Trends in veiligheid_2010(2)
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Like this? Share it with your network

Share

Trends in veiligheid_2010(2)

  • 3,290 views
Uploaded on

...



Samen werken aan veiligheid. In dit rapport maakt Capgemini een analyse van de belangrijkste ontwikkelingen op veiligheidsgebied.

Het visierapport bevat een aantal lezenswaardige essays, waarin verschillende ontwikkelingen op het gebied van veiligheid worden belicht met de kansen en bedreigingen die daarmee samenhangen. De verschillende auteurs geven naast een heldere visie ook grensverleggende inzichten en oplossingen op het snijvlak van vrijheid en veiligheid. Trends in Veiligheid is een informatief en boeiend rapport voor zowel bestuurders als beleidmakers. Het beschrijft in heldere taal waar Nederland staat op het gebied van veiligheid en waar de uitdagingen nog liggen.

More in: Business
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Be the first to comment
    Be the first to like this
No Downloads

Views

Total Views
3,290
On Slideshare
3,287
From Embeds
3
Number of Embeds
1

Actions

Shares
Downloads
37
Comments
0
Likes
0

Embeds 3

http://www.consultancynieuws.nl 3

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
    No notes for slide

Transcript

  • 1. the way we see it Trends in Veiligheid 2010 Samen werken aan veiligheid
  • 2. the way we see it Trends in Veiligheid 2010 Samen werken aan veiligheid Capgemini Nederland B.V. Utrecht, september 2010
  • 3. the way we see it Voorwoord Sinds de aanslagen in New York en standaardiseren van belangrijke bouw- Washington op 9/11 staat het thema stenen. Iets waar we graag aan mee- Veiligheid hoog op de politieke en werken. bestuurlijke agenda’s. Veiligheid is populair, krijgt veel aandacht in de Capgemini is al jaren zowel nationaal media en staat centraal in een aantal als internationaal actief op het gebied recente ontwikkelingen in het politie- van openbare orde en veiligheid ke, economische en maatschappelijke (OOV). Wij adviseren overheden en landschap. Een groot aantal overheids- maatschappelijk betrokken organisaties instanties speelt actief in op deze ont- op het gebied van strategische en orga- wikkelingen en zorgt voor een rijke nisatorische innovaties. We onderzoe- schakering aan initiatieven in de ke- ken de impact van maatschappelijke ten van openbare orde en veiligheid. trends en technologische ontwikkelin- gen en bouwen aan oplossingen om Een aantal van deze initiatieven en samenwerking - in de meest brede zin vernieuwingen vindt echter geïsoleerd van het woord - te bevorderen. Vanuit van elkaar plaats of heeft een sterk deze ervaringen hebben wij dit eerste lokaal karakter. Enerzijds worden hier- rapport Trends in Veiligheid geschre- mee oplossingen gecreëerd, passend bij ven. Het vormt een overzicht van de de keuzes die we maken bij de inrich- belangrijkste ontwikkelingen in de ting van de besturing van de organi- OOV-sector en onze visie daarop. Waar saties die actief betrokken zijn bij pu- liggen de kansen? Hoe kom je tot ver- blieke veiligheid. Anderzijds plaatst antwoorde innovaties? En hoe voor- het ons ook voor dilemma’s. Immers, kom je dat OOV-beleid wordt gemaakt kwaadwillende elementen trekken op basis van krantenkoppen? zich weinig aan van grenzen of regel- geving en verleggen hun werkterrein We geven u onze inzichten en onze razendsnel als de omstandigheden hen ideeën en nodigen u van harte uit daartoe dwingen. hierop te reageren via www.capgemini. nl/veiligheid. Want grensverleggende Het is van toenemend belang dat er op inzichten en intelligente oplossingen het snijvlak van vrijheid en veiligheid komen uiteindelijk altijd tot stand optimaal wordt samengewerkt tussen dankzij constructieve samenwerking de betrokken organisaties in het vei- en dialoog. ligheidsdomein. Dit vraagt om tijdige coördinatie, effectieve uitwisseling van informatie en vooral om de bereidheid Drs. Geert de Vet kennis en informatie te delen. Alleen Vice-President Veiligheid Capgemini op die manier kan dreigend gevaar tij- dig worden onderkend en afgewend. Het vraagt ook om leiderschap, ver- trouwen en de ontwikkeling van een strategische visie. Op basis daarvan kan worden gewerkt aan zaken zoals: de vorming van eenduidiger beleid, de harmonisatie van processen en het
  • 4. Inhoudsopgave 1 De bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland 09 Drs. Abderrahman Kaouass, Drs. Tjarda Hersman, Drs. Erik Staffeleu 2 Ter land, ter zee, in de lucht en op het web 15 Mike Tettero, Mr. Patrick de Graaf 3 Vitale infrastructuren op weg naar volwassenheid 21 Drs. Joep Cremers, Drs. Melle van den Berg 4 Veiligheid, wat moet ik ermee? 27 Drs. Nicole de Ridder, Drs. Roy Oudeman 5 Veiligheidshuizen: bureaucratische theekrans of doelmatige coördinatie!? 33 Drs. Dennis van Breemen, Drs. Wender van Mansvelt 6 Kwaliteitsslag bij de brandweer: waar is de brand? 41 Drs. Erik Hoorweg MCM, Drs. Roy Schinning 7 Beheerst u integrale veiligheid in uw organisatie? 47 Drs. Roeland de Koning, Ron Massink 8 Beter functioneren door in anderen te investeren 53 Drs.ing. Erik van den Berg, Mr. Patrick de Graaf 9 De grens voorbij 59 Drs. Nico Kaptein, Jule Hintzbergen 10 Europa, sta op en maak de wereld veiliger! 63 Drs. Nico Kaptein
  • 5. Inleiding Trends in Veiligheid Met deze eerste editie van Trends in De structuren en formele afspraken Veiligheid zet Capgemini de toon voor kunnen nog zo helder zijn, als het een dialoog over veiligheid in Neder- persoonlijke vertrouwen ontbreekt is land. We doen dat op een pragma- de samenwerking een farce. Dit geldt tische manier, om een beweging op ook voor netcentrisch werken waarbij gang te brengen. Het doel is daarbij het delen van informatie cruciaal is. niet om een waardeoordeel te geven In het hoofdstuk ‘Beter functioneren over inspanningen uit het verleden, door in anderen te investeren’ wordt maar uitdagingen te schetsen waar ingegaan op het halen versus brengen Nederland de komende jaren voor en op het investeren versus oogsten: staat. In een steeds verder globalise- waar ligt de balans? rende wereld lijken de relaties tussen landen, stromingen, geloofsovertuigin- Nederland is bij uitstek een land dat gen en mensen steeds complexer. Om de voordelen van de globalisering grip te krijgen op deze complexiteit is benut. Met onze diepgewortelde han- samenwerking noodzakelijk. Samen- delsgeest zien wij de open grenzen en werking tussen landen, waarover u onze rol op het internationale toneel kunt lezen in het hoofdstuk ‘Europa, dan ook als vanzelfsprekend. Het zijn sta op en maak de wereld veiliger!’, factoren die van oudsher een belang- maar ook betere samenwerking tussen rijke bijdrage aan onze welvaart heb- organisaties in Nederland. ben gehad. Tegelijkertijd hebben onze rol in de wereldhandel, de relatief De laatste jaren is ook in het veilig- overgedimensioneerde infrastructuur heidsdomein een grote variëteit van en onze stellingname in zaken als organisaties van elkaar afhankelijk. recht en onrecht in de wereld, ook Naast de gebruikelijke hulpverlenings- een aanzuigende werking op ellende. diensten, ministeries en inlichtingen- Onze open maatschappij biedt moge- diensten zien we een toename van lijkheden voor mensen met kwade hulpstructuren en coördinerende orga- bedoelingen. Niet alleen met conven- nisaties. In het hoofdstuk ‘Bestuurlijke tionele middelen, ook in ‘cyberspace’. aanpak van georganiseerde misdaad in Het hoofdstuk ‘Ter land, ter zee, in de Nederland’ staan we stil bij nieuwe lucht en op het web’ maakt dat pijn- samenwerkingsvormen om de georga- lijk duidelijk. niseerde misdaad te bestrijden vanuit een bestuurlijk-preventieve invalshoek. In de loop van de geschiedenis heeft Nederland zich ontwikkeld tot een Samenwerking staat ook centraal in internationaal gerichte, multiculturele het hoofdstuk ‘Veiligheidshuizen: samenleving waar het relatief eenvou- bureaucratische theekrans of doelma- dig is afwijkende ideeën en ideologieën tige coördinatie!?’. Hierbij wordt inge- te ontwikkelen. Alhoewel er hier en gaan op vier gouden regels om opti- daar een deukje in ons internationale maal gebruik te maken van deze sa- imago komt, staan we toch nog steeds menwerkingsvorm tussen bestuurlijke, bekend als tolerant en open voor strafrechtelijke en zorginstellingen. Een afwijkende ideeën. Tegelijkertijd is het van de grootste valkuilen bij het orga- te eenvoudig om onze inspanningen niseren van samenwerking wordt ge- rond veiligheid alleen te richten op vormd door het gebrek aan vertrouwen. gevaar van buitenaf. Niet voor niets 6
  • 6. the way we see it wordt veiligheid steeds nadrukkelijker dacht werd besteed aan safety in de resultaat in termen van aantallen gekoppeld aan welbevinden en wel- vorm van patiëntveiligheid, arbo- en doden en gewonden als gevolg van zijn. Nog niet zo lang geleden werden milieuvraagstukken, groeit de aan- incidenten gelijk gebleven. In het een muur met prikkeldraad, wapens dacht voor security. Hoe kan een hoofdstuk ‘Kwaliteitsslag bij de brand- en een mijnenveld gezien als belang- organisatie haar weerbaarheid tegen weer: waar is de brand?’ wordt rijkste verdediging tegen het kwaad, moedwillige inbreuken op veiligheid gewaarschuwd voor formalisering, dat toen nog gewoon uit het oosten verhogen? Welke waarden binnen de regulering en normering als instru- leek te komen. De opvattingen over organisatie zijn belangrijk en welke menten om kwaliteit te verbeteren. veiligheid zijn radicaal verschoven: risico’s worden daarmee gelopen? De sleutel tot kwaliteitsverbetering van fysiek beveiligen tegen mogelijk Integrale veiligheid, waarover u leest ligt in het hart van de organisatie, gevaar door een bekende (zichtbare) in het hoofdstuk ‘Beheerst u integrale bij de onderliggende principes van vijand, naar het intrinsiek veilig maken veiligheid in uw organisatie?’ kan bij- de individuele brandweerman/vrouw. van een omgeving waar de ‘kwaadwil- dragen aan belangrijke verbeteringen lenden’ niet meer als zodanig herken- op dit punt. Veiligheid is een issue, overal. We baar zijn. En waarbij de methoden en kunnen er niet omheen. U ook niet. technieken nog maar ten dele tastbaar We staan ook stil bij de burger. Hoe Vandaar deze eerste editie van Trends zijn. De aanslagen van 11 september ervaart hij het begrip veiligheid en in Veiligheid. Om met u en uw organi- 2001 hebben een verandering gebracht hoe ziet hij zijn eigen rol daarin? Door satie in gesprek te gaan over uw kijk in ons denken over veiligheid. De ver- de toegenomen aandacht voor (bijna) op de ontwikkelingen in het veilig- onderstelde dreiging van meer aansla- incidenten lijken we angstiger dan heidsdomein. En om u te inspireren gen en de schade voor de wereldeco- vroeger. De paniek die een verwarde tot nieuwe ideeën of concrete maat- nomie dreunt anno 2010 nog steeds man bij de dodenherdenking op de regelen in uw eigen organisatie. door en gaat veel verder dan de aan- Dam kon veroorzaken, is daartoe illus- Wacht niet te lang, want dit issue slagen op zich. Naast de nadruk op tratief. Desondanks vraagt de overheid komt op uw pad. Vroeg of laat. informatievoorziening en informatie steeds vaker aan de burger om alert te delen (zie het hoofdstuk ‘De grens zijn en mee te kijken omwille van voorbij’) is er nu meer aandacht voor betere veiligheid en effectievere mis- intrinsieke veiligheid. In onze eigen daadbestrijding. Vanuit het perspectief Tweede Kamer liep al vóór de aansla- van beperkte capaciteit is dat begrijpe- gen een discussie over veiligheid in lijk, maar wat vindt de burger daar het algemeen en ICT in het veilig- eigenlijk van? We belichten drie soor- heidsdomein in het bijzonder. Vlak ten reacties in het hoofdstuk ‘Veilig- na de aanslagen verschoof de aan- heid, wat moet ik ermee?’ dacht en werd het beleid meer gericht op het beveiligen en in stand houden De burger staat ook centraal waar het van vitale infrastructuren. Vitale infra- gaat om kwaliteit van de hulpverle- structuren zijn de voorzieningen die ningsdiensten. Politie, Geneeskundige Nederland nodig heeft voor welvaart Hulpverlening bij Ongevallen en Ram- Drs. Erik Hoorweg MCM is manage- en welzijn van onze maatschappij (bur- pen (GHOR) en brandweer proberen mentconsultant bij Capgemini en richt gers en organisaties). U leest er meer continu de kwaliteit van hun proces- zich op besturing en beheersingsvraag- over in het hoofdstuk ‘Vitale infra- sen en diensten te verbeteren ten stukken, organisatiedoorlichting en intel- structuren op weg naar volwassen- behoeve van de (soms onwillige) ligence binnen het veiligheidsdomein. heid’. klant: de burger. De brandweer heeft Drs. Nico Kaptein is als principal consul- daarbij geconstateerd dat een radicale tant bij Capgemini werkzaam als vak- Ook niet-vitale organisaties worden verandering nodig is om zichzelf ver- groepleider Public Security en director of zich meer bewust van hun kwetsbaar- der te kunnen ontwikkelen. Ondanks Operations Public Security binnen de heid. Daar waar voorheen vooral aan- verdubbeling van de kosten is het global Public Sector. Inleiding Trends in Veiligheid 7
  • 7. the way we see it 1 De bestuurlijke aanpak van georga- niseerde misdaad in Nederland Een beschouwing op een “Ook in de hennepteelt zien we steeds overheid zich sinds eind jaren negen- meer verwevenheid tussen onder- en tig op de bestuurlijke aanpak van geor- alternatieve bestrijding bovenwereld. Er zijn veel mensen ganiseerde misdaad. Dit als antwoord van de georganiseerde schatrijk geworden met hennep. In op het falen van het strafrecht als enig tien jaar ben je miljonair. Veel van dat strafmiddel. Het doel van dit hoofd- misdaad. geld wordt geïnvesteerd in de boven- stuk is om in te gaan op het verschijn- wereld, in vastgoed. Het begint met sel ‘bestuurlijke aanpak georganiseer- een pandje, dat je goedkoop opknapt de misdaad’. Wat is de (politieke) Drs. Abderrahman Kaouass en er een hennepplantage inzet. Na aanleiding geweest? Waarin uit zich Drs. Tjarda Hersman een paar oogsten verkoop je het pand de verwevenheid tussen onder- en Drs. Erik Staffeleu en houd je 30.000, 40.000 euro winst bovenwereld? Welke verschijningsvor- over - wit geld. Op een gegeven men van bestuurlijke aanpak bestaan moment is het interessanter gewoon er? En, welke toekomstontwikkelin- pandjes te kopen, in plaats van er gen voorzien wij op dit gebied? hennep in te pompen. Het zijn men- sen die nu veel geld geven aan Unicef Politieke context van de en Ronald McDonald en die de lokale bestuurlijke aanpak tennisvereniging sponsoren.” De verwevenheid tussen onder- en (Interview Max Daniel, politiekorps bovenwereld kreeg voor het eerst poli- Friesland in NRC Handelsblad op tieke en maatschappelijke aandacht 18 oktober 2008) door de parlementaire enquêtecom- missie Opsporingsmethoden (Com- Noodzaak bestuurlijke aanpak missie Van Traa). Deze parlementaire De georganiseerde misdaad in Neder- enquêtecommissie constateerde op land is een bloeiende bedrijfstak waar drie vlakken een crisis in de opspo- jaarlijks vele miljarden euro’s in om- ring van georganiseerde misdaad: een gaan. De gevolgen hiervan hebben een gezagscrisis (ontbrekende normen), behoorlijke impact op de samenleving. een legitimiteitscrisis (problemen in Het gaat om aantasting van de open- de gezagsverhoudingen) en een orga- bare orde, teloorgang en verpaupering nisatiecrisis (een niet goed functione- van straten en wijken, grootschalige rende opsporingsorganisatie). Deze criminele investeringen in vastgoed crisis in de opsporing maakte het dat en de groeiende vervlechting tussen de puur strafrechtelijke aanpak van de onder- en bovenwereld. Het meest georganiseerde misdaad niet afdoende duidelijke voorbeeld van de verweven- was. Criminele groeperingen moesten heid tussen onder- en bovenwereld is vroegtijdig opgespoord en geraakt de vastgoedfraude. worden, daar waar ze het gevoeligst Personen uit respectabele beroeps- zijn: via witwassen en het investeren groepen zoals notarissen en advocaten van misdaadgelden (bijvoorbeeld het lijken vaak op dubieuze wijze betrok- kopen van panden). Het blijkt immers ken te zijn bij witwasconstructies. Dat dat de georganiseerde misdaad de roept vele vragen en onzekerheden op bovenwereld op verschillende manie- en leidt uiteindelijk tot de aantasting ren nodig heeft. Dat is niet alleen voor van het maatschappelijk bestel en de het via illegale activiteiten verdienen legitimiteit van de overheid. Om de aan legale sectoren, maar ook voor het vervlechting tussen de onder- en boven- investeren en witwassen van misdaad- wereld beter aan te pakken, richt de geld. De parlementaire enquête van de De bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland 9
  • 8. Commissie Van Traa is vervolgens een misbruik maken van bepaalde publie- De grootste bedreigingen gaan uit van belangrijke stimulans geweest voor de ke voorzieningen. De aard van de de macht van witgewassen en illegaal verdere aanpak van de georganiseerde Nederlandse georganiseerde misdaad geld, het gebruik van afpersing en misdaad. Zowel de strafrechtelijke als verschilt met bijvoorbeeld die van Italië geweld, en de pogingen tot corruptie de bestuurlijk-preventieve aanpak kre- of New York, waar deze zich uit in het van de overheid. gen een impuls. op illegale wijze controleren van legale markten, zoals handelen in gestolen Organisatiecriminaliteit houdt in het Na het rapport van de Commissie Van auto’s. De georganiseerde misdaad in illegale handelen van op zichzelf lega- Traa zijn er verschillende landelijke en Nederland manifesteert zich echter le organisaties, die als primair oogmerk lokale initiatieven ontstaan om de geor- vooral op illegale markten, zoals smok- hebben zich als legale organisatie te ganiseerde misdaad bestuurlijk aan te kel van drugs en illegalen. De aard handhaven met behulp van illegale pakken. Op landelijk niveau is het van de Nederlandse georganiseerde handelingen. Bekend is dat organisa- Programma bestuurlijke aanpak geor- misdaad compliceert de bestuurlijke tiecriminaliteit voorkomt in bijvoor- ganiseerde misdaad in het leven ge- aanpak. Illegale markten zijn niet door beeld de afvalverwerkingsindustrie en roepen en op het gebied van wetgeving de overheid gereguleerd met als gevolg prostitutie. De signalen die een ge- de Wet BIBOB.1 Als een ondernemer dat er met minder bestuurlijke instru- meente opvangt van georganiseerde een vergunning aanvraagt, moet hij menten opgetreden kan worden. De misdaad en organisatiecriminaliteit conform de BIBOB-wet inzage geven in bestuurlijke instrumenten komen zijn uitbuiting van specifieke groepen onder meer zijn financiële administra- namelijk pas in beeld wanneer gebruik inwoners of rechtspersonen door cri- tie, de eigendomsverhoudingen binnen wordt gemaakt van legale voorzienin- minelen; criminelen die zich onroe- zijn bedrijf, de herkomst van zijn geld gen, zoals vergunningen voor huisves- rend goed verwerven en/of bedrijvig- en zijn personeelsbeleid. Als uit die ting.2 heid ontplooien, en onroerend goed informatie het vermoeden rijst dat er waarin criminele activiteiten ontplooid mogelijk sprake is van criminele acti- Het onderscheid tussen georganiseer- worden. Dit heeft negatieve effecten viteiten, kan de betrokken overheids- de misdaad en organisatiecriminaliteit op een gemeente. Niet alleen de rechts- instantie, bijvoorbeeld een gemeente is hierbij van belang. Bij georganiseer- orde is aangetast, maar ook de veilig- of een provincie, besluiten om de ver- de misdaad gaat het om het illegale heid en leefbaarheid van groepen in- gunning niet te verlenen of een be- handelen van criminele groeperingen woners en ondernemers is aangetast staande vergunning in te trekken. die als primair oogmerk hebben cri- door de verloederende werking die Alvorens we nader ingaan op het ver- minele winst te behalen door middel met de aanwezigheid van criminaliteit schijnsel bestuurlijke aanpak, geven van illegale handelingen. De georgani- gepaard gaat. Red light districts bij- wij eerst enkele feiten weer over geor- seerde misdaad in Nederland bestaat voorbeeld ervaren weinig zorg voor ganiseerde misdaad en de verweven- voor het overgrote deel uit handel in de openbare ruimte, overlastgevende heid van onder- en bovenwereld. drugs. Andere illegale markten, zoals clientèle en geluidsoverlast. Voorts wapenhandel komen zeker voor en is hiermee de integriteit van de econo- Feiten over verwevenheid vormen op zichzelf een ernstig pro- mische sector en het lokaal bestuur onder- en bovenwereld bleem, maar de omvang en omzet zijn aangetast. Ondernemers die tegen cri- Het uitgangspunt van de bestuurlijke veel geringer. Bij de drugscriminaliteit minele collega-ondernemers moeten aanpak is dat de overheid crimineel gaat het om illegaal geld en geweld als opboksen zijn benadeeld. Het ontdui- gedrag niet dient te faciliteren. Impli- functie van de illegale markt. De inves- ken van regelgeving betekent voor de ciet wordt hiermee verondersteld dat teringen van crimineel verdiend geld gemeente een afnemende werkings- de overheid voldoende mogelijkheden worden gedaan rond de illegale mark- kracht van beleid. In het ergste geval heeft om te voorkomen dat criminelen ten in de horeca of het onroerend goed. ontstaat er een soort no-gozone, waar 1 BIBOB staat voor Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Overheden (zoals gemeenten) kunnen de achtergrond van een bedrijf of persoon onderzoeken bij een af te geven of afgegeven vergunning of subsidie of bij het gunnen van een overheidsopdracht. 2 Zie o.a. W. Huisman, M. Huikeshoven, H. Nelen, H. van de Bunt en J. Struiksma, ‘Het Van Traa-project. Evaluatie van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit in Amsterdam’, Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2005 10
  • 9. the way we see it criminelen relatief ongehinderd hun geïntegreerde aanpak (bestuurlijk, straf- Het Expertisecentrum activiteiten ontplooien met als gevolg rechtelijk en fiscaal) en anderzijds op Mensenhandel/Mensensmokkel dat de gemeente geen greep en zicht het versterken van het gebruik van het heeft op wat er zich voltrekt.3 bestuursrechtelijk instrumentarium. n Het Expertisecentrum Mensenhandel/ Er zijn geen exacte cijfers over de om- Samenwerking - geografische Mensensmokkel is een samenwer- vang van de georganiseerde misdaad focus vs. thematische focus kingsverband tussen de politie, de en de verwevenheid van onder- en Aan samenwerkingsinitiatieven die Immigratie- en Naturalisatiedienst, bovenwereld. De omvang hiervan laat erop gericht zijn de informatiepositie Koninklijke Marechaussee en de Soci- zich niet verantwoord in harde cijfers ten aanzien van georganiseerde mis- ale Inlichtingen- en Opsporingsdienst. Bij het EMM komen onder andere uitdrukken - noch naar omzet noch daad te versterken en de aanpak op signalen van mensenhandel en men- naar aantallen groepen. Daarvoor is elkaar af te stemmen is geen gebrek. sensmokkel van deze verschillende het beeld te gedifferentieerd. Echter, De samenwerkingsinitiatieven blijken organisaties bij elkaar. deskundigen zijn wel van mening dat echter nog niet altijd even succesvol. n Het Financieel Expertise Centrum het eerder om een paar miljard euro’s Hierbij is het goed een onderscheid te is een multidisciplinair samenwer- gaat dan om miljoenen euro’s. maken naar samenwerkingsinitiatie- kingsverband van zeven organisaties De verwevenheid van de onder- en ven met een thematische dan wel een met een toezicht-, controle-, opspo- bovenwereld bemoeilijkt de handha- geografische focus. Het meest opval- rings- en vervolgingstaak in de ving. Uit meerdere onderzoeken blijkt lende initiatief met een thematische financiële sector. dat bijvoorbeeld bij het misbruik van focus van de recente jaren is de inrich- n Het Vastgoed Intelligence Center vastgoed tussen de criminele onder- ting van thematische expertisecentra, is een landelijk opererend samenwer- kingsverband waarbinnen het Open- wereld en de nette bovenwereld geen zoals het Expertisecentrum Mensen- baar Ministerie, de Belastingdienst, eenvoudige scheiding is aan te bren- handel/Mensensmokkel (EMM), het de FIOD-ECD, de FIU en de politie gen. Wel blijkt echter dat criminelen Financieel Expertise Centrum (FEC) een platform hebben ingericht de hulp van zakelijke dienstverleners en het Vastgoed Intelligence Center voor informatie-uitwisseling en nodig hebben om ‘foute’ vastgoed- (VIC). -analyse van vastgoedgerelateerde, transacties uit te kunnen voeren. In georganiseerde misdaad. strafrechtelijke dossiers komen regel- Het meest opvallende initiatief met matig financiële ondernemingen, een regionale focus is de oprichting makelaars, taxateurs, notarissen, belas- van elf Regionale Informatie en tingadviseurs, trustkantoren, advoca- Expertise Centra (RIEC’s). Het RIEC is ten en accountants naar voren (minis- in het leven geroepen om als informa- terie van Justitie, 2008). Waar kan de tieknooppunt en expertisecentrum op bestuurlijke aanpak hier de strafrech- te treden ten aanzien van de bestuur- telijke aanpak ondersteunen? lijke aanpak van georganiseerde misdaad. Een RIEC kent de volgende Verschijningsvormen van de deeltaken: bestuurlijke aanpak n uitwisselen van informatie (op basis De beoogde versterking op het terrein van een convenant); van de preventieve en bestuurlijke n inbrengen van expertise en kennis aanpak van georganiseerde misdaad in diverse bestuurlijke processen richt zich enerzijds op het versterken (vergroten van kennis en capaciteit); van de samenwerking tussen veilig- n ondersteunen van provincies en heidspartners om te komen tot een gemeenten bij het tegenhouden van Zie o.a. SGBO, Onderzoeks- en adviesbureau van de VNG, ‘Bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit: ongewoon gewoon. Een handreiking voor gemeenten.’ VNG uitgeverij, 3 Den Haag, 2002. De bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland 11
  • 10. deling mogelijk is, steeds duidelijker RIEC’s geografische focus en worden er technische maatregelen getroffen om meer informatie-uitwis- seling mogelijk te maken. Het inzicht in ieders informatiepositie en de wil om bij te dragen aan het gezamenlijk belang zonder dat het in het eigen 1 belang is, vormen echter een uitdaging. 1. Noord 2. Oost-Nederland Instrumenten voor de bestuur- 3. Midden-Nederland 4 lijke aanpak 4. Noord-Holland Vanuit de samenwerkingsinitiatieven 2 5. Haaglanden/Hollands-Midden 3 volgen adviezen aan de veiligheids- 5 6. Zuid-Holland-Zuid partners om de strafrechtelijke, fiscale 11 7. Zeeland, Brabant-Noord, 10 6 en bestuurlijke aanpak vorm te geven. Midden- en West-Brabant Er zijn veel instrumenten die ingezet 7 8. Limburg kunnen worden om de bestuurlijke 9 9. Zuidoost-Brabant aanpak vorm te geven. Met de verster- 8 10. Rotterdam/Rijnmond king van de bestuurlijke aanpak wordt 11. Gelderland Midden-Zuid beoogd gerichter gebruik te maken van de wettelijke instrumenten om zo de effectiviteit te vergroten. Het instru- ment dat momenteel de meeste aan- verwevenheid van onder- en boven- bestuurlijke mogelijkheden in de aan- dacht krijgt is de Wet BIBOB, een be- wereld (Wet BIBOB) en handhaven pak van georganiseerde misdaad. Ten wezen instrument om informatie te (bestuurlijke tools). slotte streven de RIEC’s ernaar om de verkrijgen ter voorkoming van het on- onderlinge afstemming van strafrech- bedoeld faciliteren van criminaliteit De RIEC’s vormen een samenwer- telijk en bestuurlijk handhavend op- door de lokale overheid. De Wet kingsverband voor alle aangesloten treden op regionaal niveau te onder- BIBOB geeft gemeenten de bevoegd- provincies, gemeenten, OM, politie, steunen. De RIEC’s kennen primair heid om vergunningen en subsidies te de bijzondere opsporingsdiensten, de een geografische focus waarbij thema- weigeren of in te trekken. De RIEC’s belastingdienst en andere (semi)over- tische prioriteiten gesteld worden dienen het gebruik van de Wet BIBOB heden. Door informatie van de ver- (onder andere mensenhandel, vast- effectiever en efficiënter te maken en schillende partijen regionaal te bunde- goed en hennepteelt). hiertoe de juiste ondersteuning aan len en te analyseren beogen de RIEC’s lokale overheden te bieden. een goed beeld te ontwikkelen van Het samenbrengen van de veiligheids- criminele organisaties en activiteiten partners rondom een thema blijkt niet Naast de Wet BIBOB geeft vooral de in de gehele regio. RIEC’s ondersteu- ingewikkeld. Het is echter niet altijd Algemene wet bestuursrecht (Awb) nen de samenwerking tussen straf- even eenvoudig om vervolgens ook de gemeenten een uitgebreid instrumen- rechtelijke en bestuurlijke partijen. Zij benodigde informatie te delen (op tarium om handhavend op te treden. vormen als het ware een shared servi- strategisch, tactisch en operationeel Tevens heeft de gemeente mogelijk- ces organisatie voor de capaciteit en niveau) en daadwerkelijk geïntegreerd heden om panden te sluiten of zelfs expertise van bestuurlijke maatrege- op te treden. Het is vooral de diversi- te onteigenen op basis van diverse ove- len. De samenwerking dient te leiden teit aan obstakels die hiervoor zorgt, rige wetten (onder andere Gemeente- tot een intensievere informatie-uitwis- niet zozeer de omvang van de obsta- wet). Het richten van speciaal lokaal seling tussen alle samenwerkende kels. Zo worden de landelijke wette- beleid op het tegengaan van bepaalde partners en een beter gebruik van de lijke kaders waaronder informatie- vormen van georganiseerde misdaad, 12
  • 11. the way we see it evenals het aanpassen van het beleid van de geografische samenwerkings- Tot slot ten aanzien van verordeningen en ver- initiatieven, gericht op de bestuurlijke In dit hoofdstuk is het verschijnsel gunningen, kan eveneens ingezet wor- aanpak van georganiseerde misdaad bestuurlijke aanpak van georganiseer- den als bestuurlijk instrument tegen samen te brengen onder de vlag van de misdaad als relatief nieuw feno- georganiseerde misdaad. het RIEC. meen in de overheidsaanpak beschre- ven. De bestuurlijke aanpak van geor- Hierbij kan gedacht worden aan spe- Dit brengt de RIEC’s meer in positie ganiseerde misdaad zal in de toekomst cifieke Algemene Plaatselijke Verorde- om de regierol in de bestuurlijke aan- een steeds belangrijkere rol krijgen. ningen (APV’s) en het aanpassen van pak op te pakken op (boven)regionaal Het gaat immers om het bestrijden bestemmingsplannen. Gemeenten niveau. Om daarbij optimaal gebruik van de voedingsbodem van georgani- hebben een uitgebreid instrumenta- te maken van de landelijke themati- seerde misdaad. De bestrijding van de rium. Om hiervan gericht gebruik te sche expertisecentra is het wenselijk georganiseerde misdaad dient niet maken zal men zich bewust moeten dat de regionale prioriteiten van de alleen door politie en justitie plaats te zijn van het nut en de noodzaak om RIEC’s aansluiten bij de thema’s van vinden. Een betere samenwerking tus- de bestuurlijke aanpak te professio- de expertisecentra (vastgoedfraude, sen de veiligheidspartners, het beter naliseren en de instrumenten gerichter mensenhandel en -smokkel en finan- en sneller kunnen delen van informa- in te zetten. ciële criminaliteit). tie en een uniform nationaal beleid zijn hierbij de kernbegrippen. Van versnippering naar focus De thematische prioriteiten van het De veelheid aan samenwerkingsinitia- RIEC worden vastgesteld door de tieven, die een thematische dan wel regionale stuurgroep, of de lokale geografische insteek hebben, gecombi- driehoeken (gemeente-politie-OM). neerd met de veelheid van wettelijke Te vaak worden er te veel prioriteiten instrumenten die ingezet kunnen wor- gesteld. Er komen wel steeds nieuwe den voor de bestuurlijke aanpak, bete- prioriteiten bij in de aanpak van geor- kenen dat de toekomst van de bestuur- ganiseerde misdaad, maar er gaan lijke aanpak van georganiseerde mis- geen prioriteiten af. Doelstelling moet daad ligt in het maken van keuzes en zijn om periodiek een beperkt aantal het aanbrengen van focus. Dit bete- thematische prioriteiten te stellen, kent het aanbrengen van een gerichte afgeleid van landelijk geprioriteerde focus op samenwerking, een duide- thema’s. Tenslotte moet het doel zijn lijke prioriteitsstelling in thema’s en om meer professionaliteit te realiseren een heldere keuze in de aanpak. in het gebruik van het bestuurlijk instrumentarium voor de aanpak van Het samenbrengen van thematische georganiseerde misdaad. Dit betekent samenwerkingsinitiatieven op lande- dat er inzicht moet komen in de effec- lijk niveau in thematische expertise- tiviteit van de verschillende instru- Drs. Abderrahman Kaouass, drs. Tjarda centra moet de obstakels in het daad- menten en dat geïnvesteerd moet wor- Hersman en drs. Erik Staffeleu zijn werkelijk uitwisselen van informatie den in het verhogen van de kwaliteit managementconsultants bij Capgemini. en het geïntegreerd optreden gaan van het gebruik van die instrumenten, Abderrahman Kaouass is gespecialiseerd beslechten. De RIEC’s kunnen de waarmee het meeste resultaat kan in bestuurlijke veiligheidsvraagstukken. randvoorwaarden voor informatie- worden bereikt. De expertisecentra en Tjarda Hersman is bestuurskundige en uitwisseling en geïntegreerd optreden de RIEC’s kunnen hierin een essentië- criminoloog en nauw betrokken bij natio- van veiligheidspartners realiseren en le rol vervullen. nale veiligheidsvraagstukken. de effectiviteit van de bestuurlijke Erik Staffeleu is gespecialiseerd in instrumenten inzichtelijk maken. De intelligencevraagstukken en intelligence doelstelling zou moeten zijn om veel gestuurd optreden. De bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland 13
  • 12. the way we see it 2 Ter land, ter zee, in de lucht en op het web Naar een integrale Conflicten worden in deze tijd ook op foutief functionerende computerchips het digitale slagveld uitgevochten. en programmatuur.1 De daaropvol- strategie voor digitale Nederland heeft een integrale militaire gende drie kiloton zware ontploffing defensie. cyberstrategie nodig. In dit hoofdstuk van de pijpleiding was tot in de ruim- geven wij hiervan een ‘sneak preview’. te te zien… Westerse landen onder- vinden elk jaar tienduizenden kleine Mike Tettero De digitale dreiging is reëel en minder kleine cyberaanvallen, met Mr. Patrick de Graaf Bedreigingen voor Westerse samen- name gericht op het verzamelen van levingen komen steeds vaker ook uit inlichtingen over het militaire appa- cyberspace. In 2007 zetten Russische raat, energievoorziening, luchtver- hackers met een Denial of Service keersleiding en financiële markten. (DoS) Estse websites van de financiële wereld, de media en de overheid op Ook Nederland is kwetsbaar voor zwart. Dit als vergelding op het weg- cyberaanvallen, gezien onze open halen van een Russisch standbeeld in economie en hoogwaardige communi- Estland. In hetzelfde jaar legde een catievoorzieningen, zichtbaarheid in aanval van Chinese hackers een deel de internationale samenleving en een van het Pentagon-netwerk plat. Vlak hoge afhankelijkheid van ICT voor voorafgaand aan de Russische inval in het reilen en zeilen van de samenle- Georgië in 2008 werden vele websites ving. Uitval of verstoring van of ver- van Georgië onbereikbaar en werd de lies aan vertrouwen in digitale voor- president op zijn eigen site afgebeeld zieningen is desastreus voor onze als nazi. De (unclassified) mailbox van economie en samenleving als geheel. de minister van Defensie van de Ver- Eind 2009 verschenen er berichten in enigde Staten werd gekraakt in 2007. de pers2 over het ontbreken van een Onder cyber warfare valt ook een cyberstrategie bij het ministerie van (niet officieel bevestigde) sabotage van Defensie. Nederland heeft gezien de een Sovjet-pijpleiding in 1982 door externe bedreigingen een cyberstrategie het in omloop brengen van opzettelijk en een cyberleger nodig, in navolging Er is geen consensus over de definities van cyberspace en cyber warfare of defence. Wij gaan hier uit van de volgende beschrijvingen n Cyberspace: het World Wide Web, maar ook andere vormen van digitale activiteiten in netwerken met anderen. De digitale communicatie van elektronische regel- en meetsystemen van bijvoorbeeld energievoorziening of chemische installaties valt er ook onder en eveneens de hardware en software waaruit die systemen bestaan. n Cyber warfare of cyber defence: conflictbeslechting in cyberspace met middelen als hacken en afluisteren van informatiestromen, saboteren van elektronische systemen en uitschakelen van vijandige websites, dan wel de bescherming tegen dergelijke aanvallen. Cyber warfare en cyber defence worden beide hiervoor in de praktijk gebruikt. We hanteren verder de term cyber defence. 1 Voorbeeld aangehaald in W.K. Clark, P.L. Levin, ‘Securing the information highway: how to enhance the United States’ Electronic Defenses’, Foreign Affairs, november 2009. 2 Zie bijvoorbeeld een artikel in De Pers (http://depersnew.republisher.modernmedia.nl/238726/De_Pers_dinsdag_10_november_2009.pdf). Ter land, ter zee, in de lucht en op het web 15
  • 13. van landen als de Verenigde Staten, Verschillende vormen oplopend in het geweldsspectrum Groot-Brittannië, China, Duitsland en Rusland en vermoedelijk ook Iran en Noord-Korea. Soort Cyber- Misdaad Cyber crime Cyber- Cyber De uitbreiding van de strategie van cyber attack vandalisme via internet terrorisme warfare/ Defensie met een cybercomponent is defence primair een politiek onderwerp. De Actor Potentieel Criminelen Criminelen Politieke/ Nationale politiek bepaalt immers het speelveld iedereen op ideologische staten van de krijgsmacht. De Tweede Kamer internet groeperingen heeft de minister van Defensie verzocht aan te geven wat de aanpak voor digi- Doelwit Digitaal Fysiek Digitaal Fysiek Fysiek en tale verdediging is. De minister heeft (domein) digitaal daarop in maart 2010 bij brief aan de Tweede Kamer aangegeven welke Motief Genot, Gewin, genot Gewin Ideologisch, Politiek maatregelen hij momenteel heeft afreageren politiek genomen.3 Deze passeren later in dit stuk de revue. Een (integrale) beleids- visie is bij schrijven nog in ontwerp. Schade Beperkt en Wisselend, Wisselend, Doorgaans Gericht tot We bieden hier een ‘sneak preview’ gericht kan aanzienlijk kan aanzienlijk gericht omvangrijk van wat zo’n cyberstrategie zou kun- zijn zijn nen inhouden. Benodigde Laag Laag-middel Laag-middel Laag-middel Middel-hoog organisatie- Cyber wat? graad In de praktijk worden veel termen daders voor kwaadaardig gedrag in cyber Voorbeelden Defacing van Kinderporno, Phishing, Sabotage Spionage, space door elkaar gebruikt en met websites, stalking, Denial of vitale sabotage wisselende definities: cyber warfare, beledigende piraterij, Service, digi- voorzieningen vitale voorzie- cyberterrorisme, cyber defence, cyber tweets of racisme tale inbraak, ningen, crime, hacktivisme etc. Achter deze comments industriële censuur via spionage DoS. termen gaan verschillende verschijn- selen schuil, die met elkaar gemeen Primaire Providers, Politie, OM Politie, OM, NCTb, AIVD, Defensie actoren webmasters eigen MIVD, eigen hebben dat ze internet en andere digi- bestrijding bescherming bescherming tale wegen gebruiken om eigen (poli- tieke) belangen te dienen en die van anderen te schaden. Doelwit, actor, motief, organisatiegraad en potentiële schade verschillen echter aanzienlijk, wat cruciaal is voor de wijze van bestrijding en wie daarvoor de eerst aangewezen verantwoordelijke is. Cyber defence, gericht op fysieke en omvangrijke financiële schade beschou- wen we als de zwaarste in het digitale geweldsspectrum. Bij dergelijke cyber 3 Kamerstuk 2009-2010, 26643, nr. 149, Tweede Kamer. 16
  • 14. the way we see it attacks gaat het om (militaire) spio- stelde president Obama ook een Cyber 2. Oprichting van het Cooperative nage, zoeken naar zwakke plekken, Security Chief aan, met als opdracht Cyber Defence (CCD) Centre of vingeroefeningen voor echte aanval- het formuleren en (doen) uitvoeren Excellence (CoE), gevestigd in len, kleinschalige schermutselingen van een integrale (civiele) cyberstrate- Tallinn, Estland. Dit Centre of in cyberspace of de ondersteuning gie voor de Verenigde Staten. De diver- Excellence heeft als doel de vorming van daadwerkelijke fysieke conflicten. se recente berichten over de aanval op van doctrine en strategie te bevorde- Google en gecompromitteerde USB- ren ten aanzien van cyber defence. Internationaal brengen naties sticks voor Britse diplomaten laten Nederland is hiervan vooralsnog hun digitale defensie op orde zien dat ook China zijn cyberoperaties geen actief sponsorland. Sinds eind jaren negentig zijn militaire serieus neemt en daadwerkelijk inzet. 3. Versneld versterken van de beveili- grootmachten als de Verenigde Staten Niet alleen naties, ook georganiseerde ging van de eigen netwerken. begonnen met het beschrijven van het groepen gebruiken het digitale wapen fundament van cyber defence. De Ver- voor psychologische of fysieke oorlogs- Zowel operationeel als intellectueel enigde Staten publiceerden in 1998 voering. Het digitale wapen is name- neemt de NAVO dus de handschoen hun Joint Publication 3-13 over Infor- lijk erg aantrekkelijk. Het is goedkoop, van het digitale slagveld op. mation Operations. Deze doctrine zet snel, anoniem en het gebruik kent cyber defence in een breder perspectief lage risico’s voor de dader. De schade Nederland moet een achterstand van niet-fysieke oorlogsvoering. Dat- is echter groot en precies toe te bren- inhalen zelfde deden Qiao Liang en Wang gen. Soms acteren dergelijke groepen Vanuit de Nationale Veiligheids- Xiangsui, beiden kolonels in het in het verlengde van een landsbelang, strategie zijn belangrijke publieke en Chinese leger, in hun strategie ‘Unre- soms ook uit eigen ideologische moti- publiek-private initiatieven tot stand stricted Warfare’.4 Hierin beschrijven vatie, aanzien bij de eigen groep of gebracht ter bescherming van de vitale zij hoe een land als China een techno- financieel gewin. infrastructuur van Nederland. Denkt logisch superieur land als de Verenig- u aan GOVCERT6 en het publiek-pri- de Staten met een combinatie van mid- De NAVO heeft na de digitale aanval vate Nationale Infrastructuur Cyber delen kan verslaan. Opvallend aan dit op Estland het onderwerp cyber Crime (NICC).7 De Algemene document is dat geen enkel domein defence drie concrete initiatieven Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (economisch, crimineel, informatie, genomen: (AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en psychologisch en dergelijke) als strijd- 1. Op operationeel niveau de vorming Veiligheidsdienst (MIVD) waarschuwen toneel wordt uitgesloten. van een nieuwe Cyber Defence ons verder voor digitale spionage.8 Deze en andere landen - bijvoorbeeld Management Authority (CMDA, Het ministerie van Defensie zit ook Duitsland en Groot-Brittannië - ont- Brussel), om operationele cyber niet stil, neemt deel aan GOVCERT wikkelen nu hun integrale cyberveilig- defence-activiteiten van alle lidstaten en heeft DEFCERT (Defensiebreed heidsstrategieën en operationele vaar- te bundelen. De CMDA zal naar ver- Computer Emergency Response Team) digheden voor cyber defence. Het wachting uitgroeien tot een warroom opgericht. DEFCERT richt zich op ad- Pentagon installeerde in 2009 als voor- voor de cyber defence van de viesverstrekking over beveiliging van lopig hoogtepunt een volwaardig NAVO, waarbij de daadwerkelijke Defensie IT-systemen en neemt maat- Cyber Command (USCYBERCOM), te tactische respons op aanvallen regelen bij incidenten. Ook wordt er leiden door een viersterrengeneraal of wordt uitgevoerd door lidstaten (in een hoogwaardig Intrusion Detection een viceadmiraal.5 In hetzelfde jaar een coalition of the willing). System ontwikkeld. 4 http://www.c4i.org/unrestricted.pdf. Zie ook: http://defensetech.org/2009/03/03/confronting-unrestricted-warfare/ 5 http://online.wsj.com/public/resources/documents/OSD05914.pdf. 6 GOVCERT.NL is het Computer Emergency Response Team van de Nederlandse overheid. GOVCERT verricht activiteiten op het gebied van preventie, signalering, kennisdeling, monitoring en begeleiding bij incidenten. Veel overheden zijn deelnemer van GOVCERT. Zie verder www.govcert.nl. 7 Het doel van het programma NICC is één publiekprivate, geïntegreerde aanpak van veilig digitaal werken, ofwel één sluitende Nationale Infrastructuur ter bestrijding van Cybercrime. Zie 7www.samentegencybercrime.nl. 8 https://www.aivd.nl/@125345/drie-publicaties#616871. Ter land, ter zee, in de lucht en op het web 17
  • 15. De volgende stap voor Defensie is Wat zou een militaire cyberstrategie moeten bevatten? ons inziens de aandacht te versterken voor cyberactiviteiten die ook externe effecten hebben, zowel defensief als n De nationale doelstelling ten aanzien van het gebruik en veiligheid van cyberspace. offensief. Aanval is soms immers de De doelstelling zou in elk geval moeten onderstrepen dat de digitale infrastructuur een beste verdediging en zelf offensieve essentieel onderdeel is van de Nederlandse vitale infrastructuur. Nederland verklaart vaardigheden ontwikkelen stelt de zich bereid om die infrastructuur met defensieve en offensieve middelen te verdedigen krijgsmacht ook in staat om de ontwik- uit landsbelang. kelingen in de technieken voor cyber n De rol die Nederland voor zichzelf ziet in cyberconflicten en de wijze van optreden, attack beter te doorgronden voor een aansluitend op het geschetste ambitieniveau. Welk soort middelen zetten we in en betere verdediging van de nationale waar in het geweldsspectrum? Wat ons betreft beperken die middelen zich niet tot belangen van Nederland. Bijvoorbeeld het beschermende ‘harnas’, maar is het inclusief het ‘zwaard’ voor een proactieve door het uit kunnen schakelen van verdediging. n De wijze waarop onze militaire cybercapaciteiten zijn georganiseerd en hoe dit moet servers vanaf waar aanvallen zijn uit- worden gerealiseerd met mensen, middelen en financiën. geoefend op Nederlandse doelen. n De zienswijze op de nationale en internationale samenwerking, zowel publiek als We moeten echter beginnen bij het privaat: bijvoorbeeld NICC, NAVO’s CMDA voor de operatie en de CCD CoE voor fundament. Tót de meest recente strategie en juridica. Intensieve samenwerking en wederzijdse ondersteuning met de Defensie Verkenningen9 (uit 2010) andere ‘cyber warriors’ in het publiek-private speelveld zijn onmisbaar, al is het maar richtten strategische documenten als om kennisuitwisseling en het verkrijgen van een digitale ‘situational awareness’. de Defensie Doctrine zich louter op n De definiëring en uitwerking van het juridisch kader. Belangrijke vragen die hier het fysieke domein. Alleen met een spelen zijn bijvoorbeeld de afbakening van het digitale gebied waarop Nederland mag zeer ruime interpretatie waren de stra- opereren (stel dat programmatuur van een Nederlandse organisatie draait op een tegische overwegingen toe te passen server in India). Wanneer is een cyber attack een casus belli, zoals bedoeld op cyber defence. In de Verkenningen in artikel 5 van het NAVO-verdrag en artikel 51 van het VN Handvest? En hoe om- gaan met collateral damage (schade aan omliggende civiele infrastructuur bij een zijn ook de ruimte10 én cyberspace er digitale aanval)? Dit zijn onderwerpen die in een internationale context beantwoord als domein voor de krijgsmacht bijge- moeten worden, bijvoorbeeld met het CCD CoE van de NAVO. Uiteindelijk zijn deze komen. Een noodzakelijke opfrisser in antwoorden nodig voor de Rules of Engagement voor ‘onze jongens achter het het denken over moderne oorlogsvoe- beeldscherm’. ring en bescherming van de nationale n Normatief kader voor de robuustheid van de eigen informatievoorziening. Hier komen belangen. onderwerpen aan de orde als informatiebeveiliging, risicomanagement en gewenste Opvallend is dat in alle vier de beleids- mate van diversiteit van het IT-landschap (hoe diverser, des te meer kans op opties voor de toekomstige krijgsmacht overleven). cyber defence tot de prioriteiten be- n Een roadmap voor de implementatie en evaluatie van deze strategie. hoort. Ook in zogenaamde min-vari- anten, waarbij van een lager defensie- budget wordt uitgegaan, blijft cyber defence staan als intensivering. Defen- sie komt dus uit de startblokken en moet nu overgaan naar concrete uit- werking, te beginnen met een cyber- strategie. 9 Eindrapport Verkenningen. Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst, ministerie van Defensie, maart 2010. 10 Zie ook de toekomstvisie van de Koninklijke Luchtmacht, ‘Het Commando Luchtstrijdkrachten in 2020-2030: moderne militaire slagkracht in de 3e dimensie’, september 2009. 18
  • 16. the way we see it Beginnen met een integrale Cyber defence is niet exclusief het nieuwe dynamiek en de complexiteit cyberstrategie domein van IT of IV. De doctrinaire toe aan de krijgsmacht en vraagt om De militaire cyberstrategie van Neder- aanpassing, de ontwikkeling en imple- nieuwe ideeën over deze wijze van land geeft aan wat Defensie moet doen mentatie van een cyber Concept of conflictvoering. om succesvol cyberaanvallen af te Operations en het ontwerpen en toe- weren en tegenstanders in cyberspace passen van processen, procedures, ‘Gezocht: Cyber warriors (m/v)’ te verslaan. De strategie moet aanslui- menskracht en technologie vormen de Door het multidisciplinaire karakter is ten bij de drie hoofdtaken van Defensie, opmaat voor Cyber Power. Deze be- het opstellen en operationaliseren van gericht op het hogere segment van het schouwen we als kerncompetentie, een cyberstrategie een complexe aan- (digitale) geweldspectrum. op gelijke voet met Air, Land en Sea gelegenheid. Onder andere politieke, De taak van Defensie inzake cyber Power. Cyber Power kent een werke- juridische, militaire, psychologische defence zou net als de ‘fysieke’ taak- lijk ‘joint’ en ‘combined’ karakter. en last but not least technologische stelling drieledig moeten zijn: Er zullen nieuwe (militaire en politie- factoren spelen een rol. Technologie 1. Het beveiligen en beschermen van ke) strategieën en tactieken nodig zijn. is voor de meeste politieke en mili- het nationaal relevante deel van cy- In hoeverre zijn concepten als ‘deter- taire leiders echter geen gemeengoed. berspace door continue surveillance rence’ en ‘flexible response’12 toepas- Dit is waarschijnlijk de belangrijkste en de inzet van cybermiddelen, een baar? Komen we in een nieuwe wapen- reden dat cyber defence tot dusverre taak analoog aan de luchtverdedi- wedloop terecht, waarbij sprake kan beperkt van de grond is gekomen. gingstaak van de Luchtmacht.11 zijn van een MAD 2.0?13 Maar ook Het vergt ook schuiven met toch al 2. Het militair optreden in cyberspace praktische vragen zullen moeten wor- schaarse middelen vanuit een duide- ter verdediging/bescherming van den ingevuld, bijvoorbeeld: hoe train lijke visie. nationale en internationale belangen je voor cyber defence? Bestaat er zoiets Niet militair deelnemen aan cyber- onder de vlag van NAVO, EU en/of als een digitaal oefenterrein met space is in deze tijd echter geen optie VN. Het optreden als ‘cyber peace- dezelfde uitgestrektheid en complexi- meer, de recente Defensie Verkennin- keeper’ zou dus (in elk geval theore- teit als het World Wide Web? Het gen leggen hiervoor de basis. Wie tisch) tot de mogelijkheden kunnen adagium ‘Train As You Fight, Fight As pakt de muis verder op? behoren. You Train’ kan dus nog een uitdaging 3. Het ondersteunen en bijstaan van worden. Zijn de lessen en voorbeelden civiele instanties bij cyberaanvallen uit het verleden als Von Clausewitz, en -verdediging, onder andere met Billy Mitchell en de Koude Oorlog kennisdeling en bijdragen in men- toepasbaar? Mike Tettero en mr. Patrick de Graaf sen en middelen. Voor de operaties van de krijgsmacht zijn managementconsultants bij in cyberspace is meer dan elders ten- Capgemini. Cyber Power is corebusiness slotte realtime inzicht nodig, oftewel: Mike Tettero is gespecialiseerd in defen- Cyber defence moet gezien de eerder cyberspace en de activiteiten die daar sievraagstukken als NEC, commandovoe- geschetste ontwikkelingen in cyber- plaatsvinden zullen onderdeel moeten ring, cyber warfare en Information space en de bedreigingen die daaruit uitmaken van het Common Opera- Operations. voortvloeien voor de Nederlandse tional Picture en de Situational Aware- Patrick de Graaf richt zich op strategie samenleving tot de kerncompetenties ness van de krijgsmacht.14 en innovatie van IT-organisaties in en van onze krijgsmacht gaan behoren. Cyberspace voegt al met al een geheel voor de publieke sector. 11 De Luchtmacht observeert in NAVO-verband 24 uur per dag, 7 dagen per week, het Nederlandse luchtruim met radars. Op deze wijze komt een zogenaamd ‘Recognized Air Picture’ tot stand, een herkend luchtbeeld dat als basis dient voor verdere tactische beslissingen zoals bijvoorbeeld de inzet van F-16’s voor de onderschepping van een verdacht vliegtuig. 12 Flexible Response is een concept binnen de NAVO, waarbij op proportionele wijze op een aanval wordt gereageerd, gebruikmakend van alle middelen in het geweldspectrum. De tegenhanger hiervan was jarenlang de doctrine van ‘Massive Retaliation’. 13 Mutually Assured Destruction (MAD), een doctrine gebaseerd op het principe van afschrikking (deterrence), waarbij een aanval op de tegenstander resulteert in zelfvernietiging. 14 Hier ligt een geweldige technologische en cognitieve uitdaging. Hoe verkrijg je actueel inzicht in eventuele bedreigingen met vele miljoenen computersystemen en netwerken en potentieel miljarden gebruikers? Dreigingsanalyses en ‘intelligence’ zijn essentieel. Ter land, ter zee, in de lucht en op het web 19
  • 17. the way we see it 3 Vitale infrastructuren op weg naar volwassenheid Invulling veiligheid bij Vitale sectoren, zoals de energie- en De vitale sectoren drinkwatersector hebben een verant- vitale sectoren meer woordelijkheid in het waarborgen van op basis van zelforga- continuïteit van essentiële levensbe- hoeften en maatschappelijke proces- n Energie niserend vermogen. sen. Sinds 9/11 hebben deze sectoren, n Telecommunicatie/ICT mede door nieuwe initiatieven van de n Drinkwater overheid op het gebied van veiligheid, n Voedsel Drs. Joep Cremers Gezondheid invulling gegeven aan deze verant- n Drs. Melle van den Berg n Financieel woordelijkheid. Deze overheidsinitia- tieven lijken echter ook de eigen invul- n Keren en beheren oppervlaktewater n Openbare orde en veiligheid ling van verantwoordelijkheden vanuit n Rechtsorde de vitale sectoren te belemmeren. Zo n Openbaar bestuur lijken de vitale sectoren te verdwalen n Transport in het totaal aan nieuwe overlegstruc- n Chemische en nucleaire industrie turen die in het leven zijn en worden Bron: Rapport bescherming vitale infrastructuur, geroepen. In dit hoofdstuk betogen ministerie van BZK, 1 september 2005 wij dat deze ontwikkeling op den duur niet effectief is. Vitale sectoren zouden op basis van zelforganiserend Mede door de terroristische aanslagen vermogen invulling moeten geven aan in onder andere Madrid en Londen deze verantwoordelijkheid. De rol van kwam veiligheid nog hoger op de poli- de overheid richt zich daarbij op een tieke agenda te staan. Met die aandacht van regisseur en systeemverantwoor- voor veiligheid werden er ook andere delijke. initiatieven gestart om de samenleving weerbaarder te maken en de respons Security en veiligheid op de op een mogelijk terroristische aanslag kaart bij vitale sectoren effectief te laten zijn. Niet alleen van- In de afgelopen jaren heeft het securi- uit het oogpunt van continuïteit van tybeleid rondom de vitale infrastruc- essentiële levensbehoeften, maar ook tuur in Nederland vorm gekregen. Na- vanuit invalshoeken als terroristische dat in 2002 voor het eerst een over- dreigingen en het bezit van chemische, zicht werd gemaakt van alle sectoren biologische, radiologische of nucleaire die vanuit economisch perspectief stoffen werden organisaties in de vita- vitaal zijn, is in 2005 een eerste aanzet le sectoren benaderd. Kortom, een gemaakt tot een actieprogramma voor groot deel van deze initiatieven raak- deze sectoren. Het ministerie van ten de vitale sectoren. De periode vanaf Binnenlandse Zaken en Koninkrijks- 2002 tot 2010 kan als de opstartfase relaties (BZK) had daarin een coördi- worden gezien, waarin veiligheid en nerende rol door het starten van het security nadrukkelijk bij een groot Programma Bescherming Vitale aantal vitale sectoren op de agenda is Infrastructuur. In Den Haag stond komen te staan. In deze periode zijn hiermee het garanderen van veiligheid sectoren aangesproken om zich te en continuïteit van vitale processen op organiseren en hebben de ingevoerde de politieke agenda. maatregelen in veel gevallen geleid tot Vitale infrastructuren op weg naar volwassenheid 21
  • 18. vruchtbare samenwerking en afstem- Een overzicht van initiatieven voor ming. Juist de benadering van het vitale sectoren thema veiligheid vanuit veel invals- hoeken heeft ertoe geleid dat de n Programma Vitaal Nederlandse overheid actief werk n Grieppandemie maakt van veiligheid en de veiligheid n Chemische, radiologische, van de vitale infrastructuren in het biologische en nucleaire bijzonder. weerstandsverhoging n Alerteringssysteem Terrorisme- Deze aanpak kent ook nadelen. Zowel bestrijding voor de overheid als voor de betrok- n Grootschalige oefeningen zoals ken sectoren is het een intensieve en Voyager en Waterproef tijdrovende exercitie om weerbaar en n Convenanten en afstemming met veiligheidsregio’s en gemeentes paraat te zijn. De veelvoud aan gremia n Information Sharing and Analysis en initiatieven leidt tot veel overleg. In Centers (ISACs) via het NICC dat web van overlegstructuren is de (Nationale Infrastructuur voor de samenhang niet altijd duidelijk, het- Bestrijding van Cybercrime) geen ten koste gaat van duidelijkheid, n Brancheoverleggen, zoals het helderheid en een integrale aanpak. Nationaal Continuïteitsoverleg Telecom (NCO-T) en Business Een veelvoud aan initiatieven Continuity Vitale Infrastructuur Veiligheid wordt serieus genomen en Financiën (BC-VIF) er is ook veel gedaan om veiligheid bij n European Programme for Critical vitale sectoren te verhogen. Een veel- Infrastucture Protection (EPCIP) en Critical Information voud aan initiatieven is opgestart om n Infrastructure program (CIIP) het weerstandsvermogen te verhogen n Strategisch overleg vitale en een effectieve respons in geval van infrastructuren (SOVI) incidenten te verbeteren. Een greep n Nationaal Adviescentrum Vitale uit deze initiatieven staat in het kader Infrastructuur (NAVI) hiernaast. n Securitymanagementsystemen n C2000-beveiligingsplannen Hoewel niet elk van deze initiatieven n Eenheid planning en advies van toepassing is op ieder vitaal be- n ICT Response Board drijf, zijn er organisaties te noemen die op enige manier bij driekwart van deze initiatieven betrokken zijn. Daar- bij moet worden gezegd dat een deel van de initiatieven uit eenzelfde koker komt en daarmee ook is afgestemd. Maar er zijn ook trajecten die meer als een losstaand initiatief worden uitge- voerd. De timing van deze verschillen- de trajecten is echter niet op elkaar afgestemd, afstemming tussen de orga- niserende partijen ontbreekt. Dit heeft tot gevolg dat een vitaal bedrijf met verschillende partijen spreekt over het 22
  • 19. the way we see it thema veiligheid en dat discussies niet nog geen securitymanager of een ver- altijd op elkaar aansluiten. Elk van gelijkbare functie benoemd. En ook deze initiatieven levert op zichzelf een waar deze bedrijfsfunctie inmiddels waardevolle bijdrage aan een veilige wel is ingericht, is dat nog geen garan- maatschappij. tie dat de medewerkers die actief zijn op het vlak van veiligheid elkaar Wanneer deze initiatieven echter uit- weten te vinden en acties afstemmen. eindelijk door eenzelfde vitaal bedrijf Zo kan de verantwoordelijkheid bin- worden opgepakt, is er een gevaar dat nen de organisatie versnipperd zijn, het overzicht ontbreekt. Een vitaal zoals wanneer één groep medewerkers bedrijf vraagt zich af hoe deze initia- verantwoordelijk is voor het oefenen tieven samenhangen en of ze niet met van de crisisorganisatie, een andere minder gremia af zouden kunnen. afdeling zich bezighoudt met ICT- Samengevat: er wordt een programma security en weer een andere groep beveiliging vitale infrastructuur in het toegangsbeleid en bouwtechnische leven geroepen. De sectoren definië- maatregelen doorvoert. De kunst is ren maatregelen en gaan serieus aan om al die maatregelen als onderdeel de slag om die maatregelen te imple- van een integrale aanpak op veiligheid menteren. Wanneer dat is gedaan, vorm te geven. Dat geldt dus zowel denkt de organisatie daarmee te vol- binnen het vitale bedrijf als bij de over- doen aan landelijke normen en het heid die iets van dat vitale bedrijf wil. daarmee in zekere zin goed geregeld te hebben. Maar nieuwe initiatieven Veel actie, weinig samenhang brengen met zich mee dat net ontwik- Als resultante van al deze initiatieven kelde procedures niet meer aanslui- zijn de vitale organisaties veel tijd ten. Dit kan op den duur tot frustratie kwijt met afstemming, het opstellen leiden en ten koste gaan van een wel- van convenanten, elkaar leren kennen, willende houding. afhankelijkheden onderzoeken en samenwerking oefenen. Wat in toene- De overheid zou zich om de vitale mende mate belangrijk wordt, is de sector heen moeten organiseren. Deels vraag hoe daar het meest handig is dat wellicht een utopie, omdat er invulling aan te geven. Voor een deel afstemming op lokaal, regionaal, zijn deze taken een permanent onder- nationaal en EU-niveau plaats dient deel van hun pakket. De praktijk te vinden. Maar het duidelijker met leert dat wanneer een onderwerp geen één stem spreken vanuit ‘Den Haag’ topprioriteit meer heeft, er minder is daarin wel een belangrijke stap. middelen en tijd beschikbaar zijn. Zo is in diverse vitale sectoren de bele- Het zou echter te gemakkelijk zijn ving dat de projectfase ‘vitaal’ voorbij om slechts kritische geluiden te laten is, waardoor er geen middelen en tijd horen over de vele overheidsinitiatie- meer beschikbaar zijn. ven op het gebied van veiligheid. Deze versnipperde impulsen zijn nodig ge- Zowel de vitale sectoren als beleidsdi- weest en hebben binnen de organisa- recties staan voor de uitdaging om de ties in de vitale sectoren daadwerke- slag te maken van het opstarten van lijk een proces in beweging gezet. Vaak initiatieven naar het duurzaam, effec- was bij aanvang van al deze initiatieven tief en integraal borgen van veiligheid Vitale infrastructuren op weg naar volwassenheid 23
  • 20. in de vitale sectoren. Vraag is hoe die digt? Zijn er waakvlamovereenkom- borging dan moet plaatsvinden. sten met leveranciers om in crisistijd Daarbij is het zaak kritisch te kijken over materialen of diensten te kunnen naar de rol van de vitale sectoren beschikken? Allemaal voorbeelden enerzijds en die van beleidsmakers hoe een organisatie door grip op haar anderzijds. eigen processen ook grip op de omge- ving kan krijgen. Door over dit soort Zelforganiserende vitale vragen intern na te denken en extern sectoren als uitgangspunt te handelen kan feitelijk invulling De verantwoordelijkheid voor een gegeven worden aan het zelforganise- vitaal proces ligt in de eerste plaats bij rende vermogen van vitale sectoren. het vitale bedrijf zelf. Een internetpro- Juist door deze aspecten expliciet bij vider moet bijvoorbeeld hebben nage- een vitaal bedrijf te beleggen wordt dacht hoe de beschikbaarheid van het geappelleerd aan de eigen verantwoor- internet kan worden gegarandeerd en delijkheid van de organisatie. wat er moet gebeuren bij een incident. Wanneer een vitale organisatie de Een drinkwaterbedrijf is verantwoor- interne besturing omtrent veiligheid delijk voor leveringszekerheid. Dus goed regelt, straalt ze vertrouwen uit onafhankelijk van de vele externe ini- naar externe partijen. In het samen- tiatieven ligt de primaire verantwoor- spel tussen vitale sectoren en overhe- delijkheid voor invulling en uitvoering den is het erg belangrijk aantoonbaar bij het vitale bedrijf. grip op de situatie te hebben om zo Een bedrijf wil ‘in control zijn’: veilig- vertrouwen te kweken. Dat biedt dan heidsrisico’s in beeld hebben, daar ook aanknopingspunten voor een faci- bewust en aantoonbaar afwegingen literende overheid met een regierol. over gemaakt hebben, controleerbare maatregelen uitgevoerd hebben en Regierol overheid liefst ook nog de effectiviteit ervan De overheid staat voor het behartigen toetsen. Deels vanwege de wensen uit van het landsbelang en is daarmee op de buitenwereld, waaronder overhe- nationaal niveau verantwoordelijk den, maar grotendeels vanuit de eigen voor de vitale infrastructuren. Op dit verantwoordelijkheid die een organi- moment zijn er wel dergelijke overleg- satie binnen een vitale sector voelt. structuren, maar is er ook echt een partij die als regisseur optreedt? En Om deze verantwoordelijkheid vorm hoe is de toezichthoudende functie te geven is in ieder geval betrokken- ingevuld? heid van het management randvoor- waardelijk. Maar ook praktische zaken Voor de overheid ligt een aantal dui- moeten geregeld zijn: wie herziet peri- delijke structurele uitdagingen in de odiek de risicobeoordeling en wordt manier waarop de beveiliging van de daarin dan meegenomen welke keten- vitale infrastructuur is opgezet. De afhankelijkheden en relaties met projectfase is over: het programma andere vitale sectoren er zijn? Heeft Bescherming Vitale Infrastructuur is een organisatie een eigen oefenbeleid opgeheven. Ook het Nationaal en acteert zij daarop, of vinden multi- Adviescentrum Vitale Infrastructuren disciplinaire oefeningen alleen plaats (NAVI) is opgehouden te bestaan. En als een veiligheidsregio daartoe uitno- op het vlak van terrorisme heeft de 24
  • 21. the way we see it NCTb de regie. Voor ICT-incidenten daarmee meer een rol als systeemver- blijft de verdeling van taken en ver- antwoordelijke heeft. Uitdaging is om antwoordelijkheden een heikel punt. zo veel mogelijk als één overheid rich- En hoe de ontwikkelingen van ting de vitale infrastructuren op te tre- Europese regelgeving een effect heb- den en daarbij het landsbelang boven ben op de relatie met de vitale secto- ministeriële verantwoordelijkheid te ren blijft ook nog deels gissen. stellen. Op dit moment is onduidelijk op welke gronden vitale sectoren gehouden kun- nen worden aan gemaakte afspraken. Dit is een rechtstreeks voortvloeisel van de manier waarop de aansturing op het gebied van vitale infrastructuren is opgezet: veelal in publiek-private samenwerking als een netwerk. Dit hoeft geen belemmering te vormen om afspraken te formuleren die helderheid scheppen, mits de overheid duidelijke kaders schept waarbinnen deze afspra- ken tot stand komen. Tot slot In dit betoog hebben we aangegeven dat de taakverdeling binnen en het veelvoud aan overleggen over vitale infrastructuren nader overwogen die- nen te worden, aangezien de huidige aanpak onvoldoende integraal en effectief is. Belangrijk daarbij is verantwoordelijk- heid neer te leggen op de plaats waar dit het meest voor de hand ligt. In het geval van vitale infrastructuur is dat op de eerste plaats de vitale organisatie zelf. Zij heeft een taak om - in ‘vredes- tijd en in oorlogstijd’ - de levering van Drs. Joep Cremers en drs. Melle van den haar diensten te garanderen. Daarvoor Berg zijn managementconsultants bij is intern een professionele aanpak van Capgemini. veiligheid en beveiliging nodig, voor- Joep Cremers is gespecialiseerd in organi- dat in het ecosysteem van betrokken satie- en bedrijfsvoeringsvraagstukken in organisaties een vitaal bedrijf wensen het veiligheidsdomein. of eisen kan stellen. Melle van den Berg heeft zich gespeciali- Daarnaast is er de overheid, die er seerd op bescherming van overheidsdata groot belang bij heeft dat vitale infra- en de definitie van vitaal binnen en bui- structuren blijven functioneren en ten de overheid. Vitale infrastructuren op weg naar volwassenheid 25
  • 22. the way we see it 4 Veiligheid, wat moet ik ermee? Drs. Nicole de Ridder Vragen die burgers met enige frequen- te nemen om zo de rol van de burger Drs. Roy Oudeman tie beantwoord willen zien, zijn: Hoe als coproducent van veiligheid in de is het gesteld met de veiligheid in samenleving te verankeren. mijn leefomgeving? Had ik wat moe- ten doen toen die jongen op straat in Voeding onveiligheidsgevoelens elkaar werd geslagen? Wat kan ik aan Het is kenmerkend voor onze moder- mijn veiligheid doen? Wat doet de ne samenleving dat ontwikkelingen overheid om mijn veiligheid te bewa- zich razendsnel en, voor het gevoel ken? En dit is nog maar een kleine van de burger, buiten hun invloeds- selectie aan veiligheidsvraagstukken. sfeer afspelen. Geconfronteerd met Wat vertellen zij ons? deze onzekerheden worden risico’s angstvallig gemeden en liggen veilig- In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe heidszaken buitengewoon gevoelig. de burger in Nederland heden ten dage Deze angst wordt gevoed door ver- worstelt met het onderwerp veiligheid. schillende bronnen. Een van de De (on)veiligheidsgevoelens zijn ken- bronnen is de beschikbare, actuele merkend voor de moderne samenle- informatie over veiligheidszaken via ving en worden gevoed door de actu- de media, internet en andere (techno- ele informatie die voor eenieder over logische) ontwikkelingen. Gesteld kan dit onderwerp verkrijgbaar is. Nu de worden dat over het algemeen nega- overheid inziet dat zij niet in staat is tieve informatie over veiligheid via de om op geheel eigen kracht het veilig- media ontsloten wordt. Deze haalt heidsprobleem te lijf te gaan, wordt immers eerder de krantenkoppen. een actievere rol van de burger ver- Denkt u hierbij aan een lichaam van wacht. Dit maakt de situatie voor de een vrouw die levenloos is gevonden burger nog ingewikkelder. op het strand; een familiedrama waar de vader zijn vrouw en kinderen heeft In dit hoofdstuk zullen wij aantonen vermoord; een situatie waar op klaar- dat een grote groep burgers partici- lichte dag op een fietser is geschoten, peert in projecten waarin hij als co- maar ook berichten over geweldda- producent optreedt en dat deze initia- dige inbraken; autodiefstallen en van- tieven ook daadwerkelijk bijdragen aan dalisme. Dit zijn allemaal geen uitzon- een veiliger samenleving. Om met derlijke berichten. succes door te kunnen pakken op deze trend is de benaderingswijze van de Naast deze informatie worden jaarlijks overheid van groot belang. De rol van landelijke en gemeentelijke cijfers de overheid dient zo ingericht te wor- bekendgemaakt over de veiligheids- den dat de burger effectief als copro- situatie. Voorbeelden hiervan zijn de ducent kan optreden. Niet alle groe- Misdaadmeter van het Algemeen Dag- pen burgers zijn echter gemakkelijk te blad en de Integrale Veiligheidsmoni- bereiken en er is sprake van een con- tor. De belangrijkste resultaten van de structieve, passieve dan wel defensieve Integrale Veiligheidsmonitor in 2008 houding. Het is daarom ondoenlijk zijn bijvoorbeeld: om met één strategie alle groepen te n geen verdere daling van de onveilig- bereiken. Desalniettemin dient de heidsgevoelens. Dit betekent dat een overheid ruimte te creëren voor de kwart van de bevolking zich wel- burger om eigen verantwoordelijkheid eens onveilig voelt; Veiligheid, wat moet ik ermee? 27
  • 23. n licht dalende trend van het slachtof- coproducent, is er ook een groep bur- ferschap van veel voorkomende cri- gers die zich een zelfstandige rol in minaliteit; het veiligheidsdomein toe-eigent. Zij n inwoners zijn vooral slachtoffer in zijn ontevreden over de resultaten die de eigen woonomgeving; overheidsinstanties op veiligheidsge- n het gevoel van onveiligheid in de bied boeken en treden zelf op tegen eigen buurt gaat vooral samen met bijvoorbeeld criminaliteit in de buurt. criminaliteit en andere buurtproble- Goed voorbeeld zijn de bordjes ‘Buurt- men. preventie’ die hier en daar in steden eigenhandig worden opgehangen. De conclusies van de Integrale Veilig- heidsmonitor vormen alleen al vol- De burger als coproducent doende voedingsbodem voor de bur- De burger als coproducent kent vele ger om zich onveilig te voelen, voor- verschillende verschijningsvormen. namelijk in de eigen leefomgeving. Twee expliciete rollen, die van infor- Daarnaast worden dit soort cijfers ook mant en medewerker, werken we hier nog versterkt door de frequente bericht- verder uit. geving in de media over onveilige situaties. De burger heeft zo meer dan Informant voldoende informatie waardoor hij De burger wordt door de overheid en zich in toenemende mate onveilig voelt. hulpdiensten uitgenodigd om infor- matie te leveren die bijdraagt aan een Verschuivingen in verantwoor- veiligere samenleving. Burgernet en delijkheden veiligheidszorg SMS-Alert zijn voorbeelden waarbij de Op dit moment vinden verschuivin- burger ingezet wordt als extra oren en gen plaats omtrent de verantwoorde- ogen bij de opsporing. Bij SMS-Alert lijkheden rond de veiligheidszorg. kan de burger zichzelf aanmelden waar- Waar de centrale overheid voorheen na het per sms berichten ontvangt over de veiligheidszorg steeds verder naar incidenten die plaatsvinden in hun zich toetrok, is nu een kentering te directe omgeving. Een voorbeeld van zien. Overheidsinstanties en hulpdien- een incident is een inbreker die op de sten beseffen dat zij vaak niet in staat vlucht is. SMS-Alert richt zich op vei- zijn om veiligheidskwesties alleen op ligheid in zeer lokaal en fysiek gebon- te lossen. Politie en justitie hebben den gebieden. Voor de opsporing op een beperkt aantal instrumenten en landelijk niveau worden andere instru- niet altijd toereikende capaciteit. Daar- menten ingezet om de burger als infor- naast spelen diverse kerntakendiscus- mant te raadplegen: bijvoorbeeld het sies, bezuinigings- en heroverwegings- tv-programma Opsporing Verzocht en rondes een rol. Mede hierdoor krijgt Meld Misdaad Anoniem. Meld Misdaad de burger zelf meer verantwoordelijk- Anoniem is inmiddels zeer succesvol, heid toegedicht en wordt een actieve blijkens de jaarcijfers 2009 uit het bijdrage aan een veiligere samenleving persbericht van Meld Misdaad Ano- verwacht. De burger als coproducent. niem (www.meldmisdaadanoniem.nl). Deze nieuwe rol zorgt voor verwarring bij de burger. Er wordt geworsteld Medewerker met de vraag hoe die rol ingevuld kan Naast de rol van informant wordt de worden. Naast deze actieve burger, de burger bij zeer diverse initiatieven be- 28
  • 24. the way we see it trokken waar hij als medewerker wordt Jaarcijfers 2009 Meld Misdaad Anoniem ingezet bij het werken aan een veilige- re samenleving. Hier kan worden ge- dacht aan initiatieven op lokaal niveau om de directe leef- en woonomgeving veiliger te maken, zoals buurtbemid- 1400 deling, buurtvaders en gedragscodes. Bij gedragscodeprojecten maken be- 1200 woners afspraken met elkaar om de 1000 onderlinge band te verstevigen, de betrokkenheid bij de eigen buurt te 800 vergroten en het veiligheidsgevoel te verhogen. De afspraken komen in de 600 wijk te hangen en een van de afspra- 400 ken is dat bewoners elkaar aanspreken op de naleving van de afspraken. 200 Een voorbeeld op landelijk niveau van waar de burger als medewerker wordt 0 ingezet, komt tot uiting in de campag- Opgeloste Aangehouden Tips openbare Meldingen over Tips over moord zaken verdachten geweldpleging overvallen en doodslag nes van de overheid waarin de bur- gers worden geïnformeerd hoe om te Jaar 2008 Jaar 2009 gaan met het zien van geweld, zonder Bron: Meld Misdaad Anoniem jaarverslag 2009 op http://www.meldmisdaadanoniem.nl zichzelf in gevaar te brengen. De vier acties zijn: mobiliseer omstanders; bel het alarmnummer 112; onthoud de Daarnaast blijkt daaruit dat bij een deel van de bevolking blijkt bereid te kenmerken van de dader en laat het groep burgers bereidheid bestaat tot zijn om mee te werken, de zogeheten slachtoffer niet alleen. Daarnaast wordt participatie. De initiatieven waar bur- constructieve houding. de burger actief benaderd bij vermis- gers bij betrokken worden, zijn de sing van kinderen door middel van afgelopen jaren alleen maar toege- Constructieve houding Amber Alert. Dit overigens alleen nomen en er is geen reden om aan te In dit geval kiest de burger ervoor om, indien de burger zichzelf daartoe heeft nemen dat dit in de toekomst minder ondanks onzekerheden over veiligheid, aangemeld. wordt. De burger ziet dus een toe- constructief mee te werken aan het Naast het meewerken aan een veilige nemende vraag vanuit de overheid en veiliger maken van de samenleving. leef- en woonomgeving wil de over- hulpdiensten om te helpen bij het Op landelijk en lokaal niveau ont- heid de burgers ook stimuleren om veiliger maken van de samenleving en breekt het aan cijfers over de omvang zelfredzaam te zijn wanneer het gaat een deel van de burgers beantwoordt van het aantal burgers dat participeert om veiligheid. Een voorbeeld hiervan die vraag positief. in initiatieven ten behoeve van een is de ‘Denk Vooruit’-campagne waarin Tot zover kan worden geconcludeerd veilige samenleving. de overheid aangeeft dat hulpinstan- dat de burger wordt geconfronteerd ties niet altijd iedere burger direct met een terugtrekkende overheid, de Een kleine indicatie geven de cijfers kunnen helpen en het dus noodzake- vraag om hulp bij het werken aan een van specifieke projecten zoals Meld lijk is dat burgers zelfredzaam zijn. veilige samenleving en tegelijkertijd Misdaad Anoniem, Buurtbemidde- met toenemende gevoelens van onvei- lingsprojecten en SMS-Alert. In 2009 Bovenstaande cijfers en voorbeelden ligheid. Wat doet u? U voelt zich zijn per week 130 tips doorgegeven geven aan dat de inzet van burgers onveilig en er wordt in toenemende aan Meld Misdaad Anoniem door in deze gevallen succesvol is bij het mate een beroep op u gedaan om de participerende burgers. werken aan een veiligere samenleving. samenleving veiliger te maken. Een Veiligheid, wat moet ik ermee? 29
  • 25. Het aantal vrijwilligers bij Buurtbemid- Defensieve houding delingsprojecten is de afgelopen jaren Een bepaalde groep burgers is zich ook sterk toegenomen. Inmiddels zijn door de worsteling met (on)veilig- er meer dan 150 projecten met gemid- heidsgevoelens zelfstandig gaan ver- deld tien vrijwilligers. Per gemeente dedigen. Dit zijn vaak de ontevreden zijn er cijfers bekend over het aantal burgers die het heft in eigen hand aanmeldingen voor SMS-Alert. Het nemen bij het optreden tegen crimi- aantal aanmeldingen hangt natuurlijk naliteit en daarbij niet samenwerken af van het aantal bewoners per ge- met overheidsinstanties. De defensieve meente, maar ligt voor deelnemende houding voert in Nederland gelukkig gemeenten tussen de 5.000 en 10.000 (nog) niet de boventoon, maar in het aanmeldingen. In november 2009 buitenland kent men bijvoorbeeld al hebben de ministers van Binnenlandse de zogenaamde ‘gated community’. Zaken en Koninkrijksrelaties en Dit zijn woongemeenschappen waar Justitie besloten tot de verdere lande- door middel van hekken en grachten lijke uitrol van Burgernet. Met deze de toegang is beperkt. Ook in Neder- beslissing wordt SMS-Alert ook lande- land lijken vormen van ‘gated com- lijk uitgerold, omdat dit gekoppeld munities’ in opmars, zoals nieuwbouw- wordt aan Burgernet. Burgernet is een wijken met omliggende grachten en samenwerkingsverband tussen bur- één centrale toegangspoort. gers, gemeente en de politie om de veiligheid in woon- en werkomgeving Voorts wordt ter bescherming van de te bevorderen op eenzelfde wijze als eigen woon- en leefomgeving in diver- SMS-Alert. Stel we extrapoleren, op se landen om bijna ieder huis een hek basis van de landelijke uitrol, het geplaatst, bewakingshonden aange- gemiddeld aantal aanmeldingen SMS- schaft en een lidmaatschap bij een Alert per gemeente (5.000), dan komen particuliere beveiliging aangegaan. we op een totaal van 2.155.000 actieve Een andere vorm van zelfbescherming burgers. Interessant zou zijn om alle is het aanschaffen van geweren en initiatieven waarbij burgers betrokken pistolen, waarmee de familie en het zijn om de samenleving veiliger te ma- eigen bezit beschermd kan worden. ken, te bekijken. Bovenstaande aantal- Of beveiligers/bodyguards/chauffeurs len zijn namelijk gebaseerd op slechts worden ingehuurd ter bescherming. drie initiatieven. Nu lijkt dat voor Nederland nog toe- komstmuziek, maar ook hier laten de Een deel van de bevolking heeft deze welgestelde medeburgers steeds vaker constructieve houding. Welke houding een ‘panic room’ inbouwen. Dit is een neemt de rest van de bevolking aan ten versterkte kamer in huis met extra opzichte van de veiligheidsvraagstuk- beveiligingsmaatregelen en communi- ken waarvoor zij zich geplaatst ziet? catiemiddelen waar de bewoners naar- In de volgende alinea’s worden twee toe kunnen vluchten bij inbraak of andere houdingen van de burgers overval. toegelicht: de defensieve en passieve houding. Passieve houding De laatste houding die burgers kun- nen hebben in relatie tot veiligheid is dat zij niets doen. Deze houding 30
  • 26. the way we see it kan ingegeven worden door verschil- ene communicatiestrategie is erop Dit geconcludeerd hebbende heeft het lende motieven. Een deel van de bur- gericht om de burgers te informeren creëren van ruimte voor de burger een gers ervaart wel onveiligheidsgevoe- over de risico’s en handelingsperspec- bijkomstig voordeel dat op termijn de lens, maar acht de kans zeer klein tieven aan te dragen. Denk hierbij aan overheid en hulpdiensten ook ruimte dat hen wat overkomt. Doordat de de kaartjes die door de politie zijn voor zichzelf kunnen creëren. De over- kans zo klein wordt ingeschat, zijn verstrekt om in de auto te leggen met heid en hulpdiensten kunnen zich bij- zij niet geneigd om iets te onderne- de boodschap voor potentiële inbre- voorbeeld gaan richten op de minder men. Andere burgers zijn zeer op zich- kers dat de auto al leeg is. Aan de zelfredzame groeperingen in Neder- zelf gericht en vinden dat zij zichzelf andere kant worden burgers soms land. De vraag is nu of de overheid kunnen redden en verder geen bijdra- bewust niet geïnformeerd over onvei- daadwerkelijk de ruimte durft te laten ge hoeven te leveren aan de maatschap- lige situaties. Ook de wijze waarop aan de burger om eigen verantwoor- pij: ‘ze betalen tenslotte belasting’. De burgers geïnformeerd en benaderd delijkheid te nemen. verantwoordelijkheid voor veiligheid worden, is zeer divers: via landelijke is die van de overheid en de hulpdien- campagnes, buurthuizen, brieven van sten. Ook zijn er burgers die onveilig- de gemeente en bewonersbijeenkom- heidsgevoelens ervaren, maar niet sten. Welke strategie nu effectiever is weten hoe zij een goede bijdrage kun- dan de andere, is niet duidelijk. Wel nen leveren. Wat kan de overheid met is bekend dat de ene strategie beter deze verschillen tussen burgers en aansluit bij de ene burger dan bij de motieven in hun verstandhouding andere. Het lijkt tot dusver niet nodig tot veiligheidsvraagstukken? om met bepaalde middelen te stoppen en de nadruk op één enkele strategie Huidige rol overheid en hulp- te leggen. diensten De rol van de overheid en de hulpdien- Ruimte creëren sten moet worden aangepast, zodat zij De voorbeelden in voorgaande alinea’s kunnen faciliteren bij hun toenemen- tonen aan dat er voldoende succesvolle de wens om de burger als coprodu- initiatieven met inzet van burgers zijn. cent van veiligheid op te laten treden. Daarnaast blijkt een groep construc- In ieder geval is het niet mogelijk om tieve burgers bereid om aan een veili- met één strategie in te spelen op de gere samenleving mee te werken. Op verschillende houdingen en motieven basis van deze constateringen is het van de burgers. De houdingen bieden goed om de inzet van de burger als vooral inzicht en als overheid wil je coproducent van veiligheid door te voorkomen dat het aantal defensieve zetten. Om deze trend uit te breiden en passieve burgers gaat toenemen. en te verankeren in de samenleving, Burgers ervaren hun relatie tot (on)- dient er vanuit de overheid en hulp- veiligheidsgevoelens, de vragende diensten nog meer ruimte te worden overheid om hen te betrekken bij het gecreëerd voor de burger om eigen ver- creëren van een veilige samenleving en antwoordelijkheid te kunnen nemen. de terugtrekkende overheid op hun Geef een deel veiligheidszorg verder eigen manier. Wat zorgt ervoor dat de terug. Maak deze focus ook expliciet burgers zich bij deze worsteling ont- duidelijk in de communicatie naar de poppen tot constructieve burgers? samenleving. Op deze manier laten ze Op dit moment worden de burgers zien vertrouwen te hebben in de burger met verschillende boodschappen en en deze serieus te nemen in het samen- op verschillende wijzen benaderd. De werken aan een veilige samenleving. Veiligheid, wat moet ik ermee? 31
  • 27. the way we see it 5 Veiligheidshuizen: bureaucratische theekrans of doelmatige coördinatie!? Naar een toekomst “Veiligheidshuizen bieden een moge- tevens de nog aanwezige obstakels lijkheid tot samenwerken waar wij moeten onderkennen om de continuï- zonder onnodige vroeger alleen van konden dromen. teit van de veiligheidshuizen te garan- vervlechting en Laten we er daarom optimaal gebruik deren en de aanpak verder te verbete- van maken en samen bouwen aan een ren. bureaucratie. veilige toekomst.” E.M.H. Hirsch Ballin Om deze Veiligheidshuis-formule in stand te houden is het van wezenlijk Drs. Dennis van Breemen De Veiligheidshuis-formule belang om uit te stijgen boven het Drs. Wender van Mansvelt December 2009 was een mijlpaal. Op niveau van ‘best practice’ en de ach- dat moment had Nederland een lan- terliggende mechanismen, die maken delijk dekkend netwerk van vijfen- dat het werkt, te doorgronden. Alleen veertig Veiligheidshuizen gerealiseerd. dan wordt men in staat gesteld die- De jongste cijfers geven aan dat er zelfde mechanismen, waar nodig, bij daadwerkelijk resultaten geboekt wor- te stellen, aan te passen aan de veran- den: recidive cijfers nemen af, evenals derende omgeving en robuust te de absolute criminaliteitscijfers en maken. Wij stellen dat de Veiligheids- onveiligheidsgevoelens in de buurten. huis-formule momenteel en naar de De aanpak smaakt naar meer: in de toekomst toe zeer kwetsbaar is en Veiligheidskrant geeft de staatssecre- onderhavig aan legio factoren die zijn taris aan dat de komende tijd in het waarde sterk kunnen beïnvloeden. teken zal staan van doorontwikkeling Een van die factoren is de mate van van de Veiligheidshuizen. Een van die samenwerking, het maken van afspra- doorontwikkelingen is het nadrukke- ken onderling en de afstemming tus- lijker betrekken van zorg en onderwijs sen verschillende organisaties. en het daarmee versterken van de regi- onale functie van het Veiligheidshuis In dit essay geven wij aan wat wij zien (Veiligheidskrant). als de drie belangrijkste uitdagingen Toch worden er ook andere geluiden voor de Veiligheidshuizen als geheel gehoord. Veiligheidshuizen als insti- en voor de individuele organisaties tuties introduceren het risico op een binnen dit samenwerkingsverband. nieuwe vorm van bureaucratie. Door Allereerst geven we een korte beschrij- de lokale aanpak ontstaat een wild- ving van het Veiligheidshuis, dan groei van procedures, informatie-uit- volgt een overzicht van huidige trends wisseling en systemen die zich veelal en risico’s. Afsluitend bespreken wij moeizaam verhouden met de efficiënte vier gouden tips die het Veiligheids- en (landelijke) uniforme inrichting van huis robuuster maken en de huidige de eigen organisatie. Kortom: de span- succesfactoren binnen de doorontwik- ning tussen een efficiënte backoffice keling borgen. en een flexibele frontoffice. Wij denken dat de invoering van deze Wat is een Veiligheidshuis? Veiligheidshuis-formule echt een Een Veiligheidshuis is een netwerkor- gouden greep is geweest. Ondanks ganisatie waar verschillende instanties de reeds behaalde successen zal men, op één locatie samenwerken om maat- ‘om er optimaal gebruik van te kun- schappelijke problemen (met name: nen blijven maken’, niet enkel naar openbare orde, jeugdcriminaliteit, de succesfactoren moeten kijken, maar veelplegers en huiselijk geweld) het Veiligheidshuizen: bureaucratische theekrans of doelmatige coördinatie!? 33
  • 28. hoofd te bieden. Centraal binnen het lijk niet de bedoeling is om te streven Veiligheidshuis staat de persoonsge- naar één uniforme blauwdruk voor richte aanpak via het casusoverleg. alle Veiligheidshuizen. Toch blijkt dat Doel is dat de ketenpartners geza- er bij bepaalde organisaties juist wel menlijk problemen signaleren, ana- de behoefte bestaat aan een landelijke lyseren en oplossingen bedenken om richtlijn die hun rol sterk maakt voor deze vervolgens samen uit te voeren. de toekomst. Dit geldt met name voor Werkprocessen worden op elkaar af- de meer centraal aangestuurde (lande- gestemd, zodat strafrecht en zorg el- lijke) organisaties zoals bijvoorbeeld kaar aanvullen in plaats van elkaar, het Openbaar Ministerie, de Raad voor vanuit de eigen aanpak en overtuiging, de Kinderbescherming en de politie. ongewild dwarsbomen. Dankzij deze Standaardisatie is voor deze instanties aanpak komt de verdachte, crimineel van belang voor het beschrijven van of overlastgevende jongere, ‘de klant’ functieprofielen, het faciliteren van centraal te staan. Alle betrokken par- ICT-voorzieningen, rapportagelijnen tijen voeren gezamenlijk overleg om en opschalingsprotocollen. Op dit zo te komen tot één sluitende aanpak moment worden deze organisaties of behandelplan. Deze integrale aan- binnen de Veiligheidshuizen vertegen- pak waarbij repressie en zorgverlening woordigd door pioniers die zeer gemo- op elkaar worden afgestemd, levert tiveerd zijn om dit concept tot een momenteel al veelbelovende resulta- succes te maken. Wil men echter het ten op (voortgangsrapportage VbbV concept robuust maken opdat bij ver- oktober 2009). andering van bezetting, of een verschui- ving van het aandachtsveld, de formu- Trends, ontwikkelingen en le nog steeds een succes kan blijven, risico’s dan zal er een evenwicht moeten wor- De kracht van de Veiligheidshuis- den gezocht tussen de regionale aan- formule is gelegen in de netwerkstruc- pak en een landelijke verankering. tuur: verschillende netwerken uit de bestuurlijke, strafrechtelijke en zorg- Een ander speerpunt binnen de door- instellingen, die samenwerken om de ontwikkeling van de Veiligheidshuizen aanpak van criminaliteit en overlast is het nog beter op elkaar laten afstem- beter op elkaar af te stemmen. Op dit men van de preventie en repressie, moment is er sprake van een landelijk zorg en strafrechtelijke aanpak. De dekkend netwerk van Veiligheidshui- samenwerking tussen de justitiële zen. In negenenveertig grote en mid- keten en de verschillende zorginstel- delgrote steden is momenteel een lingen kan mogelijk worden uitge- Veiligheidshuis ingericht. Aangegeven breid om ook voor de (geestelijke) wordt dat het komende jaar in het zorgbehoevende doelgroep soelaas te teken staat van continuïteit en bor- bieden. Daarnaast zijn er ook voor- ging, van doorontwikkeling van de stellen gedaan voor het instellen van Veiligheidshuizen en het beter op een strafrechter die zitting houdt elkaar laten aansluiten van de (lokale) binnen de Veiligheidshuizen in zorg en de strafrechtelijke aanpak. (probleem)wijken. Van deze ‘buurt- rechter’ wordt verwacht dat hij weet Ten aanzien van continuïteit en bor- wat er in de buurt speelt, waardoor ging geeft men aan dat het uitdrukke- hij direct een ‘oorvijg’ kan uitdelen 34
  • 29. the way we see it (een gepaste straf kan opleggen) waar- n bestendigen van de samenwerkings- efficiency, samenwerking en onderling van tevens een preventieve werking kaders; vertrouwen in gevaar worden gebracht. uitgaat. n beperkt houden van de verweven- heid. Bestendigen van de samenwerkings- Naast voorgaande voorbeelden, gericht kaders op de toekomst, is er ook een concreet Het voorkomen van nieuwe bureau- Het evaluatieonderzoek Veiligheids- recent voorbeeld te geven. Zo brengt cratie (coördinatievraagstuk) huizen, dat begin 2009 is uitgevoerd het vraagstuk rond de aansluiting van De trend naar een steeds meer inte- in opdracht van de minister van het Centrum voor Jeugd en Gezin graal georganiseerde aanpak binnen Justitie, schetst een drietal aandachts- (CJG) op het Veiligheidshuis een spe- het Veiligheidshuis draagt automatisch punten voor de toekomst: cifieke uitdaging met zich mee. Voor een zeer complex coördinatievraag- n men is onvoldoende gericht op de een doeltreffende aanpak van gestelde stuk. Hoe kunnen alle organisaties op problemen zelf; problemen is het noodzakelijk dat de één dossier zo efficiënt mogelijk infor- n het ontbreekt aan integrale registra- CJG’s en de Veiligheidshuizen verbin- matie delen en in gezamenlijkheid tiesystemen en managementinfor- ding hebben en informatie kunnen komen tot één persoonsgerichte aan- matie; uitwisselen. pak zonder te verzanden in een n er ontbreken bepaalde partners Een CJG opereert slechts preventief en bureaucratische theekrans. De moe- door onvoldoende vertegenwoordi- signalerend en doet dit op het terrein derorganisatie (Openbaar Ministerie, ging, gebrek aan capaciteit of geld van de jeugdzorg. Het Veiligheidshuis politie, Raad voor de Kinderbescher- en de afhankelijkheid van personen. opereert daarnaast ook bestuursrech- ming, reclassering etc.) dient voor het telijk en strafrechtelijk. Voorkomen specifieke onderwerp te worden bij- Al deze zaken zijn terug te voeren op moet worden dat op basis van de gesteld voor deelname aan een Veilig- het onvoldoende vormgeven aan de genoemde functionaliteiten onnodige heidshuis. Het gemandateerd acteren structuur van de samenwerking overlap ontstaat tussen het CJG en het binnen een dergelijk samenwerkings- (management) tussen de moederorga- Veiligheidshuis. verband bevordert het nakomen en nisatie en het samenwerkingsplatform daarmee de uitvoering van gemaakte (Veiligheidshuis). De moederorganisa- Risico’s en voorwaarden afspraken. Een verantwoord evenwicht tie (de backoffice) wordt door de net- Met het specifieke voorbeeld van de te tussen de zaken die per se gezamenlijk werkstructuur van het Veiligheidshuis leggen verbinding tussen Centra voor dienen te worden aangepakt en onder- uitgedaagd om vorm te geven aan de Jeugd en Gezin en de Veiligheidshuizen werpen die juist binnen het eigen rol van de liaison (de frontoffice). De wordt de focus verlegd van het schet- takenpakket vallen, is daarbij nood- liaison moet immers binnen het Veilig- sen van trends naar het bespreken van zakelijk. heidshuis de afstemmings-, onderhan- specifieke risico’s. In de ‘Uitwerking delings- en beslissingsbevoegdheid van de visie op Veiligheidshuizen’ Een te grote focus op het idee dat alle hebben over het handelen van de eigen (mei 2009) geeft het parket generaal problemen binnen het Veiligheidshuis organisatie om zo de integrale aanpak aan dat ‘de financiering, het aantonen zijn op te lossen, is niet raadzaam. te kunnen realiseren. Risico hierbij is van effectiviteit en de blijvende bereid- Gevaar schuilt hem daarbij in het uit dat de focus te veel komt te liggen op heid tot samenwerken van alle betrok- het oog verliezen van het onderscheid de identiteit en ontwikkeling van het ken organisaties’ als randvoorwaarden tussen doel en middel. Het Veilig- Veiligheidshuis, waardoor de eigen worden gesteld voor het succesvol heidshuis blijft immers een middel, organisatie aan autoriteit en wellicht doorontwikkelen van het Veiligheids- een platform voor intensieve samen- ook identiteit moet inboeten. huis. Om aan deze randvoorwaarden werking en afstemming tussen ver- tegemoet te kunnen komen, zal de schillende organisaties. Voorkomen Samenwerken aan een persoonsge- focus primair moeten liggen op: moet worden dat het Veiligheidshuis richte aanpak, door gestructureerd n het voorkomen van nieuwe bureau- zich ontwikkelt tot een nieuw bureau- overleg en onderlinge afstemming tus- cratie (coördinatievraagstuk); cratisch monster waardoor alle voor- sen alle betrokken organisaties, dat is delen zoals korte lijnen, snelheid en het primaire doel van het Veiligheids- Veiligheidshuizen: bureaucratische theekrans of doelmatige coördinatie!? 35
  • 30. huis. Om deze essentiële maar tegelijk de taken en verantwoordelijkheden precaire samenwerking te realiseren waar zij zich gezamenlijk voor gesteld en waar mogelijk te borgen, worden zien nog tal van andere verantwoorde- allerhande maatregelen getroffen. Een lijkheden binnen het takenpakket, die van deze maatregelen is het focussen eveneens hun aandacht vragen. op lokale initiatieven zonder van bovenaf vaste modellen op te leggen. Vier gouden regels voor de Alle partners binnen het Veiligheids- Veiligheidshuis-formule huis krijgen de kans om, in overleg Zoals uit de voorgaande tekst blijkt, met elkaar en afhankelijk van de ver- liggen er drie typen uitdagingen voor schillende betrokken organisaties, een organisaties die betrokken zijn bij Vei- eigen plek te verwerven en samen een ligheidshuizen. Alleen door het Veilig- werkbare overlegstructuur te realise- heidshuis ‘lean & mean’ te houden, ren. Toch ontstaat er met de tijd bij kan een nieuwe bureaucratie en daar- met name de grotere nationale organi- mee horizontale vervlechting worden saties, de behoefte om het beleid rich- voorkomen. De eerste uitdaging betreft ting de veiligheidshuizen te bestendi- het behouden van de probleemgerichte gen en samenwerkingskaders vast te focus bij het werken aan een integrale leggen. Het is een uitdaging om te be- aanpak over de sectoren straf, zorg en palen welke instanties er bij dit vraag- openbare orde en veiligheid. De twee- stuk moeten worden betrokken en de uitdaging richt zich op het uitbrei- wat hun verantwoordelijkheid is. Het den, structureren en bestendigen van bestendigen van samenwerkingskaders de samenwerkingsrelaties tussen par- is een belangrijke uitdaging voor het tijen op operationeel, management en behoud van efficiëntie en effectiviteit bestuurlijk niveau, zowel binnen de binnen het Veiligheidshuis op de gemeente als in de regio. De derde uit- lange termijn. daging tot slot richt zich op het beperkt houden van de verwevenheid van Het beperkt houden van de individuele organisaties tot wat nood- verwevenheid zakelijk is en waarbij op een efficiënte Er is een gevoelig spanningsveld tussen en effectieve wijze wordt samenge- enerzijds de steeds verdergaande ver- werkt. vlechting en de mate van autonomie van de individuele organisaties. Samen- Onderstaand geven wij vier ‘gouden werking binnen de publieke dienst- regels’ die een leidraad bieden bij het verlening kan, mits goed afgestemd, aangaan van deze uitdagingen. Deze voor een sterk verbeterde effectiviteit regels zijn gebaseerd op opgedane zorgen en is derhalve zeer wenselijk. ervaringen binnen Veiligheidshuizen Tegelijkertijd zijn dergelijke samen- en op de ervaring die Capgemini heeft werkingsverbanden ook zeer kwets- opgebouwd bij het organiseren van baar. Het risico is bijvoorbeeld dat ketensamenwerking in publieke en het niet lukt om een structuur te vin- publiek-private sectoren. den die robuust genoeg is om echte functionaliteit te realiseren binnen het complexe geheel van werkprocessen, afstemmingsvraagstukken en andere uitdagingen. Organisaties hebben naast 36
  • 31. the way we see it 1 Zet het Veiligheidshuis in als gezamen- vier onderdelen: 1) het ontvangen van behoefte aan uniformiteit van proces- lijke voorziening voor specifieke ketenpro- signalen en het agenderen van casus- sen en efficiënte toepassing van ICT. blemen sen, 2) het bundelen van actuele Het Veiligheidshuis is een hulpmiddel informatie van betrokken organisaties Begin met het inrichten van koppel- in de operationele coördinatie van tot een integraal persoonsbeeld vlakken door een heldere rol en man- ketenproblemen op het gebied van (casusdossier), 3) de vastlegging van daat te definiëren voor de frontoffice- onder andere jeugdcriminaliteit, gemaakte afspraken in een behandel- medewerkers in het Veiligheidshuis. huiselijk geweld, veelplegers, zorg en plan en 4) monitoring van de voort- Hieruit zal ook voor de ketenpartners openbare orde. Aan de basis van ieder gang in behandeling. Ten slotte vormt duidelijk worden wat taken en verant- casusoverleg binnen het Veiligheids- de manager van het Veiligheidshuis de woordelijkheden zijn. Breng vervol- huis ligt de vraag welk ketenprobleem verbindende schakel tussen de ‘gebrui- gens het coördinatiemechanisme dat en daarmee welk coördinatievraagstuk kers’ van de voorziening en is daar- voortvloeit uit deelname in het opgelost dient te worden. Alleen die mee op tactisch niveau een belangrij- Veiligheidshuis in balans met andere problemen komen in aanmerking, ke factor voor de intensiteit waarmee coördinatie- en prioriteringsmechanis- waarvoor géén van de betrokken orga- wordt samengewerkt. Met deze drie men, zodat de behandeling van zaken nisaties alleen of bilateraal een oplos- kernfuncties vormt het Veiligheids- en cliënten gelijk en evenwichtig sing kan vinden. Alleen als wederzijd- huis een aanvulling op de functies blijft. Ook kan hiermee worden voor- se afstemming tussen meerdere partij- binnen de individuele organisaties; komen dat er frictie ontstaat tussen en noodzakelijk is, heeft casusoverleg alleen bedoeld voor die vraagstukken front- en backoffice, doordat de front- en het gezamenlijk plannen en beslis- die ook dit type coördinatie vergen. office-medewerker toezeggingen doet sen nut. Dit is daarmee een belangrijk in het Veiligheidshuis, die niet gedra- criterium voor de vraag of activiteiten 2 Richt doelmatige koppelvakken in van- gen en uitgevoerd worden door de binnen een Veiligheidshuis moeten uit de eigen organisatie op het gebied van achterliggende organisatie. worden ondergebracht en of dat er taken, verantwoordelijkheden en uit te Vervolgens kan kritisch bekeken wor- aanvullende partijen nodig zijn. Het wisselen (informatie)producten den welke afstemming rondom een casusoverleg wordt op basis van het Samenwerkingsverbanden zoals het casus daadwerkelijk via het Veilig- ketenprobleem scherp afgebakend, Veiligheidshuis leggen een claim op heidshuis moet verlopen. Veel afstem- zowel voor wat betreft de te betrekken de betrokken organisaties ten aanzien ming tussen organisaties behoort tot organisaties als de personen, casussen van beschikbaarheid van medewerkers, de reguliere afstemming (bijvoorbeeld of problematiek die besproken worden. transparantie in informatiepositie en het geven van een toezichtopdracht het nakomen van door de organisatie- door het Openbaar Ministerie aan de Het Veiligheidshuis zelf kan daarbij vertegenwoordiger gemaakte afspra- reclassering of de opvolging van over- gezien worden als een gezamenlijke ken. Dit vergt aanpassingen in de treding van toezichtvoorwaarden) en voorziening die voor een of meerdere interne organisatie. Tegelijkertijd geldt vergt geen directe betrokkenheid van coördinatiemechanismen kan worden voor de meeste organisaties dat slechts een frontoffice-medewerker in het ingezet. Het Veiligheidshuis vervult een deel van de zaken via het Veilig- Veiligheidshuis. Wel dient deze per- een drietal kernfuncties ter ondersteu- heidshuis wordt afgedaan. Het maat- soon uiteraard geïnformeerd te wor- ning van de samenwerking. Om te werk dat via de casusoverleggen wordt den als de behandeling van de casus beginnen als centrale werkplek om opgesteld is in beperkte gevallen nodig. eerder via het Veiligheidshuis verliep. het persoonlijk contact tussen profes- Dit geeft een spanningsveld met regu- sionals uit de betrokken organisaties liere taken. Daarnaast geldt voor veel Ten slotte kunnen werkprocessen en te faciliteren. Deze kernfunctie bestaat landelijk of regionaal georganiseerde informatie-uitwisseling gestandaardi- uit het aanbieden van flexplekken, organisaties, zoals in het strafrecht en seerd worden vanuit het perspectief basis-IT-voorzieningen en vergaderfa- het OOV-domein, dat de eisen die van een backoffice ‘in eigen huis’ en ciliteiten. Ten tweede vervult het Vei- lokaal worden gesteld ten aanzien van een frontoffice-medewerker die parti- ligheidshuis een secretariaatsfunctie. werkprocessen en informatie-uitwisse- cipeert in casusoverleggen binnen een Deze secretariaatsfunctie bestaat uit ling op gespannen voet staan met de Veiligheidshuis. Door terug te gaan Veiligheidshuizen: bureaucratische theekrans of doelmatige coördinatie!? 37
  • 32. naar patronen van samenwerking en en het monitoren van resultaten in de informatie-uitwisseling kan worden vorm van hun maatschappelijke effect: onderkend welke generieke signalen, metingen. Dit laatste, het evalueren casusinformatie en statusberichten van beleid, vergt enkele afspraken. gemiddeld genomen nodig zijn ten Om de cohorten te kunnen volgen die behoeve van een casusoverleg. Op via het Veiligheidshuis zijn afgehan- basis hiervan kan de informatie-uit- deld, dienen betrokken organisaties wisseling (in formulieren en ICT) in hun administratie dit onderscheid gestandaardiseerd worden, zodat niet te maken. Om de doelmatigheid van voor ieder Veiligheidshuis een oplos- de samenwerking te beoordelen, is sing op maat hoeft te worden ontwik- op het niveau van het Veiligheidshuis keld. inzicht nodig in de mate waarin par- tijen hun afspraken nakomen. 3 Laat beleidsmatige sturing op ge- meentelijk niveau en in de driehoek 4 Blijf een faciliterende managementstijl Door de samenwerking in het Veilig- hanteren om de doorontwikkeling een heidshuis te concentreren op opera- kans te geven tionele afstemming over casussen en Managers van de betrokken organisa- tactische afstemming over capaciteit, ties hebben een scharnierfunctie in kan de beleidsmatige sturing blijven Veiligheidshuizen. Ze zijn verantwoor- waar deze hoort: op gemeentelijk delijk voor inzet van personeel, syste- niveau en in de driehoek. De gemeen- men en middelen. Zij kennen elkaar te heeft samen met het Openbaar doorgaans wel, maar anders dan de Ministerie een hoofdtaak in het lokale bestuurders van hun organisaties heb- veiligheidsbeleid. De politie faciliteert ben zij minder groepsbinding. Hun hierin, evenals andere bij het Veilig- primaire focus is op de eigen organi- heidshuis betrokken organisaties, satie en werkprocessen. Juist de door het aanleveren van criminaliteits- managers kunnen de doorontwikke- analyses. De gemeente stelt het lokale ling van de Veiligheidshuizen maken veiligheidsbeleid vast. In die gevallen of breken. Door het vrijspelen en waar regionale samenwerking een ver- inzetten van een ‘pionier’ of juist een eiste is, kan dit worden afgehandeld ‘zorgdrager’ kunnen zij sturing geven op het niveau van de stadsregio. In aan de structurering van de samen- het veiligheidsbeleid worden de be- werking binnen het Veiligheidshuis. langrijkste veiligheidsproblemen Dit geldt natuurlijk niet alleen richting geschetst. Vanuit dit lokale beleid is de frontoffice-medewerkers die als een doorvertaling nodig naar keten- ‘liaison’ in het Veiligheidshuis partici- problemen: waarom heb je welke peren. Het geldt (vooral) ook voor de organisaties nodig om dit probleem medewerkers van het Veiligheidshuis, aan te pakken. Deze analyse vormt op die als regisseur op tactisch en opera- beleidsmatig niveau de basis voor het tioneel niveau optreden. afbakenen van doelgroepen en casus- overleggen. De rol van de gemeente is Conclusie vervolgens die van algemeen opdracht- De doorontwikkeling van de vijfen- gever van de partners, die het samen- veertig Veiligheidshuizen brengt een werkingsverband richting geeft via aantal uitdagingen met zich mee ten beleidsnotities, convenanten, subsidies aanzien van probleemgerichtheid, de 38
  • 33. the way we see it rol van het Veiligheidshuis, de besten- zorgvuldig wordt afgewogen welke diging van de samenwerkingsrelaties competenties en persoonlijkheden en het beperken van bureaucratie en nodig zijn bij het bestendigen en door- horizontale vervlechting. Door uit het ontwikkelen van deze samenwerking. lokale veiligheidsbeleid ketenproble- Door de risico’s te onderkennen en te men te destilleren, krijgt men inzicht focussen op de in dit essay gestelde tussen welke organisaties coördinatie gouden regels, wordt een bureaucrati- nodig is bij het aanpakken van speci- sche theekrans vermeden en kan de fieke problemen of doelgroepen. Het Veiligheidshuis-formule tot een doel- Veiligheidshuis dient als ‘bedrijfsver- matig coördinatieplatform worden zamelgebouw’ om onderdak te bieden doorontwikkeld. aan de functionarissen die betrokken zijn bij de casusgerichte aanpak. Door de kerntaken van het Veiligheidshuis te beperken tot coördinerende taken als agenderen, bundelen van informa- tie en monitoren van acties en resul- taten, wordt de vervlechting met de betrokken organisaties tot een mini- mum beperkt. Deze organisaties kun- nen op hun beurt het koppelvlak met de veiligheidshuizen uniformeren en faciliteren door standaardisatie van informatieproducten en heldere afba- kening van taken en verantwoorde- lijkheden. Hiermee kunnen zij een balans aan- brengen in de spanning tussen de frontoffice in het Veiligheidshuis en de backoffice binnen de organisatie. Uitgangspunt is dus het lean & mean houden van het samenwerkingsver- band. Dat geldt zeker voor de bestu- ring en de beleidsvorming. Die moe- ten worden belegd bij gemeente en Openbaar Ministerie en niet leiden tot extra management- of stafvorming binnen het Veiligheidshuis zelf. Door- ontwikkeling van de Veiligheidshuizen vergt tenslotte een faciliterende mana- Drs. Dennis van Breemen en gementstijl vanuit managers van de drs. Wender van Mansvelt zijn manage- betrokken organisaties. De huidige mentconsultants bij Capgemini. Zij zijn samenwerking kent een broos even- gespecialiseerd in juridische beleidsimple- wicht dat is opgebouwd uit persoon- mentatie binnen de rechtsketen en het lijke werkrelaties. Dit vraagt erom dat onderzoeken van veiligheidsvraagstukken er vanuit iedere betrokken organisatie binnen het publieke domein. Veiligheidshuizen: bureaucratische theekrans of doelmatige coördinatie!? 39
  • 34. the way we see it 6 Kwaliteitsslag bij de brandweer: waar is de brand? Leidt formalisering “Een organisatie omvormen die al De brandweer in Nederland honderden jaren op dezelfde manier De brandweer in Nederland is op tot een gewenste werkt, is op zijn minst een waagstuk twee niveaus georganiseerd, te weten professionalisering te noemen.” op gemeentelijk en op regionaal niveau. Thom de Graaf, Nederland kent vijfentwintig brand- van de dienstverlening? voorzitter Veiligheidsberaad weerregio’s die op termijn allemaal op zullen gaan in vijfentwintig Veiligheids- De brandweer in Nederland heeft regio’s. Momenteel is het proces van Drs. Erik Hoorweg MCM momenteel te maken met een van de regionalisering gaande, waarbij de Drs. Roy Schinning grootste veranderingen van de afgelo- gemeentelijke brandweerkorpsen pen honderd jaar. Waar voorheen de overgaan in de nieuwe vijfentwintig kwaliteit van de dienstverlening werd regionale organisaties. afgeleid van de wijze van incidentbe- strijding, lijken nu ook andere facto- De brandweer is met name bekend als ren een rol te gaan spelen. De maat- uitvoerder van incidentbestrijding. schappij, wet- en regelgeving en onder- Het bestrijden van branden, de hulp- zoekers stellen steeds verdere eisen verlening bij verkeersongevallen en de aan dienstverlening van de brandweer. duiktaak vormen hier onderdeel van. Aandacht voor het redden van mensen Dit wordt ook wel de repressieve taak en bestrijden van incidenten alleen is van de brandweer genoemd. Bedrijven niet meer voldoende. Van de brand- en instanties met bijzondere risico’s weer wordt verlangd meer in contact zien de brandweer bij controles (van te staan met andere dienstverleners, te vergunningen) en voorlichting. Dit in voldoen aan multidisciplinaire compe- het kader van de preventieve taak die tentie-eisen en het tijdig verlenen van de brandweer heeft. De brandweer de dienst. voert echter meer werkzaamheden uit dan alleen de repressieve en preventie- De reactie van de brandweer neigt al taak. snel naar het reorganiseren van de processen en het transparant maken De kwaliteit van de dienstverlening van kwaliteit door middel van gefor- van de brandweer is met name gericht maliseerde prestatie-indicatoren, keur- op het beperken van het effect van merken en certificering (ISO). De vraag een incident. die hierbij gesteld moet worden is: leidt deze formalisering wel tot het Ondanks het feit dat de brandweer gewenste effect? Dragen deze wijzigin- zich jaren lang heeft toegewijd aan het gen nu daadwerkelijk positief bij aan op peil houden van de kwaliteit van de kwaliteit van de dienstverlening deze dienst lijkt deze niet langer vol- van de brandweer? doende aan te sluiten bij de wensen en eisen vanuit de maatschappij. Om enig inzicht te geven in structuur, opbouw en dienstverlening van de brandweer is het van belang om een kort beeld te schetsen van ‘de brand- weer’. Kwaliteitsslag bij de brandweer: waar is de brand? 41
  • 35. druk op de brandweer toegenomen Figuur 1: Beknopte weergave in de vorm van de veiligheidsketen waar het gaat om het verlenen, toetsen en adviseren van vergunningen. Denk aan gebruiksvergunningen, bouwaan- vragen en milieuvergunningen. De tolerantie voor fouten op dit gebied is 2. Preventie kleiner geworden. Daarnaast lijken burgers minder tevre- 1. Proactie 3. Preparatie den over de dienstverlening van de brandweer. Ondanks (of dankzij) het positieve imago van de brandweer,2 worden de eisen aan tijdigheid, be- trouwbaarheid, bekwaamheid hoger. 5. Nazorg 4. Repressie Ook wordt van de brandweer een ver- gaande klantvriendelijke houding ver- langd en dienen de activiteiten van de brandweer voor eenieder uitlegbaar en 1. Het voorkomen dan wel wegnemen van structurele oorzaken van fysieke onveiligheid 2. Het voorkomen en beperken van brand begrijpelijk te zijn. Dergelijke ver- 3. Het voorbereiden op een incident wachtingen van burgers zijn terug te 4. Het bestrijden van een incident 5. Het verzorgen van personeel bij verwerken zien in de media. Helaas hebben ook brandweerlieden steeds meer te maken met verbaal en fysiek geweld van bur- Trends in maatschappelijke van de aandacht voor onderzoeken bij gers tijdens de hulpverlening. Of de wensen grote rampen of incidenten als de verwachtingen ten aanzien van de De brandweer heeft zowel vanuit de vuurwerkramp in Enschede, de Schip- dienstverlening van de brandweer wet als vanuit diens maatschappelijke hol-cellenbrand en de vliegtuigcrash realistisch zijn, is nog maar de vraag. verantwoordelijkheid te maken met van Turkish Airlines. Bij dergelijke in- Duidelijk is wel dat de brandweer een aantal vaste stakeholders. De cidenten en rampen voeren media en dient te anticiperen op deze veran- wensen en invloed van deze stake- onderzoekers de boventoon. Zodra dering. holders zijn in de loop der tijd sterk deze partijen de organisatie van de gewijzigd, wat directe gevolgen heeft incidentbestrijding als onvoldoende Vanuit de media is altijd veel aandacht voor de brandweer in Nederland. classificeren, kan dit directe gevolgen geweest voor brandweer bij rampen hebben voor de verantwoordelijke en incidenten. Het accent van de De bestuurders, zowel gemeentelijk als bestuurders. In het ergste geval leidt berichtgeving lijkt zich echter te heb- op rijksniveau zijn verantwoordelijk dit tot het vertrek van de burgemees- ben verschoven. Stond eerst het uit- voor de bekostiging van de brand- ter van de betreffende gemeente.1 voeren van de hulpverleningstaak cen- weer. Gemeentelijke bestuurders zijn traal, nu lijkt het accent meer op de bovendien politiek verantwoordelijk De bedrijven en burgers zijn feitelijk de snelheid en accuraatheid van de bij een ramp of incident. Bij deze be- klanten van de brandweer. Bedrijven dienstverlening te liggen. Als voor- stuurders bestaat een stijgende behoef- hebben te maken met de brandweer beeld kan hierbij gedacht worden aan te aan meetbare verantwoording van middels preventieve voorschriften en de brand in het Armando Museum in de dienstverlening door de brandweer. bij incidentbestrijding. Als gevolg van Amersfoort (2007). In de media was Reden hiervoor is de enorme toename eerder genoemde incidenten is de sprake van veelvuldige kritiek op de 1 Recent voorbeeld hiervan is het vertrek van Fons Hertog als burgemeester van de Haarlemmermeer. Zijn vertrek hing onder meer samen met de Schiphol-brand in 2005. 2 Conform onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR). 42
  • 36. the way we see it snelheid van de hulpverlening. Meer Figuur 2: Stakeholders die invloed hebben op de brandweer in zijn algemeenheid besteden opinie- programma’s uitgebreid aandacht aan resultaten van onderzoeken naar inci- denten en de bestrijding hiervan. Hoe reageert de brandweer op deze hogere maatschappelijke eisen, wen- Provincie Gemeenten sen en verwachtingen? Bestuurders De vrijblijvendheid voorbij Al deze maatschappelijke ontwikke- Inspectie Rijk lingen leiden tot een steeds grotere Brandweer formalisering van de dienstverlening. Dit vanuit de gedachte dat door trans- Burgers Bedrijven parantie van resultaten een beter gesprek met de stakeholders kan wor- den gevoerd en hun verwachtingen Media beter te managen zijn. Het huidige kwaliteitssysteem van de brandweer vindt zijn basis in informele richtlij- nen, omschreven in leidraden en handreikingen. Aangezien dit geen formele wetgeving betreft, is het af- karakter had, lijkt deze vrijblijvend- organisatie kwalitatief op een hoger wijken hiervan juridisch mogelijk. heid met de komst van de nieuwe Wet peil te brengen. veiligheidsregio’s voorbij. Doordat Vakinhoudelijk richt men zich op: Nieuwe wet- en regelgeving moet er kennis en kunde worden samenge- n het verbeteren van het lerend ver- nu voor zorgen dat die vrijblijvend- bracht in één organisatievorm, wordt mogen van de brandweerorganisa- heid van de richtlijnen tot het ver- een impuls gegeven aan de kwaliteit ties; leden gaat behoren. De nieuwe Wet van de brandweer. n moderniseren van het brandweer- veiligheidsregio’s3 die komend najaar onderwijs; in werking treedt, formaliseert de vol- Om de prestaties van onder andere de n uniformiteit in informatievoorzie- gende onderdelen: brandweer meer meetbaar te maken is ning en uitwisseling. n opkomsttijden van brandweervoer- het project Aristoteles gestart. Dit is tuigen; een initiatief van de brancheverenigin- Op strategisch niveau is de brandweer n competenties van operationele func- gen van de GHOR en brandweer in in Nederland gestart met een ‘Strate- tionarissen; samenwerking met het Veiligheids- gische reis’. In essentie zijn de uitvoe- n bezetting van het eerste voertuig.4 beraad.5 Kern van dit project is een ringsverantwoordelijken (regionaal uniforme verantwoordingswijze voor commandanten) van mening dat de Verder kent de wet zodanige kaders alle Veiligheidsregio’s. huidige brandweer niet langer voldoen- dat het in stand houden van een Hiernaast zijn er initiatieven ontwik- de aansluit bij de bestaande maat- gemeentelijk brandweerkorps bijna keld vanuit de landelijke branchever- schappelijke inrichting (variërend van onmogelijk wordt. Waar regionalise- eniging NVBR om zowel vakinhoude- complexiteit gebouwen, diversiteit in ring voorheen een meer vrijblijvend lijk als organisatorisch de brandweer- culturen en technologische vernieu- 3 Deze wet vervangt onder meer de Brandweerwet 1985. De brandweerorganisatie zal hiermee formeel onderdeel uitmaken van een veiligheidsregio. 4 Over de beleidsvrijheid van dit onderdeel word nog gedebatteerd. 5 Het Veiligheidsberaad is een landelijke overlegvorm waarin de voorzitters van de vijfentwintig Veiligheidsregio’s zitting hebben. Kwaliteitsslag bij de brandweer: waar is de brand? 43
  • 37. wingen). Zij achten het noodzakelijk zijdig aanpassen van het gedrag binnen om de focus van de brandweer te ver- de betreffende organisatie. Medewer- leggen van bestrijding van incidenten kers, afdelingshoofden, commandan- naar het voorkomen daarvan. Deze ten en/of directeuren zijn geneigd taakverschuiving is bij sommige korp- om zich in te zetten op die onderwer- sen reeds te zien aan de komst van pen die ook in de sturingsinstrumen- projecten op het gebied van Commu- ten zijn geoperationaliseerd in presta- nity Safety. Hierbij worden zowel bur- tieindicatoren. Een bekend voorbeeld gers als bedrijven gefaciliteerd in het binnen een andere overheidssector be- voorkomen van incidenten in hun treft prestatieindicator ‘snelheidsover- eigen omgeving. tredingen’ bij de politie. Een deel van Ook in deze ‘reis’ is de wens uitge- het budget werd aan de korpsen toege- sproken om de dienstverlening meer kend op basis van deze indicator. Dit meetbaar te maken. Het doel is om heeft de eerste jaren na introductie het maatschappelijk rendement van van deze indicator geleid tot de zoge- de brandweer inzichtelijk te krijgen. naamde ‘flutzaken’. Dit zijn zaken die Strengere wetgeving en landelijke ini- wel bijdragen aan de bekostiging van tiatieven met bestuurlijk draagvlak een korps, maar weinig tot niets toe- zoals hierboven beschreven zorgen voegen aan de maatschappelijke vei- ervoor dat het kwaliteitskader van de ligheid. Los daarvan heeft de sturing brandweer steeds formeler van karak- op outputindicatoren geleid tot een ter wordt. De vraag is of deze formali- nadruk op de repressieve kant van sering zal leiden tot de gewenste kwa- politiewerk. Met preventieve inspan- liteitsslag. ningen op het gebied van bijvoor- beeld huiselijk geweld of advies in- Valkuilen van normering en braakpreventie snijdt de politie zich regulering (paradoxaal genoeg) in de vingers. Diverse andere publieke dienstverle- Dit betekent immers minder aangiften ners, zoals de politie en justitie zijn de en daarmee minder ‘productie’. Ook brandweer voorgegaan in de formali- bij de zittende magistratuur (recht- sering van hun dienstverlening. banken) heeft een dergelijke ontwik- Daarbij valt op dat na een periode, keling plaatsgevonden. Nadat rond het waarin de hang naar normen en regels jaar 2000 met het programma Lamicie de overhand heeft, een nieuwe perio- de outputnormen voor de afhandeling de volgt van deregulering en aandacht van zaaksaantallen was doorgevoerd, voor de autonomie en handelingsvrij- is in de navolgende jaren een vrij een- heid van de professional. Klaarblijke- zijdige nadruk op productie komen te lijk is er sprake van een dialectisch liggen. Na circa vijf jaar zijn echter weer proces. De brandweer kan hier echter nieuwe initiatieven ontstaan om de nog rekening mee houden en voorko- kwaliteit van het werk te verbeteren. men dat de normering en regulering te ver doorschiet. Onderstaand zijn Causaliteit of plausibiliteit? enkele valkuilen beschreven: Een tweede valkuil betreft de vermeen- de causaliteit tussen de input (mensen, Prestatiemeting en pervers gedrag middelen en budget) via throughput Een bekende reactie op het meetbaar tot output. Met de introductie van en maken van resultaten betreft het een- sturing op indicatoren wordt ervan 44
  • 38. the way we see it uitgegaan dat een inzet van een bepaal- Opleiding raakt de kern van De sleutel van de echte kwaliteits- de hoeveelheid mensen, middelen en dienstverlening verbetering zit in het sturen van de budget op een bepaalde wijze zal lei- De brandweer staat voor een enorme basiswaarden van de brandweer den tot het gewenste resultaat (output). uitdaging. Na vierhonderd jaar opti- binnen de opleiding. De toets of dit resultaat ook echt vol- maliseren van het proces ‘water naar ledig is te beïnvloeden door de betref- vuur brengen’ heeft de brandweer met fende organisatie wordt echter vaak zijn Strategische Reis een geheel nieuw vergeten. Niet voor niets wordt er model voor ogen. Het continuïteits- momenteel veel gediscussieerd over concept en focus op maatschappelijk de normen voor de opkomsttijden. rendement vragen om een ander soort Daarnaast is het de vraag wat output- kwaliteit dan met regels en normen indicatoren betekenen voor de eerder kan worden afgedwongen. Regels en genoemde stakeholders. Burgers en normen geven aan hoe de organisatie- bedrijven zijn vooral gebaat bij het leden zich dienen te gedragen en te uiteindelijke effect van de preventieve handelen. Het zegt niets over het en repressieve inspanningen. Dan gaat waarom en waartoe. het om minder incidenten, minder schade, minder doden en gewonden Met het oog op de beoogde ontwik- en betere bestrijding. Met andere keling binnen de brandweer zou de woorden, dan gaat het om outcome of discussie zich moeten richten op de maatschappelijk effect. Meting van dit onderliggende opvattingen en prin- effect vraagt om ex post evaluatie- cipes binnen de organisatie. Hierbij onderzoek in plaats van periodieke gaat het om de inzichten en basis- meting van volledig beïnvloedbare waarden van de brandweerlieden. prestaties. Deze gedeelde inzichten en basis- waarden worden in de opleiding Normering versus professionalise- meegegeven. De brandweer kent ring een hechte en duidelijk eigen cul- Vaak wordt normering en regulering tuur. Men kan op elkaar rekenen, gezien als een middel om een organi- ook in levensbedreigende situaties. satie te professionaliseren. Normen en Het is juist deze sterke onderlinge de daarbij behorende meetinstrumenten verbondenheid die een goede basis maken processen en resultaten trans- vormt voor de beoogde kwaliteitsver- parant en daar kan men van leren. Dit betering. Door aanpassing van het kan inderdaad het geval zijn. Echter, opleidingsprogramma en investerin- deze meetinstrumenten worden vaak gen in bijscholing kan kwaliteitsver- vooral gebruikt om elkaar aan te spre- betering worden doorgevoerd in lijn ken of af te rekenen. Het lerend effect met de Strategische Reis en vanuit van normering beperkt zich dan tot het hart van de brandweer. Formali- Drs. Erik Hoorweg MCM en drs. Roy enkelslag leren. Echte professiona- sering van de dienstverlening door Schinning zijn managementconsultants lisering geschiedt via opleiding en regulering, prestatie-indicatoren en bij Capgemini. Erik Hoorweg richt zich training. normering biedt op z’n best inzicht op besturing en beheersingsvraagstukken, en een basis voor dialoog met stake- organisatiedoorlichting en intelligence holders. binnen het veiligheidsdomein. Echter, de valkuilen van pervers Roy Schinning richt zich op regionalise- gedrag, windowdressing en afrekenen ringvraagstukken en is gespecialiseerd in liggen daarbij op de loer! de brandweer en Veiligheidsregio’s. Kwaliteitsslag bij de brandweer: waar is de brand? 45
  • 39. the way we see it 7 Beheerst u integrale veiligheid in uw organisatie? Integrale veiligheid Veiligheidsrisico’s in de zin van kostenreductie, schaal- Van oudsher heeft een organisatie te voordelen, bewust risico’s accepteren door beheersing van maken met safetyrisico’s, gerelateerd en een positieve veiligheidsbeleving veiligheidsrisico’s. aan ongelukken, arbo-zaken (aantas- in de organisatie. ting van werknemersgezondheid) en In dit hoofdstuk beschrijven wij een milieubelasting (vervuiling van de visie op de integratie van de beheer- Drs. Roeland de Koning omgeving). Daarnaast zijn de risico’s sing van veiligheidsrisico’s, die de Ron Massink voor de informatievoorziening de laat- assets (alles wat van waarde is) van ste jaren steeds belangrijker geworden een organisatie schade kunnen berok- (waardevolle informatie). Steeds vaker kenen. Dit hoofdstuk beschrijft een krijgen organisaties te maken met cri- aanpak en toekomstbeeld van de ont- minaliteit die interne schade veroor- wikkeling van integrale veiligheid. zaakt en de bedrijfsvoering verstoort, variërend van diefstal (van laptops uit Integrale veiligheid kantoorgebouwen), tot bedreigingen Er bestaat momenteel geen regelge- van medewerkers, geweldsdelicten ving op het vlak van integrale veilig- tegen personeel, bedrijfsspionage en heid. Separaat is er wetgeving op acties van bijvoorbeeld dierenrechten- safety-, arbo- en milieuvlak, afhanke- activisten. lijk van de sector is er regelgeving op het vlak van security. Na een aanspre- Dit soort toevallige en/of moedwillige kend incident is er vanuit de publieke aantasting van de organisatie is met opinie steeds vaker de roep om beheer- name een te managen aspect in de sing van risico’s. Accepteren van risi- bedrijfsvoering voor organisaties die co’s en daaruit voortvloeiende accep- actief zijn in het beheer van kritische tatie van schade is moeilijk verkoop- infrastructuur zoals betalingsverkeer, baar. Het grote publiek verwacht dat (kern)energievoorziening, drinkwater- een organisatie op alle aspecten van productie, transportknooppunten. veiligheid haar bedrijfsvoering op Ook organisaties die specifieke waar- orde heeft. devolle en of controversiële processen Vaak zien we dat door één specifiek uitvoeren (onderzoek en ontwikke- incident en door emotie, die met dat ling) of waardevolle producten produ- incident gepaard gaat, de effectiviteit ceren (waardepapieren, olie en gas) van de maatregelen en de beheersing zijn een kwetsbare groep. van kosten buiten proporties zijn voor Security staat bij dit type organisaties de organisatie. Wij zijn van mening al enkele jaren separaat op de agenda, dat door een integrale benadering naast de zorg voor safety, arbo en van veiligheid milieu. Dit creëert een versnipperde n minder kosten gemaakt worden; aanpak van risicomanagement, ver- n een positieve veiligheidsbeleving snipperde aandacht van het manage- binnen de organisatie ontstaat; ment en suboptimale maatregelen om n schaalvoordelen worden bereikt; risico’s te verkleinen. Integrale veilig- n bewust risico’s worden geaccep- heid is in veel organisaties nog in het teerd, waardoor de marktpositie begin van haar ontwikkeling. van de organisatie verbetert. Dat biedt kansen voor de functionele manager om de veiligheidsfunctie naar Bij integrale veiligheid wordt gekeken een hoger niveau te brengen. Kansen naar statische risico’s, zoals de risico’s Beheerst u integrale veiligheid in uw organisatie? 47
  • 40. hande activiteiten op het gebied van Proces van integrale veiligheid veiligheid, maar de verbinding tussen deze activiteiten ontbreekt. Door deze gefragmenteerde aanpak en gebrek aan integrale verantwoordelijkheid INTEGRALE VEILIGHEID heeft het management van de organi- satie geen overzicht en is daarmee niet ARBO MILIEU SAFETY INFORMATIE SECURITY (ICT) in control over zijn veiligheidsrisico’s. Naast het vraagstuk van efficiëntie en Asset-inventarisatie doelmatigheid, onderwerpen die in een tijd van economische crisis zeker Risicomanagement niet onbelangrijk zijn, is het tevens Veiligheidsbeleid van belang om veiligheid mee te nemen bij strategische beslissingen. Veiligheidsorganisatie Waar zet ik mijn nieuwe fabriek neer? Welke risico’s kleven er aan de pro- Prestatiemeting en evaluatie ductie van mijn nieuwe product? Wil ik onderzoek gaan doen met behulp van dierproeven? Welke structurele veiligheidseisen stel ik aan de bouw die voortvloeien vanuit safety, security, verantwoordelijk is voor arbo, een van een nieuw winkelcentrum? Om informatie, arbo en milieu. Bij integra- aparte functionaris voor milieuzorg en antwoord te geven op deze strategi- le veiligheid wordt dus niet gekeken, een team met mensen actief met infor- sche vragen en keuzes te maken op zoals bij ‘enterprise riskmanagement’, matiebeveiliging. Dat is op zich nog tactisch/operationeel niveau is het naar alle risico’s die de continuïteit niet zorgelijk. Het feit dat al deze wenselijk om een procesmatige aan- van een organisatie bedreigen. Bij inte- afzonderlijke disciplines eigen metho- pak te hanteren voor de beheersing grale veiligheid wordt niet gekeken den en technieken hebben om te bepa- van veiligheid. naar de zogenaamde dynamische risi- len waar het grootste risico zit en wat co’s: politieke risico’s (wetgeving), de juiste maatregelen zijn om die risi- Integrale veiligheid economische risico’s (conjunctuur), co’s te verkleinen, is dat wel. Want Integrale veiligheid is een procesmati- financiële risico’s (beurs), juridische het gevolg daarvan is dat het geheel ge aanpak om grip te krijgen op alle risico’s (aansprakelijkheid). van statische risico’s niet op een een- statische veiligheidsrisico’s en om wel- Veiligheidsincidenten tasten de conti- duidige wijze wordt bestuurd. Is het overwogen mitigerende maatregelen te nuïteit van de organisatie aan, terwijl risico van een arbo-incident groter nemen. Maatregelen die aansluiten op die juist gegarandeerd dient te wor- dan een risico van een een safety-inci- de bedrijfsprocessen en deze niet den. Het gaat dus om de vraag ‘Hoe dent? Moet ik meer investeren in het belemmeren. Dit proces is een geïnte- bescherm ik wat van ‘waarde’ is voor voorkomen van milieuschade of meer greerde, risicogeoriënteerde benade- mijn organisatie?’ Daarbij kan men maatregelen nemen tegen informatie- ring met een gestructureerde, syste- denken aan financiële waarde, maar diefstal? matische kijk op de veiligheid van de ook aan maatschappelijke waarde(n), Het ontbreekt bij het management aan organisatie. Hierdoor is de organisatie het effect op het welzijn van mede- overzicht ten aanzien van veiligheids- permanent voorbereid op aantasting werkers en burgers, de omgeving en risico’s die zijn organisatie loopt. van de waardevolle bedrijfsprocessen het imago van de organisatie. Vanuit de verschillende functionele en wordt tegelijkertijd de waarde van afdelingen worden op zich effectieve, de assets beschermd. Integrale veilig- In de praktijk wordt veiligheid veelal preventieve maatregelen (technische, heid is een thema dat de kern van de versnipperd opgepakt. Er is in veel organisatorische, personele maatrege- bedrijfsvoering raakt en dat niet enkel organisaties een aparte afdeling die len) voorgesteld. Er zijn vaak aller- een safety-, security-, ICT-, arbo- of 48
  • 41. the way we see it milieuvraagstuk is. Het streeft daarbij Asset-inventarisatie naar het in stand houden van de func- tionele expertisegebieden, met de bor- ging van een aantal uniforme processen. Met integrale veiligheid is de organi- satie in staat om een checklist op te Asset- Risicomanagement inventarisatie leveren die een bestuurder elke mor- gen maximaal vijf minuten bekijkt. Die bestuurder kan noodzakelijke risico’s Velligheids- beleid verantwoord nemen, onzekerheid Veillgheids- beïnvloeden en verantwoordelijkheid cultuur dragen. Om dit te kunnen doen, moet de organisatie volwassen zijn in haar Prestatie- beheersing van veiligheid. Velligheids- meting en organisatie bijstellen Het integraal managen van alle stati- sche risico’s binnen een organisatie zonder integrale veiligheidsfuncties is een moeilijke opgave. Het is erg lastig om alle functioneel verantwoordelijken gelijkertijd in één ‘ruimte’ een gezamen- Risicomanagement is met name functioneel verantwoor- lijk besluit te laten nemen. Een andere Relevante risicoscenario’s worden op- delijk voor het proces, maar heeft ook uitdaging is het voorkomen van be- gesteld voor de onderkende veiligheids- de bevoegdheid daarop in te grijpen. gripsverwarring ten aanzien van het objecten en beoordeeld door scores Door het overzicht dat deze organisa- begrip risico (risico’s die bij het dage- toe te wijzen op impact en voorstel- tie heeft, is dit daarvoor de meest lijks werk horen versus risico’s die dui- baarheid. Hiermee wordt een risico- geëigende positie. De verantwoorde- delijk met gevaren (hazard) te maken profiel voor de organisatie geschetst lijkheid voor veiligheid binnen onder- hebben). Daarnaast is een gelijk detail- dat input is voor het veiligheidsbeleid. delen van de organisatie op zich blijft leringsniveau van risico’s en maatrege- een lijnbevoegdheid. Daaronder vallen len noodzakelijk om deze onderling te Veiligheidsbeleid de feitelijke maatregelen, instructies vergelijken. Op basis van de vastgestelde risico’s en het integreren van het thema vei- Om te komen tot integrale veiligheid dient een beleid geformuleerd te wor- ligheid in gedragscodes. De vastleg- zijn de volgende aspecten van belang: den hoe met deze risico’s om te gaan. ging van deze maatregelen in plannen asset-inventarisatie, risicomanagement, Keuzes worden gemaakt voor het en procedures vormt een sluitstuk op veiligheidsbeleid, veiligheidsorganisa- accepteren dan wel mitigeren van deze de set aan maatregelen. tie, prestatiemeting en -bijstelling en risico’s. In het beleid worden verant- cultuur (veiligheidsbewustzijn). woordelijkheden voor veiligheid be- Prestatiemeting en -bijstelling noemd, alsook de uitgangspunten De effectiviteit van de veiligheidsmaat- Asset-inventarisatie voor de technische, bouwkundige en regelen is het uiteindelijke doel van Startpunt van integrale veiligheid is organisatorische maatregelen. alle inspanningen. Dan is het ook het zicht hebben op de waardevolle goed om regelmatig te meten of de ‘assets’ in de organisatie (veiligheids- Veiligheidsorganisatie huidige set aan maatregelen voldoet. objecten). Wat zijn zaken van ‘waarde’ De veiligheidsorganisatie vormt het Door het vooraf bepalen van prestatie- voor de organisatie? Dit kunnen zowel hart van integrale veiligheid aangezien indicatoren wordt een raamwerk fysieke zaken zijn, als immateriële in dit onderdeel van het proces de geboden voor het toetsen van de wer- zaken als personen in of imago van de maatregelen daadwerkelijk worden king. De resultaten uit metingen vor- organisatie. uitgevoerd. De veiligheidsorganisatie men input voor het bijstellen van de Beheerst u integrale veiligheid in uw organisatie? 49
  • 42. rapportages, audits en doorlichtingen. Controlling Wanneer de controller deze instru- menten bezit, is hij in staat om een dominante informatiepositie op te bouwen en op basis daarvan strate- Advies, coördinatie en gisch advies te geven aan de top, ten strategisch ondersteuning behoeve van besluitvorming. Ook integrale veiligheid zal als Management control systeem bedrijfsfunctie naar die positie moeten groeien, zodat er op basis van een informatiepositie advies gegeven kan worden ten behoeve van besluitvor- Niet-financiële transacties ming. Voor integrale veiligheid zal een stap gemaakt moeten worden van het functioneel gescheiden monitoren en Financiële transacties beheersen van veiligheidsissues naar het integraal monitoren en beheersen van alle statische veiligheidsissues. Bron: Van Egten ‘Public Controlling’ Integrale veiligheid vraagt om het bestaande opzet en zijn daarmee De toekomst van integrale doorlopen van een stapsgewijze ont- instrumenten in een continu proces veiligheid in de bedrijfsvoering wikkeling. Naar analogie met het van kwaliteitsverbetering. Bovenstaand proces van integrale vei- INK-model zijn er vijf fasen te onder- ligheid is een ideaal beeld. Dit ideaal scheiden in de ‘volwassenheid’ van de Cultuur: veiligheidsbewustzijn beeld is niet van de een op andere dag organisatie. Het INK-model is alge- Veiligheid effectief binnen organisaties bereikt. Als we kijken naar andere meen bekend in de wereld van be- implementeren is gebaseerd op een functies in de bedrijfsvoering zien we drijfsvoering. Het geeft een eenvoudig breed draagvlak en individueel eige- dat deze functies door de jaren een ontwikkelpad voor de beheersing van naarschap op het thema. Dat betekent groei hebben doorgemaakt. het kwaliteitsvraagstuk in een organi- dat er niet een persoon of afdeling is satie. Het managen van integrale vei- die zich met veiligheid bezighoudt, De ontwikkeling van integrale veilig- ligheid is in essentie het streven naar maar dat iedereen verantwoordelijk is heid als volwassen bedrijfsonderdeel kwaliteitsverbetering. De volwassen- voor zijn persoonlijke werk/leefomge- heeft overeenkomsten met de groei heid van integrale veiligheid kan dan ving en daar als eigenaar over waakt. van de controllersfunctie. Prof. Van ook geanalyseerd worden naar analo- Enkel een slot op een deur hebben is Egten schetst in haar boek ‘De con- gie van de INK-ontwikkelfasen. niet voldoende, de deur mag dan ook trolfunctie in de publieke sector’ de niet open blijven staan. Het gedrag van groei van de controlfunctie in een Een korte toelichting op de fasen, medewerkers is bepalend of een orga- organisatie. In de jaren ‘50 startte de vertaald naar de veiligheidsfunctie: nisatie daadwerkelijk veilig is. Een be- controlfunctie met het beheersen van wustwordingstraject is nodig om mede- financiële transacties. Later kwamen Fase 1 Activiteit-georiënteerd werkers bewust te maken van de veilig- daar ook niet-financiële transacties De functionele afdeling kan voor een heidsrisico’s en om deze medewerkers bij. Om overzicht te houden, ontwik- groot deel zelf bepalen wat zij doet. te informeren wat zij zelf kunnen doen. kelt de functie zich nu naar het be- Op haar eigen manier streeft de afde- heren van een managementcontrol- ling ernaar het werk zo goed mogelijk systeem dat instrumenten bevat zoals uit te voeren. risicoanalyses, begrotingen, forecast- 50
  • 43. the way we see it Het afdelingsbeleid kan worden gety- Kwaliteit: INK ontwikkelingsfase peerd als ad hoc en korte termijn, er is geen gezamenlijke opvatting over de inhoud en vormgeving van veilig- heidsmaatregelen. Problemen krijgen pas aandacht als er incidenten zijn. 5. Totale zorg voor kwaliteit Fase 2 Proces-georiënteerd Het proces wordt beheerst en de pro- 4. Keten-georiënteerd cessen zijn geïdentificeerd binnen de functionele afdeling. Taken, verant- 3. Systeem-georiënteerd woordelijkheden en bevoegdheden van de professionals zijn helder gefor- muleerd. Afspraken zijn vastgelegd. 2. Proces-georiënteerd Verbeteringen binnen de processen vinden plaats op basis van geconsta- teerde afwijkingen. 1. Activiteit-georiënteerd Fase 3 Systeem-georiënteerd Bron: INK-model Er wordt systematisch gewerkt aan de verbetering van de individuele functie. De plan-do-check-act cyclus wordt continu verbeteren is in de structuur heidsbeleving in de organisatie. Wat is toegepast. De afdeling wil proberen en de cultuur verankerd. Op basis van uw volwassenheidsniveau op het vlak incidenten te voorkomen in plaats van een langetermijnvisie worden tijdig de van integrale veiligheid? Steeds vaker te verhelpen. Het beleid heeft draagvlak bakens verzet; de organisatie loopt zal het management keuzes moeten binnen de afdeling en wordt goed uitge- voorop met nieuwe ontwikkelingen. maken, die de functionele domeinen dragen door de leiding van de afdeling. Op basis van deze modellen kan de van veiligheid doorkruisen of beïn- veiligheidsfunctie binnen een organi- vloeden. Ook goede externe verant- Fase 4 Keten-georiënteerd satie worden geanalyseerd en kan woording dwingt de organisatie tot De doelmatigheid en doelgerichtheid beoordeeld worden waar de verbeter- een gecoördineerde aanpak van veilig- van de afdeling worden bevorderd punten liggen op het vlak van integra- heid. Beheerst u de statische veilig- door deze af te stemmen met andere le veiligheid. Door te leren van de ont- heidsrisico’s in uw organisatie? afdelingen. Men onderhoudt contac- wikkelingen die de controlfunctie en ten, werkt samen, houdt rekening met de kwaliteitsfunctie hebben doorge- wensen van andere afdelingen en ver- maakt binnen het domein van bedrijfs- Drs. Roeland W.J. de Koning is manage- gelijkt de eigen prestaties met die van voering, kunnen we bovendien een mentconsultant bij Capgemini en gespe- andere afdelingen. voorspelling geven van de positie van cialiseerd in de veiligheidssector. Hij is Per afdeling wordt bepaald wie het integrale veiligheid in de organisatie. gespecialiseerd in risicomanagement en meest geschikt is om een bepaalde security-management. taak uit te voeren. Besturingssystemen Integrale veiligheid staat in veel orga- Ron Massink is manager Integrale worden met elkaar verbonden. nisaties nog in het begin van haar ont- Veiligheid bij de TU Delft, CEO van Innovatie staat voorop. wikkeling. Dat biedt kansen voor de Lindyn Risicomanagement en partner bij functionele manager om de veilig- Tripple S Hazard Risk Management. Hij Fase 5 Integrale veiligheid heidsfunctie naar volwassenheid te is gespecialiseerd in de integratie van vei- Integratie van processen tussen functi brengen. Kansen in de zin van kosten- ligheids-/riskmanagement bij organisatie- onele afdelingen/functies met behoud reductie, schaalvoordelen, bewust risi- doelen, alsmede ontwerp van veiligheids- van eigen expertise. Het proces van co’s accepteren en een positieve veilig- en crisismanagement-instrumenten. Beheerst u integrale veiligheid in uw organisatie? 51
  • 44. the way we see it 8 Beter functioneren door in anderen te investeren Drs.ing. Erik van den Berg Netcentrisch werken betekent oogsten In dit hoofdstuk doen we een pleidooi Mr. Patrick de Graaf door te investeren, zowel bij de initië- voor het opschalen van netcentrisch le invoering ervan, als in de dagelijkse werken, voor halen en brengen. We operatie. Hoe de balans te vinden tus- zien dat dit echter niet vanzelf gaat sen halen en brengen, tussen investe- en geven daarom ook enkele hand- ren en oogsten? reikingen om organisaties te helpen, die verder willen met netcentrisch ‘Ontvrienden’ is een begrip dat u en werken. wij nog niet kenden aan het begin van 2009. Er bleek een nieuw begrip no- Wat is netcentrisch werken? dig te zijn om een nieuwe trend te Netcentrisch werken heeft als concept duiden. In de loop van 2009 zijn veel flink bestuurlijk terrein gewonnen in mensen tot het inzicht gekomen dat het domein van incidentmanagement, er iets niet klopt aan het hebben van rampenbestrijding en crisisbeheersing. meer dan duizend vrienden op sociale Wat is het eigenlijk? Netcentrisch netwerksites als Hyves of Facebook. werken is een operationeel concept, Ze zijn massaal gaan ontvrienden. Zo waarin besluitvormers, informatieleve- massaal dat dit begrip het woord van ranciers en eenheden in een geïnte- het jaar 2009 is geworden. Via dit greerd interactief informatienetwerk nieuwe woord hebben we nu ook samenwerken. Dus bijvoorbeeld de zicht op de tegengestelde trend van informatie van de politieagent ter ‘ontvrienden’, namelijk die van het plaatse wordt aan gegevens uit basis- opbouwen van omvangrijke sociale registraties van de gemeente toege- netwerken via het web. voegd en gedeeld met allen. Van minister tot burgermeester tot brand- Iets vergelijkbaars is er aan de hand weerman. bij de informatievoorziening voor vei- Het idee is dat beter en sneller delen ligheid. Het verbeteren van de eigen van informatie in zo’n netwerk van informatiepositie door gebruik te actoren leidt tot betere besluiten en maken van de informatie van anderen, betere inzet van mensen en hulpmid- is inmiddels breed in de praktijk ver- delen. De effectiviteit van het geheel ankerd. Gelukkig maar. Is het bijvoor- neemt daardoor toe. De spil van de beeld nodig om precies te weten wat informatievoorziening is het gedeeld er in het brandende binnenvaartschip actueel operationeel beeld. Iedereen zit, achterhaal dan de partij die hier heeft dezelfde actuele informatie. Het iets van weet en haal daar de benodig- gaat om informatie over bijvoorbeeld de informatie. De tegengestelde trend, het incident zelf, slachtoffers, omge- namelijk zelf actief informatie inbren- vingsfactoren (bijvoorbeeld meteo) gen als partij met cruciale informatie en de organisatie van de hulpverle- voor betere hulpverlening of crisis- ning. Het totaalbeeld is opgebouwd bestrijding, staat nog in de kinder- uit informatie van de verschillende schoenen. ‘Halen’ en ‘brengen’, beide spelers. Hierdoor verbetert voor elke zijn nodig voor verhoging van de speler de informatiepositie. Het ge- effectiviteit van operatie en besluitvor- meentelijk Centraal Registratie en ming, wanneer het er echt om gaat. Informatiebureau houdt bijvoorbeeld ‘Netcentrisch werken’ is het tover- een registratie van slachtoffers bij en woord. de brandweer geeft gegevens door uit Beter functioneren door in anderen te investeren 53
  • 45. metingen naar emissies van gevaarlijke besturen en diensten ten bate van stoffen. brandweerzorg, rampenbeheersing, Netcentrisch werken is afgeleid van de crisisbeheersing, Geneeskundige militaire concepten Network Centric Hulpverlening bij Ongevallen en Warfare en Networked Enabled Rampen (GHOR) en de handhaving Capabilities. Ook hierbij staat een van de openbare orde en veiligheid. gedeelde situational awareness cen- Om aan de hoge eisen van deze wet te traal. Iedere militair of (mechanische) voldoen, zullen de Veiligheidsregio’s sensor (radar, infrarood etc.) geeft netcentrisch werken wel moeten door- actief informatie door om aan bevrien- voeren. Het Veiligheidsberaad heeft dan de partijen een zo compleet mogelijk ook de invoering van netcentrisch beeld te geven. Alle deelnemende werken tot een van zijn prioriteiten entiteiten profiteren daarvan, wat de benoemd.1 Het doel is alle betrokken slagkracht en overlevingskans van een- bestuurders en hulpverleners in real- ieder én het geheel drastisch vergroot. time over een eenduidig beeld van Digitale informatie-uitwisseling is voor incident, ramp of crisis te laten de strijdkrachten van vandaag een beschikken. essentieel onderdeel van de operatie Veel veiligheidsregio’s boeken momen- en besluitvorming. teel al aanzienlijk vooruitgang bij de implementatie van het netcentrisch Vertaling naar samenwerking in werken. Dit geldt zeker voor de veilig- veiligheidsregio’s heidsregio’s waar brandweer en GHOR Het netcentrische concept spreekt aan een gezamenlijk veiligheidsbureau in veiligheidsland. Uit oefeningen en hebben en een multidisciplinaire infor- evaluaties van echte rampen blijkt matiemanagementfunctie is ingericht. namelijk telkens dat een goede infor- Een goed en noodzakelijk begin. Ook matievoorziening gebaat is bij het tij- voor deze regio’s zijn echter nog dig en juist delen van informatie met moeilijkheden te overwinnen. Denkt iedere direct betrokken partij. De u bijvoorbeeld aan informatiedeling eigen, interne informatievoorziening met andere actoren zoals de politie, op orde hebben is niet voldoende. gemeenten, waterschappen, defensie, Anderen hebben ook gegevens nodig, vakdepartementen en overige rijks- alleen weet je niet altijd wie wat pre- partners, private partijen, buurregio’s cies wanneer nodig heeft. De veelheid en instanties in buurlanden. Nu heeft aan crisissituaties die zich kan voor- bijvoorbeeld de buurregio die assis- doen, maakt een complete voorberei- tentie verleent niet dezelfde informa- ding ondoenlijk. Je moet daarom meer tiepositie als de regio waarin het inci- flexibiliteit inbouwen in de informa- dent plaats heeft. tievoorziening. Op zoek naar balans Nederland is onderverdeeld in vijfen- Zoals uit de beschrijving van netcen- twintig veiligheidsregio’s waar, binnen trisch werken blijkt, gaat het niet de kaders van de Wet veiligheidsre- alleen om gebruiken, maar ook om gio’s, wordt samengewerkt door verstrekken van informatie. Het is 1 Naast het versterken van functioneren meldkamers, onderhoud en vernieuwing C2000 en aansluiting op de basisregistraties. Zie: http://www.veiligheidsberaad.nl/smartsite. 54
  • 46. the way we see it echter voor de verstrekker niet altijd matie of koppeling van informatie- even met elkaar.’ Deze werkwijze leidt duidelijk of hij daar zelf (direct) bij systemen in de weg staan.2 tot snelle en directe afstemming. gebaat is. Waarom tijd en geld steken in het weggeven van gegevens? Voor Pragmatische oplossingen Echter… een organisatie is het niet vanzelfspre- werken, echter… Hoe partijen die niet gebeld worden kend om opvragen en (proactief) ver- Om volledig te kunnen profiteren van of niet in dezelfde (C2000)-gespreks- strekken van informatie met elkaar in het netcentrisch gedachtegoed is het groep zitten, worden geïnformeerd, is balans te brengen. nodig de informatie-uitwisseling fun- wel een probleem. Het aantal mensen Het ‘halen’ van informatie uit de omge- damenteel anders te organiseren. dat je kunt bellen of door wie je gebeld ving is nog altijd kenmerkend voor de Op weg naar netcentrisch werken is kunt worden tijdens ramp of crisis is meeste publieke en private organisaties een aantal praktische oplossingen beperkt. Zeker als je tegelijkertijd de met een veiligheidstaak. Vanuit het voorhanden om informatie te delen: hulpverlening moet organiseren. Be- eigen perspectief kan dat heel logisch hoor je niet tot de gelukkigen die de en rationeel zijn. Je moet immers een Fysiek in dezelfde ruimte werken leidinggevende te spreken kan krijgen afweging maken in de inzet van schaar- Samenwerking en onderlinge afstem- via telefoon of C2000, dan blijf je ver- se middelen. Wat is op lokaal niveau ming worden sterk verbeterd als par- stookt van eventuele cruciale informa- de kans dat er zich een dermate groot- tijen op dezelfde locatie werken. Zo is tie. We hebben het dan nog maar schalig incident voordoet, waarvoor er bijvoorbeeld het veiligheidsbureau, even niet over beperkingen in de netcentrisch werken nodig is? Het is waar de GHOR en brandweer hetzelf- capaciteit van het netwerk. verleidelijk nog maar even te wachten de gebouw delen. Zij delen vaak ook met de noodzakelijke investering… de meldkamer. Tijdens een inzet delen De meldkamer als informatie- de GHOR, brandweer en politie vaak knooppunt Naast de rationele argumenten op dezelfde motorkap in het ‘motorkap- De meldkamer is goed, altijd en mak- basis van tijd en geld, spelen er ook overleg’. Ook in een beleidsteam kelijk te bereiken voor zowel hulpdien- andere argumenten om nog maar even komen de kopstukken van alle betrok- sten als door burgers. De meldkamer niet over te gaan tot netcentrisch wer- ken organisaties fysiek samen voor krijgt zeer veel meldingen en andere ken. Zo bestaat er soms weerstand overleg. informatie te verwerken, stuurt opera- tegen het ‘zo maar’ delen van informa- tionele diensten aan en legt onderlinge tie met anderen. Wat doet die ander Echter… verbanden. Wie moet waar zijn om wat ermee? Wie gaan er nog meer met die Hoe partijen te informeren die niet op te doen? De meldkamer reikt operati- informatie aan de haal? Zijn anderen dezelfde locatie aanwezig zijn, is min- onele hulpdiensten de essentiële infor- wel deskundig genoeg om deze infor- der goed geregeld. Zij kunnen vaak na matie aan om snel en goed te kunnen matie te beoordelen? Is het wel veilig? afloop van het overleg pas vernemen handelen. De meldkamer is een cruci- Ben ik nog wel belangrijk genoeg als wat er aan de hand is en wat er dient aal knooppunt voor informatie en mijn informatie overal beschikbaar is? te gebeuren. Dit kan minuten tot uren coördinatie. later zijn. Situatie en informatie zijn Daarnaast ontbreekt naast geld en dan vaak al weer achterhaald. Echter… tijd vaak ook kennis om bijvoor- De meldkamer is geoptimaliseerd op beeld informatiesystemen te koppe- Onderling afstemmen via bijvoor- de intake van informatie en de snelle len met andere, of zelfs te vervangen. beeld telefoon of C2000 verwerking daarvan. De meldkamer is De gebruikers zijn bovendien vaak Naast systemen als C2000 zijn de er echter niet op toegerust om, buiten gehecht aan het eigen systeem en de mobiele telefoon, mobilofoon of mari- de operationele C2000-verbindingen mogelijkheden ervan. Dit soort argu- foon veelgebruikte hulpmiddelen. ‘We om, informatie door te geven. Partijen menten kunnen het delen van infor- kennen elkaar goed en we bellen dan die niet betrokken zijn bij de eerste en 2 http://www.binnenlandsbestuur.nl/default.lynkx?tag=tcm:25-1082514 Beter functioneren door in anderen te investeren 55
  • 47. urgente hulpverlening worden momen- eenkomst is aangegaan. Zo weet teel niet of nauwelijks geïnformeerd iedereen waarvoor hij staat voor vanuit de meldkamer. Een informa- levering van informatiediensten (als tieknooppunt wordt volgens ons dan publicist) en wat iedereen kan ver- al snel een informatieput. Informatie wachten aan informatiedienstverle- stroomt er naartoe, maar er eenmaal ning (als afnemer). in, niet meer uit. n Maak informatieverspreiding en Pragmatische oplossingen werken, samenwerking tot expliciete en be- maar laten nog grote gaten liggen in legde verantwoordelijkheden binnen de informatievoorziening. Fnuikend de eigen organisatie. Neem het op voor effectief optreden in geval van in de eigen planvorming en begro- nood. We moeten het netcentrisch ting en oefen de uitvoering daarvan. werken daarom op grote schaal door- n Gebruik gezamenlijke uitgangspun- zetten. ten voor de informatievoorziening om samenwerking tussen alle partij- Bevorderen van netcentrisch en te bevorderen. Zie bijvoorbeeld werken de uitgave ‘Het informatiebeleid Vei- Op basis van een visie op langere ter- ligheid: verbinding in veiligheid’.3 mijn kan netcentrisch informatie Het gaat dan bijvoorbeeld om gedeel- delen geleidelijk worden gerealiseerd. de doelen (goedkoper, robuuster Welke stappen kunnen vrijwel direct etc.), maar ook inhoudelijke hand- worden gezet onderweg naar netcen- vatten. Naast netcentrisch werken trisch werken? We noemen hieronder zijn dat (onder andere) de Informa- een aantal belangrijke zaken, zonder tiearchitectuur Sector Veiligheid overigens uitputtend te willen zijn. (IASV) en de Architectuur Informa- n Investeer in de relatie. Leer elkaar tiebeleid Veiligheid (A-IBV). Meer kennen en probeer begrip te krijgen informatie hierover is te verkrijgen voor elkaars verantwoordelijkheden bij het informele landelijke overleg tijdens incident, ramp of crisis. Ken OOV-architecten.4 ook de eigen beperkingen en heb n Gebruik gemeenschappelijke voor- oog voor de synergie die door zieningen waar die er zijn, in plaats samenwerking kan ontstaan. van eigen voorzieningen in te rich- n Bedenk wat je voor een ander kunt ten of een woud aan externe koppe- doen (waarvan je zelf in ieder geval lingen aan te leggen. Denkt u bij- niet minder wordt), met name in de voorbeeld aan basisregistraties of zin van informatie delen. Maak in geografisch materiaal (kaarten). De het verlengde daarvan bestuurlijk baten van het gebruik van gemeen- afspraken over informatieleveringen. schappelijke voorzieningen liggen Stel hiervoor ook een leveringsover- niet alleen in de informatie die dit eenkomst op, die concreet aangeeft oplevert, maar ook in besparingen welke informatie je op welke basis op koppelvlakken of het beheer van en voorwaarden zal leveren aan de eigen voorzieningen (inclusief bij- afnemende partij, waarmee de over- voorbeeld licentiekosten). 3 Op te vragen, evenals het gehele manifest Principes informatiebeleid veiligheid via informatiebeleidveiligheid@minbzk.nl. Zie ook http://www.minbzk.nl/actueel?popup=t...&ActItmI dt=117068. 4 Te bereiken via looovarchitecten@vtspn.nl 56
  • 48. the way we see it n Als een externe koppeling van het en vijf jaar te hebben gerealiseerd? pas ergens in als hij zelf zeker weet eigen informatiesysteem met andere We richten ons hier óók op (en tot) dat er vraag is naar zijn product of systemen toch nodig is, gebruik dan de private kant van de zaak. dienst. Daar waar er geen betalende de beschikbare standaarden en een n Het begint met het delen van een klanten in het vizier zijn, stopt hij. gemeenschappelijke taal. De eerder visie, een hoger doel dat partijen n Transparant aanbod. In alles wat je genoemde IASV is hierbij behulp- ook op kritieke momenten bij el- levert of belooft, wees transparant. zaam. kaar houdt. Om de ambities waar Wat gaat het kosten? Wat krijg je te maken zijn groot uithoudingsver- nu en wat is er mogelijk over een Netcentrisch werken vraagt van over- mogen en vastberadenheid nodig. jaar. Hoe is de beheerorganisatie heden een haast Von Münchhausen- Een gedeelde visie steunt dit. ingeregeld? Hoe ziet het governan- achtig vermogen om zichzelf op een n Eigen financiering, niet te veel, niet cemodel eruit? Wat is het niveau hoger plan te tillen. Zijn er nog exter- te weinig. Zowel te weinig als te veel van beveiliging? Dit soort vragen ne krachten om jezelf uit het moeras geld leidt tot niets. Grote ICT-bud- moeten helder te beantwoorden en te trekken? getten staan zelden voor evenredig verifieerbaar zijn, wil er vertrouwen grote resultaten. Het kan ook effi- kunnen zijn in de publiek-private Publiek-private samenwerking ciënter. Bedrijven die zelfstandig dienst die aan het ontstaan is. als hulpmiddel (voor)investeren, moeten dat doen In het bedrijfsleven is de afgelopen met een budget dat een factor klei- Eerst eens vrienden worden decennia veel knowhow opgebouwd ner is dan van een vergelijkbaar Het wordt wel eens grappenderwijs over met name de operationele kant overheidsprogramma. Dit noopt tot gezegd: “Om te kunnen vermenigvul- van netcentrisch werken en informa- creativiteit, veel oog voor herge- digen, moet je eerst leren delen.” Dat tiedeling in het algemeen. Zo zouden bruik en voor partnerships met par- geldt voor netcentrisch werken als we nog steeds geen voertuigposities met tijen die iets sneller, beter of goed- concept zeker, maar ook voor totstand- elkaar kunnen delen als het bedrijfs- koper kunnen dan de eigen organi- koming van deze wijze van werken. leven dit niet zou hebben gefaciliteerd satie. De creativiteit zal niet alleen We moeten de slag maken van ‘halen’ met landelijke voertuigpositieservers in ontwerp of techniek tot uiting naar ‘brengen én halen’. Iedereen die voor zowel de brandweer als de ambu- moeten komen, maar ook in het bijdraagt aan het effectiever en effi- lances. Een ander voorbeeld is het financieringsmodel en het gover- ciënter maken van incidentmanage- Programma Ladinggegevens, waarin nancemodel. ment, rampenbestrijding of crisisbe- publieke en private leveranciers van n Bereid zijn risico’s (over) te nemen. heersing kan daar zijn voordeel mee informatie (zoals de Rotterdamse Steeds meer overheden én bedrijven doen en zo bijdragen aan een veiliger haven) een verkeersplein voor infor- gaan gebukt onder een cultuur van samenleving. Voordat we aan ontvrien- matie hebben ingericht. We zien dat risicomijdendheid. Overheden zijn den toekomen, zullen we eerst maar het ministerie van BZK inschakeling al te vaak door de media of poli- eens meer vrienden moeten maken. van het private innovatievermogen tieke partijen op het publieke hak- ook steeds meer beschouwt als hulp- blok gelegd. Managers van bedrijven Drs.ing. Erik van den Berg en middel voor praktische inbedding worden beloond op het kortetermijn- mr. Patrick de Graaf zijn consultants bij voor het Informatiebeleid Veiligheid.5 resultaat. Investeringen die pas na Capgemini. een jaar of meer gaan renderen zijn Erik van den Berg is gespecialiseerd in Wat zijn grondslagen van goede daarom voor menig manager een de informatiearchitectuur van de sector publiek-private samenwerking tegen no-go. Binnen bedrijven is onderne- Veiligheid. de achtergrond van het doel om goe- merschap nodig, het liefst concreet Patrick de Graaf richt zich op strategie de gemeenschappelijke voorzieningen gemaakt in een investeringsbudget. en innovatie van IT-organisaties in en voor de sector veiligheid binnen nu Echter, een ondernemer stapt ook voor de publieke sector. 5 http://digitaalbestuur.nl/opinie/veiligheid-bij-bzk Beter functioneren door in anderen te investeren 57
  • 49. the way we see it 9 De grens voorbij Drs. Nico Kaptein De landsgrenzen zijn onlosmakelijk reageren en op een verstandige manier Jule Hintzbergen verbonden met de identiteit van een gebruik te maken van de beschikbare staat en zijn inwoners. De overheid kennis en middelen. besteedt veel aandacht aan grensbewa- king, vooral om te bepalen wie en wat De grens beslaat in een moderne defi- het land in of uit mag. De staat bewaakt nitie niet alleen het geografische punt op deze wijze de veiligheid, reguleert van overgang van het grondgebied van de economie en beïnvloedt de sociale de ene en de andere staat, maar omvat ontwikkelingen. ook administratieve en logistieke knooppunten in de landen van her- We leven in een tijd waarin het inter- komst en bestemming. Het besluit net, Europese samenwerking en inter- om mensen en goederen al dan niet nationaal zakendoen vanzelfsprekend toe te laten op de fysieke grens kent zijn geworden. Een tijd waarin de reis- een aantal besluitvoorbereidende stap- bewegingen van mensen nog elk jaar pen. Hierin spelen informatievergaring toenemen, waarin mensen gewend zijn en de wil en het vermogen om infor- aan comfort. De overheid dient haar matie te delen een belangrijke rol. Hoe rolopvatting als grensbewaker aan beter de grensbewaker geïnformeerd deze ontwikkelingen aan te passen. is, hoe hoger de kwaliteit van zijn Reizigers, vliegvelden en luchtvaart- besluit. Dit vraagt om een actieve maatschappijen accepteren geen uren- overheid, die haar ketens op orde lange wachttijden meer. Tegelijk willen heeft. Effectief en efficiënt samenwer- mensen veilig kunnen vliegen, zonder ken tussen de diverse overheidsinstan- dat iemand een bom in zijn boxershort ties in Nederland en ook daarbuiten, kan verstoppen. Ook willen we voor- is een randvoorwaarde voor een ade- komen dat de verkeerde mensen ons quate grensbewaking. land binnenkomen en voorkomen dat Kortom, in Nederland wordt de grens- bezoekers er onoorbare praktijken op bewaking gebruikt voor het managen nahouden zoals mensenhandel, terro- van meerdere risico’s. risme of andere georganiseerde crimi- naliteit. De grensbewaker kan besluiten tot een interventie op basis van signalen Wereldwijd zoeken overheden naar de en informatie. Terwijl de aard van deze juiste balans tussen gemak en veilig- signalen en informatie zeer divers is, heid aan de grens. Hierbij spelen vra- ligt de uiteindelijke oorsprong altijd gen als: welke risico’s willen we mana- bij de mens die sporen achterlaat. gen en op welke wijze handhaven we Een veilige grenspassage gaat uitein- de wetten en regels? Naast nationaal- delijk altijd over mensen, niet over politieke afwegingen spelen ook inter- dingen. Hoewel er veel aandacht uit- nationale verplichtingen en afspraken gaat naar goederen, bagage en trans- een belangrijke rol. In dit essay beto- portmiddelen leert de ervaring dat gen we dat enerzijds technologie alleen risico’s en veiligheid uiteindelijk altijd de grenzen niet veiliger zal maken, zijn terug te voeren tot personen. terwijl anderzijds veiligheid en privacy Tegenwoordig zijn er methoden en niet tegenover elkaar hoeven te wor- technieken om op basis van de per- den geplaatst. Het wordt tijd wereld- soonlijke achtergrond en het vertoon- wijd minder reactief op dreigingen te de gedrag van individuen een behoor- De grens voorbij 59
  • 50. lijke analyse te maken van de risico’s rorisme te bestrijden, waarbij de grens kunnen uitleggen dat we behoorlijk vol- om iets of iemand over de landsgrens fungeert als een willekeurig controle- doen aan alle wet- en regelgeving. te vervoeren. Hierbij wordt onder punt. Voor het plegen van aanslagen Toch? andere gebruikgemaakt van profielen. kan het nodig zijn (dat denken som- Als een jonge vrouw vanuit een be- mige verantwoordelijke autoriteiten in Deze aanpak is riskant. Een werkwijze paald land inreist in gezelschap van ieder geval) om cruciale onderdelen of als in de VS, waarin het doel alle mid- een oudere man, dan weten we hoe stoffen het land in te voeren. delen heiligt, is in strijd met essentiële we kunnen onderzoeken of er sprake waarden in onze samenleving. Denk kan zijn van mensensmokkel of ge- Belangrijk is ook de financiële invals- hierbij aan Guantanomo Bay, aan dwongen prostitutie. Bagage die niet hoek. Met bijvoorbeeld ‘carrousel- mensen persoonlijk tot terrorist of of niet duidelijk tot een meereizende fraude’ wordt de grens gebruikt om misdadiger bestempelen op basis van persoon is terug te voeren, kan in de nationale autoriteiten een rad voor algemene risicoprofielen. Het is ook beginsel een aanwijzing zijn dat er ogen te draaien en meer belasting terug niet nodig om een dergelijke richting iets mee aan de hand is. Op basis van te krijgen dan wordt betaald. Ook is in te slaan, omdat er inmiddels oplos- dergelijke inzichten zijn al veel maat- gebleken dat criminaliteit en terroris- singen zijn om binnen de context van regelen genomen. me goed bestreden kunnen worden onze waarden en regels de gewenste door de geldstromen te volgen en/of effecten te bereiken, mits hiermee van Deze methoden en technieken worden te blokkeren. Op financieel gebied aanvang af rekening wordt gehouden. ook gebruikt om criminaliteit en ter- hebben onze overheden een achter- stand opgelopen op de criminaliteit. Om zo zeker mogelijk te weten wie je voor je hebt, kun je gebruikmaken Met goede afspraken, wet- en regel- van zogenoemde biometrische gege- geving en operationele samenwerking vens - gegevens die betrekking heb- en het benutten van gegevens, die al- ben op unieke lichaamskenmerken, lang worden verzameld, kan veel zoals de structuur van de iris, het worden bereikt met bestaande kennis patroon van een handpalm, een vin- en kunde. Cyber crime verdient aparte gerafdruk. Ook geautomatiseerde aandacht (zie ook de bijdrage van gezichtsherkenning is biometrie. In de Patrick de Graaf en Mike Tettero): praktijk wordt bij gebruik van derge- volgens schattingen is 80% van de lijke gegevens veelal een groot bestand schade die wordt veroorzaakt door aangelegd waar ook allerlei andere georganiseerde criminaliteit gerela- gegevens over personen worden opge- teerd aan cyber crime. Dit staat in slagen. Riskant, zeker omdat als der- schril contrast met de wijze waarop gelijke biometrische gegevens ‘op we met dit onderwerp omgaan. Ook straat’ komen te liggen er niet altijd in de bovenwereld valt er nog wel wat een reparatie mogelijk is. We hebben op te lossen. Waar wordt belasting maar tien vingers, dus als de vingeraf- betaald over internettransacties? drukken niet meer bruikbaar zijn… Kortom, aan de slag zou je zeggen: Er zijn allerlei oplossingen (niet onno- we begrijpen de problematiek, kunnen dig allerlei gegevens opslaan, encryp- beschikken over heel veel gegevens en tie gebruiken, gegevens niet centraal als we deze maar goed bijeenrapen en opslaan maar gecompartimenteerd analyseren, weten we precies hoe we etc.), maar deze worden zelden goed het beste kunnen interveniëren. En o toegepast. Om bijvoorbeeld met bio- ja, laten we, als we hebben gezien dat metrie te onderbouwen dat degene het werkt, ook nog iets doen aan de die heeft ingecheckt dezelfde persoon privacy en zorgen dat we op zijn minst is als degene die aan boord van een 60
  • 51. the way we see it vliegtuig stapt, is het voldoende om nig voor technologische oplossingen In Nederland loopt het programma een biometrisch gegeven te registeren wordt gekozen, zonder dat het onder- Vernieuwing grensmanagement, onder en vervolgens te valideren. Er hoeven liggende probleem goed is geanaly- leiding van de IND en de Koninklijke geen andere persoonlijke gegevens te seerd en een proces is bedacht om Marechaussee. De timing is prima: net worden opgeslagen. Toch is het nog met het probleem om te gaan. Waar- nu de Nederlandse overheid de geen gemeengoed om in een dergelijk om zijn zo ongeveer alle luchthavens moeite neemt het gehele proces en geval zo’n mate van soberheid in het wereldwijd ertoe overgegaan om de informatievoorziening daar omheen opslaan van gegevens te betrachten. bodyscanners te bestellen in de eerste eens goed onder de loep te nemen, en Bovendien kunnen vanwege geldende weken na de mislukte aanslag in nog wel in samenhang, zijn zowel de wetgeving biometrische gegevens niet Detroit (december 2009)? Meer dan inzichten en middelen beschikbaar zo maar tussen publieke en private een Pavlov-reactie op de media-aan- om dat op een moderne, verantwoor- organisaties worden uitgewisseld. dacht en de publieke opinie is het de manier te doen. niet. Zelfs al kan het scannen van men- Technologie alleen is nooit een oplos- Nog een voorbeeld: steeds meer wordt sen en goederen een goede bijdrage sing, we moeten er wel bij blijven gebruikgemaakt van passagierslijsten, leveren aan onze veiligheid, dan niet nadenken. Het is ook al lang niet met name op luchthavens, om inko- overhaast en ondoordacht. De kosten meer nodig om privacy en veiligheid mende vluchten vooraf te onderzoe- die hiermee gemoeid zijn, zijn astro- tegenover elkaar te zetten. Het gaat al ken op inzittenden waarvoor de auto- nomisch hoog. Om wereldwijd het met al niet meer om technologische riteiten een meer dan gemiddelde risico te minimaliseren, kunnen twee mogelijkheden of beperkingen, het belangstelling hebben. Vaak worden miljard reizigers worden gecontro- gaat om het maken van een funda- gegevens eenvoudig verzameld en leerd met scanners die miljarden kos- mentele keuze op basis van een visie gekoppeld aan allerlei politiegegevens. ten, los van de extra tijd die dit gaat en strategie gebaseerd op onze demo- Verzuimd wordt nogal eens goed na kosten, terwijl men nog maar moet cratische normen en waarden. te denken over welke gegevens nu afwachten of er werkelijk mensen op echt nodig zijn, en wie er toegang toe deze manier tegen de lamp gaan Ons pleidooi is om, uitgaande van een dient te hebben. Dit leidt ertoe dat of lopen. Deze kosten moeten uiteinde- visie op informatiegestuurd optreden, er vanwege privacy en wetgeving veel lijk door de goedwillende reiziger naast technologie ook privacy op de gegevens worden afgesloten van het worden betaald. De ‘echte’ terrorist of agenda te plaatsen. En meer dan angst analyseproces, dan wel dat onnodig crimineel zal zijn doel toch bereiken, en mediahypes, juist de opbrengst van veel mensen toegang hebben tot omdat maar al te vaak vergeten wordt investeringen mee te wegen en nooit gegevens die in beginsel iemand in dat technologie te omzeilen is en een te vergeten dat grensmanagement gevaar of in verlegenheid kunnen bren- aanvulling moet zijn op mensenwerk. mensenwerk is: samenwerkende men- gen. Ook hier: er zijn oplossingen op sen en organisaties maken met elkaar de markt om privacy en veiligheid En wie heeft het drieregelige bericht onze wereld veilig en leefbaar. veel nauwkeuriger te combineren. In gezien waaruit bleek dat in april 2010 sommige landen (zoals ook Neder- de Europese overheden hebben afge- land) worden gegevens overigens sproken dat per 2013 weer flesjes aan alleen bewaard en gekoppeld als er boord van vliegtuigen meegenomen een match is gevonden, dat wil zeggen mogen worden? Waarom kon het Drs. Nico Kaptein is als principal consul- wanneer een passagier voldoet aan eerst niet en nu toch? Of was het alle- tant bij Capgemini werkzaam als vak- een risicoprofiel of persoonlijk wordt maal wat kortzichtig en overdreven? groepleider Public Security en director of gezocht. Alle andere gegevens worden Operations Public Security binnen de conform EU-regelgeving binnen 24 Het is beter te investeren in het op global Public Sector. uur weer verwijderd. verantwoorde wijze verbeteren van de Jule Hintzbergen is managing consultant intelligence-functie en de onderlinge Public Security bij Capgemini en gespeci- Het komt nogal eens voor dat in het samenwerking tussen organisaties en aliseerd in intelligence, biometrie en kader van grensmanagement lichtzin- mensen. ketensamenwerking. De grens voorbij 61
  • 52. the way we see it 10 Europa, sta op en maak de wereld veiliger! Drs. Nico Kaptein Het lukt in Europa niet om de regie gen waarin het logisch lijkt in het ka- over openbare orde en veiligheid in der van internationale samenwerking eigen hand te houden. Hoewel de bes- en economische belangen het beleid te ideeën uit Europa lijken te komen, van de VS over te nemen. zijn de Verenigde Staten zoveel meer daadkrachtig en eenduidig in hun op- Nog een voorbeeld: in de meest recen- treden, dat zij de facto bepalen hoe het te nieuwjaarsnacht vloog ik van Bonaire internationale veiligheidsbeleid zich naar Amsterdam. Kort na het opstijgen ontwikkelt. Schrijnend is dat in Europa werd door de bemanning van het vlieg- binnen en tussen de verschillende lid- tuig gemeld dat ‘op last van de Ameri- staten in veel gevallen inhoudelijk in kaanse overheid’ het flight tracking- grote mate overeenstemming bestaat systeem was uitgeschakeld. Dat was over de te volgen koers. Deze koers waar ook: een week eerder was een wijkt echter af van het beleid van de Nigeriaan na een vlucht van Lagos VS en uiteindelijk komen de Europese via Amsterdam naar Detroit door een plannen te laat om de Amerikaanse medepassagier in de kraag gegrepen richting nog wezenlijk te beïnvloeden. bij een mislukte poging in het vlieg- Het Verdrag van Lissabon biedt nieu- tuig - kort voor de landing - een ont- we kansen. ploffing te veroorzaken. Blijkbaar was de assumptie dat als je geen flight trac- Een voorbeeld: in de Rotterdamse ha- kingsysteem hebt, je niet weet wanneer ven wordt hard gewerkt aan ‘100% je er bijna bent en zeker geen aanslag containerscanning’. Het klinkt goed: kunt plegen. Navraag leerde dat een als je alles scant, vind je alles en voor- nieuwe maatregel was uitgevaardigd, komen we aanslagen en smokkel. Ech- dat vliegtuigen boven Amerikaans ter, wie even doordenkt, begrijpt dat grondgebied of water geen flight trac- hier sprake is van een schijnveiligheid. king mogen tonen aan passagiers. Een Door de schaarse middelen evenredig maand later is de hele maatregel alweer te verdelen over alle containers die ingetrokken - ook de VS hebben inge- langskomen, is er maar weinig tijd en zien dat het probleem wel eens ergens aandacht voor de afzonderlijke contai- anders gevonden zou moeten kunnen ners. We weten overigens hoe het wel worden - hadden we dat niet zelf kun- moet: doe een risicoanalyse en selec- nen bedenken? teer de nader te onderzoeken contai- ners op basis van kennis en analyse Een ander hoogtepunt vond een paar van eerdere ervaringen met betrokken maanden eerder plaats op een vlucht bedrijven en personen en een analyse van Amsterdam naar Washington, van het transport op basis van ontwik- waar ‘op last van de Amerikaanse kelde profielen. Op deze wijze worden overheid’ het samenscholen met meer middelen optimaal ingezet om risico- dan twee personen bij de toiletten was volle transporten nader te onderzoeken. verboden… Hoe komt het toch dat er nooit iets te horen is als: ‘op last van Let wel: deskundigen en overheden de Europese Commissie’? En waarom zijn het binnen Europa eens: 100% accepteren we met elkaar dergelijke, controles hebben in het algemeen weinig betekenisvolle maatregelen geen zin en vergroten de onveiligheid. klakkeloos? Toch laten we ons in een situatie bren- Europa, sta op en maak de wereld veiliger! 63
  • 53. De Europese Unie is nog steeds aan beste plan te kiezen, en dit vervolgens het herstellen van 9/11: sinds 2009 ook op een effectieve manier uit te voe- durven we onze democratische waar- ren. En het kan zo maar zijn dat de den weer gelijk te stellen aan het investeringen langer doorgaan dan het belang van veiligheid. Kijk de nieuwe kortetermijngeheugen van de media Europese onderzoeksagenda er maar reikt, terwijl de effecten later zichtbaar eens op na. Eén keer per jaar organi- worden, of alleen voor ingewijden. Het seert het land dat op dat moment de kost nu eenmaal tijd om inlichtingen- EU voorzit een conferentie om de diensten beter samen te laten werken, innovatieagenda voor openbare orde meer tijd dan het kost om deze in naam en veiligheid voor de komende jaren onder één noemer te plaatsen. Het te presenteren en te bespreken. Deze Department of Homeland Security conferentie is een belangrijke graad- werkt echt niet effectiever dan voor- meter voor de stand van het denken heen de verschillende diensten deden, in Europa. Het resultaat is afgestemd die in de organisatie zijn opgegaan. met vertegenwoordigers van lidstaten Na de mislukte aanslag bij de landing van de EU, zelfs besproken met en- in Detroit tijdens de kerstdagen van kele niet-leden die constructief mee- 2009 leek de reactie van Obama ver- denken (zoals Israël en Zwitserland) dacht veel op die van Bush na 9/11. en geeft een goed beeld van waar we Kortom, laten we in Europa met het met elkaar over eens zijn. elkaar beleid ontwikkelen en vooral Vol trots is het afgelopen jaar in principes en uitgangspunten vaststel- Stockholm op deze conferentie aange- len. En daar dan ook aan vasthouden kondigd dat we de Europese waarden als het spannend wordt. weer belangrijk vinden. We doen er al een kleine tien jaar over om de impact Het leuke is dat in de relatie met de van de aanslagen in New York en Aziatische wereld de verhoudingen Washington van ons af te schudden en evenwichtiger lijken. Een goed voor- onze eigen identiteit en ideeën over de beeld is de samenwerking met Chinese wereld weer centraal te stellen in ons autoriteiten en havenorganisaties om denken. Op zich wrang dat we dit de controle in de transportketen in ‘innovatie’ noemen. En waar is onze samenhang te laten verlopen. Loopt identiteit de afgelopen tien jaar geble- dit nu anders omdat onze filosofie ven? Democratie is in Europese ogen meer op de Chinese lijkt, of omdat we toch echt wat anders dan wat Ameri- ons als Europa anders hebben opge- kanen ‘freedom’ noemen. Hoelang steld? Het lijkt erop dat een rol speelt zou het gaan duren voordat we de dat dit grotendeels tussen landen on- hernieuwde basis ook in gezamenlijk derling kon worden geregeld. Toch beleid en uitvoering hebben omgezet? heeft ook de Europese regelgeving geholpen, waarbinnen in toenemende Inhoudelijk vinden Amerikaanse en mate ruimte wordt geschapen voor Europese overheden de problematiek andersoortige controlemechanismen, net zo lastig: het volk roept om snelle gedeeltelijk gebaseerd op vertrouwen en zichtbare maatregelen. Het is klaar- naast controle. Veel meer in lijn met blijkelijk moeilijk om onder deze druk de eerder besproken filosofie om juist even de tijd te nemen om eerst op te controleren waar het nodig is. basis van een grondige analyse het 64
  • 54. the way we see it Met het Verdrag van Lissabon dat nale samenwerking zonder mee te dei- recentelijk van kracht is geworden, nen op de golven, die worden veroor- heeft Europa enorm aan kracht ge- zaakt door krachten buiten Europa. wonnen. Bijna niemand heeft het in Overheden en bedrijven zoeken in de gaten, zo lijkt het, maar de slag- toenemende mate internationale vaardigheid van de Europese Commis- samenwerking. Het huidige Europese sie en ook van bijvoorbeeld Europol, beleidsvacuüm remt de energie en is enorm toegenomen. Waar tot voor innovatie onnodig af. kort besluiten alleen unaniem konden worden genomen, is nu een gekwalifi- We zijn het aan de wereld verplicht ceerde meerderheid voldoende. op dit punt beter samen te werken en voor onze inzichten op te komen. En Waarom is dit zo belangrijk? In Euro- wie kunnen binnen Europa het voor- pees verband wordt stevig vergaderd. touw beter nemen dan wij Neder- Doorgaans doet de Commissie op de landers? Met of zonder VOC-mentali- dag dat een onderwerp inhoudelijk teit kunnen we Europa helpen mede wordt behandeld ter plekke een tekst- richting te geven op weg naar een vei- voorstel dat voor een deel van de aan- ligheid binnen de kaders die we daar- wezigen op dat moment nieuw is. Tot voor met elkaar willen stellen. dusverre kon een lidstaat die niet ter plekke een standpunt kon of wilde innemen een ‘voorbehoud’ maken. In de praktijk betekende dit één of twee maanden vertraging voordat kon wor- den doorgepraat of besloten. Anno 2010 kan dit niet meer. Het voorbehoud betekent niets, want ook met een stem minder kan een besluit gewoon worden genomen. Lidstaten moeten zich nu anders voorbereiden en afgevaardigden worden gemanda- teerd om ter plekke hun inbreng te leveren en een standpunt in te nemen. Al met al zijn er serieuze kansen om het heft weer in handen te nemen. De verschuivende machtsverhoudingen in de wereld maken het nodig niet lan- ger alléén naar de Verenigde Staten te kijken. En ook binnen de VS zijn de verhoudingen verschoven, zodat de impact van een gemoderniseerde Drs. Nico Kaptein is als principal consul- Europese opstelling ook voor de VS tant bij Capgemini werkzaam als vak- hanteerbaar zal blijken. groepleider Public Security en director of Een helder eigen geluid maakt het Operations Public Security binnen de mogelijk vol in te zetten op internatio- global Public Sector. Europa, sta op en maak de wereld veiliger! 65
  • 55. the way we see it Thoughtleadership Capgemini Rechts treft u twee andere interes- Navigerend transformeren Trends in Mobiliteit 2009 sante rapporten aan. in publieke organisaties Voor een compleet overzicht van ons thoughtleader gedachtegoed zie www.capgemini.nl the way we see it Daar geven onze markt- en IT- Trends in Mobiliteit 2009 experts hun visie op variërende In de ban van het overleven: een visie vanuit het oog van de orkaan onderwerpen in trendsrapporten, in samenwerking met onderzoeken en white papers. Overheidsorganisaties staan onder druk Trends in Mobiliteit 2009 ‘In de ban om te veranderen. Publiek en politiek van het overleven: een visie vanuit het willen efficiënte en snelle oplossingen oog van de orkaan’ is het derde rap- voor tal van maatschappelijke proble- port over ontwikkelingen in het mobi- men op gebieden zoals jeugdzorg en liteitsdomein dat Capgemini dit jaar integratie. Een succesvol antwoord ligt in samenwerking met Transumo heeft buiten de eigen organisatiegrenzen, gepubliceerd. Daar waar in eerdere buiten de eigen kolom en buiten het rapporten specifiek werd ingegaan op eigen beleidsterrein of de eigen keten. de Nederlandse vervoerscapaciteit Het boek is het resultaat van onder- en de groeiende congestie buiten de zoek en gesprekken met topambte- Randstad, wordt dit jaar de samen- naren, bestuurders en managers van hang tussen de fysieke en niet fysieke publieke organisaties, uitgevoerd door (lees: digitale) infrastructuur belicht. Capgemini Consulting. De vraag die Daarnaast wordt gezocht naar redenen centraal staat: hoe kun je als publieke waarom infrastructurele projecten al organisatie zodanig transformeren dat dan niet succesvol zijn. Deze bevin- je betere dienstverlening kunt bieden, dingen kunt u vanzelfsprekend gebrui- tegen lagere kosten en met meer ken voor het nemen van toekomstige resultaten? Het antwoord ligt in leider- besluiten. schap dat een onderscheidend crite- rium is voor succesvol transformeren. Leiderschap in de verbinding tussen de interne organisatie en de externe poli- tiek en ketenspelers. 67
  • 56. Over Capgemini ® Capgemini, wereldwijd ringsmodel Rightshore®, dat op een even- een toonaangevende aan- wichtige manier getalenteerde professio- bieder van consulting-, technology- en nals uit verschillende locaties samenbrengt outsourcingdiensten, stelt zijn klanten in in één team dat de best mogelijke oplos- staat te transformeren en betere prestaties singen voor klanten creëert en levert. te realiseren door middel van technologie. Capgemini heeft vestigingen in meer dan Capgemini verschaft nieuwe inzichten en 30 landen en heeft wereldwijd 95.000 mogelijkheden, waardoor klanten meer medewerkers in dienst. vrijheid krijgen om optimale resultaten De organisatie realiseerde in 2009 een te realiseren. Hierbij werkt Capgemini op omzet van 8,4 miljard euro. een onderscheidende manier samen met Meer informatie: zijn klanten: the Collaborative Business www.nl.capgemini.com Experience™. Bovendien wordt gebruik- gemaakt van het eigen wereldwijde leve- Rightshore® is een handelsmerk van Capgemini Colofon Trends in Veiligheid is mede tot stand gekomen met medewerking van: Mr. Patrick de Graaf Dietmar Griep Petra Halenbeek Drs. Erik Hoorweg MCM Drs. Abderrahman Kaouass Drs. Nico Kaptein Mike Tettero Drs. Geert de Vet Drs. Saskia Wechseler IN/01-015.10/1000 © Hollandse Hoogte.nl Capgemini Nederland B.V. Papendorpseweg 100 Postbus 2575 - 3500 GN Utrecht Tel.: 030 689 74 21 E-mail: trendsinveiligheid.nl@capgemini.com www.capgemini.nl/veiligheid Copyright © 2010 Capgemini. Alle rechten voorbehouden 68
  • 57. www.nl.capgemini.com Capgemini Nederland B.V. Papendorpseweg 100 Postbus 2575 - 3500 GN Utrecht Tel. 030 689 00 00 Fax 030 689 99 99