Este capítulo discute la importancia de la conjunción de esfuerzos entre el sector público y privado para expandir el acceso a las telecomunicaciones, especialmente en zonas rurales y de bajos ingresos. Argumenta que el crecimiento de los servicios de telecomunicaciones en estas áreas sólo será posible a través de incentivos que promuevan la inversión privada, como requisitos de cobertura geográfica y poblacional. También enfatiza la necesidad de una infraestructura básica provista por los gobiernos para apoyar

1. 1 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Inversión y Regulación:
Una Aproximación Plural
MARZO 2012
Marzo 2012

2. 2 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Signals Telecom Consulting
Es una consultora que presta diferentes servicios Facebook.com/SignalsConsulting
para la industria de las telecomunicaciones de
América latina y el Caribe.
La compañía atiende una base internacional de
clientes, que incluye prestadores de servicios,
proveedores de infraestructura, instituciones
financieras, gobiernos y “entrepreneurs”, entre
otros.
Twitter.com/SignalsConsult
Algunos de los servicios que presta Signals
Telecom Consulting son:
- Inteligencia de Mercado
- Análisis Competitivo
- Planeamiento de Negocios y Estrategia
- “Due dilligence” y Valoraciones de Empresas
- Proyecciones de Demanda
- Reestructuración interna de la organización
Slideshare.net/SignalsConsulting
- Seminarios de Capacitación
signalsconsultinglatinamerica.blogspot.com.es
Diseño y Maquetación: Lissette Añez (@LissetteAT)
Marzo 2012

3. 3 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Introducción
Juan B. Gnius
Nos encontramos en una etapa de la industria de las telecomunicaciones donde
los avances tecnológicos previstos hace más de una década cobran realidad. La
convergencia está aquí desde hace tiempo e Internet y los servicios que facilita,
junto con las inversiones necesarias en infraestructura, transformaron la industria.
Al igual que en el resto del mundo, en América Latina las infraestructuras son
cada vez más robustas y asequibles, aunque aún falta extenderlas para una parte
importante de las sociedades latinoamericanas. Diversos planes de expansión
impulsados desde el sector público en mercados como Argentina, Brasil,
Colombia, entre otros, dan cuenta de ello, junto el apoyo, el conocimiento y los
recursos de los privados.
Los operadores conjugan ofertas y servicios, con opciones cada vez más
atractivas para los usuarios. Y la creatividad –impulsada por nuevas formas de
colaboración- ha generado diversas opciones de servicios de comunicación,
adoptadas velozmente por los consumidores. La conjunción de estas variables
dio luz a un nuevo escenario competitivo donde los límites son difusos.
El presente documento “Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural”
tiene como fin alimentar esas discusiones. Con miradas expertas sobre cuestiones
que atañen a la realidad de la industria desde diferentes ángulos, que incluyen:
• Telecomunicaciones y desarrollo: conjunción de esfuerzos público y privado;
José Felipe Otero, presidente y fundador de Signals Telecom Consulting.
• Licencia única de Telecomunicaciones ayuda competencia; Henoch Aguiar,
Secretario de Comunicaciones de Argentina (1999-2001)
• Desagregación del bucle no siempre es buena noticia; Christian Nicolai,
Subsecretario de Telecomunicaciones de Chile (2000-2006)
• Video por Internet no es Radiodifusión; escrito por Andrés Guadamuz
González, Director Asociado del Centro de Estudios SCRIPT de la Universidad
de Edimburgo (Reino Unido).
• Cómo expandir banda ancha en zonas rurales; Edwin San Román, Presidente
del Consejo Directivo del Osiptel de Perú (2002-2007)
La transmisión de contenidos por Internet es una tendencia tecnológica que ya se Sigue a Juan en Twitter @JGBSignals
traduce en realidades de negocio en América Latina. Los principales operadores
de telecomunicaciones de la región prestan en alguno de sus mercados servicios
bajo el modelo “Over The Top” (OTT) o lo tienen en carpeta, ya sea a través
de enlaces cableados o servicios móviles. Operadores de TV Paga, igual que
proveedores de señales, avanzan en la misma dirección. En este sentido, el
arribo de empresas como Netflix a la región funcionó como catalítico para un
servicio que incluye –de lleno o tangencialmente- todos los puntos tratados en
este documento. Sitios de Internet muy populares como Cuevana han puesto de
relieve un tema actual, cuyo epicentro fue en Estados Unidos y el tratamiento de
la ley “SOPA” (Stop Online Piracy Act), como los derechos de autor. En el escrito
de Andrés Guadamuz González se lee: “el tema de protección de transmisiones
de audio y video por Internet carece de un marco internacional, lo que ha llevado a
una colección de prácticas muy diversas por parte de entes reguladores alrededor
del mundo. En materia de derechos de autor, las emisiones de contenidos
audiovisuales se encuentran amparadas por un mínimo de protección. Los autores
ya tienen bastantes derechos exclusivos sobre sus obras, incluyendo derechos
que se refieren únicamente a varias tecnologías de retransmisión”, sin dudas, una
postura correcta.
El avance de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs)
continúa con una dinámica sin par. Los quehaceres personales y laborales
de los individuos son impregnados por su uso, indiferente a los niveles socio-
culturales. Está comprobado, también, el impacto positivo de las TICs en el
crecimiento económico de los países. Bien lo explica Edwin San Román en su
exposición: “entre los servicios y aplicaciones de TICs, la banda ancha ha tomado
Marzo 2012

4. 4 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
un lugar predominante en el mundo; se considera una infraestructura desafiante, con una lógica cabal. Dice: “un error común, empujado por
básica para el desarrollo de los países, comparable a las redes de las presiones de nuevos entrantes, es suponer que la desagregación
transporte y de electricidad. Por lo tanto, la banda ancha no debe ayudará a solucionar los problemas crónicos de falta de cobertura
ser concebida sólo como una tecnología o un servicio adicional de de la telefonía fija y del acceso en banda ancha soportado en las
telecomunicaciones, sino como la herramienta imprescindible para el redes locales. Es evidente, pero se olvida, que sólo es posible
uso y aplicación de las TICs. En los últimos años se ha convertido en desagregar la red existente…Si la política pública apunta a mejorar
el elemento fundamental de un nuevo entorno que facilita el desarrollo la cobertura y el acceso a sectores aislados, de menores ingresos
de complementariedades estructurales y que genera una dinámica o en áreas urbanas no atendidas, lo que se requiere inicialmente
que impacta a todos los sectores sociales y productivos mediante un son inversiones que permitan aumentar la cobertura de la red, y la
círculo virtuoso de desarrollo basado en los principios de dinámica, desagregación no soluciona ese problema, sino que incluso puede
eficiencia, inclusión y colaboración que son propias de las redes de ser un desincentivo a las inversiones…al menos en el caso de la
comunicaciones”. Banda Ancha, la desagregación no ha incentivado ni la inversión ni la
innovación, presentándose menores inversiones en fibra óptica en los
Así como las telecomunicaciones y las tecnologías que les dan mercados desagregados que en aquellos que no lo son o en los que
sustento revolucionan el globo, las regulaciones que les dan marco los entrantes prestan servicios con sus propios medios”.
de funcionamiento a los operadores en los diferentes mercados
deben acompañar su evolución, con una premisa impostergable: que La historia de América Latina es rica en dicotomías que,
sean asequibles para la población. Para tal objetivo existen diferentes lamentablemente, han sumido la región durante décadas. Los últimos
enfoques y postulados, aunque el común denominador es la inversión. años vienen mostrando nuevas facetas que parecieran sintetizar viejos
antagonismos en políticas superadoras. Las telecomunicaciones,
Todos los mercados de América Latina cuentan con una en la mayoría de los mercados, no quedan exentas de esta nueva
arquitectura legal que permite el funcionamiento del mercado etapa: como lo evidencian la diversidad de planes de expansión
de telecomunicaciones, con resultados disímiles. Los debates de cobertura e, incluso, el proyecto de anillo sudamericano de fibra
regulatorios tienen lugar de manera cotidiana a nivel regional y en óptica en el marco de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur),
particular país por país. Y, a pesar de la realidad de la convergencia, con el fin de abaratar las conexiones internacionales y generar mayor
aún se discute cómo se la encuadra en las licencias de los operadores. tráfico regional, en un esfuerzo público/privado. Es deseable que
Desde su génesis, la convergencia es un concepto que excede el administraciones de latitudes más al norte se integren.
marco comúnmente conocido del triple o cuádruple play para abrazar,
también, “al software y los servicios informáticos, así como a la Como bien lo explica José F. Otero en su texto: “el crecimiento de los
generación de contenidos, en permanente interacción entre ideas, servicios de telecomunicaciones en los segmentos de menor poder
plataformas y equipamientos inteligentes que los potencian”, como adquisitivo sólo será viable por medio de la cooperación del sector
explica Henoch Aguiar en el texto que se incluye en este documento. privado con el sector público. Deben existir incentivos que promuevan
Justamente Aguiar se involucra con la concepción de concesiones y la entrada de los operadores en las regiones apartadas del país,
licitaciones, resaltando la idea de la necesidad de una licencia única aunque los gobiernos tienen que comprender que para desplegar
en telecomunicaciones dado que ya “no representa un adelanto, sino una red existe la necesidad de una infraestructura básica en el lugar
que es el requisito mínimo a satisfacer, preparando la evolución de que se pretende conectar. A corto plazo, la imposición de requisitos
nuestro derecho a un movimiento centrípeto más abarcativo que el de cobertura geográfica y poblacional son dos herramientas muy
conocido hasta hoy. Aquello a tomar en cuenta de la convergencia importantes que poseen los reguladores al momento de entregar
vivida no es lo alcanzado, sino su velocidad evolutiva y la ampliación licencias/concesiones en sus respectivos mercados. Además,
de espacios que ha manifestado. La readecuación de los marcos tiene que haber obligaciones mínimas de explotación de activos
regulatorios se torna imperiosa si no se quiere regular desde el finitos, como el espectro radioeléctrico, que sirvan para prevenir la
pasado, desde la historia, desde lo inmóvil, cuando constatamos la acumulación del mismo por actores que no lo utilizan para ofrecer
permanencia del cambio”. servicios comercialmente en perjuicio de los consumidores. Debe
quedar claro: incrementar el acceso a las telecomunicaciones en
Para aquellos que seguimos las telecomunicaciones desde hace zonas alejadas sólo se puede lograr poniendo más énfasis en los
varios años existen conceptos que han mutado su contenido, porque ciudadanos”.
la realidad de los mercados ha variado y el contexto semántico, se
sabe, no es perenne. Sin embargo, subsisten cuestiones que aún no Como queda expuesto, cada uno de los cinco escritos aborda
han conciliado posiciones y probablemente no lo harán; el debate es distintas perspectivas de las telecomunicaciones, aunque todos los
siempre bienvenido, aunque a veces implique demoras –a veces más temas están interconectados. Regulación que acompañe la inversión
de lo necesario- en el desarrollo de las telecomunicaciones. privada y resguarde a los ciudadanos, esfuerzos compartidos entre
sector público y privado para conectar poblaciones remotas, llevando
La desagregación de redes, por ejemplo, es un tema que ha perdurado infraestructura, recursos, tecnología para incorporar más ciudadanos
más de una década, incluso desde antes de la ola aperturista de los a la era del conocimiento
mercados que tuvo lugar en América Latina desde comienzos de la
década del ´90. La mayoría de los mercados latinoamericanos, sino Esperamos que el presente documento “Inversión y debate
todos, han sido testigos de fuertes disputas, incluso hasta el día de regulatorio: una aproximación plural” sea útil para aclarar conceptos y
hoy. La desagregación es concebida como una herramienta que facilitar próximos debates.
estimula la competencia en telefónica fija, con la desagregación del
bucle local o última milla; en banda ancha, con el uso de determinados
elementos de la red; en telefonía móvil, con las distintas maneras en Queda invitado a recorrerlo.
que puede establecerse un operador móvil virtual (MVNO, por sus
siglas en inglés). En las páginas siguientes, Christian Nicolai traza
un acabado análisis que coloca esta cuestión en una perspectiva
Marzo 2012

5. 5 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Inversión y Regulación:
Una Aproximación Plural
Capítulo 1 6
Telecomunicaciones y Desarrollo:
Conjunción de Esfuerzos Público y Privado
Capítulo 2 15
Licencia Única de Telecomunicaciones
Ayuda Competencia
Capítulo 3 23
Desagregación del Bucle No Siempre
Es Buena Noticia
Capítulo 4 31
Video por Internet no es Radiodifusión
Capítulo 5 42
Cómo Expandir Banda Ancha
en Zonas Rurales
Marzo 2012

6. 6 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
CAPÍTULO 1
Telecomunicaciones
y Desarrollo:
Conjunción de
Esfuerzos Público y
Privado
Marzo 2012

7. 7 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Telecomunicaciones y
Desarrollo: Conjunción de
Esfuerzos Público y Privado
Por José F. Otero
La cobertura periodística sobre el sector de telecomunicaciones inicialmente
se centraba en tres aristas importantes: nuevos servicios ofrecidos por los
operadores, la posibilidad de que una nueva empresa entre al mercado y cuales
son los nuevos modelos de dispositivos que estarán disponibles durante los
próximos meses. Durante la última década, el crecimiento y adopción de los
servicios de telecomunicaciones en América Latina y el Caribe ha contribuido a la
evolución de este acercamiento. Asimismo, estudios publicados por autoridades
gubernamentales, centros académicos y consultoras especializadas han ayudado
a divulgar la importante contribución de la industria de telecomunicaciones en las
economías regionales. Por ejemplo, según estimados del Banco Interamericano de
Desarrollo el incremento de 10 puntos porcentuales en los niveles de penetración
de banda ancha en América Latina se traduce en un crecimiento promedio de 3,2%
del PIB regional. Basándonos en cifras del Banco Mundial y del Fondo Monetario
Internacional se observa que este crecimiento en banda ancha representa entre
US$ 154.000 millones a US$ 165.000 millones en crecimiento económico.
No obstante, la adopción de servicios de telecomunicaciones tiene otros
resultados que contribuyen al desarrollo regional. Sobretodo cuando los mercados
emergentes representan la principal veta de crecimiento para los accesos a Internet
en las próximas décadas. El impacto es muy positivo y los gobiernos tienen que
considerarlo al momento de decidir sus políticas públicas sobre el tema. En primer
lugar, una mayor representación de los mercados emergentes en Internet lleva
a un proceso de democratización del ciberespacio, lo cual tiene consecuencias
importantísimas, como por ejemplo mayor interacción con universidades de otras
regiones del planeta para intercambio de información o modelos de negocio. Pero
las oportunidades también se encuentran en la conexión de estos centros de
Sigue a José en Twitter @Jose_F_Otero
estudios con comunidades alejadas que brinden nuevas oportunidades a aquellas
personas que estén interesadas en continuar sus estudios universitarios, permitir
diagnósticos diferenciales con los principales expertos del mundo y, como se ha
visto principalmente en África, facilitar la bancarización de las personas – algo que
ya comienza a verse en mercados del Caribe. Las posibilidades que brinda una
mayor conectividad de banda ancha son innumerables: desde abaratar el envío
de remesas (que representa más del 50% de PIB de varios países de América
Latina y el Caribe) hasta fomentar la democracia y los derechos humanos.
El caso emblemático de un mercado que ha sido transformado por la entrada
de un operador de telecomunicaciones es Haití. El impacto inmediato de Digicel
fue incrementar el acceso a servicios de telefonía, modernizando las redes de
telecomunicaciones del país y la oferta de tarifas, menores al 10% de lo facturado
hasta ese momento. Sin embargo, el impacto indirecto se manifiesta en una
mayor transparencia: ahora ONGs y grupos de la sociedad civil haitiana pueden
comunicar al mundo con mayor rapidez cualquier abuso de poder; tampoco hay
que obviar la importancia de la red de Digicel en los procesos electorales del país.
Estos importantes cambios en Haití fueron producto de una inversión inicial de US$
130 millones para el despliegue de infraestructura con cobertura en zonas que,
hasta ese momento, carecían de servicios de telecomunicaciones; el crecimiento
de Digicel Haití fue explosivo pues el operador arribó a un mercado con menos de
500.000 usuarios y en menos de 12 meses había duplicado esta cifra.
Otro impacto positivo de desarrollo de las telecomunicaciones es el incremento
en la transferencia de conocimiento, principalmente por Internet, ya sea de forma
pasiva por medio de la lectura de medios internacionales que de otra manera
Marzo 2012

8. 8 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
sería imposible de acceder, o activa por medio de charlas, cursos o se encuentra viviendo sus últimos días como unidad de negocios
investigación. La transferencia de conocimiento ocurre mayormente independiente de los operadores; en el futuro sólo será una aplicación
por medio de las universidades y el establecimiento de empresas de más que ofrezcan los proveedores de servicios de datos. La primera
tecnología en los diferentes mercados. Ante esta realidad es necesario fase de evolución de los servicios de telefonía fija se caracteriza por
que el sector de las telecomunicaciones sea reconocido como una la paulatina desaparición de servicios de larga distancia nacional e
herramienta de desarrollo personal y social, dando paso a iniciativas internacional. El abaratamiento del precio del minuto de voz es una
de política pública que fomenten el intercambio de información y de las principales características de esta tendencia. Esta reducción
tecnologías entre los diferentes países. Para lograr este objetivo tarifaria implica que un aumento en el tráfico no siempre resulta en un
es imprescindible la existencia de un marco regulatorio estable y incremento en ingresos.
transparente, que tenga como principal promover la inversión para el
desarrollo de la infraestructura del país. El principal contrincante que poseen los servicios de telefonía fija,
tanto local como de larga distancia, es la telefonía móvil. El fenómeno
El objetivo de este análisis es contribuir y promover el diálogo sobre de substitución fijo móvil ocurre principalmente en hogares de bajo
el desarrollo del sector de telecomunicaciones a nivel regional. poder adquisitivo, que ven más cómodo contar con una línea móvil
Para lograrlo, se brinda un panorama general del sector resaltando prepago que les implica un mayor ahorro mensual en servicios de
algunas de las oportunidades y desafíos que enfrenta América Latina telecomunicaciones. Cabe resaltar que en muchos mercados de
y el Caribe. Debido a límites de espacio se ha tenido que priorizar América Latina no existe la larga distancia nacional cuando la
temas que son fundamentales para el entendimiento del desarrollo llamada es originada en una red móvil, por lo que es más atractivo
regional. Esto no implica que los temas omitidos en esta ocasión sean comunicarse desde un celular que por medio de una línea fija para
de menor importancia, por lo que se espera sean abordados en un este tipo de comunicación.
futuro por el autor.
De todas formas, como se observa en la Tabla 1, la telefonía fija
continúa creciendo en varios mercados de América Latina luego
de varios años de pérdida de clientes. Esto se debe mayormente
Servicios de Telefonía Fija al impulso que recibe este servicio por parte de los operadores de
CATV –siendo Venezuela y Argentina las dos principales excepciones
Los servicios de telefonía fija fueron por largo tiempo el motor de –que han adoptado una estrategia de mercado enfocada a ofrecer
crecimiento de las telecomunicaciones a escala global. El advenimiento servicios empaquetados en zonas de la población con un alto poder
de nuevas tecnologías y servicios ha contribuido a que este servicio adquisitivo. Al carecer de impedimentos legales para ofrecer servicios
Tabla 1 - Crecimiento de Líneas de Telefonía Fija en los Siete Mayores Mercados de Telecom de América Latina 2000 - 2011
Mercado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Argentina 7.894.205 8.131.435 7.708.568 7.832.767 7.946.841 8.328.006 8.599.474 9.655.700 9.812.168 9.734.041 9.997.751 9.442.182
Brasil 30.900.000 37.400.000 38.800.000 39.200.000 39.600.000 39.800.000 38.800.000 39.400.000 41.200.000 41.500.000 42.100.000 42.961.000
Chile 3.302.498 3.478.492 3.467.013 3.252.063 3.318.260 3.435.888 3.326.435 3.378.946 3.484.784 3.559.326 3.581.517 3.606.437
Colombia 7.171.234 7.371.482 7.517.289 7.850.325 7.712.569 7.293.254 7.634.700 7.800.000 7.706.564 7.168.607 7.245.260 7.189.344
México 12.331.676 13.774.146 14.975.085 16.330.066 18.073.238 19.512.024 19.861.299 19.997.903 20.491.430 19.503.701 19.891.462 19.683.933
Perú 1.617.582 1.570.956 1.656.624 1.839.165 2.049.822 2.250.921 2.400.512 2.672.078 2.906.579 2.925.959 2.982.452 3.270.264
Venezuela 2.535.966 2.704.921 2.841.698 2.956.185 3.346.462 4.016.355 4.754.973 5.220.338 6.417.682 6.866.686 7.082.887 7.332.080
TOTAL 65.753.161 74.431.432 76.966.277 79.260.571 82.047.192 84.636.448 85.377.393 88.124.965 92.019.207 91.258.320 92.881.327 93.485.240
Fuente: Signals Telecom Consulting
Tabla 2 – Crecimiento de Líneas de Servicio Móvil en los Siete Mayores Mercados de Telecom de América Latina 2000 - 2011
Mercado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Argentina 5.500.000 6.710.259 6.612.528 7.789.554 13.527.983 21.112.000 29.694.400 37.743.000 42.829.600 47.431.900 50.657.025 57.650.500
Brasil 23.200.000 28.700.000 34.900.000 46.400.000 65.600.000 86.200.000 99.900.000 120.900.000 150.600.000 173.900.000 202.900.000 242.231.503
Chile 3.401.525 5.100.783 6.244.310 7.268.281 9.261.385 10.569.572 12.450.801 13.955.202 14.796.593 16.450.223 19.852.242 24.432.100
Colombia 2.256.353 3.265.183 4.596.782 6.185.779 10.434.698 21.850.356 29.762.483 33.941.278 40.976.951 40.395.271 43.710.923 46.200.421
México 14.078.000 21.758.000 25.928.000 30.098.000 38.451.000 47.129.000 55.395.000 66.559.000 75.303.000 83.193.574 91.362.753 94.565.305
Perú 1.339.667 1.793.284 2.306.943 2.930.343 4.092.558 5.582.300 8.772.600 14.060.900 18.481.400 20.609.800 23.317.300 25.252.300
Venezuela 5.447.172 6.472.584 6.541.894 7.015.121 8.420.980 12.495.700 18.782.388 23.796.944 27.078.059 29.838.136 29.472.425 28.781.999
TOTAL 55.222.717 73.800.093 87.130.457 107.687.078 149.788.604 204.938.928 254.757.672 310.956.324 370.065.603 411.818.904 461.272.668 519.114.128
Fuente: Signals Telecom Consulting
Marzo 2012

9. 9 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
empaquetados, los operadores de CATV ofrecen descuentos no puede considerarse una tecnología “madura” y “probada”. Otro
superiores al 30% al combinar servicios – tarifas que siguen siendo problema de LTE son los topes de espectro existentes en América
altas para muchos hogares latinoamericanos. Latina, lo que hace imposible el despliegue de esta tecnología por
operadores con gran cantidad de usuarios, pues sus problemas de
Considerando que la oferta de servicios empaquetados se enfoca a congestión y calidad de servicio lo impiden. Por otro lado, aún en
hogares de alto poder adquisitivo (ABC+) y PyMES, se puede concluir un contexto en el que el espectro se hace disponible para todos
que gran parte del crecimiento de los servicios de telefonía ocurren los operadores la pregunta que queda es ¿en qué banda es mejor
en zonas urbanas que ya cuentan con multiplicidad de alternativas de desplegar LTE? EEUU se ha inclinado por la de 700 MHz mientras
ofertas y no en localidades rurales/remotas del país. Por otra parte, al que en Europa hay mayor auge por 2,5 GHz.
haber evolucionado de ser un servicio esencial hasta convertirse en
un commodity, los servicios de telefonía fija se han ido posicionando
como un servicio de valor agregado esencial de las ofertas de banda
ancha. Los planes de servicios empaquetados que los usuarios Servicios de Banda Ancha
contratan son planes que incluyen llamadas “ilimitadas” a destinos
nacionales, internacionales o dentro de la propia red, según sea el Uno de los temas menos mencionados por los gobiernos al momento
tipo de contrato. de hablar sobre la necesidad de expansión de los servicios de banda
ancha es el rol de las culturas locales. No es casualidad que muchos
grupos indígenas de mercados como Bolivia, Guatemala o México,
que aún mantienen sus costumbres e idioma, también se caractericen
Servicios Móviles por tener bajos ingresos y vivir en zonas apartadas del país. Para
poder extender los servicios de banda ancha a estos sectores de la
El incremento en número de líneas móviles que se observa en América población no es suficiente desplegar una red, sino que debe haber un
Latina y el Caribe durante la última década – 850% según datos esfuerzo complementario para asegurar que los diversos grupos no
de la Tabla 2 – va acompañado de una evolución en el modelo de sientan que su idioma o cultura se está diluyendo.
negocio de los operadores. En un proceso evolutivo similar al de sus
contrapartes de servicios fijos, los operadores móviles están migrando Tampoco se debe olvidar el rol que tienen los gobiernos como motor
de ser primordialmente proveedores de telefonía a posicionarse como o freno del crecimiento de Internet en los países. Es casi imposible
los principales prestadores de servicios de acceso a Internet de la hablar de impulsar el acceso a banda ancha o la llegada de dispositivos
región. Inevitablemente esto hará que en un futuro la proliferación de bajo costo a segmentos de bajo poder adquisitivo cuando los
y adopción masiva de aplicaciones que permitan el intercambio de impuestos por servicio sobrepasan el 40% en muchos mercados, o
datos, servicios de VoIP móvil y la comunicación instantánea sirvan los impuestos por importación de teléfonos o computadoras rondan el
para ayudar a desplazar a los servicios de telefonía móvil como 60%. Este esquema puede funcionar en segmentos de la población
principal unidad de negocios de los operadores. de medio o alto poder adquisitivo, pero es inoperante en zonas rurales
con baja densidad poblacional y/o bajo poder adquisitivo. Por otro
Como parte de su evolución los operadores móviles buscarán lado, los gobiernos de América Latina y el Caribe deben entender
diversificar sus fuentes de ingresos posicionándose como proveedores que el incremento en la adopción de TIC tiene externalidades muy
de servicios integrados, lo cual les permita competir – al menos en positivas que van desde un incremento en la transparencia política y
zonas rurales – contra la oferta cableada de otros operadores. En mayor seguridad de la población, hasta mejores cuidados por parte
este sentido, el despliegue de nuevas tecnologías como HSPA+ y LTE del gobierno por medio de la implementación de iniciativas de tele-
cobran suma importancia tanto en el aspecto publicitario (desde hace medicina y tele-educación, entre otras.
años las denominan 4G) hasta el financiero. El futuro crecimiento de
estas tecnologías en América Latina y el Caribe ocurrirá en fases. Por El crecimiento de la banda ancha ha estado desde su origen
ejemplo, el despliegue de LTE por parte de operadores móviles no se intrínsecamente ligado a la oferta de servicios de TV Paga, en sus
efectuará de manera tan rápida como por parte de sus contrapartes inicios ofertada por operadores de CATV. Durante la década de los ’90
de servicios fijos. Esto se debe a que la gran mayoría de los muchos cableros comenzaron a modernizar sus redes, habilitándolas
operadores móviles de América Latina y el Caribe aún se encuentran para la transmisión de datos de forma bidireccional. Esto les permitió
expandiendo el despliegue de UMTS/HSPA. En otras palabras, sin comercializar servicios de telefonía fija y, unos pocos años más tarde,
haber amortizado su inversión en tecnologías 3G ningún operador servicios de banda ancha por medio de Cable Módem. Existen varias
móvil comenzará a hacer un despliegue de LTE a nivel masivo. explicaciones que intentan justificar los altos niveles de adopción que
Por otra parte, muchos operadores que deseen ofrecer LTE se ven en sus inicios reflejó el Cable Módem en mercados como EEUU y
limitado por la cantidad de ancho de banda de espectro disponible. que no fueron replicados en la mayoría de los mercados de América
Por ejemplo, en enero de 2010 Movistar Venezuela aseguraba que Latina. Una de las explicaciones señala que algunos de las “Baby
ofrecería LTE en el país para luego, en 2011, indicar que precisa más Bells” como la desaparecida Pacific Bell – al igual que Deutsche
ancho de banda de espectro para hacer un despliegue comercial de Telekom en Alemania – atrasaron su lanzamiento de ADSL para
esta tecnología. continuar generando ingresos de sus servicios de RDSI.
Los dos principales escollos que tienen que solventarse antes de La historia del desarrollo de banda ancha por medio de Cable Módem
que se realice un despliegue masivo de LTE en América Latina es en América Latina y el Caribe ha sido en su mayor parte disímil a la
la falta de capacidad de suficiente espectro que permita el desarrollo de EEUU. Existen mercados como Uruguay y Venezuela que reflejan
de esta tecnología y la falta de economías de escala. Contrario a los un lento o nulo crecimiento en comparación con otras alternativas
despliegues de GSM, EV-DO y UMTS que ocurrieron con bastante como ADSL. No obstante, el lento crecimiento del Cable Módem en
antelación en mercados como Europa, Japón, Corea del Sur y EEUU, Venezuela puede explicarse dentro de un contexto político-económico
la llegada de LTE en mercados como Brasil, Uruguay y Puerto Rico donde la importación de equipamiento es altamente controlada por
está ocurriendo de manera simultánea con esos mercados: LTE aún el gobierno central, mientras que en el caso uruguayo el gobierno
Marzo 2012

10. 10 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
prohíbe a los operadores de CATV ofrecer servicios de banda ancha
de forma directa.
Año 2008
El rol tradicional de los operadores de CATV ha sido de impulsar la Telefonía CATV
llegada de mayores velocidades de acceso, expandiendo el servicio Mercados Operador Eficiencia % Operador Eficiencia %
a nuevas localidades e impulsado la oferta convergente de servicios. Argentina Telefónica + Telecom 24 Cablevisión 28
Claro que esto sólo se puede alcanzar con una política agresiva de Brasil Telefónica + Oi 19 NET 72
inversión en la modernización de la infraestructura y el lanzamiento Chile Telefónica + Telsur 34 VTR 66
de promociones lo suficientemente atractivas que viabilicen el rápido Colombia Telefónica + ETB + UNE 17 Telmex 16
crecimiento de la base de subscriptores. México Telmex 28 Cablevisión + Cablemás + Megacable 27
Perú Telefónica 31 Telmex 25
Brasil, Chile y Jamaica son mercados que poseen, al menos, Venezuela Cantv 19 Inter 11
un operador de CATV que se ha visto forzado a evolucionar su
posicionamiento como proveedor de servicios de TV restringida Año 2009
en un operador de telecomunicaciones que utiliza la velocidad de Telefonía CATV
banda ancha para diferenciarse de sus competidores. Este enfoque Mercados Operador Eficiencia % Operador Eficiencia %
de mercado cobra mayor importancia en un entorno competitivo en Argentina Telefónica + Telecom 27 Cablevisión 32
el que los servicios de TV paga enfrentan cada día mayor nivel de Brasil Telefónica + Oi 21 NET 78
competencia por parte de alternativas como el DTH, el IPTV y, de Chile Telefónica + Telsur 39 VTR 72
forma más reciente, los servicios OTT de video de proveedores como Colombia Telefónica + ETB + UNE 26 Telmex 22
Netflix, Apple o Cuevana. México Telmex 41 Cablevisión + Cablemás + Megacable 34
Perú Telefónica 35 Telmex 42
Tanto VTR en Chile, como Flow en Jamaica, se han distinguido por tratar Venezuela CANTV 22 Inter 13
de superar siempre la oferta de banda ancha de sus competidores.
Una de las estrategias más comunes de estos operadores es duplicar Año 2010
/ triplicar las velocidades ofrecidas a los usuarios sin que estos tengan Telefonía CATV
que incurrir en costos adicionales. Por su parte, Net en Brasil ha Mercados Operador Eficiencia % Operador Eficiencia %
utilizado su red HFC para posicionarse como un agresivo competidor Argentina Telefónica + Telecom 32 Cablevisión 35
de los principales operadores fijos del mercado -Oi y Telesp- siempre Brasil Telefónica + Oi 25 NET 84
impulsando mayores velocidades de banda ancha. Chile Telefónica + Telsur 43 VTR 78
Colombia Telefónica + ETB + UNE 33 Telmex 34
La realidad antes descrita contrasta fuertemente con las experiencias México Telmex 48 Cablevisión + Cablemás + Megacable 37
de Argentina, México y Puerto Rico, mercados con operadores de Perú Telefónica 30 Telmex 77
CATV que históricamente no han sido agresivos en sus ofertas de Venezuela CANTV 27 Inter 14
banda ancha, aunque en los casos argentino y puertorriqueño los
mercados presentan una alta penetración por hogar de servicios de Año 2011
TV Paga. En Argentina, la decisión de Grupo Clarín de no mejorar Telefonía CATV
su oferta de banda ancha – que sigue siendo una de las mejores del Mercados Operador Eficiencia % Operador Eficiencia %
país –rompe los moldes tradicionales del mundo de negocios pues Argentina Telefónica + Telecom 39 Cablevisión 41
responde a un enfrentamiento político con la administración de la Brasil Telefónica + Oi 33 NET 90
Presidente Cristina Fernández. Por su parte, lo que se ha observado Chile Telefónica + Telsur 49 VTR 84
en los operadores de los otros dos mercados es que ha sido la oferta Colombia Telefónica + ETB + UNE 43 Telmex 41
de ADSL la que ha comenzado a impulsar el crecimiento del número México Telmex 58 Cablevisión + Cablemás + Megacable 41
de accesos de banda ancha fija. Esta decisión estratégica de intentar Perú Telefónica 38 Telmex 93
amortizar lo máximo posible su red por medio de ofertas menores a Venezuela CANTV 28 Inter 36
los 3 Mbps dejó de ser sostenible hace menos de dos años. Desde
entonces, los operadores de CATV han comenzado a invertir para
mejorar su oferta de velocidades de banda ancha – de 50 Mbps a
100 Mbps - pero con un alcance geográfico limitado y precios no
accesibles para la gran mayoría de los hogares. El problema que
esta dejadez pasada representa para los operadores de CATV es que
sus esfuerzos para mejorar su oferta hayan llegado muy tarde para
posicionarse como proveedores de banda ancha.
Los resultados de una investigación hecha por Signals Consulting
encuentran una correlación entre bajos niveles de inversión en
redes de CATV y el porcentaje de hogares cubiertos por su red que
le contrata servicios de banda ancha. Si se hace una comparación
con el número de hogares de los operadores fijos – que, contrario
a las redes de CATV, incluyen todos los quintiles económicos del
mercado – se observa que los cableros peor posicionados son los de
Venezuela y México mientras que en Argentina los operadores fijos –
Telefónica y Telecom han ido cerrando la brecha.
Marzo 2012

11. 11 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
proyectos de acceso universal a banda ancha. El caso emblemático
Brecha Digital de este tipo de proyectos lo presenta la Red Nacional de Banda
Ancha de Australia con un costo estimado de US$ 38.000 millones,
El concepto brecha digital se refiere, de manera simplificada, a la de los cuales el gobierno australiano estaría financiando US$ 29.000
diferencia existente entre la cantidad de personas con conexión a millones.
Internet y aquellas que carecen del servicio. En la actualidad, la mayor
disponibilidad de alternativas de acceso a Internet y el tamaño cada
vez mayor de las aplicaciones que deben utilizarse en un computador
fuerzan a redefinir el concepto brecha digital. La evolución del mismo Vive Digital – Colombia
debe llevarlo de estar enfocado primordialmente en el acceso a uno
más amplio que incluya como requisito indispensable la velocidad y En cuanto a iniciativas publico-privada, el caso más exitoso de
contenido. Una conexión lenta a Internet implica grandes barreras América Latina es el Plan Vive Digital de Colombia. El objetivo de
en la actualización del software y, en casos más extremos, impiden este proyecto es masificar el acceso a Internet en todo el territorio
la utilización de herramientas de tele-educación o tele-medicina e colombiano y, en especial, a aquellas zonas que carecen de conexión
imposibilita la alternativa de tele-trabajo. Es por esta razón que los como por ejemplo áreas rurales, llevando el número de conexiones
gobiernos de América Latina tienen la responsabilidad de continuar de banda ancha fija e Internet móvil 3G y 4G a 8,8 millones para 2014.
impulsando el desarrollo del Internet a través de distintas plataformas Para esto, el gobierno ha dispuesto algunas medidas con el fin de
tecnológicas pero siempre contemplando la velocidad de acceso como asegurar las condiciones que hagan posible la concreción del plan:
una meta. Estamos en 2012 y la velocidad mínima recomendada por
la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 2011 era • Asignación de espectro IMT y del dividendo digital, con el objetivo
de 256 Kbps, la cual puede considerarse obsoleta para poder utilizar de alcanzar una cobertura 100% 3G y 50% 4G.
aplicaciones avanzadas. • Promover los MVNO. Colombia exhibe uno de los mayores
desarrollos de esta modalidad en América Latina, en términos
de cantidad de operadores: ETB, UNE EPM y Uff Móvil, todos
montados sobre la red de Tigo. Emcali, Metrotel y Virgin Mobile
Estímulos a la Inversión anunciaron el lanzamiento de servicios en el corto-mediano
plazo.
La innovación tecnológica es ingrediente esencial para el crecimiento • Despliegue de una red de fibra óptica que cubra, al menos, 700
de la inversión. Cada vez que se precisa modernizar redes, los municipios. Esta iniciativa está planteada como una empresa
operadores incrementarán la inversión para desplegar nuevos equipos. público-privada en la que el Estado se hará cargo de un tercio
Aquí es necesario diferenciar entre los tipos de infraestructura que se de los US$ 650 millones estimados para la realización de la obra.
utilizan, pues las empresas con redes inalámbricas tienen ciclos de
inversión mucho más cortos que aquellas que utilizan infraestructura Como parte de Vive Digital, el consorcio Unión Temporal Fibra Óptica
cableada. Por último, los operadores invierten en mantenimiento para Colombia (constituida por las empresas del Grupo Salinas Totalplay
asegurarse que cualquier falla de la red sea atendida rápidamente. y TV Azteca) fue declarado ganador por el Ministerio de Tecnologías
de la Información y Comunicaciones (MinTIC) de Colombia en la
Se pueden mencionar cuatro ingredientes principales que estimulan licitación del Proyecto Nacional de Fibra Óptica. Como parte de este
la inversión: transparencia en el marco regulatorio del país, la contrato, Totalplay Colombia es responsable por el despliegue y
presencia e incremento de la competencia, la eliminación de mantenimiento de, al menos, 15.000 Km de fibra óptica que serían
medidas proteccionistas y la creación de alianzas publico-privadas. parte integral del plan. Además, se espera que Totalplay Colombia
Desafortunadamente, la enorme cantidad de litigios relacionados a comience a comercializar en un futuro servicios de voz, datos, video y
telecomunicaciones que se observa a través de América Latina no móviles en las zonas donde despliegue su infraestructura.
sirve para proyectar transparencia en un sector que está urgido de una
nueva normativa. Asimismo, restricciones a la inversión extranjera e
impedimentos a los operadores para lanzar nuevos servicios sirven
para frenar la intensidad de la competencia. Disponibilidad de Dispositivos
En México el caso paradigmático sería el de Telmex, que al no Una de las principales barreras para el crecimiento del uso de
contar con licencia de TV Paga no tiene incentivos para invertir banda ancha es el alto costo de los dispositivos para acceder a
agresivamente en modernizar su red cableada más allá de las zonas Internet, independientemente de si los dispositivos son de uso fijo
en la que enfrenta presión competitiva de otros proveedores de banda (computadoras), nomádico (portátiles) o dispositivos móviles. En
ancha. Asimismo, empresas como Movistar y Nextel ven coartada su América Latina y el Caribe nos encontramos con mercados como
posibilidad de incrementar la inversión en el país por la existencia de Honduras o Bolivia, donde gran parte de la población vive bajo el nivel
una anacrónica ley que pone límites al capital extranjero en servicios de pobreza, otros como Ecuador o Surinam donde la infraestructura
fijos. Los frenos a estas tres empresas podrían interpretarse como un básica no llega a zonas rurales con necesidad de conectividad y
subsidio a muchos de sus competidores en el mercado, ya que les poblaciones rurales donde los niveles de analfabetismo se convierten
exime de invertir grandes cantidades de dinero a corto plazo. en una importante barrera para los servicios de Internet. Ante estos
obstáculos se pueden mencionar distintos ejemplos que han servido
Otro ejemplo lo ofrece Argentina, con 10 años de atraso en otorgar para facilitar el acceso a dispositivos por parte de la población:
nuevas concesiones de espectro y la prohibición de ofrecer IPTV a
los operadores fijos. Las inversiones privadas se centran en la lenta • Colombia: eliminación de impuestos de importación de
expansión de banda ancha fija y HSPA+ mientras que el gobierno computadores de bajo costo con el objetivo de impulsar la
invierte US$ 400 millones anuales en Argentina Conectada. Las adquisición de los mismos por parte de la población. En estos
alianzas público-privadas sirven para estimular la inversión y viabilizar momentos, el Ministerio TIC por medio de su programa Vive
Marzo 2012

12. 12 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Digital celebra que debido a las reducciones impositivas los • Distribución geográfica de las concesiones, que permite a las
colombianos puedan acceder a los precios más baratos de empresas interesadas seleccionar sólo aquellas regiones con un
computadoras en América Latina; mayor ingreso per capita y/o mayor densidad poblacional;
• Guyana: la implementación del programa un portátil por familia,
que tiene como objetivo que todos los guyaneses sean usuarios • Otorgar licencias a operadores que carecen del capital necesario
de Internet antes de 2015; para financiar el despliegue de infraestructura que permita el
• Perú: la Red Científica Peruana fomentó la proliferación de lanzamiento comercial de servicios;
cibercafés para que las personas que no pueden costear un
dispositivo tengan acceso a una computadora; • Topes de espectro que impiden la participación de operadores
• Uruguay: por medio del Plan Ceibal se ha entregado un ya establecidos en mercados poco atractivos para la entrada
computador de bajo costo a todos los estudiantes y maestros de de un nuevo proveedor de servicios dispuesto a desplegar
escuela pública del país. infraestructura.
• Argentina: por medio del Plan Conectar Igualdad, el gobierno
nacional hizo entrega de 1,8 millones de netbooks a alumnos de Algunos ejemplos que ilustran lo mencionado se encuentran los
escuelas públicas. atrasos en la liberalización de los mercados de telefonía móvil de Costa
• Venezuela: fabricación de dispositivos de bajo costo para intentar Rica, Surinam y Bahamas, o el del gobierno argentino para reasignar
acelerar la adopción de servicios de banda ancha; el espectro devuelto por Movistar luego de la compra de Movicom
• Regional: financiación de dispositivos por parte de los operadores Bellsouth. En contraste, el requisito de las autoridades brasileñas de
para facilitar la adquisición de los mismos. “atar” la atractiva licencia de IMT-2000 de la ciudad de São Paulo con
las de la región norte de Brasil buscaba evitar la falta de interés por
Sin embargo, facilitar la reducción de los costos de los dispositivos es parte de los operadores en adquirir ancho de banda IMT-2000 en los
sólo parte de la solución ya que la necesidad de capacitación en el uso estados de Amazonas, Amapá, Pará, Maranhão y Roraima y, a su
de los mismos, el acceso a diferentes aplicaciones y la flexibilización vez, los fuerza a cumplir con los requisitos de cobertura del nuevo
en la obtención de actualizaciones de software son determinantes espectro adquirido.
para que el terminal sirva como herramienta de transferencia de
conocimiento. Indudablemente, las tecnologías móviles representan Asimismo, la falta de financiamiento es también un grave problema
la alternativa más rápida para extender el acceso a banda ancha para los entes reguladores que han visto cómo empresas con
hacia zonas que carecen de este tipo de conectividad. Es por esta dificultades para encontrar financiación han atrasado, limitado e
razón que debe haber una mayor colaboración entre los gobiernos y incluso anulado despliegues de infraestructura a través de toda la
los distintos actores de la industria en impulsar teléfonos inteligentes región. Los ejemplos son innumerables: el antiguo Smartcom en
de bajo costo y viabilizar que haya infraestructura necesaria que Chile, Solutrea en Jamaica, Alegro en Ecuador, LaqTel en Trinidad &
permita la utilización de los mismos. Tobago, Midicel en México, CaymanOne en Islas Caimán, ICMS en
Surinam, el antiguo Digicel DHL en Guatemala o la operación móvil
de Sunbeach en Barbados.
Licitaciones de Espectro Los servicios que pueden prestarse sobre la concesión del espectro
son otro elemento fundamental de la normativa legal. Limitar la
La saturación de los mercados tradicionales de los operadores de oferta puede atentar contra el agnosticismo tecnológico que defiende
telecomunicaciones, la convergencia de servicios y el deseo de los la mayoría de los entes reguladores. Este acercamiento de las
gobiernos de incrementar los accesos y la cobertura de banda ancha autoridades gubernamentales se fundamenta históricamente en
son algunas de las razones por las que los gobiernos de América intentos por maximizar el número de concesiones, como también
latina y el Caribe están mirando con sumo optimismo la concesión el dinero que se recauda de las mismas. Una de las principales
de licencias de espectro radioeléctrico dirigido a la implementación, dificultades del marco regulatorio regional es que muchas leyes
principalmente, de tecnologías 3G/4G. La asignación óptima de este existentes no contemplaban, al momento de ser aprobadas, los
recurso escaso debe girar en torno a tres ejes esenciales: los sistemas cambios tecnológicos que se han producido en el sector. Por ejemplo,
de entrega, las pautas de cobertura y los tiempos de despliegue dependiendo del marco legal un operador de móvil puede ofrecer
que se imponen como límite para el lanzamiento comercial de los servicios de valor agregado, como TV móvil, sin entrar en dilemas
servicios. sobre la prestación de contenidos.
Una revisión de la historia reciente indica que la adopción de una política Además, existe una asimetría en las obligaciones legales que poseen
de asignación de espectro centrada en maximizar la remuneración los operadores al ofrecer servicios dentro de franjas de espectro
monetaria, en lugar de requisitos de cobertura e inversión, muchas específicas del mercado, sin importar que se estén utilizando las
veces es contraproducente. Si el precio mínimo es excesivo, puede mismas tecnologías para hacerlo. El caso referente es la diferencia
forzar a operadores interesados a no participar del proceso. Entre entre los requisitos para operadores “celulares” y los existentes
los mayores peligros que afrontan los entes reguladores de la región para operadores “PCS”. En el caso de espectro de microondas,
es que una licitación sea declarada desierta al no generar interés de mayormente las bandas que ahora son identificadas para licencias
nuevos actores, o que el ganador de una licencia no sea capaz de 4G, uno de los principales desafíos de los reguladores es cómo ajustar
ofrecer servicios comerciales en el espectro adquirido. Esto se puede los requisitos de servicio para estas licencias si han sido otorgadas en
dar principalmente por varias razones: dos momentos distintos. Por ejemplo, varias licencias en el espectro
que ahora se denomina como 4G fueron otorgadas a principios de la
• Demoras en el proceso de otorgar nuevas licencias, permitiendo década sin contemplar movilidad.
a los operadores ya establecidos incrementar su posición en el
mercado por medio de estrategias agresivas de adquisición de La diferencia de bandas en el espectro radioeléctrico tiene un impacto
clientes; en el área de cobertura de la radio base y las economías de escala
Marzo 2012

13. 13 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
que pudiese tener la tecnología, pero no impide el despliegue de una El surgimiento de los MVNOs en EE.UU. y Europa es diferente al
tecnología específica. Por ejemplo, en la actualidad (1T12) existen al que se observa en América Latina. En Europa cobran impulso como
menos 38 diferentes franjas de espectro radioeléctrico que han sido resultado de la debacle de la burbuja “puntocom” a principios de
identificadas para el despliegue de LTE. Por último, es sumamente 2000 al ser identificados como un nuevo canal de ingresos para que
importante que los reguladores eviten la asignación arbitraria de los operadores móviles puedan amortizar los costos del espectro
frecuencias –como sucedió con las licencias nacionales de WiMAX en 3G. Por su parte, en EEUU los MVNOs toman impulso luego del
Colombia– a menos que se cumplan requisitos mínimos de cobertura éxito de Virgin Mobile USA (que nace con 50% de participación del
y comercialización de servicios en zonas geográficas que carecen operador entonces llamado Sprint PCS), Tracfone (America Móvil) y
de los mismos, lo que podría hacerse utilizando parte de los fondos Boost Mobile (luego absorbido por la entonces denominada Nextel
de servicio universal del país. El espectro radioeléctrico es un activo Corporation), ambos emprendimientos se centraban en un sector
finito de los Estados que puede acelerar la llegada de servicios de hasta entonces ignorado por los operadores tradicionales: el cliente
telecomunicaciones a zonas rurales o de bajo poder adquisitivo. Sin prepago. Se debe resaltar que en contraste con lo que se observa en
embargo, es importante entender las limitaciones tecnológicas que América Latina, el surgimiento de los MVNOs en Reino Unido y los
poseen estas bandas, en especial cuando compiten en accesos de EEUU tomó lugar cuando los niveles de adopción de la telefonía móvil
banda ancha con alternativas cableados como el DSL, la fibra óptica no sobrepasaban el 50% de penetración.
y el Cable Módem.
Gráfico 1 – Líneas Móviles Totales y Líneas MVNO – Año 2016
Operadores Móviles Virtuales,
MVNOs
Los operadores móviles virtuales (MVNOs por sus siglas en inglés)
son aquellas empresas que proveen servicios de telefonía móvil
bajo su propia marca pero sin poseer una concesión de espectro.
Para solventar esta limitante, los MVNOs adquieren capacidad de
empresas que poseen este tipo de licencias – operadores móviles de
redes o MNOs. El principal desafío que enfrentan a nivel regional los
MVNOs en América Latina y el Caribe es poder contar con un MNO
dispuesto a rentarle capacidad. Una vez solventada esta dificultad,
el principal obstáculo que enfrenta el MVNO son las estipulaciones Líneas Totales Líneas MVNO
contractuales que le impone el MNO. Es por esta razón que el
desaparecido COTAS Móvil de Bolivia cesó de operar pues no se le Mercados seleccionados: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
permitió ofrecer servicios a nivel nacional. Un tema no menor para un México, Uruguay, Venezuela. Fuente: Signals Telecom Consulting
buen recibimiento de los operadores virtuales es la disponibilidad de
espectro, pues aquellos operadores que aleguen enfrentar congestión
en sus redes seguramente no estarán dispuestos a hospedar a
un operador virtual que seguramente incrementaría sus niveles de
saturación de red. La disponibilidad de espectro no es un tema menor
para viabilizar el hospedaje de MVNOs por parte de los operadores
móviles ya establecidos, sobre todo en mercados donde han pasado OTT & Neutralidad de Redes
años desde el último proceso de entrega de espectro y/o mercados
con topes de espectro bajos que no fomenten el sano desarrollo de La discusión sobre neutralidad de redes históricamente se ha centrado
servicios de datos inalámbricos por redes móviles. en argumentos relacionados con los derechos del consumidor a la
libre expresión. Desde una perspectiva regulatoria, el debate se ha
Los principales candidatos para MVNOs son operadores de enfocado en tres puntos principales: transparencia (cómo los ISPs
telecomunicaciones que carecen de una oferta de servicios móviles. implementan normas de monitoreo en sus redes), bloqueo (legalidad
Bajo esta categoría se pueden mencionar operadores de servicios de bloquear o degradar contenidos específicos) y segmentación
fijos tradicionales (CLECs en inglés) u operadores de servicios de (priorizar por tipo de paquetes). El objetivo común de estos tres
TV Paga. Algunas de las empresas que han sido identificadas como acercamientos es sencillo: evitar la censura y/o discriminación de
interesadas en lanzar servicios como MVNO son: GVT en Brasil, Axtel contenidos. Indudablemente, es necesario que los gobiernos adopten
en México, Cablevisión en Argentina, Alestra en México, DirecTV a algún tipo de medida que garantice la libertad de expresión de sus
nivel regional e Inter en Venezuela, entre otras. Otros candidatos para usuarios, sobre todo cuando la experiencia internacional cuenta con
lanzar MVNOs son empresas con clara diferenciación en aspectos ejemplos de empresas como AT&T Mobility o Comcast en los EEUU
como logística y/o que puedan ofrecer un valor agregado a sus que han bloqueado comunicaciones de sus clientes.
usuarios de MVNO. En este grupo se pueden mencionar cadenas de
supermercado, cines y hasta grupos religiosos. Por último, también se Al igual que en otros mercados latinoamericanos, el debate sobre
observa el interés de los operadores de lanzar servicios de MVNO en neutralidad de red se está convirtiendo en Brasil en un tópico
otros mercados con el objetivo de incrementar su clientela potencial al recurrente de discusión. Hasta el momento, lo que se observa en los
apelar primordialmente al sector inmigrante. Ejemplos de este tipo de mercados es una polarización del discurso. Por un lado, los entes
MVNOs son Orbitel Móvil en España (del operador colombiano UNE) reguladores que tratan de emular los principios de neutralidad que por
o el lanzamiento de MVNOs por parte de operadores caribeños como años han sido discutidos en mercados desarrollados y que han sido
UTS (Curaçao) y Telesur (Surinam) en los Países Bajos. esbozados recientemente en las legislaciones de Chile y los Países
Marzo 2012

14. 14 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Bajos: no discriminación. Por otro lado, los proveedores de servicios en República Dominicana. Sin embargo, es la tercera barrera la que
de telecomunicaciones exigen que cualquier norma sobre neutralidad parece tener menor importancia mediática la que podría definir el
de redes considere los costos de ofrecer servicios en los que incurren éxito de todos estos esfuerzos: la capacitación de las personas en
los operadores. la utilización de Internet, la actualización de software y asegurar los
fondos para el mantenimiento a largo plazo de estos planes.
Los avances tecnológicos deben forzar a los reguladores a
reconsiderar la visión generalizada de que la neutralidad de red debe El crecimiento de los servicios de telecomunicaciones en los
ser interpretada como la posibilidad de cursar tráfico sin ningún tipo de segmentos de menor poder adquisitivo sólo será viable por medio
restricciones a los proveedores de contenido. Obviamente, no es una de la cooperación del sector privado con el sector público. Deben
tarea sencilla pues se tienen que alinear los derechos de los usuarios existir incentivos que promuevan la entrada de los operadores en
con la realidad económica de las empresas. Este último punto es más las regiones apartadas del país, aunque los gobiernos tienen que
urgente cuando se refiere a la neutralidad de redes inalámbricas de comprender que para desplegar una red existe la necesidad de
servicios móviles, pues su estructura de costos para el despliegue es una infraestructura básica en el lugar que se pretende conectar. A
diferente a la de una red cableada. En especial, cuando la creciente corto plazo, la imposición de requisitos de cobertura geográfica y
oferta de servicios OTT de video en América Latina para dispositivos poblacional son dos herramientas muy importantes que poseen los
móviles iniciada por empresas como Netflix y Cuevana tiene fuertes reguladores al momento de entregar licencias/concesiones en sus
implicaciones para los modelos de negocio de los distintos actores de respectivos mercados. Además, tiene que haber obligaciones mínimas
la industria móvil nacional. de explotación de activos finitos, como el espectro radioeléctrico, que
sirvan para prevenir la acumulación del mismo por actores que no
La tendencia del negocio señala que todos los proveedores de lo utilizan para ofrecer servicios comercialmente en perjuicio de los
servicios OTT de video bajo demanda lanzarán una versión móvil consumidores.
de sus servicios que les permita incrementar exponencialmente
sus ingresos por publicidad y/o subscripción. Además, es cuestión Debe quedar claro que no importa si es Ecuador, Costa Rica o
de tiempo para que algunos de estos proveedores que carecen de Barbados: incrementar el acceso a las telecomunicaciones en zonas
una operación de telecomunicaciones decidan entrar en alianzas alejadas sólo se puede lograr poniendo más énfasis en los ciudadanos.
con los operadores móviles para, al menos, intentar adquirir una El desarrollo no se alcanza con cambiar el método de contabilidad de
participación de mercado importante. Durante los próximos años se banda ancha para incluir líneas 3G. Se debe implementar un plan
observará en Brasil un acercamiento dual al modelo de negocios de nacional que integre los esfuerzos del sector público y privado. Este
video bajo demanda por redes móviles. Por un lado, proveedores plan debe delinear su alcance en cobertura territorial, el rol de los
tradicionales que hayan adquirido una importante cuota de mercado participantes y el tiempo de cumplir dichas metas. Incentivos como
intentarán asegurar su posicionamiento por medio de alianzas con la reducción de impuestos deben integrarse a esta agenda nacional
operadores locales. Por otro, empresas como Telefónica y América como estímulo, y no como eje central de un proyecto que en un
Móvil posicionarán en el mercado sus propias ofertas para intentar entorno convergente debe incluir telecomunicaciones y tecnologías
incrementar los ingresos que derivan de la distribución de contenidos. de la información si es que desea tener éxito.
Cabe resaltar que la apuesta por OTT de video móvil no implica una La inminente llegada y expansión de tecnologías inalámbricas como
canibalización a los servicios de broadcasting de señales abiertas HSPA+ y LTE será un importante catalítico para incrementar el número
de TDT sino un servicio premium que sería posicionado como de accesos de banda ancha en zonas donde los operadores fijos no
complemento. La ventaja que poseen las señales TDT es la no ofrecen servicios. Sin embargo, la historia reciente muestra que los
utilización de las redes del operador para que los usuarios accedan a primeros usuarios de servicios 3G eran en su mayoría corporativos.
sus contenidos. Otra ventaja con la que contarán las señales de TDT Para evitar esta repetición hay que adoptar medidas que sirvan a los
es que prácticamente quedarán exentas de las futuras discusiones usuarios para abaratar los costos de acceder a Internet. La sociedad
sobre neutralidad de red para servicios móviles que, inevitablemente, civil puede contribuir a llenar algunos vacíos como la capacitación,
cautivarán la atención de los reguladores latinoamericanos por los pero son los gobiernos quienes tienen que asumir el liderazgo de
próximos años. Por último, el arribo de servicios OTT de video móvil fomentar la inversión en infraestructura, teniendo en cuenta que
estimulará la inversión en redes de descarga de tráfico – como planea sólo se puede fomentar la competencia e impulsar la adopción
hacer Oi en Brasil luego de su adquisición de Vex – y ayudarán a de servicios en aquellas zonas del país donde existe una red de
posicionar a la fibra óptica como principal solución para brindar telecomunicaciones desplegada.
servicios de backhaul en las redes 3G/4G de los operadores móviles.
Para Finalizar...
Los esfuerzos gubernamentales para expandir la cobertura de redes
de telecomunicaciones son sumamente necesarios. No importa si dan
énfasis en la infraestructura cableada como se observa en la iniciativa
“Argentina Conectada” o por medio de alternativas inalámbricas como
la “Red Nacional de Banda Ancha” de Panamá, lo importante es
facilitar el acceso a Internet. Una vez solventada esta primera barrera
de cobertura, el segundo obstáculo a vencer es la disponibilidad
de terminales que permitan la conexión. Ejemplos de cómo hacerlo
incluyen desde la implementación del Plan Ceibal en Uruguay hasta
la promoción de cibercafés por parte de la RCP en Perú e INDOTEL
Marzo 2012

15. 15 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
CAPÍTULO 2
Licencia Única de
Telecomunicaciones
Ayuda Competencia
Marzo 2012

16. 16 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Licencia Única de
Telecomunicaciones Ayuda
Competencia
Por Henoch Aguiar
Los gobiernos de América Latina se han fijado altos objetivos para la modernización
y desarrollo de sus telecomunicaciones. Si bien, tras las primeras etapas de
privatización y apertura de los mercados, alcanzaron resultados positivos, hoy se
torna imperioso profundizar y ampliar la reforma del marco normativo.
Desde un primer momento se pretendió que la introducción de la competencia
permitiera la renovación y el abaratamiento de las comunicaciones. Pero la
primera década del milenio subió la apuesta. Ya no basta. Los planes nacionales
plantean metas “in crescendo”: inclusión digital, universalización del acceso a
Internet, agendas digitales, alto desarrollo tecnológico e informático. Los países
más avanzados elaboran políticas integrales para ser protagonistas activos de la
Sociedad del Conocimiento.
Las telecomunicaciones son sólo el primer paso de esas políticas digitales. El
primero, pero determinante de los demás. Sin servicios eficientes un país no
compite en el nuevo escenario mundial. El nivel de incorporación de las TICs
define la modernización de los sectores agrícolas, industriales o de servicios,
condiciona el potencial de la educación, es esencial para obtener una plena
inclusión y determina el alcance y la eficiencia de las políticas públicas.
Por ello importa el debate regulatorio. Trataremos apenas un tema, la pertinencia
o no de introducir en nuestras legislaciones un sistema de licencia única para
la prestación de servicios de telecomunicaciones. El debate se despega de lo
técnico-administrativo, adquiere toda su relevancia al tomar consciencia de que,
en cómo se defina el acceso y el título con que se accede al mercado, se juega la
competitividad global de nuestras sociedades.
La regulación debe cuestionarse y renovarse para reflejar la dinámica del sector.
Los indicadores de consumo de las telecomunicaciones han conocido notables
mejoras, ciertamente: explosión del mercado celular, crecimiento de la banda
ancha, bajas de precios, más prestadores y nuevas inversiones. Quizá no sea
suficiente. La sociedad tiene derecho a exigir más.
¿Dónde Estamos?
La tradición administrativa es muy fuerte. Cada país diseñó un sistema de
concesiones, licencias, autorizaciones o permisos para los diferentes servicios
conocidos al momento de diseño de las normas originales – ver Tabla 1. Por
lo general, antes de que la convergencia imperara. Es muy habitual que ese
esquema mantenga su vigencia hasta hoy. Dos motivos explican el inmovilismo.
En primer lugar, si no intervino un cambio legal explícito, la Administración no
suele tener competencia delegada por la ley originaria para modificar los sistemas
de habilitación. Para seguir operando y adecuarse a los cambios tecnológicos,
el regulador, en el respeto de la ley que lo regula, se ve obligado a generar
interpretaciones, barrocas y creativas, que le permiten formalmente respetar las
categorías legales, aunque los nuevos servicios ya no quepan dentro del molde
prefijado.
Marzo 2012

17. 17 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Tabla 1 – Año de Aprobación de Leyes de Telecomunicaciones en Mercados de América Latina - Fuente: Signals Telecom Consulting
Mercado Ley de Telecomunicaciones vigente
Argentina Ley de Telecomunicaciones de 1972, modificada en 1990. Decreto de apertura en el 2000
Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de la Información y
Bolivia
las Comunicaciones - 2011
Brasil Ley General de Telecomunicaciones - 1997
Chile Ley General de Telecomunicaciones - 1982
Ley 1341, año 2009. Define los principios del sector, crea la ANE y deroga la antigua Ley de
Colombia
Telecomunicaciones de 1989
Costa Rica Ley General de Telecomunicaciones - 2011
Ecuador Ley de 1992, modificada en 1995 y en 2000. Nueva ley en tratamiento desde Octubre 2011
El Salvador Ley de Telecomunicaciones - 2009
Guatemala Ley de Telecomunicaciones - 1994. Última modificación 2006
Honduras Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones - 1995
México Ley Federal de Telecomunicaciones - 1995. Modificada varias veces hasta 2010
Nicaragua Ley General de Telecomunicaciones y Servicios Postales - 2005
Panamá Ley de Telecomunicaciones de 1996. Apertura por resolución JD-2802, en el 2001
Paraguay Ley de Telecomunicaciones de 1995. Una nueva ley se encuentra en tratativas desde 2011
Ley de Telecomunicacionces - 1993. Reglamento modificado en 2010.
Perú
Reglamento de apertura en 1998.
Ley de Telecomunicaciones - 1998.
Rep. Dominicana
Tratativas para nueva ley comenzaron en 2011.
Leyes que rigen sector de 1974 y 1978.
Uruguay
En 2012 comenzaron a elaborar nueva ley.
Venezuela Ley Orgánica de Telecomunicaciones 2010
Otras tantas veces, los requisitos formales establecidos y los tiempos en miles de millones de dólares en los noventa, habrá reticencia
que consumen son imposibles de cumplir y el regulador debe, para que se permita a todo servicio dar movilidad, como sucedió en
o bien permitir una cierta forma de informalidad, o bien impedir la Argentina en el año 2000.
prestación de los servicios. Este fue el régimen de la prestación
de la telefonía IP en muchos países que, ni lo tenían regulado, ni Estas y otras causas hacen que se mantengan incólumes, pesados de
lo permitían expresamente. Una especie de limbo regulatorio llevó vetustez, muchos de los esquemas de títulos habilitantes diseñados
a su admisión tácita en algunos países y a su obstaculización en al principio de la apertura de los mercados. Un caso prototípico
otros. Igual problemática se verificó con el nacimiento espontáneo de es Chile. Fue el pionero latinoamericano en materia de apertura y
servicios Wi-max sobre bandas libres, sin licencias o equipamientos uno de los primeros en el mundo. Sus reguladores intervinieron
autorizados, con prestadores que sólo formalizan su situación una eficazmente, pero dentro del alcance de los mandatos legales, sin
vez alcanzado algún volumen crítico de usuarios. poder modificarlos.
Un segundo factor que empuja al inmovilismo legal es lo que La ley chilena, N° 18.168, del año 1982, define cinco tipos
podríamos llamar “el síndrome de la escuela inglesa”, por el que los de servicios, uno de radiodifusión, uno de aficionados a las
alumnos mayores hacen pasar a los novatos por iguales o peores radiocomunicaciones y tres de telecomunicaciones: servicios
pruebas que las que sufrieron al ingresar. De igual modo, los públicos, servicios limitados y servicios intermedios.
prestadores más antiguos en telefonía fija y celular, con una o dos
décadas de antigüedad, se rehúsan a que las condiciones de acceso Estas categorías se han mantenido durante tres décadas, cuando
se modifiquen, por más que el entorno tecnológico y de prestación ya nada es igual. Los servicios públicos y los intermedios de
competitiva sea totalmente diferente al que enfrentaron en el pasado. telecomunicaciones requieren concesiones otorgadas por Decreto
Si hubo que pagar centenas de millones para acceder a la telefonía de Supremo, mientras que a los servicios limitados les basta con una
larga distancia, como en Colombia, habrá oposición para liberalizar el resolución de la Subsecretaría. Tres tipos de servicios y dos tipos de
acceso a ese mercado. Si las frecuencias para celulares se licitaron títulos. Regulación modélica y de avanzada en el año 1982, ya no.
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18. 18 Inversión y Regulación: Una Aproximación Plural
Con el paso del tiempo, algunas definiciones de la ley chilena en el 2000 había duplicado ya su teledensidad, alcanzando el 20%.
dejaron de tener correlato de realidad alguno. Lo que el legislador Semejante salto revela que existía una demanda latente insatisfecha,
quiso enmarcar ya ni existe, si nos atenemos estrictamente a la letra sólo manifestada cuando se generan condiciones estructurales de
de la norma. Es el caso de los servicios limitados, cuya definición competencia. Pero también demuestra que la voluntad efectiva de
original hoy sería muy difícil de hacer respetar: ¿subsistirán aún, en generar competencia incide directamente en los resultados sociales
la vida real, servicios que satisfacen necesidades de determinadas alcanzados.
empresas o entidades, pero que no tengan acceso alguno a tráfico
desde o hacia los usuarios de redes públicas de telecomunicaciones? Una década más tarde, Paraguay iniciaba un nuevo gobierno,
¿Redes privadas que no conmutan, sistemas de datos no integrados en agosto del 2008. La empresa estatal monopolizaba el acceso
a Internet? internacional a Internet. El resultado, casi a fin de la primera
década del siglo, era locuaz: apenas el 5% de la población era
Es cierto que la interpretación realizada por el regulador chileno ha usuaria de Internet y la banda ancha (servicio que no alcanzaba
sorteado los obstáculos formales y logró moldear su intervención para medio mega), era usada por el 0,5%. Se liberalizó este acceso
flexibilizar el mandato legal original. Pero no deja de ser un escollo. y se simplificaron las reglas para brindar Internet en marzo del
2009. Después de años de estancamiento, se triplicó el número de
El inicio de la apertura a la competencia tuvo que ver con el usuarios de Internet en doce meses.
espíritu de la época, o con acuerdos internacionales, como ser
la Organización Mundial del Comercio. Pero la región no actuó al Nunca se ha constatado que la falta de crecimiento de un mercado se
unísono, ni se vio forzada a revisar conjuntamente sus normas, como explique por la excesiva competencia. Bien por el contrario, la estenosis
sucede en la Unión Europea. En la mayor parte de los casos, los de la oferta provocada por la ausencia de desafíos competitivos es la
textos originarios subsisten y no han sido objeto de revisión. Lo que causa más común del atraso en la evolución del sector y en el alto
podrían ser restricciones lógicas a la prestación de servicios públicos nivel del precio de los servicios en un país determinado.
recientemente privatizados hoy ya no son tales. Es hora de cambio.
El régimen de licencias es uno de los elementos clave para
obtener la competencia. Declamarla, por un lado y someter a los
diferentes servicios a largos procesos burocráticos equivale a
matar el progreso de los servicios y cercenar los beneficios que
La Competencia como Exigencia podría recibir la población.
La derivación natural de la permanente evolución y dinámica El silogismo es simple, pero no por ello aún realmente internalizado por
tecnológica es la renovación de servicios. Hasta hace una década nuestras regulaciones: donde se privilegia el detallismo burocrático
se afirmaba que el Estado debía introducir la competencia o los esquemas cerrados a la dinámica de los servicios, se retrasa
de manera gradual, para no desequilibrar los mercados o el sector. No se puede pensar en títulos habilitantes complejos de
pauperizar a sus integrantes. obtener, por un lado y generar condiciones de competencia por el otro.
El principio de libertad de elección de los usuarios en la selección de
En épocas de crisis de financiamiento retornan líneas argumentales proveedores que compiten entre sí es el eje sobre el que el régimen
que insinúan que los mercados secundarios no pueden gozar del de licencias debe ser pensado y modificado.
mismo nivel de apertura que se verifica en los mercados centrales,
por falta de las economías de escala que permitan un adecuado
desarrollo empresario. Que en nuestra región no puede pensarse en
una competencia como en países altamente desarrollados.
Tensión entre Servicio Público y
Por el contrario, cada vez mayores evidencia empíricas consolidan
la idea de que el principio de generar una competencia cada vez Actividades Desreguladas
mayor en todos los segmentos del mercado debe ser uno de los
objetivos primarios de la regulación en los países con menor grado Los regímenes jurídicos son herederos de las circunstancias históricas
de desarrollo relativo. en que se crearon. El servicio de telefonía ha sido un servicio público
brindado por una empresa estatal en casi todos los países de la
La falta de competencia significa que los prestadores instalados en región. El inicio de la apertura fue coetáneo de la privatización, total o
un mercado no tienen incentivos para invertir en nuevos productos parcial, del prestador público.
o servicios, que se produce o bien un estancamiento del nivel de
tecnología usada, o bien una penetración mucho más lenta. La privatización requirió de diferentes instrumentos jurídicos, no
sólo para seleccionar al futuro concesionario, sino también para
Importa constatar lo dicho, empíricamente. México fue uno de los asegurar que el heredero de la empresa estatal cumpliera con metas
países adelantados, sancionando en el año 1995 la Ley Federal de crecimiento. Se redactaron contratos de concesión detallados,
de Telecomunicaciones, con definiciones y criterios de avanzada. meticulosos, con compromisos pautados. El prestador privado se
La interconexión estaba asegurada por el artículo 41, de excelente transformaba, automáticamente, en el prestador único o dominante, lo
redacción, favoreciendo arquitecturas de red abiertas, estimulando que obligó al Estado a asegurar el mantenimiento de las condiciones
la competencia y “un amplio desarrollo de nuevos concesionarios”. de prestación del servicio público.
La ausencia de capacidad de intervención efectiva de la COFETEL
en conflictos de interconexión impidió, en los hechos, esta deseada Las regulaciones para la etapa competitiva, por lo general, replicaron
multiplicación de actores. Quizá esto explique porque, en el año 2000, el modelo pensado para la privatización. Retomando el ejemplo
México había ganado sólo cinco puntos de teledensidad, alcanzando mexicano, la norma de 1995, que propiciaba la competencia, establecía
un 15%. Mientras Brasil, que inició su apertura dos años más tarde, que todo concesionario de redes públicas de telecomunicaciones
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