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I.- Preámbulo.-
- Las Comisiones de Investigación como órganos de control parlamentario.
Transparencia y rendición de cuentas.-
Las Comisiones de investigación tienen acogida en casi todos los textos
constitucionales de los países de nuestro entorno y, aunque cabe remontar sus
orígenes al Parlamento británico de finales del siglo XVII, son realmente propias
del parlamentarismo del último siglo y medio y están previstas en todas las
constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial.
En una visión tradicional se incardinan dentro de la función parlamentaria clásica
de control al gobierno como uno de sus instrumentos básicos, partiendo del
axioma de que: “ sin control judicial no hay Estado de derecho, pero sin controles
políticos no hay Estado democrático”. El objetivo al que responden es el de
investigar cualquier asunto que, por su interés público, deba conocer el
Parlamento con información propia, por si de tal conocimiento se derivaran
responsabilidades políticas o de otro orden. En una visión clásica se alinean entre
las instituciones de control parlamentario del Gobierno, o, mejor de la oposición
sobre la mayoría, y dada la conexión existente entre la mayoría parlamentaria y el
Gobierno en muchos casos han visto comprometida su eficacia.
Uno de los controles fundamentales de la ciudadanía sobre el poder, aparte del
electoral que lógicamente se situaría en la cúspide, debe ser precisamente el
control parlamentario. Mediante el cual se fiscaliza en la sede de la representación
política de los ciudadanos, con instrumentos puramente parlamentarios, de
manera ordinaria y cotidiana su actuación. Y su eficacia no reside primordialmente
en derribar al Gobierno, objetivo supeditado al juego de mayorías y de la disciplina
de partido, sino en someterlo a la crítica y el debate con publicidad que tiene lugar
en la Cámara. Mediante el control parlamentario puede impedirse que haya zonas
oscuras en el ejercicio del poder, puede hacerse rectificar al Gobierno, y puede,
sobre todo, alertarse a la opinión pública sobre las razones y sinrazones de las
mayorías y minorías.
En definitiva, cuando se debilita el control parlamentario, lo que se debilita es la
democracia misma.
Sin embargo, más modernamente las Comisiones de investigación se han ido
configurando, además, como verdaderos instrumentos al servicio de la
transparencia y la rendición de cuentas. Transparencia y rendición de cuentas que
forman parte de lo que se ha venido denominando como “accountability”.
Tanto en lo público como en lo privado, y a medida que crecía el cuestionamiento
de todo tipo de instituciones, ha surgido la necesidad de hacer más transparentes
acciones y decisiones, de dar cuenta de las políticas y las prácticas que realizan las
organizaciones en todas sus facetas, y de asumir las responsabilidades derivadas
de las decisiones adoptadas en el pasado. Ahí nace el concepto de lo que en
castellano podemos denominar “rendición de cuentas”, y que en el ámbito
internacional se denomina “accountability”, que se define como el “deber de
informar de las políticas y actuaciones de la organización, de justificar sus actos y de
someterse a cualquier tipo de control adecuado para verificar la consistencia de la
información”.
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Se trata de un término de origen anglosajón que aparece en los años 60 en Estados
Unidos y en los 70 llegó a Europa. Donde más desarrollo ha alcanzado ha sido, sin
duda, en la cultura política inglesa durante las últimas décadas. Así, en Gran
Bretaña desde 1995 constituye un “principio de la vida pública”, en donde los
titulares de cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones al
público y deben someterse a cualquier control adecuado de las mismas.
Por ello, en el parlamentarismo moderno las Comisiones de investigación ya no
deben ser únicamente consideradas como meros instrumentos para recabar
información, o para que la oposición ejerza una tarea más o menos formal de
control al Gobierno, han extendido su actuación a la evaluación de las políticas y
actuaciones del Gobierno, de las Administraciones en general y de los múltiples
instrumentos de los que se sirven para el desarrollo de su tarea.
Una tarea de evaluación que lógicamente se extiende no sólo sobre actuaciones en
tiempo presente, sino sobre las del pasado más o menos cercano, y sobre los que
fueron sus responsables.
Son el instrumento que más fielmente se acopla a los caracteres del control político
que demanda en nuestros días una ciudadanía libre, informada y exigente con sus
representantes públicos. Una ciudadanía que en muchos casos se ha visto
expulsada del debate público y que se muestra crítica y distante con sus
instituciones de representación política. Son pues los ciudadanos los verdaderos
destinatarios de los trabajos de toda Comisión de investigación, también los de
esta.
- La responsabilidad política como objeto de las Comisiones de
investigación.-
El objeto de estas Comisiones es la exigencia de la responsabilidad política.
Concepto que conviene deslindar de la denominada responsabilidad jurídica, sea
esta de carácter penal, civil o simplemente administrativa.
Lo que hoy conocemos como responsabilidad política es un producto de la
civilización de la política, plasmada en la sustitución de la responsabilidad jurídica,
digamos penal, por un concepto de nueva generación al que se denominó
“responsabilidad política”.
La responsabilidad política tal como nosotros la entendemos está, pues,
indisolublemente ligada al sistema parlamentario. Cuando los ministros eran
libremente nombrados por el Monarca y, por tanto, sólo ante él responsables, al
Parlamento no le cabía otra forma de exigencia de responsabilidad de un ministro
que la acusación de un ilícito penal.
El concepto de responsabilidad política nace, precisamente, para evitar que la
confrontación política tuviera que canalizarse, ante la inexistencia de otros cauces,
por la vía jurídico-penal.
La responsabilidad política es objetiva, se concibe por el resultado, no nace del
dolo ni la culpa y es, por tanto, ajena a cualquier responsabilidad jurídica.
Desde este punto de vista la distinción entre estos dos conceptos resulta clara:
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La responsabilidad política no se cierne sobre conductas ilícitas sino lícitas, no
descansa sobre criterios de legalidad sino de oportunidad y, en suma, no persigue
castigar al culpable o asegurar la reparación de un daño sino ratificar la idea de
que los gobernantes están al servicio de los gobernados y despliegan su actividad
con criterios de defensa del interés general y correcta gestión pública.
En materia política no nos encontramos ante un problema de legalidad, sino de
puro y simple acierto. No es más que la consecuencia ineludible cuando un poder
legal ha sido utilizado incorrectamente. Incluso por simple torpeza o pura inacción,
porque no se han desplegado todas las potestades de la administración en defensa
del interés público en el momento en que se ha tenido conocimiento de una
actuación, indiciariamente, irregular.
Y por esto, frente a la estricta atribución personal y directa, de la que cabe hablar
en el ámbito de la responsabilidad penal o de la responsabilidad disciplinaria de
carácter administrativo, en las que se exige la prueba de la comisión de un hecho
incardinable en un tipo penal o en una infracción administrativa, bien a título de
dolo o culpa; en la responsabilidad política no sólo se responde por los actos
propios, sino que, también, se responde por los actos de otros cuando de nosotros
dependen o los hemos elegido para el desempeño de determinadas funciones. Y así
se llega a tener responsabilidad por el hecho de haber elegido mal y, sobre todo,
por no haber vigilado o controlado suficiente y eficazmente a los elegidos.
En definitiva, la responsabilidad penal implica la comisión de un delito, pero la
responsabilidad política es el resultado de la mala gestión, una gestión puede que
lícita pero errónea, o más sencillamente fracasada. Incluso la de terceros elegidos
por el gobernante, respecto de los cuales éste tiene un deber de control y
vigilancia. Por lo que cabe también hablar de responsabilidad política “in eligendo”
e “in vigilando”.
- Sujetos de la responsabilidad política. La relación de confianza.-
Como señalábamos, uno de los principales rasgos de la responsabilidad política,
indudablemente derivado de su carácter objetivo, es que con frecuencia se deduce
no sólo de las propias actuaciones sino de actuaciones ajenas a uno mismo.
Se deduce de las actuaciones de aquellos cargos a los que se otorgó confianza
política, pero también por la de aquellos otros de los que muy racionalmente
puede pensarse que han actuado siguiendo instrucciones, o que de ninguna
manera habrían actuado como lo hicieron si no fuese porque pensaban que tal
actuación resultaría impune; bien porque gozaban del consentimiento de sus
superiores jerárquicos o porque el déficit del debido control y el depósito de
confianza, del que eran titulares, los mantenía a salvo.
De ahí que si un subordinado comete un delito, su superior no pueda ser (por ese
sólo hecho, se entiende) penalmente responsable y sí pueda, sin embargo, ser
políticamente responsable. Lo que en ningún caso es aceptable es una
responsabilidad vicaria universal, no se puede ser responsable de todos los actos
de los subordinados. Sólo puede establecerse esta responsabilidad política,
llamemos subsidiaria, en función de cuestiones como: la mayor o menor
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autonomía del subordinado, el método defraudatorio, el tiempo durante el cual se
desarrolló tal actividad, la vigilancia y controles desplegados, y, desde luego, la
mayor o menor gravedad de los hechos que dan lugar a la reprobación, y la alarma
generada en el cuerpo social.
Cuestiones todas que dependerán, por tanto, de las circunstancias puestas de
relieve por la investigación que se haya conseguido realizar.
Por otra parte el simple hecho de no conocer la actuación irregular no puede
excusar de la culpa, es necesario también no haber tenido la obligación de saberlo
y no haberlo podido saber, si el desconocimiento bastara para eximir de la
responsabilidad política, un eventual responsable de un departamento que de
nada se enterase nunca sería responsable. No cabe descartar por tanto la
responsabilidad de quien ejerce tan escaso control sobre el departamento que se le
ha confiado que ni siquiera tiene conocimiento de lo que en él se hace.
Otra cuestión que no por obvia debe dejarse de mencionar, es que el nacimiento de
la responsabilidad política está ligado a la generalización del principio de que, para
gobernar, hay que contar con la confianza del Parlamento. De ahí que su desarrollo
corre parejo al desarrollo mismo del parlamentarismo moderno.
La denominada responsabilidad política nace, pues, de la confianza que se deposita
en alguien para que desempeñe funciones públicas, ya de representación, ya por
designación.
En cualquier caso, la relación de confianza está en su base misma, y, por ello, la
responsabilidad política sólo rige en el estricto ámbito en que los nombramientos
obedecen a la confianza, resultando vedada su entrada en el terreno en que los
cargos públicos son ocupados por un funcionariado permanente y ajeno, en su
origen y acceso al cargo, al titular del Departamento. Es decir sólo opera, en el
ámbito del ejecutivo, hasta el límite de los altos cargos cuya designación obedece a
criterios de libre designación. En el resto de casos entraríamos ya en el ámbito de
la responsabilidad administrativa o disciplinaria.
- Efectos de la responsabilidad política.-
La exigencia de responsabilidad política se ciñe al cese en el cargo que se ocupa. La
responsabilidad política no sería por tanto más que la retirada de la confianza que
se otorgó a alguien para ejercer funciones públicas, retirada de confianza que lleva
aparejada la pérdida del cargo público que se ocupa. Y se concreta, según la
condición del destinatario, en la dimisión por propia voluntad, en el caso de los
cargos públicos electos; o el cese, por decisión ajena, en el caso de los cargos de
libre designación.
En ambos casos lo que se precisa es la voluntad política para asumir un principio
básico en el funcionamiento de cualquier sociedad democrática, el principio de
responsabilidad, sin el cual se quiebra la confianza del cuerpo social y se debilitan
las instituciones.
Instituciones que pasarían a estar regidas, a los ojos de los ciudadanos, por una
élite política desprovista de cualquier tipo de criterio ético o valor moral y
ejemplarizante que encontraría como aceptable en su actuación todo aquello que
no resulta punible.
De ahí lo importante de deslindar claramente responsabilidad penal y
responsabilidad política, y es que no podemos desconocer que una de las
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principales causas de la quiebra del contrato social entre representantes y
representados por la que atravesamos, trae causa precisamente de la reiterada
inaplicación del citado principio de responsabilidad y de la tendencia a colocar la
frontera de lo admisible en la gestión de los asuntos públicos en la misma frontera
del Código Penal, a la par que se inviste a Juzgados y Tribunales en únicos agentes
de exigencia de todo tipo de responsabilidades. En una suerte de recorrido a la
inversa del proceso de “civilización” de la política iniciado por el parlamentarismo
moderno hace siglo y medio.
Junto a la pérdida del cargo, el segundo elemento que compone la sanción derivada
de la apreciación de la existencia de este tipo de responsabilidad es la
desaprobación pública, aunque circunscrita únicamente a la actuación desplegada
en la gestión del asunto objeto de investigación, y sin que pueda equipararse, salvo
casos excepcionales, a una especie de causa general y muerte política del sujeto
afectado.
Este segundo elemento cobra todo su protagonismo en aquellos casos en los que se
evalúan actuaciones del pasado y no políticas presentes. En esos casos es posible
que el cese en el cargo ya se haya producido, aunque no por la asunción pública de
ningún tipo de responsabilidad que haría por lo tanto improcedente por reiterativa
una nueva exigencia; si no por otra multiplicidad de razones, que no pueden ser un
freno a la evaluación de la actuación concreta del cargo público afectado y la
determinación, o no, de su correspondiente marco de responsabilidad.
Despreciar este componente de reproche o desaprobación, convertiría en
absolutamente inútil la misión de “rendición de cuentas” que constituye una de las
tareas esenciales de toda Comisión de investigación.
- Regulación y limitaciones a la actuación de las Comisiones de
investigación.-
El art. 76 de nuestra Constitución recoge, por primera vez en nuestra historia
constitucional, las Comisiones parlamentarias de investigación. El texto
constitucional señala:
“1. El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán
nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público.
Sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las
resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea
comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones
oportunas.
2. Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará
las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación.”
El desarrollo de este artículo se encuentra en los Reglamentos de las Cámaras que
establecen los requisitos de creación de este fundamental instrumento de control
político, así como las reglas generales de su organización y funcionamiento.
Además de estas normas reglamentarias, el desarrollo legislativo del art. 76-2 se
encuentra principalmente, en la Ley Orgánica 5/1984 de 24 de mayo, de
comparecencia ante las Comisiones de investigación del Congreso y del Senado o
de ambas Cámaras. Desde un punto de vista sustantivo, el art. 4 de esta Ley
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Orgánica que establecía las consecuencias penales de la incomparecencia
voluntaria a los requerimientos de una Comisión de investigación, fue derogado
por la Ley Orgánica 10/1995 de 23 de noviembre de Código Penal, para equiparar
a efectos penales las consecuencias del incumplimiento de la obligación de
comparecer ante los Parlamentos Autonómicos y ante las Cortes Generales. Así el
art. 502 castiga como reos del delito de desobediencia a los que “habiendo sido
requeridos en forma legal y bajo apercibimiento dejaren de comparecer ante una
Comisión de investigación de las Cortes Generales o de una Asamblea Legislativa de
Comunidad Autónoma”.
Aunque no puede hablarse de desarrollo directo de la Constitución, que sólo se
refiere a las Cortes Generales, la influencia que éstas han ejercido en los
Parlamentos autonómicos ha llevado a que también en ellos se recoja la facultad de
crear Comisiones de investigación.
En concreto en Asturias el art. 29.2 del Estatuto de Autonomía ya recoge la
posibilidad de crear en el seno de la Junta General del Principado “Comisiones
especiales o de investigación”. Y el Reglamento de esta Junta General en su art. 74
regula su creación y funcionamiento, habiéndose completado dicha regulación, de
acuerdo a lo dispuesto en el art. 38-2 del Reglamento, por la Resolución General
2/IV, de 20 de octubre de 1998, de la Presidencia de la Junta General, sobre
comparecencias ante las Comisiones de investigación.
En cuanto a las limitaciones que alcanzan a la tarea de las Comisiones de
investigación cabe hacer las siguientes apreciaciones.
La posibilidad de solicitar documentación por parte de una Comisión de
investigación no está revestida de mayor garantía o mayor obligatoriedad para
quien tiene que facilitarla, que en el caso de otro tipo de Comisión parlamentaria.
En el caso de la tarea de esta Comisión, a pesar de haber sido solicitados, no se ha
podido tener acceso a los documentos relativos al “Caso Marea” que manejaban
tanto la Agencia Estatal de Administración Tributaria, como la Dirección General
de la Policía.
Dada la índole de las Comisiones de investigación, y teniendo en cuenta la
relevancia constitucional de estas Comisiones, como órganos de control revestidos
de un status que no tienen otras Comisiones parlamentarias, y ello tanto en el
ámbito de las Cortes Generales como en las Asambleas autonómicas. Cabría, en la
futura reforma del Reglamento de esta Junta General del Principado que ahora se
encuentra en estudio, dotar a estos instrumentos de las características que les
permitan desplegar plenamente sus efectos. Para lo que sería recomendable
estudiarlas posibles reformas en cinco aspectos fundamentalmente:
- Que su creación no dependa exclusivamente de la aquiescencia de una
mayoría de bloqueo.
- Garantizar el principio de publicidad en la actividad de estos órganos, que
sólo debería atemperarse por razón de la materia.
- Que las decisiones en el seno de la Comisión, por el mecanismo del voto
ponderado, no repliquen automáticamente el juego de las mayorías
parlamentarias.
- Garantizar convenientemente los derechos de las personas comparecientes.
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- Y reforzar la posibilidad de solicitar documentación por parte de la
Comisión, revistiéndola de mayor obligatoriedad para quien tiene que
facilitarla que en el caso de otro tipo de Comisión parlamentaria.
- Consideraciones finales referidas al trabajo de la presente Comisión.
El 22 de Junio de 2012 tuvo entrada en el Registro de esta Cámara la solicitud de
creación de esta Comisión Parlamentaria, al amparo del art. 74 del Reglamento. La
petición, firmada por cuatro grupos parlamentarios, señalaba claramente su
objeto:
“Que se acuerde la creación de una Comisión Especial no Permanente de
investigación, con la intención de ejercer la labor de control político que corresponde
a la Junta General del Principado de Asturias, sobre todo lo relacionado con el
conocido como “Caso Marea”. Comisión de investigación que evalúe como han venido
desarrollándose los procesos de contratación en el ámbito de las administraciones
públicas asturianas, determine la posible existencia de responsabilidades y proponga,
en su caso, las modificaciones legislativas correspondientes para garantizar en el
ámbito de la contratación de las Administraciones Públicas, la libre concurrencia, la
procedencia y la transparencia en todos los procesos”.
Los objetivos de esta Comisión quedaron pues definidos desde el mismo momento
de su creación:
- Determinar las responsabilidades políticas en que se pudiera haber incurrido
desde la administración del Principado de Asturias en la gestión de los
hechos objeto de investigación. Lo que incluye, como elemento
fundamental, el ofrecer una explicación convincente a los asturianos de lo
ocurrido en toda su extensión y dimensiones.
- Tarea que ha de ser complementada con otra esencial, proponer mecanismos
e instrumentos para que las irregularidades y presuntas ilegalidades
encontradas no puedan volver a producirse.
Esta Comisión de investigación ha venido desarrollando su trabajo mientras, en
sede judicial, se investigaban las responsabilidades penales derivadas de gran
parte de los hechos objeto de estudio por la Comisión.
Esto ha exigido un especial ejercicio de cautela, para residenciar en el ámbito
jurisdiccional la calificación jurídica, respetando estrictamente la independencia
del Poder Judicial. La Comisión ha sido también consciente de la necesidad de
respetar la presunción de inocencia y demás garantías establecidas por nuestro
Estado de Derecho. Por eso se ha limitado en su trabajo a hacer un juicio político,
conscientes de la importancia que la investigación parlamentaria tiene para el
correcto funcionamiento de la democracia.
En consecuencia, el dictamen de la Comisión no es, ni nunca ha pretendido ser, una
Sentencia. No corresponde a esta Comisión la depuración de todos los hechos
susceptibles de ser considerados ilegales, sino sólo los de relevancia política, y
mucho menos determinar de forma individualizada las conductas tipificadles y su
calificación penal, para eso están los Tribunales de Justicia.
Con este Dictamen la Comisión entiende que puede ofrecer una explicación,
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suficientemente fundada, de qué fue lo que pasó, porqué pudo pasar y a quien le
corresponde asumir la responsabilidad política por los hechos acaecidos y que se
engloban en el denominado “Caso Marea”. Asimismo propone aquellas reformas
que entiende son necesarias para que hechos como estos no puedan volver a
producirse. Con ello entiende cumplida la tarea para la que fue creada.
