia y rendición de cuentas de los Incentivos • Autorización del pago en parcialidades del ISAN Económicos • Traslado de facultades de comprobación de una Entidad a otra por cambio de domicilio del contribuyente CPFF, Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales CURP, Clave Única de Registro de Población RFC, Registro Federal de Contribuyentes SNCF, Sistema Nacional de Coordinación Fiscal Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoFinalmente, los cambios introducidos al CCAMFF derivan de la entrada en vigor de las Leyesque regulan dos nuevos impuestos: el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) el 1° deenero de 2008; y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE) el 1° de julio de 2008.De ahí, que los CCAMFF de las entidades que decidieron coordinarse con la Federación enmateria de la administración del IETU disponen de cláusulas en donde se especifica: • La adquisición de las funciones operativas de administración relacionadas con los contribuyentes que tributen en el REPECOS por parte de la entidad; • La responsabilidad de verificar el cumplimiento de las disposiciones fiscales (incluyendo las de ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal o establecimiento de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos; así como en las oficinas de la autoridad competente); • El cumplimiento del Programa Operativo Anual de la SHCP, por parte de las entidades; • El otorgamiento del 100.0 por ciento del monto que haya quedado firme en materia de IETU; así como el 100.0 por ciento de las multas que hayan quedado firmes de dicho impuesto, ambos incluidos en los Incentivos Económicos • La obligación de la entidad a exigir a sus contribuyentes la presentación de la declaración del IETU; entre otros.En cuanto a las nuevas atribuciones y responsabilidades de las entidades en materia de laadministración del IDE, destacan: • Las verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales, incluyendo las de ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal o establecimiento de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos; así como en las oficinas de la autoridad competente; • El cumplimiento del Programa Operativo Anual de la SHCP; 83
  • 83. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 • La obtención del 100.0 por ciento del monto que haya quedado firme en materia de IDE; así como 100.0 por ciento de las multas que hayan quedado firmes por concepto de IDE, ambos rubros dentro de los Incentivos Económicos para la entidad; y • La obligación de exigir a sus contribuyentes presentar la declaración anual; entre otros. 2.2.2 anexos al ccamff Tal y como se vio en los Antecedentes, la dinámica del Sistema Tributario Mexicano genera la creación de nuevos instrumentos fiscales, que pueden ser nuevos impuestos, comisiones, penalizaciones o programas institucionales en materia de recaudación y combate a la evasión fiscal, actualización de padrones de contribuyentes; así como instrumentos que la SHCP diseña para mejorar la fiscalización y rendición de cuentas, como son: el Presupuesto basado en Resultados inscrito dentro del Sistema de Evaluación del Desempeño. En este sentido, es muy difícil que los Convenios de Colaboración y Administración respondan a una organización rígida, si bien, existe una estructura de base, tal y como se puede observar en el cuadro 2.1, el contenido de los Convenios ha sido y será susceptible de cambios; ya que la relación de colaboración fiscal y administrativa entre la Federación y los gobiernos locales depende y varía según diversos aspectos, tales como: • La profesionalización de los recursos humanos en cada Administración local, pues de esto depende que los funcionarios fiscales diseñen acciones adecuadas para hacer más eficiente, eficaz y racional la recaudación y administración de los ingresos federales convenidos; • La disponibilidad de infraestructura fiscal en las dependencias fiscales locales, ya que ello limita o amplía la capacidad de gestión de los funcionarios responsables; • El registro contable en cada gobierno local, el cual puede diferir o asemejarse al de la Federación, facilitando u obstruyendo la ejecución de las facultades y responsabilidades convenidas; • La voluntad política y la capacidad de negociación entre los funcionarios de los Poderes Ejecutivo y Legislativo a nivel estatal, puesto que los términos del Convenio deberán ser aprobados por los Congresos locales antes de su celebración con la Federación y su entrada en vigor; y • La oferta de capacitación y asesorías de la Federación, con el objetivo de promover la operación y administración eficiente de los ingresos federales por parte de los gobiernos locales y en total apego a su CCAMFF.84
  • 84. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Cuadro 2.1 Estructura de los Convenios de Colaboración Sección Tema 1ª De las Disposiciones Generales 2ª De las Facultades y Obligaciones 3ª De los Incentivos Económicos 4ª De la Rendición de la Cuenta Mensual Comprobada de Ingresos Coordinados y del Sistema de Compensación de Fondos 5ª De las Facultades reservadas a la SHCP 6ª De la Evaluación 7ª Del Cumplimiento, Vigencia y Terminación del Convenio Cláusulas Transitorias Fuente: aregional.com, con base en los CCAMFFPor lo que, al considerar los distintos parámetros exógenos y endógenos a la dinámica delSistema Tributario Mexicano, es necesario que el CCAMFF se renueve o complemente. Deahí, el surgimiento de los respectivos Anexos que acompañan al CCAMFF de cada entidad.Actualmente, existen 13 Anexos vigentes al CCAMFF, los cuales tienen por objeto regularcon mayor precisión la Administración de ingresos federales específicos. Siendo, los másrecientes el Anexo No. 8 en materia de comercio exterior modificado por 13 entidades enel período de marzo a julio de 2008; y, como ya se había mencionado, el Anexo No. 17 quenorma la administración de las cuotas del IEPS a las gasolinas y al diesel, suscrito por los 31estados y el Distrito Federal (DOF: -5 de febrero de 2008) con la salvedad de que para esteúltimo, corresponde al Anexo No. 2. (Ver cuadro 2.2) Anexos al Convenio de Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Cuadro 2.2 (CCAMFF) Número de Número de Anexo Temática Entidades Municipios 1 Administración de derechos por el uso, goce o aprovechamiento de la Zona 17 1841/ Federal Marítimo Terrestre 2 Administración de Ingresos Coordinados del impuesto sobre automóviles nuevos 322/ 0 Administración de los Ingresos Coordinados del Impuesto Sobre la Renta (ISR) 31 0 3 del Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECOS) Administración de los Ingresos Coordinados de los derechos por el Uso, goce 4 y aprovechamiento de inmuebles ubicados en las riberas o zonas federales 17 0 contiguas a los cauces de las corrientes y en los vasos o depósitos de propiedad nacional 5 Administración de los Ingresos Coordinados de derechos de obra pública y de 31 0 servicios relacionados con la misma 7 Administración de Ingresos Fiscales de Impuestos Sobre la Renta de 31 0 contribuyentes que tributen en el régimen intermedio 8 En materia de comercio exterior 16 0 9 Administración de los derechos de pesca deportiva 17 0 10 Condonación total o parcial de recargos y multas 22 0 13 Derechos por el Servicio Nacional de Turismo 24 0 15 Relativo a estímulos fiscales a los contribuyentes, con relación al servicio 5 0 público de autotransporte de pasajeros urbanos y suburbanos 16 Administración de los derechos de vida silvestre 8 0 17 Administración de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y 312/ 0 Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel 1/ En el período de 2006 a 2008, 36 municipios celebraron el Anexo No. 1 al CCAMFF 2/ A excepción del Distrito Federal, el Anexo No. 2 versa en materia de la "Administración de las cuotas del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel", es decir, corresponde al Anexo No. 17 firmado por las entidades federativas Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 85
  • 85. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Es importante señalar que de los 2,440 municipios contenidos en el territorio nacional, a la fecha sólo alrededor del 7.6 por ciento opera bajo un sistema fiscal con una mayor coordinación y colaboración administrativa con la Federación. 2.3 clasificación de los incentivos económicos Derivado de la colaboración y coordinación Gobierno Federal-Gobiernos Locales que se establece al celebrar el CCAMFF, las entidades federativas adquieren la posibilidad de obtener Incentivos Económicos, los cuáles se caracterizan por ser una fuente de ingresos adicionales para las haciendas locales, la cual depende fundamentalmente de la eficiencia recaudatoria y operativa de las entidades federativas luego de satisfacer las funciones administrativas suscritas en los Convenios de Colaboración y en los anexos a éste, entre otras características, tal y como se puede apreciar en el esquema 2.6: Principales características de los Incentivos Económicos derivados de la Esquema 2.6 coordinación y colaboración fiscal No tienen una regulación federal expresa Dependen de la Recursos de eficiencia libre administrativa disponibilidad Ingresos adicionales para Incentivos Auto-liquidables las haciendas Económicos locales Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Como se puede ver en el esquema anterior, como principal característica de los Incentivos Económicos destaca su potencial fortalecedor de los ingresos de las haciendas estatales y municipales, dado que provienen de la eficiencia con que las entidades y municipios lleven a cabo las actividades de administración fiscal federal. Aunado a ello, dado que los Incentivos Económicos no disponen de una normatividad federal expresa, hay dos implicaciones importantes en la materia: 1) Están excluidos de la Recaudación Federal Participable (RFP) con el objetivo de evitar la duplicación de las transferencias destinadas a estados y municipios, nótese que un gran número de los fondos que integran los Ramos 28 y 334 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se calculan con base en ésta, tal y como lo expresa el Artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF): “La Recaudación Federal Participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de 4 Ramo 28 (Participaciones a Entidades Federativas y Municipios) y Ramo 33 (Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios) del Presupuesto de Egresos de la Federación, enunciados en el Capítulo 1.86
  • 86. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos. No se incluirán en la recaudación federal participable, los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo. Tampoco se incluirán en la recaudación federal participable los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa […]” 2) Son recursos de libre disponibilidad en materia del gasto público de las tesorerías locales, a excepción de aquellos ingresos en que la Ley en la materia establece explícitamente un destino específico, tal y como ocurre en la colaboración administrativa en materia de derechos de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT)Por otro lado, los incentivos son auto-liquidables, lo que significa que los pagos generadosa favor de los gobiernos locales, por concepto de la administración fiscal, ya se consideranen los porcentajes definidos en el Convenio de Colaboración Administrativa y sus diferentesAnexos, de suerte que éstos ingresos se reciben en las cajas recaudadoras o bancoscontratados por las tesorerías locales.En resumen, los Gobiernos Estatales y Municipales incrementan sus ingresos como resultadode realizar con eficiencia los actos de administración de ingresos federales suscritos enlos Convenios de Colaboración, es decir, obtienen Incentivos Económicos cuando loscontribuyentes pagan en efectivo de manera total, parcial o por compensación de saldosa favor. Asimismo, existe la posibilidad de que las entidades y municipios se beneficiende incentivos en especie: mercancías y vehículos de procedencia extranjera, según lostérminos establecidos en el Convenio y sus Anexos.2.3.1 Potestades tributarias viGentesLas potestades tributarias vigentes otorgadas a las entidades federativas y municipios y eltipo de administración delegada se muestran en el cuadro 2.3 87
  • 87. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Cuadro 2.3 Clasificación de los Ingresos Coordinados en Función de las Facultades Delegadas A) Administración Total o Integral (100%) Entidades Federativas Municipios - Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos (ISTUV) - Derechos de ZOFEMAT - Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) - Derechos de Riberas - ISR REPECOS, Intermedios y Enajenación de Inmuebles - Derechos del Registro Nacional de Turismo - Derechos por la Inspección y Vigilancia de Obra Pública - Derechos de Pesca Deportiva - Derechos de Vida Silvestre - Impuesto a los Depósitos en Efectivo, IDE - Impuesto Empresarial a Tasa Única, IETU B) Fiscalización y Control de Obligaciones fiscales de los contribuyentes2/ Entidades Federativas Municipios - Impuesto al Valor Agregado, IVA (100%) - REPECOS por acciones fiscales (20%) - Impuesto Sobre la Renta, ISR (75%) - Multas Federales no fiscales (90%) - Impuesto al Activo, IMPAC (75%)1/ - Comercio Exterior (20%) - Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, IEPS (100%) - Impuesto a los Depósitos en Efectivo, IDE (100%) - Impuesto Empresarial a Tasa Única, IETU (100%) - Multas Federales no Fiscales (98%) - Impuestos al Comercio Exterior (100%) REPECOS, Régimen de Pequeños Contribuyentes ZOFEMAT, Zona Federal Marítimo Terrestre 1/ El Impuesto al Activo quedó sin efecto a partir del 1° de enero del 2008, en los términos del primer párrafo del Artículo Segundo Transitorio del “Decreto por el que se expide la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Unica”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1° de octubre de 2007 2/ Las entidades federativas tienen la facultad de apropiarse de los recursos enunciados, siempre y cuando provengan de actos de fiscalización Fuente: aregional.com, con base en información de la SHCP, de los CCAMFF y sus Anexos 2.3.2 relevancia económica de los incentivos En este apartado se muestra la importancia que han adquirido los Convenios de Colaboración Administrativa, la cual se refleja en un crecimiento significativo en los Incentivos Económicos hacia los gobiernos locales. En este sentido se debe destacar, en primera instancia, la diversificación que ha tenido esta fuente de ingresos para los gobiernos estatales y municipales en los últimos ocho años, ya que mientras que en el año 2000, los incentivos por ISTUV (o Tenencia) e ISAN representaban 93.6 por ciento de los Incentivos totales, en 2008 esta participación disminuyó a 77.3 por ciento. Lo anterior, se debe fundamentalmente a un resurgimiento de la colaboración administrativa, marcada por una mayor participación por parte de los gobiernos estatales en materia de control y verificación de los impuestos federales, tales como: el ISR en su régimen intermedio de las personas físicas con actividades empresariales; el ISR por la ganancia de la enajenación de terrenos y/o construcciones; el ISR de Pequeños Contribuyentes, REPECOS; y el IEPS, sólo por mencionar algunos. De esta forma, se puede hablar de un fortalecimiento en la capacidad administrativa de los impuestos federales, a partir del otorgamiento de mayores atribuciones a los estados en materia de recaudación, notificación, cobranza, resolución de recursos administrativos e intervención en juicios, entre otras. Estas acciones además de tener un gran impacto en la RFP, reducen la evasión fiscal, siendo que esta última se ha constituido en uno de los grandes problemas estructurales que presenta el Sistema Tributario del país.88
  • 88. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal2.3.2.1 dinámica de los incentivos económicosEn términos reales, los ingresos derivados de la Colaboración Administrativa crecieron a unritmo anual promedio de 7.6 por ciento, entre 2000 y 2008, destacando el crecimiento delos incentivos por conceptos diferentes al ISTUV e ISAN ya que como se puede apreciar en lagráfica 2.1, el crecimiento del rubro “otros” estuvo, casi durante todo el periodo 2000-20085,por encima de los Incentivos Económicos totales, del de Tenencia y del ISAN. Crecimiento de los Incentivos Económicos, 2001-2008 Gráfica 2.1 (tasa de crecimiento real anual) Incentivos 300.0 Económicos 250.0 200.0 Tenencia 150.0 100.0 ISAN* 50.0 0.0 Otros -50.0 Incentivos Económicos -100.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Incentivos Económicos 29.3 -14.0 -4.2 5.9 5.5 21.8 7.1 15.5 Tenencia 18.4 6.4 -7.7 -0.9 6.0 18.5 4.0 0.7 ISAN* -11.5 -9.0 -11.1 6.2 6.3 10.3 8.9 -10.5 Otros Incentivos Económicos 300.0 -68.8 46.3 41.7 2.5 51.0 14.7 81.0 Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública 2000-2008El caso del ISAN merece especial atención, debido a que como se puede apreciar, durante elperiodo 2001-2003, presentó una tendencia decreciente, ello se debe a que en el marco delTratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), se venía reduciendo el arancelde importación de automóviles nuevos procedentes de Estados Unidos de Norteamérica yCanadá, además que desde 2006, se eximió a los automóviles nuevos nacionales con uncosto inferior a 150 mil pesos del pago de este gravamen. Ante esta situación, se consideróconveniente otorgar el Fondo de Compensación del ISAN, mediante el cual se trata deaminorar el efecto del descenso en la recaudación del impuesto en cuestión; sin embargo en2008 estos recursos no fueron suficientes y los ingresos por ISAN registraron un importantedescenso para las haciendas estatales (10.5 por ciento).En términos generales, los Incentivos por Tenencia tuvieron una tasa de crecimientopromedio anual de 5.3 por ciento, el ISAN un descenso de 1.7 por ciento, pero los Incentivospor conceptos diferentes a dichos impuestos6 aumentaron a un ritmo promedio anual del31.2 por ciento por año. 5 La caída de estos recursos en 2002 se debió a que en 2001, se entregaron Incentivos Económicos especiales a las entidades federativas que colaborasen con la Federación para legalizar vehículos de procedencia extranjera , y después de ese año los incentivos por este concepto han sido significativamente menores. 6 Incluyen incentivos tales como: por fiscalización REPECOS, Contribuyentes intermedios, ZOFEMAT, entre otros 89
  • 89. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 2.3.2.2 estructura de los incentivos económicos 2000-2008 Apoyando lo mencionado al inicio del apartado, se puede apreciar en el Cuadro 2.4, la diversificación en los Incentivos Económicos a través de su estructura porcentual, es decir, pese a que los incentivos por Tenencia e ISAN siguen teniendo un peso importante en los Incentivos Económicos totales, su participación ha disminuido. Cuadro 2.4 Estructura de los principales Incentivos Económicos Anexo* Concepto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Impuesto a la Tenencia y Uso de Vehículos 62.1 54.5 67.9 65.4 61.9 61.3 64.5 57.9 50.5 Anexo No. 2 1/ 31.5 22.8 24.1 22.4 22.7 22.5 17.7 20.8 16.1 ISAN Anexo No. 3 REPECOS 0.0 0.0 0.0 2.4 4.4 3.2 5.3 6.0 6.1 Anexo No. 7 Régimen Intermedio 0.0 0.0 0.0 1.0 3.9 4.4 4.5 4.6 4.0 Fiscalización conjunta 4.2 4.6 5.4 5.9 4.1 5.5 5.5 5.1 3.2 IEPS a la venta final de Anexo No. 17 gasolina y diesel 2/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 14.0 Otros 2.2 18.2 2.6 3.0 3.0 3.0 2.5 5.6 6.1 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 *Con base en los Anexos del Convenio de Colaboración Administrativa 1/ Incluye Fondo de Compensación del ISAN 2/ Incluye Fondo de Compensación del IEPS-gasolina y diesel Fuente: aregional.com, con información de la SHCP (Diagnóstico Integral de las Haciendas Públicas 2007); de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2007 y 2008; así como del DOF del 30/may/08 y 29/may/09 Del cuadro anterior, se puede observar la importancia que han ido adquiriendo los incentivos derivados de acciones coordinadas de fiscalización en determinados impuestos o regímenes, las cuales tienen como objetivo central: estimular el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, siendo parte importante de la política pública en contra de la evasión fiscal. 2.3.2.3 PrinciPales incentivos económicos 2007-2008 En términos absolutos, los Incentivos Económicos para las entidades federativas en 2008 significaron el ingreso de 40.4 mil millones de pesos para sus arcas, siendo el concepto más importante la Tenencia, seguido de aquellos provenientes del ISAN, IEPS por gasolina y diesel y de labores de fiscalización en REPECOS, tal y como se puede apreciar en el cuadro 2.5.90
  • 90. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Montos de los principales Incentivos Económicos Cuadro 2.5 (2007-2008) 2007 2008 Concepto (millones de pesos de 2007) Impuesto a la Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV) 20,245.0 20,386.7 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN)1/ 7,259.6 6,500.2 IEPS a la venta final de gasolina y diesel 2/ 5,645.4 REPECOS 2,098.1 2,447.8 Régimen Intermedio 1,613.9 1,625.7 Acciones de Fiscalización 1,773.5 1,289.6 Otros 1,961.8 2,474.3 Total 34,951.9 40,369.8 1/ Incluye Fondo de Compensación del ISAN 2/ Incluye Fondo de Compensación del IEPS-gasolina y diesel Fuente: aregional.com, con información de la SHCP (Diagnóstico Integral de las Haciendas Públicas 2007); de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2007 y 2008; y del DOF (30/may/08) y DOF (29/may/09)En el caso particular de los incentivos por IEPS sobre gasolinas y diesel, es preciso recordarque en 2007, en el marco de la Reforma Fiscal se aprobaron cambios legales que permitían unincremento gradual a la tasa con que se grava el diesel y la gasolina. Sin embargo, fue hastaenero de 2008, cuando los estados y el Distrito Federal suscribieron con la SHCP, el Conveniode Colaboración para que las entidades federativas puedan administrar y recibir el totalde la recaudación correspondiente al impuesto a las ventas finales de gasolina y diesel. Laimportancia de estos recursos se muestra en el hecho de que en 2008, los recursos del IEPS porgasolina y diesel fueron la tercera fuente de Incentivos más importante para los estados.2.3.2.4 incentivos económicos vs. inGresos ProPios y GastoUna forma de hacer patente la importancia de los Incentivos Económicos dentro de lasHaciendas Estatales es comparándolos con los ingresos propios y el gasto de los estados ensu conjunto. Respecto a los ingresos, en el cuadro 2.6 se puede apreciar que en 2007 losIncentivos Económicos representaron cerca de 81.0 por ciento del total de impuestos localesrecaudados por los estados y el Distrito Federal, mientras que en 2008, este porcentajeaumentó de manera importante a 90.3 por ciento. Comparación de los Incentivos contra los ingresos propios de las entidades Cuadro 2.6 federativas, 2007-2008 2007 2008 Incentivos como Incentivos como Ingresos Ingresos Concepto Incentivos porcentaje de los Incentivos porcentaje de los Propios Ingresos Propios Propios Ingresos Propios (millones de pesos de 2007) (%) (millones de pesos de 2007) (%) Ingresos Tributarios 43,254.5 34,951.9 80.8 44,684.3 40,369.8 90.3 Ingresos no Tributarios1/ 56,318.8 34,951.9 62.1 63,436.5 40,369.8 63.6 Total 99,573.3 34,951.9 35.1 108,120.8 40,369.8 37.3 1/Incluye Derechos, Productos y Aprovechamientos Fuente: aregional.com, con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2007 y 2008; y de las Cuentas Públicas de las entidades federativas 91
  • 91. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 En relación a los ingresos propios, los Incentivos Económicos canalizados a estados en 2008 fueron equivalentes a más de la tercera parte del total de impuestos, productos, derechos y aprovechamientos que en su conjunto recaudaron las 32 entidades federativas. Lo anterior pone de manifiesto la importancia que han alcanzado los recursos por convenios por colaboración administrativa. En términos comparativos con el gasto de las entidades federativas en su conjunto, la relevancia de los Incentivos Económicos también se hace patente, ya que en 2008 estos ingresos podrían haber cubierto 3.4 por ciento del gasto total de todas las entidades federativas y el 40.0 por ciento del gasto en obras públicas (ver Gráfica 2.2). Importancia de los Incentivos Económicos, 2008 Gráfica 2.2 (porcentaje) 45 40 35 30 25 20 40.0 35.8 15 10 18.1 5 5.8 0 3.9 Como % del Gasto en Como % del Gasto Como % de los Como % del Gasto Como % del Gasto Obras públicas de Capital Servicios Corriente Total personales Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008 y de las Cuentas Públicas Estatales 2008 2.3.2.5 evolución de los incentivos económicos Por entidad federativa En términos globales, se observa un esfuerzo de los gobiernos locales por aprovechar las potestades que les cede el gobierno federal en materia administrativa, pues todas las entidades federativas presentaron un crecimiento real anual importante (ver Gráfica 2.3), aunque el esfuerzo ha sido desigual, ya que no todas las entidades han puesto su mayor empeño para aprovechar de la mejor manera las potestades a las que se ha hecho referencia.92
  • 92. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Crecimiento acumulado de los Incentivos Económicos (IE) por entidad Gráfica 2.3 federativa, 2000-2008 (porcentaje) 231.8 224.1 250.0 210.1 199.5 198.2 180.8 178.0 200.0 161.5 154.4 153.1 152.1 147.8 136.1 126.0 121.5 150.0 117.0 110.7 104.4 96.7 85.8 80.3 79.6 77.9 100.0 69.9 65.2 60.7 59.8 52.8 50.6 47.4 47.1 44.4 50.0 25.1 0.0 BCS ZAC QROO OAX CAMP NAY QRO CHIS TLAX HGO SON EDOM TAB SIN GRO BC COL VER MOR SLP NL YUC JAL AGS MICH PUE CHIH TAMPS DGO COAH GTO DF Prom. IEestatales Fuente: aregional.com, con base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública 2000-2008Entre 2000 y 2008 se registran Entidades que han superado el triple de sus ingresosprovenientes de la colaboración administrativa, tal es el caso de Baja California Sur,Zacatecas y Quintana Roo, sólo por mencionar los más importantes.Por su parte, el Distrito Federal, Guanajuato, Coahuila y Durango son las Entidades conmenor crecimiento en ese tipo de ingresos, lo que se refiere a la falta del aprovechamientode las potestades cedidas.Pese al crecimiento moderado que han experimentado el Distrito Federal y Guanajuatoen Incentivos Económicos recibidos entre 2000 y 2008, estos ocuparon en 2008 los lugares1º y 6º, respectivamente, como las entidades con mayor participación en los IncentivosEconómicos (ver gráfica 2.4). 93
  • 93. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Estructura porcentual promedio de los Incentivos Económicos entregados a las Gráfica 2.4 entidades federativas, 2000-2008 (porcentaje) 25.0 21.9 20.0 15.0 9.0 8.4 10.0 7.9 3.8 3.8 3.7 3.6 5.0 3.2 3.2 3.1 2.7 2.6 2.5 2.0 1.7 1.7 1.6 1.5 1.4 1.2 1.2 1.1 1.1 1.0 1.0 0.9 0.7 0.7 0.6 0.6 TLAX 0.4 0.0 DF EDOM JAL NL VER GTO CHIH PUE BC COAH TAMPS SON MICH SIN QROO QRO SLP CHIS YUC TAB AGS GRO HGO MOR DGO OAX ZAC BCS COL NAY CAMP Fuente: aregional.com, ccon base en información de la Cuenta de la Hacienda Pública 2000-2008 La ubicación del Estado de México y el Distrito Federal como los mayores concentradores de Incentivos Económicos se puede explicar por su alta concentración poblacional y su gran actividad económica. Tan sólo en estas entidades, se colecta 34.1 por ciento del Impuesto a la Tenencia o Uso de Automóviles, y el 30.7 por ciento del ISAN. 2.4 istuv e isan: tasas de crecimiento El ISTUV y el ISAN son los incentivos más redituables que tienen las haciendas estatales, en términos de recaudación, pues en algunos casos superan la recaudación de algunos importantes impuestos como el Impuesto Predial y el Impuesto sobre Nómina. 2.4.1 crecimiento anual del istuv: 2000-2008 En esta sección se analizarán las variaciones registradas en los niveles de recaudación del ISTUV, durante el período 2000-2008. Es preciso señalar que existe una amplia diferencia en los niveles de desempeño y eficiencia en las administraciones estatales, tal y como se observa en el cuadro 2.7:94
  • 94. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos Cuadro 2.7 (Millones de pesos de 2007) Var % CONCEPTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 08-00 Totales 13,473.4 15,946.3 16,960.7 15,653.5 15,511.2 16,435.7 19,472.0 20,245.0 20,386.7 51.3 100 a 200% Estado de México 740.0 1,036.5 1,507.6 1,273.6 1,305.7 1,377.8 2,597.7 2,295.5 2,200.9 197.4 Campeche 65.5 79.1 99.8 94.3 111.7 137.1 125.5 152.9 175.4 167.7 Quintana Roo 147.8 152.2 183.7 184.2 194.2 221.6 251.5 382.7 341.8 131.2 Baja California Sur 54.1 52.4 52.7 67.3 62.7 79.0 92.1 103.1 114.2 111.0 60 a 99.9% Puebla 217.1 252.9 271.3 274.6 281.9 290.1 320.1 371.2 425.7 96.1 Querétaro 217.1 252.9 271.3 274.6 281.9 290.1 320.1 371.2 425.7 96.1 Sonora 284.9 307.1 386.4 317.4 378.7 429.8 398.9 449.4 508.7 78.6 Nuevo León 1,219.3 1,276.7 1,667.7 1,345.3 1,332.5 1,677.9 1,353.3 1,490.7 2,151.9 76.5 Oaxaca 112.7 132.9 136.4 149.8 152.8 182.8 155.4 184.7 194.4 72.4 Chiapas 183.2 210.1 218.0 235.6 224.3 247.8 272.4 298.7 310.0 69.2 Tabasco 203.3 201.3 210.2 247.7 235.9 269.2 295.2 320.0 335.5 65.0 Morelos 127.7 158.6 153.3 161.6 166.5 194.0 179.5 210.9 210.5 64.8 Sinaloa 285.6 321.1 330.9 345.7 352.6 373.8 400.2 444.8 466.6 63.4 Baja California 284.1 305.0 365.7 383.4 392.2 394.7 414.6 450.8 457.6 61.1 30 a 59.9% Zacatecas 94.5 94.0 113.4 108.7 112.1 117.2 124.4 125.0 150.4 59.3 Hidalgo 140.0 173.3 167.6 191.5 190.0 178.4 234.3 227.0 220.4 57.4 Colima 75.7 81.7 87.1 88.4 94.2 111.1 105.8 122.1 118.8 57.0 San Luis Potosí 219.3 294.5 250.7 252.0 316.8 281.8 297.3 375.2 340.7 55.3 Yucatán 201.5 219.9 239.5 343.8 250.0 248.9 428.3 266.6 310.9 54.3 Guerrero 150.1 150.5 168.6 185.6 174.5 206.9 203.8 217.0 227.8 51.8 Veracruz 540.8 576.4 599.9 648.8 656.1 679.4 787.3 807.1 820.8 51.8 Nayarit 75.6 82.0 83.8 81.6 101.0 92.3 87.7 117.8 113.4 50.1 Jalisco 1,164.6 1,316.0 1,553.8 1,352.2 1,417.2 1,475.4 1,602.6 1,670.5 1,669.8 43.4 Tlaxcala 51.9 61.7 57.7 62.3 60.6 67.2 79.4 65.6 72.0 38.8 Guanajuato 526.1 592.0 609.0 597.0 613.2 585.7 652.6 677.0 721.0 37.0 0 a 29.9% Distrito Federal 3,752.0 4,948.1 4,668.2 3,838.4 3,606.4 3,752.7 5,035.1 5,167.8 4,744.9 26.5 Aguascalientes 175.1 172.7 184.7 187.7 181.2 212.7 199.0 221.6 221.1 26.2 Coahuila 404.9 492.3 468.9 475.8 508.0 479.0 502.0 598.8 501.0 23.7 Michoacán 369.7 399.0 416.6 425.2 426.9 460.6 494.0 542.5 452.0 22.3 Tamaulipas 433.1 525.3 474.3 441.7 454.5 416.8 417.4 515.5 462.6 6.8 -Negativo Durango 164.2 162.7 161.0 183.0 158.5 153.7 178.1 161.5 159.4 -2.9 Chihuahua 515.7 587.2 513.8 519.1 439.7 458.8 474.8 494.3 487.2 -5.5 NOTA: La fórmula de variación porcentual fue: VAR%=((VF/VI)-1)*100; dónde VF: Valor Final; y VI: Valor Inicial Fuente: aregional.com con información de la SHCPA nivel nacional, el promedio anual de la recaudación del ISTUV durante el período 2000-2008se ubicó en 19,260.6 - millones de pesos de 2007, lo que es equiparable al presupuesto conjuntode la Secretaría de Gobernación, de Relaciones Exteriores y del Trabajo y Previsión Social7, locual se vuelve un referente para entender la importancia que tienen estos recursos.Una forma de medir el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos estatales en el ISTUV es através del crecimiento de dichos ingresos en un periodo determinado. De 2000 a 2008, losestados con mayor evolución en su recaudación del ISTUV fueron: el Estado de México, 7 Decreto por el que se expide el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2007 95
  • 95. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Campeche, Quintana Roo y Baja California Sur, quienes presentaron tasas de crecimiento anualizadas mayores al 100.0 por ciento; tal y como se muestra a continuación. Estados con tasas de crecimiento mayores al 100.0 por ciento en la recaudación Gráfica 2.5 del ISTUV 2000-2008 (porcentaje) 197.4 200.0 167.7 150.0 131.2 VAR % 111.0 100.0 51.3 50.0 Var. Nal. 00-08 0.0 México Campeche Quintana Roo Baja California Sur ISTUV: Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos Fuente: aregional.com, con información de la SHCP Resulta preciso destacar que, estos cuatro estados sumaban en promedio un monto recaudatorio promedio de 2,264.3 millones de pesos de 2007, durante estos ocho años, lo que equivale al 11.7 por ciento del promedio nacional. A continuación se presentan aquellos estados que mantuvieron un nivel alto de recaudación del ISTUV, pues el rango de la variación porcentual en el periodo 2000-2008, fue de 96.1 a 61.1 por ciento. Estados con tasa de crecimiento entre 60.0 y 96.1 por ciento en la recaudación Gráfica 2.6 del ISTUV 2000-2008 (porcentaje) 96.1 96.1 100.0 78.6 76.5 72.4 69.2 65.0 64.8 63.4 61.1 VAR % 51.3 Var. Nal. 00-08 50.0 0.0 Puebla Querétaro Sonora Nuevo León Oaxaca Chiapas Tabasco Morelos Sinaloa Baja California ISTUV: Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos Fuente: aregional.com, con información de la SHCP De los estados presentados en la gráfica anterior, destaca el caso de Nuevo León, por ser la entidad federativa que mayores esfuerzos realizó en cuanto a la recaudación de la Tenencia, con un monto de 1,689.4 millones de pesos de 2000 a 2008. Mención aparte reciben, los estados que se situaron en el nivel medio del crecimiento recaudatorio del ISTUV, entendiéndose por éste al rango que se ubicó entre 37 y 59.3 por ciento (Ver Gráfica 2.7)96
  • 96. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Estados con tasas de crecimiento entre 59.9 y 37.0 por ciento en la recaudación Gráfica 2.7 del ISTUV 2000-2008 (porcentaje) 59.3 57.4 57.0 Var. Nal. 55.3 54.3 51.3 60.0 51.8 51.8 50.1 00-08 43.4 38.8 40.0 37.0 VAR % 20.0 0.0 Zacatecas Hidalgo Colima San Luis Potosí Yucatán Guerrero Veracruz Nayarit Jalisco Tlaxcala Guanajuato ISTUV: Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos Fuente: aregional.com, con información de la SHCPDe la gráfica anterior, se puede constatar que los estados de: Nayarit, Jalisco, Tlaxcala yGuanajuato estuvieron por debajo de la variación nacional para el periodo antes mencionado.Además, el promedio de recaudación de las haciendas de los estados referidos fue de 4,599.4millones de pesos, es decir, de cada cien pesos recaudado en promedio a nivel nacionaldurante estos ocho años, estas entidades federativas participaron con 1.8 pesos.Por último, se presentan los estados con menores niveles de crecimiento, destacando aDurango y Chihuahua como los que tuvieron un desplazamiento negativo. (Ver Gráfica 2.8) Estados con las menores tasas de crecimiento en la recaudación del ISTUV Gráfica 2.8 2000-2008 (porcentaje) 52.0 Var. Nal. 00-08 51.3 42.0 24.8 56.8 32.0 26.5 26.2 23.7 22.3 22.0 12.0 6.8 -2.9 -5.5 2.0 -8.0 DF Ags. Coah. Mich. Tamps. Dgo. Chih. -18.0 ISTUV: Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos Fuente: aregional.com, con información de la SHCP 97
  • 97. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Es innegable la brecha que se ha abierto en términos de recaudación por el ISTUV en los estados descritos en la gráfica anterior, donde se puede observar la separación entre la variación en el conjunto de los estados y el nivel que guardan éstas en sus tasas de crecimiento. Dentro del grupo, el Distrito Federal registró la brecha más pequeña (24.8 por ciento respecto al promedio), mientras que la brecha más grande la presentó Chihuahua (56.8 por ciento). Pese a que los ingresos obtenidos por la recaudación de la Tenencia Vehicular representan una proporción relevante dentro de las finanzas públicas estatales, el esfuerzo recaudatorio del mismo, medido en términos del crecimiento, es desigual entre las entidades federativas. Una de las principales explicaciones a este comportamiento se refiere a las medidas aplicadas para incentivar esta recaudación, aunque indudablemente la dinámica económica estatal también juega un papel relevante. 2.4.2 evolución del isan: 2000-2008 El Impuesto sobre Automóviles Nuevos es un tributo que surgió en México en 1997, el cual es del orden federal, es decir, es un impuesto que se debe pagar en todo el país, aunque es recaudado por los gobiernos de los estados (incluido el Gobierno del Distrito Federal) en un marco de cooperación y coordinación entre la Federación y las entidades federativas. Después de la Tenencia Vehicular, el ISAN es el impuesto federal coordinado de mayor relevancia para las haciendas locales. Como muestra de la importancia de estos recursos, se tiene que para 2008 la recaudación del ISAN fue de 4,903.3 millones de pesos de 2007, equiparable al presupuesto asignado a la Cámara de Diputados o a la Secretaría de Relaciones Exteriores para el ejercicio fiscal 2008. Un aspecto más que exalta la importancia del ISAN es que el 20.0 por ciento de estos recursos debe ser ejercido por los gobiernos municipales. Esta situación aunada al hecho de que desde 2006, el ISAN está exento para los automóviles nuevos nacionales con un costo inferior a 150 mil pesos, motivó el análisis de este impuesto desde una perspectiva estatal, con el propósito de evaluar el impacto en las finanzas estatales de la mencionada exención. El cuadro siguiente, muestra los montos recaudados por las haciendas de los gobiernos de los estados y la del Distrito Federal de 2000 a 2008. Asimismo, revela las tasas de crecimiento que tuvieron estas entidades federativas durante el lapso de tiempo mencionado. Destacando a Quintana Roo y Baja California Sur, como las de mejor desempeño recaudatorio.98
  • 98. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Impuesto Sobre Automóviles Nuevos Cuadro 2.8 (Millones de pesos de 2007) Var % CONCEPTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 08-00 Totales 7,482.0 6,624.0 6,024.8 5,354.5 5,686.6 6,042.7 5,356.5 5,581.7 4,903.3 -34.5 30 a 40% Quintana Roo 96.0 91.7 90.0 97.3 123.0 114.6 123.0 140.0 136.2 42.0 Baja California Sur 27.0 23.4 22.2 22.8 26.4 31.3 34.6 42.4 35.8 32.8 0 a 29.9% Querétaro 81.7 68.8 74.3 65.3 81.8 79.2 77.8 89.3 86.7 6.1 Sinaloa 162.2 135.6 126.3 128.7 156.5 182.9 164.4 192.3 165.7 2.1 -Negativo Tabasco 91.8 93.9 93.4 89.3 91.9 97.8 73.5 82.3 81.4 -11.2 Campeche 27.4 26.8 27.3 28.8 28.6 27.4 23.4 24.5 24.1 -12.3 Oaxaca 56.2 55.4 63.8 66.7 70.9 75.4 49.6 50.8 46.1 -18.0 Chiapas 88.0 89.1 92.8 78.2 90.1 91.3 76.6 72.7 72.0 -18.2 Sonora 154.6 135.2 125.5 127.5 152.8 144.7 150.0 150.3 122.5 -20.7 Colima 37.3 33.1 30.7 28.3 34.0 33.6 32.0 33.4 29.6 -20.8 Nuevo León 652.3 539.6 479.8 388.7 398.7 449.0 469.2 654.0 500.6 -23.3 Morelos 83.2 80.6 79.2 67.1 56.1 63.6 78.3 104.2 63.2 -24.1 Chihuahua 248.7 204.6 197.8 179.3 193.2 183.3 224.8 227.9 187.9 -24.4 Veracruz 245.6 231.1 221.4 206.0 216.0 227.8 164.9 200.4 183.6 -25.2 Coahuila 218.4 204.4 174.5 166.1 186.0 165.2 180.4 169.1 154.3 -29.4 México 831.5 683.1 646.5 570.3 615.8 572.3 542.3 621.8 581.4 -30.1 San Luis Potosí 110.2 95.7 94.5 84.6 99.6 91.2 82.9 95.8 73.1 -33.6 Yucatán 86.1 85.1 80.0 76.1 75.8 63.6 59.4 63.9 56.3 -34.5 Guerrero 71.8 67.3 56.9 44.8 49.1 53.5 46.3 48.9 46.9 -34.7 Nayarit 30.6 27.3 24.2 21.3 22.4 23.7 20.4 21.4 19.8 -35.2 Aguascalientes 76.2 77.4 84.2 60.1 57.9 64.7 86.6 68.5 48.0 -37.0 Tamaulipas 317.7 233.2 242.2 228.9 233.0 255.0 199.7 229.6 200.1 -37.0 Baja California 156.4 140.7 142.4 126.7 140.7 144.6 136.4 138.4 97.6 -37.6 Hidalgo 77.2 79.4 61.6 51.0 51.4 52.3 45.2 48.3 47.1 -38.9 Jalisco 689.2 594.1 535.5 458.0 447.0 442.1 468.4 431.7 404.2 -41.4 Michoacán 214.1 183.4 160.5 149.0 160.2 146.7 118.4 124.0 120.8 -43.6 Puebla 326.2 289.3 276.6 241.9 252.6 232.8 192.9 207.9 180.6 -44.6 Durango 62.4 58.2 46.5 43.3 43.3 36.4 32.0 37.0 33.4 -46.4 Distrito Federal 1780.5 1667.9 1372.0 1211.2 1303.9 1668.3 1180.1 989.2 922.4 -48.2 Tlaxcala 24.4 26.9 25.0 21.0 20.8 18.1 11.8 13.3 12.5 -49.0 Zacatecas 30.1 28.0 24.1 21.8 25.0 19.5 22.1 24.9 14.4 -52.2 Guanajuato 327.0 273.8 252.8 204.3 182.2 190.8 189.3 183.5 155.1 -52.6 NOTA: La fórmula de variación porcentual fue: VAR%=((VF/VI)-1)*100; dónde VF: Valor Final; y VI: Valor Inicial Fuente: aregional.com con información de la SHCPAl confrontar las cifras por Entidad Federativa es posible observar la tendencia que veníapresentando el ISAN (antes de la entrada en vigor de la reforma a la Ley Federal delImpuesto Sobre Automóviles Nuevos (LFISAN)8 que exenta este tributo para cierta clase deautos) y puede ser comparado con el crecimiento que casi al final de 2006 mostró. Ya en losdos últimos dos años (2007 y 2008) se puede apreciar un decrecimiento pronunciado en larecaudación del ISAN, siendo la Entidad más afectada Guanajuato, con una tasa decrecientetotal de -52.6 por ciento.La SHCP ha venido mostrando dentro de los recursos participables por ISAN los recursos delFondo del Compensación del ISAN, que fue creado como su nombre lo indica para compensar 8 Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos. Última Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación: 27 de diciembre de 2008 99
  • 99. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 el efecto de la medida fiscal antes descrita. Si de 2006 a 2008 a la recaudación del ISAN se adiciona el FCISAN, el crecimiento acumulado de este tributo es negativo en 2.4 por ciento, pero si se omiten los recursos del fondo, el ISAN decreció, en términos acumulados y a nivel nacional 8.5 por ciento, lo cual indica el impacto que ha tenido la exención del cobro de este impuesto en ciertos autos. 2.5 coordinación entre el sat y las entidades federativas El Sistema de Administración Tributaria (SAT) en su calidad de órgano desconcentrado de la SHCP ha llevado a cabo diversos programas en colaboración y coordinación con las entidades federativas, con el propósito de que la recaudación fiscal sea mayor y más eficiente. Como ejemplo, de las diferentes acciones y programas implementados por el SAT en recientes años y que es ejemplo de su continuidad desde que surgió en 2004, destaca el Programa de Actualización y Registro (PAR) el cual se describirá y cuyos resultados serán mostrados a continuación. 2.5.1 antecedentes del Par El PAR nace ante la necesidad de actualizar el RFC a nivel nacional, es decir, es equiparable a un censo nacional. En una primera fase, la metodología conllevó a realizar en 2004 dos pruebas piloto en los municipios de Uruapan, Michoacán; y Guamúchil, Sinaloa. Posteriormente, en 2005, el SAT hizo sinergias con el Gobierno de San Luis Potosí, para realizar acciones orientadas a establecer un acercamiento más efectivo con el contribuyente y con ello, actualizar el RFC, enviándole cartas e instalando módulos de atención. De 2006 a la fecha, se han incorporado más entidades a esta labor coordinada con el SAT, de suerte que, se ha logrado generar una gama de servicios a domicilio, en la cual, las autoridades tributarias se acercan a los contribuyentes con visitas a sus domicilios fiscales o negocios, o bien a través de módulos de información y atención al público, siempre con la meta de actualizar el RFC, al tiempo que los registros estatales. 2.5.2 objetivos del Par Dado que el PAR es un Programa cuyo desarrollo resulta de la colaboración entre la Federación y las entidades federativas, las tareas se reparten; siendo el fin común la actualización de los registros de contribuyentes (ver cuadro 2.9) Cuadro 2.9 Objetivos del Programa de Actualización y Registro Objetivos del SAT Objetivos de las entidades federativas 1. Brindar facilidades a los contribuyentes para que 1. Inscribir y actualizar a los contribuyentes de los tramiten o actualicen su RFC padrones estatales 2. Inscribir a contribuyentes omisos en el RFC 2. Invitar a los contribuyentes para que realicen el trámite 3. Depurar y complementar los datos de los de cuota fija y el pago de impuestos estatales contribuyentes inscritos Fuente: aregional.com, con base en información del SAT100
  • 100. Colaboración Administrativa en materia Fiscal FederalEste Programa responde a una necesidad y a un problema administrativo común entre laFederación y los Gobiernos locales, los cuales se enfrentan a factores exógenos a su gestiónque inciden directamente en la dinámica del RFC y de los padrones estatales; tales como:los cambios de domicilio, de denominación o de razón social, de actividad económica;aumento o disminución de obligaciones; suspensión o reanudación de actividades; lacreación y extinción de nuevas empresas, apertura o cierre de sucursal, establecimiento,local, puesto fijo, semifijo o almacén, entre otros.Todo ello, conlleva sin duda a un cambio en la situación fiscal de los contribuyentes.Adicionalmente, se deben considerar ineficiencias recurrentes en numerosos contribuyentes,tales como: 1) La falta de correspondencia entre el domicilio de operación del contribuyente y el registrado en el RFC; 2) La incongruencia entre las obligaciones de los contribuyentes activos respecto de las señaladas en los registros del SAT; 3) La operación de algunos contribuyentes, pese al previo trámite de avisos de suspensión o cancelación de actividades ante el SAT; 4) La inactividad de contribuyentes identificados como activos; y 5) La ausencia de contribuyentes no inscritos en el RFC.Así, en consideración con la elevada dinámica de la situación fiscal de los contribuyentes y delas ineficiencias antes enunciadas, se hace patente la necesidad apremiante de desarrollaracciones permanentes que permitan mantener actualizado este sistema tributario.2.5.3 oPeración del Par, 2006-2008Básicamente, como resultado de las actividades realizadas en coordinación del SAT conlas autoridades tributarias estatales, el PAR ha atendido a más de un millón 800 milcontribuyentes, cuyo RFC fue actualizado o bien fueron inscritos de manera voluntaria9.De acuerdo con información publicada en la página de internet del SAT, el 79.0 por cientode los trámites generados, se efectuó en los domicilios fiscales de las personas físicas ymorales; mientras que el 21.0 por ciento restante en los módulos de atención al público.Beneficiando con ello a las 13 entidades participantes (ver cuadro 2.10), principalmente,en dos sentidos:Por un lado, en lo que se refiere a la actualización de los padrones estatales de contribuyentesde REPECOS, Nómina y Hospedaje, medido como el incremento promedio en el número decontribuyentes registrados en dichos padrones de 2006 a 2008, siendo de 117.0 por ciento,90.0 por ciento y 108.0 por ciento, respectivamente.Por otro lado, cabe señalar que se logró incrementar la recaudación asociada a los trespadrones estatales antes señalados, medido como el incremento promedio en la recaudación 9 Ello, mediante la realización de visitas de carácter censal, en los domicilios fiscales y la instalación de módulos de información y atención al público, en ambos casos, se realizaron encuestas de satisfacción a los contribuyentes, según información del SAT, los resultados revelaron que de 2006 a 2008 durante la operación del PAR, no hubo casos de corrupción; el 94.0 por ciento de las personas entrevistadas consideraron la atención de muy buena a excelente; 14.0 por ciento opinó que se podría mejorar la infraestructura de los módulos de atención. 101
  • 101. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 estatal para el período 2006-2008 por concepto de REPECOS, en un 36.0 por ciento; por Impuesto Sobre Nómina, en un 24.0 por ciento; y por Hospedaje, en un 37.0 por ciento. Cuadro 2.10 Cobertura del Programa de Actualización y Registro, PAR, 2006-2008 En 2006, 29 municipios atendidos Número de Fase Estado Cobertura a nivel municipal municipios Primera Coahuila Región Laguna de Coahuila: Torreón, Francisco I. Madero, Matamoros, 5 San Pedro de las Colonias y Viesca Primera Durango Durango 1 Primera Zacatecas Zacatecas, Guadalupe y Fresnillo 3 Segunda Zacatecas n.p. 20 En 2007, 74 municipios atendidos Tercera y Zacatecas n.p. 38 Cuarta* Primera Estado de México Valle de Bravo 1 Primera Puebla Puebla, Amozoc, Coronango, Cuautlancingo, Huejotzingo, San Andrés 9 Cholula, San Pedro Cholula, San Martín Texmelucan y San Miguel Xoxtla. Segunda Coahuila Región Sureste: Saltillo, Arteaga, General Cepeda, Parras de la Fuente 5 y Ramos Arizpe. Segunda Durango Gómez Palacio y Lerdo 2 Primera Hidalgo Pachuca y Mineral de la Reforma 2 San Luis Potosí, Soledad de Graciano Sánchez, Ríoverde, Rayón, Primera San Luis Potosí Cárdenas, Ciudad Valles, Tamuín, Ébano,Tamazunchale, Axtla de 14 Terrazas, Tancanhuitz de Santos, Matlapa, Matehuala y Villa de la Paz Primera Morelos Cuernavaca, Jiutepec y Temixco. 3 En 2008, 148 municipios atendidos Región Centro: Monclova, Abasolo, Candela, Castaños, Escobedo, Tercera Coahuila Frontera, Lamadrid, Nadadores, Sacramento y San Buenaventura; y 13 Región Desierto: Cuatro Ciénegas, Ocampo y Sierra Mojada. Tercera Durango n.p. 25 Segunda Estado de México Valle de Toluca 6 Segunda Hidalgo Tulancingo de Bravo, Tizayuca, Tula de Allende, Tepeji del Río de 6 Ocampo, Cuautepec de Hinojosa y Santiago Tulantepec de Lugo Guerrero Segunda Puebla Acajete, Acatzingo, Atlixco, Chignahuapan, Huauchinango, Izúcar de 11 Matamoros, Tecamachalco, Tepeaca, Teziutlán, Zacapoaxtla y Zacatlán Tercera Puebla Tehuacán 1 Segunda San Luis Potosí n.p. 45 Sinaloa Culiacán 1 Quinta Zacatecas n.p. 12 Chiapas Tuxtla Gutiérrez y Tapachula 2 Coahuila Región Carbonífera: Sabinas, Juárez, Múzquiz, San Juan de Sabinas y Cuarta Progreso; y Región Norte: Acuña, Jiménez, Piedras Negras, Allende, 15 Guerrero, Hidalgo, Morelos, Nava, Villa Unión y Zaragoza Primera Guanajuato León y Silao 2 Primera Nayarit Tepic y Jalisco 2 Tercera Puebla Tehuacán 1 Segunda Sinaloa Mazatlán 1 Primera Yucatán Mérida, Conkal, Kanasín, Ucú y Umán 5 *La 3a y 4a fase del PAR en Zacatecas, se realizaron durante el primer y segundo semestre del año, respectivamente Fuente: aregional.com, con base en información del SAT102
  • 102. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal2.6 anexo 3: réGimen de Pequeños contribuyentes. tasas de crecimientoEn 2003, los estados de Puebla y Sonora firmaron por primera vez el primer Anexo 3 al CCAMFFdel REPECOS en el ISR, sin embargo fue hasta 2004 que estas entidades pudieron recibir lospagos por este concepto en las oficinas autorizadas por éstas. En 2006, los 29 estados restantesy el Distrito Federal se habían sumando a estas dos Entidades para asumir las responsabilidadesadministrativas que genera el cobro del ISR de las personas físicas que realicen actividadesempresariales que tributen en el Régimen de los Pequeños Contribuyentes.El REPECOS es un Régimen con características singulares que al no ser homogéneo puedehacer más fácil la evasión fiscal, como por ejemplo que algunos pequeños contribuyenteshagan pasar como propios, los ingresos que en realidad son de firmas más grandes parapagar menos impuestos al fisco, lo cual se constituye en una forma de elusión y evasiónfiscal. En este sentido, con la colaboración administrativa por parte de los gobiernos localesse pretende evitar este tipo de evasiones mediante un programa de actualización delregistro, dirigido a inscribir a los contribuyentes que están operando sin registro y detectaraquellos que están inscritos en el registro y que no cubre los requisitos establecidos en lasdisposiciones fiscales para considerarse dentro del REPECOS.En 2006, fue publicado en el DOF un Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscalesa los contribuyentes del REPECOS en la LISR, con el propósito de simplificar el esquema depago, de tal suerte que se faculta a las entidades federativas con las que se tiene convenio decoordinación, para recaudar a través de una cuota fija integrada del ISR e IVA a cargo de estoscontribuyentes, así como los impuestos locales que determine la propia entidad.Con la implementación de este sistema fiscal más simplificado, y ponerlo en manos de losgobiernos estatales, se cumplen dos objetivos centrales: Por un lado, el de ampliar losrecursos de los gobiernos de los estados (mediante Incentivos Económicos) y, por otro lado,que los micronegocios operen dentro de la economía formal.Desde 2005, todas las entidades federativas recaudan los pagos de esta contribución en suscajas recaudadoras o en las instituciones bancarias con las que tienen contrato de serviciosa contribuyentes, siendo Guerrero, Oaxaca y Morelos los últimos estados en asumir estaspotestades (entre 2006 y 2008).Cabe destacar el esfuerzo realizado por los estados y el Distrito Federal, ya que desde quefirmaron el Anexo 3 y asumieron la administración, observan incrementos relevantes en larecaudación de impuestos de estos contribuyentes, de tal suerte que entre 2006 y 2008, elcrecimiento medio anual nacional se ubicó en 19.0 por ciento (ver cuadro 2.11). Por entidadfederativa, el incremento promedio anual lo registra el Estado de Hidalgo (61.3 por ciento),seguido de Oaxaca (46.0 por ciento) y Puebla (42.8 por ciento). 103
  • 103. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Cuadro 2.11 Recaudación por Régimen de Pequeños Contribuyentes Variación Total 2006 2007 2008 promedio acumulado Entidad federativa anual (millones de pesos de 2007) (millones de (%) pesos de 2007) Total Nacional 1,727.90 2,098.10 2,447.80 19.0 6,273.90 Jalisco 193.7 241.3 292.6 22.9 727.6 Distrito Federal 177.9 206.3 196.2 5.0 580.3 México 126.6 148.9 165.6 14.4 441.2 Baja California 108.8 161.3 167.2 24.0 437.3 Veracruz 113.5 136.7 161.9 19.4 412.1 Chihuahua 92.0 103.3 109.7 9.2 305.0 Tamaulipas 71.8 86.4 100.7 18.4 258.9 Puebla 57.7 72.2 117.5 42.8 247.4 Michoacán 68.0 86.7 92.5 16.6 247.2 Nuevo León 57.8 69.8 109.8 37.9 237.4 Sonora 59.0 71.5 88.6 22.5 219.2 Quintana Roo 45.5 54.5 79.9 32.5 179.9 Sinaloa 42.3 57.2 61.6 20.8 161.1 Zacatecas 40.7 41.0 62.2 23.6 143.9 San Luis Potosí 3.08 49.0 55.6 21.0 142.6 Nayarit 34.2 53.4 53.5 25.1 141.1 Coahuila 42.9 43.3 54.7 13.0 140.9 Chiapas 38.5 48.0 50.4 14.4 137.0 Guanajuato 47.9 40.8 46.2 -1.7 134.9 Querétaro 33.5 40.5 45.5 16.6 119.5 Yucatán 29.4 36.2 46.7 26.0 112.2 Colima 36.2 35.8 38.2 2.8 110.2 Hidalgo 18.8 39.8 48.8 61.3 107.3 Oaxaca 22.9 34.9 48.9 46.0 106.7 Guerrero 24.8 37.6 37.0 22.2 99.3 Durango 15.1 22.2 24.4 27.2 61.7 Aguascalientes 15.4 18.4 21.7 18.5 55.5 Tabasco 19.1 19.7 10.2 -26.9 48.9 Campeche 12.2 14.1 16.6 16.6 42.8 Baja California Sur 14.5 12.1 14.7 0.5 41.3 Morelos 20.5 5.2 13.3 -19.6 39.0 Tlaxcala 8.9 9.9 15.5 31.8 34.2 Fuente: aregional.com, con base en información del DOF (29/may/08) y DOF (30/may/09) Sin embargo, en el lado opuesto se localizan Guanajuato, Morelos y Tabasco, los cuales registran incluso tasas negativas del orden de 1.7, 19.6 y 26.9 por ciento, respectivamente. En términos absolutos, las entidades federativas que han obtenido mayores ingresos por REPECOS de 2006 a 2008 son Jalisco, Distrito Federal y Estado de México, lo cual se podría explicar en parte, por la gran concentración económica y los esfuerzos realizados en materia administrativa. En términos recaudatorios se puede señalar que los montos son relevantes, a nivel nacional con 6 mil 273.9 millones de pesos durante el periodo antes mencionado, los cuales, como ya se había comentado, representan ingresos complementarios importantes para las entidades federativas. A manera de conclusión, cabe destacar que el crecimiento en la recaudación de REPECOS ha sido en buena medida posible por los avances registrados en la depuración de los104
  • 104. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federalpadrones de contribuyentes, hecho que ha sido posible gracias a los trabajos conjuntos,entre la Federación y las entidades en la verificación del RFC, en los domicilios de laspersonas físicas y en la publicidad difundida para promover el cumplimiento oportuno delos contribuyentes en el pago de las contribuciones, además de facilitar el proceso de pagode las contribuciones de este Régimen, con sus consecuentes efectos en la reducción de laevasión fiscal.2.7 recomendaciones en materia de colaboración administrativa Para el fortalecimiento de las finanzas de estados y municiPiosDe acuerdo a lo analizado a lo largo del presente capítulo, en términos generales, el logrode un buen rendimiento en la recaudación de los ingresos federales coordinados por lasentidades federativas y municipios precisa de acciones en cinco temas fundamentales. Veresquema 2.7: Temas fundamentales para mejorar la recaudación de ingresos Esquema 2.7 federales coordinados MANTENER Y La coordinación y cooperación intergubernamental en materia fiscal CONTINUAR Las responsabilidades de las entidades federativas para la administración FORTALECER de los tributos federales Los esquemas de distribución de las potestades para su REVISAR oportuna adecuación En forma permanente los términos de la colaboración para detectar EVALUAR oportunamente las ineficiencias del Sistema Tributario Mexicano Mayor Transparencia y Rendición de Cuentas en los procesos PROMOVER administrativos y en el ejercicio de los Incentivos Económicos Fuente: aregional.com, con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoNo obstante, en consideración de que, todos los estados y el Distrito Federal han celebradoel CCAMFF y algunos de sus Anexos, a diferencia de los Municipios, donde únicamentecerca del 7.6 por ciento se ha adherido al Convenio de Colaboración; así como de losproblemas de los Municipios en materia de eficiencia y desempeño, provenientes del rezagoen infraestructura fiscal y administrativa para alcanzar un elevado nivel de recaudacióny de recursos humanos capacitados. Resulta notoria la necesidad, relevancia y urgenciade emprender acciones orientadas y especiales para el fortalecimiento de las finanzasmunicipales en mayor medida que las dirigidas al ámbito estatal.En este sentido, a continuación se desglosan una serie de recomendaciones encaminadas amejorar la situación hacendaria de los municipios y de los estados, esgrimiendo diferenteslíneas de acción en las arenas públicas municipal y estatal tanto por el lado de los ingresos,como por el lado de los egresos. 105
  • 105. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 2.7.1 fortalecer los inGresos ProPios de las Haciendas locales Básicamente, las tesorerías locales disponen de tres importantes vías para fortalecer sus ingresos propios, las cuáles se desglosan a continuación, en consideración de sus implicaciones en la población, fundamentalmente en los ámbitos económico y social: • Incrementar las tasas impositivas o crear nuevos instrumentos de recaudación, es una medida factible, pero que generalmente resulta impopular y la posibilidad de implementarla depende directamente del entorno y dinámica económica de cada municipio. Lo anterior, debido a que la capacidad de pago de los contribuyentes deriva, entre otros, de sus condiciones laborales o empresariales, según si se trata de personas físicas o morales; • Incrementar la Base Gravable10, de igual manera que la medida anterior es factible, siempre y cuando se someta a estudios, dado que en principio, disminuye potencialmente el ingreso disponible de los contribuyentes; y puede resultar impopular; y • Realizar un cobro efectivo y eficiente de los impuestos, resulta ser la alternativa de mayor viabilidad, dado que no conlleva a incrementar la tarifa por el pago de los impuestos de los contribuyentes, sino abatir la morosidad fiscal y apatía de los ciudadanos en la materia. De ahí, que el sentido de las acciones de los gobiernos municipales y estatales debe orientarse en mayor medida hacia mejorar su eficiencia y eficacia recaudatorias emprendiendo sencillas acciones (ver esquema 2.8). Para ello, es necesario valorar las problemáticas fiscales que enfrenta cada gobierno, a partir de ellas, identificar y priorizar sus áreas de oportunidad y finalmente realizar un ejercicio conjunto de reflexión y cabildeo para definir las acciones y responsables específicos que participarán en el proceso de mejora del nivel recaudatorio. 10 “La base gravable de los impuestos directos o al ingreso, se conforma por todos aquellos ingresos que se considere deben ser sujetos del impuesto en cuestión, siendo necesaria la aplicación de un criterio para definir qué se debe considerar como parte de la misma o no. Cabe señalar que no existe consenso absoluto entre los que apoyan una definición amplia del ingreso, y los que pretenden que la base gravable mantenga la neutralidad entre consumo y ahorro.” Ver, Presupuesto de Gastos Fiscales 2008, SHCP106
  • 106. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal Problemáticas y alternativas entorno a la eficacia y eficiencia recaudatorias en Esquema 2.8 las haciendas locales � PROBLEMÁTICAS � ALTERNATIVAS Baja transparencia en el Mayor y mejor rendición destino de los recursos de cuentas Desinterés de la población Acercamiento de las por el pago de impuestos autoridades a la ciudadanía Actualización de los padrones Morosidad de contribuyentes Se requiere de mucho tiempo Agilidad de trámites Desconocimiento del Instalación de kioscos contribuyente sobre cómo declarar informativos Horarios inaccesibles Flexibilidad de horarios Fuente: aregional.comEs muy importante, tener en cuenta que las problemáticas aquí planteadas, se desprendende las experiencias identificadas y manifestadas por diferentes gobiernos locales,mostrándose con un enfoque general, razón por la cual, el ejercicio reflexivo y de diálogoantes propuesto es indispensable para que cada gobierno esgrima acciones puntuales yadaptadas al contexto específico bajo el cual gobierna, de manera que beneficien en mayormedida a su población.Adicionalmente, los gobiernos deben tener muy presente que al elaborar sus políticasfiscales, se debe partir de la premisa del “cobro justo” de los impuestos, siendo algunas desus características primordiales, las siguientes: • Actualizar el padrón de contribuyentes; • Actualizar los valores catastrales de los predios; • Beneficiar a los contribuyentes por encima de los evasores; • Generar mecanismos que abatan la morosidad; • Diseñar instrumentos fiscales progresivos; • Crear incentivos para el pago puntual; y • Ejecutar, sin excepción derivada del compadrazgo o status quo del contribuyente, las multas y cargos generados por incumplimiento en el pago de impuestos.Abatir la desinformación de la ciudadanía es un punto esencial, dado que se torna unproblema social y cultural que impacta negativamente en el desempeño de las finanzaspúblicas. Ello, porque la desinformación se traduce en que una buena parte de la poblaciónno concibe el pago de impuestos como una contribución al municipio o al estado quemejorará sus condiciones de vida, sino como una penalización a su ingreso disponible y 107
  • 107. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 en ocasiones, se considera dinero dilapidado, en función de la percepción de la población sobre la corrupción en la Administración local. Finalmente, destaca el hecho de que la introducción de mejoras administrativas, relacionadas con el equipamiento de infraestructura fiscal y administrativa, así como la capacitación a los funcionarios municipales no solamente es primordial para diseñar nuevas herramientas fiscales, sino para crear instrumentos de política pública que dinamicen la economía local y generen las condiciones económicas que aumenten la capacidad de pago de los contribuyentes. Por ejemplo, el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE) es un trámite vinculado directamente al dinamismo económico municipal, dado que agiliza la apertura de empresas, con ello, favorece tanto el gasto en inversión y la creación de fuentes de empleo formal, así como encadenamientos productivos y comerciales con otras ramas productivas, siendo éstos insumos y remuneraciones gravables. Al respecto, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) reportó cifras que revelan la importancia del SARE en los 136 municipios que contaban con él a mayo de 2008. (Ver esquema 2.9) Importancia del Sistema de Apertura Rápida de Empresas en 136 municipios, Esquema 2.9 a mayo de 2008 $21,208,074,278 132,675 PESOS DE EMPRESAS INVERSIÓN BENEFICIADAS GENERADA BENEFICIOS A NIVEL MUNICIPAL 381,984 EMPLEOS GENERADOS Fuente: aregional.com, con base en datos de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria En este sentido, al considerar las principales medidas por el lado del ingreso municipal para mejorar la recaudación, junto con la implementación de acciones que contribuyan a mejorar la situación socioeconómica de la población; las autoridades locales estarán trabajando por la mejora en la eficiencia, eficacia y efectividad de la recaudación a nivel municipal y estatal, lo que eventualmente puede traducirse en mayores Incentivos Económicos derivados de la colaboración administrativa Federación-Gobiernos Locales. 2.7.2 medidas en materia del Gasto local Las acciones, programas y medidas, en general, tomadas por las autoridades locales que se relacionen directamente con la ejecución del gasto, tienen un rasgo en común, resultan del apego a los principios establecidos en el Artículo 73 Constitucional: • Eficiencia, implica alcanzar los resultados planeados con los recursos disponibles en tiempo y forma;108
  • 108. Colaboración Administrativa en materia Fiscal Federal • Eficacia y efectividad, se refieren a realizar acciones adecuadas para satisfacer las necesidades y abatir los problemas de la población; • Racionalidad, significa ejercer los recursos públicos de manera moderada, sin despilfarro y en la medida en que éstos son necesarios; y • Honradez, conlleva al ejercicio responsable del gasto público, es decir, financiando aquellas acciones programadas para mejorar el nivel y la calidad de vida de la población y no el nivel socioeconómico de las autoridades, ya que los temas de corrupción y malversación de fondos afectan sensiblemente la percepción que los ciudadanos tienen de sus gobernantes, minando en cierta medida, la voluntad de pagar impuestos.De suerte que, desde la arena pública, surge la pregunta sobre ¿qué se necesita hacer paraoperar bajo dichos principios? A lo que resulta, acciones claras y puntuales en cada una delas fases del ciclo de toda política pública, tal y como se puede apreciar a continuación: • Definir con claridad los problemas y demandas sociales primarios, tales como: obras sociales y económicas urgentes; infraestructura para el dinamismo económico; lo que conllevaría a eliminar las obras ineficientes • Definir con claridad cómo se llevarán a cabo las obras y programas sociales necesarios, a través de la elaboración de un diagnóstico sobre la situación socioeconómica municipal y estatal, siendo para ello indispensable la vinculación con las universidades; la realización de estudios de pre-factibilidad para cada una de las obras y programas; y la exploración de todas las posibles fuentes de ingresos para ampliar la capacidad de financiamiento11 • Operar bajo un esquema de contabilidad gubernamental eficiente que cuente con: • Un sistema de contabilidad claro y ágil; • Procesos claros, modernos y fáciles; y • Mecanismos para evitar las ineficiencias del gasto • Implementar un sistema de monitoreo y evaluación del gasto público, de manera que permita la revisión constante del trabajo en materia del apego a las metas de los Planes Municipal y Estatal de Desarrollo; que disponga de mecanismos para favorecer la transparencia sobre el ejercicio del gasto; y que provea de mayor transparencia y rendición de cuentas ante la ciudadanía, evitando así las ineficiencias del gasto. • Evaluar y consensuar la reducción del gasto corriente, es decir, operar bajo una política de austeridad, para ello se debe en primera instancia revisar la estructura orgánica de la Administración Pública Municipal y Estatal, con el propósito de evitar la duplicidad de funciones; adicionalmente, se debe considerar la incorporar más procesos a través de internet y de una intranet para los funcionarios públicos; y finalmente 11 Por ejemplo, a través de la participación y solicitud de apoyos mediante las convocatorias de los más de 100 Programas Federales con Reglas de Operación que destinan recursos a los agentes sociales y a las autoridades locales. Para saber más, remitirse al Catálogo de programas federales para municipios 2008, publicado por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. 109
  • 109. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 implementar mecanismos de apropiación de las obras públicas por parte de la ciudadanía y de Contraloría Social del gasto, es decir, donde la población participa fiscalizando la gestión pública local. Por lo tanto, evaluando las medidas posibles para incrementar el nivel de la recaudación a nivel local, tanto del lado del ingreso como del gasto público, se evidencia la necesidad de incorporar mayor modernización administrativa y de simplificar los procesos al interior de la Administración Pública; para que se ofrezca a la ciudadanía: mayor acercamiento, procesos más eficientes y eficaces; trámites ágiles, fáciles y a realizarse en el menor tiempo posible, así como mayor calidad en la atención y servicios a la ciudadanía. 2.8 consideraciones sobre la colaboración administrativa Como se vio a lo largo de las secciones anteriores, la Colaboración Administrativa entre la Federación y los Gobiernos locales es valiosa porque provee a las haciendas estatales y municipales, de ingresos adicionales para hacer frente a las necesidades de la población. Destaca el fortalecimiento de la capacidad administrativa de los impuestos federales, a partir de un otorgamiento de mayores atribuciones a los estados en materia de recaudación, notificación, cobranza, resolución de recursos administrativos e intervención en juicios, entre otras. Estas acciones además de tener un gran impacto en la RFP, reducen la evasión fiscal, siendo que esta última se ha constituido en uno de los grandes problemas estructurales que presenta el Sistema Tributario del país. Sin embargo, es necesario que se potencien mecanismos de la colaboración administrativa en materia fiscal a fin de dar efectividad, eficacia y eficiencia a la coordinación intergubernamental, lo cual debe ser tarea de los tres niveles de gobierno, puesto que dichos mecanismos deben ser diseñados con el objetivo central de incrementar y mejorar la recaudación.110
  • 110. Capítulo 3 Financiamiento a entidades federativas y municipios a deuda pública de las entidades federativas es el reflejo de las dificultades que tienensus autoridades para financiar sus gastos (tanto de operación como de inversión) con susingresos propios y con las participaciones y transferencias que reciben del Gobierno Federal.Por consiguiente, los gobiernos locales deben de utilizar sus recursos disponibles de la formamás eficiente, para que sólo en determinados casos requieran acudir al financiamiento conendeudamiento para complementar los fondos que requieren para la realización de lasinversiones físicas.Las estrategias para mejorar los ingresos propios de las entidades federativas, para quepuedan enfrentar sus responsabilidades de gastos son muy importantes, sobre todo porqueel descansar en el endeudamiento público para fines de su desarrollo es muy riesgoso, silas obras construidas no pueden autofinanciarse. Por tanto, para endeudarse y no tenerproblemas para el pago del servicio financiero del préstamo, la entidad federativa debecrecer económicamente lo suficiente, para proveer no sólo un incremento en el consumode los bienes y servicios públicos financiados, sino también para poder cumplir con lascondiciones de pago del endeudamiento contratado.En este capítulo se analizan las características de la evolución de los saldos de la deuda delas entidades federativas y municipios del 2001 al 2008. De igual forma se analizan algunosindicadores importantes sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, conrelación al producto interno bruto de las entidades (PIBE), con la población y con respecto alos recursos de que disponen. Asimismo, se analizan las fuentes de financiamiento de estosadeudos, enfatizando las reestructuraciones realizadas en este período. 111
  • 111. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 3.1. deuda Pública de las entidades federativas y municiPios La deuda pública total de las entidades federativas y municipios en el período 2000-2008 decreció en términos reales en promedio anual a una tasa de -0.8 por ciento, resultado de las reestructuraciones, renegociaciones y prepagos realizados por los grandes deudores: Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León y Sonora. Así, como se muestra en la gráfica y cuadro 3.1, en el año 2000 el saldo de la deuda consolidada estatal y municipal en millones de pesos (mdp) de 2007, ascendió a 201,086.5 mdp para al final del período concluir en 188,971.1 mdp, una reducción de más de 6.0 por ciento. Debe señalarse que el endeudamiento de los gobiernos estatales decreció a un ritmo de 3.8 por ciento en los primeros seis años analizados (2000-2005). Esto se atribuye principalmente a los prepagos, reestructuraciones y renegociaciones de adeudos realizados por siete de las entidades federativas con mayor endeudamiento (Estado de México, Nuevo León, Sonora, Chihuahua, Veracruz, Quintana Roo y Sinaloa). Estas entidades prepagaron sus respectivas deudas denominadas en Udis, para convertirla a pesos, bajar las tasas de interés pagadas y alargar los plazos de las mismas. Con estas reestructuraciones lograron disminuir sustancialmente el pago del servicio financiero de sus adeudos, generando importantes ahorros para destinar a otros gastos prioritarios. Deuda pública total entidades federativas y municipios, 2000-2008 Gráfica 3.1 (millones de pesos de 2007) 250,000.0 200,000.0 150,000.0 100,000.0 50,000.0 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Debe mencionarse que también en este período Campeche prepagó toda su deuda en el año 2003 y al final de 2005, conjuntamente con Tlaxcala, Coahuila y Puebla terminó con cero endeudamiento. En este mismo lapso (2000-2005) Nayarit y Baja California también redujeron de manera importante sus respectivas deudas públicas. Sin embargo, debe destacarse que en el período 2000-2008 hubo un cambio muy destacado entre las entidades de mayor endeudamiento, puesto que aquellas con mayores adeudos en el año 2000, como el Estado de México, Nuevo León y Sonora, hicieron serios esfuerzos por reducir su deuda en términos reales y en relación con sus respectivos PIBE y población. Destacando el Estado de México porque no sólo logró esto, si no que también redujo su endeudamiento en términos nominales, como se muestra en la gráfica 3.2. En la referida gráfica 3.2 se puede observar también que hubo siete estados (Hidalgo, Zacatecas, Nayarit, Aguascalientes, Oaxaca, Michoacán y Veracruz) con crecimiento promedio real de su endeudamiento en el período mayor a 30.0 por ciento, siendo Veracruz el de mayor dinamismo112
  • 112. Financiamiento a entidades federativas y municipiosal crecer su deuda más de 100.0 por ciento. Este crecimiento extraordinario en la deudapública de estas entidades federativas tuvo lugar entre el 2006 y el 2008, destinando cincode ellos los recursos adquiridos a inversiones productivas, mientras que Hidalgo y Veracruz lodestinaron a renegociación de sus adeudos, utilizando Veracruz parte de los recursos tambiénpara inversión productiva. Obligaciones Financieras de Entidades Federativas y Municipios Saldo Cuadro 3.1 al 31 de diciembre (millones de pesos de 2007) Entidad Federativa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 T O T A L 201,086.5 198,560.6 199,017.1 182,832.1 168,270.8 165,728.8 171,264.7 186,336.3 188,971.1 Aguascalientes 211.1 293.5 454.6 867.6 705.6 1,195.4 991.9 2,347.4 2,357.7 Baja California 2,661.8 2,411.9 2,631.9 3,053.2 3,591.6 4,230.6 4,715.5 5,809.9 6,220.5 Baja California Sur 887.7 991.2 913.4 735.2 650.2 686.5 670.6 662.3 706.3 Campeche 166.9 116.4 28.7 0.0 23.3 60.0 0.0 56.4 33.8 Coahuila 1,203.7 1,009.2 804.2 318.7 310.2 348.1 434.7 486.9 1,770.0 Colima 2_/ 272.3 316.3 454.1 621.1 496.7 638.7 920.8 901.6 1,031.9 Chiapas 3_/ 1,497.1 1,340.5 1,227.4 1,082.7 1,207.7 1,524.9 912.6 6,005.4 6,830.8 Chihuahua 2,303.7 2,146.4 2,049.5 1,709.4 1,555.6 1,417.0 7,138.1 6,623.3 6,087.5 Distrito Federal 43,055.4 46,423.5 50,697.2 50,781.4 48,072.1 46,875.4 45,628.9 44,079.5 44,038.3 Durango 1,496.4 1,905.6 1,740.8 2,168.6 2,945.2 2,918.4 2,774.7 2,692.1 3,046.7 Guanajuato 939.9 848.0 843.0 1,440.8 1,745.6 2,035.2 2,041.4 3,174.9 3,672.6 Guerrero 2,397.4 2,235.9 2,040.2 2,461.5 2,746.7 2,153.2 2,390.3 2,236.3 1,713.0 Hidalgo 244.5 646.6 952.4 1,642.2 1,444.7 2,651.2 2,537.6 2,481.4 2,383.0 Jalisco 7,738.3 7,086.0 7,765.4 6,918.6 7,080.6 8,788.6 9,139.9 8,480.4 11,893.6 Estado de Mexico 34,994.6 38,172.5 41,315.8 37,990.5 34,072.4 34,235.6 33,094.8 32,316.3 31,728.1 Michoacán4_/ 320.4 255.6 202.3 1,948.7 1,683.6 3,002.2 2,909.8 6,581.1 6,529.3 Morelos 762.1 660.5 643.8 1,027.7 967.0 1,007.7 763.6 653.3 469.7 Nayarit 5_/ 138.2 182.8 133.6 120.0 307.6 391.4 567.1 648.0 1,487.6 Nuevo León 13,187.2 12,226.4 11,525.9 10,267.8 10,508.4 12,623.3 17,296.0 17,346.2 17,352.6 Oaxaca 6_/ 370.5 326.8 413.4 711.5 628.0 529.5 1,558.9 4,245.3 4,390.9 Puebla 1,282.5 1,423.8 1,326.6 3,451.7 3,474.2 3,244.3 3,477.9 6,250.0 6,113.4 Querétaro 2,098.3 1,991.2 1,855.0 1,821.6 1,771.9 1,849.4 1,778.0 1,891.2 1,908.4 Quintana Roo 1,122.6 1,407.1 1,748.7 1,836.0 2,273.2 2,076.1 1,945.8 2,427.8 2,663.2 San Luis Potosí 1,262.5 1,136.8 1,904.2 1,477.1 3,091.6 2,311.1 2,807.7 2,771.5 2,768.5 Sinaloa 3,671.6 3,916.0 4,204.4 3,843.1 3,664.2 4,503.7 4,374.0 4,579.2 4,362.0 Sonora 7,400.7 7,268.4 6,661.3 6,659.9 6,158.0 6,186.6 6,467.5 6,922.5 11,005.5 Tabasco 902.8 822.0 763.0 653.2 560.6 743.5 661.8 4,561.7 1,998.1 Tamaulipas 1,224.9 1,009.2 576.4 924.7 1,525.9 1,086.1 810.3 1,344.0 1,456.4 Tlaxcala 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 193.8 186.3 210.0 0.0 Veracruz 7_/ 26.7 1,491.0 3,647.7 2,296.6 4,009.3 3,730.7 5,707.3 7,074.4 8,859.6 Yucatán 283.5 180.2 766.3 1,067.1 829.8 653.8 769.1 476.0 706.2 Zacatecas 59.1 16.4 274.0 465.4 420.5 316.1 223.7 133.7 618.0 1_/ A partir del primer trimestre de 2005 cambia la metodología de las estadísticas de deuda pública, ya que incluye la deuda bancaria y bursátil no registrada y reportada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por las entidades federativas, y la la deuda municipal avalada y no avalada por los Gobiernos de los Estados. 2_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chiapas incluye dos emisiones con ingresos derivados de la recaudación del Impuesto sobre Nóminas. 3_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chihuahua incluye cinco emisiones en bonos carreteros, garantizados con fuente de pago propia, diferente de las participaciones federales. 4_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Michoacán incluye una emisión garantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas. 5_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Nuevo León incluye una emisión del Instituto de Control Vehicular, y otra emisión de la Red Estatal de Autopistas con fuente de pago propia. 6_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Oaxaca incluye una emisión bursátil garantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas, y de los ingresos por derechos vehiculares. 7_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Veracruz incluye dos emisiones garantizadas con ingresos derivados del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. Fuente: aregional.com, on datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 113
  • 113. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Crecimiento real promedio de la deuda pública de las entidades federativas y Gráfica 3.2 municipios, 2000-2008 (por cientos) Campeche Morelos Guerrero Baja California Sur Estado de Mexico Querétaro Tlaxcala Distrito Federal Sinaloa Tamaulipas Nuevo León Coahuila Sonora Jalisco Durango San Luis Potosí Tabasco Baja California Quintana Roo Yucatán Chihuahua Colima Guanajuato Chiapas Puebla Hidalgo Zacatecas Nayarit Aguascalientes Oaxaca Michoacán Veracruz T O T A L -40.0 -20.0 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público El crecimiento tan alto de estos estados se explica porque en general tenían endeudamiento muy bajo al inicio de período. Una particularidad de estas entidades es que no tienen gran capacidad de generación de ingresos propios.114
  • 114. Financiamiento a entidades federativas y municipios Estados con mayor crecimiento de su deuda pública, 2000-2008 Gráfica 3.3 (millones de pesos 2007) 9,000.0 8,000.0 7,000.0 6,000.0 5,000.0 4,000.0 3,000.0 2,000.0 1,000.0 0.0 Guanajuato Aguascalientes Colima Chiapas 1_/ Hidalgo Michoacán 2_/ Nayarit Oaxaca 3_/ Puebla Veracruz 4_/ Zacatecas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Chiapas incluye dos emisiones con ingresos derivados de la recaudación del Impuesto sobre Nóminas. 2_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Michoacán incluye una emisión garantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas. 3_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Oaxaca incluye una emisión bursátil garantizada con los ingresos derivados del Impuesto sobre Nóminas, y de los ingresos por derechos vehiculares. 4_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Veracruz incluye dos emisiones garantizadas con ingresos derivados del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos. Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoPor otra parte, en la gráfica 3.2 se puede apreciar que tan sólo seis estados decrecieron enpromedio su endeudamiento real en el período analizado (Campeche, Guerrero, Querétaro,Baja California Sur, Morelos y el Estado de México) y que Tlaxcala no tuvo endeudamientoen buena parte del período, debido a que lo prohibía su Constitución Política.3.1.1 indicador deuda entidades federativas y municiPios/PibeGeneralmente este indicador se utiliza para determinar si la deuda pública está creciendo aun ritmo sostenible para las finanzas de las entidades, al tener esta razón en el numeradorla deuda pública y en el denominador el producto interno bruto de la entidad en términosnominales, que se toma como una medida de la capacidad de pago de la misma. Si elindicador está creciendo, significa que la deuda crece más rápidamente que la capacidadde producción del estado.De los resultados de estimar este indicador para los años 2000-2008, se encontró un resultadomuy satisfactorio, en el sentido de que diez entidades federativas, entre ellas las tres demayor endeudamiento, el Distrito Federal, el Estado de México y Nuevo León, redujeron enforma sustantiva esta razón, como se muestra en la gráfica 3.3. Resaltando tres entidades 115
  • 115. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 por haber reducido este cociente en más de un punto porcentual de sus respectivos PIBE, el Estado de México, el Distrito Federal, y Baja California Sur. Reducción endeudamiento entidades federativas, 2001-2008 Gráfica 3.4 (Diferencias en saldos como por ciento del PIBE 1/) 0.0 -0.5 % del PIBE -1.0 -1.5 -2.0 -2.5 Campeche Guerrero México Morelos Querétaro Sinaloa Sonora Estado California Federal Distrito León 2_/ Nuevo Baja de Sur Reducción -1.3 -0.1 -1.1 -0.8 -2.3 -0.3 -0.4 -0.6 -0.9 -0.4 1_/ PIB 2008 Estimado, se calculó con base en el PIB nacional total de ese año, pero utilizando la estructura porcentual por entidad federativa de 2006. 2_/ El saldo de las obligaciones financieras del Gobierno del Estado de Nuevo León incluye una emisión del Instituto de Control Vehicular, y otra emisión de la Red Estatal de Autopistas, diferente de las participaciones federales. Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Con excepción de Morelos y Campeche, que lograron estas reducciones prepagando y pagando al vencimiento las obligaciones contratadas, en los demás casos se lograron no sólo con prepagos, sino también con reestructuraciones y renegociaciones de los adeudos. Destacan en esta última estrategia el Estado de México, Nuevo León, Sonora y Sinaloa, que hicieron al menos dos renegociaciones durante el lapso de análisis. Debe destacarse también que tanto el Estado de México como Guerrero prepagaron sus emisiones bursátiles, cuyo servicio financiero les resultaba muy oneroso como se analiza en la sección de financiamiento bursátil. Sin embargo, 21 entidades incrementaron su endeudamiento con respecto a su PIBE en el período analizado. De éstas seis (Coahuila, Durango, Jalisco, Quintana Roo, Tamaulipas y Yucatán) tuvieron una buena administración de su endeudamiento al mantener prácticamente la misma participación en el Indicador Deuda/PIB durante todo el período. Esto refleja que su deuda creció al mismo ritmo de su economía, es decir a la par con su capacidad de pago. Se destaca que en ninguno de estos estados su indicador supera el 2.0 por ciento, lo que señala poco riesgo en el endeudamiento contratado por ellos.116
  • 116. Financiamiento a entidades federativas y municipios Entidades federativas con endeudamiento positivo, 2001-2008 Cuadro 3.2 Saldo como por ciento del PIBE 1/ Entidad federativa 2001 2008 Diferencia Aguascalientes 0.3 1.6 1.3 Baja California 0.9 1.5 0.6 Coahuila 0.4 0.5 0.1 Colima 0.8 1.6 0.8 Chiapas 1.1 3.5 2.4 Chihuahua 0.7 1.1 0.4 Durango 2.0 2.0 0.0 Guanajuato 0.3 0.9 0.6 Hidalgo 0.7 1.6 0.9 Jalisco 1.4 1.6 0.2 Michoacán 0.2 2.6 2.4 Nayarit 0.4 2.2 1.8 Oaxaca 0.3 2.4 2.1 Puebla 0.5 1.4 0.9 Quintana Roo 1.2 1.4 0.2 San Luis Potosí 0.9 1.2 0.3 Tabasco 0.9 1.3 0.4 Tamaulipas 0.4 0.4 0.0 Veracruz 0.5 1.8 1.3 Yucatán 0.2 0.4 0.2 Zacatecas 0.0 0.7 0.7 1_/ PIB 2008 Estimado, se calculó con base en el PIB nacional total de ese año, pero utilizando la estructura porcentual por entidad federativa de 2006. Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoEn contraste, si preocupa el crecimiento de este indicador en más de dos puntos porcentualesde sus respectivos PIBE en Chiapas, Michoacan y Oaxaca, sobre todo porque estos estadoscomprometieron como respaldo de estos financiamientos los flujos procedentes de larecaudación de sus principales impuestos. Asimismo, los cinco estados con mayor crecimientode su deuda con respecto a su PIBE, se encuentran entre los de menor recaudación deingresos propios, ya que en las cinco entidades que se muestran en la gráfica 3.5, su relaciónde Ingresos Propios/Ingresos totales está por debajo de 7.98 por ciento, que es el cocientede Veracruz, el de mayor recaudación entre ellos. Sin embargo, dado los largos plazosnegociados por las entidades en estos endeudamiento, que son alrededor de treinta años, ytasas de interés relativamente bajas, el servicio financiero anual correspondiente no es tanalto y no les causará tanta presión financiera. 117
  • 117. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Entidades con mayor crecimiento de su deuda pública, 2001-2008 Gráfica 3.5 (Diferencia en saldos como por ciento del PIBE 1/) 2.4 2.4 2.1 1.8 1.3 Chiapas Michoacán Nayarit Oaxaca Veracruz 1_/ PIB 2008 Estimado, se calculó con base en el PIB nacional total de ese año, pero utilizando la estructura porcentual por entidad federativa de 2006. Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3.1.2 indicador de deuda Per cáPita El aumento del financiamiento crediticio en unas cuantas entidades federativas y las renegociaciones y prepagos en otras, han introducido cambios significativos en la carga por habitante para la población de esos estados. Así, como se puede apreciar en la Gráfica 3.6, la cual presenta la deuda per cápita de las entidades federativas, la carga del endeudamiento es muy alta para los habitantes de cinco entidades, en las cuales la deuda per cápita asciende a más de 2,000 pesos de 2007: el Distrito Federal, con 8.8 millones de habitantes, es por mucho la entidad con mayor endeudamiento per cápita con 4,983.9 pesos por habitante, los otros dos estados con cargas notables son Sonora y Nuevo León, con 4,424.1 y 3,950.0 pesos por habitantes, respectivamente. En estos dos casos aunque sus respectivos endeudamiento representan el 25.0 y 39.4 por ciento de la deuda del Distrito Federal, su menor población hace que la carga sea muy cercana a la del Distrito Federal.118
  • 118. Financiamiento a entidades federativas y municipios Deuda per cápita estatal, 2000 y 2008 Gráfica 3.6 (pesos de 2007) Campeche Morelos Yucatán Zacatecas Tamaulipas Guerrero Coahuila Guanajuato Tabasco Hidalgo Puebla San Luis Potosí Querétaro Veracruz Oaxaca Baja California Sur Chiapas Nayarit Michoacán Sinaloa Jalisco Colima Chihuahua Durango Baja California Aguascalientes Quintana Roo Estado de Mexico Nuevo León Sonora Distrito Federal 0.0 500.0 1,000.0 1,500.0 2,000.0 2,500.0 3,000.0 3,500.0 4,000.0 4,500.0 5,000.0 2000 2008 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Consejo Nacional de PoblaciónEl Estado de Mexico, que sigue por el tamaño de su carga, sólo tiene una deuda por habitantede 2,167.0 pesos, prácticamente la mitad de la de Sonora, a pesar de tener un mayorendeudamiento (alrededor de tres veces el volumen de Sonora), pero con una poblaciónmucho mayor de 14.6 millones de habitantes. Sin embargo, también se destaca en la gráfica3.6 que el Estado de México, es una de las pocas entidades que redujo esta carga en el períodode análisis al disminuirla en aproximadamente 20.0 por ciento. A este respecto, solamentecinco estados, además, del Estado de México tuvieron decrecimiento en este indicador en elperíodo de estudio: Baja California Sur, Campeche, Guerrero, Morelos y Querétaro.El quinto estado con deuda per cápita mayor a 2,000 pesos de 2007 es Quintana Roo, conuna carga muy cercana a la del Estado de México, con 2,101.8 pesos por habitante en 2008.Sin embargo, Quintana Roo, tuvo un crecimiento de 6.8 por ciento en promedio anual eneste indicador en el lapso de análisis. Este crecimiento se atribuye al endeudamiento quetuvo que contratar esta entidad federativa para enfrentar los desastres naturales que sufrióen los años estudiados. 119
  • 119. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Por otro lado, se destacan siete estados debido a que el crecimiento de la carga por habitante en el período excedió el 30.0 por ciento en promedio anual en términos reales: Aguascalientes, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Veracruz y Zacatecas. Este extraordinario crecimiento de la deuda per cápita se atribuye a la pequeña base de la que partieron en primer lugar. Por ejemplo, Veracruz inició en el año 2000 con una carga de 3.8 pesos por habitante, terminando el período con 1,220.1 pesos por habitante, lo que arroja un crecimiento promedio anual de 105.8 por ciento. 3.2 indicadores de viabilidad del endeudamiento La razón Deuda/Participaciones Federales de las entidades federativas puede tomarse como un indicador de la sostenibilidad del endeudamiento estatal, dado que las Participaciones Federales del Ramo 28 (Recaudación Federal Participable), son el principal componente de los ingresos de las entidades federativas, ya que representan en promedio más del 90.0 por ciento de estos recursos. Por tanto, mientras mayor sea esta relación, mayores dificultades tendrá el gobierno estatal para cumplir con sus obligaciones financieras. De igual forma, en caso de presentarse alguna eventualidad por la cual tengan que pagar todo el monto adeudado, mayores dificultades tendrá la administración para cumplir con sus otros compromisos operacionales y mayor probabilidad de que tenga que solicitar ayuda para solventarlos. En la gráfica 3.7 se puede observar que este indicador se ha reducido en el total de los estados en el período de análisis de 50.2 a 48.0 por ciento, influido especialmente por la caída que se observa en esta relación en las entidades de mayor endeudamiento, como son el Estado de México, que logró reducirla en el lapso en 50.6 puntos porcentuales, pasando de 114.8 por ciento en el 2000 a tan sólo 64.2 por ciento en el 2008. En segundo lugar en reducción se encuentra el Distrito Federal que la redujo en 35.9 puntos porcentuales y en tercero Nuevo León que la disminuyó en 20.9 puntos. Debe señalarse que solamente Nuevo León, Sonora y el Distrito Federal tienen este indicador por encima de 80.0 por ciento y, por lo tanto, son los que mantienen un mayor riesgo en la administración de su endeudamiento. No obstante, debe señalarse que los estados de Chiapa, Oaxaca, Michoacán, Veracruz y Aguascalientes son los que tuvieron un mayor crecimiento en este indicador en el período, pero en los cinco casos este cociente se mantiene por debajo de 53.9 por ciento, que es el valor del indicador de Michoacán, el más alto en este grupo. De todas formas, tanto las renegociaciones de los más endeudados, como de estos últimos cinco estados han obtenido plazos de vencimiento del principal mayores a 15 años, por lo que el servicio financiero está distribuido en el tiempo y no les presenta serios problemas para su cumplimiento y simultáneamente mantener la liquidez necesaria para realizar sus operaciones. Sin embargo, estos niveles de deuda limitan la obtención de nuevo financiamiento.120
  • 120. Financiamiento a entidades federativas y municipios Relación Deuda/Participaciones Federales de las Entidades Federativas Gráfica 3.7 2000 y 2008 (Por ciento) TOTAL Tlaxcala Campeche Morelos Yucatán Tamaulipas Zacatecas Tabasco Coahuila Guerrero Guanajuato Baja California Sur Querétaro Hidalgo Colima San Luis Potosí Puebla Nayarit Veracruz Chiapas Oaxaca Sinaloa Jalisco Aguascalientes Quintana Roo Chihuahua Michoacán Baja California Durango México Nuevo León Sonora Distrito Federal 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 140.0 2000 2008 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público3.3- fuentes del financiamientoLa fuente principal del financiamiento directo a las entidades federativas es el sistemabancario, especialmente la banca comercial que aportó 84,645.9 mdp, es decir el 51.7 porciento de todo el crédito concedido a los gobiernos estatales, que ascendió al 31 de diciembrede 2008 a 163,594.2 mdp. En segundo lugar, se encuentra el financiamiento bursátil, quesólo aportó prácticamente la mitad del crédito concedido por la banca comercial, como seaprecia en la gráfica 3.8 y en un distante tercer lugar se encuentra la banca de desarrolloque contribuyó con el 18.2 por ciento. 121
  • 121. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Fuentes de financiamiento de la deuda directa de las entidades federativas, Gráfica 3.8 diciembre de 2008 3.6% 26.5% 51.7% 18.2% Banca comercial Banca de Desarrollo Emisiones Bursátiles Fideicomisos Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público En el cuadro 3.3 se presenta la deuda directa estatal clasificada por fuente de financiamiento y por el nivel de endeudamiento de las entidades federativas a fines de diciembre pasado. En este cuadro los estados y el Distrito Federal se ordenaron en cuatro categorías: alto, medio, bajo y sin deuda, para facilitar su análisis. En la categoría de endeudamiento alto se incluyeron las nueve entidades con endeudamiento mayor a 5,000.00 mdp. En la media, los quince estados con una deuda pública en un rango mayor a 1,000.00 mdp y menor a 5,000.00 mdp, mientras que en la baja se consignaron aquellas entidades con endeudamiento menor a mil millones de pesos. En la categoría sin deuda sólo clasifican dos estados: Campeche y Tlaxcala.122
  • 122. Financiamiento a entidades federativas y municipios Deuda directa estatal al 31 de diciembre de 2008 Cuadro 3.3 (millones de pesos) Banca Banca de Emisiones Deuda directa Entidad Federativa Fideicomisos Comercial Desarrollo Bursátiles total Endeudamiento Alto Endeudamiento alto Distrito Federal 22,158.0 15,159.6 5,200.0 0.0 42,517.6 Estado de México 27,811.3 0.0 0.0 0.0 27,811.3 Nuevo León 1,600.0 4,336.4 9,356.8 0.0 15,293.2 Sonora 3,520.4 0.0 0.0 4,514.1 8,034.5 Veracruz 0.0 0.0 7,945.4 0.0 7,945.4 Michoacán 1,567.7 1,044.8 3,732.1 0.0 6,344.6 Jalisco 2,230.5 4,065.7 0.0 0.0 6,296.3 Chihuahua 25.8 0.0 6,229.3 0.0 6,255.1 Chiapas 0.0 0.0 5,393.7 0.0 5,393.7 Total del grupo 58,913.8 24,606.5 37,857.3 4,514.1 125,891.7 Endeudamiento Medio Endeudamiento medio Oaxaca 457.1 771.9 2,984.0 0.0 4,213.1 Puebla 3,350.0 0.0 0.0 0.0 3,350.0 Sinaloa 2,370.0 0.0 0.0 796.1 3,166.1 Durango 2,964.1 0.0 0.0 0.0 2,964.1 Guanajuato 1,550.9 1,294.4 0.0 0.0 2,845.3 San Luis Potosí 2,687.5 0.0 0.0 0.0 2,687.5 Hidalgo 0.0 0.0 2,450.0 0.0 2,450.0 Baja California 1,175.0 910.7 0.0 0.0 2,085.7 Aguascalientes 2,063.3 0.0 0.0 0.0 2,063.3 Tabasco 1,884.5 0.0 0.0 0.0 1,884.5 Guerrero 1,510.7 160.4 0.0 0.0 1,671.1 Quintana Roo 969.1 699.9 0.0 0.0 1,669.0 Querétaro 1,319.4 0.0 0.0 0.0 1,319.4 Nayarit 663.2 46.4 0.0 600.0 1,309.6 Coahuila 1,114.7 165.8 0.0 0.0 1,280.5 Total del grupo 24,079.7 4,049.5 5,434.0 1,396.1 34,959.3 Endeudamiento Bajo Endeudamiento Bajo Colima 0.0 730.8 0.0 0.0 730.8 Baja California Sur 647.8 0.0 0.0 0.0 647.8 Zacatecas 183.1 360.0 0.0 0.0 543.1 Yucatán 449.5 0.0 0.0 0.0 449.5 Morelos 230.1 0.0 0.0 0.0 230.1 Tamaulipas 141.9 0.0 0.0 0.0 141.9 Total del grupo 1,652.4 1,090.8 0.0 0.0 2,743.2 Sin deuda Sin deuda Campeche 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Tlaxcala 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Total Nacional 84,645.9 29,746.8 43,291.3 5,910.2 163,594.2 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoLas nueve entidades en el grupo de endeudamiento alto concentran el 77.0 por cientodel total del endeudamiento estatal. De igual forma concentran la mayor parte delfinanciamiento por fuentes de crédito, así su participación en los préstamos concedidos porla banca comercial a las entidades federativas es de 70.0 por ciento; de 83.0 por ciento enlos otorgados por la banca de desarrollo y de 87.0 por ciento en la deuda bursátil.La composición de este endeudamiento directo por fuentes en los estados de este grupo semuestra en la gráfica 3.9 123
  • 123. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Estructura de la deuda directa de las entidades federativas del grupo alto, Gráfica 3.9 diciembre de 2008 (millones de pesos) 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Distrito Federal Estado de México Nuevo Michoacán Jalisco Chiapas León Sonora Veracruz Chihuahua Banca comercial Banca de desarrollo Emisiones Bursátiles Fideicomisos Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público De lo anterior se desprende que para los 21 estados restantes clasificados como de endeudamiento medio y bajo, el financiamiento ha sido escaso, reportándose un financiamiento para ellos de tan sólo 37,702.5 mdp, que representa el 23.0 por ciento del total estatal a diciembre 2008. Más lamentable aún estos estados sólo recibieron el 17.0 por ciento de los préstamos otorgados por Banobras a las entidades federativas, cuando teóricamente sería esta institución la que tendría que aportar los mayores recursos crediticios a los gobiernos estatales y municipales. 3.4- emisiones de las entidades federativas en el mercado bursátil En el periodo 2001 a 2008 las entidades federativas colocaron en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) treinta y siete emisiones de certificados bursátiles, siendo los emisores diez estados y el Distrito Federal, por un monto total de $ 49,342.2 mdp, de las cuales se han pagado y prepagado dieciseis. De esta forma se encuentran vigentes veintiuna emisiones, con un saldo de 39,116.00 mdp, como se muestra en el Cuadro 3.4. Debe destacarse que en el 2008 no se registró ninguna emisión realizada por entidades federativas, porque no fueron colocadas en el mercado las dos emisiones con prospectos preliminares de Tamaulipas y Nayarit. A junio del 2009 estas dos emisiones todavía no han sido emitidas. En contraste, en 2009 Chihuahua colocará una emisión de certificados bursátiles por 5,500.0 mdp, respaldados en los recursos que se generen por la operación de nueve tramos carreteros ubicados en dicha entidad federativa. Parte de los recursos que se obtengan mediante la colocación de este nuevo bono se destinarán al pago anticipado de las emisiones colocadas en 2004 y 2006 bajo las claves CHIHCB 04, CHIHCB 04-2 y CHIHCB 06 por un monto original de 3,350 mdp, y que actualmente asciende a 3,014 mdp. Esta emisión no se presenta en el cuadro 3.4, porque en él se encuentran solamente las emisiones realizadas por las entidades hasta el 31 de diciembre de 2008.124
  • 124. Financiamiento a entidades federativas y municipios Emisiones bursátiles vigentes de las entidades federativas, 2001-2008 Cuadro 3.4 (millones de pesos) Estado Emisión Fecha de Oferta Valor Tasa de Interés Plazo (años) Chihuahua 1a 19/11/2002 1,400.0 Real bruta anual 7.5% 10 años 2a 20/12/2002 1,100.0 Real bruta anual 7.5% 10 años Nuevo León 1a 21/08/2003 978.0 Cetes a 182+ 2.25% 12 años 2a 28/11/2003 738.0 Cetes a 182+ 1.7% 12 años Chihuahua 1a 13/08/2004 1,000.0 Cetes a 182 +2.95% 10 años 2a 14/09/2004 750.0 Cetes a 182 +2.95% 10 años Distrito Federal 1a 15/12/2005 800.0 9.99 por ciento 10 años Chihuahua 1a 16/11/2005 1,220.0 TIIE+0.27 10.3 años Nuevo León 1a 24/05/2006 2,667.0 6.18 por ciento 29.7 años Chihuahua 1a 14/06/2006 1,600.0 TIIE a 182 días + 2.5 % 8 años Nuevo León 1a 10/10/2006 2,413.0 6.8 por ciento 18 años Distrito Federal 1a 28/11/2006 1,400.0 TIIE 28 días + 0.29% 9.21 años Veracruz 1a 31/11/2006 5,193.1 Tasa real bruta anual fija de 5.32% 30 años 2a 13/12/2006 1,106.9 TIIE 182 días + 0.95% 30 años Hidalgo 1a 09/05/2007 2,450.0 TIIE 28 días + 0.14% 12 años Chiapas 1a 28/06/2007 4,200.0 Tasa real bruta fija de 4.67% 30 años 2a 28/06/2007 800.0 TIIE 28 días + 1.2 por ciento 30 años Michoacan 1a 03/12/2007 3,500.0 Tasa real bruta fija de 4.85 por ciento 30 años Oaxaca 1a 11/12/2007 2,800.0 Tasa real bruta fija de 5.20 por ciento 29.5 años Distrito Federal 1a 17/12/2007 575.0 Tasa bruta fija de 8.65 por ciento 20 años 2a 17/12/2007 2,425.0 TIIE 28 días - 0.05 por ciento 10 años TOTAL 39,116.0 Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de Colocación, Bolsa Mexicana de Valores.En el cuadro 3.4 se puede apreciar que las emisiones de certificados bursátiles que serealizaron en los primeros años 2002 al 2004 tuvieron condiciones crediticias mucho másastringentes que las realizadas en el 2006 y 2007, tanto en relación con las tasas de interésque eran mucho más altas cuando eran fijas y con mayores diferenciales cuando eranvariables. Asimismo, los plazos fueron mucho más reducidos que los otorgados a partirde 2006, en el que por primera vez Nuevo León obtuvo vencimiento a 30 años para sucolocación de certificados bursátiles.Precisamente, las difíciles condiciones impuestas a sus emisiones de certificados bursátilesfueron las razones que llevaron a prepagar al Estado de México, Guerrero e Hidalgo susemisiones colocadas en el 2002 y 2003, e incluso a Sinaloa que había colocado su emisiónen 2004. Así, por ejemplo, en cuatro de las seis emisiones del Estado de Mexico la tasa deinterés de referencia era CETES a 91 días más un diferencial de 3.0 por ciento, con plazode 5 años, con lo cual el servicio financiero era demasiado elevado. En cambio, a partirde mayo de 2006 los diferenciales bajaron significativamente, siendo el más alto el quenegoció Chiapas para su segunda emisión en la que logró TIIE + 1.2%, en todos los demáscasos el diferencial estuvo por debajo de 1.0 por ciento.Aprovechando las mejores condiciones del mercado bursátil, a partir de diciembre 2006 yen el curso del año 2007, cinco estados (Veracruz, Hidalgo, Chiapas, Oaxaca y Michoacán)y el Distrito Federal hicieron colocaciones de certificados bursátiles muy grandes. Chiapas,Oaxaca y Michoacán acudieron por primera vez a este mercado. Es interesante señalar quesolamente Hidalgo respaldó esta emisión con recursos de las Participaciones Federales del 125
  • 125. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 estado, excluyendo los municipios. Los cuatro restantes prefirieron afectar otros recursos para el pago de sus colocaciones. En lo que se refiere al Distrito Federal, en sus emisiones realizadas en diciembre 2007 se afectó en su respaldo el 65.0 por ciento de las Participaciones Federales de esta entidad, e incluso en el contrato de oferta de estas colocaciones se incluye un compromiso de que en la medida en que las Participaciones que se encuentren afectadas a otros fideicomisos sean liberadas, serán de forma automática cedidas al Fideicomiso de Administración y Pago hasta llegar al 100.0 por ciento. Debe señalarse que en la emisión que realizó el Distrito Federal en diciembre de 2006 sólo se le requirió en respaldo de la misma la afectación del 15.0 por ciento de sus Participaciones. La explicación a este cambio de circunstancias, es que la afectación de estos recursos federales era necesaria para mantener adecuados márgenes de seguridad para el servicio de los certificados (pagos de intereses y capital), ya que en el Fideicomiso de Administración y Pagos se encuentran registrados, además de las nuevas emisiones, 7 financiamientos, por un valor de 32,924.0 mdp, resultado de la renegociación y reestructuración de su endeudamiento llevado a cabo por el Gobierno capitalino en el 2007. Por otra parte, en Veracruz se respaldaron sus dos emisiones con los recursos procedentes de la recaudación del impuesto sobre tenencia y uso vehicular federal (ISTUV). Sobre estas emisiones debe mencionarse que sus calificaciones de riesgo sufrieron una baja en el mes de mayo de 2009, debido al constante deterioro en la cobertura primaria promedio anual (CPPA) del servicio de las emisiones. En 2008, los ingresos por ISTUV registrados tuvieron un decrecimiento de 1.8 por ciento respecto al año anterior. En parte esta baja también se atribuye a la posibilidad de adelantar la desaparición del ISTUV planeada para 2012 y al entorno de crisis económica prevaleciente, factores que inciden negativamente en la recaudación del ISTUV. En lo que se refiere a las emisiones de Chiapas, Michoacán y Oaxaca, sus colocaciones están garantizadas en los dos primeros por el 100.0 del Impuesto sobre Nóminas (ISN), y en Oaxaca, que es la entidad con mayores compromisos de sus recursos propios, se afectan en respaldo de la emisión no sólo el ISN, sino también el 100.0 por ciento de los derechos por servicio de control vehicular, que comprenden: i) el emplazamiento, ii) la revista, iii) el refrendo y iv) el reemplacamiento. En Oaxaca, además, se creó en respaldo de su colocación un Fideicomiso Alterno, como fuente de pago complementaria para el pago de los certificados, cuyo patrimonio está constituido por los flujos derivados de la recaudación de la Tenencia Federal (menos los fondos correspondientes a los municipios) y de la Tenencia Local. Es decir, este estado tendrá afectados en respaldo de sus emisiones la mayoría de sus ingresos propios. Como se puede apreciar en la Gráfica 3.10 a diciembre de 2008 las entidades federativas con mayores saldos en sus emisiones bursátiles son: Chihuahua, Nuevo León y Veracruz. Chihuahua es el de mayor volumen, aún sin considerar su emisión realizada en el 2009. Estos estados tienen una participación en el total de 18.0, 17.0 y 16.0 por ciento, respectivamente.126
  • 126. Financiamiento a entidades federativas y municipios Distribución de la deuda bursátil de las entidades federativas, Diciembre 2008 Gráfica 3.10 (Por ciento) 6% 7% 19% 9% 13% 13% 16% 17% Chihuahua Distrito Federal Veracruz Nuevo León Chiapas Michoacan Oaxaca Hidalgo Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de las emisiones en la Bolsa Mexicana de Valores3.4.1 destino de los recursos de las emisionesDe las 21 emisiones bursátiles vigentes, solamente en sus orígenes se destinaron areestructuración de adeudos tres de ellas: la de Chihuahua de noviembre de 2005, la deNuevo León de octubre de 2006 y la primera de Veracruz de diciembre de 2006. Asimismo,una pequeña parte de la emisión de Oaxaca se destinó para estos fines. En total de los39,116.0 mdp emitidos originalmente por las entidades, alrededor de una tercera parte sedestino a renegociaciones y reestructuraciones de la deuda directa de los estados. Recursos destinados a reestructuración y renegociación de adeudos de las Gráfica 3.11 emisiones bursátiles vigentes de las entidades federativas (millones de pesos) Oaxaca, 382.79 Chihuahua, 1,220.0 Hidalgo, 2,450.00 Nuevo León, 2,413.00 Veracruz, 5,193.08 Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de Colocación, Bolsa Mexicana de Valores. 127
  • 127. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Por consiguiente, el grueso de los recursos adquiridos con el financiamiento del mercado bursátil (27,457.13 mdp) se destinó a la inversión productiva, como establece el Artículo 117 de la Constitución Política Federal. De los ocho estados que mantienen saldos vigentes de sus certificados bursátiles solamente tres destinaron todos los recursos recabados por este medio a inversiones en infraestructura: Chiapas, Michoacán y el Distrito Federal. 3.4.2 deuda bursátil no directa de los estados De las emisiones reportadas en el cuadro 3.1 hay dos estados que tienen emisiones que no se consideran deuda estatal: el Estado de Chihuahua, y el de Nuevo León. Estas emisiones no constituyen deuda directa de los estados, porque en ellas el pago del servicio financiero de los certificados emitidos es una obligación directa y exigible del fideicomiso de administración y pago que se crea y no del estado. El fideicomiso, a su vez, está respaldado por una fuente de recursos independiente, por tanto, los tenedores de los certificados no pueden recurrir al gobierno del estado en caso de que los ingresos comprometidos en el fideicomiso no fueran suficientes para cubrir el servicio de la deuda. Las emisiones de certificados bursátiles de Chihuahua y Nuevo León, que no se consideran deuda pública directa se muestran en el cuadro 3.5. Cuadro 3.5 Deuda bursátil que no es considerada como deuda pública de los estados Estado Fecha de emisión Monto de la emisión (mdp) Respaldado por 19/11/2002 1,400.0 20/12/2002 1,100.0 Ingresos por peajes de 9 tramos Chihuahua 13/08/2004 1,000.0 carreteros de cuota 14/09/2004 750.0 14/06/2006 1,600.0 Nuevo León 24/05/2006 2,667.0 Instituto de Control Vehicular TOTAL 8,517.00 Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de las emisiones en la Bolsa Mexicana de Valores Del cuadro anterior se desprende que solamente es deuda directa del Gobierno del estado de Chihuahua, la emisión de Certificados Bursátiles, por 1,220 millones de pesos, colocada en noviembre de 2005, que se encuentra respaldada con el 12 por ciento de los derechos sobre las Participaciones Federales que recibe ese estado, excluyendo las correspondientes a los municipios. De esta emisión queda un saldo remanente de alrededor de 900.0 mdp, que serán pagados en el transcurso de los seis años que restan para su vencimiento. En lo que se refiere a las 5 emisiones restantes, que se colocaron entre 2002 y 2006, bajo el Programa de Certificados Bursátiles de las Autopista de peaje del estado: las dos primeras se llevaron a cabo en el 2002 por un monto total de 780.1 millones de UDIS, que al momento de la emisión equivalían a 2,500 mdp. Las dos siguientes emisiones se efectuaron en el 2004, por un monto de 1,750 mdp y la última fue la emitida en junio de 2006, por 1,600 mdp. Es decir, el Estado obtuvo recursos con estos programas por 5,850 mdp. Como se expresó con128
  • 128. Financiamiento a entidades federativas y municipiosanterioridad, el gobierno del estado cancelará las últimas 3 emisiones con los ingresos querecabe con la colocación que realizará en 2009.Los recursos obtenidos por las colocaciones se depositaron en el Fideicomiso para el Desarrollode Infraestructura, cuyos recursos se destinaron a carreteras, urbanización y vialidades,construcción de viviendas y el resto en salud, desarrollo rural, agua potable y cultura.De igual forma, la colocación de Nuevo León de mayo de 2006 no constituye deuda públicadirecta del estado. Esta emisión fue realizada por el Instituto de Control Vehicular (ICV) porun monto de 2,667.00 mdp, a través de un fideicomiso irrevocable de emisión, administracióny pago, cuya fuente de pago principal será una tercera parte de los ingresos presentes yfuturos de los derechos que recauda el ICV. Esto significa que la deuda bursátil de estaentidad consiste solamente de las dos emisiones realizadas en 2003, por un monto total de1,716 mdp y el de la emisión de octubre 2006, por 2,143 mdp.Por otro lado, hay seis emisiones de certificados bursátiles, colocados por los estado deVeracruz, Chiapas, Michoacán y Oaxaca, cuyo monto total asciende a 17,600 mdp, que seencuentran garantizadas y respaldadas por recursos propios estatales. Estas emisiones noestán registradas como deuda directa, pero las agencias calificadoras las incluyen para laevaluación del riesgo crediticio de estas entidades, porque estas emisiones se respaldaroncon recursos que no se pueden separar tan nítidamente como en los casos anteriores, de laresponsabilidad del estado en la formación del fideicomiso, con cuyo patrimonio se pagaráel servicio financiero. Los flujos de los recursos que los respaldan están conformados por elImpuesto sobre Tenencia y uso de vehículo federal y estatal en Veracruz y una parte de la deOaxaca, así como para Chiapas y Michoacán y la otra parte de la de Oaxaca con el Impuestosobre Nóminas. Cuadro 3.6 Deuda bursátil estatal garantizada con recursos estatales Estado Fecha de emisión Monto de la emisión (mdp) Garantizada con fondos propios Veracruz 13/12/2006 6,300.0 ISTUV Chiapas 28/06/2007 5,000.0 ISN Michoacán 03/12/2007 3,500.0 ISN Oaxaca 11/12/2007 2,800.0 ISTUV e ISN Total 17,600.00 ISTUV = Impuesto sobre tenencia y uso de vehículos ISN = Impuesto sobre nóminas Fuente: aregional.com, con datos de los Prospectos de las emisiones en la Bolsa Mexicana de ValoresEn los casos de Veracruz y Oaxaca con el ISTUV federal hay mucha incertidumbre respectoa la generación de los flujos de pago con este impuesto, porque de conformidad con elDecreto del 21 de diciembre de 2007, se abroga la Ley de Tenencia y uso Vehicular (LTUV), apartir del 1º de enero de 2012, estableciéndose en el mismo Decreto la abrogación también,a partir de esa misma fecha, del 9no. párrafo del Artículo 2º de la Ley de CoordinaciónFiscal, que establece el derecho de los estados a cobrar este gravamen.Dado que las emisiones de los certificados exceden la vigencia de la LTUV, y que cuandoésta quede abrogada, no se podrá cumplir con el servicio de la manera estipulada, en elcaso de Veracruz el fideicomiso emisor contempla que al desaparecer el ISTUV, el estado se 129
  • 129. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 obliga a sustituirlo por un impuesto local que grave situaciones jurídicas iguales. Asimismo contempla, que de no realizarse esta sustitución el gobierno del estado se obliga a afectar al fideicomiso un porcentaje de sus Participaciones Federales, que aún no se determina. Debe señalarse que aunque todos los documentos de las emisiones son legalmente válidos y exigibles, dada la próxima desaparición del ISTUV, se requiere a la mayor brevedad posible el mecanismo de sustitución por participaciones federales, en caso de que no se implemente un impuesto local similar. En relación a este último aspecto, el Gobierno de Veracruz se encuentra actualmente en proceso de presentar una propuesta para perfeccionar el mecanismo de sustitución. 3.4.3 consideraciones sobre la deuda bursátil estatal Las emisiones bursátiles parecían en el 2007 que se convertirían en la fuente de financiamiento complementaria o alterna a las tradicionales, pero desafortunadamente en el transcurso de los últimos 17 meses sólo se tiene programada una emisión de certificados bursátiles por el estado de Chihuahua, por lo que parece que esta fuente no está disponible para ayudar a las entidades federativas en esta época de crisis económica y financiera, que ha disminuido sensiblemente las oportunidades de financiamiento crediticio a los gobiernos estatales. Sin embargo, a diciembre de 2008, sólo 21 emisiones bursátiles de los estados se encontraban vigentes, que tenían un saldo de 39,106.9 mdp al momento de su colocación, correspondientes a 8 entidades federativas. En los nueve años revisados Chihuahua es el estado que tuvo un mayor dinamismo en la emisión de certificados bursátiles, al haber realizado un total de 6 colocaciones. Cinco de ellas se realizaron bajo un esquema innovador de bursatilización de las cuotas de 9 tramos carreteros, con el cual Chihuahua consiguió financiamiento para sus inversiones de infraestructura, siendo importante qué este financiamiento no se considera deuda directa del estado, sino que el Fideicomiso creado para este propósito es el responsable de las obligaciones contraídas, no comprometiendo el gobierno estatal los recursos necesarios para cumplir sus funciones básicas e impulsar el desarrollo en su jurisdicción. En contraparte, en los últimos 3 años, entidades como Veracruz, Chiapas, Michoacán y Oaxaca, han comprometido parte importante de algunas de sus principales fuentes de ingresos disponibles, con fines de inversión productiva y reestructuración de sus adeudos (Veracruz y Oaxaca). Los recursos comprometidos en lo que se refiere a Veracruz, son los del Impuesto Sobre Tenencia y Uso Vehicular federal (ISTUV), y en relación a los demás estados, se trata principalmente del Impuesto sobre Nóminas (ISN). Si bien el gasto de inversión es muy importante para estas entidades con altos grados de marginación, es importante destacar que al comprometer estos importantes ingresos por un plazo mayor a 25 años, la flexibilidad financiera de estos gobiernos se ve mermada para enfrentar contingencias de corto plazo como la actual crisis económica que reduce tanto los ingresos propios como las transferencias federales a las entidades federativas. Asimismo, la abrogación del ISTUV federal a partir de enero de 2012, provoca mayores presiones a las finanzas de Veracruz y Oaxaca y afecta su calidad crediticia, no obstante que las emisiones contemplan mecanismos para asegurar su pago. Por tanto, es de gran importancia que los gobiernos estatales diversifiquen sus fuentes ingresos y fortalezcan su desempeño presupuestal, a fin de disminuir su dependencia respecto del endeudamiento para realizar gasto de inversión y para tener una posición sólida cuando éste se requiera y adquiera, y de esta forma asegurar la operación óptima en las funciones básicas de gobierno ante contingencias financieras.130
  • 130. Financiamiento a entidades federativas y municipios3.5 deuda municiPalAl cierre de diciembre de 2008, de conformidad con los registros de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público (SHCP) 813 municipios tenían un saldo reportado de financiamiento crediticio.Este es un avance importante en esta materia porque hasta hace un par de años, menos de400 localidades tenían acceso a un crédito. Es decir, hasta el 2005 para la mayor parte de losmunicipios del país el acceso al financiamiento bancario, incluido el de la banca de desarrollo,era muy limitado o casi nulo, entre otros factores por el alto costo de acceso al crédito.Con fines de modificar esta situación el 27 de diciembre de 2006 se publicaron en el DiarioOficial de la Federación diversas reformas a la Ley de Coordinación Fiscal (LFC)1, entrelas que se adicionó el Artículo 50 a dicha Ley, que sienta las bases para que los municipiospuedan afectar como fuente de pago o de garantía de financiamientos, hasta el 25.0 porciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal(FAIS) que reciben.Adicionalmente, en diciembre del 2007 se publicaron nuevos cambios al referido Artículo 50,estableciendo que si las obligaciones del municipio son pagaderas en dos o más ejerciciosfiscales, para cada año podrá destinarse a su servicio lo que resulte mayor entre aplicarel 25.0 por ciento referido a los recursos de este fondo del año que se trate o los recursosequivalentes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas. Estas modificacionespermiten a los municipios ampliar el plazo para los préstamos adquiridos, hasta por elperíodo constitucional de la administración que los contrate.Con base en estas reformas a la LFC, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C.(Banobras) estableció un programa de financiamiento que agrupa a los municipios de unamisma entidad, incluidos los más pequeños y marginados. El propósito perseguido por esteprograma es mejorar el uso de los recursos para el financiamiento de las obras que realizaranlos municipios con los recursos del FAIS.El programa les permite a los gobiernos municipales mayor liquidez, ya que pueden tomarfinanciamiento por adelantado hasta por el 100.0 por ciento de estos recursos si se toman alprincipio de una administración municipal, para ir avanzando las obras en tiempo y forma, aun costo que, de manera individual no podrían obtener. A diciembre de 2008 el programa estáoperando en los estados de Michoacán, Chiapas, Veracruz, Durango, Oaxaca y Guerrero.En adición al programa del FAIS municipal, algunos estados individualmente se preocuparonpor facilitar a sus respectivos municipios acceso al financiamiento crediticio para susinversiones, o para renegociación y reestructuración de sus adeudos, lo que contribuyótambién en buena proporción a los resultados comentado de un mayor acceso de losAyuntamientos a algún tipo de financiamiento.3.5.1. fuentes de financiamiento municiPalAl cierre del 2008 el total de la deuda municipal ascendió a 22,736.6 mdp. De este total,11,672.5 mdp fueron otorgados por la banca comercial a 89 municipios. La banca dedesarrollo, por su parte, concedió financiamiento a 664 municipios, por un monto total de 1 Ver en el Diario Oficial de la Federación, del 27 de diciembre de 2006 el Decreto correspondiente. 131
  • 131. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 10,569.2 mdp, que como se muestra en la gráfica 3.12, equivale al 46.5 por ciento del total del financiamiento municipal. Como se puede observar en dicha gráfica, en conjunto, las emisiones bursátiles y los fideicomisos, solamente aportaron el 2.2 por ciento de los financiamientos otorgados a los gobiernos municipales. Debe destacarse que durante al segundo semestre del 2008, se registran solamente tres emisiones bursátiles municipales: una de las cuales es la de Aguascalientes, Aguascalientes a la que restan por amortizar 40 mdp y las otras dos son las realizada por 199 municipios del estado de Veracruz el pasado año. Fuentes de Financiamiento a Municipios, al 31 de diciembre de 2008 Gráfica 3.12 (por ciento) 46.5% 51.3% 1.1% 1.1% Banca Comercial Banca de Desarollo Emisiones Bursátiles Fideicomisos Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Por otra parte, el 1.1 por ciento de la deuda municipal total que corresponde a los Fideicomisos proviene en su totalidad de los municipios de Cajeme, Guaymas, Hermosillo, Huatabampo y Puerto Peñasco, del estado de Sonora que tienen un esquema de financiamiento con esta fuente y cuyos detalles se ofrecen más adelante y que al cierre del 2008 asciende a un monto total de 242.4 mdp. En el cuadro 3.7 se presenta la deuda municipal contratada por entidad federativa y fuente de financiamiento. Se puede observar que los cuatro estados con mayor número de municipios con saldos deudores son en orden de importancia Veracruz con 207, Chiapas con 86, Oaxaca con 75 y Jalisco con 80. Debe destacarse que el alto número de municipios en los estados de Veracruz, Chiapas y Oaxaca en parte es resultado de la puesta en operación del Programa de Financiamiento Banobras-FAIS y en Veracruz a la misión bursátil conjunta que realizaron 199 de sus municipios.132
  • 132. Financiamiento a entidades federativas y municipios Deuda contratada por los municipios con la banca comercial, de desarrollo y Cuadro 3.7 emisiones bursátiles y fideicomisos, diciembre 2008 (millones de pesos) Número de Banca Banca de Emisiones Saldo Estado Fideicomisos Municipios Comercial Desarrollo Bursátiles Total Veracruz 257 0 1,011.50 212.5 0 1,224.00 Chiapas 114 0 1,321.50 0 0 1,321.50 Oaxaca 87 0 331 0 0 331 Jalisco 80 2,619.00 1,038.90 0 0 3,657.90 Estado de México 53 2,929.30 1,045.00 0 0 3,974.30 Zacatecas 34 3 93.5 0 0 96.5 Michoacán 32 206.9 205.8 0 0 412.7 Durango 30 11.6 102.8 0 0 114.5 Puebla 30 624.4 61.1 0 0 685.5 Guanajuato 21 640.1 103.2 0 0 743.3 Nayarit 18 0 230 0 0 230 Sinaloa 18 0.3 946.4 0 0 946.7 Sonora 15 1,003.70 496.7 0 242.4 1,742.70 Coahuila 13 196.7 162.4 0 0 359.1 Nuevo León 13 1,309.60 1,248.10 0 0 2,557.70 Yucatán 13 226.8 44.2 0 0 271 Colima 9 0 196.4 0 0 196.4 Morelos 9 163.4 75.7 0 0 239.1 San Luis Potosí 9 10.8 76.8 0 0 87.6 Tamaulipas 9 0 649.2 0 0 649.2 Aguascalientes 7 183 109.6 40 0 332.6 Guerrero 7 0 0 0 0 0 Quintana Roo 5 378.6 329.9 0 0 708.5 Campeche 4 0 35 0 0 35 Hidalgo 4 0 0.9 0 0 0.9 Querétaro 4 533.1 50.4 0 0 583.5 Baja California 3 591.4 419.8 0 0 1,011.20 Tabasco 3 0 178.7 0 0 178.7 Baja California Sur 2 40.9 4.4 0 0 45.3 Chihuahua 0 0 0 0 0 0 Distrito Federal 0 0 0 0 0 0 Tlaxcala 0 0 0 0 0 0 TOTAL 896 11,672.60 10,569.20 252.5 242.4 22,736.60 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoChihuahua, Guerrero, Tlaxcala y el Distrito Federal son las únicas entidades federativasque no tienen municipios con endeudamiento. Esto se debe a que en el Distrito Federal lasdelegaciones políticas no pueden contratar deuda por si mismas y es el Gobierno capitalinoquien reasigna los recursos.3.5.2 municiPios con mayor endeudamientoEn el cuadro 3.8 se presentan los 35 municipios con endeudamiento contratado mayor a 150mdp al mes de diciembre del 2008. La deuda conjunta de estos Ayuntamientos representa el65.8 por ciento de la deuda total municipal; 87.3 por de la deuda con la banca comercial; 43.4por ciento de la deuda con la banca de desarrollo y el 24.2 por ciento de la deuda bursátil. 133
  • 133. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Municipios con mayor endeudamiento Gráfica 3.13 (millones de pesos) 25,000.00 20,000.00 milones de pesos 15,000.00 10,000.00 5,000.00 - B. Comercial B. Desarrollo Bursátil Fideicomisos Total Resto muinicipios endeudados 1,481.80 5,984.60 191.40 109.21 7,767.00 35 más endeudados 10,190.70 4,584.60 61.10 133.20 14,969.60 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público Para facilitar el análisis del cuadro, los municipios se clasificaron en tres categorías: • Endeudamiento alto: Corresponde a los municipios con deuda mayor a los 500 mdp • Endeudamiento medio: Municipios con adeudos de más de a 300 mdp pero menores de 500 mdp • Endeudamiento moderado: Localidades con endeudamientos mayores a 150 mdp hasta 299.6 mdp134
  • 134. Financiamiento a entidades federativas y municipios Municipios con mayor endeudamiento al 31 de diciembre de 2008 Cuadro 3.8 (millones de pesos) Banca Banca de Emisiones Saldo Municipios Estado Fideicomisos Comercial Desarrollo Bursátiles Total Endeudamiento alto Guadalajara Jalisco 1,700.0 0 0 0 1,700.0 Monterrey Nuevo León 708.9 816.3 0 0 1,525.2 Ecatepec de Morelos Estado de México 0.0 601.0 0 0 601.0 Tlalnepantla Estado de México 598.6 0.0 0 0 598.6 Tijuana Baja California 588.1 0.0 0 0 588.1 Puebla Puebla 580.8 0.0 0 0 580.8 Hermosillo Sonora 528.8 0.0 0 43.1 571.9 Zapopan Jalisco 550.0 0.0 0 0 550.0 Benito Juárez Quintana Roo 257.6 258.3 0 0 515.9 Endeudamiento medio Naucalpan Estado de México 483.6 0.0 0 0 483.6 Atizapán de Zaragoza Estado de México 428.9 0.0 0 0 428.9 Cajeme Sonora 328.7 0.0 0 90.1 418.8 León Guanajuato 414.6 0.0 0 0 414.6 Huixquilucan Estado de México 398.9 0.0 0 0 398.9 Culiacán Sinaloa 0.0 398.8 0 0 398.8 Querétaro Querétaro 398.0 0.0 0 0 398.0 Tlaquepaque Jalisco 0.0 347.0 0 0 347.0 Nuevo Laredo Tamaulipas 0.0 340.3 0 0 340.3 San Nicolás de los Garza Nuevo León 327.0 0.0 0 0 327.0 Mexicali Baja California 0.0 306.1 0 0 306.1 Endeudamiento moderado Aguascalientes Aguascalientes 179.6 80.0 40.0 0 299.6 Guadalupe Nuevo León 0.0 278.3 0.0 0 278.3 Garza García Nuevo León 273.7 0.0 0.0 0 273.7 Toluca Estado de México 259.8 0.0 0.0 0 259.8 Nogales Sonora 0.0 256.1 0.0 0 256.1 Reynosa Tamaulipas 0.0 256.0 0.0 0 256.0 Tonalá Jalisco 248.3 0.0 0.0 0 248.3 Tultitlán Estado de México 164.1 69.4 0.0 0 233.5 Mérida Yucatán 225.7 0.0 0.0 0 225.7 Tuxtla Gutiérrez Chiapas 0.0 199.5 0.0 0 199.5 Cuautitlán Izcalli Estado de México 196.8 0.0 0.0 0 196.8 Ramos Arizpe Coahuila 160.0 35.9 0.0 0 195.9 Morelia Michoacán 190.2 3.3 0.0 0 193.5 Veracruz Veracruz 0.0 166.0 21.1 0 187.1 Mazatlán Sinaloa 0.0 172.3 0.0 0 172.3 Total 10,190.7 4,584.6 61.1 133.2 14,969.6 1 Fideicomisoconstituido por el Gobierno Federal en Banobras para apoyar a los municipios del país Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoLa categoría de endeudamiento alto está conformada por nueve municipios que concentranel 31.8 por ciento del total de esta deuda; el 47.2 por ciento de la deuda con la bancacomercial y el 15.9 por ciento de la deuda con la banca de desarrollo y el 17.8 por cientode los fideicomisos. Como se puede observar en el cuadro 3.8, las localidades con el mayorendeudamiento son Guadalajara, Jalisco y Monterrey, Nuevo León, con niveles superiores alos 1,500 mdp, montos que las destacan de los demás municipios del grupo. Por ejemplo,la deuda de Monterrey es más de dos y media veces la de Ecatepec, que es la localidad quele sigue por monto adeudado. 135
  • 135. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 En el caso de Guadalajara, el saldo de su deuda corresponde en su totalidad a un crédito con la banca comercial a un plazo de 15 años. Este municipio se puede permitir estos montos de endeudamiento por ser uno de los tres Ayuntamientos con mayores ingresos anuales de todo el país, ya que cuenta con altos niveles de actividad industrial, comercial y de servicios; de hecho se le considera la segunda localidad más importante del país, después de la Ciudad de México. En general, los 35 municipios de esta muestra tienen un grado de marginación muy bajo o bajo, cuentan con altos niveles de infraestructura básica y su base económica está muy desarrollada en los sectores manufactureros y de servicios. Estos municipios son de carácter urbano y pertenecen a zonas metropolitanas o son capitales estatales, por lo que se caracterizan por tener un alto dinámismo económico. Excepto Benito Juárez, Quintana Roo, ubicado en la Región Sur, estos municipios se encuentran en 6 estados en las Regiones Centro (3) y Norte (3) (Estado de México, Jalisco, Puebla, Baja California, Nuevo León y Sonora). Los once municipios en el grupo de endeudamiento medio tienen una participación en el total municipal de 18.7 por ciento y se localizan en cuatro estados de las Regiones Centro: Estado de Mexico, Guanajuato, Jalisco y Querétaro y en la Norte: Nuevo León, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Baja California. Como en el grupo alto su economía depende en su mayor parte de los sectores manufactureros y de servicios. En lo que se refiere a los municipios considerados de endeudamiento moderado, estos son 15 localidades, que tienen bases productivas diferenciadas, ya que algunos cuentan con gran actividad de los sectores primarios como Tuxtla Gutiérrez, Chiapas y Mérida, Yucatán; otros destacan por la importancia de los servicios, Mazatlán, Sinaloa, y por la del Puerto de Veracruz, en Veracruz, mientras que el sector de manufactura representa la mayor parte de la actividad económica en San Pedro Garza García y Toluca. Este grupo moderado tiene una mayor diversificación geográfica al estar localizados tres de los municipios en estados de la Región Sur: Chiapas, Veracruz y Yucatán y seis localidades en estados de la Region Centro: Aguascalientes, Estado de Mexico, Jalisco, y Michoacán y seis en estados de la Región Norte: Coahuila, Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas. Estos ayuntamientos son de los tres grupos, los de menor participación en el total de la deuda municipal, a la que sólo contribuyen con el 15.3 por ciento del total. 3.5.3 emisiones bursátiles municiPales En el período 2001-2005 se realizaron nueve emisiones municipales en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), las cuales fueron colocadas por seis municipios: Aguascalientes, Aguascalientes; Guadalajara y Zapopan, Jalisco; Monterrey y San Pedro Garza, Nuevo León; y Tlalnepantla, en el Estado de México, por un monto total de 1,660.90 mdp. Con excepción de la tercera emisión de Aguascalientes, Aguascalientes, a la que a diciembre 2008 le restaba un saldo de 40.0 mdp por pagar, todas las demás fueron pagadas, como las de Monterrey y Zapopan, o prepagadas como las de Tlalnepantla y Guadalajara, a pesar de que las condiciones que tenían en términos de tasa de interés eran más favorables que las de los estados. Sin embargo, los cortos plazos que les concedieron, hicieron que los servicios fueran demasiado altos, restándole liquidez para sus operaciones.136
  • 136. Financiamiento a entidades federativas y municipiosNo obstante, que no se han registrado desde diciembre de 2005 ninguna emisión de certificadosbursátiles por parte de municipios individuales, el 16 de diciembre de 2008 se realizaronlas dos primeras emisiones de certificados bursátiles efectuadas de manera conjunta porgobiernos municipales. 199 Ayuntamientos del estado de Veracruz, se unieron para realizardos emisiones por 995.49 mdp y 212.5 mdp, respectivamente. El programa total es por lasuma de 1,500.0 mdp, aunque la primera parte del mismo es por tan sólo 1,208.0 mdpAmbas emisiones cuentan con el respaldo de los recursos que les correspondenproporcionalmente a los 199 municipios, que son los fideicomitentes procedentes, del 20.0por ciento del ISTUV que recauda el estado de Veracruz, de conformidad con los factores dedistribución establecidos por el Artículo 15 de la Ley No. 44 de Coordinación Fiscal para elEstado y los Municipios de Veracruz, así como por el 7.5453 por ciento de las ParticipacionesFederales correspondientes a cada uno de los Fideicomitentes Municipales.El estado de Veracruz no compromete recurso alguno en garantía o respaldo de lasemisiones, ya que únicamente se encarga de recaudar el ISTUV y de recibir los ingresos dela Federación, para después distribuirlos al Fideicomiso emisor para el pago del serviciofinanciero y los excedentes a los municipios. Los Ayuntamientos previamente autorizaronmediante instrucción irrevocable al Ejecutivo del estado la afectación al FideicomisoEmisor de la recaudación del ISTUV que les corresponde, para el pago del servicio delfinanciamiento, como se muestra en el Esquema 3.1. Esquema 3.1 Emision de 199 municipios de Veracruz Congreso Autorización Decreto Bancos (Cuentas recaudadoras) Mandatos Instrucción irrevocables Municipios irrevocable Gobierno del TESOFE Participantes Estado Devolución excedentes Entrega de recursos Notificación Fideicomiso Emisor y de Administración y Pago Entrega Participaciones fideicomitidad Emisión Pago servicio Tenedores Fuente: aregional.comDebe señalarse que, en caso de que el estado de Veracruz dejara de tener derecho arecaudar el ISTUV y éste no fuera sustituido por un impuesto estatal a partir del 2012,año en que desaparecerá el ISTUV, se utilizarán las Participaciones Federales, según elprocedimiento establecido en el Fideicomiso para el pago de los certificados bursátiles. 137
  • 137. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Las condiciones bajos las cuales se realizaron las colocaciones son las siguientes: Ambas emisiones tienen un plazo de 27.6 años, siendo la fecha de vencimiento el 31 de julio de 2036. Asimismo, la primera emisión pagará una tasa de interés real bruta fija de 7.45 por ciento y se pagarán los días 31 de enero y 31 de julio de cada año durante la vigencia de la emisión. En lo que respecta al pago del capital éste se hará mediante 28 pagos anuales, a partir del 31 de julio de 2009. De igual forma la segunda emisión se amortizará en 28 pagos anuales, a partir del 31 de julio del 2009 y la tasa de interés será la TIIE a 182 días más un diferencial de 2.85 puntos porcentuales. Para asegurar el pago de los intereses el fiduciario debe contratar una cobertura de la TIIE que limite las variaciones en esta tasa hasta una tasa máxima de 11.0 por ciento por un plazo mínimo de cinco años. Debe señalarse que los pagos de interés serán semestrales. Ambas emisiones deben contar con un fondo de reserva equivalente a un año de servicio financiero de la deuda (capital más intereses). Los recursos se destinarán a la inversión pública productiva y al pago de deuda, a favor y a cargo de los fideicomitentes municipales y se especifica en el Prospecto de Colocación que en ningún caso pueden estos recursos destinarse al pago de deuda que haya sido contraída para financiar gasto corriente. Asimismo, los municipios que pagarán deuda, son aquellos que hayan contratado sus empréstitos antes del 11 de junio de 2008 y este endeudamiento se haya inscrito en el Registro de Deuda Pública Municipal. Las inversiones productivas que se realizan con los fondos obtenidos de las emisiones son en su mayor proporción la construcción, pavimentación y rehabilitación de caminos, calles y avenidas, como se puede observar en la gráfica 3.14. En segunda lugar en importancia se encuentran la construcción y rehabilitación de drenajes. Inversiones productivas a financiarse con las emisiones bursátiles de los 199 Gráfica 3.14 municipios de Veracruz Otros 17% Const y rehabilitación caminos y calles Electrificación y alumbrado 40% público 4% Unidades Deportivas 4% Guarniciones y Banquetas 6% Infraestructura Básica S. Educativo 6% Agua Potable 7% Const y rehabilitación drenajes 16% Fuente: aregional.com, con datos de la BMV, Prospecto de las emisiones 199 municipios de Veracruz Los ingresos netos que recibirán los fideicomitentes municipales por las dos emisiones ascienden a 1,157.05 mdp, debido a los costos de colocación de las emisiones que en primera ascendieron a 34.73 mdp y en la segunda a 9.82 mdp.138
  • 138. Financiamiento a entidades federativas y municipios3.6 nuevos esquemas de financiamiento a municiPiosEn el período que abarca desde enero 2007 a marzo de 2009 nueve entidades federativas:Chiapas, Durango, Guerrero, Michoacán, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Sinaloa y Veracruzimplementaron nuevos esquemas de financiamiento crediticio a los estados, municipiosy organismos paraestatales y paramunicipales. Estos esquemas han sido diseñados con elpropósito de facilitarles el acceso a créditos en mejores condiciones de tasas de interés yen algunos casos mayores plazos, con fines de destinar estos recursos a inversión productivao a reestructuración de adeudos.Los esquemas para el financiamiento de los municipios hasta el primer trimestre del 2009se pueden catalogar en tres diferentes tipos: Esquemas utilizando los Fondos del FAIS,Líneas de Crédito Revolventes; y los de Financiamiento Grupal Municipal. En esta sección seanalizan estos tres instrumentos.3.6.1 esquema utilizando los recursos del faisEl objetivo principal de este esquema es facilitar el acceso al financiamiento de corto ymediano plazo a los municipios, especialmente los de mayor marginación, para acelerar ymejorar el desarrollo de los proyectos de infraestructura social. Utilizando este esquemalos municipios pueden obtener condiciones favorables de financiamiento ante la mejora enel riesgo de pagoEl marco jurídico que respalda este esquema es el Artículo 50 adicionado a la LCF endiciembre de 2006 y la modificación realizada al mismo en diciembre 2007. En este Artículose autoriza que un 25.0 por ciento de los recursos que anualmente les correspondan a lasentidades federativas y municipios de los Fondos de Aportaciones para la InfraestructuraSocial (FAIS), puedan afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, oservir como fuente de pago de las obligaciones que contraigan el estado o los municipios.Otro antecedente importante que facilita a los municipios el acceso a este esquema definanciamiento es que a través del Fideicomiso No. 1249 denominado “Para Coadyuvaral Desarrollo de las Entidades Federativas y Municipios” (FIDEM), se proveen apoyos norecuperables que se conceden a los municipios, correspondientes a gastos, comisiones y demáserogaciones que se realicen con motivo de los costos asociados a la estructuración y originaciónde los financiamientos, expresados a través de la comisión por apertura, de calificación delas estructuras y de constitución y operación de los fideicomisos que fungen como vehículosde pago, así como de las calificaciones crediticias, entre otros, independientemente de quese obtenga o no un financiamiento en particular. Estos apoyos se otorgan por conducto deBANOBRAS, previa autorización o conformidad de los propios municipios.El FAIS fue creado en 1998, como parte del sistema de aportaciones fiscales a los gobiernoslocales (Ramo 33). Este fondo se determina cada año con base en recursos federales, por unmonto equivalente al 2.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable y es otorgadoa los estados a través de la Tesorería de la Federación (TESOFE). Los estados, a su vez, através de sus Tesorerías, les transfieren a los municipios los ingresos que les correspondenpor este Fondo. Los recursos del FAIS se dirigen especialmente al financiamiento de obras yo proyectos de alcance local, regional o intermunicipal. 139
  • 139. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Los recursos del FAIS se dirigen especialmente a: Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. 3.6.1.1 oPeración del ProGrama banobras-fais En el esquema 3.2 se presenta el funcionamiento del programa Banobras-FAIS, donde se muestran sus etapas de operación. Esquema 3.2 Etapas del programa Banobras-FAIS Entidad Federativa Instrucción irrevocable de pago del FAIS Tesorería de la Federación Autorización a retener hasta 25.0 por ciento del FAISM Fideicomiso Irrevocable de Cabildo del Administración y Fuente de Pago municipio con deuda Pago 100% FAIS de estado y municipio sin deuda Tesorería General del Estado 75.0 por ciento FAIS 25.0 por ciento FAIS Organismo del estado Municipios sin deuda Municipios con deuda Banobras que opera el FAIS Fuente: aregional.com El procedimiento a llevarse a cabo para el contrato y pago de los empréstitos municipales es el siguiente: En primer lugar, el Congreso del estado autoriza al gobierno de la entidad a constituir el Fideicomiso Irrevocable de Administración y Fuente de Pago, para ser el mecanismo de captación de los flujos de los recursos del FAIS. El gobierno del estado, a su vez imparte una instrucción irrevocable a la TESOFE para transferir al Fideicomiso creado el 100.0 por ciento de los recursos correspondientes al estado y sus municipios de los recursos del FAIS, del Ramo 33. Por su parte, los Cabildos de los municipios interesados en adquirir los préstamos de corto plazo, autorizan al Fideicomiso de Administración y Fuente de Pagos a retenerles el 25.0 por ciento de los recursos que les corresponden del FAIS, mediante la firma de un convenio de adhesión y se constituyen de manera oficial como fideicomitentes. Una vez contratado el crédito, el fideicomiso afectará de manera irrevocable y entregará al respectivo fiduciario los derechos de hasta el 25.0 por ciento de los recursos que le corresponde al municipio del FAIS, y que servirán como fuente de pago del servicio financiero del préstamo que les otorgará Banobras.140
  • 140. Financiamiento a entidades federativas y municipiosUna vez que la TESOFE le transfiere al Fideicomiso todos los recursos del FAIS correspondientesal estado y sus municipios, éste transferirá por una parte a la cuenta de distribución dela Tesorería General del estado los montos completos correspondientes al estado y a laslocalidades que no hayan adquirido empréstitos. Por otro lado, transferirá a los municipios conendeudamiento el 75.0 por ciento de los recursos que les corresponde del FAIS y a Banobrasle pagará como servicio financiero del préstamo otorgado, el 25.0 por ciento restante.Es importante destacar que el fideicomiso abre cuentas individuales para cada municipioadherido al esquema, a las que abona y carga de manera periódica los montos respectivospara servir los financiamientos.3.6.1.2 estados y municiPios con el ProGrama banobras-faisEn el mapa 3.1 se presentan los estados que hasta marzo de 2009 han implementado elprograma BANOBRAS-FAIS. Mapa 3.1 Estados que han implementado el Programa BANOBRAS-FAIS, a marzo de 2009 Fuente: aregional.comEn el cuadro 3.9, se presentan los estados con el número de municipios que han accedidoen cada entidad al programa, así como el monto contratado hasta la fecha por cada unode los estados que están participando en el esquema. Se destaca en el referido cuadro queChiapas es la entidad con mayor número de municipios participando en el esquema, asícomo con mayor monto contratado. 141
  • 141. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 Deuda Fais-Banobras a diciembre 2008 Cuadro 3.9 (millones de pesos) Estado Número de Municipios Monto total Chiapas 72 926.9 Oaxaca 61 252.6 Veracruz 54 548.2 Durango 24 102.8 Total 211 1,830.5 Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3.6.2 línea de crédito Global revolvente Dentro de este esquema sólo se ha presentado un caso, el de la Línea de Crédito Global Municipal del Estado de Guerrero. Este programa fue aprobado por el Congreso del estado en noviembre de 2005, y el mismo permite el acceso al crédito bancario a los 81 municipios del estado. Este programa confiere certidumbre de pago a los préstamos que se conceden bajo dicho esquema. Con esta autorización el Gobierno del estado conformó el primer Fideicomiso Maestro Municipal Irrevocable de Administración y Fuente de Pago No. 573 (Fideicomiso). Este tiene dos funciones que se implementan en dos etapas diferentes. En la primera, es un instrumento de distribución y entrega del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM) que corresponde a los municipios del estado. La segunda etapa entra en funcionamiento cuando los municipios contratan créditos, y en ella el Fideicomiso se constituye en un mecanismo de fuente de pago de los créditos adquiridos. El esquema 3.3 presenta el mecanismo de instrumentación de las dos funciones del Fideicomiso. Esquema 3.3 Funcionamiento de la Línea de Crédito Global Municipal de Guerrero En caso de crédito Tesorería del Estado de Guerrero Guerrero Entrega FGP y Garantía Préstamos a Fideicomiso maestro 20% del préstamo municipios municipal Aporta el Fondo de Apoyo del Estado de ·No. 573 con LCGM Guerrero Entrega de Fondos Los municipios deberán crear un Fuente de Fondo de Reserva pago 30% Municipio de 3 meses del FGP y FFM servicio financiero Fuente: aregional.com Diferencia a Municipios142
  • 142. Financiamiento a entidades federativas y municipiosComo se muestra en el esquema, los préstamos que contraten los municipios cuentan con elrespaldo de un Fondo de Apoyo aportado por el estado, que se establece en 20.0 por cientodel crédito contratado en la LCGM. Este fondo tiene como finalidad mantener en ciertonivel la calidad crediticia de los municipios que participen en la línea de crédito.En noviembre de 2008, fecha en la que finalizaba la administración municipal, todos losmunicipios que tenían contratada deuda bajo este esquema la cancelaron y no se harenovado ningún endeudamiento bajo este programa.3.6.3 esquemas de fideicomiso GruPal municiPalLos esquemas de financiamiento grupal municipal se han utilizado por los estados de Sonoray Sinaloa para refinanciar en mejores condiciones los adeudos de sus municipios, afectandoen respaldo las Participaciones Federales que les corresponden a los municipios involucradosen el FGP (Ramo 28).Estos dos programas tienen en común que cada uno de los créditos otorgados al amparo delos mismos, necesitan calificaciones al riesgo crediticio del municipio que los contrata. Enesto difieren de los esquemas analizados con anterioridad.3.6.3.1 ProGrama de sonoraEl programa de refinanciamiento de deuda municipal implementado por el estado deSonora, fue aprobado por el Congreso del estado, el 30 de enero de 2007. Este es unmecanismo mediante el cual los municipios de Hermosillo, Cajeme y Guaymas pudieronreestructurar sus respectivas deudas públicas con el Banco Mercantil del Norte, S.A. deC.V., Grupo Financiero Banorte. En los créditos se obtuvo un plazo de 20 años, con un perfilde vencimientos muy favorable, y bajo un mecanismo que reduce el riesgo crediticio de losmismos. El monto original del crédito total contratado fue de 951.0 mdp.En el cuadro 3.10 se presentan las condiciones bajo las cuales los tres municipios sonorensesreestructuraron sus adeudos. Cuadro 3.10 Condiciones de los Prestamos contratados bajo el Esquema de Sonora, 2007 Municipio Monto (hasta) Reservas requeridas Participaciones Federales afectadas (%) Hermosillo 542 21.7 50 Cajeme 352 14.1 50 Guaymas 57 2.3 23 Total 951 38 Fuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings3.6.3.2 ProGrama de sinaloaEn fecha 25 de octubre de 2006 el Congreso del estado de Sinaloa, mediante su Decreto No.403, autorizó la constitución del programa de reestructura de la deuda directa municipal. 143
  • 143. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 En este esquema el gobierno del estado participa como intermediario entre sus municipios y el Banco Nacional de Obras y Servicios (Banobras). Las localidades participantes en el esquema en sus inicios fueron doce: Mazatlán, Culiacán, Ahome, Guasave, Elota, Mocorito, Navolato, Sinaloa, Salvador Alvarado, Choix, Cosalá y Escuinapa. Debe señalarse que en el programa se contempla la futura participación del resto de los municipios del estado. El patrimonio del Fideicomiso está conformado por la afectación irrevocable de los derechos sobre las Participaciones Federales, presentes y futuras, que les corresponden a los municipios participantes. El porcentaje que corresponde afectar de estas Participaciones varía en un rango entre 6.0 y 54.5 por ciento para cada financiamiento, como se muestra en el cuadro 3.11, que presenta los 15 municipios con deuda contratada bajo este esquema. Deuda contratada por los municipios de Sinaloa, bajo el Esquema de Fideicomiso Cuadro 3.11 Grupal Municipal Municipio Monto de hasta (mdp) Porcentaje afectado de las Participaciones Federales Mazatlán 106.7 27 Mazatlán 51.9 11.2 Culiacán 303.9 40.5 Culiacán 102.8 14 Ahome 70.7 18 Ahome 24 6 Guasave 111.9 44.6 Elota 8.1 11 Mocosito 7.6 13 Navolato 15.5 9 Sinaloa 17.6 19 Salvador Alvarado 41.5 53 Choix 11.8 25 Cosalá 1.9 10 Escuinapa 5.6 8 Total 881.5 mdp = millones de pesos Fuente: aregional.com, con datos de Fitch Ratings 3.6.3.2.1 Funcionamiento del programa El programa funciona de la manera que se describe en el esquema 3.4. En este se puede apreciar que la primera etapa de la operación consiste en la instrucción irrevocable que los municipios participantes otorgan a la Secretaría de Finanzas del estado. Mediante esta instrucción los Ayuntamientos afectados autorizan a la Secretaría a instruir a la Tesorería del estado a depositar directamente del monto de las Participaciones Federales que les corresponden del FGP, el porcentaje necesario para cubrir el servicio de su crédito. Este depósito lo realiza la Tesorería del estado directamente a la cuenta concentradora individual, que tiene cada municipio participante en el Fideicomiso.144
  • 144. Financiamiento a entidades federativas y municipios Esquema 3.4 Esquema del Programa de Financiamiento Municipal de Sinaloa Autorizan descuento en sus Participaciones Federales Municipios Participantes Gira instrucciones para descontar Participaciones Federales Secretaría de Finanzas Desposita las Participaciones Tesorería del Estado Entrega remanentes Fideicomitidas de Participaciones Federales Desposita las Participaciones Fideicomiso Fideicomitidas Grupal Municipal Cuenta Controladora Cuenta Controladora Cuenta Controladora Municipio A Municipio B Municipio C Pago de servicio financiero BANOBRAS Fuente: aregional.com3.6.3.3 consideraciones sobre los esquemasLos tres esquemas de financiamiento municipales analizados, han permitido en generalaminorar el riesgo de los créditos a los gobiernos locales, que han tomado financiamientobajo estos programas. Esto se ha logrado al financiar de manera grupal sus necesidades.Bajo estos esquemas los municipios participantes han obtenido mucho mejores condicionestanto de plazos como de tasas de interés y en los programas de Sonora y Sinaloa, menorporcentaje de afectación de sus Participaciones Federales en garantía de los mismos.Sin embargo, debe destacarse que la principal ventaja obtenida con el esquema BanobrasFAIS, es que éste ha permitido el acceso al crédito a municipios en los estados de mayormarginación con bajos costos de entrada, ya que a través del FIDEM se financian loscostos de entrada más alto que tienen los gobiernos municipales para la adquisición de unendeudamiento, las calificaciones al riesgo crediticio y la creación de los fideicomisos deadministración y fuente de pago de los adeudos contratados.3.7 sistemas de seGuridad social en las entidades federativasEn México, existen principalmente dos instituciones públicas que proveen seguridad social:1) el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) que cubre a los trabajadores del sectorprivado, y 2) el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado(ISSSTE), para los trabajadores del sector público. 145
  • 145. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 En general, los sistemas de pensiones mexicanos han estado bajo presión financiera en las últimas décadas, en parte debido a los cambios demográficos de la población y a sus esquemas inadecuados de contribución-beneficio. Esta situación se debe principalmente a que las instituciones y/o organismos encargados de cubrir las jubilaciones y pensiones, fueron creados a lo largo del siglo XX, en condiciones económicas, sociales y demográficas muy diferentes a las que actualmente prevalecen. Por ejemplo en lo que se refiere a los sistemas de seguridad social en los estados, éstos en su mayoría, son de beneficio definido y otorgan pensiones por vejez, invalidez y fallecimiento entre otras prestaciones. En estos sistemas las pensiones se definen ex-ante y no están ligadas a las contribuciones de los trabajadores durante su vida laboral. En muchos casos, existe la llamada pensión por jubilación que se otorga únicamente con requisitos de años de servicios, sin importar la edad, concediéndose el 100.0 por ciento del sueldo pensionable. En la actualidad una buena parte de las entidades federativas mantienen este tipo de esquemas, muchas veces generosos pero no viables financieramente. Esto sucede porque los empleados pueden retirarse con 25 o 30 años de servicio público, sin importar la edad. Por consiguiente, algunos estados reportan pensionados de alrededor de 40 años, con una alta probabilidad de que recibirán beneficios de pensiones por más tiempo del que contribuyeron al sistema (no concuerdan las contribuciones con las responsabilidades de gastos de los sistemas). Es importante señalar que muchos de los beneficios de jubilación otorgados por dichos sistemas se fueron pactando a lo largo del tiempo, a través de leyes y contratos colectivos de trabajo, que no fueron sustentados financieramente con estudios actuariales para garantizar su viabilidad. Otro factor importante que está contribuyendo a la inviabilidad de los sistemas ha sido la insuficiencia de las cuotas y aportaciones para el financiamiento de las pensiones estatales. Esto se debe a que hasta antes de las Reformas realizadas a la Ley de Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), los empleados públicos contribuían solamente con el 8.0 por ciento de su sueldo base al régimen de pensiones, mientras que las dependencias y el estado contribuían con el 19.75 por ciento. Sin embargo, las contribuciones de los trabajadores en las entidades federativas incluso están por debajo de ese monto. Por ejemplo, en Chihuahua sólo se les cobra el 5.0 por ciento de su salario base como cuota a los trabajadores, mientras que en Morelos no se les cobra nada, financiándose las pensiones como gasto corriente del estado. A partir de la entrada en vigencia de la nueva Ley del ISSSTE, los trabajadores del sector público federal contribuyen con el 10.650 por ciento de su salario base y las dependencias contribuyen en promedio con el 24.165 por ciento. Este es el ejemplo que se desea sigan las entidades federativas cuando introduzcan las reformas que requieren sus sistemas, para que tengan mayor flexibilidad para hacer frente a estas obligaciones. Los altos beneficios otorgados y aportaciones insuficientes para fondear las pensiones han resultado en una profunda descapitalización de los sistemas de pensiones estatales. Los pagos actuales y la acumulación de pasivos han limitado cada vez más los recursos de que disponen las entidades federativas para satisfacer otras necesidades urgentes que tienen como la provisión de servicios de educación, salud, seguridad, y sobre todo han afectado las inversiones en infraestructura básica, egresos tan importantes para su desarrollo económico.146
  • 146. Financiamiento a entidades federativas y municipiosAunado a los anteriores problemas, los sistemas de seguridad social de los estados se enfrentantambién a los importantes cambios demográficos y epidemiológicos del país, consistente enel aumento de la esperanza de vida de la población y en la disminución paulatina de lastasas de natalidad y mortalidad. La esperanza de vida se ha incrementado notablemente,así de acuerdo con estimaciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), la vida mediade los mexicanos se duplicó durante la segunda mitad del siglo XX, al pasar de 36 años en1950 a 74 años en el 2000. Se espera que en las próximas décadas continúe su incrementohasta alcanzar 80 años en 2050. Este aumento de la esperanza de vida implica que mayor número de trabajadores lleguena la edad de retiro y que el número de años durante los cuales se paga una pensión seincremente sustancialmente, prolongándose también, el tiempo en el que se ofrece laatención médica respectiva, precisamente en la edad en que resulta más necesaria ytambién más costosa. Al mismo tiempo, la disminución de la tasa de natalidad implica quehabrá menos cotizantes activos por pensionado, lo cual crea un problema muy serio paralos sistemas de pensiones, porque la relación de número de trabajadores activos frente ajubilados en el 2000 era de 4.1 por cada jubilado, mientras que para el año 2010, ésta sehabrá reducido a 1.9 por jubilado y a partir del 2030 será de 0.9.En este contexto, un buen número de entidades federativas se encuentran estudiandocambios en sus sistemas de seguridad social, aunque solamente unas pocas han logradoconcluir reformas sustentables en el largo plazo, para reducir la presión que dichos sistemasprovocan en sus finanzas públicas. La presente sección revisa las condiciones de los sistemasde seguridad social estatales, prestándole particular atención a la sustentabilidad en ellargo plazo de dicho sistemas.3.7.1. reformas a los sistemas de Pensiones estatalesDebido a los serios problemas financieros que tenían para enfrentar sus obligaciones,algunos estados emprendieron reformas en sus sistemas de pensiones, para hacerlosviables financieramente. Estas reformas en general no han seguido un mismo patrón,sino que cada estado, de acuerdo con su problemática ha adoptado los cambios que haconsiderado más convenientes.De acuerdo con la empresa Valuaciones Actuariales A.C. empresa encargada de realizar lasvaluaciones actuariales a los organismos encargados de proveer los servicios de seguridadsocial de 24 de las 32 entidades federativas existen tres tipos de de reformas a los sistemasde pensiones, que son: • Reforma paramétrica: ésta consiste en continuar con un esquema de beneficio definido, modificando solamente los montos de las pensiones y los requisitos para obtenerlas. Algunas acciones que se pueden implementar para realizar este tipo de reforma consiste en incrementar los años de cotización; aumentar la edad de retiro; establecer un salario regulador (promedio del salario); fijar límites a las pensiones, indexar el aumento de las pensiones al INPC o al salario mínimo; estimular la permanencia en el empleo; elevar el monto de las cotizaciones, entre otras. Muchas veces estos esquemas quedan obsoletos muy rápidos, teniendo que recurrirse a nuevos cambios. 147
  • 147. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 • Reforma estructural: En general se adopta un sistema de aportación definida o de cuentas individuales. Bajo este esquema la pensión dependerá del monto de las aportaciones; tiempo de cotización; tasa real de interés, edad de jubilación, entre otras y resuelve de una vez por todas la viabilidad del sistema. • Reforma mixta o híbrida: combina el sistema de cuentas individuales con el de beneficio definido, por un tiempo de transición mientras se jubilan los empleados que actualmente tienen varios años trabajando y pueden decidir entre un sistema y otro. En el cuadro 3.12, se presentan las entidades federativas que han reformado en los últimos años sus sistemas de pensiones. Es importante destacar que a excepción del estado de Aguascalientes, los estados que han hecho reformas no han resuelto los problemas de fondo en sus sistemas pensionarios, ya que continúan presentando presiones financieras de corto y mediano plazo, derivados de la parte no fondeada por las leyes reformadas causando importantes déficit. Cuadro 3.12 Entidades federativas que han reformado sus sistemas de seguridad social Entidad federativa Sistema actual Aguascalientes Sistema mixto Coahuila Sistema mixto Estado de México Sistema mixto Nuevo León Sistema de cuentas individuales Guanajuato Sistema de beneficio definido Veracruz Sistema de beneficio definido Hidalgo Sistema mixto Sonora Sistema de beneficio definido Durango Sistema mixto Campeche Sistema de beneficio definido Sinaloa Sistema de cuentas individuales para el personal burócrata Yucatan Sistema de Beneficios definidos Fuente: aregional.com, con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3.7.2. situación de los sistemas de seGuridad social en las entidades federativas Actualmente, la cobertura de la seguridad social a los trabajadores al servicio de las entidades federativas se realiza, ya sea a través del ISSSTE o de organismos públicos descentralizados como institutos estatales o municipales de seguridad social o direcciones de pensiones. Debe señalarse que desde hace aproximadamente diez años, algunas entidades federativas han venido impulsando procesos de reforma a sus sistemas de pensiones, tratando de englobar a todos los trabajadores del estado y hacer dichos sistemas viables para sus finanzas públicas. Algunas de estas reformas fueron exitosas para convertir a los sistemas de pensiones en sustentables en el largo plazo y otras sólo lograron postergar por un tiempo los problemas financieros, que ya comienzan de nuevo a vislumbrase. Otros estados están en proceso de realizar reformas y por último, hay unas diez entidades que no han iniciado todavía ningún proceso de reforma para hacer sustentables sus sistemas de seguridad social. En la gráfica 3.15 se clasifican las entidades federativas por la situación actual del sistema de seguridad social de cada una de las entidades en relación a su sustentabilidad de largo148
  • 148. Financiamiento a entidades federativas y municipiosplazo, a finales de marzo de 2009. En la gráfica se consideran seis grupos de estados,considerándose dos de ellos sustentables en el largo plazo: los sistemas afiliados al ISSSTE ylos de los estados que se clasifican como los que han hecho reformas que son sustentablesen el largo plazo, por tener suficientes recursos para sustentar la viabilidad operacional pormás de treinta años. Gráfica 3.15 Situación de los Sistemas de Pensiones estatales Requieren reforma corto plazo, 5 Afiliados Issste, 4 Requieren reforma Con reformas mediano plazo, 3 sustentables, 5 Reformas en Con reformas no proceso, 8 sustentables, 7 Fuente: aregional.com, con datos de las entidades federativas, Fitch Ratings y Standard and PoorsEl tercer grupo sería el de los siete estados que realizaron reformas, pero éstas solamentele han dado sustentabilidad a los sistemas de estas entidades por menos de veinte años, porlo que tendrán que realizar nuevas reformas en el mediano plazo. La cuarta categoría esla que cuenta con mayor número de estados (ocho), que son los que tienen en proceso yareformas para modificar sus sistemas, algunos de manera más radicales que otros, y que seesperan se implementaran en el curso del presente año o a más tardar en el 2010.La quinta categoría está integrada por tres estados que no han realizado reformas, porquesus sistemas todavía tendrán de diez a quince años de sustentabilidad, sin afectar lasfinanzas estatales, pero que requieren que los estados vayan estudiando como otorgarlesviabilidad de largo plazo.Por último, se encuentran los cinco estados que no tienen ninguna viabilidad financiera ensus sistemas de pensiones, al estar siendo financiados con erogaciones corrientes por partede las entidades. Estos sistemas requieren reformas radicales en el muy corto plazo.3.7.2.1 sistemas sustentables en el larGo PlazoEn el cuadro 3.13 se muestran las 9 entidades federativas, cuyos sistemas se consideranviable en el largo plazo: en primer lugar se encuentran las cuatro entidades que tienensus empleados afiliados al ISSSTE: el Distrito Federal, Baja California Sur, Hidalgo yQuintana Roo, los cuales no tienen problemas de viabilidad con sus sistemas, ya que suúnica responsabilidad es cumplir puntualmente con las contribuciones regulares al ISSSTE,evitando así cualquier carga adicional. 149
  • 149. Diagnóstico de las finanzas públicas Estatales y Municipales, 2009 En el caso de las cinco entidades que han realizado reformas que se consideran viables es conveniente hacer una revisión de cada una de ellas, para resaltar sus características más importantes. Cuadro 3.13 Estados con Sistemas de Seguridad Viables y Sustentables en el Largo Plazo Entidad Federativa Sistema de Seguridad Status Estados con sistemas afiliados al ISSTE ◄En 2008, los pagos por contribuciones al ISSSTE por concepto de seguridad social, ascendieron a 245 mdp o Baja California Sur ISSSTE 3.6 porciento del gasto operativo. ◄Actualmente se están pagando adeudos anteriores al ISSSTE por falta de contribuciones del estado y los municipios CAPTRALIR, Caja de ◄La mayor parte del personal del D.F. cotiza en el Previsión para los ISSSTE, por tanto el pago de pensiones y jubilacione no Trabajadores de Lista de Raya representa una presión directa para sus finanzas. ◄ Distrito Federal / CAPREPOL, Caja de Durante el ejercicio 2007 destinó 1,099 mdp como Previsión de la Policía aportaciones al ISSSTE.◄Al cierre de 2007 la entidad Preventiva / CAPREPA, Caja contaba con 265,563 empleados.◄El D.F. mantiene un de Previsión de la Policía adeudo histórico con el instituto, que asciende a 567 mdp. Auxiliar / ISSSTE ◄El estado cuenta con un sistema de seguridad social mixto. ◄Alrededor del 65.0 por ciento de los 7,974 empleados activos está incorporado totalmente al ISSSTE, Hidalgo ISSSTE mientras que el resto es cubierto directamente a través de gasto corriente. ◄Durante 2007 se erogaron 54.6 mdp