Enmienda a la totalidad (ley del sector eléctrico)

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Enmienda a la totalidad (ley del sector eléctrico)

  1. 1. 1 El Proyecto de Ley del SECTOR ELÉCTRICO lo integran ochenta artículos, se estructura en diez Títulos, catorce disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. El Título I contiene las disposiciones generales en donde se establece el objeto y las finalidades de la norma. El Título II regula la ordenación del suministro. El Título III desarrolla el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema. El Título IV regula la producción de energía eléctrica. El Título V se contempla la gestión económica y técnica del sistema. El Título VI regula la actividad de transporte de energía eléctrica. El Título VII se contempla la actividad de distribución de energía eléctrica. El Título VIII estructurado en dos Capítulos analiza el suministro de energía eléctrica. El Título IX contiene el régimen de autorizaciones, expropiaciones y servidumbres. Finalmente el Título X regula el régimen de inspecciones, infracciones y sanciones, diferenciado en tres Capítulos. Dado el interés social y político de este Proyecto de Ley, es por lo que me tomo la libertad de hacerles llegar a los compañeros, las reflexiones que he elaborado al respecto. Con mi saludo personal:
  2. 2. 2 Proyecto de Ley del SECTOR ELÉCTRICO El Consejo de Ministros, en sesión celebrada el 12 de Julio (viernes) de 2013, aprobó el Real Decreto-ley 9/2013 por el que se adoptan medidas para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico y el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico convertido con posterioridad en Proyecto de Ley por acuerdo del Consejo de Ministros del 20 de Septiembre de 2013. Por referencias externas a las Cortes Generales -en las que no ha tenido entrada documento alguno ni tampoco se ha producido comparecencia de ningún alto cargo del Ministerio de Industria, Energía y Turismo con el objeto de explicar los contenidos de lo que se viene conociendo como “reforma eléctrica”-, sabemos que a ambas normas de rango de Ley, les acompañarán varios Reales Decretos y Órdenes Ministeriales, tales como: el Real Decreto por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica; el Real Decreto por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de la energía eléctrica; el Real Decreto por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos; el Real Decreto por el que se establece la regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo; el Real Decreto por el que se regulan los mecanismos de capacidad e hibernación y se modifican determinados aspectos de mercado de producción eléctrica; el Real Decreto por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y el procedimiento de despacho en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares; y el Real Decreto por el que se regula la actividad de comercialización y las condiciones de contratación y suministro de energía eléctrica.
  3. 3. 3 Cierto es que en la presente legislatura han sido varias las ocasiones en las que se le ha manifestado al Gobierno por parte del Grupo Parlamentario Socialista, el deseo de cooperación en la configuración de un nuevo modelo energético perdurable el mayor tiempo posible. Así y a modo de referencia, con el número de expediente 172/000064 tuvo lugar en el Pleno del Congreso de los Diputados el 26 de septiembre de 2012 , una interpelación al Gobierno del grupo parlamentario socialista sobre la necesidad de una reforma del sector energético. En la referida interpelación, el interviniente por el grupo parlamentario socialista, entre otras argumentaciones, ponía en valor algunas de las líneas que debían inspirar el proyecto de ley, que textualmente se recoge en el diario de sesiones de la fecha referida y que pasarían por: “primero, producir una integración efectiva de los dos sectores, del gasístico y del eléctrico. En segundo lugar, por priorizar la interconexión eléctrica y gasística con Francia. En tercer lugar, otro capítulo podría ser aquel que permita trasparentar la formación de precios por nuevas referencias y nuevas actividades. En cuarto lugar, estamos convencidos de que hay que transformar la concepción ambiental del sistema energético nacional que la ley 54/1997 no lleva en ninguno de sus contenidos. Hay que desligar los costes de las medidas medioambientales, entendiendo por ello, los costes de la compensación de los mercados de carbono, las energías renovables, los residuos convencionales y radioactivos, el acceso al agua para generación hidroeléctrica o las medidas de eficiencia energética, de los peajes propios de la estructura del sistema eléctrico. Otro capítulo que integraría este proyecto de ley sería un rediseño del sistema de promoción de las energías renovables. Aquí tengo un texto elaborado precisamente desde el grupo parlamentario socialista alrededor de la filosofía de que España no puede renunciar a las renovables como base del sistema energético del siglo XXI. Podemos discutir el sistema de remuneración de las mismas. Otro capítulo es el de la introducción de las cargas fiscales ambientales, otro el de la revisión de la política nuclear; otro, el de la revisión y finalización de la liquidación de los costes a la transición de la competencia; otro, el de la evaluación de una reforma global del funcionamiento del mercado mayorista de electricidad, porque en este sentido debemos recordar que la eficiencia económica del mercado eléctrico se fundamenta actualmente en la marginalidad de los precios; otro la necesidad de la reestructuración de los cálculos de los sistemas
  4. 4. 4 extrapeninsulares; otro la potenciación del peso de los mercados a plazo; otro, el reforzamiento de la seguridad jurídica, que hoy no existe. En suma, se trata de desarrollar reformas en el mercado minorista y fundamentalmente, en la determinación de la tarifa de último recurso. Le hemos dado las líneas directrices que podrían y deberían integrar orientativamente un proyecto de ley global que sustituya a la Ley 54/1997. Estamos en condiciones Sr. Ministro de dialogar precisamente para coadyuvar al crecimiento de este país y a la modernización de la columna vertebradora, generadora de empleo y de actividad económica a la que he hecho referencia, que es en su conjunto el mundo vinculado a la producción, distribución, comercialización y uso de la energía eléctrica”. Consiguientemente, el Grupo Parlamentario Socialista le puso de manifiesto al Ministro de Industria, Energía y Turismo de forma clara y concisa la oferta de colaboración en la elaboración de un modelo energético moderno. Oferta que no se ha tenido en cuenta y que en consecuencia se ha perdido la oportunidad de configurar un conjunto normativo consensuado. Son muchas las consideraciones con las que expresaremos las discrepancias con los contenidos del Proyecto de Ley y que a continuación pasamos a exponer: En primer lugar, consideramos erróneo el mecanismo procedimental puesto en marcha por el Gobierno. Con el Proyecto de Ley gubernamental se pretende modificar y sustituir la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, con la intencionalidad de asegurar la sostenibilidad financiera del mismo. Al respecto, resulta curioso poner de manifiesto que después de la trasposición de varias directivas europeas a nuestro ordenamiento jurídico y después de un elevado número de Reales Decretos Leyes de amplios articulados y transcurridos dieciséis años desde su aprobación, la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico ha venido acumulando, incrementando y modificando un articulado ciertamente complejo con numerosas disposiciones adicionales y transitorias, por lo que racionalmente hemos mantenido en la presente X legislatura de las Cortes Generales, la necesidad de un nuevo ordenamiento y la modernización normativa del sector adaptándolo a la nueva realidad.
  5. 5. 5 Sin embargo, el Proyecto de Ley que remite el Gobierno a las Cortes mantiene en algunos de sus artículos la redacción original de la Ley 54/1997, y por ello, en algunos casos, consideramos que el texto deberá ser modificado a efectos de tener en cuenta el contexto actual del sector eléctrico. Nos encontramos ante una tramitación parlamentaria que en nada se parece a lo que ha de ser la tramitación de un Proyecto de Ley que en pura lógica es analizado en sus contenidos y en la prospectiva de su impacto en los sectores en los que ha de influir. Sin embargo en este caso nos encontramos por primera vez ante un Proyecto de Ley del que gran parte de su contenido lleva aplicándose los dos años de responsabilidad del actual Gobierno, dado que el desarrollo reglamentario del mismo le ha precedido en el tiempo. Nos encontramos ante una mera cobertura formal con el objeto de dar “apoyo” a la mayor parte de las decisiones gubernamentales que se han adoptado en materia energética desde el mes de Enero del año 2012 hasta el momento presente, dado que el desarrollo reglamentario del mismo y sus normas derivadas en su mayoría vienen aplicándose en los dos últimos años. Nos encontramos ante una mera cobertura formal de todas las decisiones adoptadas e implementadas, que ha traído consigo el que toda la sociedad española padezca de las nefastas consecuencias de este monumental despropósito (subidas del precio de la luz para las familias, más pobreza energética, pérdida de competitividad de la Industria por el encarecimiento de la energía, incremento de las emisiones a la atmósfera, pérdida acelerada de liderazgo tecnológico en un sector que paradógicamente pasean por el mundo para vender la marca España, desmantelamiento progresivo de la industria de renovables en el país con una masiva destrucción de empleo, unos índices de inseguridad jurídica sin parangón en el resto de países que apuntan a un serio problemas de indemnizaciones futuras….) y todo ello bajo el mantra de acabar con el déficit de tarifa, la madre de todos los objetivos que para mayor “inri” se incrementó en 2012 y que parece ir por el mismo camino en 2013.
  6. 6. 6 Hemos manifestado que el proyecto de Ley pretende sustituir a la Ley actual 54/1997, pero no es menos cierto que ignora todo el avance tecnológico producido en el sector de la energía en estos más de quince años. Esto es, el Gobierno pretende una Ley para una realidad fosilizada en el tiempo transcurrido, que en nada se parece a la realidad en la que España y nuestro entorno geopolítico vive en los momentos presentes. Una especial atención a la parte más vulnerable del sistema eléctrico, lo merecen los consumidores. Estamos ante una Ley que ignora a los ciudadanos, a los cuales ni siquiera se les ha pedido opinión y que son quienes están soportando sobre sus maltrechas economías en crisis las descabelladas ocurrencias que han venido perpetrándose mes tras mes de la mano de los sucesivos responsables a las órdenes del Ministro. Previsiblemente este próximo invierno miles de familias pasarán mucho frío, pero no por razones climatológicas, sino simplemente porque no podrán pagar los costes de un servicio esencial que define el nivel de calidad de vida en un país desarrollado. Pero además el Gobierno ha decidido que ni siquiera el ahorro y la eficiencia se conviertan en alternativa para equilibrar las cuentas familiares, porque el desorbitado crecimiento de la parte fija de la tarifa frente a la parte de consumo, penalizará más precisamente a aquellas familias en las cuales la componente “energía” tiene un mayor peso en el gasto mensual, es decir, cuantos menos ingresos mayor impacto (nada más insolidario que este principio claramente ideológico). España vive una situación de emergencia social, por el aumento del paro, de las desigualdades y de la pobreza. Primero se paga la alimentación, después el piso y más adelante si es posible se atienden los gastos del agua y de la luz. No nos engañemos, crece el número de personas que cada vez más se encuentran con dificultades para pagar la luz, crece con fuerza la pobreza energética, aumentan las dificultades para cubrir necesidades básicas de energía. Los cortes de suministro y la vuelta a la bombona de butano configuran la imagen dramática consecuencia de la crisis. Ello ha de tenerse en cuenta en este Proyecto de Ley y el Gobierno no le ha prestado atención.
  7. 7. 7 Hablaremos del autoconsumo. Se ha estimado que cada autoconsumidor restaría al sistema eléctrico una cantidad aproximada de 130 euros al año si no se regularizara sin el lamentable “peaje” con el que se penaliza en este Proyecto de Ley. Esto es, por cada hogar que decidiera acogerse a la modalidad de autoconsumo, el sistema eléctrico dejaría de ingresar unos 130 euros, que se socializarían entre el resto de consumidores. Con esta modalidad se conseguiría la autosuficiencia en el consumo eléctrico durante las horas de mayor radiación solar y por la noche el autoconsumidor se abastecería del sistema general. Con el Proyecto de Ley se introduce un “peaje de respaldo” para que también financie este coste regulado que trae consigo el que junto al resto de las medidas de la reforma, el autoconsumidor pagará de media un 10% más que un consumidor tradicional. En consecuencia, lo hace desaconsejable. Nos trae el Gobierno un Proyecto de Ley que ya se ha demostrado inútil para el único objetivo que persigue que es la eliminación del déficit, pero es que además resulta ineficaz para conseguir reducir nuestra dependencia exterior que bien al contrario la consolida, muy lesiva desde el punto de vista económico puesto que ataca la competitividad de las empresas destruyendo empleo, anacrónica de cara al objetivo de acercarnos más al modelo energético europeo, puesto que nos aleja sustancialmente del mismo tal y como la Comisión se ha encargado de advertir; injusta en tanto que hace recaer sobre las familias la mayor parte del coste de una energía que nos coloca (en este caso con el asombro generalizado de otros países) a la cabeza de Europa, suicida en términos tecnológicos puesto que arroja por la borda el liderazgo en renovables que España ostentaba no hace mucho en el concierto mundial, insostenible medioambientalmente al dejar en mera retórica vacía de contenido a la política de ahorro y eficiencia. Además de ello, de manera espectacular, las repercusiones que estas transformaciones normativas en el sector energético están teniendo en la Industria que en los últimos años ha caído más de cuatro puntos en la actividad industrial y debido no solamente a la crisis económica sino de manera importante al crecimiento del coste de la electricidad. Por ello, falta una valoración de este impacto.
  8. 8. 8 Nosotros le proponemos al Gobierno y como alternativa, una reflexión sobre los errores cometidos, un gran esfuerzo de diálogo con todos los sectores, menos ideología energética a cargo de la FAES y más energía para concitar consensos. En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley figuran escasas referencias normativas europeas en relación al mercado interior de la electricidad. Por lo que estimamos la necesidad de referenciarlas con el objeto de reiterar la integración de las políticas específicas españolas en el conjunto de la norma comunitaria. Conviene recordar que el 14 de Agosto de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el conocido como “Tercer Paquete” energético, que consta de dos Directivas sobre mercado interior de electricidad y gas natural y tres Reglamentos sobre accesos a redes de transporte de electricidad y gas natural y sobre la Agencia de Cooperación de reguladores de Energía (ACER). Estas normas han supuesto un nuevo impulso para la regulación energética de la Unión Europea, con las que se pretende corregir algunas deficiencias observadas en la puesta en práctica de la legislación comunitaria existente. El objetivo fundamental es el de sentar las bases de un mercado europeo de la energía eficiente y competitivo, que no plantee obstáculos a la entrada de competidores y otorgue mayor independencia a los reguladores nacionales de energía. Se ha de mencionar que en 2010 se creó la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) en virtud del Reglamento (CE)nº713/2009 que inició sus trabajos en Marzo del 2011. Asimismo estimamos la conveniencia de recordar el Reglamento (CE)nº714/2009 relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad o del Reglamento 1227/2011 sobre la integridad y transparencia del mercado mayorista de la energía (REMIT) que otorga nuevas funciones a ACER y a los reguladores nacionales, lo que simétricamente, constituye nuevas obligaciones a los sujetos del mercado. Actualmente y como consecuencia del proceso de integración del mercado único de la energía, la normativa de carácter europeo y en particular los
  9. 9. 9 Reglamentos, ofrecen un papel relevante en la regulación del sector eléctrico español. Por otro lado la normativa española no puede quedar al margen del cumplimiento de los compromisos internacionales suscritos, tales como el que vincula al reino de España y a la República portuguesa de 1 de Octubre de 2004 relativo a la constitución del mercado ibérico de la Energía Eléctrica (MIBEL) que ha llevado a que estos países compartan desde el 1 de Julio de 2006 un mercado a plazo organizado con subyacente eléctrico y desde el 1 de julio de 2007, un mercado al contado de electricidad. El Gobierno actual ha dispuesto de varias oportunidades que no ha utilizado y por ello, llama la atención el que no se hubiese aprovechado la trasposición de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo a través del Real Decreto Ley 13/2012, aprobado el 10 de Marzo del pasado año para realizar los cambios oportunos en el articulado, introduciendo una mejora en la redacción en aquellos aspectos que así lo exigiesen y que ahora se pretende con este Proyecto de Ley. Se dejó pasar aquella oportunidad para ahora volver con un nuevo texto cuyas principales mejoras son de carácter técnico y no estructural y en el que no se introduce ningún aspecto que permita atisbar la tan anunciada reforma eléctrica. La celeridad e irracionalidad con la que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo viene proporcionando a las transformaciones de un elemento básico para la economía y desarrollo de nuestro país como es la energía, se pone de manifiesto por un lado en la actitud de desprecio hacia el trabajo desarrollado en la pasada IX legislatura por una subcomisión de la Comisión de Industria y Energía del Congreso de los Diputados que durante dos años elaboró un estudio sobre el sector energético y ante la que comparecieron centenares de expertos y responsables de todos los sistemas productivos, académicos y comerciales del mundo de la energía. Por otro lado valga a modo de información que el Real Decreto-Ley 9/2013 al que hemos hecho referencia al comienzo del presente documento, tuvo entrada por el registro del Congreso de los Diputados el 13 de Julio (sábado), el día 16 entró en el registro del Congreso la memoria complementaria y justificativa del Real Decreto-Ley, el día 16 se incluyó en el orden del día de la sesión plenaria del día 17 de Julio (miércoles), fecha en la cual tuvo lugar la convalidación plenaria del mismo, con el voto en contra del grupo parlamentario socialista y de la mayoría de la oposición. Pero además de
  10. 10. 10 ello y sin que haya mediado la comparecencia ni del Ministro ni del Secretario de Estado ante la Comisión de Industria del Congreso; por decisión del Consejo de Ministros, se acordó el 20 de Septiembre remitir al Congreso el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico y solicitar su tramitación por la vía de urgencia. Asimismo carece de antecedentes el escaso período de tiempo que se proporcionó a los organismos reguladores para emitir los informes técnicos preceptivos que repercutió en la celeridad que tuvieron que imprimir las empresas distribuidoras, la empresa transportista, los operadores de generación y las asociaciones de renovables para hacer llegar sus comentarios a los referidos organismos reguladores. Sirva como único dato el que, el período de tiempo que se le proporcionó al Consejo de Estado para que elaborase el preceptivo dictamen, fue de cuatro días. Todo el proceso regulatorio se ha caracterizado por el oscurantismo y la carencia de diálogo. Del análisis de los documentos a los que hemos podido acceder y de todas las comparecencias públicas del Ministro y de la línea de conducta gubernamental cuyo origen es el Real Decreto Ley 1/2012, y que culmina por ahora en el Real Decreto Ley 9/2013, podemos afirmar claramente que el principal y casi único objetivo que persigue el Ministerio, es el de la eliminación del déficit tarifario que previsiblemente se alcance en el próximo ejercicio presupuestario en base al sistema de recorte que se ha venido planteando en todas las actividades, pero, desgraciadamente sin que haya mediado un análisis del efecto negativo que las medidas adoptadas tendrán en la eficiencia y en la sostenibilidad del suministro eléctrico. Adicionalmente, renuncia explícitamente al objetivo de definir un marco regulatorio estable y predecible que permita al sector su conversión en un motor de la economía y creación de empleo. El Proyecto de Ley del Sector Eléctrico motivo de la presente enmienda, constituye un claro ejemplo del característico tipo de política del Gobierno, de falta de transparencia e iniciativa legislativa siempre al margen del consenso con los sectores sociales y parlamentarios, configurado como atentado contra el Estado Social y Democrático de Derecho que proclama la Constitución Española en su artículo 1 y contra los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad consagrados en el texto constitucional en su artículo 9. Con esos rasgos podemos definir el Proyecto de Ley, como una iniciativa gubernamental no consensuada, que ignora las recomendaciones realizadas por entes reguladores independientes, que profundiza en la quiebra de los principios generales del
  11. 11. 11 derecho, destruye empleo, fomenta la desinversión, aumenta la carga sobre los consumidores, menoscaba la competitividad de la industria, compromete la viabilidad de las instalaciones existentes de producción de energía renovable y no establece las bases adecuadas para erradicar la dependencia energética del exterior. Debemos reiterar que el principal objetivo que se persigue con todo el conjunto normativo puesto en marcha –incluido el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico- es el de la eliminación del Déficit Tarifario- , objetivo que podría alcanzarse dado que se plantea en base a un sistema de recortes de gastos en todas las actividades, pero, desafortunadamente no se ha hecho un análisis del efecto negativo que las medidas que se adoptan van a tener en la eficiencia y sostenibilidad del suministro eléctrico ni en la repercusión que dichas medidas van a tener en la capacidad de actuar como motor de la economía y creación de empleo del sector eléctrico. El Proyecto de Ley presentado por el Gobierno, apoyándose en una errónea interpretación de la Recomendación del Consejo Europeo, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de España, aprobadas por el mencionado Consejo de la Unión Europea el 9 de Julio de 2013, y en diferentes Directivas Europeas, pretende ser la solución definitiva a la inestabilidad económica y financiera del sistema eléctrico provocada por el déficit de tarifa, pretendiendo garantizar un marco regulatorio estable, necesario para el correcto desarrollo de una actividad eléctrica. No obstante, nada más lejos de la realidad, los contenidos del proyecto de Ley nos alejan aún más de la estabilidad económica del sistema eléctrico y su marco regulatorio, agravando los problemas reales del sector y la dependencia energética exterior. En segundo lugar, entre los cambios introducidos por el Proyecto de Ley, se encuentra una de las modificaciones más destacables, es la referida al sistema retributivo de las instalaciones de generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, que supone una reducción de las ayudas que hasta ahora recibían dichas instalaciones. A través del Real Decreto ley 9/2013 y el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, se establece un nuevo régimen jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica existentes a partir de fuentes de energías renovable, cogeneración y residuos.
  12. 12. 12 Esta reforma tiene un calado que, sumado a las anteriores normas que han ido modificando el sistema retributivo de dichas instalaciones, supone una vulneración de la seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad de las normas, conforme se consagra en el artículo 9 de la Constitución Española. El Proyecto de Ley elimina el propio concepto de régimen especial y de su sistema retributivo para sustituirlo, con un carácter excepcional y de forma arbitraria, por un nuevo régimen retributivo específico basado en unos parámetros configurados de una forma completamente distinta a los propios del régimen especial y sin referentes europeos y sin datos consensuados por con el sector. Reiterando el contenido avanzado por el RDL 9/2013, el Proyecto de Ley adopta un nuevo modelo de cálculo de la retribución específica que estará basado en datos estándar de ingresos por venta de energía, costes de explotación y valor de la inversión inicial. Adicionalmente, las disposiciones del Proyecto de Ley del Sector Eléctrico son confusas. Por ejemplo, la redacción del artículo 14 es incorrecta y contradictoria. El apartado 5 incluye una remuneración específica para las renovables, en términos similares a la normativa anterior, dando por entendido que se trata de una remuneración normal, que entrará en juego en la medida en que sea necesaria para asegurar la rentabilidad adecuada. Sin embargo, acto seguido el apartado 7 lo configura como algo excepcional y “pro futuro”. Esta contradicción es reprochable y genera inseguridad jurídica, al margen de que la excepcionalidad de una remuneración especial sólo en el futuro sería contraria al propio RDL 9/2013, que ya ha reconocido este régimen para las instalaciones ya existentes. Estas dudas y reproches las ha recogido igualmente el Consejo de Estado en su informe 937/2013, de 12 de septiembre de 2013, sobre el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico. Como indicábamos, los principios retributivos suponen una vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad. Como señala el Consejo de Estado en su dictamen 1.441/2012, de 21 de febrero de 2013, el principio de la protección de la confianza legítima
  13. 13. 13 puede comportar la anulación de una norma y, por tanto, opera como límite al legislador. El Tribunal Constitucional ha utilizado la protección de la confianza legítima, en cuanto derivación del principio de seguridad jurídica, como un parámetro para el enjuiciamiento de las leyes retroactivas. Aunque el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones, entendemos que la profundidad y alcance de la nueva reforma del régimen retributivo para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, justifica la vulneración de los principios anteriormente mencionados por las siguientes razones vinculadas a la confianza legítima y la seguridad jurídica: 1. Se trata de un nuevo régimen retributivo que altera el régimen retributivo existente, sin que se prevea un periodo transitorio de adaptación para los sujetos afectados, sobre todo tomando en consideración el propio calado y el alcance de la reforma. 2. Teniendo en cuenta su contenido y aun tomando en consideración las últimas reformas aprobadas en materia de energía, los sujetos dedicados a las actividades del suministro eléctrico no habían previsto los términos de este cambio sustancial, lo que determina una vulneración de su confianza legítima. 3. No estamos ante un simple cambio en la cuantía de la remuneración, que es lo que hasta ahora ha admitido el TS como válido. Cambian completamente los parámetros que la condicionan, de forma que todos los esquemas económico-financieros de las instalaciones ya existentes se ven afectados e incluso pueden hacerlas inviables. 4. Además, existen ciertos elementos puntuales que podrán plantear quiebras adicionales de la seguridad jurídica. A título de ejemplo: a. El artículo 14.7 recoge parcialmente el contenido del RDL 29/2012 para regular los casos de pérdida de régimen retributivo, pero con novedades respecto de lo aprobado hace unos meses. Si estas nuevas previsiones quisieran aplicarse a proyectos ya terminados, se verían afectados los principios de seguridad jurídica e retroactividad.
  14. 14. 14 b. La Disposición Final. 3ª, tras reconocer de nuevo la rentabilidad de las instalaciones ya existentes a 15 de julio de 2013, se remite a la “ulterior revisión” del régimen retributivo. Si ello se refiere a los cambios en los parámetros, para ajustarlos a la rentabilidad garantizada, será correcto, pero no lo será si se pretende dejar abierta la rentabilidad de las instalaciones ya existentes. Ante el conjunto de normas de diferente rango que integran esta llamada “reforma energética” conviene recordar las actuaciones del Gobierno a lo largo de la presente legislatura respecto a las renovables. Los recortes del gobierno del Partido Popular a las fuentes de energías renovables se han producido básicamente por tres vías: Un impuesto a la generación del 7% por la Ley 15/2012 de “medidas fiscales para la sostenibilidad energética” que las renovables en general y la fotovoltaica en particular no pueden repercutir en su venta de energía, ni compensar con ahorro de costes porque la práctica totalidad constituye coste ya incurrido. La modificación del índice de actualización anual de los pagos a renovables y de otros costes del sector, por el Real Decreto-Ley 2/2013, sustituyendo el IPC por un índice de precios al consumo que no incluye los alimentos no elaborados ni los combustibles de uso doméstico, que han ocasionado una pérdida adicional de ingresos no compensables en los gastos. Por el establecimiento por el Real Decreto-Ley 9/2013, de 13 de julio, de un nuevo régimen de retribución para la producción eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos, que constituye la puntilla para muchos inversores de las renovables. El actual nuevo régimen retributivo establece que la producción eléctrica con energías renovables, cogeneración y residuos, se financiará con lo que perciba del mercado y que puede recibir un complemento, que permita, a una instalación tipo, eficiente, tanto en su coste de inversión como en su funcionamiento, obtener una rentabilidad “razonable”, que se establecerá en base al tipo de interés del bono a diez años más un diferencial. Es decir, las instalaciones en funcionamiento recibirán un complemento a sus ingresos por el mercado si ello es necesario para alcanzar una rentabilidad “razonable” en toda la vida de la instalación, que se cuantifica en la media del rendimiento del bono a diez años en los últimos diez años, más
  15. 15. 15 trescientos puntos básicos. Se trata de que el Gobierno decide ahora, unilateralmente, para instalaciones construidas hace cinco, diez o quince años el coste al que debiera haberse realizado la inversión, con qué coste debían haber operado y mantenido desde que entraron en funcionamiento y la rentabilidad “razonable” que debían haber obtenido si sus costes hubieran sido los que ahora diga el Gobierno que debían haber sido con una “gestión eficiente”, para rehacer con esos criterios las cuentas desde su puesta en funcionamiento para ajustar sus ingresos futuros. Se trata pues de un ejercicio de retroactividad pura que pone en “solfa” la seguridad jurídica de todas las actividades reguladas. Si ese criterio se consolida y se mantuviese, se abriría la puerta para revisar, en cualquier momento, la rentabilidad “teórica” y “razonable” que debiera haber recibido desde su entrada en funcionamiento cualquier actividad regulada, compararla con la real y en consecuencia solicitar la devolución del exceso o deducírselo de los ingresos futuros revisando precios, tarifas, peajes o cánones. Se desprende de la descripción precedente que como consecuencia de la aplicación de la nueva normativa dictada por el Gobierno, se podría reducir la rentabilidad futura de unas instalaciones, incluso haciéndolas negativas, no para ajustarlas al cambio en las condiciones económicas y financieras del contexto, sino para compensar una rentabilidad superior a lo que ahora se dice en la nueva doctrina del Ministerio, que hubiera sido “razonable” obtenida en los años, lustros o décadas de vida de la instalación, al margen del marco retributivo con el que esas inversiones se realizaron. Las consecuencias económicas de ese criterio de retroactividad podrían suavizarse si la inversión y los gastos de operación y mantenimiento de la instalación “tipo” que apruebe el Gobierno fuesen elevados; pero el daño a la seguridad jurídica de las inversiones en actividades reguladas estará hecho, porque siempre estarán al arbitrio de la revisión de la rentabilidad que desde su puesta en funcionamiento decida el gobierno de turno. Cierto es que el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico no incorpora el criterio de retroactividad del nuevo régimen retributivo al que estamos haciendo referencia, porque no lo necesita al estar ya recogido en el Real Decreto-Ley 9/2013 en vigor desde el 13 de julio de este año –Tal como hemos indicado al comienzo de este texto-y convalidado cuatro días después en el Pleno del Congreso de los Diputados. Sin embargo, lo que hace el Proyecto de Ley es recoger el nuevo régimen retributivo para las
  16. 16. 16 renovables contenido en el referido Real Decreto-Ley 9/2013, sin precisar el mecanismo financiero de aplicación a las instalaciones existentes. El rechazo político global contra estas medidas gubernamentales constituye un auténtico clamor que se pone de manifiesto con las discrepancias fundamentadas por los gobiernos de las Comunidades Autónomas de Extremadura, Murcia, Navarra y por el Grupo Parlamentario Socialista de las Cortes Generales que han procedido a la presentación de sendos recursos de inconstitucionalidad al Real Decreto-Ley 9/2013, con lo cual de forma implícita resulta evidente que el Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados fundamenta como uno de los argumentos en los que basar su presente enmienda a la totalidad al Proyecto de Ley se encuentra en la argumentación recogida en el rechazo a lo que tanto en la doctrina como en la jurisprudencia se ha dado en llamar “retroactividad impropia”, entendida esta como el supuesto de la retroactividad producida cuando la ley incide sobre situaciones jurídicas actuales aún no concluidas, que es exactamente lo que sucede con el nuevo régimen retributivo de la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable introducido en el artículo 30.4 de la Ley del Sector Eléctrico por el Real Decreto-Ley 9/2013 y recogido igualmente en el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, en la medida en que, como se acaba de señalar, dicho régimen no será sólo de aplicación a las instalaciones que entren en funcionamiento a la entrada en vigor de las normas predichas, sino también a las instalaciones existentes de régimen especial, es decir, aquellas que a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto- Ley 9/ 2013 tenían reconocidos el derecho a la percepción de un régimen económico primado ( más ventajoso) con base a la normativa vigente con anterioridad. El propio Consejo de Estado, en su Dictamen preceptivo 937/2013 –al que hemos citado con anterioridad- reconoce que: a.- “El régimen especial de producción de energía eléctrica ha estado sometido en los últimos años a un riesgo regulatorio muy intenso ( superior, se diría, al de cualquier otro sector económico regulado), el cual ha generado una elevada litigiosidad, tanto en el ámbito jurisdiccional español, como consecuencia de la sucesiva impugnación en vía contencioso-administrativa del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, así como de las posteriores modificaciones de éste, como en el orden arbitral internacional. A pesar de la desestimación de tales recursos directos, al no
  17. 17. 17 ser apreciada por el Tribunal Supremo la quiebra de los principios estudiados, no cabe desconocer que el riesgo regulatorio manifestado en los continuos cambios del régimen especial produce un efecto desincentivador de las inversiones. Ha de aspirarse, por ende, a una mayor estabilidad de la regulación en este ámbito.” b.- “Sin necesidad de descender a calificar el concreto grado de retroactividad, debe constatarse que un modelo de cálculo de la retribución específica basado en datos estándar de ingresos por venta de energía, costes de explotación y valor de la inversión inicial, en función de cómo se aplicasen a una instalación existente, podría suponer la toma en consideración de hechos pretéritos, aunque fuera para el abono de retribuciones futuras. Considerando tanto las dificultades derivadas de recabar la información sobre los tres parámetros aludidos cuando ha transcurrido largo tiempo desde la apertura de la instalación de que se trate, como las objeciones ligadas a los principios de referencia que podría suscitar la consideración de factores consumados, el Consejo de Estado recomienda la adopción de las máximas cautelas a la hora de ordenar la aplicación temporal del régimen retributivo específico que, en su caso, resulte aplicable a las instalaciones existentes con anterioridad al 14 de julio de 2013”. Por tanto, de las dos precedentes consideraciones dimanadas por el Consejo de Estado cabe concluir que la retroactividad impropia (carente de régimen transitorio y de cualquier otro elemento de amortiguación o atemperación de su impacto lesivo para los interesados) que tanto el Real Decreto-Ley 9/2013 como el Anteproyecto del Ley del Sector Eléctrico confieren al nuevo régimen retributivo de la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables resulta inconstitucional, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española, e incompatible con el Derecho de la Unión Europea, por cuanto vulnera el principio de seguridad jurídica. El artículo 53.1 de la Constitución establece que sólo por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de los derechos y libertades, reconocidos en el Capítulo Segundo del Título I de la Constitución. Entre dichos derechos y libertades se encuentra la libertad de empresa. Por otro lado, el Artículo 38 de la Constitución expresa que, “se reconoce la libertad de empresa en el marco de la
  18. 18. 18 economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación”. La actividad de producción de energía eléctrica (incluida la generación a partir de fuentes de energía renovables) constituye una actividad liberalizada que se desenvuelve en el marco de la libertad de empresa. Así lo dispone la vigente Ley del Sector Eléctrico en su artículo 2.1 (que garantiza la “libre iniciativa empresarial” para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica), e igualmente el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico que nos ocupa (también en su artículo 2.1, donde sólo se admiten limitaciones “para las actividades que tengan carácter de monopolio natural”, que no es el caso de la actividad de producción de energía eléctrica). Por otro lado, tal como se referencia en otro apartado del presente documento, el artículo 14.7 del Proyecto de Ley contiene una regulación del régimen retributivo de la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, pero defiere la propia existencia de dicho “régimen retributivo específico” (que la ley proyectada ya no impone, a diferencia de lo que sucedía hasta ahora con la Ley del Sector Eléctrico vigente, en la redacción de su artículo 30.4 anterior al Real Decreto-Ley 9/2013 y la determinación precisa de sus elementos configuradores, aún de los fundamentales, a la potestad reglamentaria del Gobierno. El artículo 14.7 establece que, “excepcionalmente, el Gobierno podrá establecer un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos” y a continuación dicho precepto enuncia parcamente una serie de principios o criterios muy básicos por los que, de adoptarse, se habría de regir el mencionado “régimen retributivo específico”. Pero la densidad de preceptos que contiene el conjunto del Proyecto de Ley configuradores del “régimen retributivo específico” pone de manifiesto que hurta de la Ley y lo residencia en la voluntad gubernamental a la vez que lo aleja del control legislativo parlamentario tal como puede lamentablemente preverse de la difusa y nomenclatura difícilmente interpretable y abundante de terminología jurídica indeterminada e imprecisa como : “instalación tipo”, “empresa eficiente y bien gestionada”, “ingresos estándar”, “costes
  19. 19. 19 estándar de explotación, ”valor estándar de la inversión inicial”, “rentabilidad razonable”, “diferencial adecuado”…..etc, En suma, el artículo 14.7 prácticamente “deslegaliza” el régimen retributivo de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos. En tercer lugar, reiteramos que el objeto del Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, es el de sustituir la vigente Ley 54/1997, de 27 de Noviembre, del Sector Eléctrico por una nueva Ley del Sector, que introduzca las novedades de la reforma que pretende el Gobierno. Por lo cual podemos afirmar que los dos objetivos básicos del Proyecto de Ley son: frenar el crecimiento del déficit de tarifa, intentando equilibrar gastos e ingresos del sistema y aclarar, mejorando y refundiendo la actual normativa legal del sector, que después de dieciséis años se encuentra dispersa en multitud de Leyes, Reales Decretos-Leyes y normas de inferiores rangos. Pensamos que con el Proyecto de Ley no se solucionarán los problemas del sector y más bien se crearán otros que previsiblemente harán injusta la norma, cuando no inconstitucional. En efecto, con ella, no se resolverá el problema del déficit de las actividades reguladas y aunque se deje de llamar déficit, los ingresos de las actividades reguladas continuarán siendo inferiores a los costes de las actividades reguladas. Además introduce medidas retroactivas en el régimen especial de generación, de manera que compromete el sector de las energías renovables así como el de otras fuentes de generación de alta eficiencia energética como son las cogeneraciones. Sorprendentemente penaliza y persigue el autoconsumo de energía eléctrica, un sector emergente que puede llegar a dar lugar a la creación de multitud de empresas y de actividades económica variada. Y todo ello ante el hecho constatado de que el precio de la electricidad en España es uno de los mayores de la Unión Europea y de cuyo crecimiento al ir entrando en vigor las medidas recogidas en la “reforma”, ningún analista duda. Desde el Grupo Parlamentario Socialista entendemos que la reforma del sector tiene que estar basada en una planificación a largo plazo que pivote sobre el principio de sostenibilidad energética y sostenibilidad ambiental, en consonancia con la política de la Unión Europea, para contribuir al
  20. 20. 20 cumplimiento de los compromisos derivados del paquete “Energía y Cambio Climático”, que establecen como objetivos para 2020 la reducción de gases de efecto invernadero del 20% en la Unión Europea con respecto a 1990, alcanzar un 20% de participación de energías renovables en la energía primaria y conseguir un 20% de mejora de la eficiencia energética. Precisamente los últimos pronunciamientos de la Unión Europea responden a la misma idea: un excesivo ritmo de cambios regulatorios pueden desincentivar las inversiones y poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos. Un modelo energético sostenible es aquel que contribuye al bienestar de la humanidad, mientras preserva los recursos ambientales y contribuye a su distribución de forma justa. Esto se traduce en la práctica en un modelo energético compatible con la protección del medio ambiente, con precios de la energía asequibles que reflejen adecuadamente los costes incurridos y que facilite el acceso universal a formas modernas de energía y que impulse la innovación, así como la posibilidad de promover programas de ahorro y eficiencia energética. Sorprendentemente, el Gobierno, a pesar de ampararse bajo la normativa europea, con este Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, propone una reforma inspirada -tal como hemos manifestado con anterioridadexclusivamente en el objetivo de reducir y corregir el déficit tarifario, a través de medidas injustas, discriminatorias y cortoplacistas que no erradican el problema, atacando a un sector clave para la sostenibilidad energética como es el sector de las energías renovables. Muestra de las afirmaciones precedentes lo constituye el amplio conjunto de modificaciones normativas a las que hemos hecho referencia al inicio del presente texto y que desde nuestro punto de vista contribuyen al agravamiento del problema que se pretende resolver, confirmándose que el Gobierno carece por completo de un plan para hacer frente al déficit tarifario, contradiciéndose y menoscabando la seguridad jurídica del sector. Ejemplo de ello ha sido la Ley 15/2012, de 27 de Diciembre, de Medidas Fiscales para la Sostenibilidad Energética que, mediante la aprobación de distintos tipos impositivos y cánones aplicables a las empresas de generación de energía eléctrica, entre ellas las productoras de energía eléctrica a partir de fuentes renovables y sobre fluidos comburentes como el gas natural, buscaba una recaudación fiscal que permitiera compensar el déficit tarifario. En realidad el impacto producido por la referida Ley se ha
  21. 21. 21 traducido en una subida de tarifas para el consumidor, dado que las empresas generadoras trasladan al precio de la electricidad la mayor parte de las nuevas figuras tributarias que introdujo y habiendo sido el sector de las renovables el mayor afectado negativamente. Esta medida resultó insuficiente, así como las adoptadas en los subsiguientes textos normativos aprobados como el Real Decreto-Ley 2/2013, de 1 de Febrero y el Real Decreto-Ley 9/2013 de 13 de Julio por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sector eléctrico, al que este grupo parlamentario socialista de las Cortes Generales ha presentado recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, tal como asimismo lo han hecho las Comunidades Autónomas de Murcia, Navarra y Extremadura. Desde nuestro grupo parlamentario hemos de poner de manifiesto que, en esta línea de improvisación, falta de transparencia, de consenso democrático, y carencia de un programa para hacer frente al déficit, el Gobierno aprobó en diciembre de 2012 la derogación del compromiso existente de extinción del déficit de 2013 y para jocosa muestra de disparate normativo, todo ello dentro del Real Decreto Ley 29/2012, de 28 de diciembre, “de mejora de gestión y protección social en el Sistema Especial para Empleados del Hogar y otras medidas de carácter económico y social” y no en una norma específica. Pese a que en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley del Sector Eléctrico que nos ocupa, se hace mención a que la Ley actualmente en vigor ha cumplido con todos los cometidos para la que fue creada, garantizar el suministro eléctrico, la calidad de dicho servicio, su realización al menor coste posible y sin olvidar la protección del medio ambiente; sin embargo todo indica que el objetivo único del Proyecto de Ley es el de garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sector eléctrico, como bien ha indicado la extinta Comisión Nacional de la Energía en su informe al Anteproyecto de Ley. A este respecto se introducen límites en caso de desajustes temporales tanto de tipo anual (2% de los ingresos anuales) como en el caso de los desajustes de los años anteriores (5% de los ingresos anuales) que desde nuestra óptica se van a erigir en fuente de incertidumbre sobre la sostenibilidad financiera anticipando nuevos déficits tarifarios y más sobrecostes para las tarifas que pagan los consumidores. Dándose la paradoja de que mientras que la Ley
  22. 22. 22 actual recoge el tratamiento de los desajustes temporales que, cuando se producen, son inmediatamente trasladados a las tarifas del año posterior. Es decir, el desajuste temporal queda corregido en un año, mientras que en la nueva propuesta los consumidores se verán obligados a financiar el sobrecoste de estos desajustes en cinco años. Esto es, con el cambio propuesto se va a permitir nuevamente la prolongación de la deuda que contraen los consumidores con el sistema de forma continuada. Por tanto, lo primero que el Gobierno tiene que diseñar es una estrategia de la política energética a largo plazo que sea consistente con el compromiso del “Paquete Verde” de la Unión Europea, que no esté caracterizada por la improvisación, la inseguridad jurídica y la falta de transparencia como hasta ahora. Para ello, debe identificar los problemas reales del déficit, proponer soluciones definitivas para erradicarlo y priorizar la recuperación de la credibilidad regulatoria, que es la base de la seguridad jurídica, y una visión de nuestro futuro energético, marcada por una senda de sostenibilidad, debatida democráticamente y aprobada con el consenso de los partidos políticos. En cuarto lugar, el Proyecto de Ley politiza totalmente la regularización y el control del sector, vaciando de contenido muchas de las funciones atribuidas hasta el momento al ente regulador del sector, elemento clave en la implementación de un modelo energético sostenible. No obstante, tras la reforma introducida por la Ley 3/2013 de 4 de julio, creando un organismo que agrupa las funciones que ha venido desarrollando la Comisión Nacional de la Energía y los demás entes reguladores de sectores tales como el de las telecomunicaciones, medios audiovisuales, ferroviario, etc, dependiente del Ministerio de Economía, desapareciendo la independencia y despolitización de la misión encomendada a dichos entes reguladores. Este cambio de modelo carece de sentido y es contrario al planteamiento generalizado de Europa, al deseable proceso de despolitización de la regularización económica y a las Directivas comunitarias. Como antes indicábamos, es necesario recuperar la credibilidad regulatoria y el respeto a las instituciones y procesos legales, como condición sine qua non a un modelo energético sostenible.
  23. 23. 23 En quinto lugar, el Proyecto de Ley regula el autoconsumo como fuente alternativa de generación de electricidad al margen del sistema eléctrico, estableciendo la obligación de las instalaciones de autoconsumo de contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema en la misma cuantía que el resto de los consumidores mediante el pago de peajes. En línea con las críticas realizadas por la CNE y por la CNC, se trata de un peaje novedoso, injustificado y discriminatorio que sacrifica la eficiencia económica y la sostenibilidad económico financiera del sistema y que impone barreras económicas que hacen que las inversiones en autoconsumo no sean rentables y que los proyectos se conviertan en inviables. Adicionalmente, el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el establecimiento de peajes indicando que tienen sentido en la medida que se respondan a los principios fijados en la ley y tengan lógica técnicoeconómica. La regulación del autoconsumo y el balance neto debe construirse sobre los principios de justicia, seguridad jurídica y no discriminación ya que es una medida que fomenta el ahorro energético, la supervivencia del sector de las energías renovables y su integración en las edificaciones e infraestructuras para la creación de ciudades inteligentes, para fomentar el desarrollo tecnológico y aumentar la competitividad de nuestras industrias y empresas. Asimismo, esta modalidad contribuye con la mejora económica y socioambiental de país, con la lucha contra el cambio climático, con el uso más eficiente de las infraestructuras eléctricas, la mejora de la competitividad empresarial y el desarrollo tecnológico. 

Este último punto es particularmente importante, por la estrecha relación de la generación distribuida con el desarrollo de redes inteligentes y de ciudades inteligentes. Una regulación justa y no discriminatoria del autoconsumo con balance neto permitiría realizar un despliegue rápido de tecnologías y situar al país en la vanguardia de una actividad de gran valor añadido e impulsar la I+D, fuertemente dañada con las medidas de recortes aprobadas hasta el momento.

 Por tanto, el Proyecto de Ley hace inviable el autoconsumo, sacrificando la eficiencia económica a medio y largo plazo en aras de la sostenibilidad económica a corto plazo. La reforma energética debe fomentar y apoyar el
  24. 24. 24 desarrollo del autoconsumo ya que contribuye al descenso de la demanda causante del déficit de tarifa y a asegurar el abastecimiento energético a largo plazo, reduciendo la dependencia energética exterior. La reducción de los costes de estas tecnologías ha hecho que el ciudadano pueda crear una energía competitiva. El Proyecto de Ley del Sector Eléctrico recoge en su artículo 9 la regulación sobre el autoconsumo de energía eléctrica, dejando para posterior desarrollo reglamentario el régimen económico de las diferentes modalidades que deberá tener por finalidad la contribución de la energía autoconsumida a la cobertura de los costes y servicios del sistema eléctrico en los mismos términos que la energía consumida por los restantes sujetos del sistema. Por ello es de destacar el pronunciamiento de la Comisión Nacional de la Competencia que ha considerado fundamental que el régimen que finalmente se arbitre no ha de resultar discriminatorio ni innecesario o desproporcionalmente restrictivo para la producción de energía eléctrica en régimen de autoconsumo, dado que este sistema de suministro de energía eléctrica no es sino una fuente de presión competitiva para el resto de suministros convencionales, contribuyendo a mejorar la competencia efectiva en este sector. Continuando con las consideraciones dimanadas de la Comisión Nacional de la Competencia y reproducidas textualmente, extraemos que: en el caso español, la posibilidad de desarrollo del autoconsumo resulta particularmente interesante por varios motivos. En primer lugar, nuestro país ha presentado tradicionalmente una alta dependencia energética respecto al exterior, resultando el autoconsumo una estrategia voluntaria, a nivel microeconómico, que facilitaría la reducción de esta desventaja económica con repercusión sobre la totalidad del sistema económico. En segundo lugar, al penalizar el autoconsumo se penaliza, en la actualidad, a una tecnología concreta, esto es, a la producción de energía a través de paneles solares fotovoltaicos. En la medida en que esta tecnología presente menores costes de producción que otras, se estará perjudicando a la eficiencia del sistema e impidiendo que los clientes, particularmente determinados clientes de mayor tamaño que utilizan la energía eléctrica como imput, reduzcan sus costes, con el consiguiente impacto en la competitividad de la economía española. En tercer lugar el autoconsumo representa una presión competitiva que no procede limitar injustificada o
  25. 25. 25 desproporcionadamente. En un contexto de insuficiente competencia en los mercados eléctricos mayorista y minorista, el autoconsumo se constituye como una alternativa voluntaria del consumidor, cuando éste lo considere económicamente interesante, para evitar el suministro de energía a través de los canales tradicionales. El autoconsumo puede introducir de esta forma, una tensión competitiva relevante, en el mercado mayorista y minorista, incentivando precios más eficientes en ambos mercados. En definitiva, el autoconsumo es una opción favorable a la competencia que sirve para disciplinar, al menos indirectamente, al sistema eléctrico cuando los costes del mismo son lo suficientemente elevados como para que, con economías de escala y de red muy inferiores, la opción del autoconsumo sea económicamente racional. De esta forma, también desde el punto de vista de competencia la autoproducción descentralizada no debería ser innecesaria o desproporcionadamente desincentivada, más bien al contrario. Por todo ello, atendiendo a los beneficios que genera el autoconsumo en términos de reducción de la dependencia, configuración de un modelo energético más flexible, y particularmente, por el impacto claramente positivo desde la perspectiva de competencia, rechazamos el contenido del artículo 9 del Proyecto de Ley cuya redacción es incomprensible por cuanto y a modo de ejemplo no se logra entender la diferencia entre las modalidades de autoconsumo a las que se refieren los puntos b y c del apartado 1, en la medida en la que una línea directa necesariamente conecta una instalación de generación debidamente inscrita en el registro administrativo correspondiente con el interior de la red de un consumidor. Se debería evitar que dicho artículo ampare la introducción de trabas innecesarias y desproporcionadas al desarrollo del autoconsumo. De forma concreta, el tratamiento que del proyecto de Ley se deriva respecto del autoconsumo, integra una notable discrepancia con los planteamientos al respecto del grupo parlamentario socialista. Debemos tener presente que el autoconsumo eléctrico español está presente desde hace muchos años. Su desarrollo se ha producido principalmente en el subsector de la cogeneración que ha recibido importantes apoyos por su contribución a la eficiencia energética y a la reducción de pérdidas en las redes. En los últimos meses, sin embargo, la extraordinaria reducción de costes de la tecnología fotovoltaica estaba permitiendo, vía autoconsumo,
  26. 26. 26 importantes ahorros en las facturas de suministro de energía eléctrica de numerosos consumidores, tanto industriales como domésticos. En sexto lugar, el Proyecto de Ley introduce un término que si bien de manera coloquial y de forma primaria puede entenderse en el diálogo ciudadano, resulta desde el punto de vista de la teoría económica de difícil encaje por su indefinición en el texto: nos referimos al nuevo concepto de “Empresa eficiente bien gestionada”. Reiteramos que si bien este concepto de “empresa eficiente bien gestionada” puede resultar conceptualmente atractivo para regular las actuaciones de los agentes económicos en función de unos criterios que previamente defina la administración; sin embargo, desde nuestro punto de vista con la aplicación de dicho concepto no suficientemente definido en el proyecto de ley, se corre el riesgo de convertirlo en su aplicación en un mecanismo de confiscación de rentas de carácter retroactivo. Consiguientemente los criterios por los que se rija la administración deberían en primer lugar ser explicitados y justificados, cosa que no se hace en general o, cuando se hace – como ocurre en la definición en las tasas de remuneración desligadas del WACC – se hace de manera ineficiente. La eliminación del WACC como referencia para la retribución de las actividades reguladas, tal como recoge el Proyecto de Ley, constituye un error dado que supone regular un esquema retributivo de forma ajena a la más elemental ortodoxia, mostrando un desconocimiento de la actividad financiera de las empresas, al no reflejar la gestión real de los capitales empleados. Este planteamiento no encaja con la vasta experiencia internacional, en especial con las recomendaciones de los reguladores internacionales incluida la CNE española. La utilización del bono como referencia elimina completamente la señal necesaria para garantizar una rentabilidad razonable y puede conducir a distorsiones que podrían derivar en la insostenibilidad en la prestación del servicio. Desde nuestra perspectiva, creemos que no solamente puede afectar a la credibilidad del marco regulatorio eléctrico español, sino al de la propia economía nacional. En la doctrina económica, la tasa de retribución de una actividad debe estar referenciada al coste de los recursos, tanto propios como ajenos, no siendo el bono del Estado un indicador representativo de este coste. En la literatura
  27. 27. 27 económico-financiera, el coste medio ponderado de capital (WACC) constituye la referencia más utilizada para el cálculo de la tasa de retribución y por ello ha sido adoptado por los reguladores. El WACC viene a representar la rentabilidad que es necesario obtener para pagar a los proveedores de fondos, propios y ajenos, de modo que un proyecto que tenga una rentabilidad inferior al WACC no podrá cumplir con sus obligaciones de pago, bien de recursos propios, bien de deuda o de ambos. En consecuencia el WACC y no el bono a diez años, proporciona un valor de referencia mínimo de cuál es la rentabilidad razonable a obtener en una actividad concreta. En suma, una tasa de retribución por debajo del coste de capital supone una destrucción de valor para la inversión y la actividad y pone en riesgo la realización de las inversiones necesarias para el desarrollo de dicha actividad, contraviniendo de este modo la Directiva 2009/72/CE del parlamento Europeo y del Consejo. En cualquier caso, debería existir una coherencia absoluta entre la tasa de retribución, esquema retributivo, valoración de la base de activos, reconocimiento de las inversiones, mecanismo de liquidación de la retribución…etc. Por ello, los principios generales recogidos en el extenso artículo 14 del Proyecto de Ley y los posteriores desarrollos reglamentarios deberán garantizar una rentabilidad a la distribución alineada con el WACC cualquiera que sea el parámetro referencial. En séptimo lugar, y en relación con los costes de generación de los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares, entendemos que los incentivos a la inversión en los sistemas eléctricos no peninsulares pueden justificarse, razonablemente, por la existencia de un extracoste en la generación de la energía eléctrica en tales zonas geográficas. No obstante, debería introducirse un plan estratégico a largo plazo de reducción paulatina de los sobrecostes de generación mediante la viabilidad de integración de los sistemas no peninsulares en el mercado peninsular cuando exista una interconexión de capacidad comercial suficiente. En el artículo 10 del Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, relativo a las actividades en los sistemas eléctricos en los territorios no peninsulares, se pone de manifiesto una vez más la falta de orientación del Gobierno que desde el pasado mes de marzo viene elaborando normas consecutivamente recogidas en el Proyecto de Ley para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y
  28. 28. 28 extrapeninsulares así como en artículos diferenciados de los sucesivos reales decretos-leyes que sobre materia energética han entrado en vigor. La propia Comisión Nacional de la Energía en su informe preceptivo ha realizado un análisis cuya reproducción resulta conveniente. Por lo referido al artículo 10 afirma que “las actividades para el suministro de energía eléctrica que se desarrollen en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares podrán ser objeto de una reglamentación singular que atenderá a las especificidades derivadas de su ubicación territorial y de su carácter aislado, previo informe de la Comunidades Autónomas o Ciudades de Ceuta y Melilla afectadas”. Actualmente existen 10 sistemas independientes, aunque algunos se encuentran conectados por cables submarinos entre las islas, o en su caso, con la península. Cabe destacar que, debido a las características físicas y geográficas de estos sistemas, la inercia es muy pequeña, lo que implica restricciones técnicas y costes adicionales para que se cumplan los criterios de calidad de suministro, al ser los mismos que en la península. Por ello en estos sistemas se dispone de unos tamaños de las unidades de producción relativamente inferiores y de una mayor reserva rodante, en términos también relativos. La regulación vigente ha partido del principio de tarifas reguladas únicas para el consumidor final en todo el territorio nacional, por lo que al ser la producción más cara que en el sistema peninsular, se ha venido reconociendo un sobrecoste de generación que ha sido financiado por todos los consumidores a través de los peajes de acceso, y más recientemente también, por todos los contribuyentes a través de los Presupuestos Generales del Estado. Desde el 14 de agosto de 2012, se encuentra en operación la interconexión en corriente continua Península-Mallorca, con una capacidad técnica de 400 MW pero explotada con una capacidad comercial que oscila alrededor de los 200 MW. Comercialmente, el cable sirve para trasvasar energía desde el mercado MIBEL a Baleares, según las ofertas de adquisición que realiza el Comercializador de Último Recurso en Baleares. Actualmente no se permite la venta de energía por los agentes de Baleares en MIBEL. Según OS, en los primeros 6 meses de operación del enlace, el
  29. 29. 29 ahorro medio en Baleares estuvo en torno al 9% con respecto al coste medio de generación anterior. Además, se ha evitado la emisión de aproximadamente 112.000 toneladas de CO2. Con el fin de reducir paulatinamente los sobrecostes de generación en los sistemas no peninsulares se deberían recoger en el Anteproyecto los principios generales de una serie de mecanismos regulatorios que deberían ser desarrollados reglamentariamente: 1) La planificación de infraestructuras debe evaluar el coste/beneficio de las nuevas propuestas de interconexión eléctrica o gasista, extensión de la red, o en su caso, las nuevas centrales de bombeo, de forma que los presupuestos de las mismas sirvan de referencia para fijar la retribución al agente que finalmente las desarrolle, considerando que éste asuma la mitad de la desviación del importe presupuestado con respecto al coste final. 2) El establecimiento de costes estándares a las instalaciones de producción convencionales con criterio de empresa sin riesgo, eficiente y bien gestionada. En su caso, se podrán llevar a cabo subastas de capacidad, cuyo resultado constituirá la retribución de las ofertas ganadoras. 3) El fomento de energías renovables, siempre que técnicamente sean asumibles en el sistema y sus costes directos e indirectos reduzcan el sobrecoste en el sistema no peninsular. 4) La integración de los sistemas no peninsulares en el mercado peninsular, cuando exista una interconexión con la península de capacidad comercial superior al 20% de la demanda punta del sistema no peninsular. Las instalaciones de producción existentes podrán ser programadas por restricciones técnicas a precio regulado. 5) En el caso de que esta integración no sea posible, se establecerá un despacho de costes variables. A estos efectos, las instalaciones de producción comunicarán al operador del sistema sus costes variables estándares o auditados, según corresponda, con la misma antelación y para los mismos periodos de programación que los mercados diario e intradiario. Las nuevas instalaciones serán retribuidas a partir del coste marginal del sistema. 6) El establecimiento de incentivos económicos a la operación del sistema para que manteniendo la seguridad, se reduzca
  30. 30. 30 progresivamente el sobrecoste de generación respecto al coste de despacho económico. 7) Incorporación de señales de precios eficientes al consumidor para que pueda modular la demanda en función del coste medio horario de generación de cada sistema. Por otra parte, el texto de este precepto suprime el contenido de los apartados 2 y 3 del vigente artículo 12 de la Ley 54/1997, dejando reducido su texto únicamente al de actual apartado 1 del artículo 12, que prevé la posibilidad del establecimiento de una reglamentación singular para estos territorios atendiendo a su especificidad. La supresión de tales apartados deja en situación de indefinición legal determinados aspectos el régimen de los SEIE, que se considera necesario que estén presentes en el texto legal (aunque no necesariamente en los términos de la vigente Ley 54/1997) según se expone a continuación. La referencia a la regulación de la retribución de la energía producida en estos sistemas aislados, si bien no está contemplada en el artículo 10, se contempla en el artículo 14.6 del anteproyectoEn cuanto a la financiación de los extracostes de los SEIE, se suprime el apartado 3 del artículo 12, conforme al cual, y mediante la referencia al artículo 16 de la ley, dicho sobrecoste se consideraba un coste permanente del sistema, con cargo a los ingresos del mismo (art. 16.5 de la Ley 54/1997). Si bien tal supresión es coherente, en principio, con la línea iniciada por el RD-Ley 6/2009 de 30 de abril, de trasladar el sobrecoste del suministro en los territorios extrapeninsulares a los PGE hasta alcanzar el 100% del mismo, es necesario tener en cuenta que: 1) La senda prevista para la progresiva incorporación de los PGE no se ha cumplido, salvo para el primero de los ejercicios presupuestarios, debido a las circunstancias excepcionales que atraviesa el país. 2) Conforme al reciente Real DecretoLey 9/2013, de 13 de julio, disposición adicional cuarta, sólo el 50% de este extracoste se incorporará a los PGE, y 3) La misma Disposición adicional cuarta del Real Decreto-Ley 9/2013 mantiene la previsión que ya estaba presente en el RDL 6/2009, conforme a la cual el sistema de liquidaciones eléctrico ha de actuar como mecanismo de financiación subsidiario de estos costes.
  31. 31. 31 En tal contexto normativo, y teniendo en cuenta que el propio Anteproyecto, en su artículo 13.c) contempla entre los costes de sistema eléctrico la retribución del extracoste de producción en los SEIE, se considera conveniente mantener en el texto del artículo 10 del anteproyecto un apartado que indique que, en la parte no cubierta con las dotaciones de los PGE para esta finalidad, el sobrecoste de los SEIE se financiará con cargo al sistema de ingresos regulados del sector eléctrico, y que el sistema de liquidaciones actuará como mecanismo subsidiario en los términos de la disposición adicional cuarta del RDL9/2013. En octavo lugar el título II de “ordenación del Suministro” integrado por los artículos comprendidos entre el 6 y el 12, presenta interés singular el contenido del artículo 11 “intercambios intracomunitarios e internacionales de electricidad” integrado por seis puntos con los que se persigue regular los intercambios de energía eléctrica a través de las interconexiones con otros países miembros de la Unión Europea y singularmente con terceros países. Lamentablemente, el Gobierno deja pasar la oportunidad de avanzar en la incorporación de normas de índole legal comunitarias con las que ir disminuyendo el aislamiento energético de la España peninsular respecto del deseable mercado interior de la energía al que tiende la Unión Europea. De hecho no se refleja en ninguno de los artículos del Proyecto de Ley ninguna consideración, por ejemplo, relativa a los proyectos de inversión en infraestructuras energéticas de la Unión Europea ni de los Reglamentos que actualmente en vigor. Es más, ni la más mínima referencia acerca de la consulta del Libro verde “un marco para las políticas de clima y energía en 2030” ni de alguno de los contenidos del documento que titulado por “política energética y sus desafíos” constituyó una contribución de la Comisión al Consejo Europeo de 22 de Mayo del presente año de 2013 del que quisiéramos destacar el programa energético para la recuperación o acerca de las directrices adoptadas para las redes de infraestructuras energéticas transeuropeas. Precisamente, informaciones derivadas de acuerdos recientes de la Comisión Europea, concluimos que España queda al margen de las grandes obras de energía europeas. La ocasión parecía de las grandes. El comisario europeo de Energía, el alemán Günther Oetinger, estaba a punto de presentar en Bruselas la primera lista en la que se detallan los proyectos de
  32. 32. 32 redes de energía transfronterizas que Europa considera prioritarios para los próximos siete años. Aunque ninguna de los dos centenares y medio de obras tiene asegurado que vaya a recibir dinero europeo, hay 5.850 millones de euros dispuestos para vencer las reticencias de los inversores. Pero España pasó sin pena ni gloria. El mapa europeo con las megainfraestructuras energéticas, repleto de rayas en países nórdicos y centraeuropeos, aparecía casi intacto en la península Ibérica. Entre los 248 proyectos de interés común, España como quinta potencia de la UE solo cuenta con seis infraestructuras. Algunas de ellas con una importancia bastante limitada y otros ya prácticamente acabados. Sorprende la falta de ambición derivada de las decisiones adoptadas. Una de las grandes aspiraciones de este programa es lograr que en 2020 cada uno de los Estados de la UE pueda importar de sus vecinos el 10% de la energía que consume. Pero, como admitió el comisario Oettinger, solo dos miembros de la UE saben ya que no van a alcanzar, ni de lejos, ese objetivo con el que se trata de impulsar un mercado paneuropeo: España y Francia. España tiene ahora una capacidad de interconexión que ronda los 1.400 megavatios. Si se suma lo que aportará una de las obras incluidas en el listado europeo -la línea que Santa Llogaia y Bescanó, proyecto que se halla en un avanzado estado de construcción-, esta capacidad se duplicará hasta los 2.800. Pero el objetivo de poder importar un 10% queda aún muy lejos. Si se toma como referencia la potencia instalada -unos 100.000 megavatios- está a una distancia sideral, pero si la referencia es algo más modesta- la demanda en punta, en torno a 45.000 megavatios-, la capacidad se quedará cerca del 5%. Es decir, se quedaría justo a medio camino de la meta que Europa fija para el resto de países. ¿Por qué España sale tan mal parada en el reparto de obras? Fuentes comunitarias se quitan responsabilidad y aseguran que en Bruselas se han limitado a reflejar las peticiones que presentaban los Gobiernos. Si España no tiene más es o bien porque su Ejecutivo no ha mostrado voluntad política o bien porque no se ha puesto de acuerdo con Francia para presentar proyectos susceptibles de ser incluidos. Pese a ello, el ministro de Industria español, insiste en sus discursos en la importancia de impulsar la interconexión de las redes de energía en España.
  33. 33. 33 Seguimos muy lejos de un objetivo que es básico para España. Debido al exceso de capacidad de nuestro sistema, lo más útil y rentable sería construir interconexiones potentes con Francia en los próximos años. Es el gran objetivo estratégico del sistema eléctrico español en el medio y largo plazo, por ello creemos que sería positivo una referencia al respecto en el Proyecto de Ley. El proyecto paneuropeo de un mercado integrado de la energía pasa por el listado que ha elaborado la Comisión a propuesta de los Estados miembros. Estar incluido en él no asegura recibir financiación europea, pero si da garantías de que el proyecto se beneficiará de unos procedimientos agilizados de concesión de licencias y mejores condiciones reglamentarias. Además de estas ventajas administrativas, podrán acceder a la ayuda financiera de 5.850 millones del programa Conectar Europa para las infraestructuras energéticas para el periodo 2014-2020. La Comisión confía en que este marco presupuestario sirva para acelerar las obras y hacerlas más atractivas a los ojos de los inversores. Además de dar un empujón a la integración de los mercados energéticos europeos, se persigue diversificar sus fuentes, contribuir a poner fin al aislamiento energético de algunos Estados permitir absorber mayores cantidades de energías renovables, reduciendo así las emisiones de CO2. La lista incluye 140 proyectos para transporte y almacenamiento de electricidad, un centenar de proyectos para el gas y algunos más referentes al petróleo y a las redes inteligentes. Los que servirán para mejorar la red española –según información periodística y a la que hacemos cautelarmente referencia en estas consideraciones, son los siguientes: la interconexión eléctrica de 360 kilometros y 2.000 megavatios de capacidad entre el País Vasco y Aquitaine (Francia) a través del golfo de Vizcaya (que deberá estar completa y operativa en 2020); un nuevo tramo de interconexión eléctrica terrestre de 40 kilometros y 400 kilovatios entre Santa Llogaia, Ramis y Bescanó (Girona)(2014); un nuevo gaseoducto de 1.184 kilometros entre España y Francia a través de Le Perthus(2020); la central de transformación de la subestación vasca de Arkale y Argia(Francia) (2016); la interconexión eléctrica de 162 kilometros entre Beariz-Fontefría (Orense) y Vila Fría-Vila do Conde –Recarei (Portugal) (2016), y la extensión del gaseoducto entre Zamora y Portugal (Celorico da Beira y Braganza)de 310 kilometros y capacidad prevista de 142 gigavatios hora (2018).
  34. 34. 34 En noveno lugar y concretamente en el título III del Proyecto de ley de “Sostenibilidad económica y financiera del sector eléctrico” parte de que constituye una competencia directa de la Administración General del Estado el garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico. Ya en el artículo 13, se define el concepto de sostenibilidad económica y financiera como la capacidad para satisfacer la totalidad de los costes del sistema eléctrico, al tiempo que se dispone la obviedad del principio de que las actuaciones de las Administraciones Públicas estarán sujetas a dicho principio de sostenibilidad; se establece que los peajes de acceso serán revisados al menos con carácter anual. Conviene recordar que el principio de suficiencia de ingresos derivado del de la “garantía de la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico” que inspira este Título III no constituye ninguna novedad, ya que de hecho está recogido en el primer párrafo de la Disposición Adicional 21ª de la Ley 54/1997 que resultó eliminado por el Real Decreto-Ley 29/2012. El análisis de los constantes incumplimientos de los compromisos inicialmente asumidos por parte de la Administración General del Estado desde la promulgación de la Ley 54/1997 hasta el momento presente, no invitan a otorgar demasiada credibilidad en el cumplimiento futuro del principio de sostenibilidad referido. Desde el artículo 13 al 20 se engloban una serie de medidas para garantizar la referida sostenibilidad económica y financiera del sistema, ese conjunto de artículos, tal como acabamos de indicar, conllevan una falta de credibilidad derivada de las experiencias normativas de los últimos años. Cierto es que ya en la Exposición de Motivos se establece como una competencia directa de la Administración General del Estado el garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico. Un análisis derivado de la experiencia de los últimos años caracterizados por las constantes modificaciones de normas con rango de Ley e incumplimientos de los compromisos inicialmente asumidos por la Administración y tal como hemos afirmado con anterioridad, no permite otorgar demasiada credibilidad en el cumplimiento del principio de sostenibilidad enunciado. Sirva a modo de ejemplo reciente la experiencia derivada de las nuevas tasas e impuestos establecidos mediante la ley 15/2012, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética –a la que se opuso firmemente el grupo parlamentario socialista de las Cortes Generales- en la que se implementaron con la finalidad de favorecer el equilibrio presupuestario
  35. 35. 35 del sector eléctrico, tal como se indica en la exposición de motivos y en la Disposición Adicional 2ª de la referida Ley; parecería lógico que dados los objetivos de este Proyecto de Ley del Sector Eléctrico que se estableciese un período transitorio de disminución gradual de las antedichas tasas e impuestos, sobre todo el que grava a la producción, hasta que se termine de alcanzar el equilibrio económico del sistema, aumentando de manera gradual los cargos, has que se alcance un verdadero y ortodoxo equilibrio entre los ingresos y costes del sistema. Sirva a modo de ejemplo, como mecanismo para mejora de la competitividad del coste del suministro eléctrico y para intentar equilibrar el reparto de esfuerzos entre consumidores, empresas y Administración, el Proyecto de Ley debería recoger el traspaso de la totalidad del sobrecoste de la generación no peninsular en los Presupuestos Generales del Estado, eliminando la responsabilidad subsidiaria que actualmente recae sobre el fondo de liquidaciones del sistema eléctrico. El Proyecto de Ley, a diferencia de lo que estableció el Real Decreto-Ley 6/2009, ni impide ni imposibilita la aparición de nuevos déficits, sino que reconociendo explícitamente la previsible aparición de nuevos déficits, establece un mecanismo teórico de control para cuando los déficits superen determinadas cuantías. Concretamente, el artículo 19 con la denominación de “desajustes temporales entre ingresos y costes del sistema”, en el punto segundo establece que cuando el déficit de ingresos de un ejercicio supere el 2% de los mismos o cuando el déficit acumulado de varios ejercicios supere el 5% de los ingresos esperados para un determinado ejercicio, los peajes o cargos deberán ser revisados, al menos en la cuantía en que dichos límites son superados, pero no obliga a la eliminación del déficit total. Consiguientemente, dado que la norma establece que el mecanismo de revisión de peajes se activa exclusivamente en el caso de que el déficit de la liquidación de cierre supere los límites establecidos y que los peajes deberían ser aumentados únicamente para compensar la cuantía en que dichos límites se vean superados, se está admitiendo explícitamente un déficit anual por importe del 2% de los ingresos esperados. A diferencia de la regulación actual, estos déficits, los inferiores a los mencionados límites, no son considerados desajustes temporales del ejercicio a incorporar como coste del sistema en el ejercicio siguiente, sino que deberán ser financiados por algunos de los agentes sujetos al sistema de liquidaciones, con lo que se
  36. 36. 36 perpetúa la figura del déficit en el sistema eléctrico, lo cual es contrario al principio de suficiencia reiteradamente referido en la memoria del proyecto de Ley. No podemos dejar de manifestar el escepticismo con el que recibimos el contenido de una serie de normas posteriores al articulado, referidas a la financiación del déficit, contenidas en el Proyecto de Ley y que van desde la Disposición Adicional 6ª hasta la Disposición Final 1ª. En la Disposición Adicional 6ª se excluye de la obligación de financiar los déficit a partir del 1 de Enero de 2014 a los titulares de los derechos de cobro por déficits anteriores a dicha fecha, por lo que se refiere a los importes de dichos derechos y que parece ser que los agentes obligados a financiar el déficit con posterioridad a esta fecha no están exonerados de esta obligación y provocándose con ello una situación sin sentido. En la amplia Disposición Final 1ª que modifica la Disposición Adicional 21ª de la Ley 54/1997, se incide en la supresión de la obligación legal de acabar con el déficit en 2013 y se extiende la obligación de financiar, de manera discriminatoria los déficits remanentes, constituyendo todo ello un enjambre de irracional diseño. En este Título III y concretamente en el artículo 17 de “precios voluntarios para el pequeño consumidor y tarifas de último recurso” se introduce un cambio de denominación de las actuales “Tarifas de Último Recurso” (TUR) y de las “Comercializadoras de Último Recurso” (CUR) que pasan a denominarse “Precio voluntario para el pequeño consumidor” y “comercializador de referencia” con lo que se mantiene un sistema de precios regulado para una generalidad de consumidores, pero no obstante sin que se haya traspuesto a nuestro ordenamiento jurídico el contenido de la Directiva en la que se establecen los casos de suministros de último recurso y que al no haberlo hecho, estamos corriendo el riesgo de la apertura por parte de la Comisión Europea de expediente contra el Estado español. En décimo lugar, el Título IV sobre “producción de Energía Eléctrica” contiene una serie de decisiones claramente tendentes a incrementar el control e intervención de la Administración sobre la actividad de producción y el mercado. Destacan los cambios que introduce en la obligación de mantener la capacidad de producción prevista en las autorizaciones. Concretamente en el artículo 21.4 se trata sobre la
  37. 37. 37 obligación de los titulares de las autorizaciones de mantener la capacidad de producción prevista en las mismas. Esta obligación ya figuraba en el artículo 21.6 de la Ley 54/1997, complementándose con un sistema de altas y bajas sujetas a autorización administrativa y las correspondientes infracciones y sanciones. En esta nueva versión y tal como dice el segundo párrafo del referido artículo 21.4: “Se entenderá capacidad de producción como la capacidad de generar energía eléctrica cuando lo requiera el operador del sistema. A estos efectos, y para la comprobación de dicha capacidad de producción, el operador del sistema podrá dictar órdenes de funcionamiento de acuerdo a los procedimientos que se aprueben por el ministerio de Industria, Energía y Turismo”. Estimamos que existe una notable incoherencia entre la libre competencia en la generación y los contenidos del articulado, dado que al tratarse de una actividad a mercado, la disponibilidad de las instalaciones dependerá básicamente de criterios de optimización económica que a su vez depende de los costes e ingresos esperados, sobre los cuales nada ha de decir el operador del sistema. En suma el Proyecto de Ley con su actual redacción en estas materias, revela una visión absolutamente intervencionista de la actividad de producción, mucho más allá de lo justificado en la propia Ley 54/1997. Que lo justifica por situaciones de riesgo para el suministro como las descritas en la Ley 54/1997. Por otro lado, de acuerdo con el artículo 8.1 de “Funcionamiento del sistema” del Proyecto de Ley: “ La producción de energía eléctrica se desarrollará en un régimen de libre competencia”. Consiguientemente podría deducirse que como norma general, es el mercado, a través de la señal que da con su precio, quien dicta el momento de cuando una instalación ha de producir o no lo ha de hacer y, consecuentemente cuando ha de estar disponible para hacerlo, siempre en el propio interés del productor. El régimen retributivo será único para todas las instalaciones y se aplicará además, con carácter retroactivo a las instalaciones de producción de energía que hasta la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 9/2013, hubieran estado percibiendo la retribución especial. Este hecho implica que se tomen en consideración hechos futuros para el abono de futuras retribuciones y que se aplique valores estándar a
  38. 38. 38 instalaciones en explotación relativas a inversiones realizadas desde hace tiempo. En undécimo lugar y por lo que se refiere a la prioridad de despacho de las instalaciones renovables, el Proyecto de Ley sólo recoge la prioridad de acceso pero no de evacuación de las instalaciones de producción de energías renovables. Por ello, las fuentes de energía renovables han de hacer ofertas al “pool” igual que el resto de instalaciones de generación, y la única particularidad radicaría en que tendrían prioridad de despacho “a igualdad de condiciones económicas”, lo que parece indicar que desaparece el derecho que hasta ahora existía de vender toda la energía producida. El derecho a vender toda la energía producida ha sido, hasta la fecha, la piedra angular sobre la que ha girado el desarrollo y viabilidad económica financiera de las instalaciones. Su desaparición afecta gravemente a la viabilidad de dichas instalaciones y supondría una vulneración de los principios constitucionales ya señalados. Atendiendo a la reglamentación europea, es necesario que el Proyecto de Ley recoja expresamente la prioridad de acceso a la red de las nuevas instalaciones de producción y la prioridad de evacuación de la energía generada por fuentes renovables o cogeneración. En definitiva, la nueva regulación del régimen retributivo de las instalaciones de producción de energía eléctrica renovable definida por el Proyecto de ley perjudica y pone en peligro: La eficiencia productiva ya que la forma en la que se determine el nivel de rentabilidad para determinadas tecnologías afectará a los agentes a la hora de la toma de decisiones para mejorar la eficiencia de sus instalaciones. El empleo eficiente de las tecnologías renovables, de forma que no necesariamente contribuyan más a la producción de energía aquellas que tengan menores costes. A la toma de decisiones a la hora de mejorar la eficiencia de las instalaciones. Por tanto pone en peligro la eficiencia, la competencia entre tecnologías, la capacidad de generación y el funcionamiento del mercado mayorista ya que
  39. 39. 39 este último puede verse distorsionado por el comportamiento de los agentes en función de la forma y el nivel de recuperación de las inversiones realizadas. En esta línea, la Comisión Europea ha afirmado que una competencia insuficiente en el sector energético ha contribuido a la constitución del déficit tarifario, al favorecer una compensación excesiva de algunas infraestructuras de producción, tales como las centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas ya amortizadas (Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión Europea). Además de ello, hay que señalar que una mala fijación de las retribuciones podría suponer el efecto contrario al que se pretende, un incremento del precio de la energía, y se estaría dificultando el adecuado cumplimiento del principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico. Una vez más, el Gobierno no afronta esta medida con transparencia, poniendo en peligro el sector industrial, la destrucción de empleo y de I+D+I. España tiene una dependencia de los combustibles fósiles que se acerca al 80%, frente a una media europea del 54%. Esta desorbitada dependencia del exterior hace que nuestra economía sea muy vulnerable a los cambios en el precio de los recursos fósiles. Esta razón debería ser suficiente para apostar por las energías renovables, necesaria para asegurar el abastecimiento energético a largo plazo y a velar por un desarrollo sostenible. Asimismo el Proyecto de Ley no afronta la reforma del funcionamiento del mercado mayorista. Debemos recoger las manifestaciones de la Comisión Nacional de Competencia (CNC) ya que los niveles de competencia en el mercado mayorista de la electricidad son insuficientes, debiéndose introducir propuestas que garanticen una competencia efectiva entre los operadores del sector que incentiven la formación de precios más eficientes. Por tanto, y en virtud de todo lo expuesto consideramos que el Proyecto de Ley carece de visión estratégica de futuro y aleja a España de los objetivos europeos de lucha contra el cambio climático, asimismo carece de apuesta por las energías renovables y eficiencia energética. Del mismo modo,
  40. 40. 40 vulnera los principios recogidos en el artículo 1 y 9 de la Constitución Española –tal como se ha indicado con anterioridad- ya que no se ha consensuado y debatido democráticamente las medidas adoptadas, vulnerando la seguridad jurídica, confianza legítima del sector, así como las disposiciones recogidas en las Directivas y Reglamentos Europeos. El Gobierno, a través del Proyecto de Ley, introduce trabas innecesarias y desproporcionadas al desarrollo de energías alternativas que fomentan la competencia en los mercados eléctricos, un modelo energético más flexible y la reducción de la dependencia energética exterior, principios que deben regir la reforma energética y utiliza el déficit de tarifa como “excusa” para justificar nuevos recortes retroactivos a las energías renovables. En duodécimo lugar, el Título VIII que comprende los artículos 43 al 52 y trata del suministro de energía eléctrica integrados en los dos capítulos de “suministro a los usuarios y gestión de la demanda eléctrica” y el de “calidad del suministro eléctrico”. Desde el punto de vista social, los cambios que se contienen en este Proyecto de Ley resultan más formales que de fondo, más de nomenclatura que de contenido diferenciado al que estamos acostumbrados, por cuanto vienen referidos a la denominación de las distintas tarifas aplicables a los grupos de consumidores que se contemplan. Al igual que en la anterior regulación (Ley54/1997), partiendo de la existencia de un precio regulado (antigua tarifa de último recurso TUR y el precio voluntario para el pequeño consumidor PVPC) seguirá existiendo un colectivo al que se le aplicará una rebaja respecto de este nivel (antiguos consumidores con derecho a aplicación del bono social y futura TUR para consumidores vulnerables a los que se aplica el bono social) y un segundo colectivo a los que se aplicará un recargo sobre el mismo (anteriores consumidores que sin tener derecho a acogerse a la TUR carecen de contrato de suministro en el mercado libre y se les aplica un recargo del 20% y futuros consumidores que sin cumplir los requisitos para la aplicación del PVPC -precio voluntario para el pequeño consumidor- no dispongan de un contrato de suministro en vigor con un comercializador en el mercado libre y se les aplicará un recargo). Desde el punto de vista de competencia en la regulación de la TUR y del PVPC no se percibe en el Proyecto de Ley avances de signo liberalizador,
  41. 41. 41 en contra precisamente de los contenidos que inspiran todo tipo de declaraciones públicas que pronuncian los responsables gubernamentales en esta materia. En lo que respecta a las tarifas reguladas, la Comisión Europea ha insistido en la necesidad de abstenerse de regular los precios de la electricidad, sin perjuicio de la protección de los clientes vulnerables, hasta que se den las circunstancias que permitan su traspaso al mercado libre. Por ello, en el desarrollo reglamentario al que se refiere el artículo 17 (Título III) “precios voluntarios para el pequeño consumidor y tarifas de último recurso” del Proyecto de Ley, debemos poner de manifiesto que la Comisión Nacional de la Competencia ha estimado que debería limitarse el conjunto de consumidores que puedan acogerse al “ precio voluntario para el pequeño consumidor PVPC” y asegurar que dicha tarifa sea suficiente para que actúe de manera efectiva como un precio máximo, favoreciendo la competencia entre los comercializadores de referencia vía descuentos. En consecuencia planteamos que, el diseño del PVPC deberá realizarse con la intencionalidad de incentivar la entrada de nuevos comercializadores para captar clientes, lo cual, teniendo en cuenta el efecto de red y las economías de aprendizaje en este mercado, se inducirá a medio plazo la aparición de precios más competitivos por parte de las comercializadoras en el mercado libre. Asimismo la participación de los comercializadores de referencia en el suministro de la nueva TUR (que hasta ahora se denominaba bono social) no debería en ningún caso desincentivar su participación como comercializadores de referencia para los consumidores acogidos al PVPC porque tengan, por ejemplo, que asumir anticipadamente el descuento sobre el PVPC que supone la nueva TUR de estos consumidores hasta que se lo liquide el sistema. Debemos por otro lado recordar, que tanto las extintas Comisión Nacional de la Competencia como la Comisión Nacional de la Energía, han puesto de manifiesto las dificultades a las que se enfrentan las Administraciones Públicas para contratar su suministro eléctrico, debiéndose en parte a una regulación poco clara en cuanto a qué es lo que se debe considerar como suministro esencial. En la medida en la que el artículo 52 (Título VIII) “Suspensión del suministro” remite a un desarrollo posterior, se considera necesario aclarar los suministros acogidos a dicha categoría y subsanar las posibles deficiencias asociadas a la rigidez de los procedimientos de

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