Litteraturgenomgång- Styrning av affärsdrivande verksamhet               inom staten             Trafikverket – 2010-09-24
Innehåll1      Inledning ....................................................................................................
1 Inledning1.1 BakgrundTrafikverket bildades den 1 april 2010 och samtidigt avvecklades Banverket, Vägverket och SIKA.Fler...
2 KonkurrensMajoriteten av den litteratur som studerats i samband med denna litteraturstudie tar i större ellermindre omfa...
Att många företag upplever sig vara utsatta för orättvis konkurrens från offentlig verksamhet hardokumenterats upprepade g...
finansiella och affärsmässiga risken är mindre för en myndighet än i ett privat företag och myndigheterkan ha lägre fasta ...
3 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva  affärsverksamhet inom myndigheten i egen regi respektiv...
Upphandling i konkurrens innebär prispress och bättre kontroll över kostnaderna.        Entreprenören har lättare att anpa...
Även internationella studier visar på de positiva effekterna av upphandling av entreprenad. Enligt enrapport från OECD har...
upphandlingar för att i möjligaste mån undvika att leverantören misslyckas med att leverera sittåtagande vilket kan leda t...
4.2 Innebörden av en bolagiseringEn myndighet är i juridisk mening ett organ för den juridiska personen staten. Det innebä...
konkurrenssituation        bolagets utveckling        sysselsättning        nationella intressen        samhällsuppdrag   ...
områden/kriterier som satts upp för bedömning av verksamheters lämplighet för bolagisering.Näringsverksamhet driven av sta...
Figur 1: Privatiseringsintäkter och antal transaktioner per år i SverigeKälla: Privatization Barometer (http://www.privati...
5.3 Fördelar med privatiseringEmpiriska studier av privatiserade statliga bolag ger en tydlig indikation på att privata fö...
som pekar på att den går upp, och studier som pekar på att den går ner. Den vanligaste slutsatsen ärdock att sysselsättnin...
5.7 SlutsatsFlera empiriska studier pekar på att privatiserade bolag blir både lönsammare och effektivare, vidsåväl hög so...
SOU 2007:78, Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissakonsult- och entreprenadve...
SOU 2009:15, Kraftsamling! – museisamverkan ger resultat, Betänkande från MuseikoordinatornSOU 2009:31, Effektiva transpor...
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Session 37_2 Ulf Jansson

534 views
466 views

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
534
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
4
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Session 37_2 Ulf Jansson

  1. 1. Litteraturgenomgång- Styrning av affärsdrivande verksamhet inom staten Trafikverket – 2010-09-24
  2. 2. Innehåll1 Inledning ............................................................................................................................. 3 1.1 Bakgrund ...................................................................................................................... 3 1.2 Uppdraget .................................................................................................................... 3 1.3 Syfte ............................................................................................................................. 3 1.4 Genomförande ............................................................................................................ 32 Konkurrens .......................................................................................................................... 4 2.1 Statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader ................................................. 4 2.2 Ägande och konkurrens ............................................................................................... 53 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inommyndigheten i egen regi respektive i upphandlad form? .......................................................... 7 3.1 Regeringsformen ......................................................................................................... 7 3.2 När bedriva verksamhet på entreprenad? .................................................................. 7 3.3 Positiva erfarenheter från verksamhet på entreprenad ............................................. 8 3.4 Att tänka på vid upphandling av entreprenad ............................................................ 9 3.5 Slutsats ......................................................................................................................... 94 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligtbolag? ....................................................................................................................................... 10 4.1 Historik runt bolagiseringar i Sverige ........................................................................ 10 4.2 Innebörden av en bolagisering .................................................................................. 11 4.3 Motiv för bolagisering ............................................................................................... 11 4.4 Kriterier för fortsatt statligt ägande .......................................................................... 11 4.5 Slutsats ....................................................................................................................... 125 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet13 5.1 Definition och historik ............................................................................................... 13 5.2 Motiv till privatisering av statliga verksamheter ....................................................... 14 5.3 Fördelar med privatisering ........................................................................................ 15 5.4 Osäkerhetsfaktorer .................................................................................................... 15 5.5 Privatisering och konkurrens ..................................................................................... 16 5.6 Vad bör inte privatiseras?.......................................................................................... 16 5.7 Slutsats ....................................................................................................................... 176 Källförteckning .................................................................................................................. 17 2
  3. 3. 1 Inledning1.1 BakgrundTrafikverket bildades den 1 april 2010 och samtidigt avvecklades Banverket, Vägverket och SIKA.Flera av de strategiska målen för den nya myndigheten handlar om högre effektivitet i en bredbemärkelse avseende resursanvändning, kompetenser, ekonomi och materiella resurser. Trafikverketvill bli en ledande organisation och en attraktiv arbetsgivare. Ytterst handlar det om att skapa etttransportsystem med nöjda kunder och uppdragsgivare, utformat för tillgänglighet och utvecklingskraft.Som ett led i detta har verksamhetsområde Resultatenheter för avsikt att se över några av sinaansvarsområden samt vissa styrningsfrågor.I verksamhetsområdet Resultatenheter ingår nio resultatenheter och bolag: Färjerederiet, Förarprov,ICT (Information and Communication technology), Järnvägsskolan, Materialservice, Swedish NationalRoad Consulting AB (SweRoad), Trafikverkets museer, Tunnelpersonalen i Malmö AB ochVägsektorns utbildningscentrum (VUC).1.2 UppdragetTrafikverket har uppdragit åt Capgemini Consulting att göra en litteraturstudie inom området utvecklingoch effektivisering av interna underleverantörer. Studien ska inkludera erfarenheter av avskiljning ochkonkurrensutsättning av interna underleverantörer. Även erfarenheter av att kombinera internaleveranser med leveranser till utomstående ska ingå i litteraturstudien.Följande frågor ska enligt uppdraget fördjupas med utgångspunkt i nuvarande kunskapsläge: 1. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inom myndigheten i egen regi respektive i upphandlad form? 2. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligt bolag? 3. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet?1.3 SyfteSyftet med litteraturstudien är att bidra till att skapa en stabil kunskapsgrund i Trafikverket inför ettutvecklingsarbete med sikte på resultatenheternas framtida organisation, styrning ochförvaltningsform.1.4 GenomförandeArbetet baseras på en ren litteraturstudie av befintlig litteratur inom området. Litteraturgenomgångenhar tagit sin utgångspunkt i den litteraturlista som tilldelades med uppdraget. Det ingår alltså inte iuppdraget att genomföra någon ytterliggare kvantitativ eller kvalitativ informationsinhämtning såsomintervjuer eller liknande. 3
  4. 4. 2 KonkurrensMajoriteten av den litteratur som studerats i samband med denna litteraturstudie tar i större ellermindre omfattning upp diskussionen om konkurrens. Att diskutera ägandeform utan att komma in idiskussionen om konkurrensutsättning verkar vara svårt, och av den anledningen återges nedan vadolika rapporter har skrivit om statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader.2.1 Statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknaderFlertalet rapporter återger det allmänna antagandet om att sund konkurrens är positivt ur ettsamhällsekonomiskt perspektiv. Detta antagande bygger i sin tur på nationalekonomisk välfärdsteorimen visar sig också ha stöd i empiri. I Konkurrensverkets rapportserie: 2004:4 ”Myndigheter ochmarknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat” skriver Konkurrensverket följande: "En väl fungerande konkurrens leder till en effektiv resursfördelning i samhället, effektivitet i företagen och starka drivkrafter att föra effektivitetsvinster i produktion och distribution vidare. Detta kommer konsumenterna till godo genom lägre priser samt ett större och mer varierat utbud av varor och tjänster. Konkurrensen medför ett förändringstryck som främjar tillväxt och innovationer."I utredningen ”Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning” (SOU 2008:118) anser 2006års Förvaltningskommitté att företag ska kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor på välfungerande marknader, men att så inte alltid är fallet. Kommittén menar att privata företag och statligamyndigheter inte konkurrerar på lika villkor och att statliga myndigheters närvaro på marknaderfungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling.Den mest grundliga utredningen av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsattanäringsverksamhet har gjorts av Statskontoret på uppdrag av Förvaltningskommittén. Statskontoretsrapport (2008/74-5) ”Konkurrensutsatt verksamhet II – en analys av omfattningen av statligamyndigheters konkurrensutsatta verksamheter” uppger att statliga myndigheter omsatte ca 25miljarder kronor på konkurrensutsatta marknader under 2006. Denna siffra är dock något osäker dåbegreppet konkurrensutsatt verksamhet inte är helt entydigt. Rapporten ”Konkurrensutsatt eller inte?En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet” (Statskontoret 2008:1) visadeatt nästan alla, 90 procent, av de 109 näringsverksamma myndigheterna angav att de konkurrerarmed privata företag.I Svenskt Näringslivs rapport 2006 ”Osund statlig konkurrens slår ut privat företagsverksamhet” gesexempel på flera myndigheter som verkar på konkurrensutsatta marknader och där konkurrensen intekan ses som jämlik mellan de statliga och privata aktörerna. De konkurrensproblem som uppstår hardelats in i tre huvudgrupper: Sammanblandning av roller - Vid sidan av sin roll som myndighetsutövare uppträder många myndigheter som konsulter inom samma område. Enligt både Svenskt Näringsliv och Konkurrensverket bör dubbla roller av detta slag undvikas eftersom myndighetsrollen kan utnyttjas för att tillskansa sig konkurrensfördelar på den konkurrensutsatta marknaden. Offentliga subventioner - Dessa sker mellan anslagsfinansierad och konkurrensutsatt verksamhet, bland annat genom att den senare inte behöver beakta alla relevanta kostnader, som exempelvis kapital- eller lokalkostnader. Konkurrensstörningar uppkommer också när en myndighets så kallad egen regi-enhet kan lägga sig lågt i konkurrensutsatt anbudsgivning, men behålla en högre ersättningsnivå i icke konkurrensutsatt verksamhet. Vidareutnyttjande av information och kompetens - Konkurrensen snedvrids av att offentliga aktörer har tillgång till särskild information och kompetens som de fått genom sin skattefinansierade kärnverksamhet. 4
  5. 5. Att många företag upplever sig vara utsatta för orättvis konkurrens från offentlig verksamhet hardokumenterats upprepade gånger. Snedvriden konkurrens från offentlig verksamhet, inte minst i formav underprissättning har återkommande varit ett av de vanligaste klagomålen till Konkurrensverket.(Konkurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2010:1)Det finns enligt SOU 2007:78 ett flertal negativa konsekvenser av att konkurrensen inte sker på likavillkor. För det första riskerar privata aktörer att trängas ut från marknaden med följd att konkurrensenminskar och effektiviteten i resursanvändningen minskar på sikt. Svenskt Näringsliv (2006) instämmeri denna konsekvens och menar också att ojämn konkurrens gör att färre privata företag etableras påmarknaderna och att de som verkar där växer långsammare än vad de annars skulle göra. För detandra kan bristande konkurrensneutralitet enligt SOU 2007:78 påverka de privata aktörernasförväntningsbild och affärsstrategier. De privata företagens incitament att etablera sig på nyamarknader och investera i verksamheten kan minska, vilket indirekt påverkar konkurrensen ocheffektiviteten negativt. För det tredje riskerar allmänhetens förtroende för myndigheten att skadas aven sammanblandning av affärsverksamhet och myndighetsutövning.I rapporten ”Åtgärder för bättre konkurrens – konkurrensen i Sverige” (Konkurrensverket 2009:4)framgår att sambandet mellan ekonomisk effektivitet och en fungerande konkurrens har styrkts vidsåväl empiriska som teoretiska analyser. En orsak till detta är den press som bildas på aktörer påkonkurrensutsatta marknader att hushålla med sina resurser. Detta bidrar till en effektivresursanvändning vilket i sin tur främjar den ekonomiska tillväxten. På marknader där konkurrensen ärsvagare kan det däremot vara svårt att uppnå sådan press och produktiviteten är därför som regellägre än på marknader med fungerande konkurrens.2.2 Ägande och konkurrensI Konkurrensverkets rapport ”Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat”(2004:4) skriver konkurrensverket följande: "Statsmakternas riktlinjer för statsförvaltningen innebär att statens uppgifter ska renodlas. Uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till en annan huvudman. Därutöver framhålls att konkurrensutsatt verksamhet normalt inte bör bedrivas i myndighetsform."Konkurrensverket har i ovanstående rapport genomfört en stor intervjuundersökning bland privataföretag i vissa utvalda branscher vilken visar att 34 procent anser att de möter konkurrens frånoffentliga aktörer i stor eller mycket stor omfattning. Av dessa ansåg 40 procent att konkurrenseninnebar ett problem för företaget och 67 procent anser att konkurrens mellan offentliga och privataföretag inte sker på lika villkor. Konkurrensverket anser att ”konfliktytorna mellan offentliga och privataaktörer är betydande” och ger mot bakgrund av utredningen tre förslag för att ytterligare förbättramarknadens funktionssätt beträffande konkurrens mellan privata och offentliga aktörer.Förvaltningskommitténs går ännu längre i sitt betänkande ”Styra och ställa – förslag till en effektivarestatsförvaltning” (SOU 2008:118) som tar upp frågan om myndigheters konkurrensutsatta verksamhet.Kommittén föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor ochtjänster på en konkurrensutsatt eller potentiellt konkurrensutsatt marknad. Regeringen bör dock kunnabesluta om undantag från denna huvudregel i enskilda fall utifrån vissa kriterier. Kommittén betonar isammanhanget att all uppdragsverksamhet som myndigheter bedriver inte är konkurrensutsatt och attde olika verksamheterna måste identifieras, analyseras och skiljas åt. Om det inte finns särskilda skälatt bedriva konkurrensutsatt verksamhet bör denna antingen säljas, bolagiseras eller avvecklas.Det finns enligt betänkandet ett antal problem när myndigheter bedriver verksamhet påkonkurrensutsatta marknader. Statliga myndigheter kan ha en klart dominerande ställning på denkonkurrensutsatta marknaden eller på angränsade marknader. Intressekonflikter kan uppstå ommyndigheten också har myndighetsutövande funktioner som berör området där den konkurrerar. Den 5
  6. 6. finansiella och affärsmässiga risken är mindre för en myndighet än i ett privat företag och myndigheterkan ha lägre fasta kostnader för verksamheten, bl.a. för att en anläggningstillgång kan ha byggts uppav anslag under tidigare monopol. En myndighet har i regel också större trovärdighet när det t.ex.gäller leveranser av varor och tjänster under lång tid. Det kan även uppstå intressekonflikter ochjävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare ochanbudsgivare för ett uppdrag. En myndighet ska enligt avgiftsförordningen (1992:19) tillämpakostnadstäckning i sin verksamhet till skillnad mot privata aktörer som har prissättning påmarknadsmässiga villkor. (SOU 2008:118)Det finns dock tillfällen då det av marknadsekonomiska eller politiska motiv kan vara fördelaktigt medett statligt ägande. Detta gäller exempelvis på marknader med naturliga monopol där privat ägandekan ge upphov till försämrad konkurrens och till att sociala målsättningar inte uppfylls. Det är docksvårt att enbart utifrån ekonomiska teorier avgöra lämplig ägandeform utan detta är ofta en bedömningsom får göras utifrån hur väl regleringar, kontrakt och offentliga upphandlingar fungerar påmarknaden. (Privatiseringar av statligt ägda företag, N9010)Förvaltningskommitténs förslag ovan är under bearbetning och med anledningar av detta harKonkurrensverket gett docent Henrik Jordahl i uppdrag att utreda kriterier för undantag från enförbudsregel för myndigheter att bedriva näringsverksamhet på konkurrensutsatta marknader.Jordahls kriterier presenteras i rapporten ”Ett lagförbud för myndigheter att bedriva konkurrensutsattnäringsverksamhet – Kriterier för undantag från förbud” (Konkurrensverketsuppdragsforskningsrapport 2010:1). Baseras på vad Ekonomistyrningsverket, Konkurrensrådet ochFörvaltningskommittén anför, med tillägg för ett ytterligare motiv på slutet anser Jordahl att följandemotiv bör ligga till grund för undantag: Samproduktionsfördelar Tillfälliga överskott Avsaknad av privata alternativ inom till exempel ett glesbygdsområde Särskild och unik kompetens Personalens kompetensutveckling Sysselsättning av arbetshandikappade, arbetslösa och ungdomarDen 1 januari 2010 infördes i konkurrenslagen (2008:579) regler som innebär att Stockholms tingsrättpå talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att bedriva ekonomiskeller kommersiell verksamhet om det snedvrider förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller omdet hämmar utvecklingen av en sådan konkurrens. Undantag gäller för verksamhet som är försvarbarfrån allmän synpunkt eller förenlig med lag (Prop. 2008/09:231).I proposition 2009/10:175 – ”Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt”, går följande attläsa angående konkurrens mellan statliga myndigheter och privata företag: ”Effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Statens roll är att vårda och förbättra marknaderna och stärka konsumenternas ställning. Företag ska kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling. Det är angeläget att i ökad grad undvika situationer som innebär att statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet.”Regeringens bedömning i propositionen är att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor ochtjänster på marknaden.I rapporten ”Privat och statligt ägande: Vad säger forskningen?” (Fores 2009:1) klargörs det att detbaserat på empiri är svårt att hitta ekonomiska argument för att företag som verkar på normalakonkurrensutsatta marknader ska ägas av staten. 6
  7. 7. 3 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inom myndigheten i egen regi respektive i upphandlad form?3.1 RegeringsformenI regeringsformen (1974:152) 11 kap 6 § regleras villkoren för att lägga ut statliga åtaganden påaktörer utanför den offentliga sektorn enligt följande text: ”Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.”Förvaltningsuppgifter får alltså läggas på andra huvudmän, såväl juridiska som enskilda personer,men vad som kan klassificeras som en förvaltningsuppgift framgår inte i regeringsformen. I rapporten”Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan?” (ESV 2006:15) görs en tolkning attförvaltningsuppgifter helt enkelt är uppgifter som har lagts på den statliga förvaltningen. Dennaoklarhet gällande definitionen lämnar utrymme för riksdag och regering att fritt styra huruvida enuppgift ska läggas ut utanför den offentliga sektorn eller ej. Myndighetsutövning har däremotdefinierats i förvaltningslagen som gällde 1971 – 1986 som ”utövning av befogenhet att för enskildbestämma förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd eller annat jämförbart förhållande”, och trots attdenna exakta definition är borttagen i den nya förvaltningslagen är begreppet enligt JO fortfarandegällande (JO:s ämbetsberättelse 2001/02). Överföring av myndighetsutövning till bolag är därmedkonstitutionellt möjlig men kräver lagstöd samt precisering av uppgifter och skyldigheter frånregeringen vid varje enskilt fall.Även om det enligt lag är tillåtet att lägga ut offentlig verksamhet på privata aktörer kvarstår frågan omvad som faktiskt bör vara statliga åtaganden. I Förvaltningskommitténs rapport ”Styra och ställa”(SOU 2008:118) framhävs att detta ytterst är ett politiskt avgörande som över tiden har varieratberoende på olika förutsättningar, kunskaper och värderingar. Kommittén pekar dock på någraområden där det av olika skäl är svårt att tänka sig att staten inte skulle behöva fullgöra uppgifter.Detta gäller militärt försvar, polisväsende, rättsväsende, utrikesrepresentation och skatteväsende. Detstatliga åtagandet inom dessa områden har över tiden uppvisat en hög grad av beständighet och iinget av fallen torde någon annan än staten kunna fullgöra uppgifterna och samtidigt uppfyllatillräckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet. Iregeringsformens två första kapitlen ges ytterligare vägledning om vad som bör vara statliga eller påannat sätt offentliga myndighetsuppgifter.3.2 När bedriva verksamhet på entreprenad?Det finns alltså stöd i den svenska lagstiftning för privata aktörer att ta över verksamheter som idagbedrivs inom den offentliga sektorn. I 1998 års förvaltningspolitiska proposition står det skrivet attregeringens inriktning är att värna om kärnverksamheterna medan uppgifter som är artfrämmande förstaten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Den statliga verksamhet som utifrån deförvaltningspolitiska motiven kan konkurrensutsättas är med andra ord verksamhet inom ramen för detstatliga åtagandet, med undantag för de statliga kärnverksamheterna. Vad som ska anses ingå ikärnverksamheterna diskuteras emellertid inte närmare och enligt Konkurrensverket (ESV 2006:15) ärdet i hög grad en fråga om politiska värderingar.I 1998 års förvaltningspolitiska proposition kan man också läsa att det är många tjänster i de statligamyndigheterna som idag utförs i egen regi, men som enligt regeringens bedömning kan effektiviserasbetydligt om de upphandlas i konkurrens. De motiv som brukar åberopas för att upphandla tjänster påentreprenad är främst följande (ESV 2006:15): 7
  8. 8. Upphandling i konkurrens innebär prispress och bättre kontroll över kostnaderna. Entreprenören har lättare att anpassa verksamheten efter efterfrågan. Entreprenören tillför verksamheten nya idéer. Nya lösningar testas och offentlig och privat verksamhet lär av varandra.Resultatet av att upphandla tjänster på entreprenad kan i bästa fall bli att verksamheten kan bedrivastill lägre kostnad men till bättre kvalitet tack vare att utförare som konkurrerar har starkare incitamentatt utveckla verksamheten och att anpassa den till användarnas behov än en offentlig myndighet.En förutsättning för att en tjänst eller prestation ska gå att upphandla på entreprenad är att det somska upphandlas går att precisera samt att det är möjligt att utan allt för stora kostnader följa upp så attleverantören uppfyller sitt åtagande enligt kontraktet. Följande fyra områden ses som degrundläggande villkoren för att upphandling av offentliga tjänster på entreprenad ska vara ett alternativtill produktion i egen regi (ESV 2006:15): Det måste finnas en fungerande marknad för de tjänster som ska upphandlas. Den offentliga huvudmannen måste vara en kompetent upphandlare. Det måste gå att specificera innehållet i tjänsterna (kvantitet och kvalitet). Det måste gå att följa upp att de levererade tjänsternas kvalitet överensstämmer med vad som avtalats.Externa leverantörer har länge utnyttjats för så kallade stödtjänster som lokalvård, fastighetsvård,telefonväxel, vaktmästeri m.m. Utifrån en sammanställning av kommuners och landstings upphandlingav varor och tjänster åren 1999-2003 dras slutsatsen i rapporten ESV 2006:15 att den svenskastatsförvaltningen i relativt hög grad har utnyttjat möjligheten att upphandla stödtjänster och att denstora potentialen till effektivisering genom ökad upphandling i så fall skulle finnas i de delar som liggernärmare kärnverksamheten. Om denna potential ska tas till vara krävs en systematisk ochförutsättningslös prövning av vad för slags statlig verksamhet som med fördel kan läggas ut påentreprenad.3.3 Positiva erfarenheter från verksamhet på entreprenadDet finns flera goda exempel på hur upphandling på entreprenad har ökat effektiviteten och därmedminskat kostnaderna för de svenska myndigheterna. Enligt rapporten ESV 2006:15 har erfarenheternaav externt resursutnyttjande av kommunerna varit övervägande positiva och i rapporten SOU1999:139 kan man läsa att:”Den ökade användningen av konkurrensutsättning inom den offentliga sektorn, som främst skergenom offentlig upphandling av tjänster inom vården, skolan, kultur- och fritidsverksamheten ikommuner och landsting upplevs av många politiker, tjänstemän och brukare vara något som positivtbidragit till en ökad kvalitet i verksamheten”.En studie av svenska statliga myndigheters upphandling av lokalvård i mitten av 1990-talet visade attlokalvård som upphandlades i konkurrens var ca 22 procent billigare än lokalvård som myndigheternabedrev i egen regi utan föregående upphandling i konkurrens. (Statskontoret 1994:26) Vidare visadeen sammanställning av en mängd svenska utvärderingar av konkurrensutsättning av kommunalverksamhet (sophämtning, städning, idrottsanläggningar, äldreomsorg, barnomsorg, kommunaltekniketc.) att konkurrensutsättningen i flertalet fall har medfört märkbart ökad effektivitet i form avkostnadsminskningar och/eller kvalitetsförbättringar. En undersökning pekar på att införandet avkonkurrens i äldrevården i vissa kommuner efter en tid har medfört prisutjämning mellan olika utförare.Utförarna konkurrerar därefter i första hand med verksamhetens kvalitet och i andra hand med priset.(Andersson 2002 och Konkurrensverket 2002:2) 8
  9. 9. Även internationella studier visar på de positiva effekterna av upphandling av entreprenad. Enligt enrapport från OECD har konkurrensutsättning av offentlig verksamhet medfört kostnadsminskningar påi genomsnitt 15 – 20 % i Australien, 5 – 30 % i Danmark, 20 – 25 % på Island och 20 % iStorbritannien. Studier från USA pekar på genomsnittliga kostnadsminskningar på över 30 %. I de fallkvaliteten på servicen förändrades i samband med konkurrensutsättningen har förändringen varit tilldet bättre. (OECD 2005)3.4 Att tänka på vid upphandling av entreprenadTrots att det finns många goda exempel på hur lönsamhet och effektivitet har ökat då offentligverksamhet har lagts ut på entreprenad så finns det potentiella problemområden som måste tas ibeaktande innan det fattas beslut om att lägga ut offentliga åtaganden på privata aktörer.En viktig del att ta hänsyn till vid upphandling av entreprenad är de transaktionskostnader somuppstår. Enligt rapporten ESV 2006:15 ingår följande kostnader i transaktionskostnaderna: Insamling och utvärdering av relevant information om leverantörer, priser etc. (kontaktkostnader) Förhandlingar och upprättande av kontrakt med leverantörer (kontraktskostnader) Löpande uppföljning av att leverantörernas prestationer motsvarar kontraktet (kontrollkostnader)Transaktionskostnadernas storlek varierar naturligtvis med hänsyn till upphandlingenskomplikationsgrad. De är förhållandevis låga om upphandlingen gäller standardiserade produkter somfinns på marknaden, men höga om det gäller specialiserade produkter, som kanske inte finnsfärdigutvecklad på marknaden. För att det ska vara lönsamt att upphandla offentlig verksamhet krävsatt transaktionskostnaderna är lägre än värdet av de effektivitetsvinster som konkurrensutsättningenkan resultera i.En risk vid upphandling är att entreprenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfredsställande sätt ellerhelt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt fården service de har rätt att kräva. Entreprenörers fallissemang kan leda till kvalitetsbrister i denverksamhet som myndigheten svarar för gentemot medborgarna. Kvalitetsbrister kan i sin tur leda tillförsämrad tilltro till den offentliga verksamheten och merkostnader för att åtgärda bristerna. För attminska denna risk måste upphandlingen skötas professionellt vilket bl.a. innebär förmåga att bedömaolika anbuds rimlighet samt att bedöma entreprenörens kompetens. (ESV 2006:15)Ett annat hinder för att offentlig verksamhet ska kunna läggas ut på entreprenad är om marknaden äroutvecklad och antalet aktuella eller potentiella leverantörer är alltför litet för att en regelrättkonkurrensupphandling ska kunna ske. Med begränsad konkurrens minskar trycket på utförarna attpressa priserna och höja kvaliteten i verksamheten, vilket reducerar de potentiella vinsterna medkonkurrensutsättning. Ytterligare en konsekvens av att en myndighet lägger ut en del av sinverksamhet på ett privat företag kan bli att medborgarnas rätt till insyn begränsas. Detta skulle kunnaskada offentlighetsprincipen som bl.a. omfattar rätten att ta del av allmänna handlingar och är en avhörnstenarna i den svenska demokratin. (ESV 2006:15)3.5 SlutsatsEnligt den svenska lagstiftningen finns det inget som hindrar myndigheterna att lägga utförvaltningsuppgifter på privata aktörer, däremot måste myndighetsutövning ha stöd av lagar ochregering för att kunna läggas ut på entreprenad.För tjänster som går att specificera och kvantifiera samt där det finns en fungerande privat marknadhar flera undersökningar visat på ökad effektivitet och minskade kostnader då de har lagts ut påentreprenad. Det är dock mycket viktigt att entreprenörens kompetens och seriositet bedöms under 9
  10. 10. upphandlingar för att i möjligaste mån undvika att leverantören misslyckas med att leverera sittåtagande vilket kan leda till minskat förtroende för svenska myndigheter och ökade kostnader.Vidare måste transaktionskostnaderna som uppstår då verksamheter läggs ut på entreprenad tas ibeaktande då de måste vara lägre än effektivitetsvinsterna för att upphandlingen av entreprenadenska vara lönsam. Även risken att medborgarnas rätt till insyn kan begränsas då en offentligverksamhet läggs ut på en privat aktör är värt att ha i åtanke.4 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligt bolag?Huruvida en statlig myndighet bör bolagiseras eller ej är enligt flera författare till de rapporter som harstuderats en fråga om att skapa jämställd konkurrens. Nedan följer en genomgång av vad det innebäratt bolagisera, motiven för bolagisering samt vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att enverksamhet anses lämplig att bolagisera.4.1 Historik runt bolagiseringar i SverigeI SOU 2010:3 uppges det att det i Sverige har skett ett 25-tal bolagiseringar av statliga verksamheterunder de senaste 30 åren. De flesta bolagiseringarna genomfördes under 1990-talet. Av debolagiserade verksamheterna var en handfull affärsverk och resten statliga myndigheter eller delar avmyndigheter. Den senaste bolagiseringen av en statlig verksamhet var bolagiseringen av LFV:sflygplatser som bildade bolaget Swedavia AB den 1 april 2010. Förslag ligger att bolagisera Metriasverksamhet, idag är en del av Lantmäteriet, per 1 januari 2011. (Regeringskansliets pressmeddelande11 januari 2010)Enligt utredningen ”Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om bolagisering av vissakonsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket” (SOU 2007:78) är en bolagiseringav en myndighet ofta ett av flera steg i en förändringsprocess av myndigheten ifråga. Det första stegeti förändringsprocessen är vanligtvis att marknadsinslag skapas inom myndigheten genom att en s.k.beställar-utförarmodell införs. En part blir då ansvarig för att formulera mål och den andra förutförandet. Renodlingen av rollerna kan förväntas bidra till ökad specialisering och högre produktivitet.Enligt SOU 2007:78 är vanligen det andra steget i denna förändringsprocess att den internautförarenheten konkurrensutsätts genom att myndighetens beställardel börjar upphandla tjänster ikonkurrens från även externa utförare. Detta kan förväntas bidra till ytterligare effektivisering. Det sistasteget innebär att utförarenheten bryts ut från myndigheten och bildar ett fristående aktiebolag, oftahelägt av staten. Även detta verkar effektivitetshöjande. Staten kan sedan i ett senare skede helt ellerdelvis privatisera bolaget.Totalt omfattade den statliga bolagssfären under år 2009, 57 bolag som tillsammans hade 223 327anställda. (Skr. 2009/10:101). Majoriteten av dessa bolag förvaltas av enheten för statligt ägande somligger på Näringsdepartementet. De statligt ägda bolagen kan delas in i två grupper: de som verkarunder marknadsmässiga villkor och de med särskilda samhällsintressen. Den förstnämnda gruppenföretag kännetecknas antingen av att de verkar på en marknad med full konkurrens eller av att statenställer marknadsmässiga krav på resultat, avkastning och finansiell balans, allt med hänsyn tagen tillföretagets riskprofil. Gruppen med särskilda samhällsintressen kännetecknas av att staten styrverksamheten på ett påtagligt och direkt sätt eller att företaget verkar på en marknad med särskildaförbehåll. Ett exempel på ett företag i denna grupp är Systembolaget AB. För denna grupp sätts främstsamhällsekonomiska mål, vilket kan innebära att lönsamhetskraven kan vara lägre än för företag somdrivs på strikt företagsekonomisk grund. (SOU 2007:78) 10
  11. 11. 4.2 Innebörden av en bolagiseringEn myndighet är i juridisk mening ett organ för den juridiska personen staten. Det innebär att formelltsett har en myndighet inte tillgångar eller skulder utan är bara förvaltare av statens egendom. Om enmyndighet i sin verksamhet drar på sig förpliktelser av olika slag är det legalt sett staten som är denförpliktigade och inte myndigheten själv. Detta förhållande ändras när verksamheten bolagiseras ochövergår i aktiebolagsform. En bolagisering av en statlig verksamhet innebär att verksamheten fårstatus av egen juridisk person. (SOU 2010:3) Skillnad mellan associationsformerna ger departementetoch tjänstemännen som handhar bolagsfrågor en annan roll än den som de har i förhållande tillmyndigheterna. (Ds 1998:64)I juridisk mening förekommer inte någon skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av staten eller avprivata ägare. Alla aktiebolag lyder under samma lagar. Ombildningen från myndighet till bolaginnebär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till ettaktiebolag och ersättning för bolaget erhålls i form av aktier. (SOU 2010:3)4.3 Motiv för bolagiseringUtredningarna SOU 2007:78 och SOU 2010:3 tar upp tre grupper av motiv för en bolagisering avstatlig verksamhet: Förvaltningspolitiska motiv - En central del i de förvaltningspolitiska riktlinjerna är en renodlig av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. En bolagisering av en statlig produktionsverksamhet kan därför motiveras genom att verksamheten ifråga inte befinns tillhör den statliga kärnverksamheten och därför inte bör bedrivas i myndighetsform. En bolagisering av en myndighets produktions/utförarenhet innebär en renodling av det statliga åtagandet. Konkurrenspolitiska motiv – Det finns två konkurrenspolitiska motiv där det ena är att konkurrens bidrar till en effektivare resursanvändning. Detta då konkurrens tvingar företagen att pressa sina produktionskostnader, förmår dem att bättre än rivalerna tillfredsställa kundernas behov, samt vara kreativa och finna nya och bättre produktionsmetoder och produkter. Det andra motivet är att åstadkomma konkurrensneutralitet. För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas (Konkurrensverket 2009:4). Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för korssubventionering, från den egna myndighetsverksamheten till affärsverksamheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning. Ekonomiska motiv - En bolagisering kan förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet. Aktiebolagsformen är mer lämpad för att driva en verksamhet vars syfte är att tjäna pengar. Den interna styrningen mot största möjliga affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. Konkursrisken, risken för övertagande och den större fokusering på vinst – faktorer som är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är svårare att skapa i en myndighet.4.4 Kriterier för fortsatt statligt ägandeI Budgetpropositionen för 2007 (Prop. 2006/07:1) beskrivs ett antal kriterier för och emot statligtägande. I Riksrevisionens granskningsrapport 2007:8 sammanfattas kriterierna i sex analysområde; 11
  12. 12. konkurrenssituation bolagets utveckling sysselsättning nationella intressen samhällsuppdrag statens dubbla roller som ägare och ansvarig för utformning av regler för näringslivets verksamhetI SOU 2007:78 och SOU 2010:3 redogörs det för kriterierna som bör uppfyllas för att förutsättningarnaför en bolagisering ska bedömas som goda: Konkurrensen på marknaden bör fungera - Det första kriteriet är att verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om (i) det finns leverantörsalternativ inom eller utom landet och att köparen fritt kan välja leverantör och (ii) det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder. I det fall den offentliga leverantören befinner sig i monopolställning bör man undersöka om det finns potentiell konkurrens på marknaden. Verksamheten bör vara av betydande omfattning - Det andra kriteriet är att verksamheten som är föremål för bolagisering är av betydande omfattning. En bolagisering ställer typiskt sett större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter för att bolaget ska kunna vara framgångsrikt i konkurrensen med andra företag. Detta medför sannolikt att mer resurser för dessa funktioner måste tillföras. En omvandling till ett bolag innebär också vissa omstruktureringskostnader. Mot bakgrund av dessa förväntade merkostnader i samband med en bolagisering har bedömningen gjorts att verksamheten måste vara av en viss minsta omfattning för att kunna bära dessa kostnader. Riksrevisionsverket uppskattade denna minsta omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade enheten motsvarande åtminstone 10 procent. En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts - För det tredje bör verksamheten ha uppnått en affärsmässig mognad. För att detta kriterium ska kunna anses vara uppfyllt bör utförarenhetens verksamhet kännetecknas av en välgrundad och tydlig affärsidé. Det bör finnas uppsatta mål för verksamheten och en strategi vars inre logik är sådan att målet kan förväntas nås. Ledningen för enheten bör ha god finansiell-, strategisk- och riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen. Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben - För det fjärde bör verksamheten ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst. Målet för verksamheten bör vara vinst - Det femte kriteriet är att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål utan verksamheten bör i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m. bör vara underordnade krav.Om en uppdragsverksamhet vid en myndighet uppfyller alla fem områden bedöms förutsättningarnaför att bolagisera som goda. Det är dock inget krav att verksamheten uppfyller alla kriterier men ju flersom är uppfyllda desto lämpligare bedöms en bolagisering av verksamheten att vara.4.5 SlutsatsBaserat på 2006 års Förvaltningskommittés föreslag om att det i lag bör införas en huvudregel om attstatliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt eller potentielltkonkurrensutsatt marknad bör alltså en myndighets näringsverksamhet bolagiseras när detta är falletoch när verksamheten inte går under undantagen. Generellt gäller att verksamheten bör uppfylla de 12
  13. 13. områden/kriterier som satts upp för bedömning av verksamheters lämplighet för bolagisering.Näringsverksamhet driven av staten i aktiebolagsform anses inte vara lika ”skadlig” för konkurrensendå den minskar risken för korssubventionering och därmed risken för underprissättning vilket ansesvara en av de främsta anledningarna till snedvriden konkurrens.5 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet5.1 Definition och historikEnligt rapporten ”Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-länderna” (Regeringskansliet N9010) definieras en privatisering som en överlåtelse av ägande frånden offentliga sektorn (staten) till den privata sektorn. Försäljningar av statligt ägda företag till enheterinom den egna statens kontroll och kontraktsavtalad privat produktion av offentligt finansieradetjänster bör därmed inte betraktas som privatisering i ekonomisk mening. Privatiseringen kan ävenvara fullständig eller partiell beroende på om hur stor andel av rösträtterna som övergår till den privataaktören.Ur ett historiskt perspektiv kan man lite tillspetsat säga att dagens globala privatiseringsvåg tog sinbörjan den 4 maj 1979 då Margaret Thatcher tillträdde som Storbritanniens premiärminister. UnderThatchers 11 år som premiärminister minskade den statliga sektorn från att omsätta 10 procent avStorbritanniens BNP till att endast omsätta 3 procent. Västtyskland och Chile hade tidigare sålt statligaföretag, men dessa försök fick inte samma internationella genomslag som Storbritanniensprivatiseringsprogram skulle komma att få. Det dröjde inte länge innan andra västeuropeiska länderbörjade ta efter den nya och till synes framgångsrika brittiska näringspolitiken.1986−1987 såldeJacques Chiracs franska regering ut 22 stora företag och även Belgien, Canada, Danmark, Italien,Japan, Nederländerna, Portugal och Spanien genomförde stora privatiseringar under mitten eller slutetav 1980-talet. Under 1990-talet blev privatiseringsvågen global när den svepte in över länder iLatinamerika, Afrika och södra Asien. De viktigaste branscherna som privatiserades var underperioden Telecom (36 procent av intäkterna), el (16 procent), finans (15 procent), samt gas och olja(10 procent). (Regeringskansliet N9010)I Sverige påbörjades privatiseringen av statliga företag 1989 då SSAB börsnoterades och statensålde18,7 procent av företaget. Privatiseringarna tog sedan fart med den borgerliga regering somtillträdde 1991 och har sedan dess fortgått med betydande intäkter till statskassan. Intäkterna toppadeår 2000, då bland annat Telia såldes, och bottnade mellan år 2002 och 2004, under stor oro på deglobala kapitalmarknaderna och i efterdyningarna av Telia-aktiens svaga utveckling. I figurerna nedanvisas hur antalet transaktioner samt privatiseringsintäkterna har utvecklats i Sverige över tiden samten branschfördelning av Sveriges privatiseringsintäkter. (Regeringskansliet N9010) 13
  14. 14. Figur 1: Privatiseringsintäkter och antal transaktioner per år i SverigeKälla: Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)Figur 2: Branschfördelning av Sveriges privatiseringsintäkter till och med 2007Källa: Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)5.2 Motiv till privatisering av statliga verksamheterI Regeringskansliets rapport N9010 finns sex motiv uppräknade som gemensamma för de flestaregeringar som har privatiserat företag: 1. Generera intäkter till staten 2. Främja ekonomisk effektivitet 3. Minska statens inblandning i ekonomin 4. Främja ett utbrett aktieägande 5. Skapa möjligheter att introducera konkurrens 6. Utsätta statliga företag för marknadens disciplinerande effekterPunkt fem och sex ses i rapporten N9010 som intermediära mål för att uppnå högre ekonomiskeffektivitet och det blir därmed tydligt att ekonomisk lönsamhet är en av de främsta orsakerna attprivatisera statlig verksamhet.I proposition 2006/07:1 och 2006/07:57 uttrycker regeringen avsikten att minska det statliga ägandetav företag i syfte att skapa bättre förutsättningar för utveckling och tillväxt, stärkt konkurrenskraft ochsysselsättning. Detta ligger helt i linje med flera studier som pekar på att just detta är vad som sker vidprivatisering av statliga bolag. 14
  15. 15. 5.3 Fördelar med privatiseringEmpiriska studier av privatiserade statliga bolag ger en tydlig indikation på att privata företag är merlönsamma och ekonomiskt effektiva än jämförbara statliga bolag. Flera studier av privatiserade bolagfinner starkt stöd för att privatiserade företag har högre lönsamhet och lägre skuldsättning än statligaföretag. Nästan alla studier som jämför samma företag före och efter privatisering finner att lönsamhet,effektivitet, produktion och investeringar ökar medan skuldsättningen minskar.(Megginson och Netter,2001)Att incitamentet för investeringar, innovationer och besparingar ökar i och med privatisering framgåräven i rapporten ”Privat och statligt ägande – vad säger forskningen?” (Fores 2009:1) Detta på grundav att styrelsen i statliga bolag saknar bra incitament för effektivisering då det inte kommer dem tillgodo då de förväntar sig att staten lägger beslag på överskottet från en lyckad handling. Däremot äreventuella misslyckanden farliga då de kan leda till att ens anställning kan vara i fara och stora ochriskfyllda investeringar kommer därför inte att vara lika vanliga som i privata företag där ledningen harmer att vinna i de fall då ansträngningarna faller väl ut.I en studie av Shirley och Walsh (2001) som sammanfattar 52 empiriska studier dras slutsatsen attprivata eller privatiserade företag enligt ett flertal utfallsvariabler presterar bättre än jämförbara statligaföretag. En tydlig slutsats är också att privatiseringar har gynnsamma effekter på konkurrensutsattamarknader medan det på monopolmarknader är mer osäkert.Även Sheshinski och López-Calva (2003) drar i sina studier slutsatsen att privatiseringar har lett tillbetydligt högre effektivitet, produktivitet och lönsamhet samt att investeringarna har ökat. Studienvisade också att företag som privatiserades helt och hållet ökade sin lönsamhet och produktivitet merän företag som bara privatiserades till en del.I rapporten ”Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-länderna” har en omfattande genomgång av såväl empiriska som akademiska studier avprivatiseringar inom OECD-länderna gjorts. Slutsatsen i rapporten är att de ekonomiskakonsekvenserna vid företagsprivatiseringar är mycket goda. Mycket talar för att lönsamhet, effektivitetoch produktivitet generellt tenderar att förbättras när ett företag övergår från statlig till privat ägo.5.4 OsäkerhetsfaktorerTrots de många studier som pekar på att privatiseringar har lett till betydligt högre effektivitet,produktivitet och lönsamhet finns det vissa områden att beakta ur ett samhällsekonomiskt perspektivdå beslut om privatisering ska fattas.En osäkerhetsfaktor och potentiell felkälla till de goda ekonomiska effekterna som verkar uppstå tillföljd av privatisering är det så kallade fundamentala problemet vid kausal slutledning. Detta innebär attdet endast går att observera vad som händer när ett företag privatiseras och inte vad som skulle hahänt om samma företag − kontrafaktiskt − inte hade privatiserats. Den ekonomiska lönsamhet somuppstår vid privatisering skulle rent teoretiskt kunna ha uppstått även utan privatisering och vara ettresultat av någon annan extern faktor (N9010).En fråga att fundera över är vad som händer med sysselsättningen då statliga bolag privatiseras.Detta är enligt rapporten N9010 något oklart, men den säkraste bedömningen är att sysselsättningentenderar att minska något till följd av den ökade effektiviteten. Å andra sidan så kan den ökadeeffektiviteten leda till ökad försäljning vilket i sin tur skulle leda till ett behov av flera anställda.Empiriska studier ger inga säkra besked om sysselsättningen i privatiserade företag, det finns studier 15
  16. 16. som pekar på att den går upp, och studier som pekar på att den går ner. Den vanligaste slutsatsen ärdock att sysselsättningen inte förändras vid en privatisering.Hart m fl (1997) nämner risken för lägre kvalitet på produkter och tjänster som en följd av privatisering.Detta på grund av att kvalitet är dyrt att upprätthålla, samtidigt som den kan vara svår att observera förköparen. Inom detta område finns det exempel på privatiseringar som både har lett till ökad kvalitet(Telecom och gas i Storbritannien) samt till försämrad kvalitet (järnvägsnätet i Storbritannien).Kvalitetsfrågan är därmed komplex och det är svårt att ge ett generellt svar för vad som händer medkvaliteten vid privatisering, utan det måste göras en bedömning vid varje individuellt tillfälle.Även i rapporten ”Mer järnväg för pengarna” (SOU 2009:20), nämns att det finns en oro gällandeminskad trafiksäkerhet, tillgänglighet och punktlighet som följd av en fullt avreglerad marknad. Detfinns dock ingen statistik som stödjer denna oro, snarare pekar de exempel som finns på att enavreglerad marknad leder till både ökad säkerhet och kvalitet.5.5 Privatisering och konkurrensEn mycket omdebatterad fråga i privatiseringslitteraturen som diskuteras i rapporten N9010 är om detär ägandet, det vill säga privatiseringen, eller konkurrensutsättningen som har störst effekt för detekonomiska utfallet. En extrem uppfattning är att det endast är konkurrens som spelar roll för denekonomiska effektiviteten, vilket skulle innebära att en privatisering måste leda till ökad konkurrens föratt det ska ha en positiv inverkan på det ekonomiska resultatet. Detta skulle innebära att vid en givengrad av konkurrens spelar det ingen roll ur det ekonomiska perspektivet om ett företag privatiseraseller ej. En annan uppfattning är att privat ägande endast är effektivare än statligt på marknader medstark konkurrens. Empiriska studier har dock visat att både ägande och konkurrens har betydelse förekonomisk effektivitet samt att ägandet, oberoende av konkurrens, har en effekt på både lönsamhetoch effektivitet.Trots att det finns flera olika uppfattningar om ägande och konkurrens dras i rapporten N9010slutsatsen att privatiseringens effekter beror både på ägande och konkurrens. Statliga företag kan intemäta sig med privata företag på marknader där konkurrensen är stark, men även vid svag konkurrensvisar många studier att privata företag presterar bättre än statliga.5.6 Vad bör inte privatiseras?Ett marknadsmisslyckade brukar anges som en orsak till att verksamheter ska bedrivas i statlig regi.Marknadsmisslyckande är en situation som uppstår då den fria marknaden inte leder till en optimalresursanvändning i samhället och genom statligt ägande kan detta undvikas. Exempel påmarknadsmisslyckanden är då naturliga monopol bildas, exempelvis på grund av högaproduktionskostnader som kräver stordriftsfördelar. Detta uppstår bland annat vid distribution av el ochvatten. Genom ett statligt ägande vid dessa situationer kan det förhindras att monopolföretagenutnyttjar frånvaron av konkurrenter genom att höja sina priser och minska sina produktionsvolymer isyfte att höja vinsten på konsumenternas bekostnad.I dag betonar dock den nationalekonomiska litteraturen att marknadsmisslyckanden kan undvikasgenom att reglera privata företag istället för att bedriva verksamheter i statlig regi. Om och hur det gåratt reglera privata företag med naturliga monopol på ett effektivt sätt är dock omdebatterat. Slutsatsenblir att marknadsmisslyckanden och politiska målsättningar inte utan vidare kan användas för attmotivera statligt ägande. 16
  17. 17. 5.7 SlutsatsFlera empiriska studier pekar på att privatiserade bolag blir både lönsammare och effektivare, vidsåväl hög som låg konkurrens. De empiriska studierna påvisar också på att innovationen ochinvesteringarna i företagen ökar tack vare bättre incitament i privata bolag.Det är svårt att ge något generellt svar på om vissa branscher är svårare eller lättare att privatisera änandra, men studier har visat att de ekonomiska privatiseringsargumenten är starka och att de flestaföretag och branscher gynnas av privatiseringar.Trots de tydligt positiva ekonomiska effekter som visas i de empiriska studierna finns vissafrågetecken gällande privatisering. Dels är det svårt att avgöra om de ekonomiska effekterna är enföljd av själva privatiseringen eller av någon annan yttre faktor. Det är också osäkert vad som händermed sysselsättningsgraden och kvaliteten på produkterna eller tjänsterna vid privatisering. Ävenmöjligheten att privatisera bolag som verkar på naturliga monopol är omdiskuterad.6 KällförteckningPrimära källorDs 1998:64, Staten och bolagskapitalet - om aktiv styrning av statliga bolagESV 2006:15, Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? – om konkurrensutsättning ochstyrning av offentlig verksamhet i privat regiFores 2009:1, Privat och statligt ägande: Vad säger forskningen?, skriven av Henrik Jordahl”Handlingsalternativ för tjänsteexportverksamheterna inom infrastrukturområdet”, konsultutredning påuppdrag av Näringsdepartementet våren 2010Konkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens – förslagKonkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens - konkurrensen i SverigeKonkurrensverkets rapportserie: 2004:4, Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligtoch privatKonkurrensverket uppdragsforskning 2010:1, Ett lagförbud för myndigheter att bedrivakonkurrensutsatt näringsverksamhet - Kriterier för undantag från förbud, En rapport skriven av HenrikJordahl på uppdrag av KonkurrensverketN9010, Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-länderna,Jordahl, H (2008)Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxtProp. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m.Skr. 2009/10:101, Årsredovisning för staten 2009SOU 2010:3, Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägtaktiebola, Betänkande av Utredningen om förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vidLantmäteriet till aktiebolagsformSOU 2009:20, Mer Järnväg för pengarna, Betänkande av Utredningen om marknaden för drift,underhåll och investeringar på järnvägSOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, Slutbetänkande från 2006års förvaltningskommitté 17
  18. 18. SOU 2007:78, Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissakonsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket, Betänkande av Utredningen omförutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid Vägverket och Banverket till aktiebolagsformStatskontoret 2008:1, Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga myndigheterskonkurrensutsatta verksamhetStatskontoret 2008/74-5, Konkurrensutsatt verksamhet II – en analys av omfattningen av statligamyndigheters konkurrensutsatta verksamheterSvenskt Näringsliv 2006, Osund statlig konkurrens slår ut privat företagsamhetwww.regeringen.seSekundära källorAndersson, Fredrik (2002), Konkurrens på kommunala villkor Om konkurrensutsättning ochgränsen mellan marknad och byråkrati, Svenska kommunförbundetHart, O, A Shleifer och R Vishny (1997),The Proper Scope of Government: Theory and an Applicationto Prisons, Quarterly Journal of Economics, vol 112, nr 4, s 1127−1161.Konkurrensverket 2002:2, Vårda och skapa konkurrens Vad krävs för ökad konsumentnytta?Megginson, W och J Netter (2001), From State to Market: A Survey of Empirical Studies onPrivatization, Journal of Economic Literature, vol 39, s 321−389.OECD (2005), Modernising Government: The Way Forward, OECD Observer Policy BriefSheshinski, E och L López-Calva (2003), Privatization and Its Benefits: Theory and Evidence,CESifo Economic Studies, vol 49, nr 3, s 429–459.Shirley, M och P Walsh (2001), Public vs. Private Ownership: The Current State of the Debate, WorldBank Policy Research Working Paper, nr 2420.SOU 1999:139 Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxtStatskontoret 1994:26 Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektornPrivatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)Källor som är genomgånga men ej refererade”Bolagsgenomgång SweRoad”, Konsultutredning på uppdrag av Näringsdepartementet hösten 2009Ds 1999:49, Att snubbla in i framtiden en ESO-rapport om statlig omvandling och avvecklingESV 2000:21, Att styra avgiftsbelagd verksamhetESV 2008:34, Att verka genom andra, Kartläggning av organ med statligt åtagandeESV 2009:30, Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ, Förslag till principer förstyrning,uppföljning och kontroll av statliga åtaganden som utförs av privarättsliga organKonkurrensverket 2009, The Pros and Cons of Competition in/by the Public SectorSOU 2008:84, Alkolås för rattfyllerister och körkortsprov i privat regi, Betänkande av 2008 årsalkolåsutredning 18
  19. 19. SOU 2009:15, Kraftsamling! – museisamverkan ger resultat, Betänkande från MuseikoordinatornSOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande - en ny struktur för sjö, luft, väg ochjärnväg, Huvudbetänkande från TrafikverksutredningenSOU 2009:24, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden, Delbetänkande avTrafikverksutredningenSOU 2008:128, Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar, Delbetänkande avTrafikverksutredningen”SweRoad fördjupning av handlingsalternativ”, kompletterande utredning på uppdrag avNäringsdepartementet våren 2010 19

×