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Immobilier public : quelles sont les meilleures pratiques à l'étranger

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Cet article procède à une analyse ordonnée des pratiques des Etats en matière de gestion de leur patrimoine immobilier. Les politiques mises en œuvre sont recensées à partir des objectifs visés, qui peuvent se regrouper en trois catégories : inventaire et transfert de la responsabilité à un organisme unique, rationalisation de l’utilisation, gestion du portefeuille d’immeubles. Après avoir présenté les choix opérés au Royaume Uni, aux Pays-Bas, en Belgique, Italie, Allemagne, Grèce et en Suède, l’article donne un éclairage plus précis sur les montages mis en œuvre par l'Italie, la Suède et la Belgique.

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  1. 1. Juillet / Août 2009 - #51 - www.businessimmo.com 17événementImmobilier public :Quelles sont les meilleurespratiques à l’étrangerl’ externalisation du patrimoine immobilier des entreprises est une tendance née au Etats-Unisdans les années 1990, qui s’y est généralisée au point que plus de 80% des entreprises nordaméricaines sont aujourd’hui locataires de leur immobilier. Le phénomène s’est ensuite étendu àl’Europe, où il a pris de l’ampleur à partir du début des années 2000. Retour sur l’évaluation de lagestion de l’immobilier de l’état.de Valérie Tandeau de Marsac, Avocat – Associée - Jeantet & Associés - vtm@jeantet.frDepuis longtemps, l’idée est admise queles Etats doivent s’inspirer des pratiques mi-ses en œuvre par les acteurs privés pour lagestion de leur patrimoine immobilier. Uneétude réalisée par la Banque Mondiale ex-plique bien pourquoi les Etats ont les mêmesraisons que les acteurs du privé de s’engagerdans une politique d’externalisation. En ef-fet, pour les uns comme les autres1:• L’immobilier représente une partie subs-tantielle de leurs actifs, bien qu’il constitueun secteur d’activité accessoire par rapport àleurs objectifs stratégiques,• Leur portefeuille inclut à la fois des ac-tifs nécessaires à l’exploitation et d’autresqui ne le sont pas,• Ils ont en commun d’avoir longtempsocculté le fait que les valeurs pour lesquellesces actifs apparaissent dans la comptabilité(ou d’ailleurs n’apparaissent pas du tout,comme c’est encore souvent le cas pour lepatrimoine immobilier public) ne sont pas enrapport avec les valeurs de marché,• Les décisions qu’ils prennent concernantleurs actifs immobiliers ne sont pas prisespar des professionnels.En France, la mise en œuvre d’une réflexionvéritablement structurée sur la manière degérer l’immobilier de l’Etat a démarré avecle rapport du député Georges Tron, publié en2005, qui avait à l’époque fait un diagnosticsévère, estimant que la France avait 10 à 15ans de retard en la matière.Le présent article offre un survol rapidedes pratiques mises en œuvre par les Etatétrangers (1) et complète cet aperçu globalpar un « focus » plus détaillé sur trois paysqui ont mis en œuvre des pratiques qui pa-raissent intéressantes à analyser : l’Italie, laSuède et la Belgique (2).1. SURVOL RAPIDE DES PRATIQUESMISES EN ŒUVRE PAR LES ETATSETRANGERSPour procéder à une analyse ordonnée despratiques des Etats, il est utile de les recenserà partir des objectifs visés, qui peuvent seregrouper en trois catégories :­ Inventaire et transfert de la responsabi-lité à un organisme unique ;­ Rationalisation de l’utilisation ;­ Gestion du portefeuille d’immeubles.Les exemples cités ci-après ont été choisisparmi des pays européens, afin de circons-crire le champ de l’analyse, mais des exem-ples comparables existent dans la plupartdes pays du monde, et en particulier auxEtats-Unis et au Canada.1.1 Inventaire et transfert de laresponsabilité à un organisme uniqueLa première étape dans la mise en œuvred’une politique immobilière consiste bienévidemment à procéder à l’inventaire du pa-trimoine.Bien qu’elle semble triviale, cette étapeest en pratique souvent difficile à mettreen œuvre, ainsi qu’en témoigne l’exemplefrançais. Commencé en 2004, l’inventairedu patrimoine de l’immobilier de l’Etat aconduit à des chiffres qui ont beaucoup va-rié. Aujourd’hui, ce patrimoine est estimé à49,5 Mdse, mais ce chiffre ne comprend pasles immeubles des collectivités territoria-les ni ceux des quelques 650 opérateurs del’Etat2. Il est vraisemblable que le « vrai »chiffre se situe plutôt aux alentours d’unecentaine de milliards d’euros, voire plus.La deuxième étape consiste à donner unematérialité à la notion de propriété du patri-moine en la confiant à un opérateur uniqueet bien identifié. Selon que les mentalités etla culture du pays sont ou non favorables àl’externalisation, il pourra s’agir d’une agen-ce gouvernementale placée sous la tutelled’un ministère ou d’un établissement publicou d’une filiale.Notes1/ Selon un article rédigé par « The Urban Institute, Washington », à la suite d’une étude réalisée par la Banque Mondiale« Municipal Real Property Asset Management : An overview of world Experience, Trends and Financial Implications »2/ Organismes dans lesquels l’Etat détient une participation par exemple©PierreGuidou
  2. 2. www.businessimmo.com - #51 - Juillet / Août 200918événementLes choix opérés par les pays européenssont rappelés dans les deux tableaux ci-con-tre, regroupés selon le modèle « internalisé »de l’agence gouvernementale, ou «  exter-nalisé » d’une filiale ou d’un établissementpublic, modèle qui se rapproche de celui dela foncière d’Etat un moment envisagé enFrance3.En France, il a été mis fin en 2008 au ré-gime d’affectation des immeubles, afin depermettre le rattachement définitif du patri-moine immobilier à France Domaine, servicedu Ministère du Budget, désormais seul res-ponsable de l’immobilier public4.D’autres pays ont fait des choix plus pro-ches de la formule d’externalisation pourlaquelle optent souvent les acteurs du privé,comme le montre le tableau ci-contre.L’acquisition des immeubles peut se faireen une seule fois, ou bien au contraire pro-gressivement, comme c’est le cas en Allema-gne : la BImA négocie avec les opérateurs/occupants pour acquérir la propriété des im-meubles, mais si les négociations n’aboutis-sent pas, la totalité des immeubles lui seratransférée au plus tard en 2012.1.2 Rationalisation de l’utilisationDeux types d’objectifs sont en général misen place rapidement :• La fixation de loyers budgétaires à desprix de marché : en France, des loyers bud-gétaires au prix de marché sont progressi-vement mis en place à partir de 2006, et desconventions d’utilisation prévoyant le ver-sement de ces loyers à France Domaine sonten cours de signature depuis janvier 2009,pour un montant annuel de loyers qui de-vrait dépasser le milliard d’euros dès 2010.En Italie, l’augmentation des loyers a été pré-vue de façon progressive : fixés à 50 % dela valeur de marché en 2001, ils devraientatteindre 100 % de cette valeur à l’horizon2011.• la fixation d’objectifs d’occupation dessurfaces : 12 m² par fonctionnaire pour laFrance. En Allemagne, c’est la BImA quiprocède à une analyse des coûts et des per-formances, et conseille les ministères pourrationaliser la superficie utilisée par poste detravail, la valeur et les frais d’exploitation.Afin de faire respecter ces objectifs, dessystèmes d’incitation ou de coercition sonten général mis en place. La France a choisi lavoie coercitive: si la surface occupée ne res-pecte pas le ratio-cible, la dotation budgé-taire est limitée au nombre de m² que devraitnormalement occuper le locataire. L’Allema-gne a choisi au contraire la voie de l’inci-tation économique par une prime pouvantaller jusqu’à une fois et demie le montant duloyer de base annuel.1.3 Gestion du portefeuilleLa cession des immeubles du patrimoinepublic est toujours difficile à mettre en œu-vre sur le plan politique. C’est sans doutepourquoi les solutions retenues oscillententre les deux extrêmes que représentent lavente au fil de l’eau et les ventes en bloc.La première solution est d’un intérêt limité,car elle n’échappe pas à la critique politique,sans pour autant avoir un réel impact sur ledéficit budgétaire. La France et l’Allemagneont mis en place des programmes annuels decession, à un rythme comparable de 500 à600 Me/an.Une solution alternative est le recours au« lease back », outil privilégié par les Pays-Bas.Les deux autres modalités utilisées pour lavente d’actifs en bloc sont les opérations detitrisation et la privatisation par l’introduc-tion sur les marchés financiers ou la cessionà des investisseurs institutionnels, solutionsutilisées par les trois pays qui sont étudiésci-après.2. FOCUS » PLUS DETAILLE SURTROIS PAYS QUI ONT MIS EN ŒUVREDES PRATIQUES INTERESSANTES AANALYSER2.1 L’échec de l’opération de titrisationitalienneL’opération de titrisation menée parl’Etat italien avait été envisagée commeun moyen de corriger les déficits excessifsconstatés en 2003 et 2004.L’Etat italien a apporté un stock d’immeu-bles, d’une valeur initiale de plus de 6 Mdse,à deux structures ad hoc dénommées SCIPPaysNom de l’agencegouvernementaleOrganisme de tutelleRoyaume-UniOGC (Office of GovernmentCommerce)branche du Ministère desFinancesPays-Bas RGD (Rijkgebouwendienst)Ministère du Logement, del’Aménagement du territoireet de l’environnementBelgique Régie des bâtimentsVice-Premier Ministre etMinistre des FinancesItalie Agenzia del Demanio Ministère des FinancesPays Nom de la « foncière d’Etat » Actionnariat/tutelleAllemagneBImA (Bundesanstalt fürImmobilien Ausgaben)EPIC sous la tutelle duMinistère des FinancesGrèceHellenic Public Real EstateCorporationune action détenue par leMinistère des Finances, sousla tutelle du Ministère del’Economie et des FinancesSuède quatre foncières publiquesdont une privatisée en juillet2008, désormais détenue parles quatre premiers fonds depension de retraite du paysNotes3/ Rapport Debains sur l’Immobilier de l’Etat, 20034/ Décision du conseil des Ministres du 22 février 2006Qui s’occupe de l’immobilier de l’état ?
  3. 3. les thématiques de Business Immo:pour faire le plein d’informations dans votre secteurCommerceLogistiqueDéveloppement durableSavoir plus vite, voir plus loin, pour anticiperwww.businessimmo.com
  4. 4. www.businessimmo.com - #51 - Juillet / Août 200920événementI et II, ce qui a permis à ces structures delever auprès d’établissements financiers desobligations garanties par les actifs transfé-rés. Les SCIP avaient reçu mission de ven-dre ces immeubles sur le marché, le produitde ces ventes étant destiné à permettre àterme le remboursement des obligations.Afin de faciliter le dénouement des opéra-tions, et sécuriser l’opération, l’Etat italienavait sensiblement sous-évalué la valeurdes actifs transférés, ce qui l’a conduit àintroduire dans le montage un mécanismecorrectif stipulant le reversement au profitde l’Etat d’une soulte si le prix de vente fi-nal des actifs s’avérait supérieur au produitdes obligations levées auprès des établisse-ments financiers.C’est cette particularité qui a fondél’appréciation négative d’Eurostat, quia considéré que :− S’il existe une clause de prixd’achat différé (DPP) ou desdispositions similaires, l’opérationde titrisation doit être considéréecomme un emprunt des administrationspubliques.− Chaque fois que la différence entrele paiement initial et le prix de marchéobservé excède 15%, l’opération doitêtre traitée comme un emprunt desadministrations publiques.De surcroît, les recettes n’ont pas été à lahauteur des prévisions, si bien que l’Etatitalien s’est trouvé, fin 2008, dans l’incapa-cité de faire face à ses échéances, qui s’éle-vaient à un total de 1,730 Me.L’Etat italien a alors pris la décision deliquider l’opération, par le transfert desimmeubles invendus aux propriétaires ini-tiaux, contre le paiement d’un montant cor-respondant à la dette résiduelle de 1,7 Mdseenviron.(voir graphique 1)2.2 La Suède : immobilier d’Etat et fondsde pension des retraitesLa réforme de l’immobilier de l’Etat enSuède est ancienne, puisqu’elle date de1993.L’ensemble du patrimoine a été apporté àquatre foncières spécialisées par catégoriesd’actifs (voir détails dans le schéma ci-con-tre).Il n’existe pas de programme de cessionannuel mais des cessions ponctuelles sontmises en œuvre en cas de non utilisationd’un immeuble.1/ l’échec de la titrisation italienne2/ Le modèle suédois des foncières d’étatSource:JeantetSource:Jeantet
  5. 5. Juillet / Août 2009 - #51 - www.businessimmo.com 21événementL’aboutissement le plus intéressantest, nous semble-t-il, le cas deVasakronan, dont le capital a étécédé, en juillet 2008, aux 4 premiersfonds de pension de retraite suédois.Le patrimoine de Vasakronan,composé d’immeubles de bureaux,est estimé à environ 6,5 Mdse, ce quien fait une des plus grandes sociétésfoncières d’Europe.La Suède a ainsi mis en œuvre unschéma particulièrement intéressantde financement des retraites parl’immobilier public.A signaler également l’utilisation de l’usu-fruit pour permettre la mise à dispositionde l’armée de locaux détenus par la foncièreFortificationsverkt(voir graphique 2).2.3 La Belgique : financiarisation del’immobilier de l’EtatLa Belgique a choisi la voie de la financia-risation de l’immobilier public, en utilisantla forme juridique de la SICAFI ;Le régime des SICAFI a été introduit en Bel-gique en 1995 sur le modèle des Real EstateInvestment Trusts (REIT) existant aux Etats-Unis. Le but du législateur est de garantir auplacement immobilier une grande transpa-rence, tout en autorisant la distribution descash flows, et en offrant un régime fiscaltrès attractif (exonération d’impôts sur lessociétés pour autant que les résultats soientdistribués à concurrence de 80 %, précomptemobilier libératoire de 15 % retenu lors dupaiement du dividende).Dans le cadre de la confection du budget de2005, le gouvernement avait prévu de créerune SICAFI à laquelle serait transférée unepartie des actifs détenus par la Régie des Bâ-timents.3/ Belgique :une SIcafi pour porter l’immobilier publicCréateur de systèmes d’informationimmobiliers intégrés et full webpour les grands comptesContact :éric DavyDirecteur commercial+33 (0) 1 46 24 29 80www.netika.comFedImmo a donc été créée fin 2006dans ce contexte et 600 000 m² luiont été cédés pour une valeur totalede 1,2 Mdse.FedImmo est aujourd’hui détenueà 90% par BefImmo, une des plusgrosses SICAFI belges, cotée surEuronext Bruxelles, et à 10% par l’EtatBelge.En conclusion, les politiques mises en œu-vre par les Etats étrangers offrent un outil de« benchmarking » très utile pour la France, et unesource d’inspiration utile pour apporter à l’Etatfrançais des solutions alternatives innovantespour sa politique en matière d’immobilier.Le sujet est d’autant plus d’actualité que lesenjeux environnementaux sur ce patrimoine sechiffrent par milliards. Selon les estimations duGrenelle de l’Environnement, les chantiers in-duits par la mise aux normes HQE des bâtimentss’élèvent au total à 24 Mdse, dont 10 milliardspour l’Etat.A ce jour, aucune solution à la hauteur de cesenjeux ne semble avoir été trouvée…Source:Jeantet

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