James Murombedzi: Forest tenure reforms in Southern Africa: What have we learned?


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Day 5, Session 8: Reforming land tenure - How to ensure effective reforms and implementation

Presentation by James Murombedzi, ARD-Liberia

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James Murombedzi: Forest tenure reforms in Southern Africa: What have we learned?

  1. 1. CBNRM Experiences in southern  Africa James C. Murombedzi ARD‐Liberia
  2. 2. CBNRM Experiences • Southern Africa has been experimenting with  various initiatives to devolve natural resource  rights to rural communities since the 1980s • Initiatives have focused on wildlife, forests and  forest products. • These have resulted in the implementation of a  suite of programme interventions collectively  referred to as Community Based Natural  Resources Management (CBNRM) Programmes 
  3. 3. Conclusions • The region’s governments devolve control over  natural resources in inverse proportion to the  exchange values of the resources.  • CBNRM is parochial in several ways. It confers  only limited rights to distinct natural resources,  but does not address the broader resource  struggles of the rural poor • CBNRM operates only in the communal tenure  regimes but does not address larger distribution  and equity concerns
  4. 4. Conclusions • CBNRM is a minimalist attempt to reinvent  communal property rights without challenging  the large‐scale redistribution of property rights  that was achieved by settler colonialism in this  region.  • The CBNRM programmes are delinked from land  reform and local government reform processes,  and thus sometimes reinforce colonial  disempowerment of communities
  5. 5. Conclusions • CBNRM programmes are decidedly apolitical.  Consequently, the focus of the initiatives is  managerial.  • Because the programmes are managerial,  they operate through committees and other  bureaucratic institutional arrangements that  are not embedded in local decision making  imperatives and arrangements.
  6. 6. Conclusions • CBNRM programmes have generated limited,  sometimes even insignificant, benefits for  participating communities and households.  – The benefits tend to be defined by the state/local  gvt than by the participating communities – The benefits tend to be generated by private  operators than by community enterprises
  7. 7. Conclusions If CBNRM is not integrated into the broader  post‐colonial transformation agenda, it will  inevitably deliver ‘petty projects of municipal  socialism’ rather than real development options  for local communities.
  8. 8. Conclusions • There is a counter narrative to CBNRM that is  becoming increasingly persuasive for  governments and donors • Referred to as the “Back to the Barriers” this  narrative argues that CBNRM is ineffective,  and that central state control is the only real  option for sustainable NRM
  9. 9. Conclusions: The Way Forward • What is required is an overhaul of the entitlements  system through a more holistic review of the  distribution of property rights, • Reforming of the communal lands and native reserves  away from their current labour reserve status into  productive entities.  • In many ways, such an exercise is already underway  through the different land reform programs of the  region. CBNRM must thus make alliances and linkages  with the agrarian reform processes, and not remain  delinked from these transformation projects
  10. 10. Conclusions: The Way Forward • In the absence of land reform in CBNRM,  communities have not been able to effectively  exercise their limited resource rights. • CBNRM has been based on legal and policy  reforms in wildlife and forestry departments, and  has devolved rights which typically are not  empowering for communities. • This has led to the question: “when do rights in  law become rights in reality?” Cousins  (1997).
  11. 11. Conclusions: The Way Forward The minimal steps necessary towards the realization of such rights include:  ‐ CBNRM initiatives must be located in broader agrarian reform  context  – setting up of land registration systems  – establishment of decentralized local structures responsible for the  management of land rights, and; – the development of mechanisms for the resolution of land tenure related disputes.
  12. 12. Intro • Southern Africa contains about 30% of Africa’s  forests • most of the region’s forests are not under any  formal management.  • Yet forests constitute a very important  resource for local livelihoods and national  economic development
  13. 13. Ineffective regulatory mechanisms • African forest protection regulations are by  and large weak or ineffective • Implementation tends to be problematic.  • Debt, unfavourable terms of trade and  economic development strategies on the  continent tend to encourage the mining of  forest resources
  14. 14. Institutional weaknesses of forest  management • Forest management on the continent is  characterised by glaring institutional  weaknesses and policy failures that can be  broadly generalised at a sub‐regional level.
  15. 15. Southern Africa • In southern Africa, most forest policies were  enacted in the 1970s, mostly during  colonialism, and have since become obsolete.
  16. 16. Origins of forest reforms in southern  africa • Existing property rights systems in Sub‐Saharan Africa  have been extensively influenced by colonial and post‐ colonial state interventions that often have been  abrupt and contradictory (Scoones, 1995).  • Rapid changes in property rights and land tenure  systems dominated by exogenous factors started with  the formalization of colonialism at the Berlin congress  in 1885, and the most important factors continue to be  effective in today’s national states (Kirk, 2000).
  17. 17. Post‐colonial transformation: The  Labour Question • The post colonial state in southern Africa is  typically confronted with the challenges of  resolving the impacts of long term  exploitation of its labour force by colonial  capital (the ‘labour question), 
  18. 18. The ‘Native Question’ • integrating the indigenous population into the  citizenry of the post‐colonial state (the native  question), 
  19. 19. The National Question • and transforming the state itself in order to  create the basis for post colonial development  (the National Democratic Revolution). In  resolving this national question, perhaps the  most important policy issue in post colonial  transformation in sub Saharan Africa is the  agrarian question
  20. 20. Agrarian transformation • In southern Africa, agrarian transformation is  dominated by the land question. • This is particularly true to the post settler  colonial states of Namibia, Mozambique,  South Africa, and Zimbabwe, but also applies  to post colonial transformation in the rest of  southern Africa.
  21. 21. Labour reserve economies • Southern African is made up of the former  ‘labour reserve’ countries in which there was  widespread land alienation to colonial  settlers. 
  22. 22. Indirect rule and the invention of  ‘customary’ tenure • Through the institution of indirect rule, the ‘customary’ in  Africa in relation to land as well as political status was  refashioned, or even reinvented by colonial interventions.  • To ensure the success of this project, colonial authorities  suppressed the commoditization of land, including the  development of land markets. • Communal tenure was introduced in this context as part of  a package of economic and extra‐economic externalities to  limit the agricultural and other resource use potential of  the native populations, thereby coercing them into wage  labour and other dependencies for their own reproduction 
  23. 23. Community based natural resources  management (CBNRM) • Southern Africa has been hailed as a leading  innovator in designing and implementing  CBNRM programmes that extend rights over  natural resources to ‘local communities’. Most  of the CBNRM programmes of the region have  been based on the legal devolution of  narrowly delimited rights over specific  resources from state agencies to local  authorities or some representative body of  the ‘local community’
  24. 24. CBNRM • However, community tenure and rights to  natural resources tend to be completely  divorced from the broader land distribution  and tenure context of the post colonial  transformation agendas of the countries of  the region. 
  25. 25. CBNRM • The managerialism of CBNRM means that the  programmes are preoccupied with management of  resources that produce immediate ‐if limited‐financial  benefits for the participating communities.  • The process by which the benefits are generated is  rarely an analytical category and is rarely  problematized in the CBNRM discourse.  • Yet it is quite clear that CBNRM has functioned to  secure access to communal (almost predominantly  wildlife) resources for mostly white capital  (Murombedzi, 2001).
  26. 26. Agrarian relations • Southern Africa today is thus characterized by grossly  unequal and racialized agrarian relations, particularly in the  former settler colonies of South Africa, Mozambique,  Namibia and Zimbabwe.  • The colonial land owning classes historically owned up to  80% of the best agricultural lands, with the bulk of the  indigenous populations confined not only to arid and semi  arid zones,  • The central legacy of settler colonialism is the land  question. Except for Zimbabwe, this question remains  largely unresolved in Southern Africa.
  27. 27. Land tenure • A land tenure system cannot be understood  except in relationship to the economic,  political, and social systems which produce it  and which it influences (Bruce, 1998).  • Extant land tenure systems in Southern Africa  are the outcome of the establishment of  sustained capitalist agriculture in the regions. 
  28. 28. Land Tenure • The principal characteristics of the agrarian  structure of the colonial economies were  tenure dualism and bimodalism, with  ‘communal’ tenure dominating the small  holder sector. • This agrarian structure has continued in the  post independence era, even despite various  land reform policies and initiatives. 
  29. 29. Communal tenure • Without exception, all the communal tenure  regimes of these regions are characterized by  high levels of state interventionism and  interference with land use, ranging from land  use planning to villagization and other  settlement reorganization schemes and  programmes. 
  30. 30. Communal Tenure • In this structure, communal tenure continues  to represent patterns of legally guaranteed  land and resource use, rather than constitute  a form of land ownership (Bruce, 1998).
  31. 31. Bimodalism • With a few notable exceptions‐ Botswana and  Lesotho, the agrarian structure characteristic of  most southern African countries tends to be  bimodal. • But even in unimodal systems such as in  Botswana, there are distinctive patterns of access  to customary lands which indicate that the  wealthy and powerful have access to more land  and water than the poor.
  32. 32. CBNRM emergence • CBNRM emerged in this context as a policy  response to the on‐going challenges to the  dominant patterns of rural capital accumulation  within the natural resources sector. • Challenges take the forms of struggles to create  new forms of resource rights by the local  communities, through the expansion of  agriculture into wilderness and other hunting  concession areas, poaching, or settlement and  other destructions of wildlife habitat.
  33. 33. CBNRM emergence • The innovation of CBNRM has been to ostensibly  involve communities, through their local government  representatives in natural resources management  decision making.  • Because they are not land holding entities, the  ‘communities’ themselves are not legal entities and  thus cannot enter into binding agreements in these  concession decisions.  • Typically, local authorities manage communal lands on  behalf of central governments, and thus have the legal  authority to contract. • .
  34. 34. CBNRM as tenure reform • By creating new and limited rights to natural  resources in essentially unchanged communal  tenure regimes, with no reference to the  wider issues of land redistribution,  distribution of access to high value natural  resources, credit markets and changes in the  administrative structures, CBNRM constitutes  limited tenure reform
  35. 35. CBNRM Parochial Focus • CBNRM programmes have narrowly focused on the  devolution of property rights in wildlife and other  natural resources, typically those with high exchange  values and therefore high exploitation levels by  external interests. Because of this parochial focus,  • CBNRM does not have the capacity to transform  agrarian relations in the region.  • The alliances of international and local capital in the  exploitation of these resources combine to support the  CNRM lobby and limit the effectiveness of the peasant  struggles for agrarian reform. 
  36. 36. CBNRM Parochial focus • The result, typically, has been co‐optation of local  community elites (Dzingirai), local government and  other policy elites(Madzwamuse) into the CBNRM  agenda shifting attention away from the re‐distributive  agenda demanded by the peasantries (Magome and  Murombedzi),  • and a guaranteeing of the rights of access of capital to  valuable natural resources and recreation  opportunities in agriculturally marginal communal  areas without necessarily improving the livelihoods of  the communities themselves (Bond, Murombedzi). 
  37. 37. CBNRM and agrarian politics • CBNRM programmes and the associated  discourse in southern Africa are decidedly  apolitical. There is little or no attempt to  research or interrogate the agrarian  structures characteristic of all the countries in  the region. 
  38. 38. CBNRM and agrarian politics • By addressing only limited resource tenure  reform issues and ignoring the historical  structural asymmetries in land ownership in  the bimodal agrarian structures of most of  East and Southern Africa, the CBNRM  discourse has also failed to identify the  struggles of the rural populations in these  regions for greater equity in land ownership  and participation in local governance
  39. 39. CBNRM and external interests • Rural ‘communities’ in CBNRM typically have no  or limited access to the resource/s in question.  • Resources are typically managed by local  authorities, for commercial exploitation by  external interests with capital and political  influence.  • Communities themselves cannot organize  themselves into commercial interests for the  exploitation of these same resources
  40. 40. CBNRM Initiatives are top‐down  processes • Without exception, all the CBNRM programmes  in the region are top‐down initiatives.  • Many of them originate in wildlife and forestry  departments, and are closely linked to  conservation and protected areas management  agendas.  • While governments put in place the policies for  devolution, civil society has become the main  driver of CBNRM in southern Africa. 
  41. 41. CBNRM initiatives are top down  processes • Many of the programmes and policies are  developed by donors and NGOs with the  collaboration and support of central government.  • Many of the demands for policy reform to  facilitate CBNRM are made by NGOs, with donor  funding, than by the local communities that  would benefit from the implementation of these  programmes.  • These policy initiatives are thus responding not to  the demands of communities, but to the CBNRM  lobby dominated by conservation NGOs. 
  42. 42. Conclusions • CBNRM has tended to constitute minimalist  attempts to reinvent communal property rights  without challenging the large‐scale redistribution  of property rights that was achieved by  colonialism in this region.  • Yet the long‐term impact of colonialism was to  turn natural resources into liabilities rather than  assets for the communities.  • The CBNRM programmes have devolved only  limited rights to these resources, while retaining  this colonial disempowerment
  43. 43. Conclusions • What is required in order to turn the communal areas’ natural resources into assets in southern Africa is an  overhaul of the entitlements system through a more  holistic review of the distribution of property rights which  aims at achieving greater racial equity in the overall  distribution of land and resource rights, • as well as at reforming the communal lands and native  reserves away from their current labour reserve status into  productive entities.  • In many ways, such an exercise is already underway  through the different land reform programs of the region.  CBNRM must thus make alliances and linkages with the  agrarian reform processes, and not remain delinked from  these transformation projects
  44. 44. Operationalization of resource rights • In the absence of land reform in CBNRM,  communities have not been able to effectively  exercise their limited resource rights. • This has led to the question: “when do rights  in law become rights in reality?” Cousins   (1997).
  45. 45. Making rights real The minimal steps necessary towards the realization of such rights include  – setting up of land registration system,  – establishment of decentralized local structures  responsible for the management of land rights, and; – the development of mechanisms for the resolution of  land tenure related disputes.