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Reforma Política no Brasil_01_272.p65   1   01/08/06, 17:27
Programa das Nações Unidas               UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS                                    para o De...
Leonardo Avritzer                                                              Fátima Anastasia                           ...
© 2006, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento | © 2006, Editora UFMG                     Este livro ou parte d...
Apresentação                                                O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)    ...
ao abordarem o tema da relação dos siste-        aos desafios afetos ao funcionamento do sis-               mas políticos ...
Sumário                                               Introdução                                  11                      ...
2. Participação e Opinião Pública                            94                         Iniciativa Popular                ...
4. Regras Decisórias                          170                                               Poderes de Agenda do Presi...
Reforma Política no Brasil_01_272.p65   10   01/08/06, 17:27
Introdução                                                                                  Leonardo Avritzer             ...
12               e os impactos prováveis das alterações nas        programática, situação que veio a tornar-se            ...
Introdução | Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia   13                                                 Os verbetes sobre o...
Reforma Política no Brasil_01_272.p65   14   01/08/06, 17:27
Parte                                                 I Política no Brasil                                             Ref...
Reforma Política no Brasil_01_272.p65   16   01/08/06, 17:27
A Reforma da Representação                                                                                                ...
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A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes            19                                                ...
20                   Vale, não obstante, assinalar, a partir da              O importante a salientar, no que se refere a ...
A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes   21                                                      5) ...
22                    nas democracias os sistemas bipartidários          tituição das instâncias decisórias, com ca-      ...
A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes   23                                                  majorit...
24                  2. Processo e                                       1. que elas, assim como todos os órgãos           ...
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  1. 1. Reforma Política no Brasil_01_272.p65 1 01/08/06, 17:27
  2. 2. Programa das Nações Unidas UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS para o Desenvolvimento Reitor: Ronaldo Tadêu Pena Vice-Reitora: Heloisa Maria Murgel Starling Representante Residente: Kim Bolduc Representante Residente Adjunto: Lucien Muñoz Editora UFMG Diretor: Wander Melo Miranda Unidade de Governo Vice-Diretora: Silvana Cóser Coordenador: Francisco Gaetani Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente) Carlos Antônio Leite Brandão José Francisco Soares Juarez Rocha Guimarães Maria das Graças Santa Bárbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Sérgio Lacerda Beirão Silvana CóserReforma Política no Brasil_01_272.p65 2 01/08/06, 17:27
  3. 3. Leonardo Avritzer Fátima Anastasia Organizadores Belo Horizonte Editora UFMG 2006Reforma Política no Brasil_01_272.p65 3 01/08/06, 17:27
  4. 4. © 2006, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento | © 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização escrita do Editor. R322 Reforma política no Brasil / Leonardo Avritzer, Fátima Anastasia (organizadores). – Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. 271 p. ; il. – Inclui referências. ISBN: 85-7041-536-2 1. Brasil – Política e Governo. 2. Brasil – História. I. Avritzer, Leonardo. II. Anastasia, Fátima. CDD: 981 CDU: 981 Elaborada pela Central de Controle de Qualidade da Catalogação da Biblioteca Universitária da UFMG Coordenação Técnica: Francisco Gaetani (PNUD) Editoração de textos: Ana Maria de Moraes Revisão e normalização: Maria do Carmo Leite Ribeiro Revisão de provas: Michel Gannam e Marco Marinho Projeto gráfico e capa: Paulo Schmidt Formatação: Paulo Schmidt Produção gráfica: Warren M. Santos Editora UFMG Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Av. Antônio Carlos, 6627 SCN Quadra 2 Bloco A Ala direita da Biblioteca Central - térreo - Campus Pampulha Ed. Corporate Financial Center - 7º andar CEP: 31270-901 – Belo Horizonte/MG CEP: 70712-901 - Brasília/DF Tel.: (31) 3499-4650 – Fax: (31) 3499-4768 Tel.: (61) 3038-9300 - Fax: (61) 3038-9009 registry@undp.org.br editora@ufmg.br www.pnud.org.br www.editora.ufmg.brReforma Política no Brasil_01_272.p65 4 01/08/06, 17:27
  5. 5. Apresentação O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem através desta publicação contribuir para a discussão sobre as possibilidades de aperfeiçoamento da democracia no Brasil. O país é hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o continente latino-americano, e objeto de admiração e respeito em todo o mundo. Transcorridas mais de duas décadas do processo de redemocratização, não se verifica no país nenhum temor quanto à possibilidade de retrocessos autoritários. As crises políticas ocor- ridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco consti- tucional, sem colocar em risco as instituições democráticas, cuja construção é uma conquista permanente de toda a nação brasileira. O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente também pelas inovações no campo da democracia cidadã, isto é, na esfera da democracia que vai além dos processos eleitorais periódicos da chamada democracia representativa. A multiplicação das experi- ências de orçamento participativo no âmbito local, a criação de conselhos com participação social no âmbito de diversas políticas públicas, as experiências de descentralização das políticas sociais e a institucionalização de uma instância de diálogo com os movi- mentos sociais no âmbito do Executivo são exemplos de como o Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prática democrá- tica no continente e no mundo. O PNUD é a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e opções do país no que se refere ao seu sistema político. Esta publi- cação é uma contribuição ao diálogo nacional sobre o tema e destina- se ao mundo político, a organizações da sociedade civil, às universidades, aos meios de comunicação e à sociedade brasileira, em geral. Dado seu caráter didático e informativo, trata-se, também, de uma contribuição que não é prisioneira de debates marcados pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma meta desejável para a consolidação de processos democráticos fundados essencialmente na disputa política. Trata-se de um esforço de contribuição do PNUD ao debate sobre a reforma política no Brasil. Este é um assunto recorrente desde a Constituição de 1988, sinalizando que algumas das escolhas do país em relação ao tema ainda não estão consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de recon- sideração. A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras impor- tantes contribuições do PNUD ao debate sobre democracia: o Rela- tório Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002 “Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado” e o Informe da Diretoria para América Latina e Caribe “Democracia na América Latina – Rumo a uma Democracia de Cidadãos e Cidadãs”, lançado dois anos atrás com o apoio da União Européia. Ambos os relatórios alcançaram grande repercussão em escala continental e mundialReforma Política no Brasil_01_272.p65 5 01/08/06, 17:27
  6. 6. ao abordarem o tema da relação dos siste- aos desafios afetos ao funcionamento do sis- mas políticos nacionais e a qualidade do tema político. processo democrático. A iniciativa foi desenvolvida com o apoio Muito se discute sobre a funcionalidade de diversos integrantes da comunidade de de sistemas políticos em abstrato. Mas, cientistas políticos, economistas e sociólo- quando se trata de vincular este debate aos gos da academia brasileira, que se dispu- desafios de um país como o Brasil — que seram a participar do projeto. A edição deste enfrenta simultâneamente os imperativos de trabalho se deu em parceria com a Universi- combater a pobreza e crescer —, as coisas dade Federal de Minas Gerais, instituição à já não são tão simples. Os grandes desafi- qual pertencem os organizadores desta publi- os da democracia brasileira são o combate cação, que organizaram a estrutura do livro e à desigualdade e a promoção do desenvol- a articulação das contribuições. A publicação vimento, simultâneamente. A construção de não é um documento oficial do PNUD, embo- um sistema político que favoreça um proje- ra a iniciativa seja de sua responsabilidade, e to de governabilidade comprometida com os textos sejam de responsabilidade dos estes dois projetos é um desafio nacional. respectivos autores. A forma que o PNUD encontrou de apoiar A publicação é constituída por dois tipos esta discussão foi optando por disseminar de contribuições: artigos e verbetes. Os arti- o debate e os dilemas nele envolvidos. A gos que abrem e fecham o livro tratam de sociedade precisa apropriar-se das escolhas questões sobre a democracia cidadã e so- que conduzem ao sistema político que a bre a funcionalidade — ou não — do sistema governa. Optou-se por desagregar os diver- político brasileiro, além de uma contribuição sos ingredientes da discussão sobre refor- ao debate a partir de um outro país latino- ma política e mapear as posições existentes americano — o México — que traz um olhar sobre cada um deles. A intenção foi escla- comparativo. Os verbetes referem-se a diver- recer as divergências, não processá-las, por- sos temas, mais ou menos relacionados com que esta tarefa é da sociedade brasileira e de o debate sobre a reforma política no país. O sua classe política. O produto deste traba- conjunto das contribuições proporciona uma lho, contido no livro, é um conjunto de textos visão do mosaico que é a discussão da re- que elucidam dilemas e proporcionam aná- forma política do país e das posições em lises do cenário brasileiro no que se refere disputa. PNUD Brasil julho 2006Reforma Política no Brasil_01_272.p65 6 01/08/06, 17:27
  7. 7. Sumário Introdução 11 Parte I Reforma Política no Brasil e na América Latina 15 A Reforma da Representação 17 Fátima Anastasia Felipe Nunes Reforma Política e Participação no Brasil 35 Leonardo Avritzer Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul 45 Carlos Ranulfo Melo Transição e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira 63 Alberto J. Olvera Tradução: Áurea Cristina Mota Parte II Entendendo as Mudanças Necessárias no Sistema Político 71 1. Republicanismo 73 Republicanismo 73 Heloisa Maria Murgel Starling Financiamento de Campanha (público versus privado) 77 Renato Janine Ribeiro Corrupção e Estado de Direito 82 Newton Bignotto Voto Obrigatório 86 Cícero Araújo CPIs e Investigação Política 90 Fábio Wanderley ReisReforma Política no Brasil_01_272.p65 7 01/08/06, 17:27
  8. 8. 2. Participação e Opinião Pública 94 Iniciativa Popular 94 Sonia Fleury Plebiscito e Referendum 99 Cláudia Feres Faria Política de Cotas 103 Céli Regina Jardim Pinto Regulação das Pesquisas 107 Rachel Meneguello Regulação da Mídia 111 Regina Mota Francisco Tavares Corporativismo 116 Renato Raul Boschi 3. Método de Constituição das Instâncias Decisórias 123 Federalismo 123 Marta Arretche Sistema Eleitoral 128 Antônio Octávio Cintra Lista Aberta – Lista Fechada 133 Jairo Nicolau Número e Distribuição de Cadeiras na Câmara dos Deputados 137 David Samuels Tradução: Cláudia Feres Faria Coligações Eleitorais 142 David Fleischer Justiça Eleitoral 147 Matthew Taylor O Financiamento de Campanhas Eleitorais 153 Bruno Wilhelm Speck O Bicameralismo em Perspectiva Comparada 159 Mariana Llanos Francisco Sánchez Tradução: Daniela Paiva de Almeida Pacheco Suplentes de Parlamentares 165 Charles Pessanha Ana Luiza BackesReforma Política no Brasil_01_272.p65 8 01/08/06, 17:27
  9. 9. 4. Regras Decisórias 170 Poderes de Agenda do Presidente 170 Magna Inácio Modalidades e Procedimentos de Votação nas Modernas Casas Legislativas 175 Sabino Fleury Pertencimento do Mandato 180 Maria Hermínia Tavares de Almeida Migração Partidária 183 André Marenco Cláusula de Barreira 188 Mônica Mata Machado de Castro Reforma Constitucional 192 Gláucio Soares Emendas Parlamentares 197 Marcus Melo Emendas Constitucionais 202 Cláudio Gonçalves Couto Orçamento Público no Brasil Democrático 207 Paulo Calmon Autonomia/Independência dos Bancos Centrais 212 William Ricardo de Sá Independência do Banco Central: Incompatibilidade entre Teoria e Prática 216 Marco Aurélio Crocco Frederico G. Jayme Jr. Parte III O Presidencialismo de Coalizão Precisa ser Mudado? 221 Governos de Coalizão no Sistema Presidencial: o Caso do Brasil sob a Égide da Constituição de 1988 223 Fabiano Santos Presidencialismo e Governo de Coalizão 237 Fernando Limongi Críticas ao Presidencialismo de Coalizão no Brasil: Processos Institucionalmente Constritos ou Individualmente Dirigidos? 269 Lucio R. RennóReforma Política no Brasil_01_272.p65 9 01/08/06, 17:27
  10. 10. Reforma Política no Brasil_01_272.p65 10 01/08/06, 17:27
  11. 11. Introdução Leonardo Avritzer Fátima Anastasia A reforma política pode ser entendida, de forma mais restrita, como reorganização de regras para competições eleitorais periódi- cas, tal como tem sido o caso no Brasil pós-democratização, ou pode ser entendida, também, como uma reorganização mais am- pla do sistema político brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir entre a reforma das instituições políticas, a reforma do comporta- mento político e a reforma dos padrões de interação política. No Brasil pós-democratização, a agenda da reforma política foi mu- dando: no começo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos traços da organização das instituições políticas, como foi o caso do plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da década de 90, a idéia de reforma política foi se consolidando em torno de diferentes pontos: a reorganização ampla das regras do sistema político e da forma de financiamento de campanha, a criação de novas instituições capazes de aumentar a participação e os dife- rentes padrões de interação entre instituições representativas e participativas. Não existe, até o momento, um consenso sobre quais são as causas das crises periódicas que atravessam o sistema político brasileiro. Esta publicação tenta responder a essa indagação, proble- matizando três conjuntos de questões: o primeiro deles refere-se à maneira como o sistema representativo e as formas de participação estão estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer algumas bases para uma compreensão mais ampla do sistema de representação e de participação vigente no país e apresenta su- gestões para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de ques- tões, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se à origem e ao funcionamento das instituições republicanas e demo- cráticas no Brasil e aos temas que freqüentam, ou deveriam fre- qüentar, a agenda da reforma política no país. Esses verbetes estão agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam. O republicanismo, como interpretação do sistema político, ofe- rece instrumentos para uma investigação analítica capaz de trazer à tona elementos conceituais próprios às sociedades democráticas, tais como o voto obrigatório ou facultativo, ou a questão da corrupção. Ele permite, também, devolver densidade à idéia de interesses compartilhados, de ação pública dos cidadãos, de definição dos modos de agregação e uso do bem público. A análise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos produzidos pelos procedimentos democráticos, sob certas condições,Reforma Política no Brasil_01_272.p65 11 01/08/06, 17:27
  12. 12. 12 e os impactos prováveis das alterações nas programática, situação que veio a tornar-se regras do jogo presentes na agenda da re- mais aguda sob o atual governo. forma, seja sobre o comportamento dos ato- A questão do presidencialismo de coali- res políticos e seus padrões de interação, zão remete ao fato de o Brasil ser, entre os seja sobre os resultados do jogo político. países da América Latina, um dos que con- O terceiro elemento central para o debate solidou o seu sistema político mais tardia- sobre reforma política diz respeito ao arranjo mente. O sistema político pós-autoritarismo institucional brasileiro, denominado por Sérgio na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou Abranches de presidencialismo de coalizão, a volta ao sistema de partidos existente no e aos seus problemas. Nesse arranjo, o pre- período democrático anterior. No caso do sidente se elege por maioria absoluta, mas México não houve ruptura entre o sistema o seu partido dificilmente consegue uma de partidos que já operava no período auto- bancada com mais de 20% das cadeiras ritário e o sistema pós-democratização. No na Câmara dos Deputados. Apesar de boa caso brasileiro, as identidades partidárias pre- parte da intelectualidade na área de ciência gressas não foram recuperadas e um novo política no Brasil considerar o presidencia- sistema partidário emergiu no contexto da lismo de coalizão como um sistema exitoso redemocratização da ordem política. Nesta (Figueiredo; Limongi, 1999), há, também, um publicação, apresentamos diferentes artigos grupo significativo de críticos do sistema, comparando a situação política brasileira especialmente na ciência política norte-ame- com a latino-americana dando destaque ao ricana, que questionam o sucesso do presi- problema da reforma política em perspec- dencialismo de coalizão no Brasil (Mainwaring, tiva comparada. 1999; Ames, 2003). Finalmente, vale perguntar, reformar para A crise política atual recoloca a discussão quê? É importante sublinhar que a reforma sobre o êxito do presidencialismo de coali- das instituições políticas no Brasil será bem zão por dois motivos: em primeiro lugar por- sucedida se contribuir para o aperfeiçoamento que ela põe em questão o método de e o aprofundamento da ordem democrática, formação de coalizões. Coalizões podem ser incidindo positivamente sobre o comporta- construídas no processo eleitoral, tendo por mento político dos atores em interação e principal “cimento” o voto, que é o recurso sobre os resultados produzidos. mais legítimo sob a democracia. Porém, sob o presidencialismo com multipartidarismo e representação proporcional, dificilmente sairá Estrutura das urnas uma coalizão governativa majori- tária. Portanto, a transformação da coalizão Este livro sobre reforma política no Brasil eleitoral vitoriosa em coalizão governativa está dividido em três partes: uma primeira majoritária exigirá a mobilização de outros parte compreende considerações gerais recursos. Embora se saiba que a persuasão sobre o funcionamento do sistema político e a produção do consenso, resultante do no Brasil e na América Latina; a última parte processo deliberativo, são recursos funda- procura apresentar a controvérsia que atra- mentais da política democrática, sabe-se, vessa a ciência política brasileira no que se também, que no Brasil esses recursos têm refere ao presidencialismo de coalizão. Entre sido usados de forma parcimoniosa, espe- as duas partes, o conjunto de 31 verbetes cialmente dada a natureza das coalizões tem como objetivo oferecer ao leitor inte- políticas que têm sido organizadas com ressado na reforma do sistema político uma vistas ao exercício do governo: a grande introdução didática ao amplo cardápio de maioria, para não dizer a totalidade, das questões envolvidas nesse tema. Os ver- coalizões construídas no pós-88, no Brasil, betes estão organizados em quatro seções: caracterizou-se por ser composta por par- republicanismo, participação, constituição ceiros com pouca afinidade ideológica e das instâncias decisórias e regras decisórias.Reforma Política no Brasil_01_272.p65 12 01/08/06, 17:27
  13. 13. Introdução | Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia 13 Os verbetes sobre o republicanismo, tal número de parlamentares no Congresso como foi apontado acima, têm como objeti- Nacional; coligações eleitorais; justiça elei- vo mostrar que há uma dimensão republica- toral; financiamento de campanha; bicame- na que pode estar mais presente na ralismo e suplência de Senador. Nesse organização do sistema político no Brasil. primeiro grupo de verbetes, relacionados ao Eles representam não apenas uma inovação método de formação das instâncias decisó- na discussão sobre reforma política, que usual- rias, o leitor encontrará para cada tema uma mente não aborda esta dimensão, mas, tam- definição do assunto ou das alternativas em bém, uma inovação na maneira como a pauta e do seu funcionamento no Brasil. O ciência política brasileira vem tratando desse último grupo de verbetes trata das regras tema. Nesse sentido, a concepção que orienta que presidem as decisões políticas no país os verbetes é a de que as orientações teóricas e envolve os seguintes assuntos: poderes e os temas amplos da organização política de agenda do Presidente; natureza do voto podem ser articulados. O leitor deste livro dos parlamentares; pertencimento do man- poderá perceber que, freqüentemente, no dato; migração partidária; cláusula de bar- caso do sistema político brasileiro, é possível reira; revisão constitucional; emendas identificar a falta de um elemento cultural ou parlamentares; emendas constitucionais; teórico gerando uma prática política pouco orçamento público; independência do Banco produtiva do ponto de vista institucional. Central. Nesse caso, temos a presença de O segundo grupo de verbetes trata de assuntos eminentemente polêmicos abor- diversas dimensões da participação políti- dados em alguns casos por mais de uma ca. Esses verbetes abordam desde o funci- pessoa expressando a diversidade de posi- onamento das instituições participativas no ções sobre o assunto na comunidade aca- Brasil, tal como é o caso dos verbetes sobre dêmica brasileira. plebiscito e referendum, até o caso do cor- Esta publicação está destinado a mem- porativismo. Mais uma vez, esses verbetes bros do sistema político, a jornalistas e tratam de questões que usualmente não são àquela parcela da opinião pública que se consideradas objeto da reforma política. No preocupa em pensar como melhorar o sis- entanto, práticas participativas estão cada tema político no nosso país. Cada um des- vez mais presentes no sistema político bra- ses leitores encontrará, nas três seções do sileiro, e o seu papel tende a ser ampliado livro, a matéria-prima necessária para pen- nos próximos tempos devido ao amplo man- sar o sistema político brasileiro. Como orga- dato constitucional que está por trás das for- nizar essa matéria-prima para que o mas de participação no Brasil democrático. resultado final seja diferente daquele que Nesse sentido, tanto no caso do republica- temos hoje é uma tarefa a que os organiza- nismo quanto da participação, a orientação dores deste volume não se propuseram. dos coordenadores deste relatório foi a de Acreditamos que diferentes propostas de ampliar o escopo da reforma de modo a reforma possam emergir da sua leitura. fornecer ao leitor uma visão mais compreen- Esperamos ter dado a nossa modesta contri- siva dos problemas envolvidos no funciona- buição para que essa reforma ocorra e para mento do sistema político brasileiro. que ela seja capaz de produzir um sistema Temos, ainda, dois grupos de questões político mais transparente, mais cidadão e relacionadas aos processos de constituição mais em sintonia com o país e com sua opi- das instâncias decisórias e de definição das nião pública. regras decisórias. Esses são os temas mais usualmente ligados à temática da reforma política. Mais uma vez, optamos por um trata- mento amplo desses temas com verbetes sobre federalismo; sistema eleitoral; listas;Reforma Política no Brasil_01_272.p65 13 01/08/06, 17:27
  14. 14. Reforma Política no Brasil_01_272.p65 14 01/08/06, 17:27
  15. 15. Parte I Política no Brasil Reforma e na América LatinaReforma Política no Brasil_01_272.p65 15 01/08/06, 17:27
  16. 16. Reforma Política no Brasil_01_272.p65 16 01/08/06, 17:27
  17. 17. A Reforma da Representação Fátima Anastasia Felipe Nunes Introdução Neste artigo se discutirá a reforma da representação política. Por representação política se entende o conjunto de relações esta- belecidas entre os cidadãos e os governantes eleitos. Os primeiros são, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania política e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu 1 nome e no nome de seus melhores interesses. Os cidadãos são os mandantes, os governantes são os mandatários, estejam eles no Poder Executivo — presidente, governador, prefeito — ou no Po- der Legislativo — senadores, deputados federais, deputados esta- duais ou vereadores. Segundo Robert Dahl (1991), foi a invenção da representação que permitiu a vigência da democracia nas sociedades contempo- râneas, que são complexas e heterogêneas, compostas por mi- lhões de pessoas e atravessadas por múltiplas clivagens e fontes plurais de formação de identidades coletivas. Em sociedades como estas o exercício exclusivo da democra- cia direta, como se fazia na polis grega, seria inviável. Ainda que fosse factível — considerando-se os recursos tecnológicos hoje dis- poníveis —, a utilização exclusiva de tal procedimento seria indese- jável, já que não permitiria que as decisões tomadas pelas coletividades fossem resultados de processos de discussão e de deliberação política, essenciais para a formação e a transformação das preferências políticas. A democracia exclusivamente direta se restringiria à agregação de preferências dadas e se revestiria de um caráter plebiscitário. A invenção da representação foi a solução encontrada (Sartori, 2 1994) para diminuir concomitantemente os “custos internos” e os “riscos externos” associados ao processo decisório. Os primeiros (custos internos) crescem com o aumento do número de decisores e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participação ampliada dos cidadãos. Vale citar, a título de exemplo, a quanti- dade e a variedade de recursos que são empregados para realizar 1 A expressão “melhores interesses dos cidadãos” foi retirada de PRZEWORSKI, MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: “Governos são representativos se eles fazem o que é melhor para o povo, se eles agem no melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidadãos.” 2 A argumentação desenvolvida neste parágrafo e no seguinte está baseada em SARTORI, 1994, capítulo 8: “A teoria da democracia como processo decisório.”Reforma Política no Brasil_01_272.p65 17 01/08/06, 17:27
  18. 18. 18 eleições presidenciais em um país como o sobre as capacidades dos cidadãos e dos Brasil. Os segundos (riscos externos) cres- representantes de jogarem tal jogo com legiti- cem com a diminuição do número de deci- midade e eficácia e (2) afetam a distribuição sores e são, fundamentalmente, os riscos de preferências e de recursos entre os atores de tirania, corrupção e incompetência. e os resultados do jogo político. Como afirma Sartori, o que seria desejá- Por que reformar? Para garantir que a re- vel — a diminuição concomitante dos cus- presentação seja cada vez mais democrática. tos internos e dos riscos externos — seria A ampliação e o aperfeiçoamento da repre- inalcançável se fosse considerada exclusi- sentação democrática remetem ao desafio vamente a variável número de decisores. de transformar a democracia em um con- Porém, a introdução de novas variáveis na junto de interações iterativas entre represen- equação das decisões políticas permite que tantes e representados, desenvolvidas em a adoção do método representativo e de re- um contexto decisório contínuo e institucio- gras de decisão baseadas nos princípios da nalizado. igualdade política e da soberania da maioria Como fazer? Transformando as Casas possibilite a diminuição simultânea dos Legislativas em “cidades mágicas” (Fishkin, custos internos e dos riscos externos. 1995), ou seja, locais de deliberação política A solução propiciada pelo método repre- que permitam e incentivem a interação en- sentativo ensejou, porém, a produção de tre representação e participação políticas, novos e diferentes problemas, relacionados: que facultem aos cidadãos a vocalização (1) à natureza dos laços que unem represen- continuada de suas preferências perante os tados e representantes; (2) à capacidade de legisladores e que lhes garantam o acom- os primeiros vocalizarem suas preferências panhamento e o monitoramento permanente perante os segundos e fiscalizarem e moni- dos movimentos de seus representantes. torarem suas ações e omissões; (3) e à von- Estas são as questões e os temas trata- tade e à capacidade de os segundos dos neste artigo. Na primeira seção são de- efetivamente agirem em nome dos cidadãos senvolvidas algumas considerações de e na defesa de seus melhores interesses. natureza teórica, com vistas a subsidiar a Portanto, desde que foi “inventada”, a argumentação subseqüente (segunda seção), representação tem sido objeto de inúmeras relativa ao processo e à produção legislativos controvérsias e acirrados debates, além de e aos seus impactos sobre a representação ser recorrentemente “reinventada”, com vis- política. A terceira seção aborda o desenvol- tas ao aprofundamento e ao aperfeiçoamento vimento da agenda da reforma política no das ordens políticas contemporâneas. Nas Brasil, no período compreendido entre 1990 democracias representativas a discussão e 2006. As conclusões trazem um balanço sobre reforma política remete imediata- das propostas em discussão e dos efeitos mente, ainda que não exclusivamente, ao esperados de sua aprovação, à luz da matriz tema da reforma da representação. teórica apresentada anteriormente. O que reformar? Quando se fala em refor- ma política, se pensa, em geral, em reforma das instituições políticas. No entanto, outras 1. Lijphart revisitado acepções podem ser atribuídas à expres- são: reforma do comportamento político, Em Modelos de democracia (2003), Lijphart reforma dos padrões de interação política, propõe interessante esquema analítico que reforma da correlação de forças políticas, permite classificar as democracias contem- reforma das condições sob as quais atuam porâneas em dois diferentes modelos, o as instituições políticas. Todas essas ques- majoritário e o consensual. Para tanto, ele tões constituem importantes dimensões do constrói dois eixos — o primeiro relativo à jogo da representação porque: (1) incidem dimensão Executivo/partidos, e o segundoReforma Política no Brasil_01_272.p65 18 01/08/06, 17:27
  19. 19. A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 19 expressivo da dimensão federalismo/unitarismo — e distribui entre estes eixos dez características relacionadas à distribuição de po- deres entre os atores relevantes. O modelo majoritário é desenhado a partir da lógica da concentração de poderes nas mãos de maiorias governativas e o modelo consensual se pauta pela dispersão de poderes e pela garantia da expressão político-institucional das mi- norias. Nas palavras do autor: O modelo majoritário concentra o poder político nas mãos de uma pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples (plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de várias maneiras. Uma outra diferença, relacionada a esta última, é que o modelo majoritário é exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o modelo consensual se caracteriza pela abrangência, a negociação e a concessão (“democracia de negociação”) (Lijphart, 2003, p. 18). O Quadro I sintetiza o esquema analítico de Lijphart: Quadro I - Modelos Consensual e Majoritário (Lijphart, 2003) Executivo / Partidos Federalismo / Unitarismo Emenda Poder Relação entre Sistema Sistema Grupos de Poder Federalismo/ Const./ Revisão Banco Executivo os Poderes Partidário Eleitoral Interesse Legislativo Unitarismo Veto Constit. Central Consensual Grandes Separação com Multi- Representação Corporativistas Bicameral Federalismo Maioria Independ Independ Coalizões checks and partidário Proporcional Simétrico Qualific. balances Majoritário Governo Fusão e Bipartidário Majoritário Pluralistas Bicameral Unitarismo Maioria Depend Depend unipartidário predomínio Assimétrico Absoluta com maioria do Executivo (ou estrita Unicameral) Fonte: Elaboração própria a partir de “Modelos de Democracia” de Lijphart, 2003. Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite constatar que o desempenho do modelo consensual é superior ao 3 do modelo majoritário, seja no que se refere à representatividade e à legitimidade da ordem, seja no que diz respeito à sua eficácia e eficiência. Propõe-se, aqui, que a reforma da representação deve orientar-se para a consecução das características mais afins ao consensualismo e deve referir-se: (1) à reforma do método de for- mação dos órgãos decisórios; (2) à reforma das regras de tomada de decisões; (3) à reforma da composição dos órgãos decisórios; (4) à reforma do funcionamento, ou da operação efetiva, das insti- tuições políticas. 3 Nas palavras de Lijphart: “as democracias majoritárias, principalmente no que se refere à dimensão Executivo-partidos, não ultrapassam o desempenho das de consenso, quanto à administração macroeconômica e ao controle da violência — na verdade, estas últimas apresentam um resultado ligeiramente melhor —, mas as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho das majoritárias quanto à qualidade e à representatividade democráticas, como também quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolência na orientação de suas políticas públicas. Na segunda dimensão, as instituições federais da democracia de consenso dão vantagens óbvias aos países grandes, e os bancos centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de características consensuais servem, de fato, ao propósito de controlar a inflação” (p. 339).Reforma Política no Brasil_01_272.p65 19 01/08/06, 17:27
  20. 20. 20 Vale, não obstante, assinalar, a partir da O importante a salientar, no que se refere a observação do Quadro I, que os critérios uti- estes diferentes procedimentos, é que no lizados por Lijphart para classificar as de- primeiro se constituem duas correntes de mocracias atuais em consensuais ou accountability, enquanto no segundo há majoritárias não distinguem tais dimensões. apenas uma corrente de accountability Quando ele se refere ao Poder Executivo, por (Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto, exemplo, o critério utilizado remete à com- faculta maior dispersão de poder do que o segundo, já que pode ensejar, como o tem posição da instância decisória (grandes feito, o fenômeno conhecido por governo coalizões versus governo unipartidário com dividido, caracterizado pelo fato de o partido maioria estrita). Já quando trata do Poder ou a coalizão política que dá suporte ao Legislativo, o critério relaciona-se às regras Presidente não controlar a maioria das ca- decisórias (bicameralismo simétrico versus deiras legislativas. assimétrico) ao passo que a classificação do sistema eleitoral está informada pelo mé- 3) Organização Político-Administrativa (fede- todo de formação das Casas Legislativas ralismo versus unitarismo): tendo em vista (sistema proporcional versus sistema majo- suas características tendentes à descentra- ritário). lização do poder entre os diferentes entes fe- derativos, o federalismo combina melhor com Partindo-se da suposição de que seja o modelo consensual e o unitarismo com o possível produzir ganhos analíticos através modelo majoritário (Lijphart, 2003). Em am- da distinção entre as dimensões menciona- bos os casos, deve-se atentar para os proce- das — método de formação das instâncias dimentos (eleições diretas ou indiretas; decisórias; regras de tomada de decisão; indicações; nomeações, etc.) que informam composição das instâncias decisórias; ope- a escolha dos representantes no âmbito ração efetiva das instituições — propõe-se, subnacional, seja para cargos executivos (go- nesta seção, revisitar Lijphart e apresentar vernadores, prefeitos), seja para cargos um esquema analítico apoiado em quatro legislativos (deputados estaduais, vereado- eixos de análise em substituição aos dois res). Eleições diretas para todos os cargos e eixos propostos pelo autor. níveis de governo são procedimentos que O primeiro eixo, relativo ao método de for- se coadunam melhor com o consensua- mação das instâncias decisórias, englobaria: lismo, enquanto eleições indiretas, indica- ções ou nomeações pelo poder central 4 1) Formas de Governo (monarquia versus seriam procedimentos mais afins ao mode- república): a distinção, aqui, se refere aos lo majoritário. procedimentos através dos quais são esco- 4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos lhidos os chefes de Estado. Nas monarquias de escolha dos ocupantes das cadeiras o princípio que informa tal definição é a tra- legislativas. Sistemas eleitorais podem variar dição, o procedimento é o da sucessão por quanto ao tipo — proporcional de listas aber- hereditariedade e o cargo é vitalício, enquan- tas, flexíveis ou fechadas; majoritários; ou to nas repúblicas democráticas o chefe de combinações entre eles, denominadas pela Estado e o chefe de governo são escolhidos literatura de sistemas mistos — e quanto às através de algum tipo de procedimento elei- determinações relacionadas aos critérios de toral e os seus mandatos são limitados no elegibilidade e de realização de campanha tempo e em seu escopo. eleitoral, especialmente no que se refere ao 2) Sistemas de Governo (presidencialismo seu financiamento e à propaganda eleitoral. versus parlamentarismo): sob o presidencia- lismo existem mecanismos que garantem a 4 “(...) para se ter um regime monárquico é necessária a existência de uma intervenção dos cidadãos na definição dos pessoa estável no vértice da organização estatal com as características de perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca é tal desde o momento de ocupantes dos cargos executivos, enquan- sua elevação ao trono até sua morte, exceto o caso de voluntária abdicação. to no parlamentarismo o primeiro-ministro Para expulsá-lo do poder é preciso uma verdadeira revolução” (COLLIVA, 1986, p. 776). não é eleito diretamente pelos cidadãos.Reforma Política no Brasil_01_272.p65 20 01/08/06, 17:27
  21. 21. A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 21 5) Tipo de Cameralismo: as democracias simétrico (consensualismo) ou assimétrico contemporâneas podem ser unicamerais ou (majoritarismo); b) as que distribuem direi- bicamerais. O unicameralismo coaduna-se tos, atribuições e recursos parlamentares, melhor com o modelo majoritário. No caso no interior de cada Casa Legislativa, entre do bicameralismo, trata-se de examinar o legisladores individuais, grupos de legisla- método de constituição das Casas Legislativas dores (comissões, bancadas partidárias, Co- e verificar se há congruência ou incongruên- légio de Líderes, Frentes Parlamentares) e o cia entre os sistemas eleitorais utilizados Plenário. Poderes concentrados nas mãos de para a eleição de cada câmara. Considerando- lideranças partidárias e processos decisórios se os tipos Proporcional e Majoritário, seriam que têm no Plenário seu fórum privilegiado possíveis as seguintes combinações: combinam com o modelo majoritário; dis- persão de poderes entre os parlamentares individuais e sistema de comissões robusto Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente caracterizam o modelo consensual; Câmara Alta 3) as regras que definem as relações entre Proporcional Majoritário os poderes Executivo e Legislativo, obser- Câmara Proporcional Congruente (PP) Incongruente (PM) vando-se se há separação entre os poderes Baixa Majoritário Incongruente (MP) Congruente (MM) e checks and balances (consensualismo) ou Fonte: Elaboração própria. fusão de poderes e predomínio do Executi- vo (majoritarismo); No que se refere à distribuição de po- 4) as regras para proposição e aprovação de deres entre os agentes relevantes, pode-se emendas constitucionais, se maioria absoluta afirmar que o sistema de representação (majoritarismo) ou qualificada (consensua- proporcional é o mais conducente à dis- lismo); persão. O sistema majoritário caracteriza-se pela concentração do poder nas mãos das 5) as regras que informam processos de re- maiorias governativas. Portanto, a classifi- visão constitucional, verificando-se se a revi- cação dos legislativos bicamerais em são é feita por órgão independente (modelo mais, ou menos, consensuais pode ser consensual) ou não (modelo majoritário); visualizada através do continuum: 6) as regras que informam o status do Banco Central, se dependente (majoritarismo) ou MM MP PM PP independente do governo central (consen- sualismo). Majoritário Consensual O terceiro eixo refere-se à composição O segundo eixo refere-se às regras deci- das instâncias decisórias, que é uma variá- sórias que presidem a tomada de decisões vel dependente da interação entre o método nas democracias e que afetam a distribui- de formação das instâncias decisórias, as ção de direitos, recursos e atribuições entre regras decisórias e a distribuição de prefe- os atores, englobando: rências e recursos entre os atores. Este eixo englobaria: 1) as regras que definem as prerrogativas e os poderes legislativos e não legislativos do 1) a composição do Poder Executivo, tendo Poder Executivo. Poderes concentrados nas em vista a presença de coalizões governativas mãos do Executivo são típicos do modelo — seja no parlamentarismo ou no presiden- majoritário; cialismo (modelo consensual) — ou a pre- sença de governo unipartidário com maioria 2) as regras que definem a distribuição de estrita (modelo majoritário); atribuições e competências do Poder Legislativo, englobando: a) as que se refe- 2) a configuração do sistema partidário, se rem a cada uma das câmaras, no caso do multipartidarismo (modelo consensual) ou bicameralismo, produzindo bicameralismo bipartidarismo (modelo majoritário), já queReforma Política no Brasil_01_272.p65 21 01/08/06, 17:27
  22. 22. 22 nas democracias os sistemas bipartidários tituição das instâncias decisórias, com ca- não o são por imposição legal, mas resultam racterísticas do modelo majoritário, decor- da interação entre as instituições e as esco- rentes das regras de tomada de decisões. lhas políticas dos atores; O Brasil é uma República, presidencia- 3) a composição do Poder Legislativo, se lista, federativa, com representação propor- expressiva da pluralidade de identidades, cional e multipartidarismo. O Poder Legislativo interesses e preferências presentes na socie- é bicameral: na Câmara dos Deputados, dade e aberta à representação das minorias eleita através do sistema proporcional de lis- ou do predomínio de um partido majoritário, tas abertas, se fazem representar os cida- seja ele governista ou oposicionista; dãos, enquanto no Senado Federal, eleito através do sistema majoritário, se fazem re- 4) no caso de governos de coalizão, a com- posição e a natureza das mesmas, obser- presentar os estados da Federação (três se- vando-se a sua contigüidade no espectro nadores para cada estado da Federação). político-ideológico (Inácio, 2006) e os recursos Tais características são, todas elas, ten- utilizados para cimentá-las. Coalizões contí- dentes à dispersão de poder entre os atores guas e resultantes, fundamentalmente, da relevantes, garantem a participação institu- competição eleitoral coadunam-se melhor cionalizada das minorias e facultam a ex- com o consensualismo, por contraste com pressão da heterogeneidade e do pluralismo coalizões ad hoc e/ou intermitentes e societais. Portanto, no que se refere ao eixo construídas a partir de práticas distribu- método de constituição das instâncias deci- tivistas. sórias, o Brasil pode ser classificado como O quarto eixo refere-se à operação efetiva pertencente ao modelo consensual de demo- das instâncias decisórias, que constitui variá- cracia. vel dependente das interações entre os três Vale, no entanto, ressaltar que alguns primeiros eixos. Neste eixo estão englobados: procedimentos adotados nas eleições pro- porcionais provocam distorções na represen- 1) Relação entre os Poderes: Equilíbrio entre tação e precisariam ser modificados para os poderes x predomínio do Executivo. A garantir a observância do princípio de concentração de poderes de agenda e de igualdade política entre os cidadãos. Os dis- veto nas mãos do Poder Executivo é caracte- tritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os rística do majoritarismo, enquanto a distri- estados da Federação, e a Constituição de buição equilibrada desses poderes entre 1988 determinou um número mínimo de oito, Executivo e Legislativo coaduna-se melhor e máximo de setenta representantes por cada com o consensualismo. distrito. Na prática, isso acarreta uma sub- 2) Padrões de interação entre os atores da representação dos cidadãos de São Paulo e coalizão governativa: coesão x disciplina x a sobre-representação dos eleitores dos es- distributivismo (fisiologismo, clientelismo, tados menos populosos, como Acre e Ro- patronagem). raima. A legislação eleitoral faculta, ainda, a celebração de coligações para eleições pro- 3) Padrões de interação entre governo e porcionais, gerando uma disjunção entre o oposição(ões): cooperação x competição. sistema partidário eleitoral e o sistema par- 4) Sistema Partidário: dinâmica bipartidária x tidário parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.; pluralismo moderado x pluralismo polari- Anastasia, 1999). zado (Sartori, 1994; Santos, 1986). Quando se analisa o segundo eixo — re- A análise do arranjo institucional brasilei- gras de tomada de decisão —, percebe-se ro pós-88 à luz da matriz analítica proposta a operação de um padrão bastante distinto. permite verificar que tal arranjo expressa uma Embora haja procedimentos que se coadu- combinação de características do modelo nam com o consensualismo, a estes se so- consensual, decorrentes do método de cons- mam características mais afins ao modeloReforma Política no Brasil_01_272.p65 22 01/08/06, 17:27
  23. 23. A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 23 majoritário, que comprometem, muitas ve- buição de preferências e recursos entre os zes, a operação efetiva do princípio de dis- atores relevantes: cidadãos, representantes persão de poder que informa o modelo eleitos e burocracia pública. Como se sabe, consensual. tal combinação, no caso brasileiro, ganha a No âmbito do modelo consensual, o ar- forma de um presidencialismo de coalizão ranjo institucional brasileiro prevê as seguin- com alta fragmentação do sistema partidá- tes regras decisórias: rio parlamentar e com predominância legis- lativa do Poder Executivo. 1. bicameralismo simétrico; A formação e a manutenção das coali- 2. separação de poderes e freios e contrape- zões governativas têm se constituído em sos institucionais (checks and balances); grandes desafios para os presidentes brasi- leiros. As coalizões vencedoras no âmbito 3. regra de maioria qualificada para realização das eleições têm sido, geralmente, insufici- de alterações (emendas) constitucionais. entes para fornecer a base parlamentar de Porém, as características majoritárias se sustentação dos governos. Dito em outras impõem. Como tem sido assinalado pela li- palavras: o recurso mais legítimo, nas demo- teratura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos, cracias, para cimentar tais coalizões, o voto, 2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a não tem produzido o número necessário de Constituição de 1988 concentra poderes le- cadeiras no Congresso Federal. Diante dis- gislativos e não legislativos nas mãos do Pre- so, os presidentes têm mobilizado outros sidente: poder de decreto constitucional recursos para aumentar o número de apoia- (medidas provisórias) e delegado; prerroga- dores, como, por exemplo, distribuição de tiva de iniciar legislação em determinadas cargos (patronagem) e liberação de emen- matérias, especialmente aquelas de nature- das orçamentárias. za orçamentária; possibilidade de pedir ur- Os fundamentos e os efeitos desse ar- gência para a tramitação de proposições ranjo institucional são motivos de acirrada 5 legislativas de suas autoria; poder de no- controvérsia na literatura especializada. meação de titulares para importantes car- Com vistas a identificar o que, nesse arranjo, gos da burocracia pública, a começar de deve ser modificado, como e em que direção, todos os ministros de Estado; controle so- o presente volume apresenta um conjunto bre a liberação de recursos orçamentários, extenso de artigos e verbetes que examinam dado o caráter autorizativo do orçamento bra- o tema da reforma política. As questões sileiro. abordadas foram escolhidas seja porque Ademais, a revisão constitucional é feita estão presentes na agenda política brasi- pelo próprio Poder Legislativo e não por um leira, seja porque deveriam estar, segundo órgão independente; o Banco Central não a opinião de vários analistas, partindo-se do goza de autonomia operacional perante o suposto de que o objetivo buscado é o do Poder Executivo, e o Regimento Interno da aperfeiçoamento da democracia brasileira. Câmara dos Deputados concentra poderes As próximas seções deste artigo exami- de agenda nas mãos das lideranças parti- narão mais detidamente um dos aspectos dárias e incentiva o comportamento disci- desse arranjo: aquele referido ao exercício plinado dos legisladores. da representação política e às suas cone- A composição das instâncias decisórias xões com a participação política institucio- e sua operação efetiva expressam a combi- nalizada. Em sintonia com Lijphart (2003), nação entre os dois primeiros eixos — mé- propõe-se que qualquer proposta de refor- todo de constituição das instâncias decisórias ma da representação deve ter como meta o e regras de tomada de decisão —, e a distri- fortalecimento das características consensu- ais da ordem política brasileira. 5 A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.Reforma Política no Brasil_01_272.p65 23 01/08/06, 17:27
  24. 24. 24 2. Processo e 1. que elas, assim como todos os órgãos produção legislativos6 decisórios que abrigam, sejam constituídas através do método de representação demo- 7 crática; Propõe-se, aqui, que o desafio contido na reforma da representação refere-se à 2. que elas promovam, de fato, a realização transformação das Casas Legislativas em da oitava condição das poliarquias, de Dahl, 8 “cidades mágicas”, ou seja, em loci privile- relacionada aos interstícios eleitorais; giados de expressão e de processamento 3. que elas promovam constantemente a institucional do melhor interesse dos cida- interação dos legisladores com os outros dãos. atores — cidadãos, líderes de coalizões — Magic town (Cidade mágica) é o nome através de canais institucionalizados e de um filme de Jimmy Stewart, citado por deliberativos; James Fishkin (1995), sobre uma cidade fic- tícia do Meio Oeste americano que consti- 4. que elas tenham suficiente desenvolvi- tuía, por um “milagre matemático”, uma mento institucional para fornecer aos repre- amostra representativa da população ame- sentantes eleitos a base informacional ricana. ampliada (Sen, 2000) requerida para a con- Fishkin chama a atenção para o fato de secução dos melhores interesses dos cida- que, quando tal descoberta vem a público, dãos. a população da cidade, ciente de seu papel Como fazer? Sabe-se que, nas demo- de “barômetro perfeito da opinião nacional” cracias representativas, as duas mais im- ou, em outras palavras, de “capital da opinião portantes atribuições dos parlamentares são pública americana”, começa a desenvolver as de legislar e de fiscalizar. É a eles que um crescente senso de responsabilidade, a cabe a responsabilidade de representar o se informar o melhor possível e a debater cuidadosamente todas as questões sobre melhor interesse dos cidadãos, produzindo as quais ela é chamada a opinar. políticas expressivas do consenso possível Obviamente, esses movimentos exporão sobre qual é e onde está esse interesse e, os habitantes da cidade a um processo de ademais, a eles cabe também a tarefa de discussão e de deliberação que resultará na monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para produção de uma opinião pública, em Magic garantir que tais políticas se traduzam em town, muito melhor fundamentada e mais resultados que garantam a consecução de sofisticada do que a do cidadão mediano tais interesses. americano. E, portanto, crescentemente Para tanto, é necessário formar, no interi- divergente da opinião majoritária na socie- or das Casas Legislativas, uma opinião in- dade americana, o que causará um conjunto formada, constantemente submetida ao de problemas e reviravoltas na cidade, que debate público e passível de ser alterada apimentam o enredo do filme, mas não vem ao caso no momento. 6 O exemplo que se tomou emprestado de As três primeiras páginas desta seção reproduzem trechos do artigo de autoria de ANASTASIA e INÁCIO, intitulado “Democracia, Poder Legislativo, Fishkin ressalta o impacto provocado nas interesses e capacidades”, 2006. No prelo. opiniões e preferências dos cidadãos de 7 Ver, a respeito, SARTORI (1994, capítulo 8). “Wanderley Guilherme dos Santos Magic town por sua exposição à pluralidade (1998) propõe distinguir com clareza o que separa autoritarismos de democracias, por um lado, e sistemas representativos de não representativos, de pontos de vista e de perspectivas que por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que é logicamente plausível, e informam os diferentes argumentos. O de- passível de corroboração no mundo real, a existência de democracias não representativas — a pólis grega — e de sistemas representativos não bate e a deliberação pública acarretaram al- democráticos, ou oligárquicos: todos aqueles que não cumprem o requisito terações nas definições dos cidadãos básico da observância do sufrágio universal” (ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004). relativamente a quais eram e onde estavam 8 os seus melhores interesses. “8. Durante o estágio entre votações: 8.1. Todas as decisões tomadas entre eleições são subordinadas ou executórias àquelas tomadas durante o período A transformação das Casas Legislativas de eleição, isto é, as eleições são, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou em “cidades mágicas” requer a observân- as novas decisões, tomadas durante o período entre eleições, são pautadas pelas sete condições precedentes, operando, no entanto, sob circunstâncias cia dos seguintes pressupostos: institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas” (DAHL, 1989).Reforma Política no Brasil_01_272.p65 24 01/08/06, 17:27

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