Your SlideShare is downloading. ×
  • Like
LAS TICS EN LA ADMINISTRACION LOCAL DEL FUTURO
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×

Now you can save presentations on your phone or tablet

Available for both IPhone and Android

Text the download link to your phone

Standard text messaging rates apply

LAS TICS EN LA ADMINISTRACION LOCAL DEL FUTURO

  • 2,618 views
Published

 

Published in Education
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Be the first to comment
    Be the first to like this
No Downloads

Views

Total Views
2,618
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0

Actions

Shares
Downloads
37
Comments
0
Likes
0

Embeds 0

No embeds

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
    No notes for slide

Transcript

  • 1. COLECCIÓN Fundación Telefónica LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓNLOCAL DEL FUTURO
  • 2. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO COLECCIÓN Fundación Telefónica
  • 3. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO COLECCIÓN Fundación Telefónica
  • 4. Esta obra ha sido editada por Ariel y Fundación Telefónica y en colaboración con Editorial Planeta, que no compartennecesariamente los contenidos expresados en ella. Dichos contenidos son responsabilidad exclusiva de sus autores.© Fundación Telefónica, 2007Gran Vía, 2828013 Madrid (España)© Editorial Ariel, S.A., 2007Avda. Diagonal, 662-66408034 Barcelona (España)© de los textos : Fundación TelefónicaDiseño cubierta: Departamento de diseño de Editorial PlanetaFotografía de cubierta: © Fundación TelefónicaPrimera edición: mayo de 2008ISBN: 978-84-08-08124-1Depósito legal: M-23942-2008Impresión y encuadernación: BROSMAC S.L.Impreso en España – Printed in SpainQuedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares de copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes,la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento infor-mático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos.
  • 5. CON LA PARTICIPACIÓN DE LOS SIGUIENTES EXPERTOS:• Ernesto Abati García-Manso, Ministerio • Josep Molas Bertrán, ATI. de Administraciones Públicas. • Adolfo Montalvo Santamaría, Colegio• Juan Miguel Aguilar Martín, AYTOS CPD. de Ingenieros de Telecomunicación• M.a América Álvarez González, Principado de la Comunidad Valenciana (COITCV). de Asturias. • Manuel Perera Domínguez, Junta• Alejandro Arranz Calvo, Ayuntamiento de Andalucía. de Madrid. • Fernando Plaza González, GTT.• Álvaro Arroyal Cantera, AEXIT • Luis Prieto Cuerdo, Ministerio de Industria, (Asoc. Ing. Teleco. Extremadura). Turismo y Comercio.• Miguel Azorín-Albiñana López, Ministerio • Beatriz Real Heredia, Sevilla Global, de Industria, Turismo y Comercio. Agencia Urbana de Promoción Económica.• Ignacio Basanta Almagro, SAP. • José Antonio Rodríguez Salas,• M.a José Blanco Antón, AEPD. Ayuntamiento de Jun.• Jesús Casado Barrio, Ministerio • Blanca Rodríguez-Antigüedad Zarranz, de Administraciones Públicas. Ministerio de Administraciones Públicas.• Emilio Castrillejo Hernantes, Comisión • Emili Rubio Lorenzo, Ayuntamiento Europea. de Barcelona.• Josep Clotet Sopeña, Ayuntamiento • Sergio Ruiz Sierra, Consejo Superior de Lleida. de Cámaras de Comercio.• José de Rafael Gavalda, Asociación • M.a Ángeles Sánchez Herrera, Española de Empresas de Consultoría. Ayuntamiento de Utrera.• José María Endemaño Aróftegui, Gobierno • Pilar Sánchez Muñoz, Ayuntamiento Vasco. de Jerez de la Frontera.• Manuel Escudero Sánchez, Comunidad • Inmaculada Sánchez-Ramos, Agencia Autónoma de la Región de Murcia. de Informática y Comunicaciones• Eugenio Fernández Vicente, U. Rey Juan de la Comunidad de Madrid. Carlos. • Juan Eduardo Santón Moreno,• Julio César Fuster Flores, Ayuntamiento Ayuntamiento de Valencia. de Mérida. • José Luis Sanz Villegas, Telefónica Grandes• Antonio González González, Junta Empresas. de Andalucía. • Fernando Serrano Martínez, Ministerio• Diego Hernández Gallardo, FNMT. de Economía y Hacienda.• Félix Herrera Priano, Cabildo de Tenerife • María Tena García, MAP. y Universidad de La Laguna. • Antonio Tirado Bennasar, Ayuntamiento• Domingo Laborda Carrión, Red.es. de Calvia.• Javier Llinares Salas, T-SYSTEMS. • David Utrilla Ayala, Fundación Integra,• Margarita López Sánchez, Sadiel. Comunidad Autónoma de Murcia.• Miguel Marín Cobos, Ciudad Autónoma • Estanis Vayreda i Puigvert, Localret. de Melilla. • Francisco Isidro Vicente Guillén, Colegio• Rafael Martín Espada, Junta Oficial de Ingenieros de Telecomunicación de Extremadura. de Andalucía Occidental y Ceuta (COITAOC).• Blanca Martínez de Vallejo Fuster, Abogada. • Wenceslao Vives Peñaranda, Microsoft. V
  • 6. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO EN EL TRABAJO DE CAMPO REALIZADO SE HA CONTADO CON LA COLABORACIÓN DE LOS SIGUIENTES ORGANISMOS: ANDALUCÍAAyuntamiento de Málaga. Ayuntamiento de Utrera. Diputación de Cádiz. Diputación de Jaén. Diputación de Málaga. Diputación de Sevilla. Junta de Andalucía. SOPDE (Sociedad para el Progreso y el Desarrollo S.A.) ARAGÓN Diputación de Huesca. Diputación de Zaragoza. Diputación General de Aragón. Instituto Tecnológico de Aragón PRINCIPADO DE ASTURIAS Ayuntamiento de Gijón. Principado de Asturias ILLES BALEARS Ayuntamiento de Calviá. Ayuntamiento de Palma. Consell de Mallorca CANARIAS Ayuntamiento de Agüimes. Ayuntamiento de la Laguna. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. Cabildo de Tenerife CASTILLA Y LEÓN Ayuntamiento de Salamanca. Diputación de León. Junta de Castilla y León CASTILLA LA MANCHA Ayuntamiento de Daimiel. Diputación de Ciudad Real. Junta de Castilla La Mancha CATALUNYA Diputación de Barcelona. Localret COMUNITAT VALENCIANA Ayuntamiento de Alcoi. Ayuntamiento de Castellón. Ayuntamiento de Valencia. Diputación de Castellón. Diputación de Valencia. Diputación de Alicante - SUMA (Organismo autónomo de Gestión Tributaria) EXTREMADURA Ayuntamiento de Badajoz. Diputación de Badajoz. Diputación de Cáceres EUSKADI Ayuntamiento de San Sebastián. Diputación de Guipúzcoa GALICIA Concello de A Coruña. FEGAMP (Federación Galega de Municipios e Provincias). Xunta de GaliciaVI
  • 7. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO COMUNIDAD DE MADRID Ayuntamiento de Getafe. Ayuntamiento de Fuenlabrada REGIÓN DE MURCIA Ayuntamiento de Cartagena COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA Gobierno de Navarra LA RIOJA Comunidad Autónoma de la Rioja CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA COMITÉ ASESOR DEL INFORME David Cierco Jiménez de Parga Director General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Juan Miguel Márquez Fernández Director General para el impulso de la Administración electrónica Ministerio de Administraciones Públicas Enrique Martínez MarínDirector General INTECO (Instituto Nacional de Tecnologías de la Comunicación) Sebastián Muriel Director General, Red.es Àngel Ros Domingo President de la Comissió de Noves Tecnologies Federación Española de Municipios y Provincias VII
  • 8. ÍNDICEPrólogo ......................................................................................... XIX Pedro Castro. Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española de Municipios y ProvinciasPresentación .................................................................................. XXI Javier Nadal. Vicepresidente de Fundación TelefónicaResumen ejecutivo .......................................................................... XXIIIEl papel del ciudadano y la empresa como clientes de la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIVEl proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVLa gestión municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVEl papel del empleado público en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVILa colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIIEl impulso que supone la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIIEl uso de las TIC en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIIIEl papel de las administraciones públicas en la incorporación de las TIC en la Administración local . . . . . XXIXUn nuevo modelo de prestación de servicios TIC basado en la colaboración con las entidades supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXX Parte I LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL1. Situación de la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1. La organización territorial del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.1. La Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1.3. La segunda descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.2. Las competencias de la Administración local española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.3. La Administración local: administración próxima al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.4. La organización de la Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.5. La financiación de los entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 IX
  • 9. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO2. La gestión pública ......................................................................... 25 2.1. La evolución de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.2. Gestión pública en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.1. Fundamentos de la actual gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.2. Implantación de técnicas de gestión pública en la organización municipal . . . . . . . . . . . . 29 2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.1. Planteamiento de las estructuras organizativas al servicio de la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.4. Consideraciones clave en el marco de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.5. La transparencia en la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.6. El incremento de la calidad del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.7. Nuevos modelos de provisión de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.8. La Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353. El empleado público en el contexto de la provisión de los servicios en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1. Realidad de la función pública en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1.1. Personal al servicio de los órganos de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.1.2. Personal al servicio de los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.1.3. Funciones del personal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.1.4. Temporalidad en el empleo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.2. El modelo de gestión de recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias directivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.2.3. Los modelos de dirección pública profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.3. Formación y desarrollo profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.4. El empleado público como motor de la gestión del cambio: formación, motivación y empleo de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484. El ciudadano en el contexto de la provisión de los servicios públicos .......... 51 4.1. El ciudadano como eje central de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.2. El nuevo papel del ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.3. La demanda de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.4. Valoración de los servicios públicos por parte de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545. Las empresas en el contexto de la provisión de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . 59 5.1. La Ventanilla Única Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.2. Las cargas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5.3. Uso de las TIC por parte de las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62X
  • 10. ÍNDICE6. Interrelaciones entre la Administración local y el resto de las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica . . . . 67 6.3. Las interrelaciones administrativas en la prestación de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Artículo: Las TIC como generadoras de valor en los ayuntamientos y entidades locales, por Ángel Ros Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 717. Los retos de la gestión local ............................................................. 75 7.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.2. Colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.3. Transparencia y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 7.4. Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.6. Hacia una administración proactiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 7.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Parte II LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 8. Situación actual de las TIC en la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . 89 8.1. La Administración local como usuaria de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.2. La Administración local y el desarrollo de la Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 8.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local . . . . . . . . 106 8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.1. Servicios ofrecidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.2. Canales utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.4. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 8.3.2. Aplicaciones de gestión departamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4. Mapa tecnológico futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local . . . . . . . . . 110 8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4.1.1. Servicios propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.2. Canales propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.3. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.2. Aplicaciones de gestión departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Artículo: Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Pública local: el camino hacia e-government, por Sebastián Muriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 XI
  • 11. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO 9. Tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de servicios al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.2. Marcos de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12410. Aplicación de las TIC a la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 10.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 10.2. El sustrato tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 10.2.1. Desarrollo de la banda ancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 10.2.2. Tecnologías inalámbricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 10.2.3. Televisión digital terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 10.2.4. Digitalización de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 10.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 10.2.6. Equipamiento y dispositivos inteligentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 10.2.7. Códigos 2D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 10.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 10.2.9. Software de código abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 10.2.10. Nuevas arquitecturas tecnológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 10.2.11. Estandarización/normalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 10.2.12. Interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 10.2.13. Prestación de servicios TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 10.3. Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 10.3.1. Soluciones presenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 10.3.1.1. Intranet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.2. Solución atención presencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2. Soluciones mediante operador interpuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2.1. Contact Center . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.2. Sistemas IVR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.3. Servicios de atención ciudadana: 010, 012 y 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.4. Emergencias 112 y 061 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.5. Cita previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 10.3.3. Soluciones autoservicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 10.3.3.1. Portales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 10.3.3.2. Ciudad móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 10.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4. Elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4.1. Repositorio de contenidos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.2. Repertorio procedimientos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.3. Gestión del conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.4. Gestores de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.6. Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.7. e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175XII
  • 12. ÍNDICE 10.3.4.8. Formularios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 10.3.4.9. Registro entrada/salida electrónico o telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.10. Terceros y localizativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.11. Gestión de potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.13. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.14. Notario y recibos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 10.3.4.15. Notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 10.3.4.16. Sistema de Información Geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.17. Firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.18. Seguridad jurídica de teletramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19010.4. El gestor de procesos (workflow) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19010.5. Plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 10.5.1. Servicio municipal de atención telefónica «012-Infolocal» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 10.5.2. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20610.6. Back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.1. Gestión económico-financiera y recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.2. Gestión tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.3. Padrón y censo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.4. Gestión catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.5. Gestión urbanística y rústica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.6. Gestión y localización de flotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.7. Prestación de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.1. Teleasistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.2. Aplicaciones de contra la violencia de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.8. Gestión de multas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 10.6.9. Gestión de la movilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10. Gestión de la seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.1. Televigilancia móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.2. Vídeo supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 10.6.11. Inspecciones y controles de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 10.6.12. Urbótica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.13. Gestión de incidencias urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.14. Sistemas de soporte a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.15. Gestión de campañas de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.16. Otros sistemas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.17. Inteligencia de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.18. Plataformas de colaboración, soluciones personales de productividad y herramientas de teletrabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21710.7. e-Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 10.7.1. e-Voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 10.7.2. e-Encuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 XIII
  • 13. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO 10.7.3. e-Debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Artículo: Estado de la seguridad de la información en las administraciones locales, por Enrique Martínez Martín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22511. Los retos en la implantación de las TIC en la Administración local ............ 233 11.1. La implantación, operación y mantenimiento de los sistemas TIC en las entidades locales de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 11.2. La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 11.3. La satisfacción del incremento de la demanda de los servicios de e-Administración . . . . . . . 235 11.4. La interoperabilidad en sus tres niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 11.5. La gestión automatizada de expedientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 11.6. El desarrollo del marco normativo para el impulso de la evolución tecnológica en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 11.7. El apoyo por parte de las administaciones públicas estatales, autonómicas y entidades supramunicipales para la introducción de las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23712. Un modelo para implantar las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.1. El rol de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares en la provisión de servicios TIC a los ayuntamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.2. El modelo de prestación de servicios de tecnologías de la información en red: la Administración en red 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 12.2.1. Servicios en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 12.2.2. Sede electrónica en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Artículo: Una sigilosa revolución, por Jordi López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Parte III LAS APORTACIONES DE LOS PODERES PÚBLICOS13. Medidas para el impulso y el fomento de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 13.1. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 13.1.1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 2007 – 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 13.2. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 13.3. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado y las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.1. Iniciativa 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.2. Extranet SARA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.3. Ayudas e-Model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.4. Pista Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 13.3.5. Pista local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262XIV
  • 14. ÍNDICE 13.3.6. Ciudades Digitales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 13.3.7. Ciudades Singulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 13.3.8. Ayuntamiento Digital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 13.3.9. Plan Conecta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 13.3.10. Plan Moderniza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 Artículo: Políticas del Gobierno para fomentar servicios públicos digitales en las entidades locales, por David Cierco Jiménez de Parga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26714. Normas legales que permiten el despliegue de las TIC .......................... 271 14.1. Normativa legal de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 14.1.1. El marco comunitario para la firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 14.1.2. Carta de los e-derechos europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 14.1.3. Directiva sobre el DRM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 14.2. Regulación jurídica en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 14.2.1. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos . . . . 274 14.2.2. Ordenanza reguladora de la Administración electrónica del ayuntamiento de Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27815. Normas técnicas que facilitan el despliegue de las TIC .......................... 281 15.1. Normas técnicas en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 15.1.1. MoReq . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 15.2. Normas técnicas en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 15.2.1. MAGERIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 15.2.2. MÉTRICA-V.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 15.2.3. ATRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 15.2.4. ESTROFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 15.2.5. Sustitución de certificados en soporte papel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 15.2.6. La e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 15.2.7. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28716. Recomendaciones que abren caminos nuevos a ser explorados y normados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 16.1. Recomendaciones de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 16.1.1. Sucesiones y testamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 16.2. Recomendaciones de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 16.2.1. Criterios de seguridad, normalización y conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29017. Interoperabilidad. Desarrollos tecnológicos que permiten las relaciones de intercambio de información entre las administraciones en todos sus niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 17.1. Interoperabilidad en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 17.1.1. IDABC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 17.2. Interoperabilidad en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 17.2.1. EDI-PADRÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 XV
  • 15. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO 17.2.2. MIGRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 17.2.3. Intercambio electrónico de datos con entidades locales para gestión del IBI . . . . . . 297 17.2.4. Intercambio de ficheros institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 17.2.5. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 17.3. Interoperabilidad con el Consejo General del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 17.4. Interoperabilidad con la Agencia de Protección de Datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30118. Proyectos, desarrollos y plataformas que facilitan el despliegue de las TIC en las administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1. Proyectos lanzados por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1.1. eTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1.2. eContentplus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1.3. ICTPSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 18.2. Proyectos lanzados por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 18.2.1. @Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 18.2.2. NEDAES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 18.2.3. INDALO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 18.2.4. ISTMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 18.2.5. Ventanilla Única. Acción PISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 18.2.6. SICRES v2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 18.2.7. SILICE y CODICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 18.2.8. SISNOT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 18.2.9. SISTER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.10. Sistema de verificación de datos de identificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.11. Sistema de verificación de datos de residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.12. Servicio de comunicación de cambio de domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.13. DNI electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 18.2.14. El Web Map Service catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 18.2.15. Sistema RED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 18.2.16. Pista Local y GeoPISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 18.3. Otros organismos y poderes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 18.3.1. Registro Civil en línea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 18.3.2. Agencia de Certificación Notarial ANCERT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 18.3.3. Archivo electrónico de revocación de poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 18.3.4. Archivo ÁBACO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 18.3.5. Gestión telemática integral en el Consejo General del Notariado . . . . . . . . . . . . . . . . 321 18.3.6. Escritura pública electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 18.3.7. Convenios de colaboración con el notariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 18.3.8. Registro de la Propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 18.3.9. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT-RCM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32419. Infraestructuras despegadas por organismos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 19.1. Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 19.1.1. Proyecto epractice.eu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327XVI
  • 16. ÍNDICE 19.1.2. Proyecto INSPIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 19.2. Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 19.2.1. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 19.2.2. SARA y red interadministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 19.2.3. CESEAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 19.2.4. Proyecto Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 19.2.5. Autenticación de tres factores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 19.2.6. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 19.2.7. SIGEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 19.2.8. Servicio de pago telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 Artículo: Las TIC y la transformación de las administraciones públicas, por Juan Miguel Márquez Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 Parte IV MAPA DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA APLICACIÓN DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL EN ESPAÑA20. Mapa de buenas prácticas en la aplicación de las TIC en la gestión local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 20.1. Iniciativas de administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 20.2. Provisión de servicios TIC en red para la gestión local desde las entidades supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 20.3. Iniciativas de elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 20.4. Dotación de infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 20.5. Iniciativas en el back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 20.6. Iniciativas en el campo de las plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 20.7. Iniciativas de gestores de procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 20.8. Iniciativas de e-democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 20.9. Otras iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 XVII
  • 17. PRÓLOGO Pedro Castro Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española de Municipios y ProvinciasEn un momento de constante cambio tecnológico, y en consonancia con la normativa comunitaria, los go-biernos locales deben facilitar las relaciones con sus ciudadanos procurando que los procesos administra-tivos sean, sin perder su rigor y sus garantías, sencillos, diáfanos y próximos a ellos. La Administración local, por su cercanía, afronta el desafío diario de promover, dentro de su ámbito terri-torial, tanto la calidad de vida de sus ciudadanas y ciudadanos, como la competitividad de sus empresas. En este marco, las tecnologías de la información y de la comunicación constituyen un instrumento deespecial trascendencia para la mejora y modernización de las prestaciones municipales. Tecnologíascomo la banda ancha, el teléfono móvil, la TDT o el Wi-Fi, por citar sólo algunas de las más conocidas,son herramientas de mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos y de los procesos de negociode las empresas. Una buena cobertura móvil, por ejemplo, asegura la comunicación en casos de peligro o accidente, loque aumenta la seguridad de las personas. La banda ancha es un cauce de servicios sin barreras espacia-les, y también de una mejor y más eficaz comunicación entre empresas, lo que aumenta su productividad. El desarrollo de la riqueza de nuestros municipios y su propio futuro pasa, entre otros factores, porasegurar la disponibilidad de las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones a sus ha-bitantes, pero también por aplicarse a sí mismos esas nuevas tecnologías. Para ello, es imprescindible sus-tituir viejas costumbres organizativas por una moderna y agilizada gestión interna y, sobre todo, se nece-sita una financiación suficiente. Ante esta exigencia de modernización, la Federación Española de Municipios y Provincias, conscientede las grandes desigualdades que existen entre muchos municipios españoles, ya sea debido a su pe-queño tamaño, a sus escasos recursos, a su carácter rural o a su situación en rincones remotos de nuestrageografía, continuará tratando de compensar estas diferencias para dotar de coherencia a las políticas lo-cales que abandera, y hacerlas compatibles tanto con las distintas realidades municipales como con eltiempo que nos ha tocado vivir. Todo avance tecnológico conlleva la necesidad de desplegar nuevas infraestructuras y, por ello, losayuntamientos se encuentran con una nueva función, la de encontrar un equilibrio que, por una partepermita la cooperación con los operadores que crean las redes tecnológicas, y por otra, garantice que lasinstalaciones cumplen tanto las condiciones técnicas como las urbanísticas. No quiero omitir una referencia al Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI), de la Fede-ración Española de Municipios y Provincias. Dedicado a la implantación de infraestructuras de radiocomu- XIX
  • 18. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTUROnicación, con una especial atención a las estaciones base de telefonía móvil, de cuyo esfuerzo, en colabo-ración con los principales operadores del sector, nació un código de buenas prácticas, al que, en sólo unaño, ya se han adherido más de 1.088 ayuntamientos. Concluyo haciendo un reconocimiento al gran acierto de Telefónica al promover esta publicación, que,basándose en un gran número de entrevistas con responsables de municipios, diputaciones provincialeso cabildos de toda España, nos da una visión precisa del equipamiento y del uso que los pueblos y las ciuda-des hacen de las tecnologías de la información y de la comunicación, así como de los conflictos que se hanido registrando en paralelo al despliegue de nuevas redes, en especial de las denominadas TIC móviles. Bienvenido sea todo informe o análisis que, como el presente, arroje elementos de reflexión y saque ala luz estos asuntos que habremos de abordar con seriedad en los próximos años, si queremos que el de-sarrollo tecnológico del país se realice de una manera armónica en todos los niveles organizativos de laAdministración Pública.XX
  • 19. PRESENTACIÓN Javier Nadal Vicepresidente de Fundación TelefónicaEs un comentario habitual en nuestro sector el reconocer que nunca como hasta ahora la tecnología decomunicación y de procesamiento de información ha sido tan potente, tan difundida y tan barata. Estosignifica que hoy estamos en las mejores condiciones para apoyarnos de una manera decidida en ellapara cambiar, modernizando y optimizando, la mayor parte de los procesos básicos de todos los ámbitosde nuestra vida. Es el momento de la revolución digital: de los hogares, de las pequeñas empresas y tam-bién de los ayuntamientos. La digitalización de los procesos y el acceso online de los ciudadanos ya lle-van tiempo siendo desarrollados con éxito por las grandes empresas y por las grandes Administracionescomo la central y las autonómicas. Pero ya es el momento de dar un paso más y llevar este profundo cam-bio a ámbitos más pequeños que al mismo tiempo son los más cercanos: los hogares, las pymes y los mu-nicipios. Éstos son los nuevos retos de la Sociedad de la Información hoy en España. Desde la Fundación Telefónica, conscientes de esta realidad, publicamos este libro que es uno de los pri-meros análisis que se han realizado en nuestro país sobre el tema de las TIC (tecnologías de la informa-ción y las comunicaciones) en el futuro de las entidades locales. Un tema que va a ir ganando importan-cia y más aún tras la aprobación de la ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los serviciospúblicos. Tras esta ley el acceso electrónico a estos servicios se convierte en un derecho del ciudadano yuna obligación de las administraciones públicas el que esto sea posible. Los próximos años estarán dedi-cados a hacer de esto una realidad y será el estímulo clave para convertir a nuestros ayuntamientos enverdaderos centros de servicios electrónicos al ciudadano. En la elaboración de este libro, además de nuestros propios expertos en servicios digitales, hemos con-tado con la ayuda inestimable de numerosos ayuntamientos, diputaciones, comunidades autónomas yadministración central, así como expertos del ámbito universitario y empresarial, que nos han aportadosu punto de vista y su experiencia en las entrevistas y encuentros realizados para su elaboración. La Administración local es, al mismo tiempo, la más cercana al ciudadano y la que cuenta con meno-res recursos tanto tecnológicos como de expertos en TIC. Además, la gran variedad de ayuntamientoshace que entre los más de 8.000 municipios españoles encontremos un rango muy amplio tanto de ta-maño como de competencias. Todo esto hace que la extensión de las TIC en los ayuntamientos sea unreto equivalente en complejidad al de la extensión entre las pymes. Sin embargo, ambos retos son cla-ves para la extensión de la Sociedad de la Información. De su éxito en la adopción de las TIC dependeráel impulso de los servicios digitales en la vida cotidiana de los ciudadanos y la mejora de la productividadde la economía del país. XXI
  • 20. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO Muchos sectores económicos ya han hecho esta revolución digital antes sectores como el financiero, elsistema bancario o el de las líneas aéreas, nos tienen ya acostumbrados como clientes a unos niveles deservicio online fiables y cómodos que se empiezan poco a poco a exigir a otros ámbitos de la vida cotidia-na, y en especial a la relación con la Administración Pública, la sanidad, etc. y poco a poco esta exigenciase irá extendiendo hacia los ámbitos más cercanos, los municipales. Hay, por tanto, un importante reto, pero también tenemos la suerte de contar con el conocimiento y lasherramientas tecnológicas para afrontarlo. A lo largo de los últimos años se han puesto en marcha mu-chas iniciativas y ha habido muchos éxitos y algunos fracasos, como en toda empresa que empieza.Toda la enseñanza de estos pioneros ha sido muy válida y este libro ha querido recuperar gran parte deestas lecciones con la descripción de casos de éxito que serán un buen referente para todo el trabajo quequeda por desarrollar. La Fundación Telefónica está convencida de que las TIC son la palanca clave del cambio social y econó-mico en nuestra época y queremos ser parte de la solución e involucrarnos en estos cambios. Por eso enla definición de nuestra visión como Grupo Telefónica incluimos desde hace tiempo como objetivos: «me-jorar la vida de las personas, facilitar el desarrollo de los negocios y contribuir al progreso de las comunida-des donde operamos, proporcionándoles servicios innovadores basados en las Tecnologías de Informacióny las Comunicaciones». A esto le llamamos Espíritu de Progreso y creemos que es el momento de enfocar-lo con más intensidad en la modernización de nuestros ayuntamientos. Deseamos que este análisis que ahora se presenta en la forma de libro contribuya a encontrar esasclaves del cambio. Desde Telefónica trabajamos por pasar del análisis a los proyectos y de ellos a la reali-dad transformada. En pocos años, con la inspiración de las nuevas leyes, las herramientas de las nuevastecnologías y el compromiso de las administraciones y de empresas como Telefónica, pasaremos a teneruna relación cotidiana con nuestro ayuntamiento más eficaz y cómodo, al tiempo que sus procesos inter-nos se agilizan y se vuelven más productivos.XXII
  • 21. RESUMEN EJECUTIVOEn la estructura organizativa del Estado español, el ayuntamiento es el eje central de la Administración local. To-das las demás entidades que integran la esfera local, ya sean del ámbito inferior al municipio, o sean entidadessupramunicipales, giran en torno al municipio como principal protagonista y definitivo punto de referencia. El sector público local en España presenta una gran variedad debido a la población de los municipios, loque condiciona en parte su gestión y formas organizativas. Por un lado, un importante número de muni-cipios españoles con poca población cuenta con una estructura funcionarial muy reducida, donde la vo-luntad de los cargos electos es el principal activo de gestión. En contraposición, dentro de la geografíaespañola se localizan grandes corporaciones donde las posibilidades de gestión y organización se multi-plican. Por esta razón, resulta complicado establecer conclusiones generales que caractericen la situaciónconcreta del sector local de la Administración Pública en nuestro país. Esta situación queda reflejada en elpreámbulo de la ley de Grandes Ciudades o ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,1 enel que, por un lado, se plasma la necesidad de dotar de un régimen jurídico específico al conjunto de mu-nicipios españoles de gran población que les permita hacer frente a su enorme complejidad; y por otro, serecoge la necesidad de reforzar el papel de las mancomunidades de municipios en nuestro sistema localpara fortalecer las estructuras de aquellos municipios cuyas dimensiones reducidas dificulten la presta-ción efectiva de los servicios públicos municipales. Otra consideración previa que debe realizarse es el hecho de que las entidades locales presentan dife-rencias en el repertorio de servicios encomendados, dado que el censo del municipio condiciona las com-petencias que ha de asumir la corporación local con el presupuesto municipal. Todos los municipios tie-nen que prestar los servicios de alumbrado, cementerio, recogida de basuras, limpieza de las vías públi-cas, abastecimiento de aguas potables, alcantarillados, pavimentación, parques y jardines, bibliotecapública y mercados. Los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, además de los indicados, debenprestar los servicios de protección civil, servicios sociales, extinción de incendios, instalaciones deporti-vas y matadero. Y los de más de 50.000 habitantes, además, deben prestar los servicios de transporteurbano de viajeros y protección del medio ambiente. Sin embargo, los ayuntamientos españoles cuentan con elementos en común: por un lado, la autonomíapara la gestión de sus propios intereses; por otro, la tendencia creciente a prestar determinados serviciosque la ciudadanía reclama y que, sin embargo, no es competencia directa de dichas administraciones. Este estudio identifica los retos que ha de afrontar la Administración local a corto y medio plazo y, por extensión, otras administraciones.1. Ley 57/2003, de 16 de diciembre. XXIII
  • 22. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO Las tecnologías de la información y las comunicaciones se revelan como un elemento esencial para la mejora de la eficiencia y la modernización de la Administración Local. No sólo apoyan la relación con el ciudadano a través de la denominada e-Administración, sino que contribuyen a la mejora de los procesos de gestión (el denominado back-office). Más allá del trámite administrativo proporcionan la posibilidad de renovar la forma en la que se ofrecen servicios como la seguridad ciudadana, la gestión de la movilidad o los servicios sociales.El papel del ciudadano y la empresa como clientes de la Administración localLos ciudadanos y las empresas demandan cada vez más de las administraciones públicas en su conjuntoniveles de atención similares a los proporcionados por el sector privado. El ciudadano está cada vez másinformado, es más exigente y demanda una administración cercana, eficiente y ágil. Por otro lado, el in-cremento del volumen de la población desigualmente distribuido en el territorio español, así como el pro-ceso de envejecimiento de la misma, también heterogéneo desde el punto de vista local, o la aparición deservicios públicos, cuya provisión se enfrenta a problemas de economías de escala, son nuevas realidadesque condicionan el marco administrativo. La Administración local es el nivel administrativo en el que tiene lugar una gran parte de las relacio-nes con los ciudadanos. A esto hay que sumar no sólo los propios trámites que realizan los ciudadanos ylas empresas con las entidades municipales, sino el hecho de que, en muchas ocasiones, el ciudadano nodistingue entre niveles territoriales de gobierno cuando formula sus demandas a la Administración, ynormalmente la Administración local es la elegida por los ciudadanos para hacerlo. Esta tendencia se re-laciona con otra de las demandas de la sociedad en relación con la Administración Pública: la ventani-lla única administrativa, es decir, la posibilidad de presentar las solicitudes y comunicaciones en cual-quier ventanilla de cualquier administración, indistintamente de que se esté realizando a otra entidadu organismo. Todo esto pone de manifiesto la gran importancia de los ayuntamientos como proveedo-res de servicios públicos a la sociedad y, por lo tanto, como pieza esencial en el entramado administra-tivo de España. Otra de las demandas de la ciudadanía es el modelo multicanal de prestación de servicios por parte dela Administración, es decir, la posibilidad de realizar los trámites administrativos, o bien ante funcionario,o bien mediante operador interpuesto o en régimen de autoservicio (en el que se incluiría la modalidadelectrónica, el teléfono móvil o el acceso a través de la TDT). La Ley 11/2007, tal y como se comenta másadelante, reconoce ya este derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administra-ciones públicas, y la Administración local tendrá que estar preparada para ofrecerlos. En cuanto a las principales quejas de la sociedad en relación con la Administración, destaca tanto la len-titud a la hora de resolver los trámites (con el 65%),2 como la excesiva burocracia (con el 61%), aspectosque pueden ser mejorados notablemente gracias a la introducción de las nuevas tecnologías. Por otrolado, la percepción de los ciudadanos en relación con la incorporación de tecnología a los procesos en laAdministración es muy positiva: el 67% considera que se ha mejorado gracias a la incorporación de lasnuevas tecnologías, y el 56% valora en gran medida el acceso a los servicios a través de Internet.3 Otra tendencia viene marcada por la juventud. Cuando la generación de jóvenes que ya han incorpo-rado a sus rutinas diarias el uso de la tecnología se convierta en la generación activa, ésta demandará de2, 3. Según datos de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, 2006.XXIV
  • 23. RESUMEN EJECUTIVOmanera inmediata una relación digital con sus administraciones. Por ese motivo, la Administración, en ge-neral, y la local, en particular, han de estar preparadas y comenzar desde ahora a desplegar los servicios. Finalmente, la empresa demanda servicios y trámites online que minimicen sus costes operativos y re-duzcan las barreras burocráticas para favorecer el desarrollo económico. Por otro lado, se demanda elpapel «facilitador» de la Administración en la labor empresarial, ya que el factor «globalización» hacenecesaria la armonización local, nacional y supranacional.El proceso de descentralización y la atribución de competenciasEl actual Estado de las Autonomías, en el que el proceso de descentralización político-administrativo estáa punto de culminarse, responde hoy a una realidad fuertemente descentralizada. Sin embargo, este pro-ceso de transferencia de competencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas no ha tenidoun reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial: la Administración local. Durante todos estosaños, los entes locales han visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ámbito competen-cial, sin que se haya producido una continuación del proceso descentralizador hacia estas administracio-nes. A pesar de ello, la realidad se ha impuesto en los ayuntamientos españoles, que asumen cada vezmás la prestación efectiva de determinados servicios que la ciudadanía reclama, dando respuesta a nece-sidades, fundamentalmente asistenciales, cuya competencia corresponde a otras administraciones. Segenera así la denominada «gestión de competencias impropias» que puede llegar a representar el 35% delgasto público municipal.4 El hecho de que los ayuntamientos sean las administraciones más próximas al ciudadano condicionaque, en muchos casos, sea más adecuado que la gestión y prestación de un servicio sea realizado por és-tos. La cuestión obliga a replantearse qué administración debe gestionar qué servicios y asumir las corres-pondientes competencias. Se trata de mejorar los modelos de gestión y garantizar así la provisión de unosservicios de calidad para atender las necesidades y demandas del ciudadano. Se trata de que se aplique elbinominio subsidiariedad-eficiencia, de modo que quien provea el bien o servicio sea la administracióncon óptima capacidad para hacerlo. En este contexto, uno de los grandes retos que se plantea, pues, a la Administración Pública es podergarantizar a la ciudadanía el acceso a los servicios públicos bajo criterios de equidad, de manera que unciudadano de una gran ciudad reciba y perciba los servicios públicos de igual modo que un ciudadano quereside en un municipio rural.La gestión municipal modernaLos principios de eficacia, eficiencia y economía en la actuación administrativa han configurado un nue-vo modelo de gestión pública que implica un fuerte cambio en la cultura administrativa hasta ahora vi-gente. Se trata de adaptarse a las necesidades del ciudadano sin que ello se traduzca en un incremento dela presión fiscal, sino incluso tendiendo a la contención o reducción del gasto público. Bajo este conceptoprima la excelencia en la calidad del servicio, la visión del ciudadano como cliente, así como la disocia-4. Datos recogidos en el estudio «Situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión:diagnóstico y propuestas en un perspectiva europea». (2006) Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid, pp. 69-74. XXV
  • 24. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTUROción entre provisión y prestación del servicio, bajo un prisma en el que priman los mecanismos de mer-cado (no sólo gerenciales) en el servicio público. La calidad se define no sólo a través de la eficacia, sino mediante la capacidad de reacción de la Admi-nistración ante nuevas demandas o necesidades, y se expresan en medidas concretas, como las denomi-nadas «cartas de servicios». Los ayuntamientos atienden las necesidades directas de sus habitantes, porlo que en el ámbito municipal resulta preciso incidir en la claridad y transparencia en la gestión. En estecontexto, la transparencia implica facilitar al ciudadano el conocimiento que éste precise proporcionan-do información ágilmente y de manera completa y actualizada. Cada vez más, los ciudadanos considerannecesario disponer de la información que los afecta directamente, como son los asuntos urbanísticos,los presupuestos municipales, los servicios asistenciales en el caso de las grandes ciudades, las subvencio-nes, los planes de inversión municipal, y además se incrementa el deseo de participar activamente en lasdecisiones tomadas. Se trata de implicar a la ciudadanía en la mejora y en la toma de decisiones, facilitan-do la participación ciudadana. La aplicación de las nuevas tecnologías a esta demanda se denomina e-par-ticipación. Estas ideas son las que definen el paradigma de la nueva gestión pública como contraposición al mo-delo administrativo tradicional. La consideración del ciudadano como un cliente afecta de manera sustan-cial a la forma de concebir la propia Administración Pública como organización, así como a sus recursoshumanos, presupuestarios, tecnológicos, formativos, etc. El entorno de la Administración local tiene ante sí un reto en el campo de la gestión en el que no cabeduda que la incorporación de las tecnologías será esencial. Las TIC se revelan como un instrumento queapoya la mejora de los servicios externos e internos en la gestión local. En muchas ocasiones, no sólo es laforma de prestación de los servicios lo que cambia, sino la propia naturaleza del servicio. No es hacer lomismo de otra manera, es cambiar la orientación y el contenido de la atención al ciudadano, simplificarprocesos y hacerlos más eficientes y cercanos. En esta línea, la denominada administración proactiva, bajo la filosofía de adelantarse a las necesida-des de los ciudadanos, va a ser posible sólo bajo un modelo que incorpore las nuevas tecnologías a los pro-cesos de gestión.El papel del empleado público en las entidades localesEste incremento de las necesidades en relación con los servicios públicos locales y el reto de responderde manera ágil a las demandas ciudadanas ha llevado, en las últimas décadas, al crecimiento del perso-nal en las corporaciones locales que, debido a la complejidad del proceso de selección de personal en laAdministración Pública, ha conducido a la necesidad de recurrir, con mayor o menor intensidad, a lacreación de plazas de funcionarios interinos, así como a la contratación de personal laboral, a veces, concarácter temporal. Para los ayuntamientos más pequeños la tasa de temporalidad se sitúa en el 44%, y al-canza el máximo valor para los municipios de 3.000 a 20.000 habitantes, con el 49%. No cabe duda de que el papel del empleado público es esencial a la hora de afrontar todos los retos quetienen ante sí los entes locales, entre ellos, la introducción de las TIC. Por ello, es necesario señalar quelas dificultades de adaptación por parte de sus empleados al uso de las mismas pueden suponer un frenoimportante. Estas dificultades pueden ser mayores en ayuntamientos de reducido tamaño, en entornosrurales o con personal de edad avanzada, que, en general, tienen más dificultades para adaptarse al usode las nuevas tecnologías y que prefieren seguir desarrollando su trabajo tal y como ya lo venían hacien-XXVI
  • 25. RESUMEN EJECUTIVOdo. Las tecnologías tienen que percibirse entre el personal del ayuntamiento como una herramienta deayuda y no como una amenaza. La incorporación de las TIC va a facilitar al empleado público el trabajode gestión permitiéndole centrarse en tareas de mayor valor para la organización, pudiendo dedicarse afacilitar más y mejores servicios y atención a los ciudadanos.La colaboración entre las administracionesOtra pieza esencial para articular la provisión de los servicios a la ciudadanía es la interoperabilidad. La po-sibilidad de que cada administración ejerza sus funciones con eficiencia pasa por la coordinación y latransmisión mutua de información. En el escenario actual es necesario hacer un gran esfuerzo en la coor-dinación vertical y horizontal entre administraciones porque los destinatarios de la gestión pública son,en definitiva, los ciudadanos, y no puede cargarse sobre ellos los costes de coordinación de una adminis-tración tan descentralizada como la española. Los esfuerzos tienen que ir encaminados a conseguir la interoperabilidad en los tres ámbitos:• organizativo, a través de la orquestación de los procesos administrativos y las estructuras organizati- vas de manera que las arquitecturas de información y los objetivos de negocio estén alineados;• semántico, para garantizar el significado exacto de los contenidos y datos que se intercambian, y• técnico, para contemplar la interconexión de los sistemas de información.El impulso que supone la Ley 11/2007La ley 11/20075 para el Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciuda-danos su derecho a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas, así como la obliga-ción de éstas a garantizar ese derecho a partir del 31 de diciembre de 2009. Esta ley supone un gran impulso, no sólo para el desarrollo de la administración electrónica, sino parala incorporación masiva de las nuevas tecnologías en la Administración desde un punto de vista global. LaAdministración tiene la obligación de adaptarse a una sociedad en constante movimiento, que incorpo-ra la tecnología como un elemento más de su realidad y ante la que tiene el desafío de responder en lamisma medida. De entre todas las instituciones, las administraciones locales son los órganos públicos clave a la hora dedinamizar el uso de las nuevas tecnologías en la sociedad, ya que se trata del organismo más cercano, per-cibido como gestor de temas muy inmediatos y gran conocedor de las necesidades de sus ciudadanos yempresas. Si bien estos organismos no siempre cuentan ni con los recursos ni con las herramientas nece-sarias para poder hacerlo, y este problema se acentúa mucho más en los ayuntamientos de menor ta-maño, ya que su dimensión les impide afrontar ciertos proyectos tecnológicos en los que operan las eco-nomías de escala. Esta situación, de seguir así, conducirá necesariamente a la generación de una brechadigital en la propia Administración. Mientras que ciertas instituciones seguirán el ritmo demandado porla sociedad, otras no podrán seguir la velocidad marcada, lo que implicará la acumulación de retrasos, quepodrían convertir a parte de la población en ciudadanos de segunda.5. De 22 de junio del 2007. XXVII
  • 26. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO La eliminación de la llamada «brecha digital» implica para las entidades locales una corresponsabilidaden varios frentes, como son, la propia brecha de la mejora del funcionamiento interno para adaptarla alentorno de la mayoría de los ciudadanos; por otro lado, está la «brecha económica», que supone un avan-ce en las posibilidades de la mejora de la productividad de las empresas del municipio y, por supuesto, laeliminación de la «brecha para la integración social», que facilita a las personas con discapacidad su re-lación por medios adecuados telemáticos con la Administración local.El uso de las TIC en la Administración localCuando se habla acerca de la aplicación de las nuevas tecnologías a la Administración, suele pensarse enadministración electrónica o en aplicación de las TIC a la tramitación administrativa. Pero la aplicaciónde las TIC en la Administración en general, y en particular en la local, va más allá de estos conceptos.Las TIC son de gran utilidad en la informatización del back-office, resolviendo el núcleo de la actividadmunicipal, pero la realización de cualquier proceso en una entidad local involucra típicamente el usode varios sistemas informáticos (del back-office) y la intervención de distintos funcionarios, por lo quelas nuevas tecnologías también apoyan la coordinación que facilita la gestión de los flujos de trabajo; setrata de los componentes de workflow y de los elementos que permiten la comunicación y los intercam-bios entre aplicaciones. Por otro lado, han surgido un conjunto de nuevos servicios en el ámbito de lagestión municipal, que son posibles gracias a las nuevas tecnologías, añadidos a los puramente admi-nistrativos, que ofrecen un valor importante al ciudadano. Estos servicios pueden dar soporte a múlti-ples competencias de los entes locales como la gestión de la seguridad en los lugares públicos, la orde-nación del tráfico, la prestación de servicios sociales y la gestión del transporte público, entre otros. Nocabe duda de que estos servicios actuarán como palancas para la aceptación y también para que seexijan otros nuevos. En definitiva, el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación en la Administración lo-cal puede maximizar la utilidad de los recursos que maneja y aumentar el valor de la actividad pública ensu conjunto (ver figura 1). Pero más allá del uso de las tecnologías y de la provisión de servicios TIC, las entidades locales tienenque asegurar que los ciudadanos y empresas de sus entornos disponen de los medios adecuados para dis-frutar de los mismos. Por ello es importante el papel de la entidad en la concesión de licencias y autoriza-ciones para la instalación de redes de comunicación (tanto fijas como móviles), ya que con sus decisio-nes pueden facilitar o retrasar el despliegue de infraestructuras tecnológicas, aspecto que tiene un impac-to directo en la incorporación de los ciudadanos en este nuevo espacio. Los retrasos acumulados en estesentido convierten a parte de la población en ciudadanos que no acceden en igualdad de condiciones yoportunidades a las ventajas que ofrecen los servicios de la sociedad de la información. Sin olvidar de nue-vo la importancia que tiene la implantación de estas tecnologías para los servicos de emergencia e inte-gración de personas con discapacidad. En la actualidad, las entidades locales han comenzado a introducir las TIC para mejorar las relacionescon el usuario, típicamente en servicios de atención al ciudadano, así como en servicios de información enel marco de lo que podríamos llamar e-administración. En cuanto a los canales utilizados destaca Internety la atención personal, seguida de la atención telefónica, el móvil y la TDT. Desde un punto de vista de ges-tión interna, es frecuente el uso de soluciones para la gestión de la contabilidad, la gestión tributaria y ca-tastral y el padrón.XXVIII
  • 27. RESUMEN EJECUTIVOFIGURA 1. RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL Y BENEFICIOS QUE APORTA EL USO DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL Retos de la Gestión Local Beneficios que aporta el uso de las TIC en la Gestión Local • El proceso de descentralización y atribu- • Rapidez, agilidad y eficiencia (tanto en la gestión como en la rela- ción de competencias ción con el ciudadano) • La colaboración entre las administraciones • Facilita la interoperatividad entre administraciones públicas. • Transparencia y participación ciudadana • Mejora de la comunicación y la transparencia por parte de la Ad- • Cambios organizativos, simplificación de ministración procesos y gestión del cambio • Facilita el autoservicio por parte de ciudadanos y empresas: desin- • El cambio de rol del ciudadano y la empresa termediación • Administración Proactiva y calidad de ser- • Mejora los mecanismos de participación ciudadana vicio • Apoya la simplificación administrativa • Cumplimiento de la Ley 11/2007 • La actividad administrativa, en términos de tramitación, se hace independiente del soporte (papel o electrónico), el lugar (venta- nilla o el terminal de cualquier tipo) y el horario (24/7). • Personalización de los servicios (el centro del servicio es el ciudadano) • Fiabilidad, seguridad y privacidad en las comunicaciones y ges- tiones (desde ciudadano a la Administración y entre Administra- ciones) Por otro lado, es interesante señalar como tendencia que en el ámbito local está apareciendo un nue-vo modelo de provisión de servicios que hacen uso intensivo de las TIC consistente en la provisión de ser-vicios en red. Se trata de iniciativas que lleva a cabo una entidad supramunicipal que pone a disposiciónde los ayuntamientos portales web para informar a los ciudadanos, sistemas de tramitación telemática osistemas de gestión municipal genéricos, entre otras aplicaciones. En cuanto a las previsiones de futuro todo apunta a una intensificación de los servicios multicanal alciudadano, para reforzar la atención ciudadana, y sobre todo, la tramitación, además a través de múltiplescanales, fundamentalmente Internet, seguido del móvil y el telefónico; en los últimos puestos están laTDT y la atención presencial. Finalmente, desde el punto de vista de la gestión departamental, las más de-mandadas serán los gestores de expedientes, la gestión documental, los cuadros de mando y los registrosde entrada y de salida telemáticos.El papel de las administraciones públicas en la incorporación de las TICen la Administración localSi bien la introducción de las nuevas tecnologías es un camino imprescindible que ha de recorrer la Adminis-tración local como vía para superar muchos de los retos que se le plantean, no todo depende de ellas y más alláde la tecnología es necesario que otros organismos allanen el terreno. Las administraciones públicas en su con-junto tienen un papel esencial a la hora de facilitar la incorporación de las TIC a las entidades locales, ya seadesde un punto de vista promocional, legislativo, normativo o de dotación de infraestructuras y plataformas. La administración por vía electrónica es una adaptación de la Administración convencional utilizandolas TIC. Ésta es la razón por la que se introduce el término «por vía electrónica». Esta aplicación tiene mu-chas ventajas, pero hay que adaptar el tratamiento instrumental para pasar de la atención presencial enventanilla, del libro registro cumplimentado a mano, del sello de caucho, de la compulsa ante un funcio-nario de la fotocopia, etc., a lo que puede ofrecerse con la tecnología. De esta manera aparecen los deno- XXIX
  • 28. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTUROminados elementos comunes, llamados así porque son válidos para todos los procesos administrativos ytodas las administraciones. Se trata de la sede telemática del organismo, el registro de entrada vía web,las notificaciones fehacientes para recibir escritos, y el sistema de archivo documental que da seguridady persistencia a los «papeles» electrónicos, entre otros. Además, debe ponerse a disposición de los gesto-res toda una serie de elementos que emulan las prácticas consolidadas trasladadas al entorno digital. Setrata de los denominados elementos habilitantes, ya que hacen posible la nueva forma de actuación: fir-ma, firma de múltiples firmantes (colegiada o solidaria), sello de tiempo, sobre «lacrado», compulsa de do-cumentos por escaneo, certificación posterior en papel de documentos electrónicos, tablón de anuncios,capacidad para actuar expresada en «poderes electrónicos» u otros instrumentos, etc. La Ley 11/2007 re-coge los elementos más importantes de ambos tipos, lo que supone dar la misma seguridad y naturale-za a un proceso convencional y a otro electrónico. Pero además, para que se extienda la introducción de las TIC en la Administración local es necesario quese establezcan políticas que desarrollen la Ley 11/2007 y que perfilen planteamientos comunes para to-dos los ayuntamientos. No cabe duda de que La Ley 11/2007 supone un gran paso para impulsar todo esteproceso y aunque explícitamente la ley no obligue a informatizar el back-office de la Administración, cum-plir con las obligaciones que se derivan de la propia ley exigirá una informatización de los mismos. Por otro lado, la interoperabilidad, comentada anteriormente, es el otro aspecto estratégico, ya quelos niveles administrativos deben relacionarse para poder proveer ciertos servicios. En el caso de la Ad-ministración local, una gran parte de los trámites que se realizan competen a diferentes administracio-nes. Una de las barreras al desarrollo de la e-Administración es la imposibilidad (operativa, no técnica)de intercambiar gran parte de certificados administrativos que, posteriormente, son utilizados para ini-ciar la tramitación de un expediente. La Ley 11/2007 ha definido el modelo general de administración elec-trónica marcando un esquema general de interoperabilidad que requiere un desarrollo mucho mayor. Elgrado de descentralización del modelo de Estado español y el nivel de competencias asumidas por las en-tidades locales afectan directamente al desarrollo de proyectos e iniciativas. Por ello es preciso la defini-ción de este marco como vía imprescindible para el desarrollo de servicios. La tecnología ya está disponi-ble, pero median todavía aspectos en el ordenamiento jurídico que han de mejorarse para poder utilizartoda la potencialidad de la misma. En esta línea es necesario definir estructuras que vayan más allá de lasrelaciones bilaterales que se establecen a través de los convenios o acuerdos individuales y específicosque se firman habitualmente para articular estos procedimientos. Se trata de crear estructuras flexiblesque faciliten estas relaciones de una manera mucho más ágil.Un nuevo modelo de prestación de servicios TICbasado en la colaboración con las entidades supramunicipalesEn un horizonte que plantea el uso de las nuevas tecnologías como herramientas esenciales para la pro-visión de una gran parte de los servicios en el ámbito de lo público es preciso plantear nuevos modelosque ayuden al colectivo de ayuntamientos a incorporar las TIC, de manera que no se vean penalizados pormotivos de dimensión poblacional (en España el 85% de los municipios cuentan con menos de 5.000 ha-bitantes). Los ayuntamientos, sean del tamaño que sean, tienen que proporcionar, en lo fundamental, losmismos trámites que los ayuntamientos de mayor tamaño, es decir, se enfrentan a la misma complejidadde la actuación administrativa. En este escenario, la incorporación de las nuevas tecnologías se hace me-nos eficiente por motivos de economías de escala.XXX
  • 29. RESUMEN EJECUTIVO El principal problema con el que se encuentran las entidades locales de menor tamaño consiste en elpresupuesto limitado con el que cuenta para afrontar la implantación de sistemas TIC. A esto además hayque añadir el propio ciclo político de cuatro años y la cadencia anual de aprobación de presupuestos en losque las partidas plurianuales requieren un trámite muy especial y complejo, por lo que se dificulta la in-versión en proyectos tecnológicos que requieren un horizonte mayor. Este tipo de inversiones, además, noson prioritarias para los políticos locales, que suelen relegar estos proyectos al no ver un retorno rápido enlos mismos. Por otro lado, la operación y el mantenimiento de los sistemas TIC ya instalados también suele sercostosa en estas entidades. Por ofrecer unos datos representativos cabe referenciar que la falta de per-sonal informático en los municipios pequeños eleva los gastos en servicios informáticos en estas entida-des al 52%. La cifra es también muy elevada en diputaciones, consejos y cabildos (46%) mientras en el res-to de municipios los porcentajes oscilan entre el 20% y 33%. Por otro lado, si bien las iniciativas de cesión de aplicaciones y sistemas a la Administración local porparte de otras administraciones, así como las de reutilización de soluciones o las iniciativas de incorpo-ración de software de código abierto son muy interesantes, hay barreras asociadas a ellas muy difíciles desalvar. Se trata fundamentalmente de problemas relacionados con la evolución de las aplicaciones y la es-calabilidad para sistemas denominados «de misión crítica» (que no pueden fallar). Durante la vida útil de un sistema informático se producen vicisitudes y cambios normativos que de-ben reflejarse en ellos. Es preciso, por lo tanto, contar con personal técnico que pueda afrontar dichoscambios, y en la mayoría de los ayuntamientos esto no es posible. Por otro lado, la estructura organizati-va depende exclusivamente de la voluntad del gestor, y los procedimientos siguen una pauta de derechoadministrativo pero están modulados por los usos y costumbres de cada organismo. Además, en el casode que se quiera contratar la actividad al sector privado, los entes locales, en muchos casos, no tienen alalcance proveedores con la capacidad de dar el servicio, debido a la situación geográfica y la «granulari-dad» de los municipios. En este punto se dan dos problemas: por un lado, de oferta, ya que no se disponede un sector TIC suficientemente especializado y descentralizado para poder llevar a cabo el manteni-miento; por otro, de demanda, que conlleva la falta de sostenibilidad de muchas de las actuaciones. De otra parte, las necesidades en cuanto a la dimensión de los sistemas van evolucionando a lo largodel tiempo, y ello condiciona notablemente la dotación de recursos y la capacidad de procesamiento, al-macenamiento, requisitos de disponibilidad, etc. En este contexto es necesario que el ayuntamiento reci-ba servicios adaptados a sus necesidades y no tecnología. Se trata de que el personal público pueda ges-tionar y mantener su información sin necesidad de tener conocimientos técnicos especializados. Este mo-delo garantiza tanto el mantenimiento como la continuidad y sostenibilidad del proyecto demodernización a lo largo del tiempo (ver figura 2). Las administraciones públicas han ido recorriendo, con unos años de retraso, la misma senda que lasempresas. Sus fines son diferentes y su situación de «monopolio de facto» no las obliga a luchar por susubsistencia. Sin embargo, son los ciudadanos y los representantes de las empresas los que la urgenpara que adopte planteamientos de servicio. Y en esta línea se encuentran. Son ya algunas las experien-cias de entidades locales que han pasado por la certificación de calidad ISO 9001. En el mismo sentido seintroduce la posibilidad de adoptar estándares de calidad en la gestión de la tecnología que preconizannormas internacionales como CoBIT, ITIL o Price2. En este modelo, el papel de las entidades locales supramunicipales es esencial para desplegar los nue-vos servicios basados en las TIC en los municipios de menor tamaño. Gracias a estas entidades es posibleintegrar en un único punto los servicios necesarios para la gestión de los municipios, centralizando fun- XXXI
  • 30. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTUROFIGURA 2. RETOS EN LA INCORPORACIÓN DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL Y BENEFICIOS DE IMPLANTAR UN MODE-LO DE SERVICIOS EN RED PARA LA ADMINISTRACIÓN Retos en la incorporación de las TIC Beneficios de implantar un modelo de servicios en red en los entes locales para la Administración • La falta de recursos para implantar, operar y mante- • Rentabilidad: aprovechando sinergias y economías de es- ner los sistemas TIC en las entidades locales de me- cala lo que repercute en un modelo asumible para los pe- nor tamaño queños y medianos ayuntamientos. • La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones • Sostenibilidad y escalabilidad: el ayuntamiento se centra TIC en los ayuntamientos de menor tamaño en su actividad específica y no tiene que preocuparse de • El incremento de la demanda de los servicios de e- la gestión de la tecnología. Este modelo garantiza la con- administración tinuidad y la modernización a lo largo del tiempo. • La interoperabilidad en los niveles organizativo, se- • Seguridad y disponibilidad: ya que el modelo ofrece me- mántico y técnico canismos de recuperación frente a desastres y se asegu- • La gestión automatizada de expedientes ra así el cumplimiento de las cartas de servicio. • El apoyo por parte de las administraciones públicas Estatales, Autonómicas y organismos supramunici- pales a la introducción de las TIC en la Gestión Localciones puramente tecnológicas que los municipios, por su dimensión, recursos disponibles o decisión es-tratégica no pueden desarrollar. De este modo, pueden ayudan a mejorar los servicios que los ciudadanosdemandan de sus propias administraciones, agilizando la interacción entre los municipios y las diputacio-nes, cabildos o consejos insulares o, en el caso de las comunidades autónomas uniprovinciales, los gobier-nos autonómicos, para facilitar el inicio de procedimientos dentro de la llamada «administración elec-trónica» actuando como facilitadores de los ayuntamientos, promoviendo una nueva forma de organizar-se para trabajar con economías de escala. En este apartado hay que señalar que es preciso evitar latentación que las entidades locales entren en el negocio de las TIC como operadores, apoyando y desvir-tuando con dinero público una competencia que debe corresponder únicamente a manos privadas. En este contexto, la prestación de servicios TIC en red en un marco de colaboración público-privada enel que se ofrecen recursos y aplicaciones informáticas desde la red en modo servicio y pago por uso, esun modelo que se adapta a las necesidades y problemas de la Administración local y da soporte a los ser-vicios administrativos y nuevos servicios de los ayuntamientos. Es un modelo sostenible de incorporaciónde la tecnología que asegura no sólo su adopción, sino también su mantenimiento y evolución. El mode-lo responde a la creciente dificultad de las administraciones para atender de manera óptima a determi-nados servicios y actividades que desempeñan. La provisión de estos servicios basados en las TIC permi-te ofrecer un servicio disponible 7*24, aspecto este que no está contemplado en estructuras funcionaria-les de horarios y turnos, ni en las de contratación y amortización de las inversiones. Este enfoquetransforma las inversiones en gasto y constituye un modelo de financiación en sí. La prestación de servi-cios TIC en red ofrece garantías de seguridad, disponibilidad, recuperación ante desastres, etc., y, en gene-ral, plantea un modelo sostenible para incorporar las nuevas tecnologías a la gestión local.XXXII
  • 31. Parte ILOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL
  • 32. ÍNDICE1. Situación de la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1. La organización territorial del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.1. La Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1.3. La segunda descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.2. Las competencias de la Administración local española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.3. La Administración local: administración próxima al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.4. La organización de la Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.5. La financiación de los entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202. La gestión pública ......................................................................... 25 2.1. La evolución de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.2. Gestión pública en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.1. Fundamentos de la actual gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.2. Implantación de técnicas de gestión pública en la organización municipal . . . . . . . . . . . . 29 2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.1. Planteamiento de las estructuras organizativas al servicio de la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.4. Consideraciones clave en el marco de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.5. La transparencia en la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.6. El incremento de la calidad del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.7. Nuevos modelos de provisión de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.8. La Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353. El empleado público en el contexto de la provisión de los servicios en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1. Realidad de la función pública en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1.1. Personal al servicio de los órganos de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.1.2. Personal al servicio de los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.1.3. Funciones del personal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3
  • 33. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL 3.1.4. Temporalidad en el empleo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.2. El modelo de gestión de recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias directivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.2.3. Los modelos de dirección pública profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.3. Formación y desarrollo profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.4. El empleado público como motor de la gestión del cambio: formación, motivación y empleo de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484. El ciudadano en el contexto de la provisión de los servicios públicos .......... 51 4.1. El ciudadano como eje central de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.2. El nuevo papel del ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.3. La demanda de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.4. Valoración de los servicios públicos por parte de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545. Las empresas en el contexto de la provisión de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . 59 5.1. La Ventanilla Única Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.2. Las cargas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5.3. Uso de las TIC por parte de las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626. Interrelaciones entre la Administración local y el resto de las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica . . . . 67 6.3. Las interrelaciones administrativas en la prestación de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Artículo: Las TIC como generadoras de valor en los ayuntamientos y entidades locales, por Ángel Ros Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 717. Los retos de la gestión local ............................................................. 75 7.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.2. Colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.3. Transparencia y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 7.4. Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.6. Hacia una administración proactiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 7.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 804
  • 34. En este primer bloque del estudio se presenta el marco general sobre la situación actual de la gestiónpública en España, y se presta especial atención a la labor de las entidades locales. La Ley 11/200711 para el Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciu-dadanos su derecho a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas, así como la obli-gación de éstas a garantizar ese derecho a partir del 31 de diciembre de 2009. Pero, más allá del necesa-rio cumplimiento de la ley, el verdadero reto al que se enfrenta la Administración en nuestro país es eltener que adaptarse a una sociedad en constante movimiento, que incorpora la tecnología como un ele-mento más de su realidad y ante la que tiene el desafío de responder en la misma medida. El actual Estado de las autonomías, en el que el proceso de descentralización político-administrativoestá a punto de culminarse, responde hoy a una realidad fuertemente descentralizada. Sin embargo,este proceso de transferencia de competencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas noha tenido un reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial: la Administración local. Durante to-dos estos años, los entes locales han visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ám-bito competencial, sin que se haya producido una continuación del proceso descentralizador haciaestas administraciones. Sin embargo, la realidad se impone en los municipios españoles, que asumencada vez más la prestación efectiva de determinados servicios que la ciudadanía reclama, dando res-puesta a necesidades, fundamentalmente asistenciales, cuya competencia corresponde a otras admi-nistraciones. Por otro lado, el ciudadano se muestra cada vez más informado y formado, y mucho más exigente, enrelación con los servicios que percibe; este cambio ha implicado una diferencia fundamental en el rolque venía desempeñando frente a la Administración. La ciudadanía ha cambiado, progresivamente, el pa-pel pasivo que tenía, en el que simplemente recibía los servicios públicos y en el que se conformaba conresolver sus asuntos. Hoy compara la calidad del servicio que recibe por parte de una institución públicacon el que pueden proporcionar otras administraciones, e incluso con los que recibe de las empresas pri-vadas. Se exigen formas de gestión y relación con el entorno más abiertas, flexibles, proactivas, transpa-rentes y participativas, que involucren al propio ciudadano en la conformación de la dirección que se quie-re dar a dichas instituciones. En la mayoría de los casos, en la tramitación administrativa mediante la que se articula la prestación deservicios públicos se ven involucradas varias administraciones, por lo que es necesaria la interactuaciónen distintos niveles, debido a que, en muchas ocasiones, desarrollan sus competencias en ámbitos com-plementarios. La necesidad de cooperar entre los distintos niveles de administración es especialmente ta-xativa porque los destinatarios de la gestión pública son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede cargar-se sobre ellos los costes de coordinación de una administración tan descentralizada como la española. Nocabe duda de que en este marco juegan un papel muy importante la tecnología y los sistemas de infor-mación, por lo que resulta imprescindible la cooperación de éstos mediante el intercambio de datos e in-1. De 22 de junio del 2007. 5
  • 35. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALformación. Esta capacidad de comunicación entre los sistemas de información de las administraciones eslo que denominamos interoperabilidad. Finalmente, para que todos estos retos puedan cumplirse, es necesario contar con un modelo de ges-tión pública eficiente, por lo que cobran importancia tanto los procesos de modernización en términos or-ganizativos y de procesos como el papel del empleado público, pieza esencial en esta transformación. Elobjetivo no es hacer lo mismo de otra manera, sino cambiar la orientación y el contenido de la atención alciudadano, simplificar procesos y hacerlos más eficientes y cercanos. No sólo es la forma de prestación delos servicios lo que cambia, sino en muchos casos la propia naturaleza del servicio.6
  • 36. 1. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA1.1. La organización territorial tiene encomendado, sirviendo a su vez de instru-del Estado mento de relación con la sociedad a la que sirven. De esta forma, el concepto de Administración1.1.1. La Administración Pública Pública implica la existencia de una pluralidad de organizaciones administrativas que desempeñanEl concepto de «administración» incorpora una igualmente una pluralidad de funciones; por loidea de servicio que, en el ámbito del Estado, se que se hace necesario atender a algún tipo de cla-proyecta sobre un conjunto de organizaciones cu- sificación para abordar su estudio y comprenderyas finalidades últimas se identifican con el servi- la dimensión del fenómeno al que se está alu-cio público o la satisfacción de los intereses gene- diendo.rales de la comunidad social a la que sirven. La clasificación más básica es la que distingue las En este sentido, cuando se alude a la voz com- administraciones públicas entre territoriales y nopuesta de los términos «administración» y «públi- territoriales, tal y como se muestra en la tabla 1.1.ca», debe entenderse referida principalmente a la Sobre la tabla se muestran en color gris las enti-actividad del Estado: la presencia de la Administra- dades que pertenecen o componen la denominadación Pública en la sociedad sólo es inteligible en su Administración Pública local, sobre la que centra elrelación con la idea de Estado. estudio la presente publicación. De ahí que para profundizar en el concepto de Admi- El sector público local agrupa las entidades lo-nistración Pública se deba prestar atención a algunas cales territoriales de reconocimiento constitucio-de las características básicas que presenta el Estado. nal —municipios, provincias e islas—2 y de reco- En primer lugar, hay que entender el Estado nocimiento en la legislación ordinaria —manco-como una organización que tiene asignada una se- munidades, áreas metropolitanas, comarcas,rie de competencias o fines. Posee o se dota de una agrupaciones de municipios y entidades localespersonalidad jurídica propia, necesaria para esta- de ámbito inferior al municipio—,3 así como losblecer y mantener sus relaciones, y se estructura organismos autónomos locales, las entidades pú-en órganos especializados para ejercer esas funcio- blicas empresariales y las sociedades mercantilesnes que tiene atribuidas. locales.4 Así, cada órgano dispone de una organización ad- En la actual estructura organizativa, el munici-ministrativa propia, adecuada al fin específico que pio es el núcleo de la Administración local. Todas2. Artículos 137 y 141 CE (Constitución española).3. Artículo 3 LRBRL (Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local).4. Artículo 85 LRBRL y artículo 164 TRLRHL (Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales). 7
  • 37. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALTabla 1.1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA MEDIOS IMPRESOS (M. I.) MEDIOS DIGITALES (M. D.) Administración General del Estado Administraciones Casa Del Rey mediales Patrimonio Nacional Administración autonómica Administración parlamentaria Administraciones Diputaciones Defensor del Pueblo locales provinciales Tribunal de Cuentas Tribunal Constitucional Cabildos insulares Consejo General del Poder Judicial Y Ministerio Fiscal Consejo de Estado Consejo Económico y Social Mancomunidades Administraciones Consejo de Seguridad Nuclear Municipales independientes Banco de España Comisión Nacional del Mercado de Valores Comarcas Agencia de Protección de Datos Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones Administración Colegios profesionales Áreas corporativa Cámaras de Comercio, Industria y Navegación metropolitanas Cámaras agrarias Cofradías de pescadores Municipios Federaciones deportivas Administración Organismos públicos Organismos instrumental autónomos Entidades públicas empresariales Sociedades mercantiles públicasFuente: A partir de CRESPO GONZÁLEZ, J. y PASTOR ALBALADEJO, G. (2002): Administraciones Públicas españolas, McGraw Hill, Madridlas demás entidades que integran la esfera local, para el abastecimiento de agua, etc. Todos ellos alya sean inframunicipales o supramunicipales, gi- servicio de la comunidad que atienden, y con de-ran en torno al municipio como principal protago- pendencia directa de la corporación municipal.nista y definitivo punto de referencia. En España, la identificación del primer bloque de Por otro lado, el sector público local presenta administraciones, las territoriales, queda determi-una gran variedad de modelos de gestión y de for- nada por la organización territorial que adopta elmas organizativas que utilizan diferentes entida- Estado, tal y como viene recogida en el título VIII dedes no territoriales para completar la estructura la Constitución de 1978.funcional. Así, en la esfera municipal es fácil en- Es importante tener en cuenta este diseño terri-contrar patronatos de cultura y deportes, empre- torial en el que el poder se organiza «en munici-sas públicas de gestión de residuos, consorcios pios, en provincias y en las comunidades autóno-8
  • 38. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAmas que se constituyan»,5 ya que preconfiguró un las que se les atribuye cierta independencia en laproceso profundo de descentralización que ha si- gestión de las actividades que les son encomen-tuado a España en la cúspide de los Estados más dadas.descentralizados de todo el mundo. Otro tipo de organizaciones administrativas lo De esta forma, las administraciones territoria- constituyen las denominadas «administracionesles son las estructuras organizativas que sirven al independientes»; denominación que intenta ex-Estado (Administración General del Estado), a las presar la objetividad que exige el ejercicio de suscomunidades autónomas (Administración autonó- funciones y, por lo tanto, la independencia que de-mica) y a los entes locales (administraciones loca- ben guardar respecto del poder ejecutivo.les), principalmente diputaciones provinciales, ca- Ejemplos de este tipo de administraciones lobildos o consejos insulares, y municipios. constituyen el Banco de España o, entre otras, la La importancia de estas administraciones radica Comisión Nacional del Mercado de Valores.en que sirven al poder ejecutivo, que es el respon- Capítulo aparte merecen las sociedades mercan-sable de asegurar, a través de éstas, el despliegue tiles de capital íntegro o con participación mayori-eficaz del amplio abanico de prestaciones públi- taria pública, que son creadas y dependientescas al que dan lugar las obligaciones que impone igualmente de las distintas administraciones terri-la Constitución, las leyes y el desarrollo de las dis- toriales o de sus administraciones instrumenta-tintas iniciativas o políticas públicas que ponen en les, y que, sometidas plenamente en su actividad almarcha los diferentes gobiernos en los que este derecho privado, en ningún caso podrán disponerpoder se despliega. de facultades que impliquen el ejercicio de la auto- Del mismo modo, existe una pluralidad de admi- ridad pública.nistraciones no territoriales, que cumplen funcio- Otro conjunto singular de organizaciones públi-nes muy diversas, y que adoptan estructuras or- cas son las denominadas administraciones media-ganizativas afines a las misiones que les son atri- les, que sirven a los órganos constitucionales dis-buidas. tintos del gobierno y, por lo tanto, no guardan nin- Así, por un lado, un conjunto de organizaciones guna relación de dependencia con este último,llamadas administraciones instrumentales o ins- sino que dan soporte administrativo a las finalida-titucionales depende orgánicamente de las admi- des constitucionales que tienen encomendadas.nistraciones territoriales que las crean, y su fun- Algunos ejemplos de estas administraciones son:ción principal es agilizar, flexibilizar y hacer más la Casa Real, el Patrimonio Nacional, la Administra-eficiente el proceso de producción de determina- ción parlamentaria, el defensor del pueblo o, entredos bienes y servicios de carácter público o de su otros, el Consejo de Estado.intervención administrativa. Para finalizar nuestra clasificación cabe citar a A estos entes instrumentales se les denomina la denominada «Administración corporativa», quegenéricamente «organismos públicos»,6 y adop- está integrada por un conjunto de organizacionestan dos formas jurídicas singulares, la de organis- de carácter privado o por agrupación de particula-mos autónomos y la de entidades empresariales, res, pero que están creadas por el Estado, que lesque cuentan con personalidad jurídica propia y a atribuye la capacidad de gestión de ciertos fines5. Artículo 137 de la Constitución española de 1978.6. Los organismos públicos de la A.G.E. están regulados en el título III, de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Ad-ministración General del Estado; mientras que los dependientes de la Administración autonómica dependen de las propiasnormas autonómicas que les regulen; y, en el caso de los entes locales, se atenderá a la Ley Reguladora de las Bases del Régi-men Local y a la normativa de desarrollo correspondiente. 9
  • 39. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALpúblicos. En este grupo se incluyen, entre otras, to en manos de las comunidades autónomas unlos colegios profesionales y las federaciones de- importante volumen de recursos, así como la ges-portivas. tión de los grandes servicios públicos. Este modelo de organización administrativa, de En la actualidad la distribución del gasto públicoun claro carácter descentralizado, se completa con corresponde en un 51% a la Administración Gene-la aplicación de instrumentos de cooperación y ral del Estado, en un 36% a las comunidades autó-colaboración, necesarios para hacer eficaz la activi- nomas, y en un 13% a las entidades locales, segúndad de las distintas organizaciones públicas; así datos recogidos en el estudio OECD (2006) sobrese maximiza el uso de los recursos públicos dispo- distribución de gasto público.nibles y se orientan las prestaciones hacia las de- Estos datos contrastan con los de otros paísesmandas reales de los ciudadanos. de tradición federal, como Alemania, donde el go- bierno central controla el 63% del presupuesto y los länders un 20%; o de Estados Unidos, donde la1.1.2. La descentralización Administración federal gasta el 54% de los presu-y el proceso de transferencias puestos, frente al 22% de los estados (véase la fi- gura 1.1.).Como ya se avanzaba en el apartado anterior, el De esta manera, las comunidades autónomasproceso de descentralización territorial ha sido han pasado a ocupar una posición más visible en elmuy profundo en España, que ha pasado de ser el escenario político, dada la capacidad de relación di-país más centralista de Europa en 1978 a ser uno de recta con los ciudadanos a través de los servicioslos países más descentralizados del mundo en la que gestionan.actualidad. Igualmente, en el tercer nivel de administración En ese proceso, cabe destacar la adaptación del territorial, las transformaciones experimentadasEstado central a la realidad autonómica, hecho reflejan el fuerte dinamismo prestacional que hanconstatable mediante la transferencia de impor- ido adquiriendo los municipios en España; aun-tantes sectores de actividad pública, que ha pues- que éstos manifiestan sus reservas respecto del ni-Figura 1.1. PRESUPUESTO GESTIONADO POR LOS DIFERENTES NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN (ESPAÑA, ALEMANIAY EE.UU.) 13% 17% 22% 51% 63% 20% 54% 36% 24% Presupuesto gestionado Presupuesto gestionado Presupuesto gestionado España Alemania EE.UU. Gobierno local Gobierno regional Gobierno centralFuente: OCDE 200610
  • 40. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAvel competencial alcanzado y su participación glo- El diagnóstico más preciso sobre la autonomíabal sobre el gasto público.7 local y el ejercicio de sus competencias está recogi- do en el Libro blanco para la reforma del Gobierno local, cuyo objetivo es poner en marcha un proceso1.1.3. La segunda descentralización de análisis y debate que desemboque en la elabo- ración de una nueva ley sobre el gobierno y la ad- Descritos algunos de los rasgos que han caracteri- ministración local. En él se identifican una serie dezado el proceso descentralizador en España y algunas rasgos del modelo de competencias locales y losde sus consecuencias, resulta igualmente importan- problemas asociados al mismo (véase la tabla 1.2.):te apuntar que el proceso no se considera agotado. La Ley 6/1997 de Organización y Funcionamien- • En primer lugar se hace mención de la ausenciato de la Administración General del Estado incidió de un listado determinado de competencias lo-sobre el proceso descentralizador reorganizando la cales en la legislación básica, y de la dispersiónAdministración General del Estado y, en particular, de las mismas en las leyes sectoriales (Libro blan-su administración periférica. Las delegaciones y co, pp. 48-49).subdelegaciones del gobierno surgían así como ór- • En segundo lugar, se hace mención de la ausen-ganos de integración orgánica y funcional de las cia de potestades de planificación, programa-delegaciones ministeriales sobre el territorio. ción, regulación e intervención sobre los servi- Además, estas estructuras asumían importantes cios mínimos y las actividades o servicios esen-funciones de coordinación de la actividad de la ciales atribuidos por la ley a los entes localesAdministración del Estado con la que desarrollan (Libro Blanco, pp.: 50-51).las administraciones autonómicas y locales. • En tercer lugar, y en el mismo sentido, se deman- Actualmente se trabaja en una segunda descen- da una mayor capacidad reguladora de los servi-tralización que tiene como protagonistas directos cios nuevos que los entes locales despliegan paraa los entes locales, especialmente a los municipios, cubrir demandas sociales (Libro blanco, p. 51).y como actores relevantes a las comunidades autó- • En cuarto lugar, el Libro blanco destaca la ausen-nomas, que, como ya se apuntaba, han sido las cia de medios que tienen los entes locales paramás favorecidas en el desarrollo inicial del proceso. defender sus competencias, sobre todo ante el Las demandas que los entes locales formulan al Tribunal Constitucional (Libro blanco, pp. 51-52).Estado y a las CC. AA., son de orden financiero y • En quinto lugar, se analiza la propia potestadcompetencial. En el primer bloque se incluye la normativa de los entes locales, que se manifies-necesidad de tener una participación mayor en el ta en las ordenanzas y los reglamentos; desta-conjunto del gasto público, mientras que, en el se- can igualmente las limitaciones y dependenciasgundo bloque, se propone una delimitación más de las mismas cuando afectan a derechos y liber-concreta y efectiva del contenido competencial de tades de los ciudadanos (Libro blanco, p. 52).la autonomía local. • Finalmente, se analiza el papel que juega la su- El objetivo de estas iniciativas es proteger las ficiencia financiera de los entes locales en el de-competencias locales y tener una base jurídica sarrollo de su autonomía; se concluye que el mo-para defender la autonomía local ante cualquier delo actual de financiación, fuertemente depen-conflicto competencial, tanto con el Estado como diente de subvenciones o transferencias, deberíacon las comunidades autónomas. ir paulatinamente sustituyéndose por una «par-7. Se puede seguir el argumento a través del diagnóstico recogido en el Libro blanco para la reforma del gobierno local, edita-do por el Ministerio de Administraciones Públicas en 2005. 11
  • 41. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALTabla 1.2. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE Esta nueva organización territorial desembocó enCOMPETENCIAS LOCALES un proceso de transferencias, que, en buena parte, Ausencia de un listado de competencias locales y su transfirió la tradicional dependencia de los entes lo- remisión al legislador. cales del Estado hacia las comunidades autónomas, Los servicios mínimos y las actividades o servicios colocando así en una posición de doble dependencia esenciales. el ejercicio efectivo de las competencias locales. Es Capacidad general de iniciativa y de prestación de decir, dependen en gran medida de la actividad legis- servicios complementarios. lativa del Estado y de las comunidades autónomas.9 Ausencia de medios adecuados de defensa de las competencias locales. Las entidades locales, por su parte, sólo tienen re- Las limitaciones de la potestad normativa local. conocida una capacidad normativa limitada que les Ausencia del principio de suficiencia financiera. confiere exclusivamente competencias para dictar disposiciones normativas de rango reglamentario,Fuente: Libro blanco para la reforma del Gobierno local, editado por el Mi- al margen de la capacidad de gestión en sus asun-nisterio de Administraciones Públicas en 2005; pp. 47-53 tos y de las competencias que les atribuyen la Ley de Bases de Régimen Local y las leyes sectoriales.10 ticipación más efectiva en los tributos de las co- Esta dependencia es aún más clara cuando se tra- munidades autónomas» (Libro blanco, pp. 52-53). ta de competencias delegadas,11 en cuyo caso tanto la Administración del Estado como la Administra- ción de la comunidad autónoma correspondiente1.2. Las competencias delimitan el alcance, el contenido, las condiciones yde la Administración local española los mecanismos de control presentes en la gestión de las materias o servicios delegados, sin menosca-En la configuración del Estado español anterior a la bo, además, de la titularidad de la competencia queConstitución de 1978, los entes locales, dado el carác- seguirá en poder del ente que realiza la delegación.ter centralista del modelo estatal, presentaban una En este contexto, la referencia más directa a lasfuerte dependencia de la Administración del Estado. competencias propias de los entes locales se en- La Constitución española de 1978 introdujo8 una cuentra recogida en la Ley Reguladora de las Basesorganización territorial del Estado asentada sobre del Régimen Local; destacan las que se refieren a loslas comunidades autónomas y sobre entidades lo- entes locales municipales, reguladas en el artículocales. En ella se reconocía a estos entes territoriales 25.2 de la ley, y que se recogen en la tabla 1.3.capacidad y autonomía propia en la gestión de Junto a estas competencias, y con independen-sus respectivos intereses. cia del marco competencial, la realidad local en Es-8. En el artículo 137.9. El artículo 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local estable: «Para la efectividad de la autonomía garantizada cons-titucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las comunidades autónomas, reguladora de los distintossectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias ylas islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competenciasque proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, deconformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».10. Como ya se ha señalado anteriormente, las competencias de los entes locales en España están siendo, en la actualidad, ob-jeto del análisis y debate político y administrativo.11. Es importante tener en cuenta que dentro del proceso que se ha denominado como segunda descentralización, y que ope-ra fundamentalmente desde el nivel autonómico hacia el local, los instrumentos hasta la fecha más utilizados para ampliar lascompetencias locales han sido: «la transferencia de competencias mediante ley, la delegación y la encomienda de gestión, através del otorgamiento de convenios».12
  • 42. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑATabla 1.3. COMPETENCIAS PROPIAS 11 Seguridad en lugares públicos. 12 Ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías públicas. 13 Protección civil, prevención y extinción de incendios. 14 Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales. 15 Protección del medio ambiente. 16 Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores. 17 Protección de salubridad pública. 18 Participación en la gestión de atención primaria a la salud. 19 Cementerios y servicios funerarios. 10 Prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social. 11 Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, al- cantarillado y tratamiento de aguas residuales. 12 Transporte público de viajeros. 13 Actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre; turismo. 14 Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la administración educativa en la creación, cons- trucción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.paña muestra una actividad muy dinámica en la vicios sociales, extinción de incendios, instalacionesprestación de servicios, sobre todo en el ámbito deportivas y matadero. Y los de más de 50.000 habi-municipal, cuestión que se aborda en el siguiente tantes, además deberán prestar los de transporte ur-apartado y que se relaciona directamente con el bano de viajeros y protección del medio ambiente.ya mencionado proceso abierto de reforma de la En el siguiente cuadro se presenta la distribu-Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. ción del número de municipios españoles en fun- A su vez, el artículo 26 de la ley establece una re- ción de la población agrupada que representan.lación de servicios o prestaciones que han de ser Como puede comprobarse, aproximadamente elejecutados obligatoriamente por los ayuntamien- 85% de los municipios españoles cuentan con me-tos en función de su población, y que en la mayo- nos de 5.000 habitantes.12ría de los casos vienen a concretar y complemen- En extremo opuesto, se encuentran las denomina-tar el conjunto de competencias establecidas en el das «grandes ciudades» con población superior aya mencionado artículo 25.2. 250.000 habitantes: Madrid, Barcelona, Valencia, Se- Así, todos los municipios tienen que prestar los ser- villa, Zaragoza, Málaga, Murcia, Palmas de Gran Ca-vicios de alumbrado, cementerio, recogida de basu- naria, Palma de Mallorca, Bilbao, Córdoba, Valladolid,ras, limpieza de las vías públicas, abastecimiento de Alicante, Vigo, Gijón y Hospitalet de Llobregat.aguas potables, alcantarillados, pavimentación, par- Estos datos contrastan con las conclusionesques y jardines, biblioteca pública y mercados. Los ofrecidas en la publicación El atlas estadístico de lasmayores de 20.000 habitantes, además de los indica- áreas urbanas de España 2006, editado por el Mi-dos, deben prestar los servicios de protección civil, ser- nisterio de Vivienda:12. Datos INE 2006. A 1 de enero de 2007, el número total de municipios españoles se sitúa en 8.111, no obstante no se ha realiza-do actualización de la población que representan, por lo que a efectos de este estudio se utilizan los relativos a la anualidad 2006. 13
  • 43. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALTabla 1.4. SERVICIOS OBLIGATORIOS DE LOS MUNICIPIOS Política 1 Alumbrado público TODOS LOS MUNICIPIOS 2 Cementerio 3 Recogida de residuos MUNICIPIOS > 5.000 HAB. 4 Limpieza viaria 5 Abastecimiento domiciliario de agua potable MUNICIPIOS > 20.000 HAB. 6 Alcantarillado MUNICIPIOS > 50.000 HAB. 7 Acceso a los núcleos de población 8 Pavimentación de las vías públicas 9 Control de alimentos y bebidas 10 Parques públicos 11 Biblioteca pública 12 Mercados 13 Tratamiento de residuos 14 Protección civil 15 Prestación de servicios sociales 16 Prevención y extinción de incendios 17 Instalaciones deportivas de uso público 18 Matadero 19 Transporte urbano de viajeros 20 Protección del medio ambienteTabla 1.5. MUNICIPIOS EN ESPAÑA POR TAMAÑO A la vista de los datos ofrecidos, se puede con- cluir que la realidad municipal española se caracte- TOTAL MUNICIPIOS riza: por un lado, por el elevado número de munici- Hasta 5.000 habitantes 6.874 pios pequeños (con población menor a 5.000); y 5.000-20.000 habitantes 822 por otro lado, por la alta concentración de pobla- 20.000-50.000 habitantes 221 ción en núcleos urbanos. > 50.000 habitantes 132 En el mapa representado en la figura 1.2., se re- Total municipios 8.109 fleja la distribución del número de municipios en la geografía española; se han sombreado las provin- cias con mayor número de municipios que se loca-• La población se sigue concentrando en áreas ur- lizan en la mitad norte peninsular. banas, y en los últimos años este fenómeno des- taca por su extensión a nuevos municipios en los entornos de las grandes ciudades y áreas urba- 1.3. La Administración local: nas, y por el gran dinamismo de las áreas turís- administración próxima ticas. al ciudadano• El 80% de la población ocupa el 20% de la su- perficie total, datos que reflejan el carácter urba- El concepto de «local» aporta una idea de proximi- no de los municipios españoles. dad que, en el caso de las administraciones públi-14
  • 44. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAFigura 1.2. DISTRIBUCIÓN DE MUNICIPIOS EN ESPAÑA Guipúzcoa Asturias 88 La Coruña 78 Cantabria Vizcaya 34 Lugo 102 112 67 Álava 51 Navarra León 272 Pontevedra 211 62 Burgos La Rioja Huesca Gerona Orense Palencia 371 174 92 202 Lérida 221 191 231 Zamora Barcelona 248 Soria 311 Valladolid Zaragoza 225 183 293 Segovia Tarragona 183 209 Salamanca Guadalajara 362 288 Teruel Ávila 236 Madrid 135 llón 248 173 ste Ca Cuenca Cáceres Toledo 238 219 204 Valencia Islas Baleares 266 67 Ciudad Real Albacete 102 87 Badajoz Alicante 164 141 Córdoba Jaén Murcia 75 97 45 Huelva 79 Sevilla 105 Granada Almería 168 102 Málaga Cádiz 100 44 Santa Cruz de Tenerife Las Palmas Ceuta 53 34 1 Melilla 1Mapa España: distribución de municipios por estratos de población y por provincias.Fuente: Elaboración propia partiendo de datos ofrecidos por el INE (2006)cas, hay que relacionar con la fuerte actividad cursos financieros necesarios para cubrir esas de-prestadora de servicios que hoy en día las caracte- mandas, con lo que el coste ha impactado directa-rizan. mente sobre los presupuestos de los propios ayun- El papel que los ayuntamientos españoles vie- tamientos.nen desempeñando en este terreno desde la cons- Estos dos elementos, los servicios efectivamentetitución de las primeras corporaciones democráti- prestados y el coste global implícito en la actividadcas en 1979, ha puesto de manifiesto la importan- municipal, inciden directamente sobre la organiza-cia de esa idea de proximidad, ya que, en respuesta ción y el funcionamiento de los aparatos adminis-a las demandas sociales, se han visto obligados a trativos, que se ven impelidos a transformar susdesplegar servicios y prestaciones que el ordena- tradicionales estructuras burocráticas en organiza-miento competencial atribuye tanto al Estado ciones dinámicas, eficaces, eficientes e innovado-como a las comunidades autónomas. ras, y a establecer canales de comunicación e infor- Al mismo tiempo, este esfuerzo no siempre se mación con los ciudadanos para recoger sus de-ha visto acompañado de la transferencia de los re- mandas. 15
  • 45. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Las administraciones públicas españolas se enfren- tre niveles territoriales de gobierno cuando formu-tan, por lo tanto, al reto de la eficacia, que pasa por la sus demandas a la Administración. Su percep-situar competencias y capacidades de gestión en el ción con respecto al impacto e incidencia de losnivel administrativo más próximo a la demanda. servicios públicos que le son prestados se distribu- La aplicación del «principio de subsidiariedad» al ye de una forma prácticamente uniforme entre to-reparto competencial, con independencia de las téc- das las administraciones públicas.nicas legislativas que se usen, implica que, siempre La percepción del ciudadano sobre la Adminis-que sea posible, las relaciones entre ciudadanos y Ad- tración local muestra claramente cómo estos en-ministración deben fluir a través de la administración tes territoriales se encuentran ante la situación demás próxima. Este aspecto que adquiere una dimen- abordar cuantos problemas y necesidades se susci-sión e importancia mayor cuando se trata de servi- tan por parte del ciudadano, dado su carácter decios finalistas, por su incidencia tanto en los costes de proximidad.producción como en la calidad de los mismos. Desde esta perspectiva es fácilmente atribuible a Con independencia del reparto competencial la Administración local su necesaria capacidad y su(véase la figura 1.3.), lo que algunos estudios ponen universal competencia para hacer frente a cuantosen evidencia es que el ciudadano no distingue en- asuntos le sean planteados por los ciudadanos en elFigura 1.3. NIVEL DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS PRESTADOS. IMPACTO DE LAS DECISIONES DE LOS ENTES PÚ-BLICOS TERRITORIALES EN EL BIENESTAR DE LOS CIUDADANOS 50 46,2 44,4 45 42 40 35Porcentaje de Población (%) 32,1 30 27,6 27,3 25 20 17,8 16,5 16,7 15 10 5,8 5,3 4,9 3,9 4,1 3,4 5 0,6 0,5 0,9 0 Mucho Bastante Poco Nada NS NC Escala de valoración Gobierno Central Gobierno Autonómico Ayuntamiento 13 oFuente: Barómetro Autonómico. Estudio n. 2610/0. Diciembre del 2005. CIS13. Pretende captar la percepción de los ciudadanos sobre el Estado de las autonomías.16
  • 46. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAámbito de lo público. El propio artículo 25.1 de la mativo, en algunos casos ya reconocido, sino enLey Reguladora de las Bases del Régimen Local reco- superar la paradoja y dificultad de hacer frente anoce «la capacidad del municipio para prestar demandas ciudadanas crecientes y novedosas.cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer En esta línea de actuación, el llamado «Pactolas necesidades y aspiraciones de los vecinos»; y en Local» pretende contribuir a reforzar la capacidadsu artículo 28 a «realizar actividades complementa- de actuación y de decisión de los gobiernos y admi-rias de otras administraciones públicas». nistraciones locales, para aportar soluciones efica- El problema de los municipios en la asunción de ces a las demandas de los ciudadanos, asegurandopotestades en el ejercicio de determinadas compe- y garantizando la adecuada prestación de los servi-tencias no se asienta en un plano puramente nor- cios públicos. El Pacto Local Cuando nos referimos al Pacto Local, estamos aludiendo al acuerdo para el desarrollo del Pacto Local firmado por el gobierno y la FEMP (Federación Española de Municipios y Provinicias) el 29 de julio de 1997, documento que fue remitido a los distintos grupos políticos con representación parlamentaria. El fin último de este acuerdo fue incrementar el protagonismo de las entidades locales. Se per- seguían, fundamentalmente, dos objetivos: • Modificar el régimen general del gobierno local con objeto de mejorar su funcionamiento. • Ampliar las competencias de las entidades locales mediante la descentralización o la delegación de funciones estatales y autonómicas. El Pacto Local comprendía una serie de medidas tanto legales como administrativas destinadas a aumentar de forma notable las competencias y responsabilidades de los municipios con el obje- to de fortalecer el gobierno local. Dentro de este conjunto de medidas, se podía distinguir entre las medidas cuyo traspaso era competencia del Estado y aquellas otras cuya responsabilidad era de las comunidades autónomas. En total, el documento aprobado en su día, que contenía las bases para instrumentar el Pacto Local, incluía 92 medidas susceptibles de ser atribuidas a los entes locales, de las cuales 32 se in- cluían en el ámbito competencial de la Administración General del Estado, y 60 en el ámbito de competencia de las comunidades autónomas. Las comunidades autónomas constituyen lo que se ha denominado la segunda fase del Pacto Local. A cada una de las comunidades autónomas le corresponde diseñar un modelo de atribución de com- petencias para su propio ámbito territorial en función de sus respectivas especificidades. El grado de cumplimiento está siendo variable en función de las características propias de cada comunidad. A la hora de determinar cuáles pueden ser las competencias más problemáticas, éstas depen- derán de las circunstancias y características propias de cada comunidad autónoma. Los gobiernos autonómicos son los responsables de decidir qué competencias atribuir a las corporaciones loca- les y cómo hacerlo. Indudablemente, las dificultades a la hora de ampliar el ámbito competencial de los muni- cipios variarán mucho en función de condicionantes tales como la dispersión o la concentra- 17
  • 47. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL ción de la población y la extensión de los términos municipales, además de la experiencia acu- mulada por los entes locales de cada comunidad autónoma en la gestión de servicios públicos. También debe tenerse en cuenta la heterogeneidad de las competencias a atribuir que inclu- yen aspectos concretos de la educación, el consumo, los deportes, el empleo o el medio am- biente. Se planteó así lo que se dio en llamar «Administración Única», como concepto que debía ope- rar en el proceso de transferencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas. Se tenía que evitar extender y diversificar de forma onerosa las estructuras administrativas. Posteriormente, a principios de los noventa, fueron las comunidades autónomas las que se hi- cieron eco del «concepto», con el argumento de que, una vez creado y desplegado sobre el terri- torio su aparato administrativo, y en la medida en que el proceso de transferencias se iba com- pletando, el Estado debía reestructurar su administración, tanto en la planta central de los mi- nisterios, como en la organización periférica de éstos. Esta reestructuración se llevó a cabo en 1997, con la Ley 6/1997 de Organización y Funciona- miento de la Administración General del Estado, y en la actualidad el concepto de Administra- ción Única adquiere nuevamente vigor asumiendo un especial protagonismo las entidades lo- cales.1.4. La organización El Ayuntamiento Pleno se encuentra integradode la Administración municipal por los concejales, y es presidido por el alcalde. Como competencias más importantes de este ór-Conforme a lo establecido en el artículo 19 de la gano destacan:Ley de Bases de Régimen Local, el gobierno delmunicipio y de su administración corresponde al • En el plano normativo: la aprobación de las orde-ayuntamiento, integrado por el alcalde y los con- nanzas y del reglamento orgánico del ayunta-cejales. A la constitución del ayuntamiento por el miento.alcalde y los concejales se la denomina «Ayunta- • En el plano de control: la fiscalización que realizamiento Pleno». de los órganos de gobierno y la aprobación y mo- Del mismo modo, la Ley Reguladora de las Ba- dificación de los presupuestos municipales, asíses de Régimen Local se refiere a otros órganos como la aprobación de las cuentas.cuya existencia se estipula necesaria e indisponi- • En materia económica-financiera: la determi-ble por cualquier otra norma de carácter no esta- nación de recursos propios de carácter tribu-tal, como son la Junta de Gobierno Local, las comi- tario.siones informativas, la Comisión Especial de Suge- • En materia organizativa y de personal: la autori-rencias y Reclamaciones y, finalmente, la Comisión zación para crear órganos desconcentrados,de Cuentas. para determinar la gestión de los servicios públi- Junto a estos órganos puede reconocerse la exis- cos o para aprobar la plantilla de personal y la re-tencia de otros complementarios, si las leyes de las lación de puestos de trabajo del personal al ser-comunidades autónomas sobre régimen local o el vicio del ayuntamiento.propio ayuntamiento a través de los reglamentos • En materia judicial y procesal: para el plantea-orgánicos lo consideran oportuno. miento de conflictos de competencias con otras18
  • 48. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA administraciones o para declarar la lesividad de con carácter potestativo, de ámbito territorial infe- los actos del ayuntamiento. rior o superior al municipal. Papel destacado en la organización munici- • Las primeras, las entidades locales de ámbitopal es el que desempeña el alcalde, que ejerce la inferior al municipio, como los caseríos, las pa-dirección del gobierno y de la Administración, rroquias, las aldeas, los barrios, las anteiglesias,así como la representación del ayuntamiento. El los concejos y las pedanías, son estructuras ad-alcalde cuenta con la colaboración de la Junta ministrativas descentralizadas que representande Gobierno Local, que nutre sus funciones prin- identidades políticas y culturales singulares.cipalmente de las delegaciones que recibe de • Por su parte, las entidades locales de ámbito su-éste. perior al municipio, como las comarcas, las man- Por su parte, las comisiones actúan como instru- comunidades de municipios y las áreas metropo-mentos especializados de asistencia al pleno. En litanas, se constituyen para la gestión eficaz y efi-este sentido, hay comisiones informativas, una ciente de los servicios públicos en situaciones encomisión especial de sugerencias y reclamaciones, las que la población receptora plantea retosy otra especial de cuentas. como la dispersión, o mantiene fuertes vínculos Con independencia del diseño institucional de interacción socioeconómica.que establecen las leyes, la organización local • En el caso de las comarcas, hay que tener enestá fuertemente condicionada, sobre todo en el cuenta, además, que para la constitución deámbito municipal, por el volumen y las caracte- esta organización administrativa, la posibilidadrísticas de la población y el territorio sobre el que debe estar expresamente contemplada en losactúan, que ejercen como elementos diversifica- estatutos de las comunidades autonómas quedores. apuesten por dicha ordenación de su territorio De un lado, la estructura socioeconómica y de- y, en el caso de las comunidades autónomasmográfica de la población se constituye en indi- pluriprovinciales, debe armonizar además suscadores básicos para el establecimiento de los competencias con las de las diputaciones pro-servicios y su gestión, así como para su financia- vinciales, ya que éstas ya realizan funciones deción. asistencia a los municipios de la provincia res- De otro, la condición jurídica de vecino mediante pectiva.la inscripción en el correspondiente padrón muni- • Por otro lado, las mancomunidades constitu-cipal es la que determina el conjunto de derechos y yen agrupaciones voluntarias de municipiosdeberes que relacionan al ciudadano con la Admi- para la organización y prestación de serviciosnistración municipal. concretos. Esta opción, ampliamente utilizada Igualmente, la extensión del territorio, sus carac- en España, intenta dar respuesta a la gran ato-terísticas geográficas y la forma e intensidad de los mización que presenta el mapa municipal es-asentamientos (dispersos y/o concentrados) inci- pañol, con un importante número de munici-den sobre la estructura municipal y la organización pios de escasa población, que condiciona gra-de los servicios. vemente su capacidad autónoma para la Es así como el concepto de «entidades locales» prestación, incluso, de los servicios de carácterrealmente alude a formas estructurales de carác- obligatorio.ter muy diverso, entre las que se integran entida-des territoriales de obligada configuración en el Es- A continuación se presentan los datos que reco-tado español (provincias, municipios e islas), y gen el número de entidades que componen el sec-otras entidades locales que pueden constituirse tor público local español. 19
  • 49. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALTabla 1.6. ENTIDADES LOCALES TIPO DE ENTIDAD NÚMERO Municipios 8.10714 Ciudades con Estatuto de autonomía 2 Provincias de régimen común (*) 38 Provincias de régimen foral 3 Islas (**) 10 Total entidades locales (artículos 137 y 141.4 CE) 8.160 Mancomunidades 999 Áreas metropolitanas 4 Comarcas 81 Agrupaciones de municipios 76 Entidades Locales menores 3.733 Total entidades locales (artículo 3.2 LRBRL) 4.893 Organismos autónomos locales 1.896 Entidades públicas empresariales 3 Entes públicos 1 Sociedades mercantiles locales (participadas íntegramente) 1.020 Sociedades mercantiles participadas mayoritariamente 445 Total organismos autónomos, entidades públicas y sociedades 3.365Fuente: DGCFEL, a partir de información facilitada por las entidades locales(*) No se incluyen las comunidades autónomas uniprovinciales (Asturias, Baleares, Cantabria, Madrid, Murcia, Navarra y La Rioja) ni las dos provincias cana-rias (Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife).(**) Se incluyen tres consejos insulares.1.5. La financiación de los entes locales «competencias de sustitución»15 que, en términos de esfuerzos, se cuantifica en un tercio, tanto del conjun-La financiación de los entes locales guarda una es- to de actividades que realizan los entes locales, comotrecha relación con los elementos hasta el mo- de consumo de sus propios presupuestos.16mento enunciados (competencias, prestación Por otro lado, se debate el principio de autono-efectiva de servicios, diseño institucional y diseño mía financiera y de sus relaciones con el de sufi-organizativo…), y constituye uno de los puntos cen- ciencia financiera, pensando en la necesaria sol-trales en el debate político y administrativo de las vencia de los entes locales para responder, de for-reformas del gobierno y de la Administración local. ma genérica, a las demandas de los ciudadanos. Por un lado, se habla de una deuda histórica con los Como características básicas del actual sistemamunicipios, derivada de la asunción de las llamadas de financiación local se alude a la gran dependen-14. Datos INE 2006. A 1 de enero de 2007, el número total de municipios españoles se sitúa en 8.111; no obstante no se ha realiza-do actualización de la población que representan, por lo que a efectos de este estudio se utilizan los relativos a la anualidad 2006.15. Se entiende por competencias de sustitución aquellas que, por distintos motivos, ejercitan los entes locales y que en el re-parto competencial corresponden al Estado o a las comunidades autónomas.16. «La situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y propuestasen una perspectiva europea». FEMP, Departamento de Estudios y Documentación, 2006.20
  • 50. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAcia del presupuesto local de las transferencias co- poder incrementar su capacidad recaudatoria enrrientes del Estado, y su escasa participación en los situaciones de necesidad.tributos de las comunidades autónomas. • Respecto de la participación en los ingresos, se Junto a esto, habría que añadir el peso de los tri- demanda un sistema dual de financiación quebutos locales en la conformación del presupuesto responda a la gran diversidad de la realidad locallocal, dada la estructura rígida de los mismos y su y que atienda, como indicador básico, a las gran-escasa adaptación a las características reales de la des diferencias de población.diversidad municipal, que presenta notorias dife- • Así, la técnica de transferencias, pero con carác-rencias entre los municipios de menor población y ter incondicionado, es identificada como máslas grandes ciudades y áreas metropolitanas con idónea para los municipios pequeños (menoressus problemas específicos. de 20.000 habitantes); mientras que para los En general, los problemas del actual sistema de municipios de mayor población se añadiría afinanciación local se identifican, según la Federa- esos recursos una participación más amplia ención Española de Municipios y Provincias (FEMP), figuras tributarias relacionadas con la renta y elestructuralmente en tres ámbitos:17 consumo.1. La escasa correspondencia entre el desarrollo y Para conocer la realidad económica municipal, crecimiento socioeconómico de los municipios es necesario realizar un acercamiento a las cifras y el nivel de ingresos. que reflejan sus presupuestos. El anuario Hacien-2. La igualmente escasa correspondencia entre las das locales en cifras: año 2004 publicado por la Di- prestaciones de servicios y los niveles de ingresos. rección General de Coordinación Financiera con las3. La desproporción entre la naturaleza de los ser- Entidades Locales (Ministerio de Economía y Ha- vicios y el sistema impositivo local. cienda) recoge los datos de los presupuestos de las diferentes entidades locales. La propuesta de mejora de la situación de las Ha- Este estudio concluye, entre otras cuestiones,ciendas locales afecta globalmente al sistema te- que los gastos de funcionamiento integrados porrritorial, y pretende garantizar la suficiencia finan- los de personal y por los relativos a compras de bie-ciera y apostar por una relación más equitativa en nes y prestación servicios son los más significati-la distribución de los recursos entre los tres nive- vos, salvo en el caso de las diputaciones forales enles territoriales de gobierno y Administración, de las que sobresalen los gastos de transferencias aacuerdo con los principios de autonomía, eficien- los municipios de sus territorios históricos.cia, equidad y corresponsabilidad fiscal. Dentro de la composición de los gastos indica- Expuestos así los problemas, la reforma18 des- dos, el porcentaje que representan los gastos decansa sobre los dos elementos básicos analizados: personal sobre los gastos corrientes y financie-el sistema tributario local y la participación de los ros (índice de rigidez) se acentúa en los munici-ingresos estatales y autonómicos. pios que tienen una población entre 5.001 y 20.000 habitantes y entre 500.001 y 1.000.000 ha-• Sobre el sistema tributario se demanda un espa- bitantes. cio fiscal propio y adecuadamente amplio, con Por último, según se muestra en la figura 1.4., en pocas figuras tributarias pero bien perfiladas la distribución del gasto realizado por los munici- técnicamente, y suficientemente flexibles para pios españoles destaca que, como consecuencia de17. FEMP (2005): Informe sobre la situación actual de los ayuntamientos: carencias económicas y problemas de gestión.18. Se refiere a la reforma del sistema de financiación de las entidades locales al abordar la segunda descentralización. 21
  • 51. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALFigura 1.4. FUNCIONES DE GASTO MUNICIPAL 20.000.000 18.000.000 16.000.000 14.000.000 12.000.000 Miles € 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 Deuda Servicios Protección Seguridad, Producción Producción Regulación Regulación Transferencias pública generales civil protección de bienes de bienes públicos económica económica a otras y seguridad y promoción públicos de de carácter de carácter de sectores administraciones ciudadana social carácter general económico general productivos públicas Funciones de gastoFuente: Haciendas locales en cifras. Año 2005. Ministerio de Economía y Hacienda. Dirección General de coordinación financiera con las entidades locales (2007)Figura 1.5. GASTO MUNICIPAL EN BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER SOCIAL Otros servicios Sanidad 3% comunitarios y sociales 5% Educación 9% Cultura 25% Vivienda y urbanismo 32% Resto bienestar comunitario 8% Recogida de basuras Saneamiento, abastecimiento y limpieza viaria 14% y distribución de aguas 5%Fuente: Haciendas locales en cifras. Año 2005. Ministerio de Economía y Hacienda. Dirección General de coordinación financiera con las entidades locales (2007)22
  • 52. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAla obligación de los municipios de prestación de En la figura 1.5., se representa la composición deldeterminados servicios públicos, estas entidades gasto de los ayuntamientos en funciones incluidas enrealizan el mayor gasto en la producción de bie- la producción de bienes públicos de carácter social.nes públicos de carácter social, que incluye el gas- Con carácter general resulta claro que los munici-to en sanidad, educación, vivienda y urbanismo, pios españoles canalizan el gasto público hacia laservicios de saneamiento, recogida y tratamiento producción de bienes públicos de carácter social, yde basuras, limpieza viaria, muebles, servicios fu- dentro de éstos con especial incidencia en las áreasnerarios, cultura y deportes, etc. de Urbanismo, Cultura y Gestión de Residuos. 23
  • 53. 2. LA GESTIÓN PÚBLICA2.1. La evolución de la gestión pública Las actuaciones encaminadas a la mejora de la eficiencia son básicamente de dos tipos: las queLa actuación de una administración pública consa- implican la apertura al mercado de ámbitos habi-grada a la mejora de la prestación de los servicios tualmente sometidos a los procesos de gestión pú-públicos quedaba explícitamente reconocida en la blica, y aquellas que suponen la adopción de lasConstitución a través del principio de eficacia, que técnicas usadas por las empresas privadas en elaparece expresamente enunciado en su artículo ámbito público.103.1, junto con otros que han de regir las pautasde comportamiento y actuación de nuestras admi- • Para la apertura al mercado de los procesos de ges-nistraciones públicas: jerarquía, coordinación, des- tión se utilizan pautas de actuación que van des-concentración, descentralización y sometimiento de la mera privatización de empresas públicas, elpleno de su actuación a la ley y al derecho. establecimiento de determinadas figuras contrac- Los principios de eficacia, eficiencia y economía tuales que permiten la gestión indirecta de los ser-en la actuación administrativa han configurado un vicios públicos, o el fomento de la competencia en-nuevo modelo de gestión pública en lo que se ha tre los sectores público y privado, allí donde ambosvenido a denominar «management público», que concurren en la oferta de servicios. Estas medidasimplica un fuerte cambio en la cultura adminis- tienen como objetivo aumentar la eficiencia.trativa hasta ahora vigente. • La utilización de técnicas privadas en el ámbito En las últimas décadas, las administraciones pú- público ha supuesto el desarrollo de la direcciónblicas de la mayoría de los países desarrollados se estratégica como técnica directiva y, consecuen-han visto inmersas en procesos de regeneración con temente, un importante auge de los sistemas deel objetivo de conseguir una administración más efi- control interno de los entes públicos. Dentro deciente y ágil que pueda adaptarse a las necesidades éstos, ha adquirido especial relevancia la amplia-de los ciudadanos, sin que ello se traduzca en un in- ción de los tradicionales procedimientos de ve-cremento de la presión fiscal, sino que incluso se rificación desarrollados en el ámbito de la infor-tienda a la contención o reducción del gasto público. mación financiera hacia las auditorías operati- De manera particular se puede citar la experien- vas y el complemento de las tradicionalescia anglosajona como caso paradigmático, dado técnicas presupuestarias y contables con nuevasque es el país en el que se generalizó esta tenden- herramientas informativas de ayuda a la tomacia, proponiendo un modelo de acercamiento a la de decisiones, como los indicadores de gestión.filosofía y la metodología de las empresas del sec-tor privado que están orientadas principalmente La corriente modernizadora de las administracio-por los deseos del cliente. nes públicas en España es de flujo continuo e im- 25
  • 54. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALpregna al conjunto de los aparatos públicos. El acer- ximidad de la actuación administrativa como por lavo normativo acumulado en estas últimas dos déca- orientación y el carácter mismo de los servicios que,das nos puede servir de guía del grado de desarrollo en gran medida, deben adaptarse a las peculiarida-del proceso modernizador actualmente en curso. des de cada grupo social o comunidad local. Un buen ejemplo de esta actividad continua nos En este sentido, las administraciones locales hanlo ofrece el actual plan Moderniza (véase la ta- sido las que más se han preocupado por desarro-bla 2.1.) de la Administración General del Estado, llar mecanismos de participación ciudadana y hanque de forma integrada articula diversas medidas constituido plataformas institucionales desde lasdirigidas hacia objetivos estratégicos: la mejora que el ciudadano y sus asociaciones pueden ejer-de la relación con los ciudadanos, la mejora de la cer influencia en las acciones de gobierno.organización y la mejora de la función pública. A través de los consejos territoriales de participa- Así, junto a las medidas dirigidas hacia la efica- ción, los consejos sociales de la ciudad, los consejoscia, se apuntan otra serie de planes que buscan la de distrito o los consejos sectoriales se refuerza laexcelencia y un marco de mayor participación y democracia participativa,19 dando espacio a los ciu-proximidad en las relaciones con los ciudadanos. dadanos y a los demás actores sociales y económi-Sin duda, muchas de ellas son imposibles de satis- cos en las instituciones públicas.facer sin el uso intensivo de las nuevas tecnologías. En el marco de estos órganos, los ciudadanos o No obstante, de los entes territoriales que confor- las asociaciones que representan los distintos ti-man el Estado indudablemente es en el ámbito lo- pos de intereses económicos, sociales o culturales,cal donde los ciudadanos tienen mayor capacidad aportan sugerencias y formulan demandas quepara evaluar la acción del gobierno, tanto por la pro- condicionan, en cierta medida, la fijación y el esta-Tabla 2.1. PLAN GENERAL DE MEDIDAS PARA LA MEJORA DE LA ADMINISTRACIÓN MEJORA DE LA RELACIÓN CON LOS CIUDADANOS MEJORA DE LA ORGANIZACIÓN MEJORA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 1 Administración 24 horas 1 Ley de agencias/agencia de eva- 1 Estatuto de empleado público luación 2 Simplificación de trámites 2 Programas de calidad 2 Plan especial de medidas para la ciudadanos AGE 3 Agilización de procedimien- 3 Programas de racionalización y re- 3 Código para el buen gobierno del tos administrativos juvenecimiento gobierno 4 Transparencia, participación 4 Grupos de evaluación organizativa 4 Modernización procesos selección 5 Reforma de la administración pe- 5 Impulso a la formación riférica 6 Plan Concilia 7 Plan Integra 8 Diálogo socialFuente: Plan Moderniza (Medidas 2006-2008), MAP, 200619. El principio de democracia participativa reconocido en la Constitución en su artículo 9.2 es un concepto que pretende pro-mover la implicación del ciudadano en los asuntos públicos y en la gestión pública. Esta participación y acercamiento promue-ve y justifica la legitimidad de la Administración Pública, al situar como prioridades de actuación la orientación hacia el ciuda-dano y una mayor receptividad ante sus necesidades y expectativas.26
  • 55. LA GESTIÓN PÚBLICAblecimiento de los programas de actuación públi- Figura 2.1. TENDENCIAS EN GESTIÓN PÚBLICAca; presionan para ser incluidas en la agenda de losdistintos gobiernos. Junto a estas peculiaridades del entorno en elque se mueve la gestión pública, hay que citar lainclusión de modelos de organización gerenciales, 1. Dirección estratégica 2. Papel del municipioque parten de la apertura de un espacio directivo y liderazgo social en un marco territorial y económicoprofesional, diferenciado de la dirección política y más ampliola tradicional estructura administrativa, que asu-me la función de dinamizar la organización admi- 3. Modernización, 4. Gestiónnistrativa y de orientar su desempeño hacia el lo- la eficaciay la calidad avanzada de los recursos humanosgro de resultado. Otro aspecto que ha incidido en la gestión pú-blica es el uso sistemático de las nuevas tecnolo-gías, tanto por su capacidad de flexibilizar y mejo-rar los procesos de producción de bienes y servi- Fuente: Elaboración propiacios como por su idoneidad para actuar comocanales de relación de los poderes públicos con laciudadanía. • Dirección estratégica y liderazgo social. Hay que En este sentido, las tecnologías de la informa- orientar la acción del gobierno local desde unación y comunicación han penetrado con fuerza en fijación de prioridades estratégicas, y desde la di-nuestras administraciones, y han repercutido es- rección y liderazgo político, buscando la partici-pecialmente en la calidad de los servicios, en la in- pación de los diferentes agentes implicados.corporación de nuevos servicios a la oferta pública, Así, partiendo de una nueva estrategia basadaen la información y relaciones con los ciudadanos y en el liderazgo social se fomenta el papel delusuarios de los servicios, en la eficacia y eficiencia municipio en un marco territorial y económicode la actuación administrativa y, entre otros, en la más amplio.calidad del trabajo y satisfacción del empleado pú- • Reconsideración del papel del municipio en unblico. marco territorial y económico más amplio, lo que implica el desarrollo de mayores capacida- des de gestión relacional:2.2. Gestión pública – Por un lado, la situación de los municipios enen la Administración local su ámbito comarcal y territorial amplio, con repercusiones tanto en la planificación territo-2.2.1. Fundamentos de la actual gestión rial como en el desarrollo de servicios supra-pública municipales. – Y por otro, la necesidad de multiplicar las re-Desde un punto de vista organizativo amplio (or- des y relaciones con los diferentes agentesganización, modelo de gestión de recursos huma- económicos, tecnológicos, culturales, sociales,nos, y modelo de dirección y coordinación) apare- etc., y con otras administraciones, desarrollan-cen tendencias modernas de gestión en cuatro do capacidades de colaboración y coordina-ámbitos básicos, que pretenden dar respuesta a ción que le permitan promover proyectos cadalos retos y desafíos de futuro para las entidades vez más complejos, que creen riqueza y valorlocales. para el municipio. 27
  • 56. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Se hace necesario impulsar elementos de coo- fundamentos que para el ámbito interno, pueden peración y colaboración entre las diferentes ad- resumirse como sigue: ministraciones. Uno de los grandes retos que se plantea la Administración Pública es poder ga- ÁMBITO INTERNO rantizar a la ciudadanía el acceso a los servicios públicos bajo criterios de equidad, de manera 1 Dotarse de estructuras organizativas que favorez- can el ejercicio de la responsabilidad y la orientación que un ciudadano de una gran ciudad reciba y a los resultados. perciba los servicios públicos de igual modo que 2 Revalorizar y legitimar el papel de la gestión me- un ciudadano que reside en un municipio rural. diante el fortalecimiento de las funciones.• Modernización, eficacia y calidad: una adminis- 3 Reconocer la importancia de las personas realizan- tración transparente, moderna y eficiente, con do una gestión de recursos humanos avanzada. servicios públicos de calidad. Esto pasa inevita- blemente por: Y desde el punto de vista externo, obliga a mirar – El desarrollo de estructuras organizativas y de mucho más al exterior a la hora de buscar estímu- gestión cada vez más ágiles y adaptables, y los y referencias en la prestación de los servicios una adecuada utilización de los diferentes ti- públicos: pos de gestión de los servicios públicos. – Una adecuada explotación de las potenciali- dades de las nuevas tecnologías, tanto para la ÁMBITO EXTERNO propia prestación de los servicios como para el 1 Desde la perspectiva de la demanda, hay que incre- establecimiento de nuevos cauces de partici- mentar la importancia del ciudadano-usuario en la pación y comunicación. prestación de los servicios, mediante mayores nive- – Implantación de sistemas de gestión de cali- les de participación, información, y mayores exigen- cias de calidad de servicio, etc. dad, gestión de procesos, dirección por objeti- 2 Desde la perspectiva de la oferta, otras administra- vos y resultados, etc. ciones similares y en muchos casos también la ini-• Gestión de los recursos humanos. Mejorar la ca- ciativa privada, aparecen cada vez más como una lidad, el servicio y la eficiencia no será posible sin referencia a la hora de evaluar los niveles de efica- el adecuado desarrollo de los conocimientos, las cia, productividad y economía; además de como al- ternativa para la transferencia de la gestión, en di- capacidades y las actitudes de las personas. Esto ferentes grados. va a exigir actuaciones en múltiples frentes, des- de el desarrollo de las capacidades y competen- cias de gestión, las competencias y conocimien- En el nivel específicamente municipal, la presta- tos técnicos, el refuerzo de los valores y cultura ción de servicios básicos va a ser siempre una nece- organizativa, y la utilización de sistemas moder- sidad, pero las funciones de promoción, impulso- nos de gestión de recursos humanos: organiza- ras y dinamizadoras, de todo tipo (económica, tec- ción del trabajo, formación, desarrollo profesio- nológica, cultural, social, etc.), adquieren cada vez nal, compensación, gestión del rendimiento, etc. mayor relevancia. La gestión avanzada de recursos humanos su- La reflexión sobre a qué dedicar los recursos y pone una necesidad real no sólo a nivel estatal cómo priorizar las actuaciones municipales es cada o autonómico, sino que incumbe a la esfera de vez más importante, y sólo puede hacerse adecua- las entidades locales. damente sobre la base de una adecuada planifica- ción estratégica municipal: el diseño de planes y Desde esta perspectiva organizacional, el nuevo programas debe hacerse desde una visión estraté-marco de gestión pública propugna una serie de gica del modelo de municipio.28
  • 57. LA GESTIÓN PÚBLICA2.2.2. Implantación de técnicas de compromiso y responsabilidad que la gestióngestión pública en la organización por objetivos exige. En muchos casos, esto de-municipal mandará esfuerzos en la capacitación en habili- dades y competencias directivas y de gestión.La implantación de técnicas de gestión modernas 5. Un sistema de coordinación de la gestión ágil yes una tarea de avance lento, que implica una con- eficaz, imprescindible en organizaciones comosecución de objetivos a largo plazo. los ayuntamientos con un abanico de servicios Para que la nueva gestión pueda ser implanta- cada vez más amplio y diversificado. En definiti-da con éxito, hay un conjunto de técnicas de ges- va, un fomento de la cultura de coordinación,tión moderna, que, cada vez más, se van aceptan- tanto en vertical como en horizontal, buscandodo y probablemente comiencen a implantarse. Sin cauces de relación transversal entre unidades.ser exhaustivos cabría destacar: 6. Un modelo de gestión de recursos humanos moderno, que se apoya en unos ejes o factores1. Un liderazgo y un compromiso claro y continua- ya muy conocidos: compromiso basado en la do de la alta dirección. Es fundamental, y su au- competencia: sencia puede ser una de las causas fundamen- – Información y comunicación. tales por las que muchas iniciativas no culmi- – Formación y capacitación. nan de manera exitosa. Los cambios de – Responsabilidad y compromiso. legislatura pueden generar transformaciones y – Reconocimiento adecuado. cambios políticos muy importantes. Se entiende por competencias: los conoci- En nuestro modelo local, a diferencia de en mientos, las habilidades, las actitudes y los otros, los cambios de responsables en los nive- comportamientos que posibilitan el éxito de les directivos asociados a los cambios de legisla- una persona en su actividad o la función, y que tura pueden producir ruptura en la estrategia, al estar alineadas en su elección y definición proyectos e iniciativas en marcha. Siendo los ni- con la estrategia de la Administración, contri- veles técnicos y administrativos, la llamada má- buyen también al éxito de ésta. quina burocrática, por su carácter estable, los que mantienen la continuidad. Y dado que, al menos por ahora, no existe un marco regulador que lo obligue, el compromiso es fundamental Organización no sólo en la dirección política, sino en el nivel Plan de gestión y dirección técnica. Resultados de2. Un refuerzo de la cultura del valor y la orienta- carrera ción a resultados, que sin renunciar a los sólidos valores de lo público (equidad, igualdad de ac- Evaluación ceso, servicio…), equilibre y compense la tradi- Retribución Competencias de variable cional cultura de tipo burocrática. desempeño3. Un diseño organizativo eficaz y nítido, con una clara definición de roles, funciones y responsa- bilidades en los niveles gestores, técnicos, polí- Plan Promoción de ticos, y de las fronteras o separación de funcio- formación Prueba nes entre ambos. de4. Una asunción y revalorización de la función selección gestora y directiva, acorde con los niveles de 29
  • 58. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL2.3. Elementos organizativos riada, ya que ésta viene condicionada por el volu-en la gestión pública municipal men de población agrupada que determina los ser- vicios mínimos que debe desarrollar y prestar cada2.3.1. Planteamiento de las estructuras corporación municipal (recogidos en la Ley Regula-organizativas al servicio de la gestión dora de Bases de Régimen Local).pública municipal Por un lado, un importante número de munici- pios españoles de reducida dimensión cuenta conEl modelo más tradicional de Administración Pú- una estructura funcionarial muy reducida, dondeblica suele tener asociados estereotipos de orga- la voluntad de los cargos electos es el principal ac-nización burocrática, lenta y complicada que poco tivo de gestión. En contraposición, dentro de laa poco comienzan a superarse. geografía española se localizan grandes corpora- La Administración Pública moderna debe justificar ciones donde las posibilidades de gestión y organi-su existencia en la prestación de servicios demanda- zación se multiplican.dos por la sociedad y en la eficiencia en la gestión de A su vez, la realidad se impone en nuestroslos recursos públicos de que dispone para ello. ayuntamientos, que han de dar respuestas organi- La modernización consiste en una constante zativas, por un lado, a los condicionamientos de-puesta al día de la Administración en función de mográficos, y por otro, a la progresiva ampliaciónlas exigencias del momento y del lugar, lo que lle- de competencias tras la puesta en marcha de lasva a considerarla como un proceso inacabado, que medidas recogidas en el llamado Pacto Local o se-obliga a los poderes públicos a una labor de adap- gunda descentralización:tación de la Administración a las funciones y res-ponsabilidades que la sociedad demanda. • Condicionamientos demográficos: la pérdida de Los procesos de modernización de las adminis- población en las zonas rurales es un condicio-traciones públicas se han impulsado en todo el nante para la prestación de servicios municipa-mundo. Aunque cada país aborda los programas les; se presenta como respuesta la creación demodernizadores desde sus propias perspectivas y mancomunidades de municipios y consorcios,hace hincapié en distintos aspectos, todos ellos ya que cuando un ayuntamiento tiene apenaspresentan un denominador común: el pragmatis- un funcionario, no tiene capacidad para asumirmo y la apuesta por una racionalización y un fun- apenas los servicios mínimos.cionamiento del aparato administrativo, con el ob- Por tanto, resulta necesaria la presencia dejetivo de mejorar la eficacia de sus actuaciones. una estructura que agrupe municipios que pue- La autoorganización supone un elemento fun- da garantizarlos. La coherencia y eficacia en ladamental de la autonomía local, por lo que la po- prestación de servicios tiene que ir unida a latestad reglamentaria se formula como el instru- búsqueda de fórmulas para satisfacer las necesi-mento adecuado para la regulación del régimen dades de los ciudadanos.organizativo y de funcionamiento de los munici- • Progresiva ampliación de competencias: por elpios, así como de sus funciones y de los servicios contrario, las grandes áreas urbanas y sus zonasque prestan al conjunto de la ciudadanía de su ám- metropolitanas, así como las cabeceras de co-bito competencial. marca, crecen y reclaman para sí el máximo ni- Así, la estructura organizativa municipal refleja vel competencial. Estas corporaciones acudenla distribución de las competencias entre los dis- con frecuencia a la creación de diferentes admi-tintos órganos encargados de la gestión municipal. nistraciones instrumentales para la prestación La estructura organizativa que presentan los de determinados servicios, como organismosayuntamientos españoles resulta ciertamente va- autónomos, sociedades mercantiles, etc.30
  • 59. LA GESTIÓN PÚBLICA2.3.2. Esquemas organizativos políticas públicas transversales con otras admi-de la gestión pública municipal nistraciones o entes.moderna Cuando no es así, están justificados en aque- llos ámbitos de gestión en los que es razonable yAunque los tipos de estructuras organizativas son conveniente una clara autonomía de gestión. Oilimitados, dadas las posibilidades de combinación, bien servicios muy específicos, con fronteraspuede hacerse una clasificación teórica: muy claras y muy independientes de las activi- dades centrales municipales (como conservato-• El modelo organizativo más habitual con dife- rios de música, residencias de la tercera edad, rencia, tanto en ayuntamientos grandes como etc.), o bien servicios en los que la autonomía y medianos y pequeños, es el modelo clásico de flexibilidad son convenientes por las propias ca- tipo ministerial, con concejales delegados al racterísticas de la actividad realizada (socieda- frente de las diversas áreas, si bien en función des de promoción, de gestión de suelo o infraes- del número de concejales del equipo de gobier- tructuras especiales, etc.). no y del número de áreas. En los ayuntamientos • La externalización supone que determinados más grandes este modelo convive a veces con servicios públicos son desempeñados por orga- figuras gerenciales. nizaciones privadas. En los ayuntamientos más pequeños, con po- Habitualmente porque se considera que éstas cos concejales y con muy escasa dedicación, el pueden ser más eficientes en la prestación de modelo clásico, sin delegaciones, es el más fre- determinados servicios públicos municipales cuente. (sobre todo los especializados), por su mayor fle-• La gerencialización y profesionalización de la xibilidad organizativa y de funcionamiento, en gestión. Su objetivo es superar la segmentación contraposición con las limitaciones que la ges- de diferentes áreas mediante su integración en tión pública pueda presentar y por la generación unas instancias de alto nivel, al frente de las cua- de un menor coste. les se sitúa un directivo, muchas veces un profe- Se presenta como una opción siempre que se sional de la gestión, en la búsqueda de las perso- garanticen los valores públicos (derechos de los nas más idóneas para las labores directivas. En ciudadanos, equidad, igualdad, etc.) y siempre ayuntamientos medianos, es más frecuente en que la corporación municipal mantenga el do- todo caso la existencia de un único gerente, minio sobre la planificación y la evaluación de mientras que en ayuntamientos grandes, es los mismos y la responsabilidad de garantizar la también habitual la existencia de gerentes o di- prestación de servicio en las condiciones adecua- rectores de área. das a través de los mecanismos de supervisión y La agencialización o constitución de organis- dirección necesarios. mos de gestión directa con personalidad jurídica • En el plano más concreto del diseño organizativo, diferenciada es una profundización en la des- hay que resaltar la tendencia a la agrupación de centralización funcional de los distintos ámbitos servicios en grandes áreas como elemento para de gestión, con objeto de conseguir una mayor facilitar el ejercicio de la dirección y mejorar la co- autonomía y flexibilidad, y por tanto una mayor ordinación interna y la fluidez en la comunicación. eficacia y eficiencia. Tienden a desaparecer las organizaciones en Estos organismos están justificados cuando se las que dependen, directamente del alcalde, un desea incorporar a la gestión a entidades exter- número elevado de servicios; son sustituidas por nas al ayuntamiento cuya participación es clave un menor número de áreas en las que se inte- o importante, como cuando se desean impulsar gran los servicios concretos. 31
  • 60. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL2.4. Consideraciones clave en el marco ágiles de prestación de servicio. El reto del sectorde la gestión pública público es buscar un equilibrio. Las entidades locales y los ayuntamientos tienen ciertas herra-Muchas han sido las iniciativas de modernización mientas para ello (ordenanzas municipales).(ya fuesen tecnológicas o no) que se han puesto en Las disposiciones legislativas que se han idomarcha en la Administración Pública durante los aprobando a lo largo de estos años comienzan aúltimos años. plantear la implantación de este nuevo modelo De toda esta experiencia, una de las lecciones de administración; sin embargo, su efectiva con-más claras que se ha aprendido (aunque también secución depende de un cambio en la culturauna de las más difíciles de llevar a cabo) es que administrativa, que se produce de forma másexiste un conjunto de elementos que no necesaria- lenta y que requiere en todo caso la ejecución demente están directamente relacionados con las programas de formación del personal al serviciopropias iniciativas puestas en marcha, pero que de las administraciones públicas.tienen un impacto directo sobre los resultados quefinalmente se obtienen. Se trata de los elementos Atender adecuadamente a estas tres considera-culturales, organizativos y normativos que afectan ciones no es condición suficiente para llevar a caboy se ven afectados por todas estas iniciativas. con éxito proyectos de modernización administra- tiva, ya que existen otras complejidades de diver-• En capítulos anteriores se recoge en síntesis cuá- sa índole. No obstante, no tenerlos en cuenta des- les son los planteamientos de futuro a medio de un primer momento supone no poder obtener plazo sobre la adaptación de las estructuras or- los resultados esperados. ganizativas, que han de tender a favorecer la comunicación y ser flexibles.• Un segundo aspecto que debe ser contemplado a 2.5. La transparencia en la gestión corto plazo es la necesidad de alinear la cultura pública de vocación de servicio de las administraciones públicas con una estrategia de servicio centrada Durante los últimos años se ha notado claramente en el ciudadano y en satisfacer sus necesidades. la mayor importancia que le da la sociedad a la Cualquier reforma en la estructura organizati- transparencia en la gestión pública. va ha de tender a implantar un nuevo modelo de La transparencia ya no sólo es cumplimiento de relaciones con la Administración, que se cons- normas, reflejo fiel y cuentas claras para la socie- truye en torno al ciudadano, que se concibe dad y los órganos fiscalizadores correspondientes. como cliente en la organización pública presta- Es también: dora de servicios, y al que por ello se le reconoce el derecho a exigir a la Administración no sólo • Claridad en la finalidad y los objetivos de las po- sumisión al ordenamiento jurídico, sino también líticas y programas, y en los beneficiarios o públi- eficacia y calidad en los resultados de su actua- co objetivo de las mismas. Esto exige que los ción, así como eficiencia en la gestión de los re- presupuestos incorporen no sólo gastos e ingre- cursos de los que dispone. sos, sino objetivos en su sentido amplio.• El tercer aspecto que requiere una adaptación • Adecuación de la información para su mejor progresiva es el marco regulatorio del sector pú- comprensión por el ciudadano, haciéndola más blico español, que tiene como objetivo proteger inteligible y facilitando su interpretación. Los los derechos e intereses de los ciudadanos, pero ciudadanos están en su derecho de exigir infor- que con mucha frecuencia obstaculiza modelos mación clara. Los presupuestos y las cuentas pú-32
  • 61. LA GESTIÓN PÚBLICA blicas son instrumentos complejos, lo que acon- El modelo EFQM integra todos aquellos procesos seja adaptar la información a los destinatarios. que definen el funcionamiento y condicionan la• Información completa y accesible. La informa- prestación de los servicios en una administración ción sobre la ejecución de las políticas públicas pública,20 con especial mención al factor humano, y sus resultados debe estar basada en hechos y que se integra como punto de referencia crítico datos, y debe estar a disposición de los ciudada- para el establecimiento del modelo. nos y agentes sociales mediante mecanismos La calidad, no obstante, se define también a tra- que agilicen y favorezcan su difusión. vés de la eficacia, y ésta no sólo se mide atendien- do a los servicios efectivamente prestados, sino también a la capacidad de reacción de la Adminis-2.6. El incremento de la calidad tración ante nuevas demandas o necesidades, in-del servicio cluida la capacidad de anticiparse a esas deman- das y necesidades, es decir, a la proactividad, queSon muchas las administraciones que han implan- cada vez será más demandada por el ciudadano.tado, con mayor o menor éxito y en ocasiones en La calidad y la eficacia aparecen así unidas en elámbitos muy específicos, distintos modelos de entorno en el que se mueve la nueva gestión públi-medición y mejora de la calidad del servicio al ciu- ca, y se expresan en medidas concretas, como las de-dadano. nominadas «cartas de servicios», que dotan al mis- La calidad se articula como un principio orienta- mo tiempo de transparencia a la actuación pública.dor de las transformaciones en la Administración. Estos documentos, las cartas de servicios, expo-La adopción paulatina del modelo EFQM (European nen la oferta de los servicios que presta la organi-Foundation for Quality and Management) en algu- zación pública, y adoptan compromisos específicosnas organizaciones o servicios públicos de la Admi- sobre las características que deben presentar losnistración española así lo muestra. mismos, informando tanto de las obligaciones de Es un modelo no normativo (compatible con la Administración respecto de las prestacionesotros enfoques de la calidad como la normativa como de los derechos de los usuarios.ISO, normas industriales específicas, etc.) que par- Este tipo de compromiso es capaz de generarte de un diagnóstico sobre la organización en la tal expectativa en los usuarios que sólo es asumi-que se pretende aplicar, y sobre su funcionamien- ble bajo la certeza y garantía de una gestión efi-to, para posteriormente establecer un proceso de ciente.mejora en la gestión y fijar planes de perfecciona-miento en sus procesos y procedimientos. Este examen de «conciencia» o de autoevalua- 2.7. Nuevos modelos de provisiónción se establece como una actividad transversal y de servicioscontinua, que permite evaluar los avances realiza-dos, lo que permite a su vez comparaciones con los El modelo tradicional de servicios universales21 seresultados que alcanzan otras organizaciones. hace impracticable en un contexto donde la deman-20. El modelo EFQM consta de nueve criterios integrados en agentes facilitadores: liderazgo, personas, política y estrategia,alianzas y recursos, y, finalmente, procesos destinados a promover las condiciones adecuadas para la obtención eficaz y ópti-ma de los resultados clasificados en cuatro categorías: resultados en las personas, resultados en la sociedad, resultados en losclientes y resultados clave.21. El concepto de servicio universal se define en un conjunto de exigencias de interés general a las que deberían someterse de-terminadas actividades. Las obligaciones que se derivan de éste van dirigidas a garantizar el acceso de todos en cualquierparte a determinadas prestaciones esenciales, de calidad y por un precio asequible. 33
  • 62. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALda es cada vez mayor. Las políticas de género, me- tividad central u objetivo último que las ocupa.dioambiente, dependencia, familia, tercera edad, o Este proceso consiste básicamente en establecerel nuevo entorno relacional y los servicios relaciona- contratos para la realización de determinadas acti-dos con las nuevas tecnologías, son ejemplos de ma- vidades relacionadas con la producción o presta-terias en las que las administraciones públicas se ción de servicios, entre un actor principal (el con-han visto impelidas a actuar creando, modificando, tratante) y un agente (el contratado), que cuentaampliando o adaptando la oferta a las nuevas de- con experiencia y dominio sobre esas actividades,mandas y características de los ciudadanos. dada su especialización en el mercado. Junto a estas medidas, otras no menos impor- Este movimiento externalizador (véase la ta-tantes han ido paulatinamente ampliando el mar- bla 2.2.) puede considerarse como un instrumen-co de relaciones entre el sector público y el priva- to de adaptación al complejo y competitivo en-do en la provisión de servicios públicos, abriendo torno en el que se desenvuelven las organizacio-así nuevos horizontes en la gestión de los mismos. nes públicas, aunque no lo podemos considerar Por un lado, los procesos de privatización de gran- novedoso.des servicios públicos han devuelto al mercado activi- La idea parte de concebir un modelo organizativodades tradicionalmente monopolizadas por el Esta- estructurado en tres niveles. Un nivel central o core,do, que quedan, no obstante, reguladas para proteger de dimensión reducida, que domina las tareastanto el carácter de servicio público22 de las mismas esenciales o, más específicamente, que se concen-como los criterios de competencia que deben presidir tra en aquellas que constituyen el contenido del ob-el funcionamiento de esos nuevos mercados. jeto principal de la organización. El segundo nivel Por otro, el uso creciente de la ley de contratos estaría constituido por una estructura flexible, decomo instrumento para cubrir no sólo actividades fi- tamaño variable, capaz de adaptar su dimensión analistas o prestacionales, sino, incluso, actividades de las coyunturas específicas de su entorno. Finalmen-estudio o preparación a la actuación administrativa. te, un nivel que daría cuenta del control y la gestión Asimismo, los procesos de externalización u out- del conjunto de actividades externalizadas.sourcing, que responden a la creciente dificultad de Lo que se pretende con estos procesos de exter-las organizaciones públicas para atender óptima- nalización en la Administración es alcanzar mayo-mente todos los procesos que dan cuenta de la ac- res niveles de eficiencia y reducir y controlar losTabla 2.2. FUNCIONES GENÉRICAMENTE EXTERNALIZABLES Intensivas en recursos humanos de baja cualificación. Altamente cualificadas. Sujetas a cargas de trabajo fluctuantes. Temporales o esporádicas que requieren inversiones considerables. Sujetas a rápidos cambios tecnológicos o de mercado. Funciones de soporte: servicios auxiliares, gestión económica, gestión de recursos humanos, etc. Finalistas: Prestación de servicios sanitarios, servicios urbanos, protección y seguridad e infraestructuras.Fuente: MÁS SABATE, J. (2000): Gestión privada de los servicios públicos: la externalización (outsourcing) en la Administración Pública, V Congreso Internacio-nal del CLAD, Santo Domingo22. Definimos servicio público como toda aquella actividad propia de la Administración Pública sobre la que recae la responsa-bilidad de su provisión, que demanda su realización de forma estable y con garantía de su prestación de derecho público.34
  • 63. LA GESTIÓN PÚBLICAcostes, sobre todo cuando el entorno presupuesta- Tabla 2.4. FORMAS DE GESTIÓN EN LArio presiona por la contención del gasto público o ADMINISTRACIÓN LOCALcuando aumenta el volumen en algún tipo de ac- GESTIÓN DIRECTA GESTIÓN INDIRECTAtividad determinada; y, al mismo tiempo, mejorar Directamente por la enti- Concesiónlas funciones externalizadas al contar con provee- dad localdores más especializados. A través de organismo au- Gestión interesada Igualmente se han ido incorporando una serie tónomode instrumentos, conocidos como mecanismos A través de entidad públi- Conciertocuasi competitivos y de mercado23 (ver tabla 2.3.), ca empresarialdirigidos a mejorar la gestión, y que actúan tanto A través de sociedad mer- Sociedad de econo-sobre la oferta como sobre la demanda de bienes y cantil mía mixtaservicios públicos. Algunos de estos mecanismos Fuente: Artículo 85 de la LBRL y el art.o 156 de la Ley de Contratos de las Admi-tienen la capacidad de incorporar las preferencias nistraciones Públicasde los usuarios en la prestación, de hacer descan-sar su financiación en criterios de renta, o de invo-lucrar en la financiación de grandes infraestructu- acceso de los ciudadanos a las prestaciones con in-ras a las empresas privadas. dependencia de la administración receptora de la El factor básico que incide sobre las nuevas for- demanda o competente de la misma.mas e instrumentos para la provisión de servicios Asimismo, se han intensificado de forma espec-públicos ha sido considerar al usuario como el cen- tacular las relaciones con el sector privado, en untro de atención de la actuación pública, indepen- contexto en el que la Administración retiene la res-dientemente de la administración que sea com- ponsabilidad de financiar, mientras que la pro-petente en cada caso concreto. ducción de los servicios se apoya en la madurez, Esto ha obligado a potenciar las relaciones inte- experiencia, agilidad, flexibilidad, eficacia, eficien-radministrativas para facilitar la información y el cia y capacidad de innovación de los distintos mer- cados sectoriales. Este nuevo entorno plantea un reto de adapta- ción que se hace especialmente visible en el mun-Tabla 2.3. MECANISMOS CUASI COMPETITIVOS Y DE do local, donde la proximidad se convierte en unMERCADO factor estratégico, ya que facilita la captura de in- Contratación externa. formación válida para el diseño de los servicios y Concesión de infraestructuras. la selección de los instrumentos y canales de provi- Competencia simulada. sión, sin menosprecio de las fórmulas tradicionales Competencia pública. de gestión (véaes la tabla 2.4.). El análisis frontera. Concesión de licencias, permisos o cuotas. Vales públicos. 2.8. La Administración Precios públicos o tasas. por vía electrónica Privatización.Fuente: ALBI, Emilio (2000): Público y privado. Un acuerdo necesario. Ariel, La denominada Administración por vía electrónicaBarcelona lleva consigo una nueva forma de entender las re-23. Para ampliar información sobre estas técnicas ver, entre otros: ALBI, Emilio (2000): Público y privado. Un acuerdo necesa-rio. Ariel, Barcelona. 35
  • 64. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALlaciones entre los ciudadanos y la Administración. En esta línea de actuación desde el ámbito públi-Servicios o prestaciones que antaño requerían de co, es importante destacar la reciente Ley 11/2007,la presencia física del ciudadano en las oficinas pú- de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciuda-blicas y la realización de múltiples trámites en di- danos a los servicios públicos como plataformaversos departamentos, cuando no en diferentes para profundizar en la gestión y administraciónadministraciones, encuentran hoy en día respues- de estos servicios, lo que obliga a invertir en intero-tas más ágiles, eficaces y eficientes con la incorpo- perabilidad de sistemas comunes.ración de las nuevas tecnologías, que aportan a su Por otra parte, el gobierno ha decidido tomar lavez la posibilidad de prestación de nuevos servicios iniciativa en la modernización de los sistemas depúblicos. facturación con la modificación de la Ley de Con- Dentro de este contexto, se abren las puertas a tratos de las administraciones públicas, puesta ennuevos modelos de prestación. Se ha avanzado marcha por el Ministerio de Industria. Esta nuevamucho en la llamada Administración electrónica, normativa, en vigor a patir del el 30 de abril depero aún queda mucho por avanzar, y se imponen 2008, pretende que la factura electrónica sea obli-nuevos modelos de servicios, vías de relación que gatoria en todas las empresas para participar enpermiten proporcionar servicios inexistentes pre- los contratos públicos estatales y la promoción deviamente y modelos como los de administración este instrumento en todas las administraciones.anticipativa o proactiva. Un aspecto que tener en cuenta es que los gran- Como ejemplo podemos citar los «servicios de des ayuntamientos han experimentado un avanceventanilla única» o la constitución de «portales importante en la implantación de servicios de ad-multiadministrativos» que, gracias a las TIC, per- ministración electrónica, probablemente al mismomiten ofrecer información a los ciudadanos de las nivel que las comunidades autónomas. No obstan-funciones y servicios adscritos a cada administra- te, este avance no se ha generalizado en la admi-ción, con independencia del nivel territorial de ads- nistración local española, que comienza a despe-cripción, o la posibilidad de presentar solicitudes a gar con la ayuda de otras administraciones. Se es-cualquiera de ellas simplificando los trámites a los pera que sea en estos años en los que se note unciudadanos. avance más importante y rápido.36
  • 65. 3. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCALEn este apartado se pretende analizar la realidad Es cierto que desde el punto de vista externo sede los empleados públicos como factor estratégico identifican funcionarios y Administración, y seen la gestión, a partir del estudio de las repercusio- perciben por parte del ciudadano como si forma-nes sobre la Administración local. ran parte de un todo. No obstante, desde el pun- Las necesidades crecientes y cambiantes de los to de vista interno aparece esta relación de servi-servicios públicos locales y el reto de responder de cios, que supone que la Administración y sus em-manera ágil a las demandas ciudadanas ha lleva- pelados son distintos, con derechos y obligacionesdo, en las últimas décadas, al crecimiento del per- recíprocas.sonal de las corporaciones locales. La evolución del proceso autonómico y el traspa- Por otra parte, la complejidad del reclutamien- so de competencias ha producido importantesto de personal en la Administración Pública ha cambios que afectan de manera significativa a laconducido a la necesidad de recurrir, con mayor estructura que presentan en la actualidad las di-o menor intensidad, a la creación de plazas de ferentes administraciones: Estado, comunidadesfuncionarios interinos, así como a la contrata- autónomas y entidades locales.ción de personal laboral, a veces, con carácter La principal novedad es el nuevo reparto del nú-temporal. mero de efectivos entre las diferentes administra- ciones. Los empleados públicos han ido disminuyendo3.1. Realidad de la función pública de forma progresiva en la Administración Generalen el ámbito local del Estado, y ha aumentado en las comunidades autónomas y, en menor medida, en las corporacio-El factor humano en la Administración Pública se nes locales. Hoy se registra la situación contraria acompone tanto de los políticos como del personal la de partida: la menor administración en númeroa su servicio. Dentro de este último grupo diferen- de efectivos es la estatal.ciamos entre el personal funcionario y el personal El Estado es ya la administración con menos em-laboral. El sistema español de función pública se pleados públicos, 23%, frente a cerca de un 50% enbasa en el sistema francés, y reconoce un estatuto las comunidades autónomas, 24% en las corpora-específico para los funcionarios. ciones locales y 4% en las universidades.2424. Ministerio de Administraciones Públicas 2006. 37
  • 66. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALFigura 3.1. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA (1990-2005) Anualidad 2005 1.400 4% 23% 24% 1.200 1.000 49% 800 600 400 200 0 1990 2000 2000 2005 Comunidades Autónomas Administración Pública Estatal Administración Local UniversidadesFuente: Datos en miles. Datos publicados por el Ministerio de Administraciones Públicas en enero del 2006 Desde una perspectiva histórica, las comunida- en los pequeños municipios rurales, mientras quedes autónomas cuentan hoy en día con más del las grandes ciudades pueden tener una organiza-doble de efectivos que en 1990, y las corporaciones ción y un volumen de personal superior al de unlocales casi han duplicado también su personal. Ministerio de la Administración del Estado cen- Ésta es sólo la primera gran cuestión que se tral.debe destacar respecto a la Administración local, En el nivel de la Administración local, los elegi-pero de inmediato debe aludirse a las característi- dos por la población son administradores públicoscas del personal de los entes locales. de los intereses locales. • La representatividad integral de la población co-3.1.1. Personal al servicio de los órganos rresponde al denominado pleno de los ayunta-de gobierno mientos y de los demás entes locales. El pleno está integrado por la totalidad de los concejales,La Administración local está constituida por los que son los representantes elegidos por la po-órganos representativos democráticamente elegi- blación, y desde luego le corresponde adoptardos, y un nivel administrativo integrado por la or- las decisiones más importantes, como son laganización dependiente de aquellos órganos de aprobación del presupuesto y de la normativagobierno con sus oficinas y sus funcionarios o em- municipal, el régimen de personal, el de los ser-pleados. vicios que prestar, y el plan de urbanismo del Esta organización es extremadamente variable, municipio (actualmente lleva a cabo sólo lapues apenas existe o es de importancia mínima aprobación provisional).38
  • 67. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL La contrapartida del pleno como órgano cole- La organización administrativa en cuestión pue- giado corresponde a la figura unipersonal del de contemplarse distinguiendo tres aspectos cons- alcalde, cabeza del ejecutivo municipal. tituidos por:• El equipo de gobierno es otro elemento básico de la vida municipal. El equipo está integrado ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA por los miembros de la comisión de gobierno 1 Organización central del municipio. (antes comisión permanente), que son los con- 2 División territorial del municipio. cejales de confianza política del alcalde y, por 3 División funcional del municipio. tanto, de su mismo partido o de los partidos que han formado coalición con él. Normal- mente integran la comisión de gobierno los 1. Se entiende por organización central la com- concejales que se encuentran al frente de los petente en todo el municipio; se distingue a departamentos municipales y de las divisiones su vez: territoriales del municipio (distritos). La comi- 1.1. La Administración general, integrada por la sión permanente puede adoptar una serie de parte de la organización que depende di- decisiones de importancia, siempre que no es- rectamente del alcalde y del secretario. tén reservadas expresamente al pleno de la También deben considerarse incluidos en entidad. ella los servicios económico-financieros• En cualquier caso, la plenitud de los poderes en (dependientes del interventor) que elabo- cuanto al ejercicio efectivo corresponde al alcal- ran y ejecutan el presupuesto de la entidad. de. Aun dejando aparte que tiene importantes 1.2. Junto a esta Administración general for- poderes propios, entre ellos el de dictar regla- man parte de la organización central las mentos (bandos), le corresponde además la eje- distintas ramas en que se divide la activi- cución de los acuerdos de los órganos colegia- dad del ente local según la competencia dos de gobierno, es decir, del pleno y de la comi- del mismo. Respecto a ellas cabe la solu- sión de gobierno. Para ello ostenta la jefatura de ción técnica de confiar la jefatura a funcio- toda la organización municipal. A los ya citados, narios profesionales, o la solución política debe añadirse la competencia para designar de situar al frente de cada área a un conce- tenientes de alcalde que ejercen la suplencia jal del equipo de gobierno. Esta última so- de éste en los casos de vacante, ausencia o en- lución es la generalmente aplicada en Es- fermedad. paña en la actualidad. La organización central puede emplear a cientos e incluso miles de funcionarios, articula-3.1.2. Personal al servicio de los órganos dos en unidades administrativas dependientesadministrativos del alcalde, los concejales jefes de área, el secre- tario y el interventor.Del mismo modo, dentro de la organización muni- 2. Pero junto a esta organización central hay quecipal, hay que tener en cuenta la existencia de tener en cuenta la división territorial, general-unos órganos administrativos dependientes del al- mente aplicada sólo en los municipios. Tradicio-calde y de los concejales de su equipo. nalmente existe en España una división de los Naturalmente, se trata de una cuestión variable, municipios en distritos y de los distritos en ba-pues, tal como ya hemos comentado, el tamaño y rrios. Sin embargo, la división en barrios se apli-número de personas de estas entidades varía sig- ca sólo a ciertos efectos, como la prestación denificativamente de una a otra. los servicios de Policía urbana y de limpieza. 39
  • 68. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL El distrito se considera por la legislación espa- tes locales la selección, la formación y la adminis- ñola vigente como unidad para la desconcen- tración de personal en general respecto a los fun- tración de los servicios y para la mejor colabora- cionarios o contratados de niveles medios y mo- ción de los vecinos en la gestión municipal. destos. Los órganos de gobierno del distrito son el En cualquier caso, debe distinguirse, al tratar de concejal presidente, que ejerce atribuciones de- la situación española, entre los funcionarios de legadas por el alcalde, y las juntas de distrito, máximo nivel y el resto del personal de los entes órgano colegiado designado por el pleno del locales. ayuntamiento. Las competencias de los distri- tos pueden ser muy variables según el alcalde • Se consideran funcionarios de máximo nivel a y el pleno les hayan asignado conjuntos de atri- los secretarios e interventores integrados en los buciones de mayor o menor importancia. cuerpos llamados de habilitación nacional. Estos3. Además de la organización central y de la divi- funcionarios son seleccionados por el Ministerio sión territorial, hay que tener en cuenta la divi- para las administraciones públicas, aunque esa sión funcional, pues los entes locales y desde selección es una mera habilitación, porque luego los municipios crean entidades de dere- el nombramiento concreto para desempeñar cho público o empresas municipales para la un puesto corresponde a las autoridades muni- prestación de servicios y eventualmente para la cipales. producción de bienes públicos locales. Las em- • Además de ellos, existe el colectivo de los funcio- presas pueden ser de total capital del ente local, narios (o contratados laborales) que no son de pero puede tratarse también de empresas mix- habilitación nacional, los cuales se organizan en tas en las que se ha admitido la colaboración cuerpos o escalas de Administración general y del capital privado. de Administración especial. • Los funcionarios de la Administración general se clasifican según el nivel educativo exigido para3.1.3. Funciones del personal municipal el acceso: titulados superiores de Administra- ción especial, como son los ingenieros y arqui-Tradicionalmente, en España, el personal al servi- tectos, los letrados, llamados tradicionalmentecio de las diferentes entidades locales estaba inte- letrados consistoriales, los archiveros biblioteca-grado fundamentalmente por funcionarios, si bien rios, y el personal sanitario cuando subsiste enactualmente se admite con carácter general la los municipios y provincias.existencia de contratados laborales, por lo que la • Además de los funcionarios de cuerpos y esca-expresión «función pública local» quizá no sea ya las de carácter general y especial, hay que tenerrigurosamente exacta. en cuenta a la Policía municipal y al personal de El sistema de selección y formación del personal extinción de incendios en los municipios dondese encuentra directamente condicionado por el existe tal servicio.sistema político basado en la centralización, ladescentralización, o la autonomía de los entes lo- Todo este personal se rige por la legislación co-cales. mún sobre función pública y por la normativa bási- Así, en España, el sistema de selección y forma- ca de régimen local, si bien en España las regionesción del personal, especialmente el de alto nivel, pueden dictar leyes sobre la materia. Además, seasí como su nombramiento para los puestos en aplican a este personal los reglamentos aprobadoslos entes locales suele hacerse por la Administra- por los municipios y las provincias donde prestanción central; se confía en cambio a los propios en- servicio.40
  • 69. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL3.1.4. Temporalidad en el empleo terinidad o no, o de personal laboral, distinguien-municipal do, en este caso, la condición de fijos o temporales.Dentro de este contexto, resulta interesante ana- • Para los ayuntamientos más pequeños la tasalizar la importancia de la temporalidad, que como de temporalidad se sitúa en el 44% y alcanza elveremos a continuación varía relativamente se- máximo valor para los municipios de 3.000 agún los estratos y la tipología de las corporaciones 20.000 habitantes (49%).locales. • Si atendemos al estatus del personal, observa- En la tabla 3.1., se muestra una imagen de la dis- mos que la mayor parte de la temporalidad se datribución del personal, según se trate de funciona- entre el personal laboral, 57% del total, frente arios, y que éstos se encuentren en situación de in- un 11% de interinidad entre los funcionarios.Tabla 3.1. DISTRIBUCIÓN DE LA TEMPORALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DISTRIBUCIÓN DE LA TEMPORALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL FUNCIONARIOS LABORALES TOTAL PERSONAL CORPORACIONES FIJOS INTERINOS FIJOS TEMPORAL FIJO NO FIJO Ayuntamientos >49.999 hab. 89% 11% 53% 47% 80% 20% Ayuntamientos de 20.000 a 49.999 hab. 91% 9% 55% 45% 71% 29% Ayuntamientos de 3.000 a 19.999 hab. 93% 7% 30% 70% 51% 49% Ayuntamientos de menos de 3.000 hab. 82% 19% 41% 60% 56% 44% Corporaciones provinciales o insulares 65% 15% 62% 38% 77% 23% Total 88,9% 11% 43% 57% 68% 32%Fuente: El empleo público en la Administración local española. FEMP (2004)Figura 3.2. PORCENTAJE DE PERSONAL NO FIJO EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL 9% 24% 11% Ayuntamientos > 49.999 habitantes Ayuntamientos de 20.000 a 49.999 habitantes Ayuntamientos de 3.000 a 19.999 habitantes 12% Ayuntamientos de menos de 3.000 habitantes Provinciales o insulares 44%Fuente: El empleo público en la Administración local española. FEMP (2004) 41
  • 70. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL• Del conjunto de empleados públicos, más de la 3.2.1. El Estatuto Básico mitad del personal no fijo que presta servicios en del Empleado Público la Administración local española (55%), pertene- ce a los ayuntamientos de menos de 20.000 ha- En abril del 2007, se promulgó la Ley 7/2007 del Es- bitantes. tatuto Básico del Empleado Público, que viene a• En el estudio El empleo público en la Administra- cumplir un mandato constitucional recogido en el ción local española, realizado por la Federación artículo 103.3. Española de Municipios y Provincias, se refleja El estatuto que ahora se aprueba, toma su refe- que la temporalidad está condicionada en mu- rente legislativo fundamentalmente de la Ley chas ocasiones a: 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Refor- – Existencia de necesidades del servicio. ma de la Función Pública, y de otras modificacio- – Procesos de reorganización, planteados o en nes legislativas parciales que se han ido producien- ejecución. do de forma dispersa a lo largo de estos años. – Estudios en curso de reevaluación, reclasifica- Dicha ley nació con vocación transitoria e intentó ción y reasignación de puestos de trabajo y adaptar el marco jurídico de los empleados públi- trabajadores entre servicios existentes o de cos, vigente desde la aprobación de la Ley de Fun- nueva creación. cionarios Civiles, de 1964, a la nueva realidad del Es- – Dificultades y lentitud asociadas al proceso tado autonómico, para superar los obstáculos más formal de las ofertas públicas de empleo. visibles de la legislación preconstitucional. El nuevo estatuto, sin embargo, tiene como ob- jetivos prioritarios mejorar la calidad del servicio3.2. El modelo de gestión de recursos público y adaptar el modelo de gestión de personalhumanos a las necesidades de nuestro tiempo. No obstante, estos objetivos se sirven de una regulación másLa capacidad de encontrar un modelo adecuado y flexible, que permite variaciones y adaptaciones deconvincente para todos es un reto para el legislador la regulación general básica a las circunstanciasde nuestros días y para la propia Administración. propias de cada gobierno y Administración.Muy a menudo, el análisis del modelo de gestión de El marco general que regulaba el empleo públicorecursos humanos en el ámbito local se ha hecho no se altera en lo sustancial, y queda configuradodesde la extrapolación del modelo estatal y sin afir- igualmente como un sistema mixto, que se vale demar sus peculiaridades y su significación propia. elementos propios de los sistemas de carrera y em- La situación actual, tras la modificación de la Leyde Bases de Régimen Local, plantea un futuro incier-to y novedoso. La aparición de una función directiva Tabla 3.2. INSTRUMENTOS DEL NUEVO ESTATUTOlocal y la estructuración profesionalizada de la ges- BÁSICO DEL EMPLEADOtión son una novedad histórica y un reto para la pro- Introduce la evaluación del rendimiento.fesionalización de este sector de la función pública. Incorpora la figura del código de conducta de los em- El análisis de esta nueva realidad, junto con los pleadosparámetros de la gestión de recursos humanos clá- Regula la figura del directivo público.sicos adaptados a la misma, constituye un objeto Simplifica la estructura del sistema de clasificaciónde estudio novedoso y atractivo, pues sitúa a es- profesional.tas organizaciones públicas ante un entorno de Adapta el sistema retributivo.modernidad al que no han llegado el resto de las Prevé la creación de órganos de cooperación entre administraciones.administraciones territoriales.42
  • 71. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCALpleo; aunque introduce instrumentos muy impor- • Otra medida importante que incorpora el nuevotantes tendentes a operar un cambio cultural en el estatuto está referida al sistema retributivo, an-conjunto de las organizaciones públicas. teriormente muy centralizado, y que ahora, al menos en lo relativo a las retribuciones comple-• Entre esos instrumentos destaca la evaluación mentarias (antiguos complementos de destino, del rendimiento que, en primer lugar, proyecta el específico y productividad), «pueden variar legí- principio de equidad sobre las retribuciones al li- timamente en unas y otras administraciones…» gar parte de éstas al rendimiento; sirve igual- de acuerdo con los modelos de carrera que adop- mente como indicador en los procesos de pro- te cada administración. moción y carrera; y, finalmente, puede activar in- • Finalmente, el estatuto dispone, en su artículo cluso los mecanismos de sanción, al enlazar la 100, la creación de dos órganos de cooperación permanencia del empleado público en la Admi- entre administraciones públicas: la Conferencia nistración a las sucesivas evaluaciones. Sectorial de Administración Pública, que, inte-• Al mismo tiempo, el estatuto incorpora un códi- grada por diferentes entidades territoriales, go de conducta de los empleados públicos, cuyo orienta su actuación al establecimiento de líneas incumplimiento puede igualmente activar los de cooperación en materia de administración mecanismos disciplinarios y de sanción. pública, y la Comisión de Coordinación del Em-• Además, el estatuto entra a regular la figura del pleo Público, encargada de la coordinación de la directivo público con carácter profesional, y política de personal entre administraciones pú- configura un modelo de dirección que, sin olvi- blicas. dar el potencial del propio sistema de empleo público como fuente de reclutamiento y selec- ción, permite, de acuerdo con las regulaciones 3.2.2. Del directivo público al líder de desarrollo que se realicen en los distintos en la Administración: desarrollo ámbitos territoriales, acudir igualmente al mer- de competencias directivas cado laboral exterior para captar a los mejores gerentes. En las organizaciones públicas han convivido tradi-• Por otro lado, se simplifica la estructura del siste- cionalmente dos tipos de actores fundamentales ma de clasificación profesional del empleo públi- que legitiman su presencia en la Administración co y, junto al tradicional sistema de promoción bajo dos tipos de racionalidad distintas: la repre- vertical, se incorporan algunos mecanismos de sentativa y la profesional. promoción horizontal para configurar un siste- ma global de carrera que intenta evitar tanto la • En el primer caso nos estamos refiriendo a los excesiva movilidad de los empleados, como la políticos que, de acuerdo con los resultados de tradicional inflación orgánica que generaba la los procesos electorales, están llamados a ejercer vinculación de la promoción y las retribuciones la función de dirección que les reservan la Cons- al puesto de trabajo. titución y las leyes.• El nuevo modelo de clasificación profesional del Una vez obtenida la confianza de los ciudada- personal funcionario intenta igualmente ade- nos y la de las asambleas respectivas, el presi- cuarse a los cambios que está sufriendo el siste- dente o jefe de Gobierno nombra al resto de ma nacional de educación. El personal laboral, a miembros de su equipo gubernamental, que efectos de su clasificación profesional, queda su- ocuparán la cúspide de la pirámide organizativa jeto a lo que se establezca en sus propios conve- en la que se estructura la administración corres- nios colectivos. pondiente. A partir de aquí, la legitimidad repre- 43
  • 72. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL sentativa se proyecta hacia el conjunto de la es- un carácter más contractual y se somete a la eva- tructura administrativa mediante determinados luación de los resultados, de los que dependen no mecanismos puestos a disposición del corpus sólo sus retribuciones finales, sino, dependiendo político de la organización. de los modelos, también su permanencia en el• En el segundo de los casos, nos referimos al per- cargo. sonal al servicio de la Administración, colectivo Con este movimiento hacia la profesionaliza- que legitima su presencia en las organizaciones ción, se intenta superar tanto el principio de con- públicas a partir de superar los procesos de re- fianza política como el de carácter corporativo que clutamiento y selección que, en el modelo espa- implica en gran medida al empleo público, como ñol, se inspiran en los principios de igualdad, criterios de acceso tradicional a los puestos de di- mérito y capacidad; de ahí que se hable de ra- rección ejecutiva. Se busca un modelo que facilite cionalidad profesional. el cambio cultural respecto de los modos tradicio- nales de gestión en el sector público; un modelo La función pública, inspirada en el sistema de que combine el conocimiento del entorno públicomérito y protegida por una regulación específica, con las habilidades y competencias gerenciales,ha generado estructuras administrativas muy rí- muchas de estas últimas ya contrastadas en el sec-gidas y jerarquizadas, representadas por lo que tor privado.conocemos como los «cuerpos de funcionarios», El objetivo de este movimiento, junto con unque se sitúan en los distintos niveles de la pirámi- conjunto muy importante de iniciativas reforma-de administrativa de acuerdo con sus característi- doras y modernizadoras de los aparatos públicos,cas profesionales. es maximizar la utilidad de los recursos que mane- Desde esta perspectiva, podemos entender la ja la Administración y aumentar el valor de la acti-Administración Pública como un espacio de inte- vidad pública en su conjunto.racción entre la política y la burocracia; espacio No obstante, la iniciativa no pretende terminarque se hace más evidente en la cúspide de la orga- con la discrecionalidad política ni con los aparatosnización, donde las visiones políticas se concretan burocráticos tradicionales. Es más, se reconoce laen programas y proyectos de actuación. necesidad de que el corpus político ocupe puestos En el contexto actual, la eficacia y la eficiencia superiores en la pirámide administrativa que lesson los valores más buscados y se relacionan direc- permita impulsar su programa político, y se hacetamente con el arte de gestionar; arte que, lejos hincapié al mismo tiempo en el valor de una admi-de ser un don natural, se aprende y desarrolla prin- nistración estable, neutral e independiente al ser-cipalmente en el ejercicio. vicio de los ciudadanos. Esta visión gerencialista que debe imprimirse Lo que se pretende identificar es la «frontera ideal»en los aparatos públicos se identifica con la aflo- entre la política y la Administración como espacioración de un tercer espacio directivo, que se si- propio de la actividad gerencial; para esto se latuaría entre la política y la Administración y que dota de un estatuto específico que permite acti-serviría de correa de transmisión entre los dos co- var el supuesto valor de esa peculiar actividad di-lectivos. rectiva, e identificar el perfil profesional adecuado El gerente o mánager es un profesional que para su ejercicio.asume los objetivos que le impone la dirección Sin embargo, hay que considerar estas refor-política y se responsabiliza de su cumplimiento; mas como los primeros pasos de un largo caminopara ello moviliza los recursos puestos a su dispo- hacia la institucionalización del directivo públicosición para tal fin. La relación que adquiere así profesional, al menos en la Administración Públicacon la organización que gestiona se perfila con española.44
  • 73. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL Un camino que debe tener como objetivo últi- sistema de dirección pública cerrado, que se nutremo generar un gran cambio cultural en nuestra de profesionales procedentes de la élite adminis-administración; cambio cuyo liderazgo debe asu- trativa que generan los sistemas civiles, funciona-mir en gran medida el directivo público profe- riales o de empleo público, y que se fundamentasional. en la formación (superior), en la experiencia, y en el Junto a los criterios de eficacia, eficiencia o res- recorrido de itinerarios u ocupación de puestos deponsabilidad de gestión, el papel del directivo pú- responsabilidad a lo largo de la vida profesionalblico debe conectar con los valores propios del ser- de los candidatos en la Administración. Este mode-vicio público y, por lo tanto, tener siempre como re- lo, además, determina un sistema de gestión, tan-ferente la sociedad a la que sirve. to de directivos como del resto de empleados pú- La orientación hacia el servicio público debe tra- blicos, muy centralizado.ducirse en una administración más próxima al ciu- Como ventajas del sistema de carrera se señaladadano y, por ello, en una gestión que incorpore y la cohesión que presenta el grupo llamado a ocu-aúne los intereses de la organización, los de los par posiciones directivas, socializado en la mismaempleados que configuran su sistema social y los cultura organizativa; lo que favorece la comunica-de los ciudadanos que legitiman su objeto y razón ción y el trabajo en equipo a la vez que facilita lade existir. movilidad interna. La gestión del directivo público profesional El segundo de los modelos, el modelo de empleo,debe ser en todo momento transparente, sobre configura un sistema de dirección pública mástodo teniendo en cuenta que un modelo que abierto, que se nutre de profesionales procedentesorienta la evaluación de la gestión hacia el logro de distintos niveles del propio sistema de empleode objetivos definidos debe estar acompañado de público y, en algunos casos, del exterior; se funda-una mayor autonomía de gestión y, por lo tanto, menta en la idoneidad profesional de los aspiran-de una mayor capacidad para movilizar los re- tes para ocupar el puesto ofertado. Este modelocursos disponibles hacia la consecución de resul- descansa sobre sistemas de gestión más descen-tados. tralizados. Las ventajas que se presumen de este modelo es la mayor movilidad del personal directivo en3.2.3. Los modelos de dirección pública intra e interorganizaciones públicas y, en el casoprofesional de los modelos más abiertos, en el sector privado, lo que permite el intercambio de conocimientos yExisten dos modelos de dirección pública que, en experiencias y genera espacios para la innova-grandes líneas, se corresponderían con los siste- ción.mas tradicionales de empleo público:25 La tendencia actual en Europa, sin embargo, apunta hacia un modelo de dirección pública pro-• Modelo de carrera. fesional, capaz de retener las virtudes de los tradi-• Modelo de empleo. cionales sistemas de carrera y empleo, y de orien- tar la función directiva hacia la consecución de re- Sin entrar a describir en profundidad las caracte- sultados.rísticas de ambos sistemas o modelos, diremos El modelo de dirección pública español se ha ca-que el primero, el modelo de carrera, configura un racterizado tradicionalmente por la no diferencia-25. Nos inspiramos en el estudio llevado a cabo por la OECD (2003): Managing Senior Management. Senior Civil Service Reformin OECD member countries. GOV/PUMA(2003). 45
  • 74. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALción de los espacios directivos, lo que ha dado lu- jados, y por lo tanto evaluables, y generar un entor-gar a la ocupación alternativa, por políticos y bu- no de movilidad que permita el intercambio derócratas, de puestos de dirección. experiencias, tanto dentro del sector público como El desarrollo de nuestro país y el consecuente del privado.crecimiento y complejización de la Administraciónpoco a poco han ido poniendo en evidencia la ne-cesidad de buscar fórmulas o diseños instituciona- 3.3. Formación y desarrolloles más ajustados para una función que, dada la profesionalcreciente legitimidad por resultados de la Adminis-tración, ha ido adquiriendo un carácter más diná- En el ámbito de las Administraciones Públicas semico y profesional. ha diferenciado tradicionalmente entre la forma- Se produce así un movimiento hacia la especiali- ción para el acceso y la formación para el perfeccio-zación directiva, ya que la ocupación de espacios namiento.directivos con una fuerte carga de responsabili- La formación para el acceso se encuentra vincu-dad en la producción de los bienes y servicios pú- lada al subsistema de selección y está constituidablicos requiere de personas con habilidades y com- por el itinerario académico y la titulación obtenidapetencias específicas. por los candidatos que aspiran a ingresar en la Ad- Ya hemos hablado de la variante del modelo de ca- ministración. En este sentido, la responsabilidadrrera, el modelo de empleo; modelo que es impor- sobre la formación adquirida recae casi exclusiva-tante tenerlo en cuenta si contemplamos el sistema mente en los candidatos.actual de empleo público en España, que está confi- Los cuerpos de funcionarios se articulan precisa-gurado como un sistema mixto en el que el recluta- mente a través de la titulación académica y, dadomiento y la selección depende de los cuerpos (ele- que el ingreso se produce a través de éstos, se reve-mento esencialmente del modelo de carrera), mien- la especialmente importante para el futuro desa-tras que el ascenso y la promoción dependen del rrollo de la carrera profesional de los candidatos ysistema de provisión de puestos de trabajo (elemen- para la determinación del sector de actividad en elto más propio del sistema de empleo). que se producirá el desempeño. En este contexto es en el que se está desarrollan- No obstante, es en la formación para el perfec-do el debate en torno a la dirección pública en Es- cionamiento donde el protagonismo y la promo-paña, donde se han ido dando pasos decididos26 ción de la actividad formativa se traslada conjun-hacia la institucionalización de la figura del geren- tamente a la Administración Pública y al empleadote o mánager profesional. público. Los objetivos de las reformas emprendidas son, La formación, o los programas de formación queen gran medida, coincidentes con los plantea- se establecen, se orientan así hacia la preparaciónmientos de las reformas en Europa; es decir: profe- y formación para el desempeño eficiente de lossionalizar la dirección pública mediante la articula- distintos puestos de trabajo.ción de mecanismos de selección objetivos y adap- Es en este ámbito donde destacan los siguientestados a las necesidades de cada puesto directivo, objetivos ligados a la actividad formativa:orientar la responsabilidad y la actividad directiva Una aproximación interesante a la tipología dehacia la consecución de resultados previamente fi- formación que han ido ofertando las administra-26. La ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, con carácter básico, dedica el artículo 13 al personaldirectivo profesional, que otorga una importante discrecionalidad a las comunidades autónomas para el desarrollo del régi-men jurídico de este colectivo y sus condiciones de trabajo.46
  • 75. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCALTabla 3.3. OBJETIVOS DE ACTIVIDAD FORMATIVA DEL EMPLEADO PÚBLICO 1 Contribuir a la integración del empleado público en los valores y cultura de la Administración. 2 Constituir un pilar básico del sistema de promoción y carrera administrativa. Tanto la promoción interna de los emplea- dos públicos a otros grupos de clasificación y de titulación, como los concursos de provisión de puestos de trabajo que incluyen, como un mérito fundamental, los programas de formación en los que haya participado el empleado público. 3 Aumentar el rendimiento del empleado público. La formación continua refleja una mayor capacitación y la atribu- ción de un mayor grado de competencias en el personal, lo que, junto a otros instrumentos organizativos (estruc- turas horizontales y sus correspondientes mecanismos de delegación o desconcentración de responsabilidades, di- seño de puestos más amplios y profundos, o, entre otros, los modelos mencionados de promoción y carrera), indu- dablemente debe tener su impacto más directo y visible en el rendimiento y, por consiguiente, en las retribuciones complementarias ligadas al mismo. 4 Contribuir a la modernización de las administraciones públicas y mejorar la calidad y la eficacia de la prestación de los servicios públicos. El carácter productivo de la Administración, al desplegarse fundamentalmente sobre el sector servicios, ha de valerse necesariamente del recurso humano para alcanzar cotas de calidad y excelencia en las pres- taciones, acordes a las demandas de los ciudadanos. De ahí que, si añadimos los valores de servicio público e inte- rés general a las prestaciones de las administraciones públicas, la formación se transforme en un instrumento estra- tégico especial en el sector público.Tabla 3.4. BLOQUES TEMÁTICOS DE FORMACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO 1 Bloque técnico operativo Contenidos orientados hacia la mejora de las cualificaciones técnicas para afrontar los retos que comporta la adaptación de los puestos de trabajo a los nuevos reque- rimientos funcionales que realiza la organización en su proceso de adaptación con- tinua a las condiciones de su entorno. 2 Bloque instrumental Contenidos dirigidos a mejorar la eficacia y la productividad, como el conocimiento de idiomas o programas informáticos. 3 Bloque técnico-cultural Contenidos relacionados con técnicas y conceptos importados de la nueva gestión pública, y elementos cognitivos relacionados con la nueva cultura de la eficiencia que este paradigma intenta incorporar a la actividad administrativa.ciones públicas en los últimos años, nos la presen- Tabla 3.5. ALGUNAS PROPUESTAS DE LA NUEVAtan Crespo y Llorente:27 GESTIÓN PÚBLICA El estudio aludido hace hincapié en los conte- 1 Reingenieríanidos que este último bloque relacionado con la 2 Descentralización y desconcentraciónnueva gestión ública aporta (tabla 3.5.), dado 3 Planificación estratégicaque esta corriente modernizadora ha tenido una 4 Evaluación de programas y políticas públicasimportancia fundamental durante las últimas 5 Gestión del cambio organizativotres décadas en las propuestas e iniciativas de 6 Presupuestos por objetivos y programasreforma y modernización de las administracio- 7 Dirección y gestión de recursos humanosnes, a escala global, poniendo especial interés 8 Administración electrónicaen el cambio cultural a partir de operar cambios 9 Participaciónprofundos en el diseño organizativo de los apa- 10 Calidadratos públicos y en los modos y técnicas de ges-tión. Fuente: CRESPO, J. y LLORENTE, J. (2003): Op. Cit. pp. 33-3427. CRESPO, J. y LLORENTE, J. (2003): «Formación de los empleados públicos locales: organización, agentes e incidencia de laNueva Gestión Pública (NGP)»; Revista de Estudios Locales, n.o 68, Octubre, COSITAL, Madrid, pp. 33-34. 47
  • 76. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL La formación, por lo tanto, ha ido adquiriendo un cambio continuo que impone un entorno de loscarácter cada vez más estratégico en el sector pú- puestos de trabajo cada día más tecnificado e in-blico; muestra de ello es el creciente esfuerzo que tensivo en el uso de las nuevas tecnologías de la in-las administraciones públicas realizan desde hace formación y la comunicación, y un cambio impe-tiempo en materia de inversión para la formación. tuoso en las demandas de los usuarios de los servi- La formación continua constituye así tanto un cios públicos, son los temas claves a los que«derecho como un deber», y se define como: intenta dar respuesta la formación continua. La importancia de la formación continua y su ca- rácter estratégico ha generado iniciativas impor- «… el conjunto de actividades formativas tantes para mejorar las capacidades de gestión de que se desarrollen en las administraciones los programas formativos. En esa línea, la Federa- públicas, dirigidas a la mejora de compe- ción Española de Municipios y Provincias y diez fe- tencias y cualificaciones de los empleados deraciones territoriales han llevado a cabo un estu- públicos, que permitan compatibilizar la dio sobre el funcionamiento e impacto de los pro- mayor eficacia y la mejora de la calidad de gramas de formación continua en el ámbito los servicios en las administraciones públi- local.29 Del estudio se destaca el fuerte incremento cas con el desarrollo personal y profesional en el número de alumnos y en las horas de forma- de los empleados públicos».28 ción impartidas, lo que pone de relieve el interés igualmente creciente de los empleados públicos en la formación. Resulta también de interés com- Este concepto enlaza plenamente con el proce- probar cómo aproximadamente un tercio del tiem-so de adaptación de la Administración Pública es- po dedicado a la formación del empelado públicopañola a un entorno social más complejo, de un se concentra en acciones formativas que se rela-marcado carácter global, en el que las nuevas tec- cionan con las nuevas tecnologías.nologías asumen un protagonismo especial comosoporte de las interacciones sociales. La llamada e-Administración o administración 3.4. El empleado público como motorelectrónica demanda así para su construcción la de la gestión del cambio: formación,incorporación de profesionales con competencias motivación y empleo de las TICy habilidades de un carácter marcadamente técni-co, capaces de identificar y seleccionar los recur- La Administración Pública cada vez más es una or-sos idóneos para construir la arquitectura física de ganización fundamentalmente intensiva en capi-los sistemas informáticos llamados a soportar un tal humano que aporta conocimiento y que prestaflujo de información y comunicación en constante servicios. Requiere, por lo tanto, disponer de me-crecimiento, y de desarrollar y administrar solu- dios, herramientas, sistemas y aplicaciones tecno-ciones y servicios adaptados a las distintas áreas lógicas que fomenten la transmisión de conoci-de actuación de la Administración. miento, tanto por las unidades administrativas en Competitividad, mejora de los servicios públicos, las que se estructure la organización como pordesarrollo profesional y personal, y adaptación al otras instituciones y actores sociales.28. Artículo 1, IV ACUERDO DE FORMACIÓN CONTINUA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, BOE n.o 277, de 19 de noviembrede 2005.29. El desarrollo del estudio y sus resultados puede consultarse en la página web de la FEMP, (www.femp.es), y ha sido publi-cado por el Departamento de Estudios de dicha federación, en tres tomos.48
  • 77. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL Las nuevas tecnologías permiten no sólo simplificar bajo, sino como una herramienta de productividadlos procedimientos, aumentar el control o mejorar el esencial que le va a permitir desarrollar un trabajorendimiento y la calidad de los servicios, sino también más interesante y de mayor valor.orientar la actividad de los empleados públicos hacia En el marco de una sociedad de la informaciónentornos donde la amplitud y profundidad de sus y del conocimiento, en la que el ciudadano no espuestos de trabajo, así como las responsabilidades sólo un mero receptor de los servicios públicos,que asumen constituyan en sí mismo un reto profe- sino también partícipe y evaluador de los mismos,sional y una motivación adicional en su desempeño. los empleados públicos han de contar con los me- Se trata de que el empleado público perciba las dios idóneos para el desempeño de su puesto deTIC no como una amenaza para su puesto de tra- trabajo. 49
  • 78. 4. EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOSEl rol del ciudadano en la Administración ha sido involucren al propio ciudadano en la conformaciónobjeto de constante debate durante los últimos de la dirección que se quiere dar a dichas institu-años y constituye uno de los elementos clave para ciones (Administración participativa).entender la Administración Pública. En el entorno cultural propio de la sociedad delconocimiento, los individuos se muestran cada vez 4.1. El ciudadano como eje centralmás informados y formados, y mucho más exigen- de la Administracióntes en relación con los servicios que reciben. Estecambio, que se ha producido en distintas facetas Hacia finales de la década de los ochenta, la OCDEde la sociedad, ha significado una diferencia fun- publicó un informe traducido al español como «Ladamental en el rol que venían desempeñando Administración al servicio del público» (OCDE-frente a la Administración. La ciudadanía ha cam- MAP, 1988), en el que se acuñó el lema de la recep-biado el papel pasivo que tenía, en el que simple- tividad en el contexto de las relaciones entre las or-mente recibía los servicios públicos y se confor- ganizaciones públicas y los ciudadanos, y lo desple-maba con resolver sus asuntos. Hoy compara la ca- gó en cuatro categorías básicas:lidad del servicio que recibe por parte de unainstitución pública con el que pueden proporcionar • Comprensibilidad del sistema administrativo (sim-otras administraciones, e incluso con los que reci- plificación de procedimientos administrativos).be de las empresas privadas. • Capacidad de respuesta a las necesidades de los Desde esta nueva concepción, la ciudadanía recla- clientes/usuarios (mejora de procesos internosma a su administración municipal que sea eficaz, de prestación de servicios).eficiente, que proporcione servicios de calidad, y que • Accesibilidad (aprovechamiento de las nuevasoriente y aproxime la decisión política y su activi- tecnologías de la información y comunicacióndad a sus ciudadanos. Se exige poder resolver los para el desarrollo de los servicios públicos).asuntos de ámbito público sin necesidad de tener • Fomento de la participación activa de la ciuda-conocimientos sobre cómo está organizada la Admi- danía en el ámbito público.nistración a la que se dirige una petición, o sobre lasnormas que rigen el procedimiento administrativo. Todas ellas han sido, con mayor o menor intensi- Del mismo modo, se exigen formas de gestión y dad, líneas presentes en los movimientos de mo-relación con el entorno más abiertas, flexibles, dernización y reforma de la gestión pública en lastransparentes, democráticas y participativas, que últimas dos décadas. 51
  • 79. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL En España, esta visión se empezó a implantar a 1. Nuevos instrumentos que vinculen la participa-mediados de la década de los noventa dentro de la ción a procesos de toma de decisiones.tendencia denominada Nueva Gestión Pública 2. Instrumentos que implementen formas más(NGP), basada en las técnicas y en la experiencia flexibles de participación.de gestión privada, y extraída, sobre todo, de la 3. Instrumentos que incluyan a la ciudadanía nocultura anglosajona que considera a los ciudada- organizada.nos como clientes que utilizan los servicios públi-cos, a los que la Administración debe servir satis- En España, es en la década de los noventa cuan-factoriamente y sobre los que debe girar toda su do se consolidan los consejos territoriales y secto-actividad. riales, de carácter asociativo y deliberativo, con un Los ciudadanos son, por lo tanto, el eje central de claro retraso respecto a Europa, que inicia este mo-las reformas y medidas modernizadoras, que se di- vimiento en la década de los setenta.rigen hacia la construcción de una burocracia más En esta misma década, empiezan a aparecer me-ágil y flexible, mejor gestionada, eficaz y eficiente, canismos de cogestión, mediante acuerdos cony que persigue la excelencia en sus relaciones na- grupos asociativos locales, y planes de barrio queturales con los ciudadanos. incorporan la participación activa de la base aso- ciativa en su diseño y ejecución. A estos instrumentos hay que añadir otros, de4.2. El nuevo papel del ciudadano carácter más integral, como las Agendas 21 y los Planes Estratégicos, que incorporan procesos deDistintos estudios realizados por instituciones diagnóstico realizados con una amplia participa-como el Consejo de Europa (CMCE, 2001) o la OCDE ción del tejido social.(2001), aportan puntos de vista novedosos y nos Hacia finales de los noventa y principios del nue-descubren un ciudadano nuevo que busca y de- vo siglo, emergen en España y en Europa nuevosmanda nuevas formas de implicación política. instrumentos de participación de base individual, Este tipo de demanda lleva a las administracio- vinculados a procesos deliberativos. En España se-nes a incorporar nuevos cauces e instrumentos de rán principalmente jurados ciudadanos, o consejosrelación y participación (véase la tabla 4.1.) que, se- ciudadanos en el País Vasco y Cataluña, y presu-gún el Informe del Comité de Ministros del Conse- puestos participativos, sobre todo, en Andalucía.jo de Europa (2001), deben cubrir los siguientes En el Reino Unido y Alemania se ponen en prácticaobjetivos: jurados ciudadanos y planes integrales de barrio,Tabla 4.1. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN ESPAÑA DE TIPO SECTORIAL DE TIPO TERRITORIAL ÁMBITO CIUDAD Mecanismos participati- – Consejos sectoriales – Consejos de barrio vos de base – Congestión de servicios – Consejos de distrito – Centros cívicos Mecanismos participati- – Agendas 21 – Planes integrales de barrio – Planes estratégicos vos de base mixta Mecanismos participati- – Jurados ciudadanos – Presupuestos parti- vos de base individual cipativosFuente: Joan Font (2001): Ciudadanos y decisiones públicas, ed. Ariel, Barcelona52
  • 80. EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOScon un fuerte impacto de la participación ciuda- de que ninguno de ellos sea expresamente vin-dana. culante. A diferencia de los mecanismos de participa- • Los mecanismos presuponen un proceso deción tradicionales (véase la tabla 4.2.), los nuevos toma de decisiones sobre asuntos que afectan almecanismos impulsados desde finales de los años conjunto por igual, lo que implica una distin-noventa reúnen algunas características que permi- ción entre un espacio público no estatal y el es-ten abordar el problema de la acción pública desde pacio privado, por lo que se convierte en cues-un nuevo escenario: tión que debe tratarse aquél y no éste.• Están orientados a un tipo de participación que Desde una perspectiva jurídica, la participación no privilegia las asociaciones, es decir, por un se fundamenta en la existencia de una extensa re- lado están orientados a toda la ciudadanía orga- lación de disposiciones de diferentes organismos, nizada o no organizada. desde la Declaración Universal de Derechos Huma-• Son mecanismos en los que se protege, median- nos y el Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos de te regulación institucional, un espacio de diálo- Naciones Unidas, que proclaman el derecho ciuda- go y comunicación, con el necesario espacio y dano a participar directamente en asuntos públi- tiempo reservado a la información previa, la dis- cos, pasando por la Constitución española, que cusión y la toma de decisiones. sanciona idéntico principio en sus artículos 9.2 y 23,• Están vinculados a un proceso de toma de deci- así como las regulaciones que recogen los estatu- siones, por tanto, dirigidos a priorizar políticas y tos autonómicos. no a tomar posiciones sobre políticas, más allá Junto a estas disposiciones contenidas en nor- mas de carácter general, el marco jurídico más específico de la acción institucional en materiaTabla 4.2. MECANISMOS GENERALES DE PARTICIPACIÓN de participación se establece en el ReglamentoY CONGESTIÓN de Organización, Funcionamiento y Régimen Ju- Mecanismos in- • Revistas, documentos ofi- rídico de las Entidades Locales (RD 2568/86 de formativos ciales. 28 de noviembre), que atribuye al municipio ca- • Oficina de atención al ciuda- pacidad para la creación de mecanismos conce- dano. • Uso de web institucional. bidos como cauces participativos abiertos a ciu- Mecanismos con- • Encuestas. dadanos y a entidades cívicas, tales como las sultivos tradicio- • Consejos consultivos. juntas de distrito o los consejos sectoriales, des- nales critos en los artículos 128 al 131 del citado regla- Mecanismos con- • Internet interactivo. mento. sultivos innova- • Planificación urbana. Más recientemente, la Ley 57/2003, de 16 de di- dores • Referéndum. • Paneles ciudadanos. ciembre de Medidas para la Modernización del Mecanismos de • Jurados/Consejos ciuda- Gobierno Local ha introducido relevantes modifi- participación ac- danos. caciones inspiradas en la necesidad de reforzar ju- tiva con carácter • Encuestas deliberativas. rídicamente la participación mediante la incorpo- deliberativo • Conferencias de consenso. ración, a nuestro ordenamiento jurídico, de la ten- Mecanismos de • Planes integrales de barrios. dencia continental a reforzar las posibilidades de participación ac- • Congestión de servicios tiva con carácter municipales. participación y de incidencia de los ciudadanos de integración • Presupuestos participativos. en el gobierno local, para evitar o corregir, en elFuente: A partir de Joan Font (2001): Ciudadanos y decisiones públicas, ed. contexto de un mundo globalizado, el alejamien-Ariel, Barcelona to de los ciudadanos de la vida pública, con unos 53
  • 81. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALestándares mínimos que salvaguarden la efectivi- Tabla 4.3. PROGRAMAS Y MECANISMOS DEdad de la participación. Algunas de estas modifi- INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVAcaciones son: 1 Ventanilla única 2 Plataformas de llamadas• La aprobación de reglamentos orgánicos en ma- 3 Cartas de servicio teria de participación ciudadana. 4 Puntos automáticos de consulta y gestión• La aplicación de nuevas tecnologías como instru- 5 Portales multiadministrativos interactivos, donde mentos de participación y comunicación, y para fa- pueden realizarse trámites online cilitar la realización de trámites administrativos. 6 Encuestas de satisfacción• La introducción en el régimen local de la figura 7 Sistemas de reclamaciones y sugerencias de la iniciativa ciudadana. 8 Cartas de derechos del ciudadano 9 Códigos éticos Todos estos elementos se completan en el régi-men orgánico específico de aplicación a las gran-des ciudades, descrito en el nuevo título X de la LeyReguladora de las Bases del Régimen Local, que es- la tabla 4.3.), con la apertura a la participación, contablece la obligatoriedad para los municipios afec- más transparencia y con un compromiso de ac-tados de proceder a su división administrativa en tuación más apegado a una ética pública que sedistritos y de crear el denominado Consejo Social inspira en el buen gobierno y la buena administra-de la Ciudad, así como la Comisión Especial de Su- ción.gerencias y Reclamaciones. 4.4. Valoración de los servicios4.3. La demanda de información públicos por parte de los ciudadanosEsta nueva actividad participativa de los ciudada- Dentro del concepto de receptividad, arriba trata-nos se acompaña de un interés mayor por la Admi- do, las administraciones públicas territoriales hannistración, medido en términos de información so- comenzado a utilizar con mayor frecuencia estu-bre deberes y obligaciones, y una demanda de ser- dios y encuestas de satisfacción ciudadana comovicios adaptados a sus necesidades y preferencias. herramienta para conocer la opinión de los ciuda-Es decir, se busca una Administración más recep- danos respecto a la gestión y administración de lostiva. servicios públicos. Los ciudadanos han modificado su comporta- Las administraciones buscan así una legitimidadmiento, quieren participar en el desarrollo de pro- por resultados que complemente y refuerce la decesos y servicios que los afectan, saben priorizar carácter representativo. Se hace necesario cono-sus necesidades y exigir productos no sólo confor- cer la importancia que otorgan los ciudadanos ames a pautas y normas, sino también a estándares los servicios públicos, así como la valoración que dede calidad, personalizados. Desean, además, obte- éstos hacen.ner tanta información como sea posible con el me- En el año 2006, el estudio realizado por el Centronor esfuerzo, de una forma ágil y rápida que les de Investigaciones Sociológicas (CIS) y la Agenciapermita ganar tiempo para dedicarlo a otras activi- Estatal de Evaluación y Calidad (véase la figura 4.1.),dades. presenta unos resultados relativamente satisfac- Las administraciones responden con nuevos torios en ambos aspectos que hay que analizar a laprogramas y mecanismos de información (véase luz de otros indicadores.54
  • 82. EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOSFigura 4.1. VALORACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE DIVERSOS SERVICIOS Y PRESTACIONES Documentación ciudadana (DNI, pasaportes) 6,52 Vacaciones y balnearios para mayores 6,48 Asistencia Sanitaria 6,18 Transporte Público 6,03 Enseñanza 5,97 Recaudación de Impuestos 5,81 Carreteras y obras públicas 5,75 Seguridad ciudadana (Policía, Guardia Civil) 5,62 Pensiones y otros servicios de la Seguridad Social 5,42 Protección ante el desempleo 5,35 Documentos de extranjeros 5,04 Subvenciones y ayudas 4,74 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006)• En relación con el funcionamiento de los servi- Tabla 4.4. VALORACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS cios, la puntuación media que los encuestados ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA otorgan al funcionamiento de los trece servicios Muy positiva 2,1% más generales es de 5,78 puntos. Los relaciona- Bastante positiva 34% dos con la documentación ciudadana, la asisten- Ni positiva ni negativa 30,8% cia sanitaria y el transporte público son los mejor Bastante negativa 22,1% valorados. Los servicios relacionados con sub- Muy negativa 5,1% venciones y ayudas no alcanzan una puntuación N.S.-N.C. 13% de 5, obteniendo, junto con los relativos a la tra- Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Esta- mitación de documentación de extranjería, y a la do (2006) protección por desempleo, la peor valoración.• Respecto de la importancia de los servicios públi- cos para los españoles, la media de puntuación vicios públicos, así como en la incorporación de alcanzada es de 7,71 puntos. Los resultados de las las nuevas tecnologías. El 67% considera que se 2.500 entrevistas realizadas también indican ha mejorado en la incorporación de las nuevas que el 36,1% de ellos tiene una imagen positiva tecnologías, el 56% estima muy satisfactorio el de los servicios públicos, frente a un 27,2% que acceso a los servicios a través de Internet, y el los percibe de manera negativa. 55% valora muy positivamente la mejora de las• Los resultados reflejan (véase la figura 4.2.) instalaciones de atención al público. igualmente el esfuerzo que se ha realizado en • El estudio refleja también las principales dificul- los últimos años en la modernización de los ser- tades que los ciudadanos encuentran a la hora 55
  • 83. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALFigura 4.2. VALORACIÓN DE LA EVOLUCIÓN DE DISTINTOS ASPECTOS DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA AGE 67% En la incorporación 14% de nuevas tecnologías 3% 56% En el acceso a través de Internet 12% 3% 55% En las instalaciones de las oficinas 28% de atención al público 4% 50% En la información que da al ciudadano 31% 7% 42% En la sencillez de los procedimientos 28% administrativos 7% 40% En el trato al ciudadano 41% 6% 36% En la profesionalidad del personal 47% 6% 33% En la rapidez en resolver 44% las gestiones 11% En la posibilida de participación 3% 38% de los ciudadanos 7% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ha mejorado Sigue igual Ha empeoradoFuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006)Figura 4.3. DIFICULTADES IDENTIFICADAS EN LAS RELACIONES DE LOS CIUDADANOS CON LA ADMINISTRACIÓN Lentitud en resolver los trámites 65,06% Excesiva burocracia, papeleo, muchos requisitos 61,53% Colas 30,61% Lenguaje poco claro de la Administración 24,28% Falta de amabilidad 15,03% en el trato personal Falta de interés de los funcionarios 14,38% Malos horarios 12,42% Dificultad para saber cuál es el organismo responsable 11,08% Falta de conocimiento y preparación de los funcionarios 9,8% Dificultad para comunicar por teléfono 7,12% Lejanía o problemas de acceso a los centros 7,06% Escasez de servicios 3,04% disponibles a través de Internet Incomodidad de las instalaciones 0,79% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006). Se trata de una pregunta multirrespuesta, razón por la cual la suma de losporcentajes supera el 100%56
  • 84. EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS de acceder a los servicios públicos, como la lenti- De entre las causas que motivan las reclama- tud a la hora de resolver los trámites (65%), la ex- ciones destacan la falta de comprensión de los pro- cesiva burocracia (61%) o la falta de interés (15%) blemas o el tiempo de espera hasta ser atendido. de los empleados públicos a la hora de prestar los servicios. Los ayuntamientos, seguidos de las oficinas de• Por otra parte, la actuación de las administracio- los Servicios Públicos de Salud y de las de Hacienda, nes públicas no parece generar un volumen im- son los que acumulan la mayor proporción de las portante de quejas o reclamaciones por parte de quejas que los ciudadanos presentaron en la últi- quienes utilizan sus servicios (tan sólo un 15% de ma ocasión en que utilizaron esta posibilidad de los encuestados afirma haber adoptado alguna manifestar su disconformidad con una actuación vez una iniciativa en este sentido). administrativa. 57
  • 85. 5. LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOSEn el capítulo anterior se ha abordado el marco de ciones, acreditaciones, permisos, etc.) como pararelación entre Administración Pública y ciudadano, cumplir las obligaciones de información y supervi-sobre todo en lo referente a la prestación de los sión que requiere la Administración (registros, de-servicios públicos. claraciones, inspecciones, certificados, etc.). En las administraciones públicas, cuando se ha- • Esta misma situación conlleva que la relaciónbla de ciudadanos en un contexto amplio, suele entre Administración y empresa sea muy fre-hacerse entendiéndolos como el conjunto de la so- cuente y sobre todo, repetitiva, por la necesidadciedad, incluyendo en este concepto a los indivi- de cumplir con determinadas obligaciones comoduos, empresas, agrupaciones civiles y otros tipos renovaciones, declaraciones y otros trámites pe-de colectivos. Por tanto, la mayoría de los elemen- riódicos.tos abordados (ciudadano como eje central de la • Otro elemento clave consiste en la generalizaciónAdministración, demanda de información, nuevo de las TIC en las empresas. Si bien en la ciudada-rol) tiene una aplicación casi idéntica en el ámbito nía en general aún hablamos del acceso generali-de los servicios públicos a las empresas. Sin embar- zado a Internet como objetivo de futuro, las em-go, está claro que estas entidades cuentan con una presas no sólo disponen de dicho acceso, sino queserie de características particulares que marcan lo utilizan con frecuencia en sus relaciones cotidia-profundamente su relación con la Administración nas. Esta situación ha hecho que incluso sea el pro-y que resulta imprescindible tener en cuenta: pio sector empresarial el que demande en gran medida el establecimiento de canales electróni-• En primer lugar, se trata de un colectivo amplio. cos para relacionarse con la Administración. España cuenta con un número de empresas acti- vas que supera los 3,3 millones.30 Estas características, además de muchas otras,• Existe abundante regulación sobre la actividad han establecido un modelo muy peculiar de rela- empresarial general, sin mencionar la legislación ción a la hora de prestar servicios públicos y reali- sobre sectores específicos. Todo esto conlleva la zar trámites administrativos con las empresas. obligación de las empresas, no sólo de cumplir una Tanto es así que la Administración ha apostado serie de requisitos y preceptos, sino de realizar históricamente (y lo sigue haciendo) por una sim- una enorme cantidad de trámites administrativos plificación significativa de los esfuerzos que deben tanto para ejercer su actividad (licencia, autoriza- realizar las empresas para cumplir con los requeri-30. Fuente: Directorio Central de Empresas (DIRCE) a 1 de enero de 2007 59
  • 86. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALmientos que les imponen. En este capítulo se ana- nuevas actividades empresariales, mediante laliza brevemente un par de ejemplos de ello. prestación de servicios integrados de tramitación y En primer lugar, el caso de la Ventanilla Única asesoramiento empresarial.Empresarial, como un esfuerzo orientado a la sim- Es un programa de simplificación administrativaplificación de la creación de empresas. de las condiciones para la creación de empresas En segundo lugar, se comenta una iniciativa de impulsado conjuntamente por todas las adminis-simplificación de cargas administrativas en el que se traciones públicas (Administración General del Es-encuentran inmersos, además de nuestro país, va- tado, comunidades autónomas, administracionesrios países de nuestro entorno, con el fin de reducir locales) y las cámaras de comercio.esas cargas en un periodo bastante corto de tiempo. Desde su puesta en marcha, se han inaugurado Finalmente, se repasan algunos indicadores que veintiséis Ventanillas Únicas Empresariales enreflejan el uso que hacen las empresas de las TIC, doce comunidades autónomas; está prevista la in-debido al impacto que tiene este asunto (y sobre corporación del resto de las comunidades y la am-todo que tendrá en los próximos años) en las rela- pliación de la red de oficinas al servicio del empren-ciones Administración–empresa. dedor.31 En una segunda fase de desarrollo y al objeto de garantizar la máxima accesibilidad y alcance del5.1. La Ventanilla Única Empresarial servicio, la Ventanilla Única Empresarial se incor- pora a Internet, lo que posibilita que cualquier em-La Ventanilla Única Empresarial tiene por objeto presa pueda disfrutar de los servicios de tramita-el apoyo a los emprendedores en la creación de ción y asesoramiento que actualmente ofrecenTabla 5.1. CIFRAS CONSOLIDADAS DE CREACIÓN DE EMPRESAS EN VUE (DIC. 2005) EMPRESAS CREADAS EN TRAMITACIÓN LISTAS PARA TRAMITAR INFORMADAS 31.660 2.416 2.539 57.192Fuente: Ventanillaunica.orgTabla 5.2. EMPRESAS CREADAS POR FIRMA JURÍDICA (DIC. 2005) EMPRESARIO INDIVIDUAL SOCIEDAD MERCANTIL COMUNIDAD DE BIENES COOPERATIVAS 75% 18,3% 6,5% 0,2%Fuente: Ventanillaunica.orgTabla 5.3. EMPRESAS CREADAS POR SECTOR DE ACTIVIDADES (DIC. 2005) ACTIVIDADES COMERCIO SERVICIOS SERVICIOS HOSTELERÍA COMERCIO PROFESIONALES MENOR PROFESIONALES A EMPRESAS CONSTRUCCIÓN Y TURISMO MAYOR INDUSTRIA 29,1% 19,4% 17,3% 15,4% 7,4% 5,2% 3,6% 2,5%Fuente: Ventanillaunica.org31. Para ampliar información sobre estos aspectos se puede consultar: www.060.es/empresa.60
  • 87. LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOSlas ventanillas en funcionamiento. Nace así la Ven- El objetivo de estas demandas es reducir los costestanilla Única Empresarial Virtual. implícitos en lo que se ha denominado como «cargas En tanto que instrumento de racionalización y administrativas», o conjunto de costes administrativosmejora de las condiciones de creación de empresas que las empresas deben soportar como consecuencia(como se muestra en las siguientes tablas), la Ven- exclusiva del cumplimiento de un requisito normativo,tanilla Única Empresarial entronca con las diferen- para obtener una información de mayor calidad y con-tes iniciativas de simplificación administrativa im- tribuir a mejorar la competitividad de las empresas.pulsadas desde las administraciones públicas e Es necesario entender que en los costes adminis-instituciones participantes, permitiendo su coordi- trativos se incluyen tanto las cargas administrativasnación y recíproco enriquecimiento. como los costes derivados del resto de actividades Por citar sólo alguno de los variados programas administrativas que las empresas seguirían efec-que sirven de fundamento a la Ventanilla Única tuando aun en ausencia de la normativa específica.Empresarial, cabe señalar, en el ámbito de la Admi- Los costes administrativos innecesarios y des-nistración General del Estado, el programa «Venta- proporcionados se identifican, de este modo, comonilla Única» del Ministerio de Administraciones Pú- un obstáculo a la actividad empresarial, que absor-blicas, los planes generales de simplificación admi- ben recursos y tiempo en detrimento de las activi-nistrativa, los planes de acción para el empleo, el dades nucleares.plan de agilización y simplificación normativa para El problema no queda circunscrito al ámbito na-la competitividad de la PYME o el plan INFO XXI. cional y afecta al tejido empresarial europeo y atrae la atención de la Comisión Europea (véaes la ta- bla 5.4.) que ha propuesto un ambicioso plan para5.2. Las cargas administrativas medir los costes administrativos y reducir, a medio plazo, las cargas administrativas en un 25% en elLas organizaciones empresariales están sujetas a conjunto de los Estados miembros del U. E. Éste es eluna serie de requisitos y obligaciones impuestas objetivo de la iniciativa «Legislar mejor», integradapor los ordenamientos jurídicos sectoriales (tribu- en una estrategia general de crecimiento y empleo.tarios, contractuales, administrativos o, entre A esta iniciativa metodológica le acompañan unaotros, mercantiles) con el fin de regular su con- serie de principios de actuación o medidas priorita-ducta en los mercados en los que actúan, obtener rias para reducir las cargas administrativas:32información de su actividad y del impacto de lamisma en la economía general, y garantizar la ob- – Reducir la frecuencia de las declaraciones obliga-servancia del cumplimiento de valores éticos y so- torias a los niveles mínimos necesarios para al-ciales comúnmente aceptados por la sociedad. canzar los objetivos de la legislación de base (p. ej. En este marco de relaciones necesarias, las em- existen aún numerosos reglamentos financierospresas tienden a demandar a las administraciones que requieren una declaración mensual; podríapúblicas un entorno relacional más flexible y di- contemplarse una reducción de esta frecuencia).námico, y la mejora de sus procedimientos admi- – Verificar si la misma obligación de informaciónnistrativos con el fin de que esas relaciones sean no se impone varias veces por canales diferen-más fluidas y eficaces, y comporten un menor cos- tes, y eliminar los casos de solapamiento.te en tiempo y en recursos, tanto para las empre- – Sustituir la recogida de información que se efec-sas como para la propia Administración. túa actualmente por medio de formularios en32. Comisión de las Comunidades Europeas (14-11-2006): medir los costes administrativos y reducir las cargas administrati-vas en la Unión Europea. Bruselas. 61
  • 88. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALTabla 5.4. COSTES ADMINISTRATIVOS DE LAS EMPRESAS EN PAÍSES DE LA UE BÉLGICA Y LUXEMBURGO REINO UNIDO FINLANDIA PORTUGAL ALEMANIA HOLANDA POLONIA IRLANDA FRANCIA AUSTRIA ESPAÑA GRECIA SUECIA ITALIA UE 25 4,6 2,8 3,7 4,6 1,5 3,7 1,5 6,8 4,6 3,7 4,6 5,0 4,6 1,5 3,5*UE 25 con medidas ponderadas en función del PIB. papel por un sistema de declaración electrónica – Profundizar en los sistemas de coordinación ad- y basada en la red, utilizando, en la medida de lo ministrativa (Ventanilla Única). posible, portales inteligentes. – Diversificar la oferta de administración electró-– Introducir umbrales para los requisitos de infor- nica online. mación, procurando reducir en lo posible las exi- – Tratamiento especial a las pequeñas empresas gencias impuestas a las pequeñas y medianas (facilitar que tengan menores costes en los servi- empresas o recurrir a métodos de muestreo. cios de asesoría/consultoría, atención prioritaria– Contemplar la sustitución de los requisitos de de sus expedientes administrativos, etc). información impuestos a todas las empresas de un sector dado por un planteamiento basado Las administraciones pretenden, de esta mane- en el riesgo, consistente en centrarse específi- ra, contribuir a reducir los costes empresariales de- camente en los operadores más expuestos. rivados de la actividad legislativa y reguladora que– Reducir o suprimir los requisitos de información im- desarrollan en los distintos sectores económicos. puestos en relación con exigencias legales que en- tretanto han desaparecido o han sido modificadas. 5.3. Uso de las TIC por parte El impacto de las medidas alcanza al conjunto de de las empresasadministraciones públicas, lo que implica activarnuevamente instrumentos de cooperación que im- La implantación de las TIC en el sector empresa-pidan solapamientos en la actividad relacional y rial español presenta resultados diversos, con unduplicidad de cargas a las empresas. Entre otros, se importante déficit de implantación que se concen-demanda la actuación coordinada en los siguien- tra sobre todo en el mundo de las micropymes otes ámbitos: empresas con menos de diez trabajadores. El desconocimiento del valor de las TIC, la com-– Establecer exenciones (trámites diversos) espe- plejidad de uso y la falta de adaptación a sus nece- cialmente para pequeñas empresas. sidades concretas son las tres causas principales– Reducir obligaciones en aquellas zonas posibles identificadas en el estudio (citado a pie de página) del ordenamiento jurídico (especialmente en sobre las micropymes españolas realizado por el materia fiscal). ente público empresarial Red.es.– Exenciones temporales para ciertos trámites Estas barreras se presentan de forma más acu- (prepagos de tasas diversas, por ejemplo). sada en sectores como el comercio minorista no62
  • 89. LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOSalimentario, la hostelería y los servicios persona- profesionales (abogados y consultores), regis-les, donde la implantación de las TIC es inferior tran un porcentaje de implantación superior alal 30%; mientras que sectores como el comercio 80%.al por mayor, agencias de viajes, el sector de ser- Para el resto del sector empresarial (véae la ta-vicios lúdicos y culturales o actividades tecnico- bla 5.5.), los datos son más optimistas,33 pues seTabla 5.5. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL USO DE PRODUCTOS TIC POR TAMAÑO DE EMPRESA TOTAL DE 10 A 49 DE 50 A 249 250 O MÁS Ordenadores 98,4 98,3 99,3 99,8 Red de Área Local 70,8 68,0 86,2 95,4 Red de Área Local sin hilos 17,2 14,6 29,5 50,9 Conexión a Internet 92,7 91,7 98,2 99,4 Correo electrónico (e-mail) 90,5 89,3 97,5 99,3 Empresas con conexión a Internet y sitio/pág. web 50,2 46,6 68,2 82,9Fuente: INE: Encuesta sobre el uso de TIC y comercio electrónico en las empresas 2005/06Figura 5.1. INTERACCIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN PORCENTAJE % de empresas que, en 2005, interactuaron con la Administración 62% Pública mediante Internet Obtener Información 56% Conseguir impresos o formularios 57% Devolver impresos cumplimentados 40% Gestión electrónica completa 27% Presentar una propuesta comercial a licitación 3% pública ( e-procurement) 0 20 40 60 80 100Fuente: INE: Encuesta sobre el uso de TIC y comercio electrónico en las empresas 2006/0733. Estos datos se pueden consultar en la página web del Instituto Nacional de Estadística: www.ine.es/inbmenu/indice.htm:«Encuesta sobre el uso de TIC y Comercio Electrónico en las empresas españolas, 2005/2006». 63
  • 90. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALalcanzan valores elevados en ámbitos como la co- Por otro lado, y en el ámbito de las relaciones en-nexión a Internet (92,7% de las empresas), uso tre la Administración y la empresa (véase la figu-de correo electrónico en sus comunicaciones ra 5.1.), el uso de las TIC tiende a incrementarse(90,5%) o disponibilidad de página web propia paulatinamente; destacan actividades sencillas(50,2%). como la obtención de información o la descarga de Como consumidores de servicios de Internet, la formularios e impresos; aunque el desarrollo esmayoría de las empresas utiliza la red para buscar menor si atendemos a interacciones de contenidosinformación (95,9%), obtener servicios bancarios y y servicios más complejos, como la gestión admi-financieros (85,1%) y para recibir productos o servi- nistrativa integral online que presenta valores mu-cios digitales (36,7%). cho más moderados.64
  • 91. 6. INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONESLa necesidad de una adecuada interrelación entre administraciones públicas, por lo que quedan limi-las diferentes administraciones viene determinada tadas en el ámbito de la función administrativa.por el hecho de que, en la mayoría de los casos, en La cooperación representa un ejercicio conjuntola tramitación administrativa mediante la que se de competencias que conciernen tanto al Estadoarticula la prestación de servicios públicos, se ven como a las comunidades autónomas y a los entesinvolucradas varias administraciones. locales en un mismo ámbito material, por lo que se Para la mejora de la eficiencia del servicio que produce una corresponsabilización de la actividadprestan, las diferentes administraciones públicas desarrollada. Atañe, por lo tanto, a un conjunto denecesitan interactuar en distintos niveles, ya que formas de relación entre poderes que, partiendo delen muchas ocasiones desarrollan sus competen- supuesto de respeto a la autonomía competencialcias en ámbitos comunes, donde el ciudadano exi- de cada uno, permite, mediante procedimientosge la satisfacción de sus necesidades mediante la concordados, flexibles y adecuados, un acuerdo re-prestación de un servicio publico. cíproco para el pleno desarrollo de las actividades y servicios asociados a las competencias respectivas. La aplicación del principio de cooperación se pro-6.1. Interacción administrativa yecta sobre las relaciones administrativas a travésentre la Administración local de la participación de los distintos entes territoria-y la Administración General del Estado les en las instituciones y en los procesos de deci- sión estatales, con la habilitación de mecanismosComo ya se avanzó en el capítulo 1, la organiza- de carácter más político, y mediante el despliegueción territorial que adopta España a partir de la de instrumentos de colaboración que garanticen elConstitución de 1978 configuró un modelo territo- auxilio mutuo (información y asistencia) y la coor-rial fuertemente descentralizado. dinación (fijación de medios y sistemas de relación Este modelo, sin embargo, precisa para su buen que hagan posibles la información mutua, la ho-funcionamiento de la aplicación de instrumentos mogeneidad técnica y la acción conjunta en el ejer-de cooperación y colaboración destinados a armo- cicio de las respectivas competencias).nizar el conjunto de la actividad administrativa con Los instrumentos de cooperación más importan-la finalidad de alcanzar objetivos comunes. tes desarrollados en España son de dos tipos: Las relaciones interadministrativas se distin-guen así de otro tipo de relaciones más políticas, y 1. Los funcionales, que básicamente comportan lase orientan hacia la eficacia en la actuación de las participación en un procedimiento concreto 65
  • 92. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL mediante la suscripción de convenios, planes y (como órgano de apoyo de la misma está la Comi- programas conjuntos. sión de Directores Generales, responsables en ma-2. Los orgánicos, que precisan de la creación ex- teria de administración local, a la que le correspon- presa de órganos de carácter político y/o admi- derá la preparación de sus trabajos, así como la nistrativo, según las materias y objetivos con- adopción de las medidas necesarias para el segui- juntos que abordar; predomina las fórmulas miento y desarrollo de los acuerdos, el intercambio como los convenios sectoriales, las comisiones de información, estudios, experiencias y opinio- bilaterales o los consorcios. nes sobre materias relacionadas con el gobierno y la Administración local) sobre la base de la nego- Con el paulatino desarrollo del modelo descen- ciación y el consenso interinstitucional.tralizado de Estado se han ido identificando una Con independencia de estos instrumentos, laserie de ámbitos específicos sobre los que proyec- verdadera revolución en las relaciones interadmi-tar la colaboración: nistrativas se está produciendo con la ayuda de las nuevas tecnologías.– Colaboración en el proceso normativo del Estado Estas herramientas facilitan la colaboración admi- y de la Unión Europea. nistrativa al permitir la creación de plataformas de– Colaboración en la financiación de servicios pú- intercambio de información que conectan a distin- blicos. tas organizaciones públicas entre sí, simplificando– Colaboración en el uso de recursos de otras ad- las vías de acceso y trámites que los usuarios deben ministraciones públicas. afrontar en sus relaciones con la Administración.– Colaboración en la gestión conjunta de los servi- Además, estas plataformas clarifican la oferta de cios públicos. servicios y su localización, direccionan demandas– Colaboración procedimental. específicas y soportan bases de datos comunes– Colaboración en el desarrollo de la acción exte- que permiten optimizar procesos y mejorar la efi- rior de España. ciencia global de la actividad administrativa, con un importante ahorro de costes y una mejora ge- Si bien esta estructura organizativa de colabora- neralizada en la calidad de los servicios.ción interadministrativa ha estado enfocada prefe- No obstante, el despliegue de estas capacida-rentemente a las relaciones Estado-comunidades des tecnológicas requiere de inversiones impor-autónomas, en la actualidad se están tomando ini- tantes en infraestructuras, en personal cualifica-ciativas en las que las entidades locales participen do y formación, en instrumentos de seguimientocon mayor intensidad. y evaluación, en la adaptación de los servicios y, en- Ejemplo de estas relaciones de colaboración las tre otros, en campañas de divulgación e informa-encontramos en la Comisión Nacional de Adminis- ción sobre las nuevas capacidades.tración Local, órgano permanente de colaboración A todo esto se le puede añadir la existencia debilateral entre el Estado y las entidades locales en retos importantes cuya superación requiere igual-cuestiones preferentemente financieras (participa- mente un gran esfuerzo de coordinación, como lación en tributos del Estado, distribución de subven- compatibilidad de sistemas, la estructura de lasciones y transferencias, operaciones de endeuda- propias bases de datos, que deben aportar signifi-miento, delegación de competencias, entre otras). cados comunes a todos los usuarios, o la simplifi- Otra forma institucional importante es la Confe- cación y estandarización de procesos. Esfuerzos to-rencia Sectorial para Asuntos Locales, que se cons- dos ellos que activan y ponen de relieve la impor-tituye como un modelo de cooperación tripartita tancia del principio de cooperación, tal y comoEstado, comunidades autónomas y entes locales precedentemente se ha expuesto.66
  • 93. INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONES En este sentido, el Estado asume una función de cindible tanto para trasladar las políticas generalesliderazgo e impulso en la implantación y desarrollo que provienen del Estado, como para el desplieguede las TIC, que se concreta en planes específicos, di- territorial de las propias.rigidos tanto a las comunidades autónomas como, Entre los instrumentos más utilizados en estemuy especialmente, a las administraciones locales, ámbito de las relaciones interadministrativas figu-ámbito que como también ha quedado señalado, ran los convenios de colaboración, ya que se consi-carece, en muchos casos, de los recursos necesarios. deran una fórmula idónea para aplicar en el ámbito Destaca entre estas iniciativas el plan Avanza, local porque presenta las siguientes características:destinado a acometer proyectos de inversión queimpulsen el desarrollo de la sociedad de la infor- – Sus cláusulas pueden particularizarse para cadamación, con inversiones en distintos ámbitos, en- caso con la única condición del acuerdo de lastre los que destacan los servicios públicos digitales. partes. En una línea de dicho plan se pretende la colabora- – Su carácter bilateral permite que las partes fir-ción conjunta entre las entidades locales, comunida- mantes se comprometan a recibir con contra-des y ciudades autónomas y la Administración Gene- prestaciones mutuas.ral del Estado con el objetivo de desarrollar la Adminis-tración electrónica en los municipios, especialmente Por otro lado, dentro de las relaciones interadmi-en los pequeños y medianos, con un programa inte- nistrativas se presentan las denominadas técni-grado de actuaciones que garantice su presencia en cas de delegación de competencias que generanInternet, herramientas y servicios básicos de gestión relaciones estables entre los niveles local y autonó-basados en las TIC, el desarrollo y la extensión de ser- mico, ya que este último no pierde la titularidad devicios en línea a ciudadanos y empresas y la integra- las materias objeto de las delegaciones, sino queción de servicios con los de otras administraciones. además establece mecanismos de verificación y control sobre la gestión descentralizada. No obstante, y al igual que en el ámbito de las6.2. Interacción administrativa relaciones entre la Administración del Estado y losentre la Administración local entes locales, las comunidades autónomas persi-y la Administración autonómica guen extender y profundizar el uso de las TIC, como instrumento básico para la conexión con suLas relaciones interadministrativas entre comuni- red de entidades locales y, por lo tanto, para mejo-dades autónomas y entes locales adquieren espe- rar los mecanismos de cooperación.cial importancia en el conjunto de las relaciones La implantación de las TIC en las administracio-administrativas. nes locales parte, básicamente, de los convenios Como segundo nivel de gobierno, si se atiende a marco que las administraciones autonómicas, enun criterio de jerarquía, las comunidades autóno- una primera fase, acuerdan con el Estado, y quemas asumen responsabilidades muy directas so- posteriormente desarrollan adaptando los pro-bre la prestación de servicios públicos y el desarro- gramas a su realidad territorial.34llo socioeconómico en el ámbito de su territorio. Del mismo modo, este proceso profundo de im- La cooperación entre las comunidades autóno- plantación y desarrollo de las TIC en el mundo localmas y los gobiernos locales es, por lo tanto, impres- está acompañado de otro tipo de relaciones admi-34. Véase, por ejemplo (BOE n.º 147 de 21/6/2006), resolución de 26 de mayo de 2006, de la Secretaría de Estado de Teleco-municaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se da publicidad al convenio marco de colaboración entre el Mi-nisterio de Industria, Turismo y Comercio y la Generalitat de Catalunya para el desarrollo del plan Avanza. 67
  • 94. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALnistrativas de carácter más horizontal, que afecta a equipamiento informático, y las correspondientes li-los entes locales en su conjunto, con especial pro- cencias de uso, tanto en paquetes informáticos (mó-tagonismo de las diputaciones provinciales, en el dulo de Archivo, Contabilidad, Gestión y Registro, In-caso de las comunidades autónomas pluriprovin- gresos, Intranet, Inventario de Bienes, Nóminas e In-ciales, o de programas específicos en las comuni- formación Geográfica para la Gestión Catastraldades autónomas uniprovinciales. Municipal) como en software de base, necesarios para Así, las relaciones interadministrativas entre el su explotación; y 2) establecimiento de una red intra-ámbito autonómico y local quedan materializadas, net como soporte de intercambio de información en-fundamentalmente a través de los convenios entre tre la Comunidad de Madrid y los municipios, cuya so-administraciones, en dos direcciones: lución tecnológica se basa en el uso de Internet. Por último, hay que resaltar que este programa1. Convenios verticales (comunidad autónoma- también pretende facilitar a los ayuntamientos la Administración local). creación de sus propias páginas web, poniendo a dis- posición de todos los usuarios de Internet informa- Donde podemos señalar, a modo ejemplo, el pro- ción sobre el municipio (organización política, telé-yecto Gema (complementario de los proyectos Ven- fonos, equipamientos, monumentos, lugares de inte-tanilla Única y Municipia) de la Comunidad de Ma- rés, restaurantes, alojamientos, agenda municipal,drid, de «Apoyo a la Mecanización de los Municipios tablón de anuncios, empresas en el municipio, etc.).de Madrid» cuyo desarrollo y ejecución está asigna-do a la Dirección General de Cooperación con la Ad- 2. Convenios horizontales (entre administracio-ministración local y la Agencia de Informática y Co- nes locales).municaciones de la Comunidad de Madrid (ICM). Desde un punto de vista técnico, el proyecto persi- Los convenios entre entidades locales se hangue la modernización de la gestión administrativa de convertido también en la línea de interacción máslos municipios, prioritariamente de aquellos con me- utilizada para gestionar servicios municipalesnos de 15.000 habitantes, principalmente mediante «mancomunadamente».dos iniciativas complementarias: 1) mecanización de No obstante, las diputaciones provinciales, cabildosla gestión administrativa enfocada a suministrar y consejos insulares realizan un esfuerzo importanteTabla 6.1. GASTO INFORMÁTICO EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA CASTOS INFORMÁTICOS TELECOMUNICACIONES CORPORACIONES LOCALES MILES C % HOR. MILES C % HOR. TOTAL Diputaciones, Consejos y Cabildos 172.215 89% 21.738 11% 193.952 >500.000 hab. 117.518 84% 22.161 16% 139.679 100.000 a 500.000 hab. 112.561 81% 26.086 19% 138.646 MUNICIPIOS 30.000 a 100.000 hab. 74.727 73% 28.158 27% 102.885 10.000 a 30.000 hab. 71.507 76% 22.725 24% 94.233 1.000 a 10.000 hab. 57.531 64% 32.788 36% 90.319 500 a 1.000 hab. 3.286 37% 5.548 63% 8.835 Total 609.346 79% 159.204 21% 768.550Fuente: Informe Iria (2006). MAP68
  • 95. INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONESen materia de inversión (véase la tabla 6.1.) y apoyo en términos de utilidad y calidad. Este supuesto detécnico a los municipios y otros entes locales de carác- partida reordena los criterios de definición de unater supra e infra municipal, a través de los planes de estrategia de los servicios públicos hacia la cola-obras y servicios y otros programas específicos. boración interadministrativa e intraadministrati- Un ejemplo de estos planes específicos destina- va, con el fin de prestar un servicio de valor al ciu-dos a mejorar y profundizar en la cooperación, es el dadano, buscando una disminución en el tiempoprograma Info XBMQ online «Municipios en red» y en el número de interacciones de éste con la Ad-de la diputación de Barcelona, cuyo objeto es ha- ministración.bilitar una plataforma común a los diversos entes Se trata de ofrecer servicios útiles, fáciles y rápi-locales de su órbita territorial para que puedan dos, minimizando el número de interacciones queconsultar y gestionar sus servicios y compartir in- el ciudadano debe realizar con la Administración.formación. Para ello, se hace necesaria una integración entre Fruto de estas iniciativas de ámbito provincial, servicios, incluso entre servicios proveídos por unaen otros casos de ámbito autonómico, las adminis- misma administración. En este marco, el tiempotraciones locales están aumentando sus capaci- utilizado en la interacción y el número de interac-dades tecnológicas de relación y mejorando sus ciones se convierte en un indicador de administra-entornos organizativos (formación, personal, ratio ción eficaz y eficiente.de ordenadores por cada 100 empleados públicos,uso de Internet e intranet o páginas web), si bienen los pequeños y medianos municipios el ritmo Colaboración entre administracionesde evolución es más lento. La integración y prestación de servicios en coope- ración exige el establecimiento de acuerdos de co-6.3. Las interrelaciones administrativas laboración dentro de una administración y entreen la prestación de los servicios diferentes administraciones públicas para la pres-públicos tación de servicios. Estos acuerdos no se realizan ad hoc para la prestación de servicios concretosCada vez más las administraciones se orientan sino que, idealmente, responden a una visión com-hacia la prestación de servicios públicos útiles y de partida de la estrategia.calidad, sobre la base de una cultura de coopera- Por tanto, la mejora de los servicios públicos exi-ción entre diferentes niveles de gobierno. ge un consenso entre los diferentes niveles de go- Facilidad y simplificación son ahora los principa- bierno en cuanto a las líneas maestras de la estra-les motores del proceso de transformación, dejan- tegia de provisión de servicios.do atrás la voluntad de disponer de gran cantidadde formularios, y trámites disponibles para satisfa-cer requerimientos de la tramitación administrati- Interoperabilidadva del procedimiento. En un contexto de cultura de la «compartición», es necesario el desarrollo de servicios interoperan-Simplificación de servicios y reducción tes: técnica, semántica y organizativamente.del número de interacciones La necesidad de cooperar entre los distintos niveles de gobierno es especialmente taxativaLos nuevos modelos de gestión en la Administra- porque los destinatarios de la gestión públicación se dirigen a mejorar los servicios prestados son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede car- 69
  • 96. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALgarse sobre ellos los costes de coordinación de mos mediante el intercambio de datos, informa-una administración tan descentralizada como la ción e incluso conocimiento. Esta capacidad de co-española. municación entre los sistemas de información de En el marco de la cooperación, juega (y, sobre las administraciones es lo que denominamos in-todo, jugará en el futuro) un papel muy importan- teroperabilidad, que se presenta como una de laste la tecnología y los sistemas de información, re- promesas para resolver gran parte de las ineficien-sultando imprescindible la cooperación de los mis- cias operativas en la gestión.70
  • 97. LAS TIC COMO GENERADORAS DE VALOR EN LOS AYUNTAMIENTOS Y ENTIDADES LOCALES Ángel Ros Domingo Alcalde de Lleida Presidente de la Comisión de Nuevas Tecnologías de la FEMPTransición de las administraciones Las tecnologías como motor de cambiolocales, competencias y transformacióny financiación Las tecnologías de la información y las comunica-A partir de la constitución de los ayuntamientos ciones, en el escenario sobrevenido en 1979 fue-democráticos en 1979, se produce la transforma- ron una herramienta esencial para posibilitar lación política de las entidades locales. Pasan de ser transformación de las entidades locales, especial-meros instrumentos para el ejercicio burocrático de mente en el marco organizativo.la Administración del gobierno en el ámbito local, Efectivamente, las tecnologías de aquel momen-a centrarse en los ciudadanos y a plantear proacti- to, basadas en sistemas centralizados y fuerte-vamente sus servicios. mente jerarquizados, sirvieron de punto de entra- Como consecuencia de lo anterior, las entida- da y de palanca para los nuevos electos en la estra-des locales estamos realizando el trayecto que tegia de organización y renovación de los primerosva desde la percepción de las administraciones ayuntamientos democráticos.locales como meras entidades de ejecución ad- A partir de este momento, las tecnologías y suministrativa —que ven al ciudadano, por lo tan- aplicación van replicando la transformación orga-to, como sujeto pasivo— a la percepción de éstas nizativa de las entidades locales, alternando el mo-como entidades de servicio proactivo hacia la delo jerárquico y centralizado hacia entornos deciudadanía, con el reto de exigencia que ello im- gestión más transparentes, abiertos y deslocaliza-plica. dos, mediante la creación de oficinas de atención Este hecho se da parejo al incremento de las de- en los barrios o distritos, unidades técnicas espe-mandas de los ciudadanos, que perciben unas en- cializadas en la atención al ciudadano, etc., hastatidades locales más próximas y proactivas. A con- alcanzar el modelo de gestión basado en la web,secuencia de ello, aparecen competencias que, sin actualmente dirigido hacia modelos de web socialser propias de los ayuntamientos, pasan a ser ges- en el entorno de Internet 2.0. El trayecto recorridotionadas por ellos sin acompañamiento presu- ha sido, pues, largo y fructífero, aunque no estépuestario, lo que genera un déficit presupuestario resuelto plenamente, ya que queda aún mucha la-aún hoy no resuelto. bor por hacer. 71
  • 98. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL El canal web está superando ya en términos ab- público, entendiendo por tal aquellas ventajassolutos (como sucede en el ayuntamiento de Llei- competitivas que, mediante su desarrollo y ejecu-da) a las tramitaciones presenciales de determi- ción, aporten, de forma directa o inducida, a la so-nados asuntos o procesos administrativos. ciedad, al tejido ciudadano y empresarial benefi- cios, tangibles o no, económicos, culturales, socia- les, integradores, etc.Tecnologías y compromiso social Un ejemplo: en la ciudad de Lleida se ha eva- luado que la implantación de servicios web admi-Por otro lado, quien abra estos nuevos canales de nistrativos, así como la carpeta ciudadana, estáinformación y participación para la sociedad no ahorrando en desplazamientos, trámites presen-puede quedar al margen del compromiso que asu- ciales, etc., unas 6.000 jornadas laborales al año,me al atender estas nuevas vías de gestión y co- con el consiguiente aporte de valor e incrementomunicación. El ciudadano «descuenta» rápida- de la competitividad de la ciudad; pero tambiénmente los nuevos servicios y logros alcanzados, los proyectos TIC integradores permiten mayorresponde y participa en los mismos esperando la participación y proximidad; en definitiva, aportanrealimentación de quien los propone, y exige, a su un «valor» público, quizá más intangible, a aque-vez, nuevas prestaciones. llas capas de sociedad con riesgo de exclusión di- El ciudadano traslada la percepción de calidad y gital.exigencia de servicio del sector privado a la propiaAdministración; no puede entender ni aceptar, niel silencio a sus demandas ni un salto (hacia atrás) Tecnologías, modernización yen el tiempo cuando tiene que relacionarse con la reorganización en las administracionesAdministración. El gobernante que no esté dispuesto a asumir Al mismo tiempo, además, estas mismas tecno-estos retos de e-democracia, e-participación y e- logías están representando un papel esencial engobierno no puede iniciar conscientemente este la transformación de las relaciones entre las ad-trayecto de prestación de nuevos servicios a la ciu- ministraciones entre sí, y de éstas con las em-dadanía. presas. Si nos centramos en el ámbito administrativo, no podemos replicar mecánicamente los procesosLas tecnologías como herramienta burocráticos consolidados por el principio de la ru-de creación de valor público, directo tina y el principio administrativo de eficacia pore inducido precedente jurídico, que ha llevado a no cuestio- nar a fondo el modelo organizativo y procedimen- Las empresas se organizan de acuerdo a unos tal de las administraciones. Las TIC nos ofrecenobjetivos y un plan estratégico que puede identifi- una oportunidad de oro para revisar procesos, re-carse y asociarse con su cadena de valor y con la laciones administrativas y organización, y adap-creación de valor (privado), y establecen, a partir de tarnos y generar nuevas demandas.este punto, un plan de empresa basado en su pro- El marco ineludible en el que se moverá este es-pia cadena de valor. De manera parecida, las admi- cenario en los tiempos inmediatos, así como elnistraciones debemos focalizar la aplicación de tempo de desarrollo viene marcado por la Ley paranuestros recursos para desarrollar procesos y servi- el Acceso Electrónico de los ciudadanos a los servi-cios, para diseñar nuestra estrategia de moderni- cios de las administraciones públicas. Ley 11/2007,zación con el foco puesto en la creación de valor de 22 de junio. La nueva ley debe consolidar jurídi-72
  • 99. LAS TIC COMO GENERADORAS DE VALOR EN LOS AYUNTAMIENTOS Y ENTIDADES LOCALEScamente este escenario: una administración local pio dinamizador de la ley. Sin la aportación de lasmás próxima, más eficiente y con recursos. Con la TIC, la ley no sería posible.nueva norma, los ciudadanos adquieren el derecho En este sentido, no debemos inventar «n» vecesa relacionarse con todas las administraciones pú- el mismo producto, servicio o solución; debemosblicas por medios electrónicos, y éstas estarán obli- establecer sinergias, rentabilizar experiencia y co-gadas a ofrecer dichos servicios. nocimiento, reutilizar soluciones de operatividad La ley, que deberá aplicarse en el año 2009 en la ya demostrada, compartir plataformas, servicios yAdministración general, y en el año 2010 en la au- recursos.tonómica y local, reconoce y regula, por lo tanto, el Hay que planificar, en un objetivo de eficacia, cali-derecho de los ciudadanos a relacionarse con las dad y atención personalizada para integrar la Admi-administraciones públicas por medios electróni- nistración en la web 2.0, entornos sociales multica-cos. En este sentido, hace hincapié en el ciudadano, nal, personalizados, ubicuos, centrados en la persona,y no en la Administración. El ciudadano pasa a ser como plantea la propia ley de acceso electrónico.el centro del sistema, y el acceso electrónico, no Cualquier proyecto, y muy especialmente losuna posibilidad, sino un derecho; implica simplifi- tecnológicos, que implican el despliegue de todocación administrativa, reorganización interna y, en tipo de infraestructuras, acaba, necesariamente,definitiva, simplificación de trámites y Administra- impactando e implicando al territorio, cuya gestiónción en red. corresponde a los municipios. El modelo de la e-Administración en un entorno Por ello, y aunque es un hecho sobradamente re-global ha de ser también global, con gran transver- conocido, hay que recalcar que las entidades loca-salidad ínter e intraadministrativa. les son la Administración de proximidad a la so- ciedad, las personas, las familias y las empresas, que interactúan directamente con ellas.Tecnologías, gobiernos locales Las entidades locales son las únicas que puedeny proximidad a la ciudadanía capitalizar los servicios a todos los ciudadanos, evi- tando la fractura digital. Ninguna política social deLas TIC son las únicas herramientas que pueden acercamiento de las TIC a la sociedad tendrá éxitogarantizar y posibilitar la aplicación de la ley de sin la cooperación de las entidades locales, comoacceso electrónico y, al mismo tiempo, son el pro- sobradamente ha demostrado la historia reciente. 73
  • 100. 7. LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCALEn la estructura organizativa del Estado español, para la Modernización del Gobierno Local (Leyel ayuntamiento es el núcleo de la Administra- 57/2003, de 16 de diciembre), en el que, por unción local. Todas las demás entidades que inte- lado, se plasma la necesidad de dotar de un régi-gran la esfera local, ya sean inframunicipales o men jurídico específico al conjunto de municipiossupramunicipales, giran en torno al municipio españoles de gran población que les permita hacercomo principal protagonista y definitivo punto de frente a su enorme complejidad, y, por otro, se re-referencia. coge la necesidad de reforzar el papel de las man- Los municipios españoles cuentan con muchos comunidades de municipios en nuestro sistema lo-elementos en común, entre los que se podrían des- cal para fortalecer las estructuras de aquellos mu-tacar la autonomía para la gestión de sus propios nicipios cuyas dimensiones reducidas dificulten laintereses, la dependencia financiera de otras admi- prestación efectiva de los servicios públicos muni-nistraciones, las limitaciones presupuestarias para cipales.la gestión de sus competencias y de las actividades Otra consideración previa que debe realizarseque han ido asumiendo en la práctica, así como el es el hecho de que las entidades locales presentanrol que ocupan como administración más cercana diferencias en el repertorio de servicios encomen-al ciudadano. No obstante, más allá de esta apre- dados, dado que la dimensión poblacional del mu-ciación inicial, el sector público local presenta una nicipio condiciona las competencias que ha degran variedad debido a la diversidad de tamaños asumir la corporación local con el presupuesto mu-de los municipios, lo que condiciona en parte su nicipal. Todos los municipios tienen que prestar losgestión y formas organizativas. servicios de alumbrado, cementerio, recogida de Por un lado, un importante número de munici- basuras, limpieza de las vías públicas, abasteci-pios españoles de reducida dimensión cuenta con miento de aguas potables, alcantarillados, pavi-una estructura funcionarial muy reducida, donde mentación, parques y jardines, biblioteca públicala voluntad de los cargos electos es el principal ac- y mercados. Los mayores de 20.000 habitantes,tivo de gestión. En contraposición, dentro de la además de los indicados, deben prestar los servi-geografía española se localizan grandes corporacio- cios de protección civil, servicios sociales, extinciónnes donde las posibilidades de gestión y organiza- de incendios, instalaciones deportivas y matade-ción se multiplican. Es por ello por lo que resulta ro. Y los de más de 50.000 habitantes, además, de-ciertamente complicado establecer conclusiones berán prestar los de transporte urbano de viajerosgenerales que reflejen la situación concreta del sec- y protección del medio ambiente.tor local de la Administración Pública en nuestro En este contexto, los principales retos a los quepaís. Esta situación queda reflejada en el preámbu- se enfrenta la gestión local en España se detallan alo de la Ley de Grandes Ciudades o Ley de Medidas continuación. 75
  • 101. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL7.1. El proceso de descentralización figuración legal de su ámbito competencial, siny la atribución de competencias que se haya producido una continuación del proce- so descentralizador hacia estas administraciones.El proceso descentralizador seguido tras la Consti- Sin embargo, la realidad se impone en los munici-tución al abrir paso al Estado de las autonomías pios españoles que asumen cada vez más la pres-hace que exista un variado orden de administracio- tación efectiva de determinados servicios que lanes públicas. Por un lado, los poderes centrales del ciudadanía reclama, dando respuesta a necesida-Estado cuentan con una administración pública des, fundamentalmente asistenciales, cuya com-propia (Administración del Estado) para el ejercicio petencia corresponde a otras administraciones. Sede sus competencias reservadas constitucional- genera así la denominada «gestión de competen-mente. Junto a ésta, cada una de las comunidades cias impropias» que puede llegar a representar elautónomas cuenta con su propia organización ad- 35% del gasto público municipal.36ministrativa para el desarrollo de las competencias El hecho de que sean las administraciones másque les corresponden (administraciones autonómi- próximas al ciudadano condiciona que en muchoscas). Pero, además, la Constitución reconoce la au- casos sea más adecuado que la gestión y presta-tonomía de otros entes territoriales para la gestión ción de un servicio sea realizado por éstas. Sin em-de sus intereses (art.137 C.E). Pues bien, cada uno bargo, la cantidad de los recursos destinados a lasde estos entes provinciales, municipales e insulares entidades locales desde hace bastantes años no hacuenta también con sus respectivos aparatos admi- experimentado aumentos significativos. En la ac-nistrativos (administraciones locales).35 tualidad, la Administración General del Estado ges- Si bien la configuración político administrativa tiona el 51% del gasto público, la Administracióndel Estado presenta tres niveles territoriales clara- autonómica el 36%, y el 13% es gestionado por losmente diferenciados, en cuanto a la articulación entes locales.37del sistema de atribución de competencias hay Uno de los grandes retos que se plantea a la Ad-que señalar que en cierta medida las competen- ministración Pública es poder garantizar a la ciuda-cias son complementarias y en cualquier caso pre- danía el acceso a los servicios públicos bajo crite-sentan intereses comunes entre las diferentes ad- rios de equidad, de manera que un ciudadano deministraciones. El actual Estado de las autonomías, una gran ciudad reciba y perciba los servicios públi-en el que el proceso de descentralización político- cos de igual modo que un ciudadano que reside enadministrativo está a punto de culminarse, res- un municipio rural.ponde hoy a una realidad fuertemente descentra-lizada. Sin embargo, este proceso de transferenciade competencias desde el Estado hacia las comuni- 7.2. Colaboracióndades autónomas no ha tenido un reflejo equiva- entre las administracioneslente en el siguiente escalón territorial: la Adminis-tración local. Durante todos estos años, los entes En la mayoría de los casos, en la tramitación ad-locales han visto prácticamente inalterada la con- ministrativa mediante la que se articula la presta-35. Por otro lado, en ocasiones, la gestión de determinados intereses generales, dada las particularidades de éstos, se lleva acabo por entes administrativos de base no territorial que poseen personalidad jurídica propia (empresas municipales, organis-mos autónomos, patronatos, etc.) y que, en consecuencia, se encuentran formalmente fuera de las organizaciones administra-tivas territoriales, pero vinculadas a las mismas de una u otra manera.36. Datos recogidos en el estudio «Situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión:diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea» (2006), Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid, pp. 69-74.37. Según datos recogidos en el Estudio OECD (2006) sobre distribución de gasto público.76
  • 102. LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCALción de servicios públicos se ven involucradas va- 7.3. Transparencia y participaciónrias administraciones, y es necesaria la interactua- ciudadanación en distintos niveles, debido a que, en muchasocasiones, desarrollan sus competencias en ámbi- Uno de los elementos que mayor relevancia estátos complementarios. tomando en la gestión de la Administración es la Desde una perspectiva jurídica, 38 baste decir necesidad de aportar transparencia, y no sólo enque los principios constitucionales de eficacia, la fase de elaboración de las políticas públicas,descentralización y coordinación entre las admi- sino también en la fase de ejecución de las mis-nistraciones públicas institucionalizan el deber mas. Esta demanda transmitida por la ciudada-de colaboración entre las distintas administracio- nía se hace patente ante el nuevo contexto so-nes incorporando instrumentos jurídicos de coo- cial en el que la explosión de tecnologías comoperación entre las mismas, mediante la celebra- Internet favorecen la difusión, publicación e in-ción de convenios de colaboración y creación de tercambio de información. En este contexto, laórganos colegiados de composición bilateral o transparencia implica facilitar al ciudadano el co-multilateral, de ámbito general o de ámbito sec- nocimiento que éste precise proporcionando in-torial. formación ágilmente y de manera completa y ac- La necesidad de cooperar entre los distintos ni- tualizada.veles de la Administración es especialmente taxa- El presupuesto es el instrumento donde quedantiva porque los destinatarios de la gestión pública plasmadas las políticas públicas; por ello, la trans-son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede car- parencia presupuestaria es el mejor indicador engarse sobre ellos los costes de coordinación de una este sentido. También es un servicio básico queadministración tan descentralizada como la espa- facilita la transparencia en la gestión la consultañola. La puesta en marcha de mecanismos que del expediente administrativo, que permite cono-materializan esta cooperación se especifica en mu- cer su estado en cada momento, así como la infor-chas ocasiones en la normativa específica de cada mación sobre las compras públicas.40materia.39 Las nuevas tecnologías permiten además impli- Por otra parte, en el marco de la cooperación, car a la ciudadanía en la mejora y en la toma de de-juega un papel muy importante la tecnología y los cisiones; facilita la participación ciudadana, la de-sistemas de información, con lo que resulta im- nominada e- participación.prescindible la cooperación de los mismos median- Precisamente corresponde a las administracio-te el intercambio de datos e información. Esta ca- nes locales la gestión de los asuntos que resultanpacidad de comunicación entre los sistemas de in- más cercanos al ciudadano, aquellos que afectanformación de las administraciones es lo que al día a día. Los ayuntamientos atienden las nece-denominamos interoperabilidad. sidades directas de sus habitantes, por lo que en38. Principios recogidos y desarrollados por Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común.39. Así, sirva de ejemplo la Ley 9/1999, de 21 de abril (BOE 22.4.99), que establece la cooperación entre las Administraciones edu-cativas y las corporaciones locales en la creación, construcción y mantenimiento de los centros públicos docentes, así comoen la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.40. La ley de contratos del Estado, válida en todos los ámbitos, determina el procedimiento de contratación. Determinadas co-munidades autónomas están mejorando su aplicación, en cuanto que se comprometen con los licitantes a determinar cuálesserán los criterios de valoración, la ponderación de los mismos, la puntuación de cada uno de ellos. Además hacen pública labaremación que ha llevado a la toma de decisión y explican las razones por las que se ha elegido al adjudicatario, todo ellocon visibilidad a través de la página web. 77
  • 103. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALel ámbito municipal resulta preciso incidir en la muchos casos la propia naturaleza del servicio. Noclaridad y transparencia en la gestión. es hacer lo mismo de otra manera, es cambiar la Los ciudadanos sienten necesario disponer de la orientación y el contenido de la atención al ciuda-información que los afecta directamente, como dano, simplificar procesos y hacerlos más eficien-son los asuntos urbanísticos, los presupuestos mu- tes y cercanos.nicipales, los servicios asistenciales en el caso de Facilidad y simplificación son ahora los princi-las grandes ciudades, las subvenciones, los planes pales motores del proceso de transformación de-de inversión municipal; además, se incrementa el jando atrás la voluntad de disponer de gran canti-deseo de participar activamente en las decisiones dad de formularios y trámites para satisfacer re-tomadas. querimientos de la tramitación del procedimiento administrativo. Y además, en este proceso es necesario gestio-7.4. Cambios organizativos, nar el cambio. Dentro del proceso de implanta-simplificación de procesos y gestión ción de proyectos, resulta imprescindible involu-del cambio crar en la toma de decisiones al personal que pres- ta servicios en la Administración Pública. EnPara que los servicios puedan prestarse en este muchos casos, el propio funcionario es reacio alnuevo marco, es preciso que la gestión interna de cambio, y estas resistencias son si cabe más acusa-las entidades públicas esté bien organizada. Sin das en los ayuntamientos de menor tamaño.duda, éste ha sido un arduo trabajo de las adminis- Resulta imprescindible, de esta forma, comuni-traciones en los últimos años, con una gran inver- car a nivel interno la estrategia que seguir, asísión en la racionalización de procesos y procedi- como las acciones que se van llevando a cabo ymientos y en la instauración de la política de ges- sus motivos, reflejando el impacto que tendrán ytión del cambio. los resultados obtenidos. Por otro lado, es necesa- El dinamismo tecnológico que estamos viviendo rio iniciar planes de formación que contemplen to-en los últimos años, las nuevas tecnologías de in- dos los aspectos de la transformación (tecnológi-formación y comunicaciones, el acceso y el trata- cos, procedimentales, culturales, etc.) de maneramiento de la información, los cambios en el entor- que el personal de la Administración pueda dar unno económico y social, están ejerciendo un empuje servicio eficiente en un nuevo entorno.sobre los diferentes agentes que constituyen nues-tra sociedad, y es evidente que exigen esfuerzos deadaptación a las personas y las organizaciones. 7.5. El cambio de rol del ciudadano El ritmo de cambio que la innovación en tecnolo- y la empresagías de información y comunicaciones han demos-trado obliga a las administraciones a dedicar un En el entorno cultural propio de la sociedad de co-creciente número de recursos tanto a la aplicación nocimiento, el ciudadano se muestra cada vez másde nuevas tecnologías como a la formación de su informado y formado y mucho más exigente en re-personal y la adaptación de sus procesos de desa- lación con los servicios que percibe. Este cambio,rrollo y gestión. que se ha producido en distintas facetas de la so- De allí la importancia de que todos los procesos ciedad, ha implicado una diferencia fundamentalde modernización o implantación tecnológica es- en el rol que venía desempeñando frente a la Ad-tén precedidos de una reflexión en términos orga- ministración. La ciudadanía ha cambiado progresi-nizativos y de procesos. No sólo es la forma de vamente el papel pasivo que tenía, en el que sim-prestación de los servicios lo que cambia, sino en plemente recibía los servicios públicos y se confor-78
  • 104. LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCALmaba con resolver sus asuntos. Hoy compara la ca- el desarrollo económico. Por otro lado, se demandalidad del servicio que recibe por parte de una insti- el papel «facilitador» de la Administración en latución pública con el que pueden proporcionar labor empresarial, ya que el factor globalizaciónotras administraciones, e incluso con los que reci- hace necesaria la armonización local, nacional ybe de las empresas privadas. supranacional. De allí surge la generalización de considerar a losciudadanos como «clientes». El instrumento por elcual las entidades locales declaran su voluntad de 7.6. Hacia una administracióncomportarse como empresas privadas, en el trato proactivahacia los ciudadanos y los representantes de em-presas, es la carta de los derechos del ciudadano. Por lo general, los ciudadanos se relacionan con laNo se trata del sentido comercial o de la compe- Administración para solicitar la prestación de ser-tencia con otros proveedores, sino de ofrecer el vicios mediante la iniciación de la tramitación ad-mejor servicio posible, en términos de calidad y efi- ministrativa aportando información que con mu-ciencia, a los ciudadanos. cha frecuencia no resulta nueva para la entidad Desde esta nueva concepción, la ciudadanía re- pública. Uno de los retos que ha de afrontar la Ad-clama a su administración municipal que sea efi- ministración Pública supone aprovechar activa-caz, eficiente, que proporcione servicios de calidad, mente la información de la que dispone para anti-y que oriente y aproxime la decisión política y su ac- ciparse a futuras necesidades individuales de lostividad a sus ciudadanos. Se exige poder resolver los ciudadanos. Esto supone incrementar el númeroasuntos de ámbito público sin necesidad de tener de procesos administrativos iniciados de oficio y noconocimientos sobre cómo está organizada la Ad- a demanda, como se requiere en la actualidad.ministración a la que se dirige una petición, o so- En definitiva, significa utilizar la información in-bre las normas que rigen el procedimiento adminis- dividual de los ciudadanos para poder ofrecer res-trativo. puesta oportuna antes de que el ciudadano deba Del mismo modo y en relación con lo que se co- manifestar sus necesidades individuales.menta en el apartado anterior se exigen formas de Así, uno de los retos que se presenta a las dife-gestión y relación con el entorno más abiertas, fle- rentes administraciones públicas es la necesidadxibles, transparentes y participativas, que involu- de actuar activamente adelantándose a los proce-cren al propio ciudadano en la conformación de la sos, dejando atrás la actual forma de operar, que sedirección que se quiere dar a dichas instituciones. basa en la adopción de una postura reactiva que Todo ello provoca la evolución hacia una socie- actúa después de los hechos.dad, cada vez más desarrollada, compleja e inter- La calidad se define no sólo a través de la efica-dependiente. Una sociedad que se moviliza en de- cia, sino también por la capacidad de reacción de lamanda continua de servicios, incorporando nuevos Administración ante nuevas demandas o necesi-ámbitos y exigencias al ámbito de lo público. dades, que cada vez será más demandada por el Como respuesta a estas demandas, comienza a ciudadano. La calidad y la eficacia aparecen uni-abrirse paso una administración orientada al ciu- das en el entorno en el que se mueve la nueva ges-dadano. Éste se convierte en el eje central de la la- tión pública y se expresan en medidas concretas,bor desarrollada, tanto a nivel institucional como como las denominadas «cartas de servicios» queen la prestación de los servicios. dotan al mismo tiempo de transparencia a la ac- Por su parte, la empresa demanda servicios y trá- tuación pública.mites online que minimicen sus costes operativos Sin embargo, la organización interna de las ad-y reduzcan las barreras burocráticas para favorecer ministraciones y sus métodos de trabajo (deriva- 79
  • 105. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUALdos en buena medida de las obligaciones norma- dadanos su derecho a relacionarse electrónica-tivas que procuran proteger los derechos e intere- mente con las administraciones públicas, así comoses de la ciudadanía) hacen que este paso resulte la obligación de éstas a garantizar ese derecho ade enorme complejidad, particularmente para las partir del 31 de diciembre del 2009, siempre queentidades locales. sus disponibilidades presupuestarias lo permitan. Si bien ya existen algunos ejemplos de actuacio- En relación con este reto hay que destacar unones que se anticipan a las necesidades de los ciuda- más: la multicanalidad, es decir, el ofrecer al ciuda-danos (tal vez el ejemplo más claro y conocido sea dano el acceso desde diferentes canales (ya seanla elaboración de borradores de las declaraciones presenciales, telefónicos, telemáticos, móviles ode impuestos por parte de la Agencia Tributaria), haciendo uso de la TDT), así como la disponibilidadaún se requerirán varios años para que esta filosofía de los servicios 24x7.pueda extenderse y generalizarse en la Administra- No cabe duda de que en el ámbito de la Adminis-ción local española. No cabe duda que la aplicación tración local esta fecha supone un impulso para elde las TIC será de gran ayuda para dar este paso. cambio y más para los ayuntamientos de menor tamaño. Sin duda, el reto es conjunto de las entida- des supramunicipales como diputaciones, cabildos7.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 y consejos insulares, así como de las comunidades autónomas; tendrán que realizar una labor con-La Ley 11/2007 para el Acceso Electrónico de los Ciu- junta para poder ofrecer a la sociedad los serviciosdadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciu- que demanda.80
  • 106. Parte IILAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO
  • 107. ÍNDICE 8. Situación actual de las TIC en la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . 89 8.1. La Administración local como usuaria de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.2. La Administración local y el desarrollo de la Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 8.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local . . . . . . . . 106 8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.1. Servicios ofrecidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.2. Canales utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.4. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 8.3.2. Aplicaciones de gestión departamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4. Mapa tecnológico futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local . . . . . . . . . 110 8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4.1.1. Servicios propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.2. Canales propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.3. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.2. Aplicaciones de gestión departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Artículo: Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Pública local: el camino hacia e-government, por Sebastián Muriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 9. Tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de servicios al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.2. Marcos de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12410. Aplicación de las TIC a la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 10.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 10.2. El sustrato tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 10.2.1. Desarrollo de la banda ancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 10.2.2. Tecnologías inalámbricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 10.2.3. Televisión digital terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 10.2.4. Digitalización de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 83
  • 108. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 10.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 10.2.6. Equipamiento y dispositivos inteligentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 10.2.7. Códigos 2D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 10.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 10.2.9. Software de código abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 10.2.10. Nuevas arquitecturas tecnológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 10.2.11. Estandarización/normalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 10.2.12. Interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 10.2.13. Prestación de servicios TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 10.3. Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 10.3.1. Soluciones presenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 10.3.1.1. Intranet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.2. Solución atención presencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2. Soluciones mediante operador interpuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2.1. Contact Center . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.2. Sistemas IVR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.3. Servicios de atención ciudadana: 010, 012 y 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.4. Emergencias 112 y 061 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.5. Cita previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 10.3.3. Soluciones autoservicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 10.3.3.1. Portales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 10.3.3.2. Ciudad móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 10.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4. Elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4.1. Repositorio de contenidos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.2. Repertorio procedimientos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.3. Gestión del conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.4. Gestores de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.6. Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.7. e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 10.3.4.8. Formularios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 10.3.4.9. Registro entrada/salida electrónico o telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.10. Terceros y localizativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.11. Gestión de potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.13. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.14. Notario y recibos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 10.3.4.15. Notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 10.3.4.16. Sistema de Información Geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.17. Firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.18. Seguridad jurídica de teletramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 10.4. El gestor de procesos (workflow) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19084
  • 109. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 10.5. Plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 10.5.1. Servicio municipal de atención telefónica «012-Infolocal» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 10.5.2. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 10.6. Back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.1. Gestión económico-financiera y recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.2. Gestión tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.3. Padrón y censo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.4. Gestión catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.5. Gestión urbanística y rústica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.6. Gestión y localización de flotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.7. Prestación de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.1. Teleasistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.2. Aplicaciones de contra la violencia de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.8. Gestión de multas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 10.6.9. Gestión de la movilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10. Gestión de la seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.1. Televigilancia móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.2. Vídeo supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 10.6.11. Inspecciones y controles de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 10.6.12. Urbótica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.13. Gestión de incidencias urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.14. Sistemas de soporte a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.15. Gestión de campañas de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.16. Otros sistemas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.17. Inteligencia de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.18. Plataformas de colaboración, soluciones personales de productividad y herramientas de teletrabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 10.7. e-Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 10.7.1. e-Voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 10.7.2. e-Encuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 10.7.3. e-Debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Artículo: Estado de la seguridad de la información en las administraciones locales, por Enrique Martínez Martín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22511. Los retos en la implantación de las TIC en la Administración local ............ 233 11.1. La implantación, operación y mantenimiento de los sistemas TIC en las entidades locales de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 11.2. La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 11.3. La satisfacción del incremento de la demanda de los servicios de e-Administración . . . . . . . 235 11.4. La interoperabilidad en sus tres niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 11.5. La gestión automatizada de expedientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 11.6. El desarrollo del marco normativo para el impulso de la evolución tecnológica en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 85
  • 110. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 11.7. El apoyo por parte de las administaciones públicas estatales, autonómicas y entidades supramunicipales para la introducción de las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23712. Un modelo para implantar las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.1. El rol de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares en la provisión de servicios TIC a los ayuntamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.2. El modelo de prestación de servicios de tecnologías de la información en red: la Administración en red 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 12.2.1. Servicios en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 12.2.2. Sede electrónica en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Artículo: Una sigilosa revolución, por Jordi López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24586
  • 111. En este segundo bloque del estudio se analiza el papel que tienen las tecnologías de la información y lascomunicaciones (TIC) en la resolución de los principales retos a los que se enfrenta la Administración lo-cal y que fueron descritos en la primera parte del estudio. Se parte de un repaso de la situación actual delas TIC en la Administración local en España a través de la recopilación de los indicadores más relevan-tes, tanto en su vertiente de uso como en la de prestadora de servicios relacionados con las nuevas tecno-logías para continuar describiendo las principales tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de ser-vicios al ciudadano en este ámbito. De entre todas las instituciones, las administraciones locales son los órganos públicos clave a la hora dedinamizar el uso de las nuevas tecnologías en la sociedad, ya que se trata del organismo más cercano, per-cibido como gestor de temas muy inmediatos y gran conocedor de las necesidades de sus ciudadanos yempresas. Si bien estos organismos no siempre cuentan ni con los recursos ni con las herramientas nece-sarias para poder hacerlo y este problema se acentúa mucho más en los ayuntamientos de menor tama-ño, ya que su dimensión les impide afrontar ciertos proyectos tecnológicos en los que operan las econo-mías de escala. Esta situación, de seguir así, conducirá necesariamente a la generación de una brecha di-gital en la propia Administración. Mientras que ciertas instituciones seguirán el ritmo demandado por lasociedad, otras no podrán seguir la velocidad marcada, lo que implicará la acumulación de retrasos, quepodrían convertir a parte de la población en ciudadanos de segunda. La convergencia de las tecnologías de la información y las comunicaciones está transformando la for-ma en la que las personas y las organizaciones interactúan, facilitando la comunicación desde cualquierlugar, con cualquier dispositivo y en cualquier momento, y ofreciendo el sustrato básico para mejorar laorganización de la información y de los procesos. La Administración Pública está inmersa también en estemovimiento. De la mano de los últimos avances, los ciudadanos ya pueden disfrutar de unos servicios pú-blicos de calidad, cada vez más sencillos, rápidos y cómodos. La modernización de la Administración yaes un proceso imparable y a esto hay que añadir las medidas puestas en funcionamiento desde la Admi-nistración, que contribuyen a facilitar aún más las relaciones con el ciudadano, a mejorar la organizacióny a la mejora de la función pública. El objetivo final es conseguir una administración siempre disponible,conectada, multicanal, interoperable, segura y ubicua. Todo ello supone para los propios organismos públicos plazos de reacción más rápidos, reducción decostes, servicios más accesibles y cobertura de una amplia gama de necesidades. Desde el punto de vistade los ciudadanos, la incorporación de las TIC a la Administración local supone la reducción de los tiem-pos de respuesta, la agilización y reducción de trámites, la desintermediación, el aumento de la transpa-rencia, así como la posibilidad de participar activamente en las decisiones que lo afectan. Desde el puntode vista de las empresas, el principal beneficio consiste en la agilización de los trámites, lo que contribu-ye a mejorar su competitividad. Muchos de los servicios administrativos que presta la Administración local requieren la colaboración,a veces compleja, entre distintos departamentos. Estas operaciones afectan al proceso global, a la calidaddel servicio y al tiempo de respuesta a ciudadanos y empresas. La tramitación de permisos y la recalifica- 87
  • 112. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTUROción son ejemplos que incluyen múltiples actores: ciudadanos, empresas, socios colaboradores, diversosdepartamentos gubernamentales y, muchas veces, consejos y autoridades del Ejecutivo y el Legislativo,que frecuentemente incluyen niveles intergubernamentales. En el caso de España, la descentralización dela estructura administrativa supone una complejidad adicional, frente a países con estructuras adminis-trativas más centralizadas, lo que hace necesaria la integración vertical entre niveles de la Administración:central, autonómica, local y metalocal (diputaciones, consejos comarcales, etc.). No cabe duda de que,ante este escenario, las tecnologías de la información y las comunicaciones son de gran utilidad para apo-yar la gran complejidad de nuestra Administración en general, y de la local en particular. El bloque concluye realizando una descripción minuciosa de cómo se pueden aplicar las nuevas tecno-logías: desde la Administración por vía electrónica, pasando por la descripción de los elementos comunesque resuelven los procesos íntimamente ligados a la tramitación, así como el uso de las TIC en la gestiónde procesos (los denominados workflow), las plataformas de interoperabilidad y las aplicaciones que fa-cilitan la información de back-office y la gestión departamental. Hay que señalar que en este abanico desoluciones aparecen un conjunto de nuevos servicios en el ámbito de la gestión municipal, que son posi-bles gracias a las nuevas tecnologías, añadidos a los puramente administrativos, que ofrecen un valor im-portante al ciudadano. Estos servicios pueden dar soporte a múltiples competencias de los entes localescomo la gestión de la seguridad en los lugares públicos, la ordenación del tráfico, la prestación de servi-cios sociales y la gestión del trasporte público, entre otros. El objetivo del bloque ha sido dibujar unmapa de posibilidades más que elaborar un catálogo extensivo de todas las experiencias.88
  • 113. 8. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑALa situación actual de las tecnologías de la infor- bujar un mapa tecnológico actual y futuro enmación y las comunicaciones en la Administra- cuanto a la incorporación de las TIC a la gestiónción local ha de analizarse desde varios puntos de local.vista:• En primer lugar, desde el punto de vista de desa- 8.1. La Administración local rrollo de políticas y planes que favorecen la pe- como usuaria de las tecnologías netración de las nuevas tecnologías en dichos de la información organismos. Estas políticas de promoción son y de las comunicaciones desarrolladas por numerosos organismos y a di- ferentes niveles. Se detalla este aspecto en el El informe IRIA1 es la fuente de referencia para con- bloque III de esta obra. sultar los indicadores más representativos en• Por otro lado, es interesante analizar las admi- cuanto a situación y uso de los sistemas y las tec- nistraciones locales como usuarias de estas nue- nologías de la información y comunicaciones en la vas tecnologías. En el apartado 8.1 se recopila Administración local. Se elabora cada dos años una selección de indicadores relacionados con el por el consejo superior de Administración electró- grado de dotación de infraestructuras y el uso nica. que se hace de las mismas en estas entidades. Según datos de este informe de 2006 en la ad-• Además, hay que estudiar el papel de la Admi- ministración local, el conjunto «inversión+gasto» nistración local como proveedora de servicios TIC alcanzado en el 2005 ascendió a 768 millones que hacen uso de las TIC, lo que englobaría los de euros, lo que supone un incremento del 33% servicios que comúnmente se conocen como de respecto a 2003. Los gastos en informática supo- e-Administración. Sobre este aspecto se profun- nen un 79% del total mientras que las telecomu- diza en el apartado 8.2. nicaciones representan el 21% restante, tal y como• Finalmente, se incluye un apartado en el que se se puede apreciar en la figura 8.1. recoge la información analizada tras realizar un No obstante, existen diferencias en la propor- trabajo de campo con un nutrido grupo de enti- ción entre informática y telecomunicaciones se- dades locales en el marco de la realización de gún el tamaño del municipio. En general, los muni- este estudio. El apartado tiene el objetivo de di- cipios más grandes y las entidades supramunicipa-1. Se realiza en colaboración de diputaciones, consejos y cabildos y todos los municipios de más de 30.000 habitantes, así comouna muestra de los municipios de menor tamaño. 89
  • 114. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTUROFigura 8.1. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 768.550 159.204 577.087 129.264 Miles de € 609.346 447.823 Administración Local 2005 Administración Local 2003 Gasto en Telecomunicaciones Gastos InformáticosFuente: Informe IRIA 2006Figura 8.2. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA AD-MINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 172.215 130.404 117.518 112.561 98.190 87.413 80.204 74.727 70.862 71.507 65.360 60.541 57.531 53.867 46.445 40.697 39.661 32.788 29.560 29.652 26.086 28.158 20.939 20.876 23.012 22.725 19.605 22.161 20.377 21.738 19.843 19.467 17.540 16.250 17.434 17.216 4.046 5.548 4.038 3.429 3.286 2.210 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 Diputaciones, Municipios Municipios Municipios Municipios Municipios Municipios consejos >500.000 100.000 a 500.000 30.000 a 100.000 10.000 a 30.000 1.000 a 10.000 500 a 1.000 y cabildos habitantes habitantes habitantes habitantes habitantes habitantes Informática TelecomunicacionesFuente: Elaboración propia a partir de los informes IRIA. Datos 200590
  • 115. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAles suelen dedicar más recursos a la informática, cabildos o consejos insulares para facilitar el iniciollegando a dedicarse a este concepto hasta un 89% de procedimientos dentro de la llamada Adminis-en las diputaciones, consejos y cabildos, tal y como tración electrónica y actuar como facilitadores demuestra la figura 8.2. Sin embargo, en los munici- los ayuntamientos, promoviendo una nueva formapios más pequeños, la partida de telecomunicacio- de organizarse para trabajar con economías de es-nes en 2005 ronda el 63%, frente al 37% del gasto cala.dedicado a informática. Por otro lado, la evolución Según los datos del informe IRIA 2006, el gastoen el tiempo de la «inversión+gasto» es diferente en TIC por habitante ha aumentado entre 2003 ysegún consideremos la informática o las telecomu- 2005 hasta alcanzar los 13,26 euros de media pornicaciones y depende también del tamaño de los habitante. No obstante, sólo los municipios conmunicipios. De media, el conjunto «inversión+gas- más de 100.000 habitantes superan esta media;to» en informática creció un 36% en el periodo son los municipios de más de 500.000 habitantes2003-2005, mientras que en telecomunicaciones los que presentan el valor más alto: 18,74 euros porse incrementó un 23% en el mismo periodo. El cre- habitante; además, en estos municipios con máscimiento de los recursos dedicados a informática de 500.000 habitantes es donde más ha aumenta-fue general, con la excepción de los municipios do el gasto, un 58% respecto a 2003. Los munici-más pequeños, donde la relación entre el gasto en pios de entre 1.000 y 10.000 habitantes son en losinformática y en telecomunicaciones disminuyó a que se produce menos gasto TIC por ciudadano:favor del gasto en telecomunicaciones (en 2003 la 10,96 euros de media, ya que, en general los ayun-informática suponía el 50% del gasto y en 2005 tamientos grandes consiguen mayores economíasel 37%). de escala. Estos valores están relacionados con el mayor En los municipios mayores de 100.000 habitan-uso de la informática y el mayor número de servi- tes, la proporción de los presupuestos totales decios electrónicos disponibles en los ayuntamientos las administraciones locales que se dedica a las TICgrandes frente a los pequeños, pero fundamental- se sitúa por encima de la media (1,72%). Además,mente con las limitaciones presupuestarias de los en estos municipios la proporción ha aumentadoayuntamientos de menor tamaño, donde el mode- en el periodo 2003-2005; se ha mantenido prácti-lo condiciona su capacidad de autogestión, lo que camente constante en el resto de municipios, e in-conduce a la dificultad para adoptar masivamen- cluso ha disminuido ligeramente en los municipioste las nuevas tecnologías. En este sentido, es preci- más pequeños (figura 8.3.), hecho que viene a sub-so plantear nuevos modelos que ayuden a este co- rayar de nuevo la dificultad de los municipios delectivo de ayuntamientos a incorporar las tecnolo- menor tamaño para seguir el ritmo de incorpora-gías de la información. El papel de las entidades ción de las nuevas tecnologías.locales supramunicipales es esencial para desple- En cuanto a los ordenadores personales en lagar los nuevos servicios basados en las TIC en este Administración local, tal y como se muestra engrupo de municipios, ya que pueden integrar en un la figura 8.4., hay que señalar que si bien la evolu-único punto los servicios necesarios para la gestión ción es análoga a la seguida por la Administra-local, centralizando funciones puramente tecnoló- ción General del Estado y por las comunidadesgicas que los municipios, bien por su dimensión, autónomas, en el caso de la Administración local,recursos disponibles, bien por decisión estratégica, con 57 terminales por cada 100 empleados, lano pueden desarrollar. Asimismo, pueden ayudar a media se sitúa aún por debajo de los otros dos ni-mejorar los servicios que los ciudadanos deman- veles.dan de sus propias administraciones agilizando la En cuanto a la proporción de empleados públi-interacción entre los municipios y las diputaciones, cos con acceso a Internet o con buzón, las cifras de- 91
  • 116. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTUROFigura 8.3. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA ADMINIS-TRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 3,9% 3,2% 3,1% % de inversión y gasto TIC sobre presupuesto total 2,1% 2,2% 1,9% 1,8% 1,7% 1,7% 1,5% 1,6% 1,5% 1,4% 1,4% 1,4% 1,2% 1,2% 1,2% 1,0% 1,0% 0,9% 0,9% 0,9% 0,8% ld s, nt 0 nt 0 nt 0 nt 0 ia nt 0 nt s bi ne ta io ta 0 ta 0 ta 0 ta 0 ta 50 ed os es es es es es bi 0.0 bi 0.0 bi 0.0 es bi 0.0 bi icip ca o M bi s y aci ha ipio ha os 1 ha 3 ha 10 ha os 1 ha un os t 0 ios ej ipu 0 os 00 nic 00 M 00 pi 00 pi 00 ip 00 pi .0 ici .0 ici D 1.0 u 0. nic 0. ici a M 30 n 10 n a Mu a Mu 50 n 10 u a Mu ns a M .0 co 00 >5 2001 2003 2005Fuente: Elaboración propia a partir de los informes IRIA. Datos 2005Figura 8.4. ORDENADORES PERSONALES EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, AUTONÓMICA Y LOCAL (ESPAÑA) 75 67 63 63Terminales por cada 100 60 63 52 51 60 57 48 empleados 55 38,5 40 44 31,8 31 28,1 29 24 23 17,3 20,4 14,1 15,4 22 10,4 18 7,4 16 18 11 12 13 6 8 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (*) terminales pantalla teclado Datos a 1 de enero del año respectivo Administración del Estado (*) Administración del Estado Administraciones autonómicas Administraciones localesFuente: elaboración propia a partir de los informes IRIA y REINA y CAE92
  • 117. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑApenden del tamaño del órgano de Administración número de municipios de pequeño tamaño hacelocal, como puede verse en la figura 8.5. En los mu- que la media sea tan sólo del 46%. Sorprende quenicipios de más de 100.000 habitantes y en dipu- en los municipios de 1.000 a 10.000 habitantes, ytaciones, consejos y cabildos, la proporción de bu- en los de 100.000 a 500.000 habitantes, se pro-zones supera a la de ordenadores con acceso a In- duzca un descenso con respecto a los datos delternet. Esta relación se invierte en los municipios año anterior; esto provoca que la media disminu-más pequeños; hay que tener en cuenta que en és- ya desde el 50% hasta el 46%. También hay quetos el hecho de tener poco personal afecta a las considerar que el 30% de los municipios de menosmedias. de 30.000 habitantes tienen acceso a las intra- En cuanto al acceso a intranets, son los munici- nets de la diputación correspondiente.pios de mediano y gran tamaño, así como las di- Sin embargo, el porcentaje de empleados conputaciones, consejos y cabildos, los que tienen acceso a los servicios de la intranet (figura 8.7.) nomayores niveles de acceso mientras que la exis- concuerda con el elevado grado de implantación, atencia de la misma es muy poco frecuente en los pesar del crecimiento de 5 puntos porcentualesmunicipios más pequeños (figura 8.6.); la mayoría con respecto a los datos del último informe.2 Lade los municipios de más de 30.000 habitantes causa fundamental es que muchos de los emplea-cuentan con intranet propia; sin embargo, el gran dos no disponen de ordenador, como se ha vistoFigura 8.5. EMPLEADOS PÚBLICOS CON BUZÓN Y ACCESO A INTERNET EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 77 73 60 54 52 50 48 47 45 46 47 43 40 36 35 28 ld s, nt 0 nt 0 nt 0 ia nt 0 nt s nt 0 bi ne ta io ta 0 ta 0 ta 0 ta 50 ed ta 0 os es es es es bi 0.0 bi 0.0 es bi 0.0 es bi icip bi 0.0 ca o M bi s y aci ha ipio ha os 1 ha 3 ha os 1 ha un ha 10 os t 0 ios ej ipu 00 nic 00 M 0 os 00 pi 00 pi 00 ip 00 pi .0 ici .0 i D 1.0 u ic 0. nic 0. ici a M 30 n 10 n a Mu a Mu 10 u 50 n ns a M a Mu .0co 00 >5 Buzones por 100 empleados públicos Terminales con acceso a Internet por 100 empleados públicosFuente: Informe IRIA 2006. Datos de 1 de enero de 20062. Datos 1 de enero de 2004. 93
  • 118. 94 co co ns D % de empleados ns D % de entidades ej ipu ej ipu os t os t y aci y aci Fuente: IRIA 2006 Fuente: IRIA 2006 ca o ca o bi ne bi ne ld s, ld s, 61% 96% >5 os >5 os 00 00 .0 .0 00 M 00 M ha un ha un bi icip bi icip ta io ta io nt s nt s 64% a Mu es a Mu es 100% 50 n 50 n 0. ici 0. i ic 00 pi 00 pi 0 os 0 os ha 10 ha 10 bi 0.0 bi 0.0 ta 0 ta 0 nt 0 nt 0 a M a M 48% 93% 10 u es 10 u es 0. nic 0. nic 00 ip 00 ip 0 ios 0 ios ha 3 ha 3 bi 0.0 bi 0.0 ta 0 ta 0 nt 0 nt 0 es M es 91% 46% a Mu 30 n a 30 un .0 ici .0 ici 00 pi 00 pi ha os 1 ha os 1 bi 0.0 bi 0.0 ta 0 ta 0 nt 0 nt 0 41% M es M es 90% a a un 10 un 10 .0 ici .0 ici 00 pi 00 pi ha os 1 ha os 1 bi 0.0 bi 0.0 ta 0 ta 0 nt 0 nt 0 19% 45% es es a M a M 1.0 u 1.0 u 00 nic 00 c ni ha ipio ha ipio bi s bi s Figura 8.6. ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CON ACCESO A INTRANET (ESPAÑA) ta 50 ta 50 nt 0 Figura 8.7. EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CON ACCESO A INTRANET (ESPAÑA) nt 0 9% 19% es es To M ta ed l ia 42% 46% LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO
  • 119. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAanteriormente, especialmente entre los trabajado- eficacia. La mayor utilización del outsourcing seríares no administrativos. El hecho de que el 73% de recomendable para las administraciones, ya quelos ordenadores de la Administración local estén permite reducir las inversiones necesarias de formaconectados a una intranet ofrece una idea más que el incremento del gasto necesario (en teleco-precisa del nivel de acceso. municaciones) es sobradamente compensado por Los servicios que se pueden encontrar con más la reducción del coste total de la tecnología.frecuencia en las intranets de las administraciones Las principales ventajas derivadas de la adopciónlocales (figura 8.8.) son «Seguridad», «Aplicaciones de las TIC son la mejora de la productividad del em-corporativas» y «Correo electrónico», todas ellas pleo público y del incremento en la calidad de los ser-por encima del 60%. Aunque no se puede realizar vicios prestados, mientras que las barreras más des-una comparación exacta con respecto a los datos tacadas siguen siendo los problemas de coordina-de informes anteriores al haber cambiado la cate- ción e integración de los distintos departamentos, asígorización de los servicios, se puede asegurar que como el coste relativo de los equipos y soluciones.ha habido un gran avance, ya que en el anterior En términos generales, se puede decir que lasinforme la categoría que aparecía con más fre- TIC en las administraciones públicas se han utiliza-cuencia era «Gestión de incidencias», con un 30%, do más para automatizar procesos existentes yy el resto no alcanzaban dicho porcentaje. crear vías electrónicas alternativas que para intro- La Administración española sigue mostrando ducir cambios fundamentales en los procesos ad-tendencia a adquirir los equipos hardware en lugar ministrativos.de externalizar los servicios de soporte hacia em- El insuficiente ritmo de avance se debe más a laspresas que puedan realizar estas tareas con mayor diversas barreras que estas iniciativas encuentranFigura 8.8. SERVICIOS OFRECIDOS POR LAS INTRANETS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) Seguridad 67% Aplicaciones corporativas 64% Correo electrónico 61% Base de datos 58% centralizada Web corporativa 50% Paquetes 43% de microinformática % de intranetsFuente: IRIA 2006 95
  • 120. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTUROque a la falta en sí de actuaciones más o menos crea- La Administración electrónica en España se en-tivas en los diferentes frentes. Es necesario poten- cuentra desigualmente desarrollada, ya que mien-ciar las experiencias exitosas y facilitar el avance de tras algunos servicios tienen un enorme éxito y hanaquellas que no han logrado el impacto deseado, tenido reconocimiento internacional, tal es el casoenlazando y no rompiendo con los esfuerzos realiza- de de la Agencia Tributaria, la Seguridad Social, eldos hasta la fecha y actuando de manera integrado- catastro o el reciente proyecto de DNI electrónico,ra. En este contexto, la participación coordinada en- hay áreas donde las TIC tienen todavía un bajo gra-tre las distintas administraciones públicas es funda- do de implantación. Uno de los ámbitos más desi-mental para eliminar duplicidad de esfuerzos, hacer guales en este sentido es el de la Administración lo-especial hincapié en el intercambio de experiencias cal tal y como se analiza a lo largo de este capítulo.exitosas, y asegurar un esfuerzo integrado para el Las razones que justifican esta situación son di-desarrollo equilibrado de la sociedad de la informa- versas: por un lado, el alto grado de descentraliza-ción. Además, deberá fomentarse una actitud de ción administrativa del modelo de estado españolsubsidiariedad, de forma que cada administración que hace que nuestra Administración Pública seatenga vocación de servicio para ayudar y compartir una de las más complejas del entorno europeo,sus conocimientos o recursos con el resto. así como la dificultad de encontrar un modelo ade- cuado para llevar las TIC a todas las capas de la Administración Pública y asegurar su manteni-8.2. La Administración local miento y evolución. Pero también y no menos im-y el desarrollo de la Administración portantes son la existencia de barreras y las limita-electrónica ciones en la adopción de la nueva regulación para el despliegue de algunos de los servicios que yaLa Administración en general y la local en particu- son posibles gracias a las nuevas tecnologías a pe-lar, al igual que la mayoría de las entidades priva- sar de la desconfianza cada vez mayor por parte dedas, están realizando un esfuerzo para incluir ser- los ciudadanos en relación con la seguridad o lavicios relativos a la sociedad de la información en privacidad en las transacciones online.su trato con los ciudadanos. El mensaje es que la tecnología existe y está dis- Es difícil encontrar estadísticas que presenten ponible, que define el sustrato de lo posible, perouna idea clara de la situación actual de esta reali- que ahora lo importante es atender las demandasdad en las entidades locales españolas. Las refe- de los ciudadanos, que son los que en definitivarencias en este sentido suelen recoger datos en marcan el ritmo de la innovación y determinan elun nivel global y se centran fundamentalmente en éxito o fracaso de los nuevos servicios.la categoría de servicios relacionados con la e-Ad- Para ofrecer en primer lugar una visión global, enministración. A continuación se presenta un resu- el ámbito europeo, hay que hacer una reseña obliga-men de los datos más relevantes, a través de fuen- da al informe «The User Challenge Benchmarkingtes como CapGemini con su estudio «The user cha- The Supply Of Online Public Services», elaborado porllenge benchmarking the supply of online public CapGemeni,3 que analiza el grado de implantaciónservices», Eurostat, Red.es con su estudio «Informe de los veinte servicios básicos (véase la figura 8.9.).panel hogares» y el Instituto de Empresa con su es- De cada uno de estos servicios se estudia su gra-tudio sobre la e-democracia municipal en España. do de implantación. Para ello se consideran cinco3. La edición del año 2007 de este informe se ha realizado con los datos de los 27 países de la Unión Europea más Islandia,Suiza, Noruega y Turquía. Nos referiremos a este grupo de países como UE27+. A efectos de comparación con el año anterior,hay que considerar que se han tenido en cuenta tres países más: Bulgaria, Rumanía y Turquía.96
  • 121. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAFigura 8.9. SERVICIOS BÁSICOS ONLINE E-ADMINISTRACIÓN Servicios públicos para ciudadanos Servicios públicos para empresas Declaración de la renta Declaración de aduanas Servicios de búsqueda de empleo Contribución social para empleados Beneficios Seguridad Social Registros de nuevas compañías Documentos personales Solicitudes públicas Registro de coches Impuestos corporativos Permisos de construcción Declaración y notificación del impuesto de valor añadido Declaraciones a la policía Envío de datos a oficinas estadísticas Bibliotecas públicas Permisos relacionados con el medio ambiente Certificados Inscripción de enseñanza de nivel superior Notificación de cambios de domicilio Servicios relacionados con la saludFuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007niveles: información, interacción en un sentido, in- cluir en el modelo aspectos relacionados con lateracción en dos sentidos, transacción y personali- orientación al cliente (véase la figura 8.10.). Respec-zación. Este último nivel se ha introducido como to a estos datos, hay que indicar que, en el mo-novedad en el estudio del año 2007 y trata de in- mento de redactar este texto, los nuevos indica-Figura 8.10. MODELO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN Personalización Europa 2007 Transacción Interacción dos sentidos Interacción un sentido InformaciónFuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007 97
  • 122. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTUROFigura 8.11. EVOLUCIÓN DEL GRADO DE DISPONIBILIDAD TOTAL DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN.EMPRESAS VS. CIUDADANOS (UE-27+) 67% 70% 58% 50% Grado de disponibilidad 36% 27% 2004* 2005 2006* 2007 Empresas CiudadanosFuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007. * UE-25 + Islandia, Noruega, SuizaFigura 8.12. GRADO DE DISPONIBILIDAD TOTAL DE LOS SERVICIOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN (UE-27+) 91%-105% 77%-91% 63%-77% 49%-63% 35%-49% 75% 57% 50% 63% 63% 89% 75% 100% 60% 95% 100% 90% 90% 70% 89% 90% 79% 70% 75% 75% 70% 70% 70% 70% 67% 70% 63% 63% 60% 58% % de Servicios 55% 5o% 5o% 5o% 5o% 45% 45% 45% 40% 35% 35% 35% 30% 25% 21% 15% p. 27+ Fr nia Es lia Es ña Di lan a U ca Tu eca Isl nda Hu dia u o va a Le uia Po nia Su a ia or o cia m a la a Bé da em ia Irl uía Gr ía Lu Ch ia a Bu iza rt a M a S ga m re o ia Re lov l Lit urg i N nid lo ní ni na di Ho arc Es uga Ru ani Po alt ri Fin on ar Al uec r ec in en xe ip i Ita pa n ue ng st lg an an a Es ma q to lo rq Re E- Ch lg a U b t AuFuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre del 200798
  • 123. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAdores se encuentran recurridos por varios países de En la clasificación entre los diferentes países eu-la Unión y que el propio informe de Capgemini ropeos, España ocupa una posición superior a laafirma que «no son fiables». Por este motivo, se media europea con un 70% (véaes la figura 8.12.)ha decidido presentar solamente aquellos datos de disponibilidad, o lo que es lo mismo catorce ser-que son incontestables. vicios se encuentran al menos en el nivel tres de El primer aspecto que se estudia es el grado de sofisticación, con una importante mejora sobre eldisponibilidad completa de los servicios online, que 55% que presentaba el año anterior, y por encimamide el porcentaje de los servicios un país que al- del 58% de media de Europa. Se observa en estacanzan al menos el nivel tres de sofisticación. Esto clasificación una gran variabilidad entre los prime-significa que hay al menos doble interacción, lo que ros países de la clasificación y los últimos, mues-implica que la Administración ha realizado activida- tra del diferente ritmo de adopción de las tecnolo-des de back-office relacionados con la prestación de gías en los diferentes países.dicho servicio. Según se observa en la figura 8.11., el Complementariamente al nivel de disponibili-grado de disponibilidad de los servicios es muy alto dad, el parámetro grado de sofisticación tiene eny alcanza una media del 58%, con un avance de cuenta el nivel alcanzado por los servicios en elocho puntos porcentuales con respecto a los datos modelo comentado anteriormente. Al haberse in-del año 2006, con un grado de disponibilidad muy troducido un nivel más con respecto al año pasado,superior para las empresas que para los ciudada- los datos numéricos no son completamente com-nos. No obstante, son los servicios para los ciudada- parables con respecto a los de años anteriores. Se-nos los que han sufrido un mayor ascenso durante gún se observa en la figura 8.13., el nivel de sofisti-el último año (doce puntos porcentuales). cación en los servicios ofrecidos a empresas es su-Figura 8.13. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN. EMPRESAS VS. CIUDA-DANOS (UE-27+) 84% 70% Grado de sofisticación Empresas CiudadanosFuente: Capgemini. The user challenge benchmarking. The supply of online public services. Septiembre de 2007 99
  • 124. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTUROperior al de los servicios ofrecidos a ciudadanos, la mitad de los servicios se ha alcanzado un nivelmedia es del 76%, lo que indica un nivel casi tran- 100%, y sólo hay tres servicios cuyo nivel de sofis-saccional de media frente al nivel de doble interac- ticación se encuentra por debajo del 50%: serviciosción del año 2006. Este avance es más espectacu- relacionados con la salud (46%), permisos de cons-lar si se considera que este año se han introducido trucción (33%) y documentos personales (30%).los datos de los dos países nuevos entrantes en la Relativo al uso de los servicios básicos por losUnión Europea y de Turquía para hacer el estudio. ciudadanos, los datos de Eurostat colocan a Espa- España también se encuentra en una posición su- ña en la zona central de la clasificación, un pocoperior a la media europea en cuanto a la sofistica- por encima de la media europea (véase la figu-ción de los servicios de la e-Administración (véase la ra 8.16.). Como es lógico, en los países que hay ma-figura 8.14.). Se observa que en este parámetro no yor penetración en el uso de Internet también hayexiste el mismo nivel de variación entre los diferen- mayor porcentaje de ciudadanos que han utiliza-tes países que con respecto al parámetro anterior. do la e-Administración. En todos los países, el uso más común es para obtener información seguida de descarga de formularios y para completar for-Servicios para ciudadanos mularios. Estos datos son bastante consistentes con losEn España se observan grandes diferencias en ofrecidos por Red.es acerca de la proporción de lacuanto al grado de sofisticación de los servicios, tal población que ha utilizado Internet en algunay como puede apreciarse en la figura 8.15. En la ocasión para hacer algún tipo de gestión relacio-Figura 8.14. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN (UE-27+) 92%-100% 84%-92% 76%-84% 68%-76% 60%-68% 75% 57% 78% 80% 83% 90% 84% 80% 87% 99% 90% 84% 99% 96% 96% 90% 90% 79% 87% 86% 87% 87% 84% 84% 83% 82% 80% 80% 79% 78% 68% 76% 70% 71% 68% 68% 68% 67% 67% 67% % de Sofisticación 64% 60% 57% 57% 54% 53% Ch + lg e or a em a la a Ita a Es ga da Hu eca Lu G ia Ch o Lit aria va a Le uia Po nia a rt o Es cia Fin nda m a Bé rca Fr cia Tu gría Isl uía m cia S a Es ma a Irl lia o ta lo ria Re M ia Su al Bu ipr p. 27 g N oni Al pañ Ho ani ic Po nid lo ní ni na di Ru uiz ni d n in al ur ue an ug Es ust lg an e xe re a an Di lan q to lo rq ua Re UE- ve n U t b AFuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007100
  • 125. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑAFigura 8.15. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA CIUDADANOS (ESPAÑA) Notificación de cambios 100% de domicilio Certificados 100% Bibliotecas públicas 100% Declaraciones 100% a la policía Servicios de búsqueda 100% de empleo Declaración de la renta 100% Beneficios 85% Seguridad Social Inscripción de enseñanza 82% de nivel superior Registro de coches 50% Servicios relacionados 46% con la salud Permisos de construcción 33% Documentos personales 30% % de SofisticaciónFuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007Figura 8.16. USO DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA CIUDADANOS (UE-27) 54,7% 52,1% 48,7% 46% 40,5% % de Individuos entre 16 y 74 años 39,3% 36,5% 36,3% 34,6% 30,7% 30,1% 29,7% 28,9% 28,7% 28,2% 27,8% 27,4% 27,3% 27,2% 28% 26,6% 25,6% 24,4% 23,7% 22,6% 22,2% 23% 22,1% 21,4% 21,3% 21,3% 20% 19% 16,9% 17,5% 17,3% 17,3% 17,3% 17,1% 16,6% 16,1% 14,8% 14,3% 14,1% 13,6% 15% 13,6% 13,3% 14% 14% 12,6% 12,1 % 11,8% 11,4% 11,5% 10,7% 10,7% 12% 9,4% 8,8% 9% 7,7% 7,7% 7,7 % 7,7% 7,4 % 7,5% 7,2% 6,7% 6,3%