Beleid is zelden het resultaat van rationele overwegingen. Dat geldt ook voor
het innovatiebeleid dat het ministerie van E...
Innovatiepolitiek
Innovatiepolitiek
Een reconstructie van het innovatiebeleid van
het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2...
Promotor: prof. dr. D. Jacobs
Overige leden: prof. dr. W.L. Buitelaar
prof. dr. B. Dankbaar
prof. dr. C.M. van Praag
prof....
Voorwoord
Zonder innovatie is de toekomst van bedrijven onzeker. Het is dan ook een belangrijk onderwerp
in de economie en...
6 Innovatiepolitiek
van het innovatiebeleid.5
De vraag is of er überhaupt methoden voorhanden zijn die daarin
voldoende in...
Voorwoord 7
andere mensen die al die tijd geïnteresseerd bleven in ‘mijn’ onderwerp en de voortgang van mijn
onderzoek. In...
Inhoud
Voorwoord 5
Inhoud 9
1 Introductie 13
1.1 Innovatie en innovatiebeleid 15
1.2 Vier perioden en drie perspectieven 2...
10 Innovatiepolitiek
3 Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 41
Inleiding 41
3.1 Rationele-actorper...
Inhoud 11
5 Kennis en samenwerking (1991-2002) 109
Inleiding 109
5.1 Rationele-actorperspectief 109
5.1.1 De beleidsnota’s...
12 Innovatiepolitiek
7 Conclusies 177
Inleiding 177
7.1 De totstandkoming van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010...
1 Introductie
Een directeur-generaal van het ministerie van Economische Zaken bezoekt vertegenwoordigers van bedrijven. He...
14 Innovatiepolitiek
lessen te trekken en aanbevelingen te formuleren voor een meer effectieve vormgeving van het
innovati...
Introductie 15
EZ probeerde in deze tijd op verschillende manieren innovatie te bevorderen. De nieuwe insteek
zou, in tege...
16 Innovatiepolitiek
nieuwe ontwikkeling ook met goed gevolg geëxploiteerd wordt. Tidd c.s. noemen in hun bekende
werk Man...
Introductie 17
Innovation de verschillende manieren waarop bedrijven omgaan met innovatie.17
Dat gaat om de
moeilijkheden ...
18 Innovatiepolitiek
beide evenwel samen.29
Een andere organisatie van het productieproces vergt bijvoorbeeld tevens
techn...
Introductie 19
Innovatiebeleid
Het geheel van overheidsmaatregelen
die bij bedrijven activiteiten gericht op
innovatie sti...
20 Innovatiepolitiek
Industriebeleid
Het zwaartepunt lag bij het ministerie van EZ niet altijd op innovatiebeleid. Lange t...
Introductie 21
o Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983),
o Technologiebeleid (1984-1990),
o Kennis e...
2 De aanpak: drie perspectieven
Inleiding
“Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential....
24 Innovatiepolitiek
auteurs met kritiek kwamen over zowel de analyse van de Cuba-crisis zelf als over een aantal
onderdel...
De aanpak: drie perspectieven 25
het alternatief kiezen dat het meeste oplevert”.9
De meest eenvoudige benadering voor het...
26 Innovatiepolitiek
een rationeel handelende minister. Voor de reconstructie van het beleid is dit perspectief dan ook
on...
De aanpak: drie perspectieven 27
faire, laissez passer. Deze (neo)liberale aanpak beïnvloedde vanaf de jaren ’80 het overh...
28 Innovatiepolitiek
meerdere indicatoren; en (3) er moet een manier zijn om de realisatie van die indicatoren vast te
ste...
De aanpak: drie perspectieven 29
Zoals Lindblom, Woodhouse en Simon c.s. stellen moeten we een organisatie zien als een
ve...
30 Innovatiepolitiek
gestandaardiseerde procedures. 42
Daarnaast is er een belangrijke rol voor ondersteunende
diensten en...
De aanpak: drie perspectieven 31
van buitenaf. 50
De persoonlijke capaciteiten en invulling van taken bepaalt vervolgens d...
32 Innovatiepolitiek
rekening met de beperkte rationaliteit van besluitvormers. Bij het organisatiegedragperspectief
gaat ...
De aanpak: drie perspectieven 33
Tabel 2-2: analysekader voor het organisatiegedragperspectief.
uitgangspunten onderzoeksv...
34 Innovatiepolitiek
het beleid noodzakelijk om de rol van deze actoren te analyseren. De verwachte invloed van
externe st...
De aanpak: drie perspectieven 35
vanuit het openbaar bestuur zelf (zoals provincies en gemeenten).76
Ze verschillen bovend...
36 Innovatiepolitiek
ze ook een opdracht verlenen om onderzoek naar een bepaald onderwerp te verrichten.
Adviesbureaus heb...
De aanpak: drie perspectieven 37
kan meer financiële en menselijke middelen inzetten, en waar nodig kennis inkopen en
vaar...
38 Innovatiepolitiek
2.4 Methodologie
Om de ontwikkeling van het beleid te analyseren heb ik (1) een documentanalyse uitge...
De aanpak: drie perspectieven 39
uiteengezet. Een nadeel verbonden met triangulatie kan zijn dat valide minderheidsstandpu...
3 Stagnatie, crisis en de weg naar
innovatiebeleid (1976-1983)
Inleiding
De economische stagnatie van de jaren ’70 van de ...
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)

3,123

Published on

Op het 4e Nationaal Industrie Debat in Jaarbeurs Utrecht presenteerde Evert-Jan Velzing zijn proefschrift 'innovatiepolitiek'.

Published in: Technology
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
3,123
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
2
Actions
Shares
0
Downloads
22
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Transcript of "Proefschrift 'innovatiepolitiek' (Evert-Jan Velzing)"

  1. 1. Beleid is zelden het resultaat van rationele overwegingen. Dat geldt ook voor het innovatiebeleid dat het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 uitvoerde. Evert-Jan Velzing reconstrueert in Innovatiepolitiek het innovatiebeleid dan ook vanuit drie perspectieven. Hij vult het rationele perspectief aan met een analyse over de invloed van de organisatie zelf en van de betrokken externe belanghebbenden. Innovatiepolitiek geeft de lezer zodoende helder inzicht in het verloop van deze boeiende geschiedenis. Door verschillende perspectieven te hanteren zijn de ontwikkelingen beter te begrijpen en is het mogelijk om in zeven hoofdlijnen duidelijke conclusies te trekken. Velzing concludeert dat moet worden ingezet op een permanent en gefundeerd innovatiebeleid. Met een actieve rol kan een slimme overheid een aanjager van innovatie zijn. Van 2002 tot eind 2007 studeerde Evert-Jan Velzing Natuurwetenschap & Innovatiemanagement. Hij deed in Brussel onderzoek naar onderzoeks- en innovatiebeleid, werkte bij het Innovatieplatform en – na een intermezzo in Centraal Amerika – als adviseur bij het onderzoeks- en adviesbureau Dialogic. Bij de Universiteit van Amsterdam deed hij van 2009-2013 een promotie- onderzoek naar innovatiebeleid. 7279917890599 ISBN 9789059727991ISBN 978-90-5972-799-1 ▼▼ ▼ Innovatiepolitiek Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Evert-Jan Velzing t t t t t t t Evert-JanVelzingInnovatiepolitiek
  2. 2. Innovatiepolitiek
  3. 3. Innovatiepolitiek Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 ACADEMISCH PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit van Amsterdam op gezag van Rector Magnificus prof. dr. D.C. van den Boom ten overstaan van een door het college voor promoties ingestelde commissie, in het openbaar te verdedigen in de Agnietenkapel op donderdag 21 november 2013, te 14.00 uur door Evert-Jan Velzing geboren te Emmen
  4. 4. Promotor: prof. dr. D. Jacobs Overige leden: prof. dr. W.L. Buitelaar prof. dr. B. Dankbaar prof. dr. C.M. van Praag prof. dr. A.H.G. Rinnooy Kan prof. dr. E.J.J. Schenk Faculteit Economie en Bedrijfskunde ISBN 978-90-5972-799-1 Uitgeverij Eburon Postbus 2867 2601 CW Delft Tel: 015 - 213 14 84 / Fax: 015 - 214 68 88 info@eburon.nl / www.eburon.nl Omslagontwerp: Studio Hermkens, Amsterdam Dit boek is mede tot stand gekomen dankzij de steun van de Stichting voor Industriebeleid en Communicatie (SIC), het ministerie van Economische Zaken en de Universiteit van Amsterdam. ©2013 Evert-Jan Velzing. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende(n). ©2013 Evert-Jan Velzing. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise, without the prior permission in writing from the proprietor(s).
  5. 5. Voorwoord Zonder innovatie is de toekomst van bedrijven onzeker. Het is dan ook een belangrijk onderwerp in de economie en bedrijfskunde. Innovatie omvat een grote verscheidenheid aan mogelijke vernieuwingen. Het kan gaan om totaal nieuwe productconcepten, betere producten of diensten, organisatorische veranderingen of nieuwe vormen van marketing. Bedrijven proberen om zo hun concurrentiekracht te vergroten. Gezien de voorname rol van innovatie valt het mij op dat innovatiebeleid in het overheidsbeleid slechts geringe aandacht krijgt. Verkiezingsprogramma’s besteden er nauwelijks een regel aan en in Kamerdebatten komt het slechts summier aan de orde. Bovendien ziet men het verantwoordelijke ministerie niet bepaald als één van de belangrijkste departementen. Het is nochtans niet nieuw dat de minister van Economische Zaken (EZ) verantwoordelijk is voor het innovatiebeleid. Het ministerie coördineert dit beleid al sinds het begin van de jaren ’80 van de 20e eeuw en ook voor die tijd voerde EZ al beleid uit op dit terrein, dat gebeurde als onderdeel van het industriebeleid. Paul de Hen en Hans Wijers, die industriebeleid al eerder bestudeerden, maakten duidelijk dat het ministerie van EZ met wisselend succes beleid voerde op dit punt.1 Deze studies inspireerden mij om ook de innovatiepolitiek te onderzoeken: van de start omstreeks 1976 tot en met 2010, het jaar dat EZ fuseerde met het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Evenals De Hen en Wijers geef ik een overzicht over een langere periode. Ik hoop dat mijn dissertatie wordt gezien als het vervolg op hun analyse van de industriepolitiek in de periode 1930 tot 1950 en 1950 tot ongeveer 1980. Ik bouw daarbij natuurlijk voort op anderen, die evenwel focusten op kortere periodes. Het technologiebeleid van de jaren ’80 werd uitvoerig onderzocht door Jan Buijs, Asje van Dijk, Annemieke Roobeek, Johan de Bruijn en Hans Hufen.2 Delen van het EZ-beleid in de jaren ’90 werden beschreven door Ard Schilder en Adriaan Schout.3 Ik verwijs naar hen voor meer details over specifieke onderdelen van het EZ-innovatiebeleid. Dany Jacobs, tot slot, beschreef in zijn oratie in vogelvlucht het innovatiebeleid vanaf 1945 tot en met de periode van het Innovatieplatform.4 Een veel gehoorde vraag is: wat leverde het innovatiebeleid Nederland nu op? Dat is ook wat ik wilde weten. De dikke pakken evaluatierapporten konden mijn honger naar deze vraag echter niet stillen. Ze gaven geen antwoord op de vraag wat het effect is van de vele maatregelen op economisch-maatschappelijke doelen als economische groei, werkgelegenheid en de concurrentiekracht van bedrijven. Bovendien ontbrak het vaak aan heldere doelstellingen, bruikbare cijfers of zelfs überhaupt aan evaluaties. In 2012 stelde de commissie Theeuwes dan ook vast dat de gehanteerde methoden tekortschieten om uitspraken te doen over de effectiviteit
  6. 6. 6 Innovatiepolitiek van het innovatiebeleid.5 De vraag is of er überhaupt methoden voorhanden zijn die daarin voldoende inzicht kunnen geven. Moeten we niet om te beginnen meer zicht krijgen op de overwegingen achter de beleidsontwikkelingen? Bij achtereenvolgens het Netherlands house for Education and Research (Neth-ER), het Innovatieplatform en Dialogic deed ik van 2007 tot en met 2009 mijn eerste ervaringen op met beleid om innovatie te bevorderen. Daar zag ik dat het vaak ontbreekt aan coherentie tussen beleidsadviezen, theoretische inzichten, beleidsnota’s en de daadwerkelijke maatregelen die daaruit volgen. Dat wekte bij mij interesse om meer te weten te komen over de achtergrond van het beleid. Op welke manier komt dat tot stand? Wie zijn van invloed op de besluiten die worden genomen? En wat is er daarin veranderd ten opzichte van vroeger? Ik kon mijn vragen over de Nederlandse innovatiepolitiek beantwoorden dankzij de Stichting voor Industriebeleid en Communicatie (SIC). Die probeert sinds het eind van de jaren ’90 van de 20e eeuw industrie- en innovatiebeleid op de politieke agenda te zetten. De SIC initieerde dit onderzoek, waardoor ik mij vier jaar lang kon verdiepen in het innovatiebeleid van het ministerie van EZ. In dit boek teken ik deze geschiedenis op. EZ speelde zelf ook een rol bij dit onderzoek: het maakte de start van het project mede mogelijk. Toch wel een verrassing dat men een inkijkje wilde geven in het eigen doen en laten. Midden in het proces trok EZ zich evenwel weer terug. Mijn onderzoek dreigde daardoor op losse schroeven te komen staan, maar dankzij de niet aflatende steun van de SIC en de bijdrage van de Universiteit van Amsterdam kon ik mijn werk voortzetten en volgens afspraak in de zomer van 2013 afronden. Ik heb in deze boeiende tijd veel geleerd en nieuwe inzichten opgedaan: theoretisch over hoe overheidsorganisaties werken en beleid tot stand komt, maar vooral ook praktisch over wat de realiteit is van het beleid en wat er echt in de economie gebeurt. Daarvoor wil ik mijn promotor Dany Jacobs hartelijk danken! Zijn alertheid maakte niet alleen dat mijn onderzoek op een hoger niveau kwam, maar was bovenal een voortdurende stimulans om de innovatiepolitiek te bestuderen en daarover in zo helder mogelijke taal te schrijven. Om voor een periode van vijfendertig jaar het beleid te reconstrueren voerde ik een uitgebreide documentanalyse uit en sprak ik met tal van betrokkenen. Zonder de medewerking van deze informanten was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Mijn dank daarom aan allen die tijd vrijmaakten om mijn vragen te beantwoorden en mij daarbij ook ongevraagd veel nuttige adviezen over ‘mijn’ onderwerp gaven. In de lijst van informanten in de bijlagen staat opgesomd wie ik interviewde. Hun waarde is onschatbaar. Daarnaast wil ik mijn oud afstudeerbegeleider David Bohmert bedanken, omdat zijn enthousiasme me inspireerde tijdens mijn eerste stap in het innovatiebeleidskluwen. Dat is me daarna steeds meer gaan boeien. Verder ben ik diegenen erkentelijk met wie ik van gedachten kon wisselen, die mij hielpen aan materiaal te komen en die specifieke cijfers beschikbaar stelden, met name: Ben Dankbaar, Marcel Kleijn, Arjen Goetheer, Theo Roelandt, Peter van den Berg, Jan van Steen, Rob Bilderbeek, Robbin te Velde, René Bohnsack, Bart Janssen en bovenal de SIC- voorzitter Willem van der Stokker. Bij de afronding kreeg ik hulp van Anna Trisis Beby, Marlies Vissers en mijn uitgever Natasja Oosterloo. Natuurlijk ben ik mijn ouders dankbaar en de vele
  7. 7. Voorwoord 7 andere mensen die al die tijd geïnteresseerd bleven in ‘mijn’ onderwerp en de voortgang van mijn onderzoek. In Amsterdam kon ik samen met René en Marlies altijd wel ergens koffie vinden. Een wekelijkse impuls kreeg ik van mijn oud Dialogic-collega’s bij wie ik altijd welkom was. In het bijzonder noem ik de leden van de begeleidingscommissie: Jules Theeuwes en Jeroen Mes. Zij hebben mij gedurende het gehele proces begeleid en kwamen daarbij met veel nuttige opmerkingen en adviezen. Dat was zeer stimulerend en maakte het resultaat van dit onderzoek beter. Jules kan het eindresultaat helaas niet meer zien, maar zijn enthousiasme leeft voort. Tot slot uit ik mijn blijdschap voor Rimkje Catharina Taylor. Zij luisterde naar al mijn overwegingen, bleef voortdurend kritisch op mijn keuzes en geeft mij het meest belangrijke: liefde en geluk. Rest mij u – de lezer – veel plezier toe te wensen! Als u niet kunt wachten om mijn bevindingen te weten te komen dan kunt u beginnen met de conclusies en beleidsaanbevelingen en daarna het gedetailleerde verhaal tot u nemen. Voor de meer flegmatische personen onder u: ik leid in het eerste hoofdstuk het onderwerp innovatiebeleid in. Vervolgens bespreek ik in hoofdstuk 2 mijn aanpak. Het kenmerk daarvan is dat ik verschillende perspectieven hanteer om het beleid te kunnen ontrafelen. De kern van het onderzoek zijn vier hoofdstukken waarin ik de vijfendertig jaar (1976-2010) EZ-innovatiebeleid analyseer vanuit telkens drie perspectieven. Na dit alles kunt u zien – de cholerische lezer weet dat dan al – wat ik daaruit concludeer. In het Nawoord geef ik tot slot op basis van mijn conclusies aanbevelingen aan de voor het innovatiebeleid verantwoordelijke minister. Evert-Jan Velzing
  8. 8. Inhoud Voorwoord 5 Inhoud 9 1 Introductie 13 1.1 Innovatie en innovatiebeleid 15 1.2 Vier perioden en drie perspectieven 20 2 De aanpak: drie perspectieven 23 Inleiding 23 2.1 Het rationele-actorperspectief 24 2.1.1 Wat is rationaliteit? 24 2.1.2 Legitimatie, effectiviteit en efficiëntie 26 2.1.3 Het analysekader voor het eerste perspectief 28 2.2 Het organisatiegedragperspectief 28 2.2.1 EZ, een machinebureaucratie … 29 2.2.2 … of een professionele bureaucratie? 30 2.2.3 Beperkte rationaliteit en organisaties 31 2.2.4 Het analysekader voor het tweede perspectief 32 2.3 Politieke-actorperspectief 33 2.3.1 De omgeving van een beleidsorganisatie 34 2.3.2 Contact tussen beleidsmakers en externe stakeholders 35 2.3.3 Macht en externe stakeholders 36 2.3.4 Het analysekader voor het derde perspectief 37 2.4 Methodologie 38
  9. 9. 10 Innovatiepolitiek 3 Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 41 Inleiding 41 3.1 Rationele-actorperspectief 42 3.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid 43 3.1.2 Maatregelen, gericht op bedrijven en kennisinstellingen 46 3.1.3 De commissie Wagner, RSV en de daadwerkelijke omslag 53 3.2 Organisatiegedragperspectief 58 3.2.1 Het ontstaan van de Innovatienota 61 3.2.2 De inertie van een machinebureaucratie 63 3.2.3 De relatie met externe stakeholders 65 3.3 Politieke-actorperspectief 67 3.3.1 Bedrijven (de doelgroep) 67 3.3.2 Werknemersorganisaties 69 3.3.3 De Tweede Kamer 70 3.3.4 Kennisinstellingen 72 Conclusie 72 4 Technologiebeleid (1984-1990) 75 Inleiding 75 4.1 Rationele-actorperspectief 76 4.1.1 Steeds meer technologiebeleid 78 4.1.2 Maatregelen van het technologiebeleid: generiek versus specifiek 80 4.1.3 Van specifieke naar generieke aandachtsgebieden 85 4.1.4 Uitvoering en advisering 92 4.2 Organisatiegedragperspectief 94 4.2.1 De start van het technologiebeleid: DG Wetenschapsbeleid 95 4.2.2 De uitbouw van het technologiebeleid: ATB en DG Industrie 96 4.2.3 Meer controle op het beleid 98 4.3 Politieke-actorperspectief 99 4.3.1 MKB bleef ondergeschikt 100 4.3.2 Grote bedrijven hielden de overhand 101 4.3.3 De Tweede Kamer 103 4.3.4 Kennisinstellingen 104 Conclusie 105
  10. 10. Inhoud 11 5 Kennis en samenwerking (1991-2002) 109 Inleiding 109 5.1 Rationele-actorperspectief 109 5.1.1 De beleidsnota’s 110 5.1.2 Kiezen binnen een generiek discours 114 5.1.3 Samenwerking 121 5.1.4 Het groeiende Senter 125 5.2 Organisatiegedragperspectief 126 5.2.1 Het DG Industrie verder in gedrang 128 5.2.2 Generieke versus specifieke aanpak 131 5.2.3 EZ versus Senter 133 5.3 Politieke-actorperspectief 134 5.3.1 Het bedrijfsleven 134 5.3.2 De Tweede Kamer 136 5.3.3 Kennisinstellingen 138 Conclusie 138 6 Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 141 Inleiding 141 6.1 Rationele-actorperspectief 142 6.1.1 De kenniseconomie stimuleren 143 6.1.2 Beleidsverantwoording en evaluatie 145 6.1.3 Generiek versus specifiek innovatiebeleid 147 6.1.4 Samenwerking en investeringen in de kennisinfrastructuur 154 6.1.5 De uitvoering 160 6.1.6 Innovatiegericht overheidsinkoopbeleid 161 6.2 Organisatiegedragperspectief 161 6.2.1 EZ, tussen parlement en SenterNovem: gesandwicht? 163 6.2.2 Juridisering en evaluatie 166 6.3 Politieke-actorperspectief 168 6.3.1 Generieke lobby’s: VNO-NCW en MKB-Nederland 168 6.3.2 Specifieke lobby’s: kennisinstellingen en bedrijven 169 6.3.3 De Tweede Kamer 172 Conclusie 173
  11. 11. 12 Innovatiepolitiek 7 Conclusies 177 Inleiding 177 7.1 De totstandkoming van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 179 7.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid 182 7.1.2 Overheersing van technologisch gericht R&D-beleid 184 7.1.3 Discussie over de verhouding tussen generiek en specifiek beleid 186 7.1.4 De invloed van lobbyactiviteiten op het identificeren van sterke gebieden 189 7.1.5 Toenemende nadruk op samenwerking 192 7.1.6 Steeds verdere scheiding tussen maken en uitvoeren van beleid 193 7.1.7 Pogingen om het innovatiebeleid transparanter te maken 195 7.2 Slotsom 197 Nawoord: aanbevelingen voor een beter innovatiebeleid 201 1. Zorg voor continuïteit 201 2. Bouw voort op de ervaringen met innovatiebeleid 201 3. Kijk verder dan R&D alleen 203 4. Kies eerder voor specifiek dan voor generiek beleid 204 5. Voer geen incidentenpolitiek, maar anticipeer op incidenten 205 6. Verbeter de transparantie en verantwoording 205 7. Vermijd kortademigheid 206 Samenvatting 209 Summary 217 Bijlagen 225 Literatuur 251 Eindnoten 283 Namenregister 317 Register 319
  12. 12. 1 Introductie Een directeur-generaal van het ministerie van Economische Zaken bezoekt vertegenwoordigers van bedrijven. Het zijn toonaangevende namen. Voor vandaag is zijn opdracht het nieuwe innovatiebeleid van de minister uit te leggen. Hij meldt zich en voelt een lichte spanning. Zal de nieuwe insteek wel goed vallen? Sluit het aan bij hun wensen? Is de voorbereide presentatie overtuigend? Zelf heeft hij eerlijk gezegd nog gerede twijfels. Maar waar hij zich al die jaren hard voor maakte kan nu gaan lukken: een grotere afdeling met meer invloed. Eindelijk lijkt het er te gaan komen! Een felle tegenreactie van de grote namen uit het bedrijfsleven kan echter nog roet in het eten gooien. Ze kunnen de minister direct of via het parlement onder druk zetten en op andere gedachten brengen. Dan was al het werk voor niets en vervliegt de droom van de directeur-generaal. Dit fictieve verhaal illustreert dat innovatiebeleid vanuit verschillende kanten wordt beïnvloed. Dat valt samen te vatten als innovatiepolitiek en dat is meer dan wat de EZ-minister in de Tweede Kamer presenteert. Enkel een analyse van de nota’s, maatregelen en evaluaties geeft daarom geen compleet beeld van de werkelijkheid. Voor een reconstructie van het innovatiebeleid moeten we daarnaast ook de rol van ambtenaren en andere belanghebbenden onderzoeken. Dat geeft inzicht in de overwegingen achter de beleidskeuzes. Het kan vragen beantwoorden als: Waarom gaat verreweg het meeste budget op aan fiscale regelingen? Waarom bouwt een minister niet voort op de ervaringen van een voorganger? Wat is de reden voor de overheersende aandacht voor Research & Development (R&D)? En, waarom krijgt niet-technische innovatie zo weinig aandacht? Dit geeft evenwel geen antwoord op de vraag in hoeverre innovatiepolitiek heeft geleid tot beleidsinstrumenten die het innovatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven daadwerkelijk positief hebben beïnvloed. Het beoordelen van de effectiviteit van beleid is immers niet zo eenvoudig, omdat er vaak geen zekerheid bestaat over het causale verband tussen maatregelen en de uiteindelijke realiteit. Met betrekking tot de relatie tussen innovatiebeleid en economische groei zijn als gevolg van de open economie veel andere factoren van invloed dan alles wat met het innovatiebeleid te maken heeft. Te denken valt aan de internationale conjunctuur of de kwaliteit van het onderwijs. Bestaande statistieken en de vele uitgevoerde beleidsevaluaties geven dan ook onvoldoende duidelijkheid over de resultaten van het innovatiebeleid.1 Ook al kunnen we geen definitieve uitspraken doen over de effectiviteit van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken (EZ), dan nog is het zinvol na te gaan hoeveel daar wel over te zeggen valt. Ik analyseer daarom zowel de nota’s en maatregelen die de verschillende EZ-ministers presenteerden als de invloed daarop van interne en externe belanghebbenden. Wat vonden zij ervan en welke lessen zijn daar mogelijk uit te trekken? Dat doe ik door verschillende invalshoeken te gebruiken. Op die manier wil ik achterhalen welke factoren en welke stakeholders een rol speelden bij het tot stand komen van het innovatiebeleid. Uiteindelijk is mijn doel hieruit
  13. 13. 14 Innovatiepolitiek lessen te trekken en aanbevelingen te formuleren voor een meer effectieve vormgeving van het innovatiebeleid. De volgende vragen staan daarbij centraal: o Op welke manier kwam het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1976 tot en met 2010 tot stand? o Welke belanghebbenden speelden hierbij een rol? o Welke accentverschuivingen waren er te zien? o Wat valt te zeggen over de effectiviteit ervan? Innovatie is een belangrijke voorwaarde voor de concurrentiekracht van bedrijven.2 Het bepaalt mede hun succes en voortbestaan. Dat het ministerie van EZ aandacht heeft voor innovatiebeleid is dan ook niet verwonderlijk. De term was evenwel niet altijd in zwang. Dat veranderde in de jaren ’70 van de 20e eeuw. Onder impuls van de economische stagnatie pikten beleidsmakers toen nieuwe ideeën op voor het versterken van de innovatie- en concurrentiekracht van bedrijven.3 Ik bestudeer daarom de periode vanaf 1976 tot en met 2010: het moment van de eerste nota waarin men inging op innovatiebeleid tot het moment dat het ministerie van EZ samenging met het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).* In deze vijfendertig jaar waren er vijf verschillende premiers en twaalf verschillende ministers van EZ, zie tabel 1-1. Tabel 1-1: kabinetten en EZ-ministers van 1973 tot en met 2010. kabinet minister van EZ periode Den Uyl Ruud Lubbers (CDA) 1973-1977 Van Agt I Van Agt II Van Agt III Gijs van Aardenne (VVD) Jan Terlouw (D’66) Jan Terlouw (D’66) 1977-1981 1981-1982 1982 Lubbers I Lubbers II Lubbers III Gijs van Aardenne (VVD) Rudolf de Korte (VVD) Koos Andriessen (CDA) 1982-1986 1986-1989 1989-1994 Kok I Kok II Hans Wijers (D’66) Annemarie Jorritsma (VVD) 1994-1998 1998-2002 Balkenende I Balkenende II Balkenende III Balkenende IV Balkenende V Herman Heinsbroek (LPF) Hans Hoogervorst (VVD) Laurens Jan Brinkhorst (D66) Joop Wijn (CDA) Maria van der Hoeven (CDA) Maria van der Hoeven (CDA) 2002 2002-2003 2003-2006 2006-2007 2007-2010 2010 * Tijdens het eerste kabinet Rutte (2010-2012) was de naam van dit samengevoegde ministerie Economische Zaken, Landbouw & Innovatie. In het tweede kabinet Rutte veranderde dit weer in Economische Zaken.
  14. 14. Introductie 15 EZ probeerde in deze tijd op verschillende manieren innovatie te bevorderen. De nieuwe insteek zou, in tegenstelling tot het industriebeleid van de periode daarvoor, los van de economische conjunctuur moeten staan. Dat lukte in de praktijk evenwel maar beperkt. Het zwaartepunt van het innovatiebeleid lag op het stimuleren van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (R&D) bij bedrijven. Die focus gaat terug tot eind jaren ’40, toen EZ een kredietschema ontwikkelde voor technologische ontwikkelingsprojecten en is nog altijd terug te zien in belastingverlagingen die R&D-projecten zouden moeten stimuleren. Hoewel bekend is dat er meer aspecten aan innovatie zitten, richtte het innovatiebeleid zich op een beperkt aantal ervan en was het lange tijd welhaast synoniem voor technologiebeleid. Dat veranderde enigszins in de jaren ’90. Toen kwam er meer aandacht voor niet-technische aspecten van innovatie. Een onderwerp dat vanaf het begin van de jaren ‘80 stapsgewijs steeds verder werd uitgewerkt was de relatie tussen bedrijven en universiteiten en publieke onderzoekscentra. Op welke manier konden deze instellingen en het bedrijfsleven elkaar versterken? Wat moest er gebeuren om kennisinstellingen meer marktgericht te maken? Een aanzienlijke verandering was ook dat EZ een aparte uitvoeringsorganisatie voor het innovatiebeleid opzette. Die groeide gaandeweg welhaast uit tot een zelfstandig departement. Daarnaast speelden op de achtergrond discussies over marktwerking, privatisering en de controleerbaarheid van het beleid. In het vervolg van dit hoofdstuk zet ik eerst uiteen wat ik versta onder innovatie en innovatiebeleid. Daarna introduceer ik de vier perioden waarin ik de onderzochte vijfendertig jaar opdeel: Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), Technologiebeleid (1984-1990), Kennis en samenwerking (1991-2002) en Terug naar specifiek beleid? (2003-2010). In hoofdstuk 2 ga ik in op de verschillende perspectieven die ik hanteerde om de ontwikkeling van het beleid en de factoren die daarbij een rol speelden goed te kunnen onderzoeken. Ik werd daarbij geïnspireerd door Allison en Zelikow die stelden dat: “Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential”.4 1.1 Innovatie en innovatiebeleid Volgens de Van Dale is innovatie de “invoering van iets nieuws”. 5 Dat kan plaatsvinden in maatschappelijke, publieke of private organisaties van welke grootte dan ook. In dit onderzoek focus ik op het bedrijfsleven, omdat het ministerie van Economische Zaken (EZ) met het stimuleren van innovatie het concurrentie- vermogen van bedrijven probeert te versterken. Ik definieer innovatie daarom als de introductie van iets nieuws met als doel dat het voor het bedrijf toegevoegde waarde creëert.6 Met deze focus op bedrijven laat ik de maatschappelijke impact buiten beschouwing, waardoor ik onvoldoende recht doe aan de gehele omvang van het begrip. Er is discussie over de vraag of we van innovatie spreken als er sprake is van een succesvol nieuw product/dienst of dat het gaat om het proces dat tot doel heeft toegevoegde waarde te creëren. Verschillende innovatiewetenschappers hebben het namelijk pas over innovatie als een Innovatie De introductie van iets nieuws met als doel dat het voor het bedrijf toegevoegde waarde creëert.
  15. 15. 16 Innovatiepolitiek nieuwe ontwikkeling ook met goed gevolg geëxploiteerd wordt. Tidd c.s. noemen in hun bekende werk Managing Innovation bijvoorbeeld auteurs die stellen dat er sprake moet zijn van een “widely used practice”.7 Auteurs als Borrás, Edquist, O’Sullivan en Dooley spreken in hun definitie pas van innovatie als een bedrijf ook toegevoegde waarde heeft weten te creëren.8 De OESO* geeft in het Oslo manual als definitie nieuwe of significant verbeterde producten, processen, organisatie- of marketingmethoden.9 De activiteiten die bedrijven ontplooien om te innoveren leveren echter niet altijd meer omzet of winst op. Initiatieven die wel tot doel hebben waarde toe te voegen, maar daarin mislukken, zijn eerder regel dan uitzondering. Innoveren is volgens onder andere Nelson, Winter, Rogers, Hermann Simon, Utterback en Tidd c.s. een onzeker proces, waardoor het vaak niet duidelijk is wanneer en voor welke partij er daadwerkelijk gesproken kan worden van succes.10 Om die reden omschrijven Dosi en Van de Ven c.s. innovatie in meer algemene bewoordingen als iets nieuws ontwikkelen of toepassen en Rogers als “an idea, practice, or object that is perceived as new by an individual or other unit of adoption”.11 Utterback, Nelson en Winter halen Schumpeter aan die innovatie bestempeld als “new ‘combinations’ of producers and means of production, which includes new products, new methods of production, opening up of new markets, utilization of new raw materials, or even the reorganization of a sector of the economy”.12 Daarenboven is het nog wel eens de vraag of succes daadwerkelijk tot toegevoegde waarde heeft geleid. In de financiële sector waren bepaalde innovaties op de lange termijn bijvoorbeeld desastreus voor de economie; en er zijn voorbeelden van technologische ontwikkelingen (zoals DDT, Softenon of asbest) die achteraf negatieve gevolgen bleken te hebben voor mens en milieu. Beweging kan ook achteruitgang zijn. Daarom opteer ik voor de definitie van innovatie als de introductie van iets nieuws met als doel het creëren van toegevoegde waarde voor het bedrijf. Verschillende auteurs erkennen dat het bij innovatie gaat om een proces: een proces waarvan succes het doel, maar geen zekerheid is. Van de Ven c.s. stellen dat voor bedrijven die een vernieuwingstraject doorlopen objectieve evaluaties over het succes ervan niet beschikbaar zijn.13 Het is een iteratief proces waarbij geen objectieve externe beoordeling plaatsvindt. Daar ligt ook niet de prioriteit, omdat het proces zelf en het ondernemen alle aandacht opeisen. Toch zijn succesvolle ondernemingen volgens onder andere Michael Porter, James Utterback en Hermann Simon constant bezig met innovatie en gaan ze er systematisch mee om: ze maken er een routine van.14 Voor de meeste bedrijven is het van existentieel belang die routine steeds te verbeteren, omdat innovatie bepalend is voor hun concurrentiekracht.15 Om die reden proberen wetenschappers inzicht te geven in het innovatieproces en bedrijven zo de sleutel tot succes aan te reiken. Dat past ook bij mijn focus. Het innovatiebeleid beoogt namelijk niet om te tellen hoeveel er wordt geïnnoveerd, maar heeft tot doel bedrijven succesvoller te laten worden. Diverse auteurs onderzoeken de factoren die een rol spelen bij innovatie. Zo zet Rogers in Diffusion of innovations het belang van en de moeilijkheden bij het verspreiden van innovatie uiteen.16 Hij gaat uitgebreid in op relevante aspecten als communicatie, tijd en het sociale systeem van de gebruikers. Utterback bestudeert in Mastering the Dynamics of * Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).
  16. 16. Introductie 17 Innovation de verschillende manieren waarop bedrijven omgaan met innovatie.17 Dat gaat om de moeilijkheden die opdoemen bij nieuwe (technologische) doorbraken, maar ook om het belang van incrementele proces- en productinnovatie. Von Hippel deed toonaangevend onderzoek naar de rol van gebruikers bij innovaties. 18 Daaruit bleek dat in veel gevallen gebruikers een significante bijdrage leveren. Naast een uiteenzetting over de factoren die van invloed kunnen zijn op innovatie moeten we de verschillende soorten innovatie onderscheiden. Daarmee wordt namelijk duidelijk op welke onderdelen beleid ter stimulering van innovatie zich zou kunnen richten. Het is hierbij evenwel belangrijk om te onderkennen dat met innovatiebeleid niet alle aspecten die een rol spelen in het innovatieproces ook direct kunnen worden beïnvloed. Veelal wordt een onderscheid gemaakt tussen product- en dienstinnovatie. De belangrijkste verandering in de afgelopen decennia met betrekking tot verschillende typen innovatie was dat innovatiewetenschappers benoemden dat innovatie om meer gaat dan alleen technologische ontwikkeling.19 Dat heeft er ook toe geleid dat de samenstellers van de Oslo Manual van de OESO er in de laatste editie van afstapten om primair over technologische innovatie te praten.20 Ik baseer me in deze studie op het onderscheid dat Jacobs en Snijders maken: (1) de relatieve mate van innovatie, (2) technische of niet-technische innovatie en (3) verschillende typen innovaties.21 Ten eerste varieert de omvang van innovaties. 22 Men spreekt bij relatief kleine verbeteringen van verschillende maten van incrementele innovatie.23 Zo zijn andere type lampen in een auto een minder grote verandering dan het toepassen van een nieuw materiaal in de carrosserie. Bovendien is de impact van een dergelijke verandering op de producent van een auto anders dan op de gebruiker of op de overheid die de snelwegen aanlegt. Over het algemeen valt te verwachten dat een kleinere verandering sneller kan worden ingevoerd dan een grotere. Rogers stelde vijf factoren vast die de mate van adoptie beïnvloeden: (1) het relatieve voordeel ten opzichte van andere opties; (2) de compatibiliteit met de bestaande waarden, ervaringen en behoeften van gebruikers; (3) de complexiteit van een innovatie; (4) de mate waarin er getest kan worden met een innovatie; en (5) de mate waarin de resultaten van een innovatie zichtbaar zijn voor anderen.24 Bij grote veranderingen wordt gesproken van radicale innovaties. De adoptie daarvan verloopt vaak traag. Utterback definieert radicale innovatie als een verandering die “veel van de bestaande vaardigheden, kennis, ontwerpen, productietechnieken, gebouwen en machines overbodig maakt”. 25 Voorbeelden daarvan zijn de ontwikkeling van typemachines naar persoonlijke computers en van gas- naar elektrische verlichting. Het tweede onderscheid is dat tussen technische en niet-technische innovatie.26 Technische innovaties zijn volgens W. Brian Arthur “alle apparaten en technische toepassingen die voor ons beschikbaar zijn”.27 Technische innovaties zijn over het algemeen goed meetbaar, in tegenstelling tot niet-technische innovaties, waarvan de waarde meer subjectief van aard is. Bij niet-technische innovatie gaat het om zaken als “een nieuw concept, een nieuwe vormgeving, een nieuwe wijze van presenteren [of] een nieuwe waardeconnectie”.28 Technische en niet-technische innovaties kunnen afzonderlijk van elkaar worden ontwikkeld. Bestaande producten kunnen bijvoorbeeld op een andere manier worden verkocht of een bedrijf kan zijn organisatiestructuur veranderen, zonder dat dit gevolgen heeft voor de producten en/of diensten die het levert. Vaak hangen
  17. 17. 18 Innovatiepolitiek beide evenwel samen.29 Een andere organisatie van het productieproces vergt bijvoorbeeld tevens technische veranderingen en omgekeerd. Bij nieuwe technologieën is de uitdaging deze ook daadwerkelijk aan de man te brengen, er een waardeconnectie aan te geven. Ten derde zijn er verschillende typen innovaties te onderscheiden. Ik gebruik de volgende driedeling:30 o Product- of diensteninnovatie is de introductie van nieuwe of verbeterde producten of diensten. Deze innovaties kunnen dus meer of minder grote vernieuwing betekenen en kunnen zowel technisch als niet-technisch van aard zijn. o Procesinnovaties zorgen ervoor dat de productiviteit bij het samenstellen van producten en/of diensten verhoogd wordt. Dat kan gaan om technische veranderingen, maar ook om sociaal-organisatorische veranderingen, zoals andere manieren van het werkproces organiseren. o Transactie-innovatie gaat over nieuwe vormen van verkoop en vermarkting. Deze vernieuwingen veranderen in principe niets aan de producten/diensten en processen, maar kunnen het aantal transacties verhogen. Overheidsbeleid is vaak van invloed op de wettelijke mogelijkheden voor dit type innovaties. In de innovatieliteratuur krijgt transactie-innovatie relatief weinig aandacht. Met betrekking tot de verschillende typen innovatie beperken bijvoorbeeld Tidd c.s. zich tot het verschil tussen product-/dienst- en procesinnovatie.31 In de herziene Oslo Manual van 2005 geeft de OESO ook aan dat product-/dienst- en procesinnovatie relatief bekende concepten zijn, maar dat innovatie in organisatie of marketing minder wordt besproken. In tegenstelling tot voorgaande edities waar de OESO vooral inging op technologische innovatie, behandelt ze deze laatste typen innovatie nu uitvoerig.32 Dat sluit aan bij de voorbeelden die Van de Ven c.s. en Porter geven: veranderingen in producten en diensten, maar ook nieuwe procedures, nieuw beleid, nieuwe organisatievormen, andere marketing en nieuwe manieren van distributie.33 Tabel 1-2 geeft een helder overzicht van de verschillende soorten innovatie: drie typen, de mate van innovatie en technische versus niet-technische innovatie. Een combinatie van al het genoemde is evenzeer mogelijk. Tabel 1-2: de verschillende soorten innovatie (uit Jacobs & Snijders 2008: Tabel 1.1). product-/dienstinnovatie procesinnovatie transactie- innovatie incrementeel nieuw concept, bestaand product totaal nieuwe producten technisch o nieuwe generatie microchips o nieuwe garens o jet vliegtuig o DVD o fax o videogames o AIDS- geneesmiddel o zonne-energie o CAD-CAM o RFID-chip o pinautomaat o e-business o automatisering in de aandelenbeurs niet- technisch o nieuw design o nieuwe mode o nieuwe vorm hypotheek o vouwfiets o platte-doos- meubels o rollerblades o eerste pretpark o matrixstructuur o nieuwe lesmethoden o hub & spoke (luchtvaart) o leasing o uitzendkantoor o buzz marketing
  18. 18. Introductie 19 Innovatiebeleid Het geheel van overheidsmaatregelen die bij bedrijven activiteiten gericht op innovatie stimuleren. Innovatiebeleid is vanuit dit brede perspectief het geheel van beleidsmaatregelen die één of meerdere van deze aspecten van innovatie proberen te stimuleren. Dat sluit aan bij de definitie van innovatiebeleid die Edquist, Lundvall en Borrás hanteren. 34 Zij beschouwen innovatiebeleid als overkoepelend beleid voor beleidsterreinen als wetenschapsbeleid en technologiebeleid. Zoals ik aangaf richt ik mij op bedrijven. Daarom definieer ik innovatiebeleid nauwer: het geheel van overheidsmaatregelen die bij bedrijven activiteiten gericht op innovatie stimuleren. Ik beperk mij verder tot het nationale beleid gericht op het bedrijfsleven, omdat het EZ- innovatiebeleid vooral een landelijke focus heeft. Het regionale en internationale innovatiebeleid blijft daardoor in dit onderzoek grotendeels buiten beschouwing. Innovatiebeleid is evenwel niet onafhankelijk van deze en andere beleidsterreinen. In tegendeel, ook andere maatregelen kunnen innovatie beïnvloeden. Zo voerde het ministerie van EZ lange tijd industriebeleid. Het doel daarvan was om bedrijvigheid en arbeidsplaatsen te behouden of te creëren, maar ook om industriële vernieuwing te stimuleren en zo het Nederlandse concurrentievermogen te versterken (zie het kader hieronder). Innovatiebeleid is te zien als een onderdeel van dit industriebeleid, maar het heeft tegelijk een bredere focus en richt zich op meer dan alleen industriële bedrijven (zie figuur 1-1). Een ander voorbeeld van beleid dat van invloed is op innovatiebeleid is onderwijsbeleid. Dat gaat over het adequaat opleiden van toekomstig personeel en is daarom de basis om de ontwikkelingsmogelijkheden van de economie of van een bepaalde sector te vergroten. Florida wijst er op dat de kwaliteit en beschikbaarheid van personeel voor veel bedrijven belangrijke elementen zijn in hun besluitvorming over vestigingslocaties. 35 En zo zijn er nog meer voorbeelden, zoals wetenschapsbeleid, milieubeleid en energiebeleid.36 Het innovatiebeleid waar ik op focus staat dus niet op zichzelf, maar heeft raakvlakken met uiteenlopende beleidsterreinen. Dat is niet verrassend aangezien het doel van dit beleid is de economie te versterken, volgens W. Brian Arthur “een evoluerend en complex geheel, waarvan de structuren continu veranderen”.37 In een aantal gevallen is het onderscheid tussen verschillende soorten beleid niet duidelijk of wordt er niet consequent mee omgegaan. Die onduidelijkheid geldt met name voor innovatie- en technologiebeleid. Die twee termen werden in het verleden veel door elkaar gebruikt, waardoor innovatie vaak sterk geassocieerd is met technologie. Zoals uit de bespreking van verschillende soorten innovatie bleek, doet dit onvoldoende recht aan de term. Figuur 1-1: relatie tussen industrie- en innovatiebeleid industriebeleid innovatiebeleid
  19. 19. 20 Innovatiepolitiek Industriebeleid Het zwaartepunt lag bij het ministerie van EZ niet altijd op innovatiebeleid. Lange tijd richtte het ministerie zich vooral op wat Paul de Hen en Hans Wijers industriepolitiek noemen. Dit is aan de ene kant een breder begrip dan innovatiepolitiek, omdat het volgens De Hen, Federico en Foreman- Peck gaat over al het beleid ter bevordering van de groei en efficiëntie van de industrie.38 Aan de andere kant is het een meer beperkt beleidsterrein, omdat het beleid vooral op industriële bedrijven en niet op andere sectoren was gericht. De Klerk, Lutz, Knoester, Griffiths en Van Zanden wijzen erop dat het Nederlandse economische beleid na 1945 in sterke mate werd beïnvloed door de keynesiaanse visie die dicteerde dat een overheid macro-economisch beleid moest voeren.39 Bij stagnerende economische groei hoefde enkel de vraag worden aangewakkerd, de rest zou de markt wel doen.40 Het gevolg was dat het industriebeleid in sterke mate voorwaardenscheppend was.41 In de loop van de jaren ’60 en ’70 kwam er volgens Atzema en Wever evenwel discussie over de vraag of er alleen een generiek beleid gevoerd moest worden of dat ook een specifiek beleid nodig was. 42 Met betrekking tot het innovatiebeleid probeerde EZ het beleid te verantwoorden met het marktfalen- en later het innovatiesysteemfalenparadigma (zie paragraaf 2.1.2). Industriebeleid kwam in de praktijk vooral op de agenda wanneer het economisch klimaat tegenzat.43 Van Zanden wijst in dit verband op verregaande overheidsinmenging bij onder andere DSM, de scheepsbouw, DAF, Akzo en Hoogovens.44 De aandacht lag daarbij vooral op de creatie of het behoud van arbeidsplaatsen, maar zoals Van Gelder, De Jong, Wijers en Hagedoorn aangeven was er wel degelijk ook aandacht voor het stimuleren van industriële vernieuwing.45 De realiteit is kortom genuanceerder. Toch ging het in de jaren ’70 meestal niet om toekomstgerichte investeringen, maar om het behoud van bestaande, in moeilijkheden geraakte bedrijven (defensief beleid) of om het helpen aanpassen van bestaande bedrijven aan nieuwe ontwikkelingen (‘herstructureringsbeleid’). Wetenschappers als Abernathy, Kleinknecht, Anderson en Tushman laten echter zien dat daarbij een sterke focus lag op kosten, waardoor men vooral aandacht had voor procesinnovatie en dus eerder voor de efficiëntie van de bestaande bedrijvigheid, ten koste van product- en diensteninnovatie.46 Daardoor dreigden deze bedrijven juist verder ingekapseld te raken in de bestaande manier van werken, terwijl concurrenten doorgingen met innoveren, hetgeen niet de bedoeling kon zijn van herstructureringsbeleid. Een tweede groot verschil tussen industrie- en innovatiebeleid is dus dat het laatste expliciet vernieuwing tot doelstelling heeft, terwijl industriebeleid bedoeld of onbedoeld soms te veel gericht was op het behoud van het bestaande. De overgang van industrie- naar innovatiebeleid bespreek ik in hoofdstuk 3. 1.2 Vier perioden en drie perspectieven Het innovatiebeleid zoals ik dat hierboven definieerde evolueerde tussen 1976 en 2010 tot een steeds belangrijker terrein van het ministerie van EZ. In deze vijfendertig jaar groeide dan ook het daarmee verbonden budget. Ondanks de nodige overlap verschilde het discours in voldoende mate om in het onderzochte tijdsbestek de volgende vier perioden te onderscheiden:
  20. 20. Introductie 21 o Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983), o Technologiebeleid (1984-1990), o Kennis en samenwerking (1991-2002) en o Terug naar specifiek beleid? (2003-2010). Om de rol van de betrokkenen in deze vier perioden te kunnen ontrafelen maak ik gebruik van verschillende invalshoeken. De praktijk is over het algemeen namelijk niet in één allesomvattend model te vatten. Vaak wordt dit opgelost door een vereenvoudigd analysekader te hanteren, waarmee het tot stand komen van beleid als een grotendeels rationeel proces wordt gepresenteerd. Met betrekking tot het Nederlandse onderzoeks-, industrie- en innovatiebeleid zien we dat terug bij onder andere Atzema en Wever, Van Zanden, Auke van Dijk c.s. en in onderzoeksrapporten van adviesraden.47 Deze studies boden weliswaar veel inzicht, maar het gevolg van hun aanpak is dat het proces voorafgaand aan het totstandkomen van nieuwe maatregelen of het veranderen van beleid grotendeels ondoorzichtig bleef. Met name de invloed van de afdelingen binnen het ministerie of van de externe belangenbehartigers bleven meestal buiten beeld. Daarentegen toont Adriaan Schout voor wat betreft het Europees beleid aan dat een anlayse op het niveau van de organisatie belangrijk is om te begrijpen wat de gevolgen hiervan waren voor het ministerie van EZ.48 Ook J.W.A. van Dijk, Hufen, Roobeek, De Bruijn, Noorderhaven en Schilder lieten in hun beschouwingen over (onderdelen van) het technologiebeleid van EZ zien dat het nuttig is om de rol van verschillende actoren in beeld te brengen.49 Dergelijke studies geven meer inzicht in het beleidsproces. Daarom analyseer ik in dit onderzoek naast de totstandkoming van het innovatiebeleid als rationeel proces tevens de rol van interne en externe stakeholders. Bij de keuze voor mijn aanpak liet ik mij inspireren door Allison en Zelikow die de Cuba- crisis van 1962 vanuit verschillende invalshoeken analyseerden. In het volgende hoofdstuk ga ik in op de drie perspectieven die ik hanteerde om het innovatiebeleid te onderzoeken. Ik bespreek voor elk van die benaderingen de achtergrond en de karakteristieken, waarna ik telkens het analysekader presenteer en de vragen die ik daarbij stel. De invalshoeken zijn: (1) het rationele- actorperspectief, (2) het organisatiegedragperspectief en (3) het politieke-actorperspectief. Daarbij moet worden onderkend dat de afzonderlijke perspectieven een simplificatie zijn van de werkelijkheid, waardoor er telkens een eenzijdig beeld ontstaat. De centrale aanname is dat de combinatie tot een meer evenwichtig beeld leidt dan met één van deze invalshoeken mogelijk zou zijn. In hoofdstuk 3 tot en met 6 presenteer ik vervolgens de analyse van het EZ-innovatiebeleid tussen 1976 en 2010, voor achtereenvolgens de vier genoemde perioden. Als gevolg van de drie invalshoeken val ik daarbij soms in herhaling, maar dat doe ik alleen om een ontwikkeling verder te verduidelijken. In de analyse beschrijf ik tevens de belangrijkste beleidsmaatregelen. Die behandel ik in het hoofdstuk over de periode waarin ze tot stand kwamen. De looptijd van de maatregelen is in veel gevallen langer, waardoor ik dan inga op een langere periode dan het hoofdstuk beslaat. Tot slot trek ik in hoofdstuk 7 op basis van de verschillende perspectieven mijn conclusies over het gehele tijdsbestek. Ik sluit af met beleidsaanbevelingen voor de huidige en toekomstige minister van Economische Zaken – of de bewindslieden die dan verantwoordelijk zijn voor innovatiebeleid.
  21. 21. 2 De aanpak: drie perspectieven Inleiding “Because simplifications are necessary, competing simplifications are essential.” Deze stelling komt uit de klassieke politicologische studie van Graham Allison over de Cuba-crisis* van 1962. In 1999 verscheen hiervan op basis van nieuwe informatie in samenwerking met Philip Zelikow een herziene versie.1 De onderzoekers gebruikten in deze studie drie verschillende ‘modellen’ om de Cuba-crisis te bestuderen. Het verwarrende van de term ‘model’ is dat daarmee de indruk gewekt wordt dat de verschillende analyses op zichzelf zouden staan. Dat is evenwel niet wat Allison en Zelikow beoogden. Zij stelden dat de invalshoeken elkaar aan moesten vullen.2 Op die manier kregen ze meer inzicht in de rol van de verschillende betrokkenen. Voor mij vormde dit de inspiratie om de totstandkoming van het innovatiebeleid op vergelijkbare wijze vanuit verschillende invalshoeken te bestuderen. Om niet de indruk te wekken dat men met één van de invalshoeken een compleet beeld kan schetsten acht ik de term ‘perspectieven’ geschikter. Achtereenvolgens zijn dit het:3 o Rationele-actorperspectief, een beschouwing van de feiten als waren ze rationeel door één persoon overwogen. In dit geval zou dat dan de minister van Economische Zaken (EZ) zijn die beslist, wat vervolgens wordt uitgevoerd. o Organisatiegedragperspectief, waarbij de focus ligt op de manier van werken van de betrokken organisatie, in dit onderzoek het ministerie van EZ, en de interne krachtsverhouding tussen de medewerkers daarvan. o Politieke-actorperspectief, dat de invloed van de verschillende externe belanghebbenden op de gemaakte besluiten belicht. Bij elk van deze benaderingen stelden Allison en Zelikow andere vragen, waarmee zij de ontwikkelingen telkens vanuit een alternatieve invalshoek belichtten. Hun conclusie was dat de drie modellen elkaar aanvullen, waardoor het verloop van de Cuba-crisis beter te begrijpen was.4 Het doel van deze aanpak is dus niet om het meest geschikte perspectief te identificeren, maar om met de combinatie van verschillende perspectieven een beter beeld te schetsen van de gebeurtenissen.5 De aanpak kreeg veel erkenning, al was het niet te vermijden dat verschillende * In oktober 1962 dreigde er een atoomoorlog te ontstaan tussen de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten van Amerika. De oorzaak hiervan lag in de wapenwedloop tussen beide landen. De ontdekking door de Verenigde Staten dat de Sovjet-Unie op Cuba kernraketten stationeerde, leidde tot een hoogtepunt in de spanning die bekend staat als de Cuba-crisis.
  22. 22. 24 Innovatiepolitiek auteurs met kritiek kwamen over zowel de analyse van de Cuba-crisis zelf als over een aantal onderdelen van de aanpak.6 Net zoals Allison en Zelikow deden bij de Cuba-crisis, beschouw ik de ontwikkelingen van het innovatiebeleid van 1976 tot en met 2010 steeds afzonderlijk vanuit elk van de drie genoemde benaderingen. Het gevolg daarvan is dat ik mijzelf in de analyse soms herhaal. Het alternatieve perspectief geeft dan evenwel meer inzicht in de beschreven ontwikkelingen. In de volgende drie paragrafen formuleer ik de onderzoeksvragen om (1) de beleidsontwikkeling als een rationeel proces te reconstrueren, (2) de rol van EZ als organisatie met verschillende onderdelen te beschouwen en (3) inzicht te krijgen in het politieke krachtenspel. Voor elk van de drie perspectieven bespreek ik eerst de theoretische achtergrond. Op basis daarvan construeer ik een analysekader, dat de basis vormde voor mijn onderzoek vanuit de drie perspectieven. In paragraaf 2.4 bespreek ik tot slot hoe ik dit onderzoek heb uitgevoerd. Mijn uitgangspunten zijn dan wel dezelfde als die van Allison en Zelikow, voor mijn object van analyse (het EZ-innovatiebeleid) stel ik andere vragen. Er zijn namelijk twee belangrijke verschillen. Ten eerste is het tijdsbestek in deze studie meerdere decennia, waar de Cuba-crisis niet langer dan dertien dagen duurde. Ten tweede beschouw ik één overheidsorganisatie (het ministerie van EZ), waar Allison en Zelikow de verschillende overheidsorganisaties die bij de Cuba-crisis waren betrokken onderzochten. 2.1 Het rationele-actorperspectief Volgens het rationele-actorperspectief nemen actoren op basis van een compleet overzicht van de situatie optimale, rationele besluiten.7 Het uitgangspunt is dat het kabinet en de minister die dat vertegenwoordigt, over alle nodige informatie beschikken om weloverwogen afwegingen te maken. De overheid wordt dan gezien als één coherente actor, die als volgt redeneert: wat is mijn intentie of doel? welke verschillende opties heb ik? wat zijn de consequenties van deze opties? besluit op basis van de optie die het meeste oplevert.8 Het is een benadering die aansluit bij de manier waarop de overheid beleidskeuzes veelal presenteert. Om een probleem op te lossen zet een minister eerst de verschillende mogelijkheden op een rij. Voor bijvoorbeeld de fileproblematiek op een bepaald traject kan hij het wegennet uitbreiden, de bestaande weg verbreden, de brandstofaccijns verhogen, rekeningrijden invoeren of een alternatieve manier van vervoer (zoals over het spoor) aanbieden. Elk van de opties heeft kosten en baten. Wegenbouw kost bijvoorbeeld zoveel geld en gaat ten koste zoveel ruimte (natuur, recreatie of woning). Voor een alternatief vervoerssysteem geldt hetzelfde, zij het in andere mate. Op basis van de beschikbare middelen en de verwachte opbrengsten kiest de minister voor de optie die netto het meeste oplevert. 2.1.1 Wat is rationaliteit? Essentieel in deze benadering is wat we onder rationaliteit verstaan. In de beleidstheorie is de definitie: “het berekenen van de kosten en baten van de verschillende alternatieven en vervolgens
  23. 23. De aanpak: drie perspectieven 25 het alternatief kiezen dat het meeste oplevert”.9 De meest eenvoudige benadering voor het rationele-actorperspectief is om de actor die deze keuze maakt te zien als iemand die alles kan overzien, dus beschikt over volledige informatie. De verwachting is dat het genomen besluit dan volledig wordt geaccepteerd. Er is namelijk simpelweg geen betere optie. Deze manier van redeneren gaat echter enkel op voor eenvoudige problemen en niet voor complexe situaties, zoals vaak de realiteit is.10 In de praktijk zijn actoren slechts tot op zekere hoogte in staat om een situatie in zijn geheel te kennen, te beoordelen en de gevolgen ervan in te schatten. Er is sprake van beperkte kennis, beperkte informatie en beperkte beslissingstijd. Veel processen hangen met zo veel andere factoren samen dat niemand de capaciteit en handelingsbekwaamheid kan hebben ze compleet te overzien. Er is daarin ten hoogste sprake van wat Herbert Simon bounded rationality noemt – beperkte rationaliteit.11 In de woorden van Simon is het voor een individu onmogelijk om ook maar in de buurt te komen van objectief rationeel handelen, omdat het aantal alternatieven en de hoeveelheid informatie veel te omvattend zijn.12 Bovendien is informatie veelal slechts in beperkte mate beschikbaar en moeten er vaak aannames worden gemaakt over de gevolgen van het handelen.13 Bij het rationele-actorperspectief zet ik dit concept van beperkte rationaliteit centraal. Ik ga er vanuit dat ministers met de voor hen beschikbare informatie, of de informatie die zij kunnen overzien, de optimale keuze maken. De manier van denken blijft dan hetzelfde. In het voorbeeld van de fileproblematiek komt een minister op dezelfde manier tot de ‘optimale’ keuze. Het verschil is alleen dat ik er niet van uitga dat ze alle voor- en nadelen kan overzien. De betrokkenen nemen dus een besluit dat gezien de beschikbare informatie rationeel kan worden genoemd. De besluiten zijn volgens Simon voor hen goed genoeg.14 Dit concept was eerst nog vooral een theoretische exercitie. In de loop der jaren werd er ook het nodige empirisch bewijs voor verzameld. Deze manier van denken wordt volgens March en Simon in de sociale wetenschappen daarom ook in grote mate geaccepteerd.15 In de neoklassieke economie wordt daarentegen nog altijd veel gebruik gemaakt van en waarde gehecht aan voorspellingsmodellen, die in de praktijk veelal ontoereikend blijken te zijn. Green en Shapiro wijzen er in hun studie Pathologies of rational choice theory op dat de empirische verklaring van rationele modellen vaak tekortschiet. 16 Ook Forester benadrukt dat er vooral sprake is van rationaliteit wanneer problemen behapbaar zijn, er voldoende informatie voorhanden is en er veel tijd is.17 Daarmee richten zij zich niet tegen de benadering per se, maar tegen het gebruik waar het rationele model onvoldoende verklarend is. Vanwege deze beperkingen houdt de benadering in veel gevallen geen of onvoldoende rekening met andere relevante factoren en praktische tegenstellingen. Zeker in de politieke praktijk is de rationele benadering doorgaans te beperkt. Dat is voor Allison en Zelikow ook exact de reden om ze aan te vullen met een analyse vanuit andere perspectieven. Twee argumenten ondersteunen daarentegen juist het gebruik van deze benadering. Ten eerste houdt ze wel rekening met de beperkte rationaliteit van het kabinet en zijn ministers. Daarmee geeft de benadering in principe een reëel analysekader. Ten tweede past het rationele perspectief bij de manier waarop ministers hun beleid presenteren: als het resultaat van een weloverwogen proces. Dat is ook wat burgers van de minister verwachten. Bovendien sluiten evaluatiestudies naar beleidsmaatregelen meestal aan bij deze benadering. Die gaan ook uit van
  24. 24. 26 Innovatiepolitiek een rationeel handelende minister. Voor de reconstructie van het beleid is dit perspectief dan ook onvermijdelijk. De centrale uitgangspunten zijn hierbij dat de minister beslissingen neemt op basis van legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie. 2.1.2 Legitimatie, effectiviteit en efficiëntie De klassieke manier om naar economische groei te kijken is dat de ‘markt’ daar het beste voor kan zorgen. De overheid moet vooral zorgen voor een goede infrastructuur: wegen, onderwijs, wetten en regels. Het marktfalenparadigma is het belangrijkste concept waarmee overheidsbeleid dan gelegitimeerd wordt.18 Enkel wanneer de markt niet goed werkt, is de overheid mogelijk gemachtigd om in te grijpen. Ingrijpen is echter alleen geoorloofd als de verwachte baten hoger zijn dan de kosten. In de neoklassieke economische theorie spreekt men bij marktfalen van een inefficiënte allocatie van goederen en/of diensten in een vrije markt.19 Stiglitz en Bozeman wijzen op werk uit de jaren ’50 waarin deze manier van denken verder werd uitgewerkt.20 Men focuste in die tijd volgens Stiglitz met name op (1) het verhelpen van negatieve externe effecten voor actoren die niet bij bepaalde transacties zijn betrokken (bijvoorbeeld als gevolg van geluidsoverlast of milieuschade), op (2) investeringen in publieke goederen (zoals dijken en straatverlichting) en op (3) investeringen in zogenaamde natuurlijke monopolies die vanwege hun omvang bepaalde diensten efficiënter zouden kunnen voortbrengen (staatsbedrijven die bijvoorbeeld water of elektriciteit leveren). Daarnaast kwam er juist aandacht voor (4) onvoldoende concurrentie als gevolg van monopolies, waardoor er sprake kan zijn van ongewenste marktmacht, en voor (5) gebrekkige en asymmetrische informatie. Dat zijn de vijf typen marktfalen die in de literatuur worden onderscheiden.21 Met betrekking tot innovatie is er sprake van marktfalen wanneer bedrijven vanuit maatschappelijk oogpunt mogelijk te weinig in innovatie investeren. Bedrijven zijn dan bijvoorbeeld vanwege dreigende knowledge spillovers naar concurrenten terughoudend bij investeringen in onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten. In paragraaf 3.1 beschrijf ik hoe dit paradigma werd gebuikt bij het legitimeren van beleid gericht op het stimuleren van publieke kennisontwikkeling en onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten (R&D) bij bedrijven. Sharp en Pavitt wijzen erop dat er in de loop der tijd als gevolg van de aandacht voor kenniscreatie en de beargumenteerde legitimiteit daarvan steeds meer beleidsmaatregelen kwamen.22 Legitimatie van overheidsoptreden op basis van marktfalen staat om twee redenen ter discussie. Ten eerste kan er ook sprake zijn van overheidsfalen: overheidsbeleid om de economie te versterken is in de praktijk niet altijd succesvol.23 Ministeries maken niet altijd een goede analyse van de problematiek of de uitwerking kan ontoereikend zijn. Gezien alle onzekerheden omtrent het stimuleren van innovatie kan de overheid weliswaar niet altijd even effectief te werk gaan,24 maar daarom moest ze nog niet tot nietsdoen veroordeeld worden. Eerder het tegendeel: innovatie blijft namelijk een onzeker proces, waar risico en mislukkingen een inherent onderdeel van zijn.25 De voorwaarde is wel dat men van mislukkingen probeert te leren. Voor anderen was overheidsfalen wel een reden om de rol van de overheid principieel ter discussie te stellen. De meest radicale oplossing hiervan is de markt maar helemaal haar eigen gang te laten gaan – laissez
  25. 25. De aanpak: drie perspectieven 27 faire, laissez passer. Deze (neo)liberale aanpak beïnvloedde vanaf de jaren ’80 het overheidsbeleid van veel landen. De namen van Ronald Reagan en Margaret Thatcher worden er nog altijd mee geassocieerd, ondanks het feit dat ook zij niet altijd even recht in de leer waren.26 Een tweede punt van kritiek op legitimatie op basis van het concept ‘marktfalen’ is precies de omgekeerde stelling: dat er überhaupt geen perfecte markten bestaan. Het marktfalenparadigma is daarom volgens evolutionaire economen als Nelson, Winter, Lundvall en Borrás ongeschikt om toe te passen op de dynamische praktijk.27 De klassieke marktfalenaanpak simplificeert de situatie zodanig dat ze geen recht doet aan de werkelijkheid van innovatie. Nelson, Winter en Metcalfe onderkennen nog wel dat marktfalen kan dienen als een algemeen uitgangspunt, maar noemen het onbruikbaar om er innovatiebeleidsmaatregelen daadwerkelijk op te baseren.28 Ondanks deze bezwaren is het marktfalenparadgima nog altijd dominant bij de legitimatie van zowel de uitgangspunten als de uitwerking van het innovatiebeleid.29 Recent verdedigde de commissie Theeuwes innovatiebeleid bijvoorbeeld nog door te wijzen op de verschillende typen marktfalen die aantonen dat bedrijven zonder overheidssteun minder innovatieactiviteiten zouden ontplooien dan maatschappelijk optimaal zou zijn.30 Helder is dat zowel de overheid als de markt tekort kunnen schieten. Daartegenover beschreven auteurs als Tulder, Ruigrok, Dankbaar en Becker dat er ook inzichten zijn ontwikkeld die het belang van de samenhang tussen de markt en de overheid benadrukken.31 Onder invloed van vergelijkbare inzichten wijzen Dani Rodrik en Mariana Mazzucato op de samenhang tussen private en publieke acties.32 De vraag is dan hoe die interactie het beste vorm kan krijgen. In het innovatiebeleid wordt het concept innovatiesysteem gehanteerd, waarbij het uitgangspunt is dat zowel de overheid als marktpartijen een rol spelen bij innovatieprocessen. Freeman, Nelson en Lundvall introduceerden eind jaren ’80, begin jaren ’90 van de 20e eeuw het concept ‘Nationale Innovatiesystemen’ (NIS). 33 Daarmee wordt onderkend dat het systeem waarin innovatie plaatsvindt verschillende niveaus, instituties en actoren kent,34 waardoor het niet steeds duidelijk is hoe interacties precies plaatsvinden. Verder in dit proefschrift zal ik op het moment dat ze opkwamen en van invloed waren bij de uitwerking van het innovatiebeleid dieper ingaan op deze benaderingen.* Verantwoording is vanuit het rationele-actorperspectief de eerste stap die van een minister wordt verwacht. De volgende stap is om als minister de meest effectieve en efficiënte maatregel te kiezen. Wanneer de kosten van beleid hoger zijn dan de baten, is het voor de overheid namelijk nog altijd niet legitiem om in te grijpen. Effectiviteit definieer ik als de mate waarin de doelstelling van een beleidsmaatregel bereikt wordt. Om dat te achterhalen is het nodig die maatregel te evalueren. Daarvoor zijn drie stappen noodzakelijk: (1) het moet duidelijk zijn wat de doelstelling van een beleidsinstrument is; (2) de doelstelling moet geoperationaliseerd worden in één of * Zie de kaders bij de paragrafen 3.1.2 (over marktfalen en R&D), 4.1.1 (over de evolutionaire economische school), 5.1.1 (over innovatiesystemen en cluster) en 6.1.1 (over systeemfalen).
  26. 26. 28 Innovatiepolitiek meerdere indicatoren; en (3) er moet een manier zijn om de realisatie van die indicatoren vast te stellen.35 Met betrekking tot efficiëntie is tot slot de vraag wat de kosten waren om de maatregel uit te voeren, zowel voor de overheid zelf als voor de betrokken bedrijven en/of instellingen. 2.1.3 Het analysekader voor het eerste perspectief Tabel 2-1 vat het analysekader voor het rationele-actorperspectief samen. De analyse-eenheid is de minister van EZ als vertegenwoordiger van het kabinet. Daarbij zie ik het kabinet dus als één coherente actor en de minister als de personificatie van kabinet en ministerie. De hypothese is dat de beleidsoptie die potentieel het meeste oplevert gekozen wordt, zodat de potentiële baten zo hoog mogelijk blijven.36 Het uitgangspunt (de manier van denken) is daarbij dat de regering op basis van rationele overwegingen de meest effectieve en efficiënte maatregelen kiest. Tabel 2-1: analysekader voor het rationele-actorperspectief. uitgangspunten onderzoeksvragen analyse- eenheid De minister van EZ vertegenwoordigt de rationaliteit van ministerie en regering. o Welk innovatiebeleid werd er gevoerd? o Wat waren daarvan de belangrijkste instrumenten? maniervan denken Beleid is het resultaat van rationele en coherente afwegingen. o Op welke overwegingen baseerde de minister het beleid en de instrumenten? o Wat blijkt uit de evaluaties van innovatiebeleidsmaatregelen? o In welke mate was er sprake van een leerproces? hypothese De beleidsoptie die potentieel de meeste baten oplevert wordt gekozen. o Namen de kosten van het innovatiebeleid toe of af? 2.2 Het organisatiegedragperspectief Bij het tweede perspectief staat de organisatie die het beleid maakt centraal. Ik analyseer in deze benadering de ontwikkeling van het innovatiebeleid door te focussen op de afdelingen en hun medewerkers. Dat is een verschil met het rationele-actorperspectief waar ik de minister en het ministerie als één geheel beschouw. Dit uitgangspunt is in lijn met Cyert en March die stellen dat een organisatie geen coherent geheel is en dat het functioneren ervan pas kan worden begrepen als we de interne bedrijfsvoering bestuderen.37 De hoeveelheid informatie die een minister dagelijks zou moeten verwerken is in de praktijk ondoenlijk. Het is daarom essentieel dat zij kan beschikken over experts op de vele onderwerpen waarvoor ze verantwoordelijk is.
  27. 27. De aanpak: drie perspectieven 29 Zoals Lindblom, Woodhouse en Simon c.s. stellen moeten we een organisatie zien als een verzameling van verschillende afdelingen en medewerkers die allen van invloed zijn op de uitkomst van de organisatie. 38 Dit uitgangspunt houdt in dat de structuur, de eigen karakteristieken, de bestaande manier van werken, de interne krachtsverhoudingen en de communicatie het beleid bepalen. In een ministerie speelt daarnaast ook de minister zelf een belangrijke rol. De vraag is dan in hoeverre hij bepalend was en in hoeverre de ambtenaren hem volgden. Allison en Zelikow richtten zich in hun analyse van de Cuba-crisis op de overheid in de Verenigde Staten. Met de organisatiegedragbenadering verklaarden zij gebeurtenissen mede op basis van de standaardprocedures van de betrokken instellingen. Het verschil met mijn onderzoek is dat ik mij richt op één ministerie, dat van EZ, en het beleid dat daar werd ontwikkeld. Omdat ik mij op één organisatie focus en niet op meerdere, wijk ik in deze studie op dit onderdeel af van Allison en Zelikow en ga ik in het organisatieperspectief tevens in op de interne machtsverhoudingen. Bovendien analyseer ik een periode van enkele decennia, waarbij het te verwachten is dat de verhoudingen binnen de organisatie veranderen. Om de minister goed van dienst te zijn is aan de ene kant een strikt rationele verdeling van taken te verwachten. Aan de andere kant is de verwachting dat het gedrag van werknemers en het krachtenspel tussen afdelingen mede bepaald wordt door deelbelangen. Ik verwacht kenmerken van zowel een machinebureaucratie als een professionele bureaucratie, de twee soorten organisatiestructuren waar ik zo dadelijk op inga. Tot slot bespreek ik de invloed die de notie van beperkte rationaliteit op een organisatie heeft en de manier waarop beleid in bureaucratieën tot stand komt. Hierbij bouw ik voort op Lindbloms benadering in termen van ‘doormodderen’ (muddling through). 2.2.1 EZ, een machinebureaucratie … Grote organisaties kunnen alleen goed functioneren als er afspraken zijn over de manier van werken.39 Een organisatie kan volgens Simon c.s. meer bereiken dan een losse verzameling van individuen.40 De uitdaging is evenwel deze mensen aan te sturen. Dat gebeurt op verschillende manieren, deels op basis van vertrouwen in de capaciteiten van de medewerkers zelf, deels door aan procedures vorm te geven en deze hiërarchisch te structureren. Hierdoor weten de afdelingen en medewerkers wat er wordt verwacht en is bij een redelijke uitvoering de uitkomst naar wens. Voor dit onderzoek kijk ik specifiek naar het ministerie van EZ. Dat is een grote organisatie, waardoor er voor het functioneren duidelijke afspraken en procedures nodig zijn. Dit soort overheidsorganisaties bestaat uit verschillende afdelingen die hiërarchisch zijn georganiseerd en ten dienste staan van de minister. Een dergelijke structuur karakteriseert Mintzberg als een machinebureaucratie.41 In een machinebureaucratie is sprake van een strikte verdeling van de werkzaamheden: iedere werknemer (ambtenaar) behandelt een onderdeel van een vraagstuk of project. De gezagshiërarchie is duidelijk en de beslissingsmacht is centraal georganiseerd. Elk lager onderdeel kent zijn leidinggevende, waarvan het gezag in principe gebaseerd is op
  28. 28. 30 Innovatiepolitiek gestandaardiseerde procedures. 42 Daarnaast is er een belangrijke rol voor ondersteunende diensten en zijn de werkzaamheden behapbaar verdeeld. Op die manier wordt de beperkte rationaliteit van mensen ondervangen door de structuur. Een organisatie kan volgens Morgan, March en Simon vraagstukken zodoende op basis van verschillende specialisaties op een routinematige manier aanpakken.43 Sagan wijst er op dat met name in organisaties waar veiligheid een vereiste is deze voorspelbaarheid van procedures van belang is.44 Voormalig minister van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen (OC&W) Jo Ritzen beschreef het functioneren van een ambtelijk apparaat treffend:45 “De behandeling van de begroting voor 1998 […] . De Tweede Kamer levert haar inbreng. Kritisch, welwillend, ondersteunend. Geen grote problemen. Minder dan twee uur nadat de Tweede Kamer gesproken heeft, liggen er twee dikke pakken papier voor mijn neus, met een begeleidend briefje. Dit zijn de vragen van de parlementariërs met de voorgestelde antwoorden om mondeling te geven en dat is het pakketje met antwoorden om schriftelijk te geven.” Dit citaat illustreert het nut van de structuur van een machinebureaucratie voor de dagelijkse werkzaamheden binnen een ministerie. De theoretische perfectie van een optimaal georganiseerde bureaucratie wordt volgens Max Weber gekenmerkt door “precisie, snelheid, ondubbelzinnigheid, dossierkennis, continuïteit, discretie, overeenstemming, strikte ondergeschiktheid ten opzichte van leidinggevenden, zo weinig mogelijk frictie en zo weinig mogelijk materiële en personele kosten”.46 Op deze manier is het mogelijk de minister snel en adequaat te voorzien van informatie. Daarmee kan zij haar beleid verantwoorden in het parlement of het parlement informeren. Kenmerkend is daarbij een obsessie voor controle.47 Een gevolg is dat er typisch weinig flexibiliteit en weinig ruimte is om plots opkomende problemen aan te pakken, want daarvoor is eerst toestemming nodig van vaak verschillende leidinggevenden. Wanneer de omgeving verandert, is een machinebureaucratie dan ook slecht in staat zich snel aan te passen. Bij organisaties als de NS en KLM waarvan dergelijke voorspelbaarheid verwacht wordt is dat geen probleem. Wel moeten ze over gestandaardiseerde noodprocedures beschikken om met onverwachte omstandigheden te kunnen omgaan. Maar hoe zit dat bij een ministerie dat met name over innovatie gaat? 2.2.2 … of een professionele bureaucratie? Er is geen enkele typologie waar een organisatie perfect in past.48 Elke groep personen heeft een andere manier van werken, cultuur en manier van communiceren. Dat geldt zeker ook voor de typering van EZ als machinebureaucratie. Het verwerken van complexe informatiestromen vergt bijvoorbeeld een andere expertise dan massaproductie in de auto-industrie, bij postbedrijven of de spoorwegen. De verschillende afdelingen en ambtenaren in een ministerie hebben relatief meer bewegingsvrijheid dan werknemers van voornoemde organisaties. Bij het ontwikkelen van beleid zijn veel werkzaamheden niet zo te standaardiseren als in een machinebureaucratie het geval is. Werknemers geven volgens Morgan en Simon een eigen invulling aan de procedures en voeren in de praktijk niet altijd precies uit wat een superieur vraagt.49 Dat kan te maken hebben met hun interpretatie van een opdracht, maar ook met onwil. Daarbij moet worden onderkend dat elke medewerker bloot staat aan modes en nieuwe inzichten
  29. 29. De aanpak: drie perspectieven 31 van buitenaf. 50 De persoonlijke capaciteiten en invulling van taken bepaalt vervolgens de daadwerkelijke manier van werken en de cultuur van een organisatie. Dat geldt al helemaal bij een organisatie waarin van professionals een belangrijke inhoudelijke bijdrage wordt verwacht. Tot slot is communicatie van invloed, zowel formeel als informeel, maar ook persoonlijke communicatie, communicatie tussen afdelingen en met andere organisaties. Bij een dergelijke organisatiestructuur past Mintzbergs typering van een professionele bureaucratie.51 De medewerkers zijn gespecialiseerd en hebben veel invloed op de taken die ze uitvoeren. 52 De belangrijkste reden daarvoor is dat veel taken niet kunnen worden gestandaardiseerd.53 Daardoor is centrale coördinatie niet eenvoudig en kan een leidinggevende onmogelijk totale controle uitoefenen op het gehele proces. In de praktijk zien we daarom decentralisatie van de verantwoordelijkheden en van de invloed, met als mogelijk gevolg dat er tussen afdelingen tegengestelde visies en belangen kunnen ontstaan.54 Er is binnen een professionele bureaucratie eerder sprake van verschillende belangen, conflicten en macht, zoals ook Mintzberg en Simon aangeven.55 Dit is volgens Allison en Zelikow de kern van het verschil tussen het rationele-actor- en organisatiegedragperspectief. 56 Deze tegenstrijdigheden spelen zowel tussen afdelingen, als tussen afdelingen en de minister (en zijn staf). In essentie gaat het om het verdedigen en verstevigen van de eigen positie. Ambtenaren gedragen zich dan volgens Miles’ law, die dicteert dat: ”Where you stand depends on where you sit”.57 Dat houdt in dat als een werknemer voor een andere afdeling gaat werken zij ook een andere visie krijgt. Maar het betekent ook dat niemand in staat is daadwerkelijk objectief zijn eigen of andere afdelingen te overzien. Het gevolg hiervan is dat ik bij dit tweede perspectief verwacht dat binnen een ministerie de focus niet alleen ligt op efficiëntie en effectiviteit (zoals het uitgangspunt is bij de rationale-actorbenadering), maar tevens op het behouden en vergroten van de eigen rol en invloed. Een andere uiteenzetting over deze rol van ambtenaren komt van William Niskanen. Hij stelde dat ambtenaren hun positie proberen te versterken door de rol en het belang van hun afdeling te vergroten. Niskanen spreekt in dit verband over de budget maximizing bureaucrat.58 Dat betekent niet dat deze daar ook daadwerkelijk in slaagt, omdat ook andere factoren een rol spelen – zoals andere afdelingen, externe invloeden (zie paragraaf 2.3) en beperkte rationaliteit. Verder is niet met elk beleid budget verbonden of zijn uitgaven mogelijk elders terug te vinden. Bovendien kan de focus op behoud uiteindelijk enkel de neergang van een afdeling vertragen. Het gaat er mij niet om bewijs te vinden voor een causale relatie met het budget, maar om de manier van denken in dit perspectief. Wat daarbij wel een rol speelt is dat ambtenaren argumenten zoeken die de eigen positie versterken. Een manier om dat te doen is bijvoorbeeld coalities te smeden met externe stakeholders, die de eigen argumenten helpen onderbouwen. 2.2.3 Beperkte rationaliteit en organisaties De rationaliteit van (groepen) medewerkers verschilt vaak van die van de organisatie zelf, met als gevolg dat er sprake kan zijn van tegenstelingen.59 Dat betekent niet dat men irrationeel handelt, maar dat er sprake is verschillende deelrationaliteiten. Bij het rationele-actorperspectief hield ik al
  30. 30. 32 Innovatiepolitiek rekening met de beperkte rationaliteit van besluitvormers. Bij het organisatiegedragperspectief gaat de notie van bounded rationality verder, omdat de rationaliteit van de minister en ‘zijn’ organisatie (het ministerie) niet automatisch die van de verschillende afdelingen en medewerkers is.60 Er is in de beleidswerkelijkheid nauwelijks sprake van overzichtelijke vraagstukken, waarvan men op basis van perfecte informatie doelstellingen kan formuleren en realiseren. Bovendien beïnvloeden naast een minister ook de functionarissen en de actoren waarmee deze contact onderhoudt het beleidsproces.61 Beleid komt daardoor meestal niet tot stand in grote stappen, maar moet worden gezien als wat Lindblom typeerde als muddling through.62 Dat betekent dat “het maken van beleid […] een complex interactief proces zonder begin of eind [is]”.63 Er worden keuzen gemaakt op basis van eerder opgedane ervaring en kennis, rolverdeling en intuïtie, die gekoppeld worden aan de bestaande standaardprocedures en regels. 64 Echte veranderingen komen daardoor op de lange termijn tot stand. De uitdaging is daarom niet om het beleidsproces meer coherent en lineair vorm te geven, maar om de incrementele stappen (het doormodderen) tactisch slim naar een einddoel te navigeren.65 Verder is er bij het maken van beleid niet per se sprake van vooruitgang. Zoals ik hierboven besprak bestaan er in een organisatie verschillende inzichten en belangen. De beleidspraktijk laat zich daarom beter beschrijven als een grabbelton, het door Cohen c.s. bedachte garbage can model.66 Volgens John Kingdon gaat deze manier van denken goed op voor overheidsorganisaties, maar kijkend naar het hele beleidsveld pleitte hij voor een uitgebreider model. Hij stelde dat naast de ambtenaren en afdelingen binnen een ministerie ook externe stakeholders en coalities met die actoren bepalend zijn voor het beleid. De essentie van mijn aanpak is daarom dat deze grabbelton (of ‘black box’) beter is te begrijpen door ze vanuit verschillende invalshoeken te beschouwen en niet door één model te construeren. In het politieke-actorperspectief (paragraaf 2.3) ga ik daarom apart in op de rol van externe belanghebbenden. 2.2.4 Het analysekader voor het tweede perspectief Het analysekader voor het organisatieperspectief is weergegeven in tabel 2-2. De analyse- eenheden zijn de afdelingen en de ambtenaren binnen het ministerie van EZ. Daarbij focus ik mij op de relaties onderling en die met andere relevante ministeries. Het idee is dat de acties binnen het ministerie bepalen welk beleid er wordt gevoerd. Centraal in deze manier van denken staat dat beleid het resultaat is van de krachtsverhoudingen en onderhandelingen tussen de interne stakeholders. Veranderingen kosten door dit proces tijd. Wat vandaag gebeurt kan worden begrepen door naar gisteren te kijken; door naar vandaag te kijken begrijpen we morgen.67 Veranderingen zijn ten eerste afhankelijk van hoe ambtenaren en afdelingen hun taak opvatten en van wat hun capaciteiten zijn. Ten tweede is het resultaat van de onderhandelingen binnen het ministerie van invloed op de uitkomsten van het beleid. Ik formuleer daarom de volgende twee hypothesen: (1) de bestaande manier van werken en de interne krachtsverhoudingen zijn bepalend voor de uitkomst van het beleid, en (2) de hoogte van het budget van beleidsmaatregelen verhogen de kans dat een beleidsoptie wordt gekozen.
  31. 31. De aanpak: drie perspectieven 33 Tabel 2-2: analysekader voor het organisatiegedragperspectief. uitgangspunten onderzoeksvragen analyse- eenheid Het ministerie en ‘zijn’ afdelingen en ambtenaren, onderling en in relatie tot andere ministeries. o Welke afdeling(en) ontwikkelde(n) het beleid en de beleidsmaatregel en waarom? o Wat vonden andere afdelingen hiervan? o Wat was de rol van de minister bij het tot stand komen van het beleid en waarom? maniervandenken Beleid is het resultaat van de bestaande karakteristieken en van de krachtsverhoudingen en onderhandelingen tussen de interne stakeholders. o Wat was de manier van werken? o Hoe verliep het contact en de communicatie binnen de organisatie? o Welke opvattingen bestonden er over het beleid? o Wat was de verhouding tussen de verschillende afdelingen? o Wat was de verhouding tot andere ministeries en organisaties? o Bestonden er verschillende opvattingen over het uitwerken van het beleid? o Welke opvattingen en visies hadden het overwicht? o Heeft een beleidsmaatregel het gewicht van EZ of een afdeling daarvan vergroot? hypothesen De bestaande manier van werken en de interne krachtsverhouding zijn bepalend voor de beleidsoptie die wordt gekozen. De hoogte van het budget van beleidsmaatregelen verhoogt de kans dat een beleidsoptie wordt gekozen. o In hoeverre bouwde het beleid voort op bestaande regelingen? o Namen de kosten van het innovatiebeleid toe of af? 2.3 Politieke-actorperspectief Allison en Zelikow leggen uit dat er in tegenstelling tot het rationele-actorperspectief geen sprake is van één coherente actor, maar van diverse interne en externe spelers die verschillende doelen nastreven.68 Ook externe actoren proberen de beleidsmakers te overtuigen van hun standpunten, om op die manier het beleid gunstig(er) uit te laten vallen voor zichzelf of hun achterban. Ik kijk via het politieke-actorperspectief met andere woorden naar de relatie die de organisatie met haar omgeving heeft. Die omgeving bestaat uit bedrijven, (semi-)publieke organisaties en politici die op verschillende manieren en in verschillende mate invloed proberen uit te oefenen. Het is te verwachten dat deze organisaties door de jaren heen veranderden. Nu zal niet elk ministerie even vatbaar zijn voor invloed van buitenaf. Zich helemaal van dergelijke invloeden afsluiten is evenmin mogelijk. Om die reden is het voor een goed begrip van
  32. 32. 34 Innovatiepolitiek het beleid noodzakelijk om de rol van deze actoren te analyseren. De verwachte invloed van externe stakeholders versterkt Lindbloms notie van muddling through.69 Het is aannemelijk dat het door de betrokkenheid van deze actoren minder goed mogelijk is om in het beleidsproces doelbewuste en ordentelijke stappen te zetten. Bovendien is er meer informatie beschikbaar. Dit verhoogt de complexiteit van het proces en maakt dat er misschien meer en kleinere stappen gezet moeten worden. We moeten evenwel onderkennen dat de verschillende belanghebbenden zullen proberen die stapjes hun kant op te doen bewegen. Het is daarom ook hier de vraag of beweging altijd vooruitgang betekent. Ik breng voor het politieke-actorperspectief eerst in kaart wat de belangrijkste actoren in de omgeving van het ministerie waren voor zover dit het innovatiebeleid betrof. Om dat te achterhalen heb ik in de interviews die ik voor dit onderzoek hield getoetst welke actoren in de onderzochte periode van invloed waren op het innovatiebeleid. Vervolgens behandel ik het contact dat deze externe stakeholders met de beleidsmakers hadden. Ik onderscheid daarbij directe en indirecte belangenbehartiging. Daarna ga ik kort in op de factoren die bepalen in hoeverre externe stakeholders macht kunnen uitoefenen. Tot slot presenteer ik het kader dat ik gebruik om vanuit deze derde invalshoek de beleidsontwikkelingen te analyseren. 2.3.1 De omgeving van een beleidsorganisatie Ik analyseer het besluitvormingsproces als het resultaat van het ‘duwen en trekken’ van de verschillende belanghebbenden. Om daar inzicht in te krijgen gebruik ik Mintzbergs metafoor van de ‘politieke arena’.70 Daarin handelen alle betrokkenen in hun eigen belang en worden de tegenstellingen dus eerder benadrukt.71 Ik hanteer de metafoor van de ‘politieke arena’ hier juist om de rol van de externe invloeden te benadrukken. Het is evenwel goed om te realiseren dat de mate waarin externe stakeholders hun stem kunnen laten gelden vaak afhangt van de mate waarin de organisatie beïnvloedbaar is.72 In principe kan iedereen in contact komen met een ministerie. In theorie behoort de gehele maatschappij daarom tot de omgeving van een organisatie. In de praktijk valt dat evenwel mee, omdat (1) niet iedereen er belang bij heeft invloed uit te oefenen en (2) niet alle belanghebbenden evenveel mogelijkheden hebben om hun standpunten onder de aandacht te brengen. Dat is voor veel actoren ook de reden zich te verenigen. De omgeving van de overheid bestaat dan ook niet zozeer uit individuen, maar zoals onder andere Mintzberg, Stone en Kingdon aangeven vooral uit groepen en organisaties.73 Het is voor een analyse allereerst zaak te identificeren welke actoren binnen de onderzochte context actief zijn, welke werkgeversorganisaties, individuele bedrijven, brancheorganisaties, werknemersorganisaties en kennisinstellingen deel uitmaken van de ‘politieke arena’. Pressie- of lobbygroepen proberen druk uit te oefenen op het overheidsbeleid en het op die manier gunstiger uit te laten pakken voor hun achterban.74 Er is een grote verscheidenheid aan pressiegroepen.75 Zo zijn er verschillende pressiegroepen die economische belangen behartigen, ideële pressiegroepen, actiegroepen en consumentenorganisaties, maar ook belangengroeperingen
  33. 33. De aanpak: drie perspectieven 35 vanuit het openbaar bestuur zelf (zoals provincies en gemeenten).76 Ze verschillen bovendien in grootte, zowel qua (potentiële) achterban als in aantal medewerkers. Dit gaat van eenlingen die een bepaald onderwerp behartigen tot grote organisaties die voor hun achterban ook tal van andere taken uitvoeren. In deze studie is met name de relatie tussen het bedrijfsleven (en de belangenbehartigers die dit vertegenwoordigen) en beleidsmakers relevant. De positie van bedrijven is volgens Lindblom en Woodhouse over het algemeen buitengewoon, omdat hun doen en laten grotendeels het functioneren van de economie bepaalt.77 Organisaties die de belangen van het bedrijfsleven behartigen hebben dan ook veel invloed.78 Om deze reden zijn ze in deze studie waarin het ministerie van EZ centraal staat een belangrijk object van analyse. Peijnenburg onderscheidt de volgende typen organisaties die het bedrijfsleven vertegenwoordigen:79 o Algemene of koepelorganisaties die opkomen voor het gehele bedrijfsleven of een grote groep van bepaalde type bedrijven, ongeacht hun sector of bedrijfstak. o Sectorale ondernemingsorganisaties waarbinnen bedrijven zich op brede thema’s verenigen en brancheorganisaties die bedrijven uit specifieke bedrijfstakken vertegenwoordigen. o Daarnaast zijn er natuurlijk de werknemersorganisaties. Vanuit het oogpunt van de werkgelegenheid vertegenwoordigen die ook het belang van het bedrijfsleven, zij het vanuit een ander standpunt. Verder spelen individuele bedrijven een rol, met name grote ondernemingen.80 Vanwege hun omvang zijn deze eerder in staat om ook individueel aandacht te krijgen. Naast grote bedrijven vertegenwoordigen ook kennisinstellingen in sommige gevallen zichzelf. Tot slot zijn het parlement en andere departementen (en hun ministers) spelers in de omgeving van een ministerie. Van de Tweede Kamer is met betrekking tot EZ de vaste commissie voor Economische Zaken een relevant onderdeel; daarmee debatteert en overlegt de minister het meest.81 2.3.2 Contact tussen beleidsmakers en externe stakeholders De spelers in de ‘politieke arena’ proberen meestal bepaald beleid te promoten en ander tegen te houden.82 Pressie- of lobbygroepen kunnen hun voorkeuren formeel of informeel op twee manieren kenbaar maken. Dat kan (1) indirect door via uiteenlopende kanalen van zich te laten horen of door (2) direct contact te zoeken met de beleidsmakers.83 Belangengroeperingen kunnen via het publieke debat indirect onderwerpen op de agenda proberen te zetten. Dat kan bijvoorbeeld via de media (zoals persmededelingen, interviews of open brieven), politieke discussie, reclame of door aansluiting te zoeken bij andere organisaties.84 Het is voor lobbygroepen volgens Kingdon niet alleen zaak om dat zelf te doen.85 In veel gevallen zijn er andere organisaties of individuen die ergens voor pleiten, waar belangenbehartigers zich bij aan kunnen sluiten of zich tegen kunnen verzetten. Een ander type partner zijn wetenschappelijke of commerciële adviesbureaus en adviescommissies of -organen. Adviesbureaus kunnen zelf met adviezen komen, maar men kan
  34. 34. 36 Innovatiepolitiek ze ook een opdracht verlenen om onderzoek naar een bepaald onderwerp te verrichten. Adviesbureaus hebben met name een voorname rol bij het uitvoeren van beleidsevaluaties. Volgens Bovens c.s. is Nederland één van de landen met de hoogste adviesdichtheid.86 Daarnaast zijn er adviescommissies en -organen.87 Een aantal van deze organisaties en commissies heeft een goede reputatie, waar zowel beleidsmakers als pressiegroepen hun voordeel mee doen. Dat kan het beleidsproces versterken, maar adviesorganen of -commissies kunnen zoals Van Mierlo het stelt ook “op gespannen voet […] staan met het primaat van de politiek in een parlementaire democratie”.88 Invloedrijke gremia zijn de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de Sociaal Economische Raad (SER), de Algemene Rekenkamer en de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid RAWB, vanaf 1991 Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT). De directe rol van externe adviseurs is over het algemeen evenwel beperkt. Vaak komt hun advies via een andere organisatie of het ministerie zelf naar buiten. Lobbyisten proberen vaak om via contact met politici of ambtenaren direct invloed uit te oefenen op beleidsmakers. Dat kan gebeuren door brieven te sturen, mensen uit te nodigen voor werkbezoeken of conferenties, verzoekschriften in te dienen, deel te nemen aan hoorzittingen en middels formeel of informeel overleg. 89 Op deze manier kunnen naast coalities tussen belangengroeperingen onderling ook coalities ontstaan met interne stakeholders. In een perfecte wereld worden belangengroeperingen uitsluitend geconsulteerd. In de echte wereld is het evenwel maar de vraag of het hierbij blijft. Mintzberg wijst er op dat door coalities tussen ambtenaren en lobbygroepen de grenzen tussen interne en externe stakeholders kunnen vervagen,90 in veel gevallen ook omdat belanghebbenden bewust betrokken worden in het proces van beleidsvorming. Er is daarbij niet alleen een belang voor de lobbygroepen, maar ook voor de betrokken ambtenaren. Die willen nieuwe beleidsmaatregelen bijvoorbeeld vooraf toetsen. Ze kunnen externe groepen dan gebruiken om het eigen beleid te verdedigen of de eigen positie binnen de organisatie beter naar voren te laten komen. Als het gaat om het betrekken van externen bij het beleidsproces, lopen het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief voor een deel in elkaar over. Ambtenaren zoeken bijvoorbeeld naar argumenten of vragen belangenbehartigers naar hun visie op bepaald beleid. Die laatsten krijgen dan tegelijk de kans hun belangen te benadrukken of te verdedigen. In principe behandel ik de interne stakeholders bij het organisatiegedragperspectief en de externe bij het politieke-actorperspectief. Het onderscheid is bij sommige coalities evenwel niet zo helder, waardoor sommige interne stakeholders ook bij dit perspectief aan bod komen. 2.3.3 Macht en externe stakeholders De centrale aanname in deze benadering is dat de invloed of macht van de verschillende betrokkenen het beleid bepaalt.91 Er is dus geen sprake van een gelijk speelveld, omdat de ene speler meer macht en middelen heeft dan de andere. Macht is volgens Mintzberg namelijk afhankelijk van de middelen, kennis en vaardigheden die iemand heeft, maar ook van de wettelijke mogelijkheden en de wens om daar gebruik van te maken.92 De invloed die een actor kan uitoefenen hangt samen met de grootte van zijn of haar organisatie.93 Een grotere organisatie
  35. 35. De aanpak: drie perspectieven 37 kan meer financiële en menselijke middelen inzetten, en waar nodig kennis inkopen en vaardigheden aanleren. De vraag is verder wat een belanghebbende beïnvloeden wil. Dat kan het algemene discours zijn, maar meestal betreft het de specifieke uitwerking van beleidsmaatregelen. Met financiële middelen of spectaculaire acties kan men via massamedia aandacht genereren. Daarentegen zijn vooral kennis en vaardigheden vereist om toegang te krijgen tot de werkelijke beleidsbepalers. Kennis en vaardigheden zijn via (commerciële) adviesorganisaties of het uitbesteden van onderzoek nog wel te koop, reputatie niet. Daarnaast krijgt het ene thema meer aandacht dan het andere. De vraag is dus wat de mogelijkheden zijn die een partij krijgt om haar standpunten naar voren te brengen. 2.3.4 Het analysekader voor het derde perspectief In tabel 2-3 presenteer ik het analysekader voor het politieke-actorperspectief. De analyse- eenheden zijn de externe stakeholders die ofwel op eigen initiatief ofwel door beleidsmakers bij het innovatiebeleid waren betrokken. De manier van denken is dat het beleid vooral wordt bepaald door invloed van buitenaf en de coalities die externe stakeholders met de interne weten te smeden. Mijn hypothese is dan ook dat beleidsmaatregelen het resultaat zijn van het krachtenspel tussen de belanghebbenden. Tabel 2-3: analysekader voor het politieke-actorperspectief. uitgangspunten onderzoeksvragen analyse-eenheid De externe stakeholders, onderling en in relatie tot het ministerie van EZ. o Welke externe stakeholders waren actief op het vlak van innovatiebeleid? o Wat was het belang dat zij verdedigden? o Welke visie probeerden ze naar voren te schuiven? o Werden deze externe stakeholders uitgenodigd? maniervan denken Beleid is het resultaat van de krachtsverhoudingen tussen en onderhandelingen met de externe stakeholders. o Wat waren voor externe stakeholders belangrijke thema’s en op welke manier brachten zij belangen naar voren? o Welke coalities werden er gevormd? o Welke stakeholders waren het meest invloedrijk? hypothesen De keuze voor een beleidsoptie is het resultaat van het krachtenspel tussen de interne en externe belanghebbenden. De invloed van belangenbehartigers bepaalt welke beleidsmaatregelen met welk budget worden uitgevoerd. o In hoeverre hebben externe stakeholders veranderingen weten te bewerkstelligen in het beleid? o Welk deel van het budget voor innovatiebeleid ging naar maatregelen waar de sterkste lobbygroepen voor pleitten?
  36. 36. 38 Innovatiepolitiek 2.4 Methodologie Om de ontwikkeling van het beleid te analyseren heb ik (1) een documentanalyse uitgevoerd en (2) interviews met betrokkenen en experts afgenomen. Zodoende was ik in staat de geschiedenis van het innovatiebeleid te reconstrueren en de ontwikkelingen te begrijpen en te situeren. Ten eerste heb ik alle relevante beleidsnota’s, rapporten en evaluaties geanalyseerd. Mijn documentanalyse is gebaseerd op rapporten en nota’s van het ministerie van Economische Zaken, verslagen van de Tweede Kamer en studies van publieke en private advies- en onderzoeksorganisaties. Op basis daarvan heb ik gereconstrueerd welke maatregelen werden genomen, geïmplementeerd en welk budget ervoor gereserveerd werd. Daarnaast maakten evaluatiestudies, voor zover die voorhanden waren, het mogelijk om te achterhalen in hoeverre de effectiviteit van die regelingen kon worden beoordeeld. Ten tweede heb ik interviews afgenomen om beter inzicht te krijgen in de ontwikkelingen van het innovatiebeleid. Ik hield in totaal 84 interviews met 82 verschillende betrokkenen en experts uit deze periode (zie de lijst van informanten in de bijlagen). Deze interviews vormden de basis voor met name de analyse vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. De interviews werden afgenomen aan de hand van een semigestructureerd interviewformat. De structuur was nodig om houvast te hebben gedurende de vraaggesprekken en mij in staat te stellen ze met elkaar te vergelijken. Deze structuur moest echter niet te rigide zijn, omdat de informanten werkzaam waren voor uiteenlopende soorten organisaties en beschikten over verschillende expertises: ze werkten bij ministeries, uitvoeringsorganisaties, de Tweede Kamer, werkgevers- en werknemersorganisaties en/of wetenschappelijke instituten. Ik heb de verslagen uitgewerkt aan de hand van hetzelfde format. Daarin onderscheidde ik (1) de periode waar het interview op inging, (2) de aanleiding en achtergrond bij het invoeren van nieuwe maatregelen, (3) de rol van interne en externe betrokkenen, (4) de gevolgen van nieuw beleid voor het ministerie van EZ en (5) de manier van werken binnen het ministerie. Vervolgens gebruikte ik de analysekaders voor de drie perspectieven om de vier perioden waarin ik het innovatiebeleid heb opgedeeld te onderzoeken. De analyse is geen letterlijke weergave van de interviews, maar zoals gezegd gebaseerd op mijn interpretatie van de vraaggesprekken. Ik verwijs daarbij naar de informanten met wie ik interviews heb gehouden. Aan al mijn informanten heb ik goedkeuring gevraagd en gekregen voor deze manier van werken. Het uitgangspunt van mijn aanpak was dat de ontwikkelingen vanuit verschillende bronnen zijn te verifiëren: de zogenaamde triangulatie. Triangulatie is in kwalitatief onderzoek de manier om de betrouwbaarheid van onderzoek te vergroten, omdat er gebruik wordt gemaakt van verschillende bronnen.94 De beschrijving en analyse houden op die manier alleen stand wanneer ze door verschillende bronnen worden bevestigd. De leidraad bij het gebruiken van de interviewresultaten was dat de informatie uit minimaal drie verschillende interviews moest worden bevestigd of dat alternatieve bronnen de bevindingen ondersteunden. Daarenboven reconstrueerde ik het innovatiebeleid vanuit drie perspectieven, zoals ik in dit hoofdstuk heb
  37. 37. De aanpak: drie perspectieven 39 uiteengezet. Een nadeel verbonden met triangulatie kan zijn dat valide minderheidsstandpunten of -bevindingen geen plek krijgen. Dat probeerde ik te ondervangen door relevante discussies weer te geven in de eindnoten. Daarnaast biedt het gebruik van de drie perspectieven meer ruimte aan verschillende verklaringen dan zonder deze aanpak het geval zou zijn. Feit blijft evenwel dat er (ook) alternatieve verklaringen kunnen zijn. Nassim Taleb illustreert deze onzekerheid treffend:95 “One single observation can invalidate a general statement derived from millennia of confirmatory sightings of millions of white swans. All you need is one single […] black bird.” Deze onzekerheid mag ons er evenwel niet van weerhouden de beste verklaringen te zoeken. Zoals gezegd zal ik bij de analyse soms in herhaling vallen. Bij het rationele-actorperspectief gaat het namelijk over de rationele afwegingen die de minister maakte. Het wordt dan vaak niet duidelijk wat de invloed was van de interne en externe stakeholders. Daarvoor dienen het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. Die geven dan voor dezelfde gebeurtenis een andere verklaring. Ik haal alleen dezelfde gebeurtenis aan wanneer dat tot meer inzicht kan leiden.
  38. 38. 3 Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) Inleiding De economische stagnatie van de jaren ’70 van de 20e eeuw legde de zwakke punten van de Nederlandse industrie bloot. Verschillende bedrijven bleken internationaal niet meer concurrerend te zijn. De oorzaken hiervan waren de stijgende loonkosten en energieprijzen na de oliecrisis van 1973. De tweede oliecrisis van 1979 leidde tot economische recessie en hoge werkloosheid in het begin van de jaren ‘80 (zie figuur 3-1). De secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken (EZ), Frans Rutten, schreef over het grote gevaar waarin Nederland verkeerde, de noodzaak deze situatie ten goede te keren en de inspanningen die daarvoor nodig waren.1 Een oplossing zag men in innovatiebeleid. Dat kwam er evenwel niet zonder slag of stoot. Figuur 3-1: werkloosheidspercentage en economische groei (1970-2010).2 Naast de zwakke economie hadden technologische ontwikkelingen veel impact. Als gevolg van het befaamde rapport aan de Club van Rome in 1972, The limits to growth, kregen de negatieve gevolgen van economische groei voor onder andere milieu, werkgelegenheid en -4% -2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% Werkloosheid Economische groei

×