Un modelo formal simple sobre polarizacin y poltica redistributiva versión final
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    Un modelo formal simple sobre polarizacin y poltica redistributiva versión final Un modelo formal simple sobre polarizacin y poltica redistributiva versión final Document Transcript

    • Polarización Espacial y Limitaciones en las Políticas Redistributivas: Los Efectos de la Democracia Electoral y la Competencia Intragubernamental en Zonas Metropolitanas Blanca Noelia Caro Chaparro Leonardo A. Gatica Arreola Ma. del Rosario Ruíz Hernández Universidad Autónoma de Universidad de Guadalajara Dirección de Desarrollo Social, Sinaloa Gob. Mpal. de ZapopanI. Introducción El crecimiento de la mancha urbana sobre la delimitación física de dos o másmunicipios ha dado lugar a la formación de zonas metropolitanas cuyo desarrollo juega unpapel central en la urbanización del país. De acuerdo con información del InstitutoNacional de Estadística geografía e Informática (INEGI), para el año 2005 existían enMéxico 56 zonas metropolitanas Estas 56 zonas metropolitanas albergaban a 57 millones879 mil personas, lo que representaba el 56.0 por ciento de la población total del país. Elcrecimiento poblacional y las ventajas que las ciudades les dan a sus habitantes son la razóndel proceso de crecimiento que las zonas metropolitanas experimentan. Este proceso para elcaso de México implica que, según proyecciones de la CONAPO, se espera que para lapróxima década el 75% de la población se concentre en las ciudades. Las ventajas que las metrópolis ofrecen, no solo se refieren a los servicios que leprovee a sus habitantes, sino también a las economías de escala y la infraestructurainstalada que permite la generación de un mayor valor agregado. Para el caso mexicano, enlas zonas metropolitanas se genera actualmente cerca del 75% del producto interno brutodel país. Esta dinámica económica y la concentración de habitantes que se da en las 1
    • metrópolis, hacen necesaria la implementación de políticas públicas más complejas. En elcaso de zonas las metropolitanas que abarcan más de un municipio, el diseño y laaplicación de políticas públicas se hace aún más complicado ya que resulta necesaria lagestión entre gobiernos locales para llevar a cabo acciones conjuntas que permitan eldesarrollo y crecimiento de las metrópolis en su totalidad. Sin embargo, las diferencias enla normatividad, disposiciones administrativas, la población, producción y tamaño de losmunicipios, además de los incentivos políticos de los gobiernos locales que integran unametrópoli, dificultan la coordinación intergubernamental y la cooperación, lo que limita elpotencial de estas zonas para su desarrollo económico y por lo tanto el del país. Hasta el momento la discusión sobre los gobiernos metropolitanos se ha enfocado enanalizar los problemas que la falta de organización y coordinación ocasiona en la provisiónde servicios públicos, la planeación urbana, la seguridad pública, en la recaudación yadministración de los impuestos municipales, solo por mencionar algunos (ver por ejemploGilbert, 1994; Borja y Castells, 1997; Bird, 1999; Rojas y Cuadrado-Roura, 2008). Sin embargo, existen algunos problemas derivados de la falta de coordinación entrelos gobiernos municipales que han sido poco analizados en la literatura y en las agendas degestión metropolitana. En particular, los efectos que la falta de coordinación entregobiernos metropolitanos tiene sobre la distribución del ingreso de la población y laconcentración de la pobreza y la marginación, ha tenido poca atención dentro de laliteratura que estudia los problemas de coordinación metropolitana. En este ensayodesarrollamos un modelo teórico que busca explicar los efectos que la falta de coordinacióny cooperación entre gobiernos municipales metropolitanos tienen en la distribución delingreso de la población así como en la distribución geográfica de la misma y susimplicaciones para la implementación de políticas públicas enfocadas al desarrollo social. El modelo parte de los incentivos que existen para que los gobiernos municipales deuna zona metropolitana se comporten débilmente en temas de regulación del uso de suelo ypor lo tanto pierdan la capacidad de coordinar o dirigir el proceso de desarrollo urbano. Lacompetencia entre gobiernos municipales por atraer mayores montos de inversión basadosen el sector de la construcción, lleva a la falta de una regulación sólida y consistente sobreel uso de suelo y la construcción inmobiliaria y de infraestructura que polariza aún más ladistribución del ingreso y la concentración geográfica de la marginación y la pobreza. 2
    • A partir de la debilidad en la regulación del uso de la tierra y del desarrolloinmobiliario que resulta de la competencia entre gobiernos locales, el modelo aborda tresproblemas por la división territorial de los gobiernos y la falta de coordinación en una zonametropolitana. El primero tiene que ver con mayor polarización del valor de la tierra en lasciudades, el segundo con la distribución territorial del ingreso y del empleo, que se genera aconsecuencia del primer problema, y tercero, problemas en términos de recaudación,política pública y factibilidad para proveer políticas sociales y redistributivas que pudieranresolver problemas de pobreza y marginación. El problema de mayor polarización sobre el valor de la tierra, surge debido a ladinámica de concentración y expulsión de la población en el centro de las ciudades a partirde las ventajas comparativas que tiene el centro de una ciudad respecto a otras zonas. Elcrecimiento de las ciudades a partir de la formación de un centro y una periferia, generadiferencias sobre el valor de la tierra, donde los terrenos más alejados de centros urbanostiene menor valor (precio). A consecuencia de esta polarización en el valor de la tierra, lapoblación en mejores condiciones económicas se logra ubicar en el centro, mientras que enla periferia se ubican los ciudadanos de menores recursos, generando a su vez otro procesode polarización, pero ahora en términos de la población. Podemos decir que todo esto sonproblemas inherentes al proceso de formación de ciudades, sin embargo, estos problemas seagravan aún más, cuando existen grupos de interés como constructores y desarrolladoresinmobiliarios que con regulaciones laxas o prácticamente nulas, generan las directrices delas formas de crecimiento urbano de una ciudad. De esta manera, debido a los beneficiosdirectos1 que brindan las zonas céntricas, estos grupos desarrollan estas zonas de tal formaque se da un proceso de expulsión de población hacia las periferias y una capitalización queexcede a la socialmente óptima. Esto refuerza las diferencias entre el valor de la tierra queinicialmente había en la metrópoli, y por consiguiente se agrava aún más la polarizaciónsocial de la población. El resultado es un centro habitado por personas con ingresossuperiores a los de la periferia, y una mayor población con menores ingresos en la periferiadonde los más pobres se concentran en las zonas más agrestes. Esto ocasiona una mayordemanda de políticas sociales en la periferia pero también mayores problemas para1 En el centro se encuentra la mejor infraestructura, los mejores servicios y los mejores accesos por lo queresulta más barato y más conveniente para los grupos desarrolladores construir en las zonas céntricas deuna ciudad. 3
    • implementar esas políticas. La explicación al problema de la política social es sencilla; enel centro existen altos niveles de recaudación debido al mayor valor del suelo mientras quelas presiones por procesos redistributivos son menores debido al mayor ingreso de sushabitantes. En contraste, en la periferia la recaudación es poca ya que el valor del suelo esmenor, pero las presiones por políticas de redistribución son mayores. Esta situaciónocasiona que las políticas públicas en ambas localidades sean ineficientes, resultando enuna perdida generalizada del bienestar. Existe una literatura muy amplia que analiza el proceso de polarización social yterritorial como parte del desarrollo urbano (ver por ejemplo Logan, 1976; Sassen, 1991;De Mattos, 2002; Wilkes y Iceland, 2004, Logan, Stults y Farley, 2004). Sin embargo, susdeterminantes político-económicos y las implicaciones de este proceso sobre la capacidadpara la implementación de políticas públicas sociales y redistributivas, en un contextodonde la democracia electoral es el mecanismo que provee los incentivos que determinan elcomportamiento gubernamental, han sido poco estudiados. En este trabajo desarrollamosun análisis sobre este proceso y sus consecuencias en la implementación de políticassociales redistributivas y desarrollamos un modelo formal, para plantear un argumento queaporte elementos en la discusión de este problema que ha sido poco tratado en la literatura. El ensayo que presentamos en este capítulo está organizado de la siguiente manera.En los siguientes tres apartados desarrollamos los argumentos sobre el proceso depolarización del valor de la tierra en una zona metropolitana concéntrica, la consecuentedistribución espacial del ingreso y del trabajo, y las implicaciones en la capacidadgubernamental para aplicar políticas sociales. Posteriormente presentamos un modeloformal donde el equilibrio político-económico caracteriza los resultados de la dinámicadescrita en los primeros apartados y finalmente presentamos las conclusiones de nuestroanálisis.II. Polarización del valor de la tierra De acuerdo con Soto, (2005) la tierra a diferencia de otros factores productivos, es unfactor inmóvil, durable y no reproducible y su precio reacciona en parte como el de unfactor productivo (es decir, por presiones de oferta y demanda), pero también como el de unactivo que permite la reserva de valor. Entre los hechos estilizados sobre el valor de la 4
    • tierra se encuentra que un aumento de los precios de los bienes aumenta el valor de la tierray que predios a mayor distancia de centros urbanos son menos valorados. En esta secciónnos enfocaremos en este segundo hecho y que tiene que ver con la polarización del valor dela tierra y los efectos negativos que se derivan por las formas de determinación de dichoprecio. En principio el de valor de la tierra está determinado por lo que llamamos “ventajascomparativas”, que puede presentar un territorio o un predio. Este término, que hacereferencia a las diferencias productivas entre países y que son la base del intercambiocomercial, lo empleamos aquí para referirnos a características de un terreno tales como lasuperficie (cantidad) y su vocación y aptitud de uso (calidad), que determinan suproductividad. La demanda de la tierra, como la del capital y la del trabajo, y por lo tanto suvalor, está determinada por su productividad. Sin embargo, a diferencia del capital y deltrabajo, la tierra es un factor fijo. Nuestro modelo considera que las ventajas comparativasde la tierra desencadena una serie de acciones por parte de la población por tratar deasentarse en las tierras de mayor calidad y se empieza a generar en estas zonas un procesode aglomeración urbana a lo que denominamos ciudad. Dado que existe una mayordemanda por las tierras de mayor productividad, el valor de estas aumenta. Este proceso se nutre de las ventajas que ofrece la concentración de actividadeseconómicas y de las economías de escala que se van generando (Hoteling, 1929) en uno ovarios centros. Asimismo, debido al constante crecimiento de la población en el centro delas ciudades, a causa de las mejores oportunidades que éste ofrece por la cercanía adiferentes servicios como lo son escuelas, hospitales, centros de entretenimiento, mercados,etc., así como mayores oportunidades de trabajo, hace que el costo de la vivienda en elcentro de las ciudades sea muy alto respecto a otros. Este aumento de valor de losinmuebles en los centros de las ciudades provoca la sustitución en el uso de inmuebles paravivienda hacia otro tipo de usos de mayor rentabilidad. Se da entonces un proceso deexpulsión que obliga a las personas a adquirir viviendas en zonas aledañas y alrededor delcentro de la ciudad. Así, los habitantes de menores recursos terminan asentándose en zonasdonde la carencia de los servicios básicos y la baja productividad de la tierra hace que elcosto de la vivienda en esos lugares sea menor, generando un proceso de polarizaciónsocial entre los centros y las periferias de las ciudades. 5
    • Sin embargo, es importante señalar que las ventajas comparativas no solo sonproducto de las dotaciones de factores por si solos, sino también de la tecnología que seemplea para utilizar esos factores en conjunto. Dado que la productividad de un terrenotambién depende de la presencia de otros factores y de parámetros “tecnológicos”, el valorde mercado de un terreno también está determinado por los procesos de inversión,especulación y arbitraje en bienes raíces, inducidos por la dinámica propia del crecimientode las ciudades, la congestión urbana y las políticas de regulación que adopta una autoridadcon el objeto de controlar y dirigir el desarrollo urbano. El papel que juegan los gobiernos como reguladores del proceso de urbanización y lasestrategias que emplean, son unos de los principales determinantes de la dinámica quenuestro modelo describe. En particular determinan la forma en cómo se distribuye lainversión dentro de la metrópoli, y por lo tanto afectan de manera importante las diferenciasterritoriales en el valor de la tierra, ya sea haciéndolo más homogéneo o polarizándolo más. De acuerdo con Mills (1989) existen muchos mercados no regulados, lo cual conducea que la cantidad de tierra destinada a usos urbanos no sea la socialmente óptima ya que lafalta de regulación provoca que asignación del uso de suelo no considere los costos de lasexternalidades que el exceso de desarrollo impone sobre los propietarios y usuarios yaexistentes. Los resultados de esta falta de regulación derivan por lo general en problemas decongestión, sin embargo también conducen al fenómeno de sustitución de vivienda porinmuebles destinados al sector de servicios cuya rentabilidad es mayor. El consecuenteincremento en el valor de la tierra y los inmuebles de etas zonas, provoca un aumento en elvalor de los pocos desarrollos habitacionales que permaneces en la zona; la viviendaentonces también tiene a transformare hacia espacios habitacionales dirigidos a un sector dela población de ingresos altos. Así, las políticas de regulación laxas o prácticamente inexistentes conlleva a esteproceso de urbanización en zonas céntricas que tienden a concentrar el ingreso en esasáreas. Esto trae como consecuencia una expulsión de habitantes hacia las periferias y unasobrevaloración en la zona centro, que beneficia principalmente a los sectores de desarrolloinmobiliario y de la construcción. De acuerdo con algunos estudios como el de Figueroa yLever, (1992), los grupos desarrolladores, pueden incrementar el precio de una vivienda enel centro hasta por más del 50% respecto al valor de las residencias en otras zonas. Por tal 6
    • motivo, resulta evidente el interés por parte de estos grupos para realizar sus proyectos enlos centros urbanos de las ciudades, generando de esta forma un crecimiento desigual entreel centro y los alrededores de una ciudad. En nuestro modelo, partimos de este hecho para suponer que existe un centro dondese encuentra la tierra con mayores ventajas comparativas y la tierra de menor productividadqueda en la periferia de la ciudad. Dado que la rentabilidad de la tierra es más alta en elcentro, la inversión fluye más hacia esta zona. Así los desarrolladores y constructores vandeterminando el uso de la tierra en eta zona y la destinan a actividades económicas de altorendimiento. La vivienda se sustituye por otro tipo de uso inmobiliario, y la poca que quedase transforma para dirigirse hacia grupos de ingresos altos que puedan pagar la rentabilidadque las constructoras demandan. Esto implica entonces que la población de menoresrecursos económicos y la actividad económica que genera menor valor agregado se estánasentadas en la periferia. En el centro, por el contrario, se encuentra concentrada la mayoractividad económica del sector de servicios, que es a su vez es la más rentable, así como unbajo número de viviendas de muy alto costo acompañadas de buenos servicios einfraestructura. Aun cuando por simplicidad nuestro modelo se basa en el modelo concéntrico deciudad, los resultados a los que llegamos no dependen de este modelo. Estos procesos depolarización son también un resultado en las ciudades policéntricas, donde la marginaciónse asienta en el envolvente de la ciudad, creando de igual forma un cinturón con focosdonde se concentran las zonas más pobres de la ciudad. De igual manera, en nuestro modelo suponemos que la vivienda de alto valor seconcentra en el centro. Si bien actualmente existe una tendencia a repoblar las zonascentrales de las ciudades mediante el desarrollo de zonas habitacionales de alto costo, latendencia ha sido en general, desarrollar zonas residenciales hacia ciertos focos en laperiferia de las ciudades. Sin embargo estos focos son los de mayores ventajascomparativas dentro de la periferia. Se trata de zonas muy cercanas y bien comunicadas conlas zonas de actividad económica del centro, particularmente las de servicios, y donde serealizan inversiones importantes en infraestructura y servicios comerciales y habitacionales.En nuestro modelo, y por simplificar, consideramos estas zonas como parte del centro locual no altera en nada los resultados de nuestro argumento. 7
    • Sin embargo, la pregunta que resulta importante responder es ¿Por qué los gobiernoslocales no pueden regular el crecimiento de sus ciudades? Como mencionamosanteriormente, dada la dinámica que aumenta la rentabilidad de las inversiones en el centro,existe un interés por parte de los grupos desarrolladores y las constructoras por construir ycomercializar en estas zonas de las ciudades. La evidencia muestra que, en muchos casos,estos grupos de interés no enfrentan más restricciones que aquellas que provienen de lacompetencia entre los mismos grupos (Stigler, 1971; Spiller, 1990; Painter, 1997). Elresultado es que son estos grupos quienes deciden la forma de crecimiento de la ciudad. Una posible respuesta a la interrogante expuesta, tiene que ver con la competenciaque existe entre los gobiernos locales que confluyen en las áreas metropolitanas. Lacompetencia de los gobiernos locales por atraer mayores inversiones conlleva a un procesode tipo Bertrand que disminuye los costos de transacción al máximo. Lo reducido delperiodo de gobierno y dado que no existe posibilidad de reelección, muy probablementeproveen de incentivos para que los gobiernos locales implementen políticas de regulaciónmuy laxas y débiles. Ya que no existen mecanismos para que los gobiernos localesinternalicen los costos y las externalidades tanto de corto como de largo plazo que la faltade regulación genera, y dado que en el corto plazo la dinámica económica que genera lainversión en desarrollos inmobiliarios son muy rentables políticamente, los gobiernoslocales tienden no solo a permitir, sino a fomentar la inversión en desarrollos inmobiliariosy la determinación del uso de suelo a partir de los intereses de los grupos desarrolladores yconstructores. De esta forma, las inversiones no encuentran restricción para realizarse en las zonasde mayor rentabilidad. Esto lleva al desarrollo de proyectos inmobiliarios de altorendimiento en las zonas más redituables; aquellas que tienen mayores ventajascomparativas. Este proceso aumenta entonces la polarización territorial del valor de la tierray los inmuebles, así como de la generación de valor agregado del sector de servicios. En nuestro modelo, la competencia intramunicipal por atraer mayores inversiones delas desarrolladoras y constructoras que aumenten la actividad económica en la jurisdiccióny con ello eleven los activos políticos de los gobernantes en turno, y la falta de mecanismospara que estos gobiernos internalicen las externalidades negativas producidas, conlleva auna mayor inversión en servicios y desarrollos inmobiliarios en el centro, mientras que en 8
    • la periferia la inversión es menor. Esta simplificación trata de capturar el hecho de que enlas periferias se concentran inversiones en desarrollos habitacionales de costo medio y bajo,además que en las zonas con menores ventajas comparativas, con menor infraestructura ycon mayores complicaciones para proveer servicios, se asientan los grupos de personas conmenores ingresos, muchas veces de manera irregular. En estas zonas obviamente lasdesarrolladoras no encuentran interés alguno para hacer inversiones. Así, la infraestructuray los desarrollos inmobiliarios para la actividad económica que genera un mayor valoragregado se concentran en el centro de la ciudad. Evidentemente, la falta de coordinación entre los gobiernos de la zona metropolitanaprovee los incentivos para aplicar políticas de regulación débiles o prácticamente para ladesregulación del proceso de desarrollo urbano, que queda en manos de los gruposdesarrolladores y de las constructoras. Con todo esto, podemos concluir en esta sección dos resultados que surgen a partir dela falta de coordinación metropolitana. Primero, se da un tipo de competencia de Bertrandque termina por disminuir y debilitar las políticas de regulación, lo cual termina por agravarel problema de polarización del valor de la tierra. El segundo resultado que se deriva delanterior tiene que ver con el incremento en la polarización social y la concentraciónterritorial de la pobreza y la riqueza. Este último problema será abordado con mayorprofundidad en la siguiente sección.III. Distribución de la población en las zonas metropolitanas La definición del uso y el valor del suelo dentro de la ciudad, direccionan lasinversiones que se realizan dentro de este mismo espacio, como ya lo hemos explicado enla sección anterior, y con ello se refuerza la distribución territorial del valor del suelo. Esteproceso tiene un impacto también en la distribución de la vivienda y en la movilidad deltrabajo dentro del espacio de la ciudad. En esta sección presentamos un análisis sobre laforma en que se distribuyen tanto los asentamientos habitacionales como el empleo, y porlo tanto la forma en cómo se desplazan los trabajadores, dentro de una zona metropolitanade acuerdo al ingreso de los habitantes, el valor del suelo y la distribución de la inversión. Comenzaremos retomando la dinámica de urbanización que se ha descrito en lasección anterior. En nuestro modelo, el crecimiento del centro de las ciudades tiene 9
    • diversas consecuencias sobre la distribución de la población. Por una parte, laconcentración de la urbanización e infraestructura en el centro, aumenta el valor de la tierraen esta área, lo cual ocasiona que los desarrolladores, con el objetivo maximizar susganancias, edifiquen inmuebles para servicios de alto valor agregado y viviendas de altocosto. El mercado para estas viviendas se encuentra entre las personas con ingresos altos,que son quienes pueden adquirirlas. Consecuentemente, y dada una distribución del ingresosesgada a la izquierda, como ocurre prácticamente en todas las sociedades, el uso de suelose transforma y cambia de habitacional hacia negocios y servicios. Así, la cantidad devivienda en el centro disminuye y la mayor parte de la población que vive en esa zonacorresponde a las personas de mayores ingresos que pueden costear los gastos de viviendaque allí se imponen. Ante la imposibilidad de las personas con menores recursos para adquirir propiedadesen el centro, las desarrolladoras y constructoras también construyen viviendas de menorcosto hacia la periferia de la ciudad, las cuales son asequibles para la población de ingresosmedios. Estas viviendas generalmente se ubican en zonas donde el costo de la tierra es másbajo, y la infraestructura y urbanización es de menor valor que en el centro. Sin embargo,no existen incentivos para las desarrolladoras ni constructoras para ofrecer vivienda a lapoblación de más bajos ingresos, quienes terminan por asentarse en las zonas más precariasy de menos valor, con una infraestructura pobre o nula donde es difícil y costoso introducirservicios públicos. Así, poco a poco se presenta un fenómeno que aquí denominamos“expulsión de y concentración de pobreza” que se refiere a la dinámica que acabamos deexplicar. En nuestro modelo, el resultado es que la población con altos ingresos, se asienta enel centro, y el resto localiza sus viviendas en la periferia. La cantidad de viviendas en elcentro es baja, mientras que la cantidad de vivienda en la periferia es alta, y una parteimportante de esta última, la de menor costo, se concentra en las zonas con menos ventajascomparativas, y por lo tanto con menor inversión e infraestructura, y donde la provisión deservicios es más complicada y costosa. Esta tendencia ha sido ha sido común en muchasciudades y ha sido observada tanto como segregación de habitantes con pocos recursos(Fong y Shibuya. 2000, Fischer, Stockmayer, Stiles, y Hout, 2004) como para habitantes deingresos altos (ver por ejemplo Dwyer, 2007). 10
    • Otra de las consecuencias que produce la dinámica de urbanización que hemosdescrito es el desplazamiento del trabajo. Dado que es en el centro donde se hace la mayorinversión, sobre todo en el sector de servicios de alto valor agregado, allí se ubica una partemuy importante de la actividad económica de la zona urbana, mientras que en los lugaresdonde se asientan los habitantes de menor ingreso la dinámica económica es muyincipiente. Como consecuencia, los trabajadores que viven en la periferia generalmente seemplean en el centro. Lo anterior provoca una movilización diaria de los trabajadores de sulugar de vivienda en la periferia, a su lugar de trabajo en el centro de la ciudad. La continuamovilidad de la mano de obra, promueve aún más la polarización económica entre centro yperiferia, pues en el momento en que los trabajadores de la periferia se desplazan a susáreas trabajo, aumenta la derrama económica de la zona del centro ya que una parteimportante de su consumo lo realizan en allí mismo. Como resultado, en nuestro modelo, tenemos un centro con una mayor dinámicaeconómica, principalmente en el sector de servicios, que propicia una expulsión de viviendade bajo costo hacia la periferia, donde también se localiza una actividad mucho menor, entérminos de valor agregado, en el sector de servicios. La parte de la población de bajosingresos localiza entonces su vivienda en la periferia, pero la mayoría de su actividadeconómica la realiza en el centro. Los habitantes con mayores ingresos, por otra parte,ocupan espacios de vivienda dentro del centro, donde realizan también sus actividadeslaborales. Esta tendencia, se observa en muchas metrópolis y produce patrones claros deconcentración territorial de la pobreza así como de focos de alta actividad económica quecontrastan con zonas deprimidas con una baja producción de valor agregado, que seencuentran localizadas en las periferias. Cuando la zona metropolitana está compuesta pormás de un municipio, la falta de coordinación y la dinámica de competenciaintragubernamental que ya hemos esbozado, dan como resultado una mayor polarizaciónterritorial de la actividad económica y del ingreso. Si bien la tendencia de polarización esparte del proceso de crecimiento urbano, la competencia entre gobiernos municipalesdificulta más la posibilidad de regular el desarrollo urbano para mitigar estas tendenciascomo en las últimas décadas ha ocurrido en zonas donde existe una coordinaciónmetropolitana o una administración única (Goetz 2003; Berube y Frey 2002). Así, la falta 11
    • de coordinación entre los gobiernos metropolitanos profundiza la polarización y con ello sepuede desatar también ciertos problemas para la implementación de política pública ysocial que describimos en el siguiente apartado.IV. Problemas de política pública: recaudación y redistribución El agravamiento de la polarización que se produce por la competencia entregobiernos locales metropolitanos y la consecuente falta de regulación, provoca no soloproblemas sociales de segregación y marginación, sino también un debilitamiento en lacapacidad de los gobiernos locales para responder a las demandas de política social queresultan del proceso de empobrecimiento y marginación. El objetivo de esta sección espresentar los problemas que surgen en el diseño, planeación y operación de la políticapública, en especial la de carácter social, cuando no existe un gobierno metropolitano queplanee y regule el desarrollo urbano. Como ya hemos explicado, la polarización del valor de la tierra provoca también unapolarización social y económica que comienza con una inequitativa distribución de lapoblación entre centro y periferia, tanto en su número como en su capacidad adquisitiva.Esta inequidad espacial provoca la aglomeración de la pobreza, focalizada principalmenteen algunos puntos de la periferia. En nuestro modelo, una población pequeña pero con altosingresos habita en el centro, mientras que un número mayor de ciudadanos, los de menoresingresos, se asientan en las partes más agrestes de la periferia. Si bien este es el patrón delos asentamientos en la zona metropolitana, la distribución del empleo sigue un patróndiferente. Como hemos mostrado, la zona centro es la que atrae una cantidad mayor detrabajo ya que es la zona con mayor inversión en capital e infraestructura. En contraste, laperiferia absorbe una pequeña parte de la oferta laboral. Este patrón de distribución de vivienda, empleo y productividad, tiene implicacionesimportantes en la capacidad de los gobiernos por resolver los problemas de marginación ypobreza que les demandan sus ciudadanos. Esta pérdida de capacidad es resultado de unadinámica que tiene dos componentes: el primero es la disponibilidad de recursos de losgobiernos locales, y que dependen de la capacidad recaudatoria; el segundo se refiere a lasdemandas ciudadanas por resolver los problemas de marginación y pobreza, y 12
    • particularmente a la demanda de políticas redistributivas. En las siguientes líneasexplicamos cada uno de estos dos componentes. Recaudación. Uno de los principales problemas que enfrentan los gobiernos municipales es el deprocurarse ingresos. Su principal fuente de financiamiento, después de los ingresos quereciben del gobierno federal, es el impuesto predial. El nivel de recaudación por esteimpuesto que un gobierno municipal puede obtener, depende de varios factores como losson; la extensión territorial del municipio, la eficiencia en el cobro del impuesto, lacapacidad para evitar morosos y la más importante el valor de la tierra y el valor de laconstrucción edificada. Así, un municipio con una gran extensión, donde el valor de latierra es alto y las edificaciones son de carácter residencial o de lujo, podrá recaudar unamayor cantidad en comparación con un municipio pequeño, donde el valor de la tierra estadepreciado y las edificaciones son de un valor bajo. En nuestro argumento, el proceso de polarización, si bien parte de las diferencias enlas ventajas comparativas de la tierra y por lo tanto de su valoración en el mercado, refuerzalas tendencias en estas diferenciaciones de valor. El proceso que nuestro modelo describeimplica que las diferencias entre el valor de la tierra y los inmuebles entre el centro y laperiferia, tienden a agravarse debido a la competencia intragubernamental y la falta deregulación. Cuando el centro constituye un municipio y la periferia se encuentra en otro,evidentemente la capacidad recaudatoria de estos gobiernos resulta completamente distinta.El gobierno de la periferia enfrentará mayores problemas recaudatorios y con ello unpresupuesto menor que el del gobierno que se encuentra en el centro. Al problema anterior, también hay que agregar la pérdida de generación de valoragregado y productividad que sufren los municipios de la periferia, ocasionada por lamovilidad el trabajo. El constante crecimiento y la dinámica económica del centro loconvierten en el área perfecta para el establecimiento de empresas y corporativos, los cualesno se instalarían en la periferia, pues esta área no les presenta las ventajas comparativas queel centro les ofrece. La cantidad de empleos que se generan en el centro resulta, entoncesmayor que la que se da en la periferia. Así pues, los trabajadores deben desplazarmediariamente de sus lugares de vivienda en la periferia hacia el centro de la zonametropolitana, lo cual tiene varios efectos. Por un lado, los costos de transacción en la vida 13
    • cotidiana y laboral de las personas con menores ingresos que habitan la periferia y trabajanen el centro, aumentan, lo cual impacta negativamente su ya de por si bajo nivel debienestar e ingreso. Estos trabajadores incurren en altos costos de desplazamiento ytransporte, que a su vez tienen relación con otras externalidades y problemas de sobredemanda de infraestructura y servicios de movilidad. Por otro lado, al trabajar en el centroestas personas consumen bienes y servicios que generan valor agregado en esa localidad,mientras que en la periferia la demanda de estos mismos bienes y servicios es, por estamisma dinámica, menor. Frente a una demanda de bienes y servicios que también migrahacia el centro, los incentivos para invertir en la periferia se reducen aún más. Estadinámica económica, que como ya hemos dicho incrementa el valor de las propiedades enel centro, también es fuente de ingresos para los gobiernos locales. Una mayor generaciónde valor agregado en la zona, le ofrece al gobierno local una capacidad recaudatoria mayor,no sólo de manera potencial en cuanto a la posibilidad de cobrar impuestos indirectos,como al valor agregado y al trabajo, sino en cuanto a la recaudación por pago de servicios,trámites, permisos y licencias derivados de los procesos económicos que se dan en la zona.Por el contrario, la periferia se mantiene dentro de una dinámica económica con una menorgeneración de valor agregado que impacta negativamente en los ingresos municipales. Presión por Programas Sociales. Hasta el momento solo hemos hablado de que los municipios en el centro poseenaltos niveles recaudatorios, respecto a los de la periferia. Ahora bien, debido a que lapoblación se distribuye de manera inequitativa entre los municipios en relación al ingresode las personas, las presiones por redistribución en términos de provisión de bienespúblicos y programas sociales, difieren entre una zona y otra. Por una parte, la productividad en el centro implica una mayor cantidad de inversiónque impacta también la infraestructura de la zona. Además los habitantes del área centroposeen los mayores niveles de ingreso, lo que hace que puedan satisfacer sus necesidadesbásicas y más. En contraste, las zonas de la periferia, reciben mucha menor inversiónprivada, y la población con menores ingresos se concentra en zonas donde la provisión deservicios, públicos y privados, es más costosa. Los gobiernos municipales están obligados a proveer bienes públicos que tiene quever con la mejora de servicios de infraestructura, tales como empedrados, pavimentos, 14
    • servicios de agua potable, alcantarillado y alumbrado público, los cuales no son unanecesidad primordial en el centro del municipio pues la infraestructura y los servicios enesa área ya han sido desarrollados. Igualmente, en estas áreas se ubican prestadores deservicios médicos, educativos y de entretenimiento que ofrecen sus servicios de maneraprivada, por lo cual son costosos, sin embargo, el nivel de ingresos de las personas queradican en el centro les permite costearlos, por esta razón, incluso la necesidad de proveerde servicios de salud o educativos no son tan urgentes para los gobiernos locales del centrode la zona metropolitana. Así, y dado que los habitantes de la zona centro tiene niveles deingreso alto, la demanda por políticas sociales y de desarrollo es muy baja, en particularpara las políticas sociales redistributivas. Consecuentemente el resultado es un gobiernolocal en el centro, con altos niveles de recaudación y con una demanda muy baja de políticasocial y de desarrollo. La capacidad y el margen para emplear los recursos públicos porparte del gobierno del centro resulta muy amplia y por supuesto conveniente para quienesgobiernan en esta zona. En la periferia la historia es completamente distinta. La cantidad de habitantes enesta zona es mayor y entre ellos se encuentran las personas de menores ingresos. Dado quelos asentamientos en que habitan se encuentran en zonas con baja inversión y difícil acceso,las carencias en estos lugares son mayores. Generalmente este tipo de ciudadanos requierenmás de programas sociales que les permitan mejorar sus condiciones de vida y mitigar lacarencia de satisfactores básicas. Para ello los gobiernos de la periferia deben ofrecer nosolo el desarrollo de infraestructura y la provisión de servicios públicos, sino tambiénapoyos económicos y en especie como parte de programas sociales redistributivos. Lasnecesidades por servicios son mayores en la periferia, pues se requiere mejoramiento decalles, instalación de tuberías de agua potable, drenaje, pavimentación, empedrado,alumbrado etc. También en esta zona urge ofrecer servicios educativos y médicos pues noexisten proveedores privados de dichos servicios, y aunque existieran el nivel de ingresosen la localidad no les permitiría costearlos. Con todo esto tenemos como resultado, ungobierno municipal en la periferia con bajos niveles recaudatorios y muchas necesidadespor resolver. Existen pues, externalidades negativas que impactan a la periferia y que songeneradas por la dinámica económica en el centro. Los costos de estas externalidades deben 15
    • ser cubiertos por los gobiernos en la periferia. Dado que esta dinámica inicia a partir de unstatus quo donde las ventajas comparativas del centro sobre la periferia incentivan a lasdesarrolladoras y constructoras a invertir en proyectos de alto valor agregado en el centro, yque la competencia intragubernamental genera un contexto de completa desregulación paralas actividades de estos grupos de interés, quienes tienen menores incentivos a regular elproceso de urbanización es el gobierno del centro. Más aún, a pesar de que los gobiernos centrales tienen ingresos suficientes paraapoyar a los gobiernos de la periferia y así internalizar una parte de las externalidadnegativas que se genera sobre los gobiernos de la periferia a causa de la falta de regulaciónen el centro, estos no cuentan con los incentivos suficientes para ello, pues las acciones querealicen en el exterior, no representan oportunidades de votos dentro de su área electoral. Bajo la existencia de un gobierno único, los incentivos se transforman ya que, entérminos de costo beneficio para el gobierno, es más eficiente regular el desarrollo urbanode tal forma que la polarización se mitigue. En ese caso, si bien no necesariamente seelimina la existencia de zonas con una mayor concentración de valor agregad, si puedendisminuirse las diferencias y con ello los problemas de demanda por políticasredistributivas, así como el costo en la provisión de servicios. Desafortunadamente, losincentivos político-electorales, hacen extremadamente costosa la coordinación entre losgobiernos locales en una zona metropolitana. El escenario descrito anteriormente relata la problemática en la implementación de lapolítica social entre el centro y la periferia de la zona metropolitana. En conjunto seobtiene una pérdida generalizada del bienestar social para todos los habitantes de la zonametropolitana. Esta pérdida, quizás se podría reducir si existiera un gobierno metropolitanoque ejerciera acciones políticas sobre toda el área, pues de existir los fondos del proceso derecaudación, podrían redistribuirse de manera equitativa entre centro y periferia (sinimportar el municipio), permitiendo el mejor aprovechamiento de los recursos ya que cadapeso gastado en la zona periférica representa mayor utilidad marginal que el peso gastadoen el centro. Toda esta dinámica se muestra en el modelo formal que se presenta en lasiguiente sección del ensayo. 16
    • IV. Un Modelo FormalGeneralidades y distribución espacial de vivienda y trabajo En esta parte de nuestro ensayo desarrollamos un modelo formal simple, que resumela dinámica que hemos planteado en las secciones anteriores. Para simplificar lapresentación del modelo, lo hemos reducido a un modelo estático que parte de la existenciade un status quo, en donde el proceso de desarrollo urbano se ha dado de forma concéntricay ha polarizado la rentabilidad y el valor de cada zona debido a la inversión en vivienda einfraestructura que inducen las desarrolladoras y constructoras. Suponemos que en la economía existen N ciudadanos que habitan un espacio urbanocon un centro y una periferia. Suponemos también que cada ciudadano proveeinelásticamente una unidad de trabajo, aunque como se verá más adelante, la productividadentre la población es heterogénea. Como es común en los modelos espaciales de desarrollo urbano, el centro tieneventajas comparativas en relación a la periferia que determinan el proceso de desarrollo ycrecimiento urbano de forma concéntrica, por lo que suponemos que en nuestro modeloestático, el centro tiene una mejor calidad de la tierra y una mayor inversión eninfraestructura, mientras que la periferia tiene menor calidad de tierra y menor inversión eninfraestructura. El proceso de desarrollo de vivienda que hemos descrito en secciones anteriores,implica que las desarrolladoras y constructoras determinan el uso de suelo, y realizaninversiones para desarrollar servicios y zonas habitacionales para maximizar sus ganancias.Así, las ventajas de la tierra en cuanto a los costos para proveer servicios básicos, vías decomunicación y accesibilidad, determinan las inversiones que realizan estos grupos deinterés, que frente a una falta de regulación, terminan por polarizar el valor del suelo, de losasentamientos y del tipo de servicios y vivienda. La estrategia para aumentar la rentabilidadde las constructoras y desarrolladoras es ocupar las zonas con mayores ventajascomparativas para desarrollar vivienda y/o servicios de alto valor agregado y alta plusvalía,mientras que las zonas con menores ventajas son prácticamente ignoradas. En nuestro modelo simplificamos este proceso y partimos de la existencia de un parde vectores de parámetros que reflejan las características de la tierra, así como de la calidad 17
    • de servicios y de infraestructura instalada tanto para la zona central como para la periferia.Denotamos estos vectores por,  y  respectivamente. c p Estos dos vectores son distintos entre sí, e impactan tanto la demanda de tierra comolas tasas de retorno de los proyectos de inversión que se llevan a cabo en cada zona.Suponemos entonces que en la zona centro la calidad de la tierra es tal, que existe unacalidad alta de infraestructura y una provisión de servicios y espacios inmobiliarios de altovalor agregado, mientras que en la periferia la infraestructura, los servicios y la viviendason de menor valor. Suponemos también que en la ciudad se llevan a cabo procesos productivos y deprovisión de servicios, determinados por una tecnología y por las características de la tierray la infraestructura instalada. Reducimos esta tecnología en una función de producción concapital y trabajo, pero que también depende de un vector de características de la tierra y dela infraestructura  , donde i  c, p . Denotamos esta función como F  Li , K i ,  i  , donde iK i y Li , representan los niveles de capital y trabajo agregados invertidos en cada zona i,i  c, p , y suponemos que el nivel de la infraestructura instalada es tal que tienerendimientos decrecientes a escala. Existe entonces una función de producción, F  Lc , K c ,  c  , que representa lacapacidad productiva en la zona central y una función de producción, F  Lp , K p ,  p  , parala periferia. Suponemos que la función de producción tiene las siguientes propiedades: Fj  Li , K i ,  i   0, Fjj  Li , K i ,  i   0 y Fjh  Li , K i ,  i   0, (0.1)donde j Li , K i ,  i  , h Li , K i ,  i  con h  j y i  c, p . Además suponemos que: FL  Lc , K c ,  c   FL  Lp , K p ,  p  y FK  Lc , K c ,  c   FK  Lp , K p ,  p  , L, K . (0.2) De acuerdo con las condiciones (0.1), la producción es creciente con respecto a losinsumos y a la calidad de la tierra y la infraestructura, aunque marginalmente decreciente.Además las condiciones (0.2) implican que la productividad de ambos insumos es mayor enla zona central que en la periferia, independientemente del nivel de capital y de trabajo. Suponemos que en la economía hay una cantidad de capital K que puede invertirseen cualquiera de las dos zonas y dado que existe una población de tamaño N, finita, existe 18
    • una distribución de equilibrio para el capital y el trabajo entre el centro y la periferia, talesque: FL  Lc , K c ,  c   FL  Lp , K p ,  p  y (0.3) FK  Lc , K c ,  c   FK  Lp , K p ,  p  .Así, de acuerdo con (0.1) y (0.2), en el equilibrio K c  K p y Lc  Lp , dondeKc  KP  K .Este resultado refleja el proceso de una mayor inversión en la zona central donde existenmejores condiciones y ventajas comparativas. Los servicios de alto valor agregado, asícomo las zonas inmobiliarias de mayor plusvalía se asientan en el centro, mientras que en laperiferia, se invierte en proyectos de menor valor agregado y por lo tanto la inversión encapital es menor. El proceso de desarrollo urbano desregulado se caracteriza por eldesarrollo inmobiliario de alto valor así como el de provisión de servicios privados de altovalor agregado en las zonas con mayores ventajas comparativas; en nuestro modelo es lazona central. En las zonas con menores ventajas, y que normalmente se encuentran en lasperiferias, como lo suponemos en nuestro modelo, por el contrario, se desarrollan proyectosinmobiliarios de menor valor y se proveen servicios de menor valor agregado, y porsupuesto en las zonas con menos ventajas, las constructoras y desarrolladoras no realizaninversión alguna; en estas zonas es donde se centraliza la pobreza.Las inversiones en capital, construcción de vivienda y provisión de servicios, terminasiendo igual en ambas zonas, sin embargo, las diferencias en los montos de inversión encada zona, son tales que maximizan las ganancias de los inversionistas.Al haber mayor inversión en capital en la zona central, la productividad marginal deltrabajo es mayor en esa zona, es decir, que los salarios tienden a ser mayores. Estoincentiva a que una mayor cantidad de trabajadores busquen emplearse en el centro. Alaumentar la oferta laboral en el centro los salarios en esta zona se reducen hastaequilibrarse con el salario en la periferia. El resultado final es que en el equilibrio, lacantidad de trabajo en el centro termina siendo mayor que en la periferia, aunque losniveles salariales sean los mismos en ambas zonas.Como ya se ha planteado, suponemos que la población está compuesta por ciudadanos queofrecen inelásticamente una cantidad de trabajo igual a 1. Sin embargo los ciudadanos son 19
    • heterogéneos en su productividad. La productividad de cada ciudadano n, está dada por unparámetro  n ,    0,1 y el trabajo efectivo, es el tiempo de trabajo ofrecido multiplicado npor este parámetro de productividad, por lo que la cantidad de trabajo efectivo que ofrece elciudadano n, es entonces  n .Suponemos que la productividad de los agentes se distribuye de acuerdo a una función dedistribución acumulada H   . Denotamos la productividad promedio como  , donde N n  , y la mediana de la productividad,  m , está definida por H  m   . 1 n 1 N 2La cantidad total de trabajo efectivo agregado en la economía es entonces L  N , por loque la cantidad de trabajo depende de la productividad promedio de los ciudadanos y deltamaño de la población o número de trabajadores.En el equilibrio, cada tipo de trabajador recibe un salario de acuerdo a su productividadmarginal, por lo tanto la distribución del ingreso es de hecho la distribución de densidadcorrespondiente, h   , sobre la productividad.Suponemos que la distribución de la productividad es tal que  m   ; la mediana está pordebajo de la media y por lo tanto la distribución del ingreso está sesgada hacia la izquierda,como ocurre en prácticamente cualquier país o ciudad.De acuerdo con (0.1) y (0.3), la inversión de capital en la zona central es mayor que en laperiferia por lo que productividad marginal del trabajo tiende a ser mayor en la zona centro.Esto atrae una mayor cantidad de trabajadores y tiende además atraer a los de mayorproductividad. En el equilibrio, trabajadores con la misma productividad, tienen el mismosalario tanto en el centro como en la periferia; sin embargo el promedio salarial en el centroy en la periferia serán diferentes. Es de esperarse que las distribuciones de los trabajadoresempleados en cada zona difieran una de otra, y que en la zona centro la productividadpromedio, y por lo tanto el salario promedio que denotaremos como w , fuese mayor al dela periferia, wc  w p . También, debido a que en la periferia no se colocan los trabajadorescon más alta productividad pero en el centro hay una mayor cantidad de trabajadores debaja productividad, la distancia entre el salario medio y el mediano resultará mayor en elcentro que en la periferia, wc  wmc  w p  wmp , donde wm representa el salario mediano; esdecir, que la distribución de los salarios percibidos dentro del centro es más inequitativa, 20
    • que los ingresos percibidos en la periferia. Nosotros, en este caso para hacer simple laexposición, supondremos que la distribución de la productividad en cada zona es la mismaya que esto no altera los resultados y el punto importante en nuestro argumento es que en elequilibrio, la condición (0.3) implica que el número de trabajadores resulta mayor en elcentro que en la periferia, Lc  Lp .Suponemos también que existe una demanda inmobiliaria y de servicios habitacionales quedependerá de la distribución del ingreso, y un mercado de servicios inmobiliariosconcentrado en muy pocos proveedores. Para simplificar, asumimos que hay un soloproveedor de servicios inmobiliarios y por lo tanto determina el precio de los bienesinmuebles de acuerdo con la demanda de mercado. Más aún, dado que existe un proceso deautoselección por el lado de la demanda inmobiliaria, es posible realizar una discriminaciónde segundo grado y por lo tanto separar a la demanda en mercados diferenciados,dependiendo de los niveles de ingreso de los demandantes. Así, la desarrolladora yconstructora, provee de servicios e inmuebles de mayor calidad y precio en la zona centro;mientras que en la periferia ofrece servicios de menor calidad y vivienda de menor costo,aunque en una mayor cantidad de acuerdo a la distribución del ingreso que existe en laeconomía.De esta forma, los habitantes de la zona centro tienen una distribución del ingreso,completamente distinta de la de los habitantes en la periferia. Dado que la gran mayoría delos ciudadanos tienen una productividad baja, únicamente tienen acceso a servicioshabitacionales de bajo costo que se encuentran en la periferia, mientras que en la zonacentro la vivienda estará ocupada por los pocos ciudadanos con productividad más alta.Así, tendríamos que  c   p ,  mc   c y  p   mp , lo cual implica que la distribución delingreso de los habitantes en el centro está sesgada hacia la derecha, mientras que ladistribución en la periferia está sesgada a la izquierda.La demanda por bienes públicos en cada localidad. Consideramos que cada ciudadano n, tiene las mismas preferencias cuasilinealessobre bienes y servicios de consumo, c n , que incluyen bienes y servicios inmobiliarios, ybienes provistos por el gobierno, g , dada por la función u  c  v  g  , donde v   es una n n 21
    • función creciente y cóncava, y g es el gasto de gobierno en bienes que le provee a losciudadanos. Para financiar su gasto en la provisión de bienes públicos, el gobierno puede cobrarun impuesto sobre el ingreso con una tasa fija, t , donde 0  t  1 . Como ya hemos planteado el ingreso del ciudadano n está dado por su nivel deproductividad,  n , por lo que su restricción presupuestaria es c  1  t   . n n Entonces, para el gobierno la restricción presupuestaria es simplemente: Nt  Ng. (0.4) Dado lo anterior, las preferencias del ciudadano n sobre la política pública estánexpresadas por: n U n  g     g   v  g . (0.5)  Estas preferencias son cóncavas en g, lo cual implica que tiene una única política quemaximiza su utilidad y que está dada por:    n g n  vg 1  ,  donde vg   es decreciente. Esto implica que entre mayor sea la productividad de un 1ciudadano con respecto al promedio, menor será la demanda de bienes provistos por elgobierno. Este modelo representa una política donde el gobierno cobra una tasa de impuestoshomogénea a todos los agentes, para con ello proveer de bienes y servicios que no distinguela productividad de los ciudadanos. En este contexto la política redistribuye el ingreso dequienes tienen una mayor productividad a quienes tienen un menor ingreso salarial. Es poresta razón que quienes tienen menores ingresos prefieren una mayor tasa impositiva, esdecir un mayor proceso redistributivo, mientras quienes tienen mayores ingresos prefierenuna menor redistribución.Competencia política y política pública Es claro que existen diferencias entre las preferencias de los ciudadanos sobre lapolítica que se debe implementar. En este modelo suponemos que la elección social se lleva 22
    • a cabo mediante un proceso de mayoría simple y en un contexto de democracia electoral,donde suponemos que existen dos partidos que se disputan el gobierno local. Siguiendo aDowns (1957), suponemos que estos partidos son oportunistas y no tienen costos porproponer una política para competir políticamente y finalmente llevarla a cabo. Dado que las preferencias representadas por (0.5), cumplen con la propiedad de unsolo cruce de Gans-Smart (1996), podemos aplicar el teorema del votante mediano pararesolver el juego planteado. Así, el equilibrio en el juego de competencia electoral downsiano, está dado por lapolítica preferida por el votante mediano cuya política más preferida es la siguiente:    m g m  vg 1   (0.6)    Así, el partido en el gobierno local, al buscar maximizar su probabilidad de ganar laselecciones, implementa la política preferida por el votante mediano dada por (0.6). Cuandola productividad y el ingreso del ciudadano mediano están por debajo de la productividadpromedio hay una mayor presión por políticas sociales de carácter redistributivo, las cualesel gobierno local busca implementar.Gobiernos locales, política social y coordinación. En nuestro contexto, si existe un gobierno local en el centro y un gobierno local en laperiferia, las presiones distributivas de sus habitantes son distintas, al igual que lacapacidad gubernamental para proveer programas sociales de ese tipo. En primer lugar, dado que hay un sector de desarrollo inmobiliario con un alto poderde mercado, este tiene una enorme ventaja en la negociación con cualquier gobierno sobrelas condiciones de regulación que se puedan imponer. Sin embargo, cuando diferentesgobiernos locales están interesados en atraer la inversión de este sector, ya que de ellodepende también la inversión de otros sectores y el crecimiento económico local, estosgobiernos podrían competir mediante regulaciones laxas para el desarrollo inmobiliario,con lo cual se pierde el control y la capacidad de definir el desarrollo urbano de lametrópoli por parte de los gobiernos. Esto conlleva al problema de polarización del valor ydel uso de la tierra y los servicios, así como al proceso de concentración de la pobreza. 23
    • Este proceso, concentra entonces a la población marginada en la periferia y por lotanto el gobierno local de esta zona enfrenta una mayor presión por llevar a cabo programassociales de redistribución, mientras que el centro la demanda de estos programas es menor. El problema se agrava debido a la capacidad recaudatoria de cada gobierno. No sóloel gobierno central tiene mayor capacidad recaudatoria por que tenga una distribución delingreso de sus habitantes sesgada hacia la derecha, sino que la mayor parte del empleo segenera en esa localidad. En contraste, el ingreso de los habitantes en la periferia es bajo, aligual que el valor de la tierra, mientras que la cantidad de empleos es también menor. Estoconlleva a una capacidad de recaudación menor para el gobierno de la localidad periférica. Formalmente el resultado es el siguiente. La demanda por políticas de desarrollosocial en la periferia es mayor en la periferia que en el centro, g  g , sin embargo, mc mpdado que la productividad de los habitantes del centro es mayor que en la periferia, lacapacidad de proveer estas políticas de desarrollo social es menor en la periferia que en elcentro. Si suponemos que la recaudación se da a partir del ingreso salarial, por ejemplo unimpuesto sobre la nómina, la restricción presupuestaria del gobierno (0.4) se transformaríaen una restricción para el gobierno local j, de la siguiente manera: Lj tw j  N j g j (0.7)donde la capacidad recaudatoria, no depende de la productividad de los habitantes en lalocalidad j sino de la productividad y la cantidad de trabajadores que se emplean en esalocalidad. Lo recaudado, se distribuye entonces entre los habitantes de la localidad j, que nonecesariamente es la misma cantidad de gente empleada en la localidad. De hecho, en Ljnuestro modelo resulta que Lc  N c y Lp  N p . Sea   , el número de empleos por Njhabitante, entonces (0.7), se puede escribir como:  j tw j  g j ,para j  c, p . Así, La política redistributiva en la localidad j estaría dada por:   w  jm g jm  vg 1  j j . (0.8)  w  24
    • De acuerdo con (0.8), si el número de empleos por habitante aumenta en la localidadj, la demanda por bienes provistos por el gobierno tiende a aumenta. Dado que  c  1 y p  1 , si por ejemplo la relación entre el ingreso mediano y el medio fuera igual en ambaszonas, esto implica que cuando en el centro el ingreso gubernamental proviene de lostrabajadores ocupados en esa zona, aun cuando en esta localidad el ingreso medio y elingreso mediano de los habitantes son altos, el gobierno tiende a proveer más bienes que enla periferia. Esto refleja la capacidad del gobierno por proveer bienes a los habitantes de sulocalidad debido a que redistribuye el ingreso de la periferia hacia sus ciudadanos. Por elcontrario, lo que ocurriría en la periferia, es que a pesar de que la gente viva en condicionesde marginación, la carga impositiva para proveer programas sociales recae en menospersonas con ingresos bajos, por lo que la provisión de bienes por parte del gobierno esbaja. En contraste con estos resultados, cuando hay coordinación entre los dos gobiernoslocales, si bien la provisión de bienes por parte del gobierno decrece en relación alresultado anterior, termina por ser mayor a la que se ofrece en la periferia cuando no haycoordinación. Esto implica una mejoría en la zona más marginada en relación al caso dondeno hay coordinación. Sn embargo, los resultados que hemos mostrado, responden a los incentivos político-electorales que tienen los gobiernos. Dado que el mecanismo de incentivosgubernamentales que se tiene es el de la democracia electoral, en este contexto no existemotivación alguna para que se dé una situación de coordinación o cooperación entre ambosgobiernos. De hecho, el desviarse a un nivel de provisión de bienes dado por (0.6), que es elque se daría en el caso de un gobierno metropolitano, los partidos gobernantes perderíanvotos y arriesgarían la posibilidad ser reelectos; en el modelo, la probabilidad de ganar seríaprácticamente cero. El problema económico-político radica que si bien existe un interés entre losciudadanos de la periferia por que se dé la coordinación entre los gobiernos locales, ya queesto implicaría una mejoría en su bienestar, estos ciudadanos no tienen injerencia en lasdecisiones del gobierno del centro ya que no forman parte de su electorado. Por elcontrario, existe una oposición del electorado del gobierno de la zona central por unapolítica de coordinación. 25
    • Aún más, entre mayor sea la polarización, las diferencias entre los electores de lasdos zonas se agravan, por lo que la coordinación es aún más costosa para los gobiernos. Cuando los niveles de ingreso entre la población de menores ingresos son bajos, unaparte de los bienes que proveen los gobiernos, tanto públicos como privados, soncomponentes de programas sociales debido a las demandas de sus electores. Cuando este esel caso en la periferia, el resultado del mecanismo de democracia electoral es que la zonacon mayores urgencias será la que tenga menores recursos para resolver su problemática, encontraste con la zona de mayores ingresos donde aunque los recursos del gobierno sonaltos, las necesidades sociales más urgentes están resueltas. Pero este problema deinequidad radica en realidad en que los recursos del centro provienen de una redistribuciónde los habitantes de la periferia hacia los habitantes del centro. Así, el equilibrio político-económico de este modelo resulta en una polarizaciónsocial que se distribuye territorialmente en una ciudad, y que se ve agravada debido a laexistencia de distintos gobiernos locales en la metrópoli. En el equilibrio no existenincentivos para que los gobiernos locales se coordinen en la implementación de políticapública de desarrollo social, y por el contrario se da una redistribución de recursos de lazona más deteriorada a la zona más productiva.V. Conclusiones Existe una amplia literatura sobre la discusión de la pertinencia y la necesidad de lacoordinación entre gobiernos locales cuyas jurisprudencias confluyen en una zonametropolitana común. Sin embargo esta literatura se centra en temas relacionados con laeficiencia en la provisión de servicios, de sistemas de transporte, servicios de seguridadpública y en el proceso de planeación urbana. Sin embargo, no existe mucha discusiónsobre los efectos que la falta de coordinación tiene sobre la distribución del ingreso, lapolarización territorial y de las implicaciones en la demanda y en la implementación depolíticas públicas de desarrollo social o de políticas redistributivas. En este ensayo,desarrollamos un modelo teórico, cuyo argumento formalizamos, y que busca clarificar losefectos que la falta de coordinación metropolitana puede tener sobre la polarizaciónterritorial del valor de la tierra y el ingreso, sobre la demanda de políticas redistributivas (en 26
    • particular las políticas de desarrollo social) y finalmente sobre la factibilidad de proveerdichas políticas. Nuestro modelo de economía política argumenta que los incentivos políticos quetienen los gobiernos locales en las zonas metropolitanas, conllevan a la desregulación de losprocesos de desarrollo inmobiliario que aumentan la polarización del uso de la tierra, queya de por si es propio de las ciudades. Esta polarización del uso de la tierra, lleva también ala polarización territorializada del ingreso y de la actividad económica. Cuando estapolarización territorial coincide con las delimitaciones municipales, la población demenores recursos económicos se establece dentro de un municipio periférico, pero suactividad económica la realiza en el municipio donde se lleva a cabo la mayor actividadeconómica: el municipio central. El problema se agrava ya que la capacidad recaudatoriadel primero resulta mucho menor que la del segundo, mientras que las demandas porpolíticas redistributivas son mayores en la periferia que en el centro; el resultado es que noexisten los recursos necesarios para disminuir la polarización. Así, en ausencia de unacoordinación metropolitana, se refuerza un proceso que da origen a una economía dual cuyapolarización resulta más difícil de reducir. El resultado de todo este proceso es entoncesuna mayor polarización en la distribución territorial del ingreso y una menor capacidad paradisminuir el problema por parte de los gobiernos locales. El efecto en el bienestar social yen el proceso de desarrollo económico es obviamente negativo; las consecuencias dedescomposición y conflicto social de este mecanismo de polarización son más queconocidas. Es importante recalcar que la falta de coordinación es un resultado del modelo; en elequilibrio político-económico no existen incentivos para que los gobiernos locales secoordinen en la política pública redistributiva. Esto implica que si bien sabemos que lasolución de este y otros problemas se encuentra en la cooperación y coordinación entre losgobiernos locales que conforman una metrópoli, la falta de coordinación sería unaexplicación vacua del problema que aquí hemos planteado. Sería una ingenuidad proponercomo solución la cooperación de los gobiernos locales. Es claro que nuestro modelo partede un proceso de competencia intragubernamental, que tiene su origen en los incentivospolíticos que enfrentan los gobernantes locales. Son estos incentivos los que deben cambiarpara lograr disminuir el problema de polarización y mejorar el proceso de desarrollo y en 27
    • consecuencia, la agenda de investigación debe dirigirse hacia el problema de diseño eimplementación institucional que provea los incentivos necesarios para lograr lacoordinación gubernamental.VI. ReferenciasBerube, Alan y William H. Frey. 2002. “A Decade of Mixed Blessing: Urban and Suburban Poverty in Census 2000.” The Brooking Institute: Census 2000 Survey Series.Bird, R. 1999. “Intergovernmental Fiscal Relations in Latin America. Policy Design and Policy Outcomes.” Documento de trabajo. Banco interamericano de desarrollo, Washington, DC.Borja, Jordi y Manuel Castells. 1997. Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la Información, Editorial Taurus.De Mattos, Carlos 2002 “Transformaciones de las ciudades latinoamericanas. ¿Impactos de la globalización?” EURE (Santiago de Chile) Vol. XXVIII, Nº 85.Dwyer, R.E. 2007. “Expanding Homes and Increasing Inequalities: US Housing Development and the Residential Segregation of the Affluent.” Social Problems, 54:23-46.Fischer, C.S., G. Stockmayer, J. Stiles, and M. Hout. 2004. “Distinguishing the GeographicFong, E. and K. Shibuya. 2000. “The Spatial Separation of the Poor in Canadian Cities.” Demography, 37:449-459.Gilbert, Alan. 1994. The Latinamerican City, Monthly Review Press.Goetz, Edward, G. 2003. Clearing the Way: Deconcentrating the Poor in Urban America. Urban Institute Press.Hotelling, Harold. 1929. “Stability in Competition”, Economic Journal, vol. 39: 41-57.Levels and Social Dimensions of U.S. Metropolitan Segregation, 1960-2000.” Demography, 41:37-59.Lever, G. y E. Figueroa .1992. “Determinantes del precio de mercado de los terrenos en el área urbana de Santiago.” Cuadernos de Economía, No. 86:99-113. 28
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