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Estos materiales están pensados para que tengan la mayordifusión posible y que, de esa forma, contribuyan alconocimiento y...
Ignacio Martínez es investigador asociado del Departamento de Desarrollo y Coo-peración del Instituto Complutense de Estud...
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PRESENTACIÓNEl trabajo que se presenta en estas pági-     muy sistemáticos, y hay lagunas deriva-nas aborda el estado de l...
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Ignacio Martínez y José Antonio SanahujaEsta asimetría fundamental tiene conse-                  con la práctica del earma...
La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaLa cooperación descentralizada, que se         ticipaci...
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La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaII.   DE MONTERREY A PARÍS: LA AGENDA           eficaci...
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La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaCUADRO   1.   Principios de la Declaración de París (20...
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La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicasEllo genera demandas sociales a las que ...
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujación de las tecnologías del transporte y     las que estos responden como merosde ...
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicastencias en materias relacionadas con el ...
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujacos, para lograr un cierto reconocimien-     los flujos económicos y de otra índol...
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicasa través de cauces poco formalizados    ...
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujanos centrales celosos de su exclusividad            regional y de otras políticas ...
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicaslos gobiernos regionales y locales pue- ...
Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja       de Comunidades Autónomas, como                      dad de la Información; ...
La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas     las políticas locales en las metas ...
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  1. 1. Ignacio Martínez y José Antonio SanahujaLa agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación descentralizada de España Documento de Trabajo nº 38
  2. 2. LA AGENDA INTERNACIONAL DE EFICACIA DE LA AYUDA Y LA COOPERACIÓNDESCENTRALIZADA EN ESPAÑA Ignacio Martínez José Antonio Sanahuja
  3. 3. Estos materiales están pensados para que tengan la mayordifusión posible y que, de esa forma, contribuyan alconocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, portanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y serealice sin ánimo de lucro.Los trabajos son responsabilidad de los autores y sucontenido no representa necesariamente la opinión de laFundación Carolina o de su Consejo Editorial.Están disponibles en la siguiente dirección:http://www.fundacioncarolina.esPrimera edición, diciembre de 2009© Fundación Carolina - CeALCI C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha. Edificio Britannia 28003 Madrid www.fundacioncarolina.es informacion@fundacioncarolina.esDiseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de cubierta: Frédéric VissaultDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEYImpreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainISSN: 1885-866-XDepósito legal: M- 6.693-2010Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado
  4. 4. Ignacio Martínez es investigador asociado del Departamento de Desarrollo y Coo-peración del Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Es Licenciado en So-ciología y Experto en Desigualdad, Cooperación y Desarrollo por la UniversidadComplutense de Madrid. Su trayectoria en cooperación internacional la ha desarro-llado tanto en el ámbito de la gestión, como en el de la participación en organizacio-nes de la sociedad civil y especialmente a través de su labor investigadora. En esteámbito se ha especializado en el análisis de los actores de la sociedad civil y los go-biernos descentralizados en los procesos de desarrollo, así como en su aportación ala construcción de la agenda de la eficacia de la ayuda.José Antonio Sanahuja (sanahuja@cps.ucm.es) es doctor en Ciencias Políticas,profesor de relaciones internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, ydirector del Departamento de Desarrollo y Cooperación del Instituto Complutense deEstudios Internacionales (ICEI). Ha sido docente, investigador y consultor en distintasuniversidades, centros de investigación y organismos internacionales, entre los quese encuentra el Parlamento y la Comisión Europea. Ha sido, en diferentes periodos,vocal experto del Consejo de Cooperación al Desarrollo (órgano consultivo de la Se-cretaría de Estado de Cooperación Internacional), y ha publicado un amplio númerode libros y estudios sobre relaciones internacionales, cooperación al desarrollo, inte-gración regional, y las relaciones entre América Latina y la UE.
  5. 5. ÍNDICEGLOSARIO DE SIGLAS.............................................................................................. IXPRESENTACIÓN ........................................................................................................ XI1. LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO» Y LA EFICACIA DE LA AYUDA ................................................................................................................ 1 I. La creciente complejidad del sistema de ayuda al desarrollo .............. 1 II. De Monterrey a París: la agenda de la eficacia de la ayuda .................. 5 III. De París a Accra: la incorporación de los actores locales y la socie- dad civil a la agenda de la eficacia de la ayuda ..................................... 122. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES: MOTIVACIONES Y DINÁMICAS ........................................................................ 15 I. Globalización, descentralización, regionalismo: los factores explica- tivos de la acción exterior de los gobiernos regionales y locales ........ 16 II. Alcance, ámbitos preferentes y vías de actuación internacional de los gobiernos regionales y locales ......................................................... 21 III. El Estado de las Autonomías y la acción exterior de los gobiernos no centrales: el caso español ....................................................................... 253. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS PRO- CESOS DE DESARROLLO .................................................................................. 29 I. Los gobiernos no centrales y la promoción del desarrollo: la gober- nabilidad y la lucha contra la pobreza.................................................... 32 II. Factores condicionantes de la contribución de la descentralización a los procesos de desarrollo ...................................................................... 364. LOS ACTORES DESCENTRALIZADOS Y EL SISTEMA DE AYUDA ................. 41 I. Qué es la cooperación descentralizada: hacia la búsqueda de una definición compartida ............................................................................. 41 II. Surgimiento y evolución de la cooperación descentralizada............... 42 III. Modelo vertical y modelo horizontal de cooperación descentralizada. 48 IV. Fortalezas y limitaciones de la cooperación descentralizada............... 52 V. La cooperación descentralizada en los países donantes: visión de conjunto ................................................................................................... 62 VII
  6. 6. Índice5. LA COOPERACIÓN DE LOS GOBIERNOS DESCENTRALIZADOS EN ESPAÑA . 69 I. La influencia de los factores instrumentales en el surgimiento de la cooperación descentralizada española.................................................. 69 II. La influencia de la movilización social en el origen de la cooperación descentralizada española........................................................................ 71 III. Características generales del sistema español de cooperación des- centralizada .............................................................................................. 73 IV. Los actores de la cooperación descentralizada: comunidades autó- nomas....................................................................................................... 76 V. Los actores de la cooperación descentralizada: entidades locales ...... 1086. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN ESPAÑA ANTE LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA ......................................................................... 119 I. Coordinación: un elemento clave para el alineamiento y la armoni- zación........................................................................................................ 123 II. Apropiación.............................................................................................. 139 III. Alineamiento ........................................................................................... 1487. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS .................................................................... 157 I. Hacia un nuevo enfoque de la cooperación descentralizada ............... 157 II. El marco institucional y de planificación de la cooperación descen- tralizada: importantes avances y desafíos ............................................. 171 III. La dimensión cuantitativa: la AOD descentralizada .............................. 175BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 177VIII
  7. 7. GLOSARIO DE SIGLASAACI Agencia Andaluza de Cooperación InternacionalACCD Agencia Catalana de Cooperación al DesarrolloAECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAGE Administración General del EstadoAOD Ayuda Oficial al DesarrolloAPCI Agencia Peruana de Cooperación InternacionalCAD Comité de Ayuda al DesarrolloCC AA Comunidades AutónomasCGLU Ciudades y Gobiernos Locales UnidosCICD Comisión Interterritorial de Cooperación al DesarrolloDEP Documento Estrategia PaísDGPOLDE Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de DesarrolloEE LL Entidades LocalesFEMP Federación Española de Municipios y ProvinciasIDH Índice de Desarrollo HumanoOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoODM Objetivos de Desarrollo del MilenioONGD Organizaciones no Gubernamentales de DesarrolloOSC Organizaciones de la Sociedad CivilOTC Oficina Técnica de CooperaciónPAA Programa de Acción de AccraPACI Plan Anual de Cooperación InternacionalPNDH Plan Nacional de Desarrollo Humano IX
  8. 8. PRESENTACIÓNEl trabajo que se presenta en estas pági- muy sistemáticos, y hay lagunas deriva-nas aborda el estado de la cooperación das de los enfoques con los que se abor-descentralizada en España en el contexto dan, muchas veces muy locales y pocode la nueva arquitectura de la ayuda. conectados con los debates internacio-Para ello se lleva a cabo un análisis fun- nales, o muy centrados en la dimensióndamentalmente cualitativo, apoyado en competencial y jurídica. Por otro lado, elun análisis cuantitativo, de la coopera- conocimiento acumulado es, en ocasio-ción descentralizada sobre el conjunto de nes, fruto de la práctica diaria y del ejer-la Ayuda Oficial al Desarrollo española. cicio de la actividad por parte de sus protagonistas, en las administracionesA la luz de los cambios que se están pro- autonómicas y locales y en las ONGD, loduciendo en el sistema de ayuda, y de que ha exigido dar un peso importante amanera especial a raíz de la Declaración estos actores como fuentes primariasde París sobre eficacia de la ayuda de mediante la realización de entrevistas2005, así como en la cooperación espa- con responsables y observadores de lañola, pretende aportar elementos de re- cooperación descentralizada española,flexión sobre los principios en los que tanto del ámbito estatal como del ámbi-debería basarse una nueva arquitectura to descentralizado, privado, académicode la ayuda, y la manera en la que afec- y no gubernamental.tan a la cooperación descentralizada enEspaña. Para ello, se identifican las po- El enfoque del estudio es esencialmentetencialidades y las limitaciones de los cualitativo, ya que para conocer cuálesactores de la cooperación descentraliza- son los principales retos a los que se en-da y, en relación con ellos, de la adminis- frenta la cooperación descentralizada entración central, y se desarrollan distintas España en relación a la agenda interna-propuestas para una mejor asunción cional de la cooperación para el desarro-por parte de los actores citados de los llo es necesario comprender la lógicaconsensos alcanzados en el sistema in- que determina la cooperación descentra-ternacional de ayuda, y una mejora de lizada. Para ello es importante conocerlas respuestas ante los importantes de- su origen y evolución, el marco institu-safíos que comporta su aplicación en el cional, las relaciones que se establecencaso español. entre los distintos actores, y los intereses y motivaciones presentes.Para tratar de responder a estos objeti-vos, el estudio se nutre de un ejercicio También se han considerado las princi-de revisión bibliográfica y de investiga- pales magnitudes económicas referidasción documental. La cooperación des- a los recursos destinados a cooperacióncentralizada en España es un fenómeno para el desarrollo por parte de las comu-relativamente reciente sobre el que nidades autónomas y las entidades lo-existe ya análisis y reflexión, aunque no cales españolas, contando con fuentes XI
  9. 9. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujaque cumplieran unos mínimos de rigor debilidades de los actores de la coopera-y exhaustividad. Por ello, los datos refe- ción descentralizada en España ante lasridos a la cooperación autonómica son transformaciones de la agenda de la co-más completos, mientras que, como se operación internacional para el desarro-verá, los referidos a los entes locales llo, fundamentalmente a raíz de la Decla-son más limitados y sólo se pueden con- ración de París. Para ello se analiza lasiderar los del periodo 2005-2007. asunción de tres de los principios recogi- dos en dicha Declaración desde la pers-La investigación se estructura en varias pectiva específica de los actores de la co-secciones. En primer lugar, se sitúa al operación descentralizada española.lector en el marco, más amplio, de losdebates sobre la arquitectura de la ayu- En el capítulo final se recogen las princi-da y la agenda de la eficacia de París y pales conclusiones desprendidas delAccra. A continuación, se analiza el por- análisis realizado, presentes a lo largoqué y el cómo de la acción exterior de de todo el trabajo. Asimismo, se reali-los gobiernos no centrales, para situar la zan algunas propuestas que puedencooperación descentralizada en el marco contribuir a promover el debate sobremás amplio de la actuación internacio- las prácticas favorecedoras de la calidadnal de esos actores y de manera específi- del sistema de cooperación descentrali-ca en el sistema de ayuda. Continúa la zada en España.exposición con el análisis, también desdeun punto de vista general, del papel de la Aunque no se ha dedicado en este estu-descentralización y de los actores des- dio ningún apartado específico a analizarcentralizados en los procesos de de- estudios de caso sobre la cooperaciónsarrollo. Asimismo, se lleva a cabo una descentralizada española, la investiga-contextualización del fenómeno de la coo- ción se nutre a lo largo de todo el análi-peración descentralizada entre los paí- sis de las reflexiones obtenidas a partirses donantes. del trabajo de campo realizado en Espa- ña, Perú y Nicaragua en el marco de laPosteriormente se enfoca el estudio al investigación. Este trabajo de campocaso español y se desarrolla un análisis consistió en el desarrollo de entrevistasde los dos principales colectivos prota- en profundidad a un amplio número degonistas de la cooperación descentraliza- informantes, entre los que se incluyeronda en España: los gobiernos autonómi- a actores de la cooperación de las distin-cos y los gobiernos locales (incluyendo tas administraciones territoriales espa-en estos a los gobiernos de ámbito pro- ñolas en las sedes y en el terreno, a re-vincial y municipal). presentantes de gobiernos centrales y locales peruanos y nicaragüenses, y aEn el siguiente capítulo se analizan las representantes de ONGD españolas yprincipales fortalezas, potencialidades y de organizaciones de la sociedad civilXII
  10. 10. Presentaciónperuana y nicaragüense. En cualquier a través de su Convocatoria Abierta ycaso, está prevista la publicación por se- Permanente, financió una parte impor-parado de los estudios de Perú y Nicara- tante de la investigación, en particular elgua por parte del Instituto Complutense trabajo de campo. Asimismo, en segun-de Estudios Internacionales (ICEI). do lugar, las contribuciones de Guiller- mo Santander en el tratamiento de losEste trabajo ha sido posible con el res- datos han sido enormemente valiosaspaldo y apoyo de varias instituciones y para el posterior análisis de la informa-personas, a quienes los autores quieren ción reflejado en el capítulo cinco. Porexpresar su agradecimiento. En primer último, un sincero agradecimiento a to-lugar, a la Fundación Carolina y al Cen- das las personas e instituciones entre-tro de Estudios para América Latina y la vistadas en España, Perú y Nicaragua,Cooperación Internacional (CeALCI), por en cuyas aportaciones reside una parteapoyar la iniciativa a través de su pro- importante del valor de este trabajo.grama de investigación, así como a laAgencia Española de Cooperación Inter- Ignacio Martíneznacional para el Desarrollo (AECID), que y José Antonio Sanahuja XIII
  11. 11. 1. LA «ASOCIACIÓN GLOBAL PARA EL DESARROLLO» Y LA EFICACIA DE LA AYUDALas políticas de cooperación y ayuda al futuro del sistema de cooperación al de-desarrollo están atravesando un intenso sarrollo.proceso de cambios, tanto en las ideascomo en las prácticas. Se ha logrado unamplio acuerdo respecto a objetivos dereducción de la pobreza y desarrollo so- I. LA CRECIENTE COMPLEJIDAD DELcial ⎯los denominados «Objetivos de SISTEMA DE AYUDA AL DESARROLLODesarrollo del Milenio» (ODM)⎯, queconformarían una incipiente «agenda Parte importante de los problemas quesocial de la globalización». Los ODM, a aquejan al sistema internacional detravés del ODM 8, también pretenden ayuda radica en las instituciones, másestablecer una «Asociación Global para que en los recursos. Ese sistema es elel Desarrollo» basada en acuerdos res- reflejo de un mundo cada vez más inte-pecto a los principios y los medios nece- grado, pero en el que la autoridad polí-sarios para alcanzar esos objetivos, en tica está fragmentada en 192 Estadosparticular respecto a la ayuda, la apertu- soberanos, y las organizaciones inter-ra comercial, la reducción de deuda, y el nacionales, de naturaleza subsidiariaacceso a la tecnología. Todo ello compe- respecto a los Estados que las inte-te, en particular, a los países industriali- gran, no tienen ni las competencias nizados, pero a los países en desarrollo los recursos para asegurar la paz y lales corresponde mejorar sus políticas e seguridad y la gobernanza del sistemainstituciones, que han de orientarse de internacional, asegurar la provisión demanera decidida al cumplimiento de los bienes públicos globales, o corregir lasODM (Sanahuja, 2007). crecientes desigualdades. En ese mun- do «westfaliano», se inserta un siste-Este apartado examina la evolución de ma de ayuda altamente descentraliza-la ayuda al desarrollo, uno de los com- do, sin reglas imperativas sobre laponentes de dicha «Asociación», que cuantía de la ayuda, los criterios que ri-además de incrementarse deberá mejo- gen su distribución, y los aspectos téc-rar su calidad y eficacia. En relación a nicos y de procedimiento, más allá deleste último objetivo, se examinarán de marco, poco vinculante, de los acuer-manera breve los problemas más acu- dos adoptados en el seno del CAD (Sa-ciantes en la «arquitectura de la ayuda», nahuja, 2004: 35-41). Aunque se aceptepara continuar con un análisis de las ini- la obligación moral o política de otor-ciativas adoptadas para mejorar su efi- gar ayuda, en términos jurídicos éstacacia. En particular, el contenido de la sigue siendo voluntaria y discrecional,«Declaración de París» de 2005 y el pos- por lo que el receptor no tiene ningunaterior Programa de Acción de Accra titularidad respecto a unos recursos(PAA) de 2008, que conforman la Agen- que, en principio, se otorgan en suda de París y sus implicaciones para el favor. 1
  12. 12. Ignacio Martínez y José Antonio SanahujaEsta asimetría fundamental tiene conse- con la práctica del earmarking (Asocia-cuencias nocivas bien conocidas (aun- ción Internacional de Fomento, 2007).que no siempre haya acuerdo sobre suscausas y alcance): volatilidad de la ayu- El número de donantes se ha incremen-da; problemas recurrentes de coordina- tado con el tiempo, y la aparición deción entre donantes; solapamientos e «nuevos» donantes apunta a que esaineficiencias; pautas muy desiguales e tendencia continúe. En la década de losinequitativas de distribución ⎯lo que se cincuenta no llegaban a media docenaconoce como donor darlings y donor or- los países donantes, pero en la actuali-phans⎯; elevados costes de transac- dad hay más de cincuenta. A ello hayción, tanto para donantes como para re- que sumarle alrededor de 230 organis-ceptores; ayuda condicionada a todo mos internacionales, un creciente nú-tipo de intereses del donante; ausencia mero de gobiernos regionales y localesde responsabilidad y rendición de cuen- activos en este campo, y un buen núme-tas del donante hacia los receptores de ro de ONG internacionales significati-la ayuda (aunque pueda haberla ante vas. Los fondos globales, desconocidossus propios órganos de control político en los setenta, hora son una veintena, yy presupuestario); y comportamientos canalizan unos 3.000 millones de dóla-escapistas o de free-rider a la hora de res anuales. Considerando sólo los do-compartir las cargas de la acción colecti- nantes oficiales, en la actualidad su nú-va internacional a favor del desarrollo, mero supera el de países receptores. Elentre otros que podrían citarse (Alonso, número promedio de donantes oficiales2005: 17-39). en cada país receptor ha pasado de 12 en 1960, a 33 en 2004, y hay más de 30Estos problemas se han visto agravados países en los que hay más de 40 donan-por dos tendencias que se encuentran tes activos. Este proceso se observaen el centro de un intenso debate sobre también en el ámbito, más específico,la arquitectura institucional del sistema de la ayuda humanitaria, y ha llevado ade ayuda: la proliferación de donantes, un proceso de regulación que afecta ay la fragmentación de la ayuda. Con el ONG (con el llamado «Proyecto de Latérmino «proliferación» se alude al cre- Esfera») y a Gobiernos (Good Humani-ciente número de donantes con los que tarian Donorship, Iniciativa de la Buenatienen que tratar los países receptores. Donación Humanitaria), que tratan deLa «fragmentación» se refiere al cre- minimizar los problemas de falta de pre-ciente número de actividades, la reduc- dictibilidad, coordinación y eficacia queción de los fondos invertidos y la ten- dañan a este tipo de ayuda (Archarya etdencia a prefijar el destino de los fondos al., 2005) 1.1 Véase también Harmer y Cotterell (2005), en relación a los actores de la ayuda humanitaria.2
  13. 13. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaLa cooperación descentralizada, que se ticipación social y de solidaridad ciuda-encuentra en pleno proceso de creci- dana, pero también imponen costes demiento, aporta oportunidades de com- transacción muy elevados. Aunque elplementariedad y encierra importantes grueso de la AOD se origina y/o circulapotencialidades para el sistema de ayu- por canales públicos, estos datos reve-da. Pero este tipo de cooperación, asi- lan que las organizaciones no guberna-mismo, contribuye a una mayor prolife- mentales no son un fenómeno secunda-ración de actores y a profundizar la rio en la arquitectura de la ayuda. Enfragmentación de las acciones. En algu- particular, las ONGD constituyen hoy unnos países, y en particular en el caso es- actor clave en las iniciativas adoptadaspañol, este tipo de ayuda representa para mejorar la eficacia de la ayuda,una proporción significativa y creciente como la Declaración de París, que node la AOD. puede limitarse a los actores oficiales (Koch, 2008).Aunque se trata de un problema que ra-dica, sobre todo, en los donantes oficia- Como se indicó, en un sistema de ayudales, las ONG no son ajenas al mismo por altamente descentralizado y carente deal menos dos razones. Por un lado, exis- normas vinculantes que definan pautasten grandes ONG internacionales que comunes de actuación, cada uno de es-por su escala son actores muy relevan- tos actores cuenta con sus mandatos,tes en el sistema de ayuda. Algunas cuando no con sus propias agendas deONG internacionales han llegado a ges- intereses, y con objetivos, normas y pro-tionar más recursos que donantes ofi- cedimientos de gestión y seguimiento di-ciales de tamaño medio. World Vision ferenciados, cuya complejidad a menudoInternational, la ONG internacional de suele estar en relación directa con la des-mayor tamaño, contaba en 2005 con un confianza que suscitan las instituciones ypresupuesto de más de 2.000 millones sistemas de gestión del país receptor...de dólares, mayor que la AOD de Italia o y en relación inversa con sus capacida-Australia. La Fundación Gates aportaba des institucionales. Como resultado, ob-más recursos que Irlanda o Austria, y el tener ayuda supone elevados costes depresupuesto de Oxfam Internacional en transacción ⎯aunque las pruebas empí-ese año era mayor que la AOD de Portu- ricas al respecto son escasas⎯, y exigen-gal, que a su vez solo era ligeramente cias onerosas en términos de definiciónsuperior al presupuesto de la Fundación de políticas, particularmente si se trataSoros. Por otro lado, actúa una miríada de Estados institucionalmente débilesde ONG más pequeñas que, a menudo (Easterly, 2002; Birdsall, 2004; Acharyacon recursos de la cooperación descen- et al., 2006 y Roodman, 2006).tralizada, contribuyen a la fragmenta-ción de la ayuda en miles de iniciativas. Este proceso se ha acelerado con la cre-Estas pueden ser un eficaz canal de par- ciente importancia de un heterogéneo 3
  14. 14. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujaconjunto de donantes que no son miem- no de la «fragmentación de la ayuda».bros del CAD, algunos de ellos de re- Aumenta el número de las actividadesciente aparición. No se sabe mucho de y disminuye el monto invertido, incre-sus flujos de ayuda, al no ser parte de mentando los costes administrativos ylos sistemas de cómputo del CAD, y en de transacción y las dificultades paraocasiones, por no haber mucha transpa- asegurar la coherencia de las activida-rencia al respecto. Pero se estima que la des con los programas nacionales deayuda de estos países se ha triplicado desarrollo. Entre 1997 y 2004 el númerode 2001 a 2005, alcanzando en ese año de actividades de ayuda registrado porunos 5.000 millones de dólares. el CAD aumentó de unas 20.000 a más de 60.000. La desconfianza de los do-Desde finales de los noventa se ha pro- nantes hacia las instituciones de los paí-ducido un aumento muy rápido de los ses en desarrollo ha conducido, ade-«Fondos Globales» y los «mecanismos más, a canalizar la ayuda a través deinnovadores» para movilizar más fon- proyectos aislados con sus propias uni-dos, que se orientan a financiar bienes dades de gestión. La denominada «pro-públicos globales ⎯aunque sólo una yectitis» ha debilitado las capacidadesparte de ellos contribuye realmente a locales: muchos países en desarrolloese fin⎯, y asegurar una mayor asigna- han de acoger centenares de proyectosción de recursos y resultados rápidos en nuevos cada año, atender a centenaresmetas concretas de los ODM, como la de misiones de programación, segui-educación básica o la lucha contra el VIH miento, y evaluación, y elaborar milesy el sida. Estos fondos están logrando de informes con formatos y requeri-movilizar recursos para esos fines ⎯no mientos tan diversos como el númeroestá claro, como se indicó, si son adicio- de donantes que los solicitan. Ello supo-nales⎯, pero incrementan los proble- ne un coste difícil de soportar para unasmas de coordinación de donantes y de instituciones que a menudo no cuentanarticulación de sus iniciativas con las es- con suficiente personal cualificado, de-trategias de desarrollo y reducción de la bido, en parte, a que los mejores profe-pobreza de cada país (Lele et al., 2006). sionales han sido captados por las uni- dades de gestión de los proyectos de laLa proliferación de estos fondos «verti- cooperación externa o por ONG interna-cales», que orientan la AOD a sectores cionales, que ofrecen retribuciones su-específicos, se relaciona con el fenóme- periores 2.2 Un detallado examen de los costes que imponen las prácticas de los donantes a los países receptores enla sección «Needs Assessment» del documento de directrices del CAD, OECD/CAD, 2003. Véanse tambiénKnack y Rahman, 2004; y Acharya et al., 2005.4
  15. 15. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaII. DE MONTERREY A PARÍS: LA AGENDA eficacia de la ayuda modificando la ma- DE LA EFICACIA DE LA AYUDA nera en la que ésta se distribuye. Para ello, en el punto 43 de ese documentoLa Conferencia sobre Financiación al se comprometieron a armonizar susDesarrollo de Monterrey (México), cele- procedimientos operacionales, a fin debrada en 2002, era el corolario de la De- reducir los costes de transacción; a for-claración del Milenio, pues su propósito talecer la capacidad de absorción y laera lograr acuerdos concretos respecto gestión financiera de los países recepto-a la movilización de los recursos nece- res; a que las corrientes de recursossarios para el cumplimiento de los sean previsibles, utilizando instrumen-ODM. tos más apropiados, en particular el apoyo presupuestario; y a suministrar laProbablemente era ilusorio pensar que ayuda a través de los planes de desarro-Monterrey alteraría los principios bási- llo y reducción de la pobreza definidos ycos que regulan la ayuda y el sistema fi- asumidos por los propios países en de-nanciero internacional, y de hecho se re- sarrollo.afirmó que el comercio y el capitalprivado, en particular la inversión ex- Aunque expresado en unas pocas lí-tranjera, constituyen las principales neas, se trata de un programa muy exi-fuentes de financiación del desarrollo, gente. Ha dado origen a un proceso dereservando a los flujos oficiales un pa- trabajo impulsado por el CAD, el Bancopel subsidiario. La ayuda, en particular, Mundial y otros actores, en el marco delse justificaría por la existencia de «fallas «Foro de Alto nivel sobre Eficacia de lade mercado» ⎯en particular, la elevada Ayuda» (High-Level Forum on Aid Effec-concentración de la inversión directa en tiveness, o HLF), integrado por los do-un puñado de «países emergentes»⎯, nantes bilaterales y multilaterales y unmás que por el derecho al desarrollo, o buen número de países receptores. Esepor objetivos de equidad o de cohesión Foro ha adoptado tres importantes do-social a escala mundial. Por todo ello, el cumentos programáticos: la Declara-«Consenso de Monterrey», aun asu- ción de Roma sobre Armonización (fe-miendo la «agenda social» que repre- brero de 2003), la Declaración de Paríssentan los ODM, no se alejó demasiado sobre Eficacia de la Ayuda (marzo dede los postulados liberales que han regi- 2005) y el Programa de Acción de Accrado la financiación del desarrollo desde (septiembre de 2008) y ha dado lugar a1945, o del más reciente «Consenso de la denominada Agenda de París. La De-Washington» (Naciones Unidas, 2002). claración de París, en particular, define un nuevo paradigma en la relación entreNo obstante, en el Consenso de Monte- donantes y receptores, a los que, en elrrey de 2002, los donantes reconocieron espíritu de corresponsabilidad de la De-abiertamente la necesidad de mejorar la claración ahora se denomina «países 5
  16. 16. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujasocios». La Declaración, que fue suscrita continuados» en la reducción de la ayu-por más de un centenar de donantes y da ligada; un 66% de la AOD canalizadapaíses en desarrollo, pretende dejar a través de ayuda programática (apoyoatrás unas relaciones basadas en la con- presupuestario y enfoques sectoriales odicionalidad, y afrontar los problemas sector-wide approach); y la realizaciónderivados de la proliferación de donan- conjunta de al menos el 40% de las mi-tes y la fragmentación de la ayuda, afir- siones en el terreno y de un 66% de losmando los principios de apropiación, análisis sobre los países socios.alineamiento, armonización, correspon-sabilidad y gestión por resultados (véa- La Agenda de París ha dado inicio a unse cuadro 1). Esos principios también proceso de adaptación de las políticasreflejan los compromisos alcanzados de ayuda de los donantes. Todo ello hapor los donantes en el debate sobre la suscitado notables expectativas de cam-selectividad de la ayuda, pues compro- bio —no exentas de preocupación— tan-meten a los donantes con el fortaleci- to entre los gestores de la cooperaciónmiento de las capacidades y las institu- de las agencias donantes como de losciones de los países donde éstas son gobiernos de los «países socios». A fi-débiles o inadecuadas, pero al tiempo nales de 2006 el CAD constataba quedefinen un marco de condicionalidad dos terceras partes de los donantes delmás exigente. CAD contemplaban la aplicación de los principios de la Declaración de París en-De cara a la aplicación de los principios tre las prioridades estratégicas de su po-de la Declaración de París, se adoptaron lítica de ayuda, 16 donantes contaban12 metas, con sus respectivos indicado- ya con un plan de acción para su aplica-res de avance, que cubren el periodo ción, y otros 4 estaban elaborándolo. En2005-2010. Se trata de indicadores muy los países en desarrollo, se habían reali-precisos. Por citar algunos de ellos, de zado 5 talleres regionales para dar difu-manera no exhaustiva, incluyen la exis- sión a la Declaración, los indicadores ytencia de estrategias nacionales de de- la metodología a aplicar.sarrollo con marcos financieros detalla-dos (el 75% de los «países socios» en Adicionalmente, en 2006 se realizó una2010); el uso de los marcos administrati- encuesta de base sobre la aplicación devos y financieros, y de los procedimien- la Declaración en los 34 países que setos de compras públicas de los países ofrecieron a participar, así como en lasocios (entre el 90% y el 100% de los do- mayoría de agencias donantes, que re-nantes, y entre un tercio y dos tercios de presentaban el 37% de la ayuda mundialreducción de la AOD que no los utiliza); en 2005. Las conclusiones mostrabanla reducción en dos tercios de los pro- con claridad que en la mitad de los paí-yectos implementados a través de uni- ses en desarrollo firmantes de la Decla-dades de gestión paralelas; «progresos ración, tanto los países donantes como6
  17. 17. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaCUADRO 1. Principios de la Declaración de París (2005) Apropiación (Ownership): «Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan las acciones de desarrollo» Los países socios definen sus propias estrategias de desarrollo mediante procesos consultivos; las traducen en programas operativos orientados a resultados acordes a su planificación presupuestaria; dirigen la coordinación de la ayuda en diálogo con los donantes y con participación de la sociedad civil y del sector privado. Los donantes respetan el liderazgo de los países socios y les ayudan a reforzar su capacidad para ejercerlo. Alineamiento (Alignement): «Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de los países socios» Todos los donantes se alinean con las estrategias de desarrollo nacional de los países socios, y vinculan la financiación a un marco único de condiciones y/o de indicadores; utilizan las instituciones y sistemas de los países socios (finanzas públicas, rendición de cuentas, auditorías, compras del gobierno), si hay garantías de que la ayuda se utilizará en los objetivos aprobados. Los países donantes y socios establecen marcos comunes para evaluar el desempeño, la transparencia y la rendición de cuentas de los sistemas nacionales. 7
  18. 18. Ignacio Martínez y José Antonio SanahujaCUADRO 1. (Continuación) Los países socios emprenderán las reformas necesarias para ello. Los donantes darán apoyo para fortalecer las capacidades institucionales y de gestión de las finanzas públicas nacionales, en vez de socavarlos con estructuras paralelas. Los donantes establecerán compromisos plurianuales indicativos fiables sobre la ayuda y la desembolsarán a tiempo; utilizarán los sistemas nacionales de compras gubernamenta- les cuando el país aplique procesos mutuamente adoptados; y se comprometen a desligar la ayuda conforme a los criterios del CAD. Armonización (Harmonization): «Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y eficaces» Los donantes implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos para planificar, financiar, desembolsar, supervisar, evaluar e informar al gobierno, reduciendo el número de misiones de campo y de diagnóstico separados. Armonizan las evaluaciones de impacto ambiental y otras cuestiones «transversales». Los países socios se comprometen a definir las ventajas comparativas de los donantes y su complementariedad a escala nacional o sectorial. Los donantes se comprometen a utilizar sus ventajas comparativas respectivas a escala sectorial o nacional, delegando a otros donantes cuando sea apropiado. Si estos principios se aplican a los estados frágiles, necesitan ser adaptados para que ayuden a la gobernabilidad y a crear instituciones que brinden seguridad y acceso equitativo a los servicios sociales. Gestión orientada a resultados (Managing for results) Los países socios refuerzan los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y los procesos presupuestarios; establecen marcos de supervisión orientados a resultados con indicadores accesibles, de bajo coste y de fácil gestión; y los donantes se comprometen a vincular la programación y los recursos con los resultados y alinearlos con los marcos de evaluación del desempeño de los países socios, sin introducir indicadores de desempeño que no sean coherentes con sus estrategias de desarrollo; armonizan sus requerimientos de supervisión y realización de informes, y acuerdan formatos comunes para los informes periódicos, hasta que puedan confiar en los sistemas estadísticos y de supervisión de los países socios.8
  19. 19. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaCUADRO 1. (Continuación) Mutua responsabilidad (Shared responsibility) Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo Una de las prioridades para países socios y donantes es aumentar la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia. De esa forma aumenta el apoyo público a las políticas nacionales y a la ayuda al desarrollo. Los países socios se comprometen a reforzar el papel del parlamento en las estrategias de desarrollo nacional y/o en los presupuestos; fomentar enfoques participativos y evaluar el progreso en la implementación de dichas estrategias. Los donantes se comprometen a proporcionar información transparente, completa y a tiempo sobre los flujos de ayuda para que las autoridades de países socios puedan presentar informes presupuestarios completos a sus parlamentos y ciudadanos.Fuente: Elaboración propia a partir de la Declaración de París (2005).los socios tenían por delante un largo En este proceso existe una encomiablecamino para cumplir los compromisos voluntad de hacer frente a los proble-que han asumido (OCDE/CAD, 2007a, mas que aquejan a la ayuda y mejorar2007b: 56-66). su eficacia, para asegurar el cumplimen- to de unos objetivos de desarrollo que,El ejercicio de encuesta de seguimiento en un buen número de países, no se lo-de la aplicación de la Declaración de Pa- graría alcanzar si no se modifican lasrís se repitió nuevamente en 2008. La tendencias actuales. El esfuerzo de diá-encuesta puso de manifiesto en esta logo y de conformación de consensosocasión que en términos agregados se entre donantes y receptores tambiénhan producido avances en todos los in- merece ser reconocido y valorado. Losdicadores, así como que los avances acuerdos en materia de armonizaciónhan sido muy desiguales. Como balance son especialmente oportunos para re-general, afirma el informe de segui- ducir la carga burocrática que se ha im-miento, de seguir a este ritmo la situa- puesto a los receptores, y el énfasis ención global está muy lejos de las metas la actuación a través de estrategias na-previstas para el año 2010 (OCDE/CAD, cionales de desarrollo y reducción de la2008) 3. pobreza, en la ayuda programática (apo-3 Véanse también la evaluación independiente del Grupo Coordinador Internacional (ISG), 2007; y Kabellet al., 2008. 9
  20. 20. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujayo presupuestario y enfoques sectoria- que la cooperación de las ONG sigales) y en el uso de los sistemas financie- siendo una de las causas de la fragmen-ros y de gestión de los países en de- tación y la atomización de la ayuda, quesarrollo puede contribuir a corregir los pueden llegar a desdibujar las estrate-peores efectos de una ayuda excesiva- gias nacionales de desarrollo y los pro-mente fragmentada y dispersa, en par- gramas de los donantes. Este problema,ticular el debilitamiento de las institu- por ejemplo, lo pone de manifiesto unaciones y las políticas públicas de los investigación detallada sobre la actua-países en desarrollo. ción de las ONG españolas en Perú (Martínez, 2007). La Declaración de ParísSin embargo, en la Declaración de París debiera ser un marco para promovertambién hay importantes riesgos para la una participación más amplia de lasayuda y para los objetivos que pretende ONG en la elaboración de dichos pla-lograr en el marco de los ODM: en pri- nes, asegurando así una «apropiaciónmer lugar, la agenda establecida por la democrática» con estos actores, un ma-Declaración, que parece encaminada a yor alineamiento, y una actuación másrecrear el «Estado desarrollista» sobre coordinada y eficaz de la cooperaciónnuevas bases, se limita a las relaciones no gubernamental.entre actores estatales y en particulargobiernos centrales. Ello refleja una vi- Por otro lado, la Declaración expresasión limitada del desarrollo y la gober- una visión tecnocrática y mal informa-nanza democrática, un proceso que da del Estado en los países en desarro-también involucra a otros actores. París llo, basada en la presunción de que lapuede reducir el espacio de actuación ausencia de políticas eficaces en la lu-de la sociedad civil, al verse privada de cha contra la pobreza, al igual que lainterlocución y de recursos para actuar, persistencia de políticas que generandado el peso que se otorga a la ayuda exclusión, son meras disfunciones deprogramática, y reforzar la tendencia a la maquinaria estatal que pueden serque tal participación se reduzca a ser resueltas con enfoques técnicos quesubcontratistas de programas públicos, ignoran que hay razones políticas, y ensin intervenir en el diseño de las políti- particular, intereses de grupos pri-cas ni ejercer sus funciones de control vilegiados, que explican esa realidadciudadano, y, en términos más amplios, (Coourt, 2006). La tensión entre el for-sin reconocer su papel en la construc- talecimiento del Estado y el apoyo a lasción de Estados democráticos y respon- demandas de los grupos excluidos,sables. que sigue siendo parte de la agenda de desarrollo sólo puede resolverse conRespecto de las ONGD, parte del proble- una agenda en la que el «alineamien-ma es preservar su autonomía e inde- to» no se limite a políticas estatales de-pendencia, pero la otra parte es evitar finidas a partir de intereses de las eli-10
  21. 21. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudates, y ello requiere reconocer que la de- Alison van Rooy, analista senior de lafinición de tales políticas es el resulta- cooperación canadiense, el mensaje dedo del conflicto y la negociación, que los donantes sería «haremos lo que us-requieren de espacio para el disenso, tedes quieran, siempre que sea lo quede pluralismo social y político, y de nosotros queremos que quieran» (Vanparticipación efectiva, que es condición Rooy, 2006: 25). La noción de mutua res-necesaria para una verdadera «apro- ponsabilidad y rendición de cuentas sepiación» de las políticas por parte de inscribe en la asimétrica relación entretodos los actores. En este contexto, hay donantes y receptores, y el carácter dis-que reclamar una interpretación am- crecional de la ayuda. Conforme a la De-plia de la Declaración de París, cuya claración, los donantes han de aseguraraplicación contribuya a mejorar la ren- la estabilidad y previsibilidad de los flu-dición de cuentas, la transparencia, los jos de AOD dirigidos al país socio, peroderechos ciudadanos, y una concep- no se afronta el problema de la armoni-ción amplia del desarrollo y la gober- zación de la pauta de asignación geo-nanza democrática (Foresti et al., 2006). gráfica de los flujos de ayuda, más allá de que los donantes se especialicen enExiste también un dilema entre la condi- determinados países, conforme a suscionalidad y la mutua rendición de ventajas comparativas.cuentas: la retórica de la declaraciónpretende haber dejado atrás la condicio- Finalmente, la coherencia de políticas esnalidad, a favor de «asociaciones» para un elemento ausente. La Declaración deel desarrollo basadas en la corresponsa- París se centra en aspectos críticos parabilidad y la mutua rendición de cuentas. la eficacia de la ayuda: liderazgo y forta-Es sin duda un paso positivo que los do- lecimiento de capacidades del país re-nantes reconozcan que son responsa- ceptor, una actuación más coordinada debles ante sus «socios», y a la inversa. El los donantes, responsabilidad y rendi-problema radica, sin embargo, en que la ción de cuentas… Pero hay que recordarcondicionalidad es un hecho que no se que se centra en los flujos de AOD, de-puede obviar por un mero acto de volun- jando fuera otras políticas que tienentad, haciendo abstracción de la relación una influencia determinante en la eficaciaesencialmente asimétrica que existe en- de la ayuda, como el comercio, la deuda,tre donantes y receptores (Di Renzio y la inversión extranjera, el tratamientoMulley, 2006: 2). En realidad, la Declara- de las remesas de los emigrantes o elción amplía y redefine la condicionali- acceso a la tecnología, que son aspectosdad que se venía aplicando a través de clave, en el presente y en el futuro, de lalas estrategias de reducción de la po- agenda de desarrollo (Alonso y Sanahu-breza elaboradas dentro y fuera de las ja, 2006: 179-204). El principio de cohe-iniciativas de condonación de deuda rencia, de hecho, no se menciona en la(Tomlimson, 2007: 12-21). En palabras de Declaración. 11
  22. 22. Ignacio Martínez y José Antonio SanahujaIII. DE PARÍS A ACCRA: LA sociedad civil. En Accra la sociedad civil INCORPORACIÓN DE LOS ACTORES tuvo una implicación significativamente LOCALES Y LA SOCIEDAD CIVIL mayor, ya que participaron directamen- A LA AGENDA DE LA EFICACIA te 80 organizaciones y más de 700 lo hi- DE LA AYUDA cieron en el foro paralelo de la sociedad civil celebrado también en Accra pre-En septiembre de 2008, tres años des- viamente al Foro de Alto Nivel. El foropués de la firma de la Declaración de Pa- paralelo se celebró con el objetivo derís, se celebró en Accra (Ghana) el III Foro consensuar posicionamientos comunesde Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda entre las organizaciones de la sociedadcon el objetivo de acelerar y profundizar civil (OSC) de todo el mundo de cara ala aplicación de los compromisos esta- las negociaciones para la firma del PAA.blecidos en París. Como resultado finaldel Foro se firmó el Programa de Acción Además de la escasa participación de lade Accra (PAA), que supone una revi- sociedad civil en París se produjo unasión y aporta complementariedad a la ausencia absoluta de los gobiernos des-Declaración de París. centralizados. Su presencia en Accra tampoco fue notable, pero sí se registra-Las novedades y aportaciones del PAA ron avances significativos en relación arespecto a la Declaración de París se si- la cita francesa. La perspectiva local setúan tanto en el proceso de elaboración incorporó al proceso de reflexión prepa-del propio Programa como en los resul- ratorio del III Foro de Alto Nivel sobretados del mismo. Tanto en el proceso de Eficacia de la Ayuda en febrero de 2008,elaboración del PAA, como en las labo- en el marco del Foro Internacional delres preparatorias y en la participación Grupo Asesor, cuyo objetivo era prepa-en el propio Foro, en Accra se superó la rar la posición de la sociedad civil delimitada participación registrada tres cara a su participación en Accra. En estaaños antes en París, al incorporarse al primera ocasión los gobiernos descen-proceso actores de la sociedad civil y, en tralizados fueron representados por lamenor medida, actores locales. Federación Canadiense de Municipali- dades (Martínez y Santander, 2009). Asi-La Declaración de París fue un acuerdo mismo, los gobiernos descentralizadosalcanzado por 122 países —22 donantes, contaron en el III Foro de Alto Nivel so-89 socios y 11 países nuevos donantes o bre Eficacia de la Ayuda con participa-no receptores—, 28 organismos inter- ción oficial. Además, Ciudades y Go-nacionales y 14 organizaciones de la biernos Locales Unidos (CGLU) 4 se ha4 CGLU es una organización mundial constituida en 2004 por ciudades y gobiernos locales para dotarsede voz y representación ante la comunidad internacional y favorecer la cooperación entre dichos gobier-nos. Actualmente CGLU está constituida por más de 1.000 ciudades y tiene miembros en 127 países.12
  23. 23. La «Asociación global para el desarrollo» y la eficacia de la ayudaconstituido en un miembro permanente civil, institutos de investigación, mediosdel Grupo de Trabajo del CAD de la y el sector privado— para asumir unaOCDE sobre eficacia de la ayuda. función activa en el diálogo sobre políti- cas de desarrollo. Se produce así de ma-Como resultado de la incorporación de nera explícita el reconocimiento de loslos actores locales y de la voz de la socie- gobiernos descentralizados de las OSCdad civil, el PAA ha significado avances y como actores de desarrollo y, por ende,ha dotado a la Agenda de París de un ca- del sistema de cooperación internacio-rácter más democrático y local. Uno de nal para el desarrollo.los principales avances cosechados enAccra respecto a París consiste en la su- Si bien es cierto que el PAA supone unperación, al menos en parte, del carácter avance en el enfoque desde el punto deestatocéntrico al ampliar el foco en la de- vista de los actores —así como en rela-finición de las estrategias de desarrollo, ción con la coherencia de políticas—a las que se incorpora el diálogo entre también lo es que el PAA no cambia lalos parlamentos y las autoridades loca- agenda ya que las metas e indicadoresles. El PAA reconoce, asimismo, la im- fueron establecidas en la Declaración deportancia de trabajar con la sociedad ci- París. Por este motivo los avances expe-vil. Concretamente, el PAA afirma que rimentados en Accra deben ser toma-los donantes respaldarán las iniciativas dos con cautela ya que, en última ins-para aumentar la capacidad de todos tancia, se sitúan en el ámbito discursivolos actores involucrados en el desarrollo y su aplicación depende exclusivamente—parlamentos, gobiernos centrales y lo- de un ejercicio de voluntarismo por par-cales, organizaciones de la sociedad te de los donantes. 13
  24. 24. 2. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES: MOTIVACIONES Y DINÁMICASUna de las más importantes transforma- cionalmente más centralizados. Si enciones que ha experimentado el sistema los casos europeo y español ese fenó-internacional en las últimas décadas es meno es más marcado, es debido a quela aparición de un número creciente de en ellos, como se verá, los factores cau-actores que, a través de su actividad, sales también se dan de manera máscada vez más intensa e influyente, han intensa.desafiado el carácter de actor central ycasi exclusivo que había tenido el Esta- En realidad, la acción exterior de los go-do-nación (Arenal, 2002: 17-90). De la biernos locales y regionales, y dentro deconformación de ese mundo «multicén- ella, sus actividades de cooperación altrico», más complejo y diverso, son desarrollo expresan cambios profundostambién parte los gobiernos locales y en las relaciones internacionales y noregionales, muchas de cuyas activida- son, como en ocasiones se ha queridodes, aun siendo eminentemente inter- ver, un fenómeno pasajero. Por ello, lasnas, tienen una dimensión externa, o se estructuras, instituciones y normas aorientan de manera prioritaria hacia el través de las cuales el sistema interna-exterior. cional se dotará de gobernanza y legiti- midad —y ello afecta, como no, a la ar-Como se señala más adelante, en oca- quitectura de la ayuda al desarrollo—siones esa creciente presencia interna- habrán de tener presentes y encauzarcional es la expresión de una voluntad adecuadamente la participación de es-política determinada, pero sería inco- tos actores, y el debate sobre la arqui-rrecto atribuir la acción exterior de los tectura de la cooperación internacionalgobiernos locales y regionales al mero al desarrollo ya no puede estar basadovoluntarismo político. También sería sola ni principalmente en los actores es-incorrecto considerar que se trata de tatales o en los no gubernamentales. Deun fenómeno principal o exclusivamen- la misma manera, estos nuevos actoreste europeo o español. En realidad, la habrán de asumir que, sin perjuicio deacción exterior de los gobiernos locales sus competencias y su autonomía, lay regionales responde a procesos de participación en los asuntos internacio-cambio que afectan al conjunto del sis- nales comporta compromisos y obliga-tema internacional, y en particular a ra- ciones en cuanto a las normas y regíme-zones funcionales relacionadas con las nes internacionales, como los que, entransformaciones del Estado contempo- particular, gobiernan el sistema interna-ráneo en un contexto de globalización. cional de cooperación y ayuda al de-Por ello, es un fenómeno de alcance glo- sarrollo, aunque sea de forma débil ebal, observable incluso en Estados tradi- incipiente. 15
  25. 25. Ignacio Martínez y José Antonio SanahujaI. GLOBALIZACIÓN, actores regionales o locales (Soldatos, DESCENTRALIZACIÓN, 1990 y Duchacek et al., 1998). REGIONALISMO: LOS FACTORES EXPLICATIVOS DE LA ACCIÓN A partir de la amplia bibliografía exis- EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS tente sobre esta cuestión, se pueden REGIONALES Y LOCALES agrupar los factores causales de la cre- ciente actuación internacional de estosEn la bibliografía académica sobre la actores en cuatro grandes grupos: laactividad internacional de los gobier- respuesta a las dinámicas de globaliza-nos regionales y locales se ha desta- ción y transnacionalización; los procesoscado a los factores endógenos y exó- de descentralización político-administra-genos, o bien, en otros intentos de tiva; las dinámicas políticas internas enclasificación, a la confluencia de varios los territorios y localidades en los quetipos de factores (Ugalde, 2006; Castro se basan dichos gobiernos locales y re-Ruano y Ugalde, 2004; García Segura, gionales; y el regionalismo y los proce-2004; Paquin, 2004; Lang et al., 2004; sos de integración regional, y en parti-Lecours, 2002; Keating, 2001); en primer cular, el que representa la UE.lugar, factores globales, relacionadoscon procesos de internacionalización yel incremento de flujos transfronterizos I.1. Los procesos de globalizaciónde todo tipo, cuya gestión y regulación y transnacionalizacióndemanda un mayor activismo interna-cional; en segundo lugar, de factores Al igual que ocurre con el Estado-naciónfuncionales, relacionados con el ejerci- de base territorial, los procesos de globa-cio de competencias atribuidas a esos lización suponen la exposición crecientegobiernos y, en el caso español, a la de territorios, economías y comunidadesconformación del Estado de las auto- locales a fuerzas y lógicas de carácter glo-nomías; y finalmente, de factores polí- bal. Esos procesos «desterritorializan» yticos, referidos, sobre todo, a lógicas «reterritorializan» los espacios sociales,de legitimación y de afirmación y de económicos y políticos del poder, que noprotección externa de identidades dife- coinciden con las fronteras y las jurisdic-renciadas, e incluso, como señala P. Sol- ciones estatales. También genera, o ace-datos, al mimetismo (me-tooism) insti- lera, un proceso de «difusión del poder» atucional por el que las iniciativas de un través de la aparición y creciente interac-actor regional se reproducen mimética- ción de los actores en redes no territoriali-mente, por copia y/o emulación, en otros zadas de relación e interdependencia 1.1 Existe una bibliografía muy amplia sobre los procesos de transnacionalización y desterritorialización, ysus efectos sobre el Estado-nación y el ejercicio de su jurisdicción y de la soberanía clásica. Véanse, enparticular, Held et al., 2002; Beck, 2004; y Sanahuja, 2007.16
  26. 26. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicasEllo genera demandas sociales a las que países de origen, o la participación cre-los gobiernos no centrales no pueden ciente de las organizaciones sociales ensustraerse, que requieren actuaciones las redes y coaliciones que conformanmás allá de sus respectivos territorios. una incipiente «sociedad civil global»Por un parte, las políticas de liberaliza- (Kaldor, 2003). Incluso hay problemas deción y desregulación que han impulsado seguridad que afectan a los territoriosy hecho posible la globalización exponen que se tornan globales —o se pueden ca-a los territorios y las ciudades a oportuni- racterizar como «glocales», según la ex-dades, pero también a importantes ries- presión de Manuel Castells—, como ocu-gos y amenazas derivados de flujos eco- rre con los que se asocian al narcotráficonómicos y sociales, a procesos políticos o a otras actividades económicas trans-transnacionales, y a problemas ambien- nacionales ilícitas.tales globales que pueden tener impor-tantes efectos en materia de seguridad, Ese escenario de globalización ofrecebienestar, capacidad de gobierno, o man- oportunidades para los actores localestenimiento de la cultura y la identidad. En —por ejemplo, para grupos locales queparticular, las economías locales o regio- se proyectan al exterior a través del acti-nales se tornan globales al insertarse en vismo internacional, o para las empre-cadenas productivas mundiales que se sas más competitivas—, pero tambiénhan gestado a partir de los procesos de conforma una «sociedad del riesgo glo-deslocalización, externalización y seg- bal», por utilizar la conocida expresiónmentación que caracterizan cada vez del sociólogo Ulrich Beck, caracterizadamás a la economía productiva. Aquellos por crecientes interdependencias y porsectores que por estar ligados al territorio un escenario de mayor incertidumbre.no pueden ser deslocalizados —agricultu- Ante unos Estados centrales con meno-ra, construcción o servicios, en particular res márgenes de autonomía o posibili-la hostelería o el servicio doméstico— dades de actuación, los gobiernos loca-también se transnacionalizan y globali- les y regionales son quienes a menudozan a través de la mayor presencia de toman la iniciativa para tratar de mini-mano de obra inmigrante. De igual mane- mizar riesgos y aprovechar oportunida-ra operan los procesos de transnaciona- des asociadas a la globalización proyec-lización financiera, al vincular la estabili- tándose al exterior, o apoyando a susdad económica, la actividad productiva, respectivos actores locales para que loel ahorro y la inversión —o la desinver- hagan.sión— a ciclos globales y a la actuaciónde operadores financieros transnaciona- La aparición de los modernos «distritosles. Las sociedades también se transna- industriales» y las «ciudades-región»cionalizan a través de distintas vías, sean como unidades económicas, en la ex-las «comunidades transnacionales» de presión de K. Ohmae (Ohmae, 1995),los inmigrantes y sus familiares en los son procesos que, unidos a la revolu- 17
  27. 27. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujación de las tecnologías del transporte y las que estos responden como merosde las comunicaciones y los procesos de sujetos pasivos o víctimas de estos pro-segmentación y deslocalización indus- cesos. A menudo, tanto las organizacio-trial en curso conducen a que las posibi- nes sociales como los gobiernos localeslidades de inserción exitosa en la econo- y regionales tratan de impulsar o de par-mía globalizada dependan en menor ticipar en los procesos de re-regulaciónmedida de las «ventajas comparativas» que se desarrollan más allá del Estadotradicionales —dotación de recursos en ámbitos de su competencia, o quenaturales, ubicación geográfica...— y en les afectan directamente —desarrollo so-mucha mayor medida de «ventajas cioeconómico, el empleo, la cohesión ycompetitivas» como la capacidad insti- el desarrollo territorial, el medio ambien-tucional, la dotación de infraestructuras, te, la energía, el transporte, u otros—,el capital social y los activos educativos sea a través de organizaciones intergu-y socioculturales, la calidad del marco bernamentales o supranacionales, me-regulador y de gobierno, y el grado de diante el establecimiento, adaptación ointernacionalización de los actores do- en su caso fortalecimiento de las organi-mésticos. En el pasado, el Estado cen- zaciones internacionales, y de los regí-tral era un agente primordial en la crea- menes internacionales. En esos procesosción de esas «ventajas competitivas». de re-regulación se encuentran las orga-Los procesos de descentralización y de nizaciones de integración regional, queinternacionalización antes citados expli- como se indica más adelante, constituyencan, en gran medida, que se observe un tanto un incentivo como una «ventanaclaro repliegue del Estado central y un de oportunidad» para la acción exterior deactivismo creciente de los gobiernos re- los gobiernos locales y regionales. Comogionales en esos ámbitos de actuación, se indicará en un apartado posterior, elloa modo, si se permite la expresión, de puede contribuir a la aparición de un «nue-«neointervencionismo» o de «neomer- vo multilateralismo» más democrático,cantilismo» regional. legítimo, y eficaz para la gobernanza de la globalización y la consecución de lasComo ha señalado Saskia Sassen, lo metas internacionales de desarrollo.«subnacional» o local es uno de los es-pacios de la globalización. A menudo,los conflictos y procesos sociales y polí- I.2. Los procesos deticos locales están intensamente trans- descentralizaciónnacionalizados, tanto en lo referido a político-administrativasus causas y consecuencias, como en loque concierne a las respuestas de los En algunos casos, la adopción de fór-distintos actores (Sassen, 2007). Sería mulas federales o confederales ha dadoincorrecto considerar a los gobiernos lo- lugar a Estados en los que los gobiernoscales y regionales y a las sociedades a regionales cuentan con amplias compe-18
  28. 28. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicastencias en materias relacionadas con el mos de legitimación interna y externadesarrollo socioeconómico, la gestión propios y, al igual que ocurre en el ám-del territorio, y las políticas sociales y bito estatal, la acción exterior suele serculturales. En otros Estados, que res- uno de ellos. La visibilidad de esas ac-pondían a modelos más centralizados, ciones, la participación y la implicaciónhan sido argumentos eminentemente de actores domésticos —empresas, uni-funcionales de eficacia y eficiencia, así versidades u ONG— a través de redes,como de control democrático, los que además de las lógicas consideracioneshan alentado procesos de descentraliza- de eficacia son variables relevantes ención político-administrativa que, en dis- términos de esa legitimidad buscada.tinto grado, han atribuido a los gobier-nos regionales competencias, incluso En este contexto, hay que mencionarlegislativas, en una amplia gama de ma- también el factor emulación y el mime-terias. En ocasiones, estas competen- tismo como factores explicativos de lacias tienen una importante dimensión expansión de las actividades internacio-externa. Es el caso de las políticas de de- nales de los gobiernos regionales y lo-sarrollo productivo, investigación y desa- cales —lo que de manera muy gráfica,rrollo (I+D), o empleo, que suponen la par- Panayotis Soldatos ha denominado «yticipación en redes internacionales de yo también» o «me-tooism» y, en el casoI+D; las políticas de internacionalización español, en relación a la definición deempresarial y en particular de promo- las competencias autonómicas, el «caféción de las exportaciones, y la atracción para todos»— (Soldatos, 1990; Cornago,de inversiones extranjeras, y turismo. 2001).En ocasiones, estas competencias se ex-tienden a ámbitos materiales en los que Por otro lado, además de las razonesesa lógica funcional no existiría prima funcionales señaladas en los puntos an-facie, lo que no impide que esas compe- teriores, esa acción exterior se observatencias existan, como ocurre con la coo- con mayor intensidad e insistencia enperación al desarrollo, o bien se funda- los territorios y gobiernos regionalesmentan en el papel de apoyo o respaldo con una identidad cultural diferenciada,de las administraciones a las organiza- lengua propia, y conciencia política deciones sociales del respectivo territorio nación de su población o de una parteactivas en ese campo, como ocurre con de ella. Como señala Alex Ugalde, paralas ONGD. algunos gobiernos regionales o, según la denominación de este autor, «gobier- nos no centrales», la presencia interna-I.3. Motivaciones y lógicas políticas cional es un componente, junto a otros elementos, de la afirmación de su iden-La aparición de los gobiernos regiona- tidad nacional. Ello explica esfuerzos,les comporta la búsqueda de mecanis- no sólo simbólicos sino también prácti- 19
  29. 29. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujacos, para lograr un cierto reconocimien- los flujos económicos y de otra índoleto internacional (Ugalde, 2006). Ese ob- en el seno de cada grupo; por otro lado,jetivo puede estar relacionado, o no, tratan de apuntalar y/o reforzar las ca-con la aspiración nacionalista de la crea- pacidades de gobierno de los Estadosción de un Estado. Lo que se observa que son parte de esos grupos, a travésaquí, en definitiva, no es sino la repro- de la concertación y coordinación deducción, a escala de unidades políticas y políticas, la cooperación interguberna-comunidades nacionales concretas, de mental, o la conformación de sobera-las mismas lógicas de identidad y re- nías mancomunadas a través de la atri-conocimiento que se observarían en bución de competencias soberanas alos Estados ya constituidos y reconoci- órganos supranacionales. Con los pro-dos como tales por la comunidad inter- cesos de descentralización antes descri-nacional. tos, se produce una redistribución de las competencias estatales «hacia arri- ba» y «hacia abajo» que conduce a laI.4. El regionalismo y la integración conformación de un sistema de «gober- regional nanza multi-nivel» (multi-level gover- nance).Como caso específico de los procesosde re-regulación y de conformación de A menudo, esa cooperación más inten-capacidades de gobierno en ámbitos sa, o esa atribución de competenciasen los que existen interdependencias soberanas, afecta a ámbitos de políticacrecientes hay que mencionar el regio- en los que tienen atribuciones o intere-nalismo y la integración regional. El re- ses los gobiernos regionales y locales,gionalismo constituye una dinámica ca- por lo que la incidencia y/o participa-racterística del sistema internacional ción en los procesos decisorios y lascontemporáneo, de alcance mundial, instituciones regionales se convierte enpues son muy contados los casos de un imperativo político para esos gobier-Estados que no participan de algún nos no centrales. Si esta se instituciona-acuerdo regional. Aunque la mayor par- liza, constituyen además un incentivote tienen un contenido eminentemente y/o una «ventana de oportunidad» quecomercial, en muchos casos los acuer- tiende a equiparar la actividad externados regionales se extienden a ámbitos de los gobiernos regionales menos acti-políticos, ambientales, de seguridad, o vos con aquellos que han liderado esosrelacionados con la circulación de per- procesos de participación. En el caso desonas. En relación a las dinámicas de la la UE, esto es particularmente visible englobalización, estos acuerdos tienen en la política agrícola, de transporte, y so-ocasiones consecuencias paradójicas: bre todo en la política regional y la polí-por un lado, aceleran y/o profundizan el tica de cohesión. La actuación de losproceso de globalización, al liberalizar gobiernos regionales se produce tanto20
  30. 30. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicasa través de cauces poco formalizados privativa de los Estados, debido a sus—por ejemplo, las delegaciones que la competencias exclusivas y a la faltamayor parte de las regiones europeas de subjetividad jurídica internacionalha establecido en Bruselas, que dan se- de los gobiernos regionales y locales,guimiento a las políticas comunitarias, como son las relaciones diplomáticas,tratan de incidir en su formulación, y las cuestiones estratégicas, o las políti-apoyan a los agentes locales en la ob- cas de seguridad y defensa. Sin embar-tención de fondos y la participación en go, incluso en estas últimas se registraredes y programas comunitarios—, o una actividad creciente de estos nuevosbien de los procedimientos institucio- actores, que participan de las relacio-nalizados que ha establecido la propia nes políticas externas, firman acuerdosUE en reconocimiento al papel de esos internacionales, aunque su naturalezagobiernos regionales y locales, como es jurídica sea ambigua, se les otorga unael caso del Comité de las Regiones, ór- personalidad jurídica internacional limi-gano creado en el Tratado de Maastricht tada —a través, por ejemplo, de su re-de 1992. En algunos Estados miembros conocimiento como sujeto y objeto decaracterizados por un diseño federal o políticas y como partícipes de órganosconfederal, o donde el proceso de des- y procesos decisorios de la UE— o soncentralización es más amplio, se ha reco- un componente importante de las polí-nocido la participación de los gobiernos ticas de seguridad, que ya no descan-regionales en las instancias de represen- san ni exclusiva ni principalmente entación de cada Estado miembro, aunque las capacidades militares de los Esta-en todos los casos actúan en nombre del dos debido a los profundos cambiosEstado miembro de la UE, y no de su que se han registrado en la problemáti-propio gobierno regional. ca y los conceptos de la seguridad. Todo ello se evidencia en la creciente actividad de estos gobiernos locales y regionales en el sistema internacionalII. ALCANCE, ÁMBITOS de cooperación al desarrollo ya que no PREFERENTES Y VÍAS se limitan a ser meros proveedores de DE ACTUACIÓN INTERNACIONAL recursos. DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES Por todo lo anterior, en estos actores es- tán presentes muchos de los elementosEl papel de estos nuevos actores se cir- que definen la condición de actor inter-cunscribe a áreas concretas de las rela- nacional (actorness). En consecuencia,ciones internacionales, en general en en el desarrollo de esa creciente activi-ámbitos socioeconómicos y culturales, dad internacional, los gobiernos localessin adentrarse en ámbitos específicos y regionales se han encontrado, a me-que siguen siendo objeto de la acción nudo, en una relación difícil con gobier- 21
  31. 31. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahujanos centrales celosos de su exclusividad regional y de otras políticas de me-en el ejercicio de la política exterior y la jora de la competitividad; promo-representación internacional del Estado. ción de la región o ciudad comoSiguiendo a Colino, la interacción que destino turístico; participación enpuede establecerse entre los gobiernos redes internacionales de investiga-centrales y no centrales en lo concer- ción y desarrollo y promoción deniente a la acción exterior podría seguir los centros docentes y de investiga-cuatro pautas básicas: la defensa de la ción como destino para estudiantescompetencia exclusiva en materia exte- y de investigadores.rior por parte del Gobierno central, tra- b) Ámbito social: políticas encamina-tando de obstaculizar la acción exterior das a la gestión de los flujos migra-de los gobiernos no centrales; la acción torios y apoyo a los colectivos de in-conjunta basada en la participación de migrantes y su integración en ellos gobiernos no centrales en los ámbi- territorio y la sociedad de acogida.tos en los que tienen competencias atri- c) Ámbito cultural: actividades de di-buidas; la acción en paralelo, buscando fusión y promoción de lo activosla complementariedad; y la acción inde- culturales y de la identidad socio-pendiente de los gobiernos regionales, cultural diferenciada, y actividadesque de esa forma tratan de distanciarse de apoyo y mantenimiento de losde su respectivo gobierno central, incu- vínculos con las comunidades loca-rriendo así en posibles contradicciones les en el exterior o diásporas.y conflictos. Esta caracterización, con d) Cooperación al desarrollo, a travésmayor detalle, se aplica después al caso de las instituciones públicas, las or-español (Colino, 2007). ganizaciones sociales, o las ONGD arraigadas o con presencia en el te-Partiendo de la práctica recogida en la rritorio. El estatuto «ambiguo» quebibliografía sobre este tema, los ámbi- según Hocking caracteriza a los go-tos de acción exterior, a menudo interre- biernos regionales y locales es rele-lacionados entre sí, en los que estos ac- vante en este campo: supone unatores se muestran más activos serían, «ventaja comparativa», pues permi-de manera sintética, los siguientes: te una actuación más flexible, sin los límites que afectan a los gobier-a) Ámbito económico: promoción de nos centrales, para trabajar en con- las exportaciones y la contratación textos conflictivos o con actores de en el exterior de las empresas im- toda índole, sin que ello les impida plantadas en la región o ciudad; acceder a las instancias diplomáti- promoción y atracción de la inver- cas (Hocking, 2001). sión extranjera, a través de accio- nes específicas de difusión, o bien, En estas actividades, los instrumentos, de la mejora de la infraestructura medios y estructuras desplegados por22
  32. 32. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicaslos gobiernos regionales y locales pue- mera de ellas en 1984 hasta las 244den sistematizarse de la siguiente ma- contabilizadas en 2002, y un núme-nera (Ugalde, 2006): ro aún mayor en la actualidad, al su- marse las establecidas por gobier-a) Visitas o viajes, generalmente reali- nos locales y regionales de los zados por parte de la Presidencia o, nuevos Estados miembros de la UE. en el caso de las Comunidades Au- En el caso español, el intento en tónomas, por las consejerías rele- 1988 de apertura de la Delegación vantes. vasca provocó un conflicto de com-b) Agencias de promoción económica: petencias que quedó resuelto en realizadas, a menudo, desde las 1994 tras la sentencia favorable a la Consejerías de economía y hacien- posición vasca y de otras comuni- da, o por consorcios o entidades es- dades autónomas por parte del Tri- pecializadas, como el Consorcio de bunal Constitucional 2. Promoción Comercial de Catalunya d) Firma de acuerdos: al margen de la (COPCA) o el Instituto Valenciano no-subjetividad internacional de los de la Exportación (IVEX). En algu- gobiernos regionales y locales, ha nos casos, estas agencias han desa- proliferado la firma de acuerdos rrollado una red relativamente am- que, al margen de su diversa deno- plia de oficinas comerciales en el minación, son la expresión de un exterior. ius contrahendi no siempre recono-c) Delegaciones en el exterior: este cido y/o aceptado por los gobiernos tipo de estructuras, muy diversas centrales o el ordenamiento inter- en cuanto a su naturaleza jurídica, no. En algunos casos (Bélgica, Ale- han proliferado en el marco de la mania o Austria), no obstante existe UE, aunque empiezan a aparecer en un ius ad tractatum reconocido por otras ubicaciones —Nueva York, su ordenamiento constitucional, Londres o París— de interés por ra- aunque sometido a ciertas condicio- zones económicas, o por ser sede nes. Estos acuerdos se han firmado de organizaciones internacionales. con otros gobiernos regionales y lo- Como se indicó, sus actividades cales, con ONG, con organismos abarcan desde la incidencia política del Sistema de Naciones Unidas —a al apoyo a los actores territoriales través de acuerdos de este tipo se para promover su participación en ha empezado a desplegar una inci- programas de la UE (Marks et al., piente cooperación al desarrollo 2002). Desde la aparición de la pri- con organismos multilaterales des-2 Sentencia 165, de 26 de mayo de 1994, del Tribunal Constitucional, Boletín Oficial del Estado, núm. 151,25 de junio de 1994. 23
  33. 33. Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja de Comunidades Autónomas, como dad de la Información; o el Foro de la Generalitat de Catalunya o el Go- Gobiernos Regionales Solidarios, bierno Vasco—, o con ONG interna- creado en Porto Alegre (Brasil) en cionales. 2003 con motivo del III Foro Sociale) Participación en redes y/o asocia- Mundial. ciones de cooperación interregio- En el ámbito local, además de la nal e intermunicipal: este tipo de extendida práctica de los hermana- asociacionismo, que se inicia en los mientos, que a menudo canaliza años setenta, ha dado lugar a im- actividades de cooperación al de- portantes entidades de diálogo po- sarrollo norte-sur, existen asocia- lítico y cooperación interregional, ciones de ámbito sectorial y/o geo- que aunque tiene una fuerte pre- gráfico como la Unión de Ciudades sencia europea, se extiende a otras Capitales Iberoamericanas (UCCI), latitudes. Entre las entidades más que además de desarrollar una am- significativas se encontrarían la plia gama de actividades de coope- Asociación de Regiones Fronterizas ración y asistencia técnica en ámbi- Europeas (ARFE); la Conferencia de tos propios de la gestión municipal, Regiones Periféricas y Marítimas reivindican la especificidad y las (CRPM); el Congreso de Poderes competencias diferenciadas que su- Locales y Regionales (CPLRE); y, pone la capitalidad, apoyándose en sobre todo, la Asamblea de las Re- esta entidad asociativa en la reivin- giones de Europa (ARE). Un caso dicación de las mismas frente a los particular es el de la Conferencia de gobiernos centrales, y los gobier- Regiones con Competencias Legis- nos regionales, como ha ocurrido lativas (REG LEG), que agrupa a te- en el caso de Madrid (Sanahuja, rritorios cuyos parlamentos y go- 2002). Los esquemas de integración biernos son elegidos de forma regional han actuado también como directa y ostentan poderes autonó- catalizador de este tipo de asocia- micos de carácter legislativo, preo- cionismo, como muestran casos cupados por defender sus compe- como el de la red «Mercociudades», tencias exteriores frente a los de Mercosur 3. Ciudades y Gobier- gobiernos centrales. A escala mun- nos Locales Unidos (UCLG, por sus dial, cabe destacar la Red Gobier- siglas en inglés) constituye la enti- nos Regionales para el Desarrollo dad más representativa de poderes Sostenible, creada tras la Cumbre locales, y tiene una participación de Johannesburgo en 2002; la Red destacada en el debate sobre las po- Mundial de Regiones para la Socie- líticas de cooperación y el papel de3 Véanse http: //www.munimadrid.org/ucci y http: //www.mercociudades.org.24
  34. 34. La acción exterior de los gobiernos locales y regionales: motivaciones y dinámicas las políticas locales en las metas in- articulen y aseguren la coherencia de di- ternacionales de desarrollo. chas acciones es menos frecuente.f) Cooperación transfronteriza: ámbi- to clásico de la actuación exterior de las regiones limítrofes, para mejo- rar la gestión de las interdependen- III. EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS cias asociadas a la frontera y estimu- Y LA ACCIÓN EXTERIOR DE LOS lar los intercambios económicos, y GOBIERNOS NO CENTRALES: de todo tipo. En la UE, este tipo de EL CASO ESPAÑOL cooperación ha sido alentado de manera directa por programas Como ha señalado Caterina García Se- como INTERREG. gura, el caso español expresa tanto lasg) Participación en órganos de grupos tendencias globales antes reseñadas, de integración: como ocurre, en el como las particularidades que supone la caso de la UE, con el Comité de las conformación desde 1978 del modelo Regiones. de organización política y territorial delh) Presencia en las organizaciones in- Estado de las Autonomías —que como ternacionales: aunque con muchas revela el ciclo de revisión de los Estatu- limitaciones, debido al estatuto in- tos de mediados de 2000, dista de estar tergubernamental de las mismas, cerrado— y la existencia de fuertes mo- ciertos gobiernos regionales han vimientos nacionalistas en al menos al- logrado estar presentes en entida- gunas de ellas, Cataluña, el País Vasco y des como el Consejo Nórdico o la en menor medida, Galicia. En el plano Asociación Internacional de la Fran- internacional, los procesos de globaliza- cofonía. En el caso de Bélgica, son ción; en el regional, la adhesión a la UE. sus entidades nacionales las que En el nacional, la conformación del Esta- están representadas ante organis- do de las Autonomías; y en el ámbito mos como la OCDE o algunas agen- autonómico, la presión de los nacionalis- cias especializadas de Naciones mos y el interés de los gobiernos autonó- Unidas. micos de alcanzar el «techo» competen- cial de las comunidades denominadasEn el plano institucional, como se ha in- «históricas» (García Segura, 2004). Es-dicado, la actividad internacional de los tas últimas serán las que ya desde la dé-gobiernos locales y regionales se lleva a cada de los años ochenta se mostraráncabo desde instancias muy diversas, y más activas en cuanto a la acción exte-no son infrecuentes los órganos espe- rior, que en esta fase temprana va a es-cializados en dichas acciones, en par- tar caracterizada por un alto grado de in-ticular en el ámbito de la cooperación al formalidad y de ambigüedad jurídica, ydesarrollo. Sin embargo, la existencia crecientes conflictos entre las CC AA y elde estrategias o planes globales que Gobierno central. En la década de los 25

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