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Desarrollo Humano en Chile

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Informe de Desarrollo Humano en Chile, año 2009.

Informe de Desarrollo Humano en Chile, año 2009.

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  • 1. DESARROLLO HUMANO EN CHILE La manera de hacer las cosas 2009
  • 2. DESARROLLO HUMANO EN CHILE 2009Inscripción Nº 175845ISBN: 978-956-7469-12-3Edición de textosAndrea PaletDiseño de portada y diagramaciónPilar Alcaíno y Alejandra Peralta (TILT Diseño)FotografíasJavier Godoy (págs. 42, 53, 60, 65, 69, 83, 90, 99, 109, 116, 165, 180, 201 y 216)Álvaro Hoppe (págs. 27, 34, 47, 62, 128, 133, 151, 155 y 160)Sebastián Melo (pág. 28)Juan Pablo Sierra (págs. 50 y 190)Carlos Vera (págs. 36 y 57)Ministerio de Salud (pág. 72)Foto portadaJavier GodoyImpreso en Chile por Andros ImpresoresPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)Av. Dag Hammarksjöld 3241, Vitacurae-mail: fo.chi@undp.orgwww.pnud.clwww.desarrollohumano.clSantiago de Chile, enero 2009Los contenidos de este informe pueden ser reproducidos en cualquier medio, citando la fuente.Siempre que es posible, en el presente Informe se intenta usar un lenguaje no discriminador nisexista. Conscientes de que existe debate al respecto, consideramos sin embargo que las solucionesque hasta ahora se han intentado en nuestro idioma no son sistemáticas y obstaculizan la lectura.Por lo tanto, en los casos en que sea pertinente se usará el masculino genérico, que la gramáticaespañola entiende que representa a hombres y mujeres en igual medida.
  • 3. PresentaciónEl Programa de las Naciones Unidas para el De- Esa transformación representa un gran desa-sarrollo (PNUD) en Chile presenta el Informe fío. Uno que no sólo incumbe al Estado, sinosobre Desarrollo Humano en Chile 2009, La también a las empresas, las organizaciones ymanera de hacer las cosas. las familias. Es preciso, entonces, desarrollar estrategias novedosas que permitan operar so- Éste es el séptimo Informe publicado desde bre la manera de pensar y ejecutar las políticas1996 por el PNUD en Chile. Con él se busca públicas. Los hallazgos y las recomendacionesaportar ideas a la reflexión sobre los desafíos que de esta investigación pretenden ser un aporteenfrenta la sociedad chilena para alcanzar un para esa tarea.auténtico Desarrollo Humano. También es unacontribución al debate sobre políticas públicas La actual crisis económica que impacta alnecesarias para contribuir a la superación de la mundo enmarca el debate público en temas dedesigualdad. corto y mediano plazo. La investigación que sus- tenta este Informe no consideró este fenómeno. En esta ocasión el Informe analiza las prácticas En rigor, la crisis económica no tiene que vercotidianas como obstáculo o como potenciador directamente con lo que aquí se estudia. Losdel Desarrollo Humano. Esta mirada es impor- problemas de Chile en el campo de la accióntante pues la posibilidad de hacer realidad las concreta tienen una perspectiva mucho másmayores oportunidades que ha construido el país larga, y también se manifestaban en momentospasa por las acciones y relaciones de las personas de bonanza económica. De esta forma, el In-y los grupos. Más allá de los consensos que exis- forme de Desarrollo Humano 2009 es fiel a suten hoy en el país, hay un desafío creciente de inspiración básica de proveer miradas acerca detraducirlos en realizaciones concretas. los fenómenos de largo plazo que puedan afectar la construcción del futuro. Los cambios del país nos sitúan ante unescenario inédito. Se agudizan problemas de Si la crisis se mantuviera por mucho tiempo,antigua data para los cuales las propuestas tra- podría crearse un ambiente de alta incerti-dicionales de resolución ya no sirven. Aparecen dumbre que lleve a algunos actores públicos anuevos fenómenos para los cuales todavía no buscar seguridad justamente en prácticas queposeemos herramientas ni de observación ni de antes fueron eficaces. En otras palabras, puedeintervención. Chile fue capaz de incrementar las crecer la tentación de refugiarse en lo conocidooportunidades de su población a partir de un antes que innovar para hacer de la crisis unamodo particular de hacer políticas públicas. Sin oportunidad. A esta altura del desarrollo elembargo, prevalece una manera de diseñar, im- país demanda la profundización de los cambiosplementar y evaluar esas políticas que pareciera sociales, no sólo en el nivel institucional y elno ser la más adecuada para enfrentar el desafío de la subjetividad individual, sino también ende corregir la desigualdad. Hoy, para distribuir el ámbito de la acción concreta. Este Informemejor el acceso a esas oportunidades y avanzar pretende ser un aporte para todos los actoresen la superación de la desigualdad económica y públicos y privados interesados en avanzar ensocial, se requieren políticas de nuevo cuño. esa dirección.
  • 4. Esperamos que este material sea asumido Agradezco de modo especial al equipo de De-como un punto de partida para una conversación sarrollo Humano del PNUD y a las institucionesamplia acerca de las maneras de potenciar nues- y consultores que se sumaron a este Informe.tro Desarrollo Humano a partir de las prácticas Con el esfuerzo de todos ellos, su dedicación ycotidianas. compromiso, han hecho posible un documento innovador y de gran calidad. Deseo agradecer a todas las personas e insti-tuciones involucradas en la realización de este El presente Informe ha sido elaborado a partirInforme, quienes desinteresadamente coope- de una amplia base empírica. La mayor parte deraron para hacerlo posible. A los miembros del los datos que aquí se presentan se han producidoconsejo consultivo del Informe por su valiosa especialmente para este estudio. Se ha utilizadoparticipación en esta iniciativa. A las diferentes también información secundaria proveniente deagencias del sistema de Naciones Unidas en fuentes públicas y privadas. El equipo encargadoChile que colaboraron con el PNUD. A todos los de la preparación de este estudio ha gozado de ple-profesionales de la Oficina del PNUD en Chile na independencia en las investigaciones realizadasque aportaron sus comentarios y sugerencias y en la elaboración del texto final. En consecuen-durante el proceso de investigación. cia, su contenido no refleja necesariamente las posiciones del PNUD ni de su Junta Directiva. Enrique Ganuza Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas en Chile Representante Residente del PNUD en Chile
  • 5. Equipo del PNUD encargado de la preparación del Informe sobreDesarrollo Humano en Chile 2009Pablo González S.CoordinadorRaimundo Frei T.Soledad Godoy M.Pedro Güell V.María Luisa Marinho M.Rodrigo Márquez A.Marco Moreno P.Eleonora Nun B.Macarena Orchard R.Stefano Palestini C.María Luisa Sierra S.Daniela Trucco H.Consultores institucionalesSTATCOM EstadísticosPaulina Valenzuela, Carla Lehmann, Mónica Boussac e Iván NovoaDepartamento de Economía Agraria Universidad CatólicaJimena López de Lérida, Juan Pablo Subercaseaux, Óscar Melo y Juan Ignacio DomínguezEscuela de Psicología Universidad CatólicaAndrés Haye, Marcela Cornejo, Pablo Cottet, Antonio García, Antonia Larraín, Alejandro Reinoso yAndrea ValdiviaAsesorías para el DesarrolloDagmar Raczynski, Loreto de la Fuente, Fernanda Palacios y Daniel SalinasCentro de Estudios de la Mujer (CEM)Virginia Guzmán y Lorena GodoyConsultoresMónica GerberFelipe GonzálezJorge MoralesMagdalena Echeverría
  • 6. Agradecimientos El equipo de Desarrollo Humano del PNUD Magdalena Piñera (Fundación Futuro), Darío agradece sinceramente a todas aquellas personas Rodríguez (Universidad Católica de Chile) y e instituciones que colaboraron en la realización Carolina Tohá (diputada). de este informe. Expresamos nuestra gratitud a los partici- Al ministro Secretario General de la Presiden- pantes de reuniones y encuentros de discusión: cia, José Antonio Viera-Gallo, y a su antecesora, Omar Aguilar (sociólogo), Kathya Araujo Paulina Veloso (quien además forma parte del (Universidad Academia de Humanismo Cris- consejo consultivo), por el apoyo permanente a las tiano), Osvaldo Artaza (Hospital Luis Calvo investigaciones que fundaron esta publicación. Mackenna), Patricia Díaz (socióloga), Koldo Echavarría (BID), Paulo Egenau (Hogar de Del mismo modo, agradecemos al subsecreta- Cristo), Juan Carlos Eichholz (Universidad rio General de la Presidencia, Edgardo Riveros, Adolfo Ibáñez), Javier Etcheverry (ingeniero), a Paulo Hidalgo, jefe del Departamento de María Ignacia Fernández (SUBDERE), Thelma Estudios del Ministerio Secretaría General de la Gálvez (economista), Juan Eduardo García- Presidencia, y a su antecesor, Ernesto Águila. Huidobro (CIDE), Helia Henríquez (Dirección del Trabajo), Ricardo Larraín (cineasta), Mario Deseamos expresar nuestra gratitud a la mi- Marcel (BID), Danilo Martuccelli (Universidad nistra de Educación, Mónica Jiménez, a su pre- de Lille 3, Francia), Óscar Muñoz (economista), decesora, Yasna Provoste, y a la ex subsecretaria Rodrigo Priece (Colegio Sagrados Corazones de la cartera, Pilar Romaguera. Asimismo agra- de Manquehue), Claudio Ramos (Universidad decemos a la subsecretaria de Salud, Jeannette Alberto Hurtado), Hernán Sandoval (médico), Vega, por facilitarnos información de relevancia Patricio Vallespín (diputado) y Mario Waissblu- para este estudio. th (Universidad de Chile). Nuestro reconocimiento especial a todos Extendemos nuestro agradecimiento a todos quienes aceptaron formar parte del consejo los médicos, directores de hospitales, enfermeras consultivo y nos entregaron sus valiosas opinio- y funcionarios del campo de la salud, así como a nes: Rosa Blanco (UNESCO), Ricardo Brodsky los trabajadores del comercio, que generosamen- (Ministerio Secretaría General de la Presidencia), te accedieron a conversar con nosotros. Guillermo Campero (OIT), Mariela Cortés (UNFPA), Egidio Crotti (UNICEF), Esperanza Reconocemos los aportes realizados por Cueto (Comunidad Mujer), Gonzalo de la Maza Ximena Aguilera (Ministerio de Salud), Pe- (Programa Ciudadanía y Gestión Pública), Ro- dro Barría (Consejo de Defensa del Estado), drigo Egaña (Alto Comisionado para Asuntos Juan Eduardo Faúndez y Gabriela Evans Indígenas), Lorenzo Figueroa (Conferencia (INJUV), Javier Fuenzalida (Superintendencia Episcopal), Eugenio Guzmán (Universidad de Seguridad Social), Pablo González Vicente del Desarrollo), Martín Hopenhayn (CEPAL), (CimaGroup), Nina Horwitz (Universidad de Alejandra Mizala (Universidad de Chile), Alicia Chile), Juan Jiménez; Iván Nazif (ODEPA), Muñoz (ANAMURI), Diego Olivares (UNT), Loreto Ortúzar (socióloga), Juan Pardo (Feed- Claudio Orrego (alcalde), Patricio Parodi (ICA- back Comunicaciones), Patricia Silva, Jorge RE), Carlos Peña (Universidad Diego Portales), Salineros y Juan Ricardo Manríquez (Dirección
  • 7. del Trabajo), Natalie Silva (SUSESO), Paulina En esta ocasión, ha sido especialmente gra-Santos (TVN), Eduardo Toro (INE), Iara Rivera tificante haber contado con la cooperación de(socióloga), Alfredo Rojas (UNESCO) y Luisa nuestros amigos y ex miembros del equipo deCurín (ANAMURI). Desarrollo Humano: Eugenio Ortega, Gonzalo Rivas, Carolina Moreno y Cristóbal Rovira, Deseamos destacar la labor realizada por Belén quienes colaboraron en distintas etapas de laMarshall y José Cancino, del Departamento producción de este Informe.de Economía Agraria, Universidad Católica deChile, en la realización de los grupos focales de Agradecemos también a nuestros colegastemporeros; como también a Anahí Alarcón, de otras oficinas del PNUD y de agencias deKarin Ermter, Miguel Laatz, Pía Mora, Gonzalo Naciones Unidas, por sus importantes aportesTassara y Paulina Sáez de Asesorías para el Desa- y comentarios: Annabella Arredondo (ONUSI-rrollo, quienes participaron de la investigación DA), Tatiana Pérez (UNIFEM), María Elenaque sirvió de insumo para el capítulo 7. Valenzuela (OIT), Martín Fuentes (PNUD Panamá), Luis Felipe López-Calva (PNUD Agradecemos la gentileza de Patricia de la Nueva York).Cerda, Isabel Stewart y Santiago Vicuña porhabernos facilitado las entrevistas que realizaron También queremos dar las gracias a todo elen el marco de sus tesis de grado. personal de la oficina del PNUD en Santiago de Chile. Al Representante Residente, Enrique Destacamos la gentileza del Ministerio de Ganuza, por su interés y apoyo a nuestro trabajo;Salud por habernos facilitado material gráfico a Benigno Rodríguez, Representante Residentepara esta publicación. Adjunto, y a la Unidad de Programas por sus valiosas sugerencias, especialmente a Dante Con- Agradecemos también la participación y el treras, Osvaldo Larrañaga, Marcela Ríos y Carlosaporte generoso de todos aquellos ciudadanos y Acero. Junto a ellos, deseamos reconocer el apoyociudadanas que anónimamente aceptaron cola- de la unidad de operaciones, administrativosborar entregando sus opiniones en las distintas y personal de servicios. Finalmente, queremosinstancias de investigación de este Informe: agradecer el respaldo permanente de nuestrasentrevistas, grupos de discusión, estudios de familias, quienes nos apoyaron para finalizar concasos y encuesta. satisfacción este Informe.
  • 8. Índice Sinopsis 12 Parte 1 27 Los actuales dilemas del desarrollo humano en Chile Capítulo 1 28 Del piso al techo: más allá de las oportunidades - Los frutos del cambio: un nuevo piso de Desarrollo Humano - El enfoque de las prácticas - La percepción del desarrollo - ¿Podemos cambiar o el piso se convertirá en techo? Capítulo 2 36 El enfoque de las prácticas - Llevar las ideas a la práctica - Un nuevo desafío: las lógicas de acción - Un nuevo equilibrio entre instituciones y acciones - Las prácticas también son un desafío para el Desarrollo Humano Trece años de Informes sobre Desarrollo Humano en Chile
  • 9. Parte 2 47Las prácticas cotidianas: ¿cómo observarlas?Capítulo 3 50Instituciones, subjetividad y prácticas- Las instituciones- La subjetividad- La inercia del conocimiento prácticoCapítulo 4 57Las dinámicas de las prácticas- Los juegos de identidad- Los juegos de poder- Los juegos de intercambio- Los juegos de informaciónCapítulo 5 62 Observando prácticas: ¿cuáles, cómo y por qué?- Criterios de selección- ¿Qué espacios y ámbitos de prácticas se estudiaron?- En el espacio de las políticas públicas- En el espacio de las relaciones laborales dentro de la empresa privada- En el espacio de la construcción de identidades y vida cotidiana- ¿Cómo se estudiaron estas prácticas?
  • 10. Parte 3 67La política pública en acciónCapítulo 6 70Garantizar derechos en salud: la complejidad de cambiar- El origen del AUGE- AUGE: las nuevas reglas del juego- Cómo ha avanzado el AUGE: interpretaciones ambivalentes- ¿Cómo opera el AUGE en la realidad?- ¿Qué explica la dificultad para llevar a la práctica la lógica de derechos?Capítulo 7 88Innovar en la educación: nuevas ideas, viejas maneras-¿Cómo se implementa la estrategia de apoyo a establecimientos prioritarios?-Los tropiezos del comienzo-El proceso de asesoría: interacción y coordinación de los actores- Factores que dificultan o facilitan el proceso de cambioParte 4 107Las relaciones laborales en juegoCapítulo 8 114Sector frutícola: acuerdos de corto plazoLa negociación del trato de trabajoEl incumplimiento de la normativa laboralUn acuerdo de mínimos¿Por qué se negocia de esta manera?
  • 11. Capítulo 9 131Sector comercio: jornadas extensas- Las características del sector: el retail en centros comerciales- La gestión del tiempo de trabajo en los centros comercialesParte 5 153Modos de hacer, modos de serCapítulo 10 158Ser “uno mismo” en sociedad: la construcción de identidad en la adolescencia- Tres prácticas de construcción de identidad- ¿Cómo construye sus identidades esta generación?Capítulo 11 178La gestión del tiempo de la mujer- La desigualdad de los usos del tiempo- Los modos de gestionar el tiempo- El peso de los juegos prácticosParte 6 199¿Qué aprendimos de las prácticas?- Hacia un mapa de prácticas en Chile- ¿Se pueden cambiar las prácticas?Anexos 219Bibliografía 254
  • 12. Sinopsis Cambiar la manera de hacer las cosas es cidad de manejar entornos inciertos y complejos hoy el desafío de Chile. Tras décadas de exi- que resultan de esa mayor independencia que han tosas transformaciones, que han disminuido adquirido las prácticas cotidianas. los niveles de pobreza, fortalecido la economía, mejorado la infraestructura y la cobertura de El objetivo central de este Informe es mos- los servicios básicos, así como profundizado los trar que el desafío de aumentar las oportuni- derechos de los ciudadanos y adecuado muchas dades del país y de traducirlas en resultados de las instituciones a las nuevas exigencias, el país concretos para las personas se relaciona cada se enfrenta a desafíos de otro tipo. vez más con la creciente importancia de fenó- menos que ocurren en el nivel de las prácticas, Hoy las personas tienen mayor libertad y las o cuyas consecuencias pueden apreciarse en instituciones ejercen un control más indirecto ellas. Para ello pretende ofrecer un modo de sobre sus acciones. Por lo mismo, en muchos observarlas que permita reconocer aquellas que ámbitos hacer cambios en Chile hoy es más potencian el Desarrollo Humano y aquellas que difícil. Es necesario tomar en cuenta exigencias lo obstaculizan. A partir de este punto se discute simultáneas de múltiples actores, y considerar las sobre las condiciones que se requieren para que los formas relativamente autónomas e impredecibles actores puedan desarrollar la capacidad de inter- en que éstos se relacionan para perseguir sus fines. venir reflexivamente en sus prácticas y orientarlas Construir desarrollo hoy significa tener la capa- con miras a expandir el Desarrollo Humano. El contexto actual: hay que destrabar el futuro Chile ha cambiado mucho en las dos últimas Este progreso es percibido y valorado por las décadas. En su entramado institucional, en su personas. Según la Encuesta IDH 2008, un economía, en su cultura, la sociedad chilena 65% de la población declara que su familia vive es hoy muy distinta de la de hace tan sólo un hoy mejor que hace diez años, opinión mayo- cuarto de siglo. ritaria en todos los estratos socioeconómicos (Cuadro A). Estos cambios han tenido en general un signo muy positivo. El desarrollo del país ha permitido Sin embargo, la percepción cambia cuando una mejor calidad de vida a sus habitantes. La la mirada se pone en el futuro. Las personas co- evolución del Índice de Desarrollo Humano de mienzan a dudar de que esta marcha adelante se Chile es prueba fehaciente de estas transforma- pueda sostener en el tiempo y que puedan seguir ciones (Gráfico A). En efecto, Chile presenta un realizándose los cambios que se requieren. En incremento constante de su IDH en las últimas otras palabras, si bien la ciudadanía es consciente décadas, y hoy se sitúa entre los países que tienen del progreso del país, comienza a hacerse mayo- un desarrollo humano alto (valores IDH sobre ritaria una visión del futuro más bien plana. Ni 0,800), ocupando además un lugar de avanzada mejor ni peor; igual (Cuadro B). en el contexto latinoamericano. 12 Desarrollo Humano en Chile
  • 13. Gráfico a Las percepciones parecen remitir a la idea de Chile: Evolución temporal del IDHque lo alcanzado hasta ahora no asegura que losavances continuarán en el futuro. Hay algo enel presente que frena la marcha. 1,000 Pareciera no tratarse de un problema de re-cursos. Chile dispone hoy de muchos recursos 0,900 0,874para la inversión pública y privada. Tampoco de 0,848consensos y voluntades sociales: la urgencia de 0,821introducir mejoras cualitativas en los diversos 0,800 0,792 0,760ámbitos de la organización del país forma parte 0,746ya del sentido común. Y tampoco se debe a un 0,700déficit institucional; si bien es cierto que aúnhay amplias zonas que requieren modernizaciónde las instituciones, hay importantes avances en 0,600 1980 1985 1990 1995 2000 2006este campo. Las miradas hoy en día se dirigen más bienhacia aquellas maneras de hacer las cosas que Fuente: Informe Mundial sobre Desarrollo Humano, PNUD 2008.parecen impedir el aprovechamiento del nuevopiso de oportunidades y enfrentar los desafíos Cuadro aque surgen de él. La agenda noticiosa y las Evaluación sobre la trayectoria personal, según GSE (porcentaje)conversaciones cotidianas se llenan de críticasa iniciativas tanto públicas como privadas cuyo Alto Medio Bajo Totalcomún denominador es el modo en que se llevan En general, mi familia y yo vivimos mejor hoy que hace diez años 70 69 61 65a cabo las acciones. En general, hace diez años mi familia y yo vivíamos mejor 29 29 36 32 NS-NR 1 2 3 3 Estas percepciones quedan de manifiesto en Total 100 100 100 100el Cuadro C. No faltan ideas o acuerdos; lo que Fuente: Encuesta Desarrollo Humano, PNUD 2008.falta es la manera adecuada de hacer las cosas enámbitos concretos, esto es, “saber llevar las ideas Cuadro ba la práctica”. Expectativas sobre el futuro del país (porcentaje) Pero es probable que el estilo de las acciones En general, cree usted que en los próximos cinco años la situación del país… 1999 2008concretas, tanto públicas como privadas, no sea Va a mejorar 43 27hoy tan distinto del de siempre. Si así fuera, Va a seguir igual 34 49sería necesario interrogarse por qué las maneras Va a empeorar 18 21de hacer las cosas que le permitieron al país NS-NR 5 3alcanzar este piso de desarrollo parecen no estar Total 100 100rindiendo como antes. Fuente: Encuestas Desarrollo Humano, PNUD 1999 y 2008.¿Por qué, ahora que podemos, no nos orientaciones y la diversificación en los estilos deresulta como quisiéramos? comportamiento de personas y grupos, y que se traducen en una mayor individualización y au-Los cambios experimentados por las estruc- tonomía, y el contexto de globalización en el queturas objetivas de la vida social, tales como la éstos se desarrollan, han dado lugar al surgimientoeconomía, la organización urbana, las nuevas de desafíos cualitativamente distintos de aquellostecnologías; aquellos que se evidencian en las que les dieron origen. Desarrollo Humano en Chile 13
  • 14. Cuadro cEl problema de Chile (porcentaje) remiten a ámbitos de baja complejidad, donde los problemas presentan un carácter fácilmente Pensando en mejorar la calidad Sexo GSE delimitable y frente a los cuales se dispone de de vida de la gente, ¿cuál diría abundante información, alta capacidad de con- usted que es el principal proble- ma de Chile para lograrlo? Hombre Mujer Alto Medio Bajo Santiago Regiones trol y fuertes consensos acerca de lo que hay que Que faltan buenas ideas 26 22 24 25 23 26 22 hacer. Normalmente se trata de ámbitos donde Que aunque hay buenas ideas, no los problemas de coordinación de relaciones sabemos llevarlas a la práctica 72 75 72 73 74 71 75 sociales complejas juegan un papel secundario. NS-NR 2 3 4 2 3 3 3 A esos desafíos se les puede llamar “problemas Total 100 100 100 100 100 100 100 de entorno”, y entre ellos se encuentran inicia-Fuente: Encuesta Desarrollo Humano, PNUD 2008. tivas como la construcción de infraestructura, la racionalización de procesos técnicos, la Hoy en día, la tarea de impulsar el desarrollo ampliación de cobertura de ciertos servicios pareciera asumir una gran complejidad. Esto se como la electricidad, el riego o la mejoría de la puede afirmar a partir de dos hechos. Por un infraestructura escolar. lado, las personas tienden cada vez más a organi- zar su vida de acuerdo a sus opciones personales, Los segundos son problemas de alta comple- resaltando sus diferencias respecto del resto. En jidad, que resultan de cambios recientes y de los consecuencia, hoy es más difícil crear un mun- cuales, por lo mismo, no se dispone de suficiente do en común que organice culturalmente a la conocimiento acumulado. Suelen ser ámbitos sociedad. Por el lado de la organización de la muy densos en relaciones y significados sociales, vida social, se observa que el orden institucional donde los actores tienen relativa autonomía entre opera en ámbitos cada vez más descentralizados, sí, y en relación con los cuales existen centros cobrando mayor importancia la articulación de múltiples y difusos de control. A este tipo de procesos independientes y el manejo de la incer- desafíos se les puede llamar “problemas de lógicas tidumbre del entorno. Hoy es por lo tanto más de acción”, pues su núcleo problemático radica difícil sostener una organización institucional precisamente en la organización de las relacio- única que regule las dinámicas de la sociedad. nes entre los actores, esto es, en las prácticas. Ejemplos de ello serían la mejoría de la calidad En este escenario, la integración y la coordina- educacional, el desarrollo de la innovación en la ción de los actores pasan a ser centrales. Ahora empresa, la generación de acuerdos en la sociedad debe atenderse más a las formas cambiantes y civil, el manejo de conflictos dentro de la familia, diferenciadas a partir de las cuales los actores la operacionalización de derechos de atención tejen sus relaciones con los demás y definen sus en salud o la transformación de las relaciones objetivos comunes. Por esta razón, la materia laborales, entre muchos otros. prima con la que debe trabajarse en este escenario son las relaciones sociales: las ne- Para enfrentar adecuadamente este segundo gociaciones, los conflictos, los intercambios. tipo de desafíos se hace necesario modificar la En otras palabras, las prácticas concretas por propia perspectiva con la cual se mira la vida medio de las cuales las personas alcanzan sus social y se conducen los cambios. Muchos de fines. Actualmente, la promoción y conducción los supuestos que orientan la intervención sobre del desarrollo tienen que prestar mayor atención los “problemas de entorno” pierden su validez en a las maneras de actuar de las personas. el caso de los problemas de “lógicas de acción”. En efecto, en estos casos no es posible concebir Ahora bien, no todo es nuevo en esta situa- las dinámicas de la vida social como el resultado ción. Por el contrario, podría decirse que este de relaciones de causa y efecto relativamente escenario se caracteriza por la coexistencia de dos constantes, delimitables y predecibles, ni suponer tipos de desafíos, algunos de larga data y otros que existe un actor central que tiene los conoci- más propios del momento actual. Los primeros mientos, recursos y voluntades para mover a la 14 Desarrollo Humano en Chile
  • 15. sociedad. Se precisa pues de un nuevo enfoque Existen tres fuerzas que orientan las prácticaspara abordar las prácticas, un enfoque que per- y que le confieren su aspecto distintivo a cadamita ponderar adecuadamente la diferencia entre una de ellas. La primera son las instituciones,ambos tipos de problemas y que aplique en cada entendidas como el conjunto de reglas formalescaso los instrumentos más pertinentes. que definen lo que se debe o no hacer en un espacio de prácticas. Las instituciones asignan Este Informe se propone mostrar la pertinen- y distribuyen recursos entre los actores de unacia de observar las nuevas dinámicas y desafíos práctica, establecen sus roles, generan incen-del desarrollo desde la perspectiva de las prác- tivos para promover ciertos fines y definenticas. Con ello no sólo se descubren formas de mecanismos de exigibilidad para garantizar losacción y de relación que importa corregir y cuyos cumplimientos.efectos normalmente se pasan por alto. Lo másrelevante es que mirar el país desde esta pers- Una segunda fuerza estructurante de las prác-pectiva permite precisar algunos de los nuevos ticas proviene de la subjetividad. Por ella se en-desafíos que enfrenta, especialmente aquellos tiende el conjunto de motivaciones, preferencias,relacionados con transformar las nuevas oportu- aspiraciones y expectativas con las que cada actornidades estructurales, institucionales y culturales encara una práctica específica. La subjetividaden realizaciones. no es una estructura enclavada de una vez y para siempre en la personalidad o identidad de los in- El énfasis sobre las prácticas que propone dividuos, sino una construcción constante que seeste Informe no es un asunto de conveniencia realiza en las interacciones en que los individuospráctica o metodológica solamente, sino también participan en el curso de sus vidas.normativa. En el “cómo” se hacen las cosas estáen juego el Desarrollo Humano, porque no El conocimiento práctico es la tercera fuerzacualquier manera de organizar la acción permite que delimita las prácticas, y se expresa en mapasaumentar las capacidades, mejorar la organiza- que guían los cursos de acción individuales.ción y el funcionamiento de la sociedad, para Algunos de estos mapas son conscientes y ple-que cada persona pueda transformar las opor- namente reflexivos, mientras que otros estántunidades en realizaciones de sus proyectos de profundamente inscritos en las mentes y losvida. Desde el enfoque de Desarrollo Humano, cuerpos de las personas. A través del conoci-serán mejores aquellas maneras de hacer las cosas, miento práctico, los modos de hacer las cosasaquellas prácticas, que consideren una adecuada se convierten en rutinas, en un “saber hacer”,complementariedad entre las necesidades de la basado en la confianza que suscita el que “lasorganización objetiva de la sociedad –como el cosas se han hecho siempre de este modo”.crecimiento económico, la regulación institu-cional o la democracia– y las necesidades de la Tanto la relativa estabilidad de los dispositivossubjetividad, como la identidad, la autonomía, culturales, reglas formales y disposiciones subje-la dignidad social. tivas como las rutinas de los modos de hacer y el conocimiento práctico determinan una notable inercia de las prácticas, y hacen que la senda del¿Qué son las prácticas? desarrollo de una sociedad se vea fuertemente influida por su trayectoria histórica.Las prácticas son los modos de actuar y de rela-cionarse que las personas despliegan en espaciosconcretos de acción. En ellas se articulan las La autonomía de las prácticas:orientaciones y normas generales de la sociedad, los juegoslas instituciones y las organizaciones, con lasmotivaciones y aspiraciones particulares de los Instituciones, subjetividad y conocimiento prác-individuos. tico son las tres fuerzas que definen el campo de Desarrollo Humano en Chile 15
  • 16. posibilidades en que se desarrollan las prácticas. necesaria para desenvolverse en un ámbito de Ahora bien, no es ninguno de estos elementos prácticas. Por diversas razones la información no por separado sino la manera como interactúan lo fluye libremente en éstas; información de mayor que define una práctica, pues en ella se llevan a sofisticación técnica puede estar concentrada en cabo procesos en que estas fuerzas se combinan, el saber experto de ciertos actores, mientras que varían y se transforman. A estos procesos se le en otros casos puede ser retenida u obstruida denominará juegos prácticos (ver Figura A). con fines estratégicos por actores individuales u organizacionales, generándose asimetrías En este Informe se prestó especial atención a de información. Los modos concretos en que cuatro juegos prácticos. los actores utilizan, concentran o distribuyen la información son resultado de los juegos de Juegos de identidad: son las interacciones a información. través de las cuales los actores negocian, adecuan o resisten desde sus identidades subjetivas los A partir de estos juegos, las prácticas adquieren roles que las instituciones les imponen o que los un grado de autonomía, puesto que en estas otros esperan de ellos. En la práctica las personas interacciones y dinámicas los “modos de hacer no actúan como dicta el organigrama formal de las cosas” no se ajustan necesariamente a los cam- una organización o exactamente como los demás bios institucionales o a las nuevas orientaciones esperan, pero tampoco lo hacen sólo en función de culturales. Ni siquiera a los cambios que inten- cómo ellas quisieran ser o comportarse. El modo cionadamente pudieran querer promoverse. La en que los actores se perciben a sí mismos y a su autonomía de las prácticas se expresa en la inercia entorno, y definen cómo actuar en cada ámbito de que resiste a los cambios o bien en reacciones no prácticas, emerge de los juegos de identidad. anticipadas a cambios intencionados. Juegos de poder: son las interacciones a través de las cuales los actores movilizan sus recursos Observar Chile desde las prácticas: institucionales y sus soportes subjetivos para naturaleza y objetivos de la búsqueda influir en el comportamiento de los demás actores inmersos en la práctica, o para resistir El Informe propone estudiar distintos ámbitos dicha influencia. El poder, tanto en su vertiente de prácticas con el fin de analizar cómo ellas institucional como subjetiva, está desigualmente permiten aprovechar u obstaculizan las nuevas distribuido entre los actores de una práctica, lo oportunidades que ha alcanzado la sociedad. que repercute en que la capacidad de influir o de resistir sea diferenciada y asimétrica. La delimitación de las prácticas que estudia este Informe se realizó a partir de tres criterios. En Juegos de intercambio: son las interacciones primer lugar, se privilegió el estudio de ámbitos a través de las cuales los actores transan bienes densos en situaciones atingentes a los objetivos reales o simbólicos que implican un beneficio de la investigación, es decir, espacios en los que mutuo en el contexto de una práctica específica. la realización de las oportunidades se encuentra Los juegos de intercambio obedecen a un princi- trabada, precisamente por las dificultades en la pio de reciprocidad: dar, recibir y devolver, que coordinación y la acción de los individuos. puede establecer tanto un vínculo afectivo entre las partes como un vínculo de dependencia. En El segundo criterio fue cubrir una diversidad buena medida los pactos, las complicidades, las de ámbitos de la vida social chilena, tanto de las confianzas y las exigencias recíprocas son resul- políticas públicas como de la empresa y la vida tado de los juegos de intercambio. personal. La sociedad entera ha cambiado, por lo que toda ella se ve desafiada por esos cambios Juegos de información: son las interacciones a y debe por lo mismo abordar la reflexión sobre través de las cuales se canaliza la información su modo de hacer las cosas.16 Desarrollo Humano en Chile
  • 17. Figura A El tercer criterio es más bien teórico, y tiene que Las prácticasver con la posibilidad de representar los diversosaspectos del enfoque de las prácticas propuestoen este Informe (entornos, variables y juegos). Factores institucionalesAsí, cada ámbito ilumina en detalle una parte delenfoque de las prácticas, y sólo vistos en conjuntotodos ellos es posible reconstruir todos los ele-mentos del enfoque. En este sentido, se observanámbitos que ponen mayor énfasis en la relaciónentre instituciones y prácticas (implementación Conocimiento Juegos Pr cticade políticas públicas), otros que lo hacen en las pr cticopropias dinámicas organizativas (relaciones labo-rales dentro de las empresas) y otros en la relaciónentre práctica y subjetividad (construcción deidentidad en la vida cotidiana). Factores subjetivos Es importante recalcar que no es un objetivode este Informe hacer una evaluación de los es-pacios de prácticas seleccionados. Más que porsu análisis particular, cada uno de esos ámbitosresultó de interés y utilidad porque sus dinámicas des cubiertas por el sistema AUGE (Accesoconstituían instancias potentes para observar y Universal de Garantías en Salud), observandoaprender acerca de las prácticas en Chile. Ello cómo el modo tradicional de organizar lasexplica que su observación sea parcial –se observó relaciones en el ámbito hospitalario reaccionasólo una práctica específica en cada ámbito, entre frente a una reforma que intenta instalar unamuchas otras posibles– y que el foco esté más en nueva lógica, la lógica de derechos.la generalización que en la explicación del caso. Se observó que en la implementación de la Cabe precisar también que las estrategias y reforma de salud se combina un conjunto deopciones de los actores involucrados en estas factores que en ocasiones llevan a resultadosprácticas no pueden interpretarse exclusivamente inesperados, tanto positivos como negativos. Acomo la mera expresión de sus intereses cons- través de las prácticas, los actores involucradospirativos. Aquí no se trata de actores buenos ni adoptan los nuevos reglamentos adaptándolosmalos; no es un asunto de virtudes o defectos de acuerdo a sus identidades históricas. En elpersonales, sino de la manera socialmente defi- AUGE, tanto los pacientes como los médicosnida en que se combinan los múltiples factores son orientados a modificar su rol tradicional:que enmarcan la acción para dar lugar a ciertos los primeros deben estar informados y exigirresultados. En consecuencia, lo que se observa sus derechos, los segundos seguir protocolos yson actores en un escenario con reglas del juego realizar nuevas funciones administrativas. Sinespecíficas, personas que –con su subjetividad a embargo, cuando se combinan modos históricoscuestas y con sus propias maneras de hacer las de hacer las cosas con escasos incentivos paracosas– buscan alcanzar sus objetivos. modificar las prácticas, las personas no se des- prenden fácilmente de sus roles tradicionales y no facilitan el proceso de cambio. Por otro lado,¿Qué ámbitos de prácticas se en determinados ámbitos se observaron vacíos estudiaron? en aspectos de gestión y fiscalización, así como problemas en los sistemas de información, queEn el espacio de las políticas públicas tienden a obligar a los actores a improvisar y1. Se analizó la atención de tres enfermeda- resolver asuntos en la práctica, en modos que Desarrollo Humano en Chile 17
  • 18. pueden contribuir al sistema o bien dañar a otro característica del sector: unos no saben hasta involucrado o incluso ser contradictorio con el cuándo tendrán trabajo, los otros no saben por sentido del cambio. cuánto tiempo contarán con mano de obra. Dada esta mutua desconfianza y el predominio 2. Se estudió la implementación de la Estra- de una temporalidad de corto plazo, los actores tegia de Apoyo a Establecimientos Priori- no logran superar las resistencias en pos de un tarios, que intenta mejorar la calidad de la beneficio de largo plazo y terminan estableciendo educación en colegios vulnerables mediante un acuerdo que reporta el mínimo de beneficios asesorías externas que deben responder a las para ambas partes. Esto no ocurre cuando las especificidades de cada establecimiento. desconfianzas son superadas a partir de la con- sideración de los beneficios de largo plazo, lo Aquí se observó cómo operan las resistencias que se ve potenciado cuando hay mecanismos que en algunas ocasiones impiden el éxito de los de exigibilidad efectivos, como las certificaciones planes de asesoría. Una de ellas es la baja legiti- internacionales. mación entre los actores, observada en profesores con escasas expectativas respecto de los cambios 4. Se investigó la organización de la jornada que podrían impulsar los asesores, así como en de trabajo en el sector del comercio, para asesores que no consideran el conocimiento observar cómo las dinámicas de intercambio práctico acumulado por el equipo docente y entre trabajadores con distintos roles (jefes no promueven instancias de participación y de tienda y vendedores) inciden en la orga- retroalimentación entre la comunidad escolar y nización de los tiempos de trabajo, al margen el equipo asesor. También se generan dificultades de los intentos legales por reducir la jornada en los casos en que se añade una baja capacidad laboral. del programa para especificar responsabilidades y coordinar acciones. En cambio, esto no ocurre Se constató que la normativa que disminuye cuando se combinan en el espacio de las prácticas la jornada laboral no siempre concuerda con los la legitimación recíproca de los actores, la gene- incentivos reales que ponen en juego las empre- ración de instancias de coordinación y el respeto sas, ni con las motivaciones de los trabajadores. a la planificación de las actividades. La conjunción de ambos factores lleva a que los actores se coordinen para evadir las normas, para En el espacio de las relaciones laborales así obtener mayores beneficios económicos en en la empresa privada el corto plazo. Esto no ocurre cuando los meca- 3. Se indagó en la práctica de negociación de nismos de exigibilidad –particularmente los de condiciones laborales entre empleadores fiscalización– son eficientes, y si se resguardan y trabajadores en el sector frutícola de condiciones de protección a los trabajadores. exportación, observando el efecto de las per- Cuando no es así, y la práctica se independiza cepciones recíprocas y de los juegos de poder, de la regulación, el actor más débil, en este caso tanto sobre los resultados de la negociación el vendedor, se transforma en la variable de contractual como sobre el modo en que se ajuste del sistema, adecuando sus horarios a los realiza el trabajo. requerimientos del sector. Aquí se observó que, en ciertos casos, la En el espacio de la construcción de iden- negociación del trato de trabajo se estructura tidades y vida cotidiana a partir de fuertes identidades históricas carac- 5. Se analizaron las prácticas de construcción terizadas por la desconfianza mutua. Muchas de identidades subjetivas en adolescentes veces empleadores y trabajadores pactan arreglos y su efecto sobre el vínculo que mantienen anticipando un abuso por parte del otro, lo que con la sociedad. Se observó cómo los jóvenes les impide comprometerse en un acuerdo de tomaban posición frente a distintos referentes mutuo beneficio. Esto aumenta la incertidumbre (padres, amigos, profesores, entre otros) y con18 Desarrollo Humano en Chile
  • 19. qué soportes contaban para apoyarse en los compañeros de trabajo) y porque se cuenta con ámbitos más importantes de sus vidas. capacidades y recursos similares a los que poseen los otros con quienes se relacionan en su vida Aunque los adolescentes tienen distintas for- cotidiana. En estas ocasiones la negociación delmas de relacionarse y diferenciarse en su vida tiempo tiene en cuenta las motivaciones y aspi-cotidiana, se vio que hay ciertas identidades raciones de las mujeres.en formación para las cuales la sociedad ofrecereferentes sólo parcialmente adecuados a partirde los cuales puedan identificarse. Esta carencia Hacia un mapa de prácticas:tiende a generar proyectos biográficos débiles La manera de hacer las cosas en Chiley una fuerte retracción del ámbito público. Enlos casos en que sí se contaba con referentes y Uno de los principales hallazgos de este Informesoportes válidos respecto de los cuales definir es que existen ciertas combinaciones de factores ylas identidades, éstas resultaban fortalecidas y juegos que tienden a estructurar la vida social dese caracterizaban por una mayor disposición a la los chilenos cuando se la observa desde el puntoparticipación en actividades públicas. Incide en de vista de sus prácticas, que se repiten en losello el reconocimiento a los proyectos personales distintos ámbitos de observación.y la existencia de espacios de comunicación yresolución de conflictos. El análisis evidencia La igualdad o desigualdad objetivas y subje-la importancia de otorgar soportes y referentes tivas, la efectividad de los mecanismos de exigi-con sentido a una generación que construye su bilidad institucionales y de los mecanismos deidentidad en un contexto de fuerte individua- gobernanza organizacionales, el tipo de incenti-lización, de modo que su nexo con la sociedad vos existentes y su nivel de alineación, los gradosno se debilite. de legitimación y confianza recíprocos entre actores, y también la temporalidad involucrada,6. Por último, se estudió la gestión del tiempo las aspiraciones y motivaciones de cada cual, y de las mujeres, con el fin de mostrar las difi- la calidad de los soportes con que cuentan las cultades prácticas que tienen para desarrollar personas en cada situación, son todos aspectos una mayor autonomía. Se observaron las ne- que surgieron transversalmente en los ámbitos gociaciones entre las mujeres y sus referentes estudiados y resultaron determinantes en su (hijos y parejas), así como los soportes con que desarrollo (ver Figura B). cuentan para la realización de sus proyectos biográficos, en un contexto cultural en que Algunas combinaciones de factores daban lugar la manera tradicional de organizar el tiempo a juegos que tendían a favorecer la realización se encuentra profundamente arraigada. de las oportunidades (temporalidad larga, legi- timidad recíproca, instancias de coor-dinación, En el análisis se constató que, por el modo incentivos alineados, entre otros), mientras otrasen que gestionan su día a día, muchas mujeres tendían a potenciar juegos más bien problemáti-viven en permanente tensión el desarrollo de cos (temporalidad corta, mala calidad de sopor-sus proyectos biográficos, teniendo que conciliar tes, ausencia de mecanismos de exigibilidad, entrelas demandas de sus parejas, hijos o trabajos. En otros). En todo caso, lo central es destacar queestos casos se comprueba una carencia de soportes algunas combinaciones de factores aparecierony recursos para sostener y defender la relevancia en forma recurrente a lo largo de los casos estu-de constituir un proyecto propio, así como para diados, lo que revela que existen ciertas “prácticasenfrentar las inercias históricas en torno a la distri- típicas” en la vida social de los chilenos.bución de roles y tiempos en el hogar. Cuando lasmujeres logran desarrollar proyectos personales, es Estas prácticas típicas permiten constituir una partir del reconocimiento de su valor por parte mapa de las maneras de hacer las cosas en el país.de los referentes principales (familiares, amigos, Aun cuando no es exhaustivo, este mapa representa Desarrollo Humano en Chile 19
  • 20. ciertos modos de hacer las cosas que están trans- demanda de autonomía de la mujer: aparentan versalmente presentes en muchos planos de la vida estar de acuerdo con que ésta tenga mayor auto- social chilena, y que es esencial considerar para nomía en la elección de sus proyectos biográficos, enfrentar los desafíos actuales y futuros. pero en la práctica presionan para que ella siga organizando su tiempo en torno al hogar. La adopción resistida. “Lo hago, pero a mi manera” La improvisación adaptativa. Esta práctica típica se caracteriza por la resis- “Hay que hacerlo, y si no lo hago yo no lo tencia que oponen ciertos actores a procesos de hace nadie” cambio cultural o institucional, cambios que Esta práctica se caracteriza por la presencia de al- ellos creen que podrían perjudicarlos en algún gunos actores que asumen la función de parchar sentido. Aquí los actores reinterpretan el sentido los vacíos o suplir las indefiniciones de ciertos del cambio, establecen estrategias para resistirlo y cambios institucionales o culturales, sea por un buscan maneras de adaptarlo a sus intereses. sentido sacrificial o porque mantienen un fuerte compromiso con el sentido del cambio que se Un ejemplo es la baja disposición de algunos busca impulsar. médicos a adoptar las nuevas obligaciones ad- ministrativas que el AUGE implica o a seguir Mujeres que asumen una “doble jornada” de modo estricto los protocolos que el nuevo ante la resistencia de sus parejas a adoptar roles programa les impone, porque consideran que domésticos cuando ambos trabajan, y enfermeras no corresponde con su rol. En estos casos la que llenan parcialmente las fichas para facilitar ausencia de mecanismos institucionales para el trabajo del médico en el contexto del AUGE, exigir el respeto a las nuevas reglas, así como las son ejemplos de estas prácticas. asimetrías de información entre personal médico y usuarios, favorecen las resistencias a los nuevos En esta configuración los actores se ven com- roles y reglas propuestos por el cambio. pelidos a improvisar roles simplemente porque se encuentran en posición de desigualdad frente a Algo similar sucede en los juegos de poder otros que delegan en ellos parte de las funciones con que algunos hombres enfrentan la creciente que les corresponden. Es el caso de enfermeras que en muchas situaciones deben asumir fun-Figura b ciones administrativas que los médicos no estánFactores que se combinan en las prácticas estudiadas dispuestos a realizar. Mecanismos (Des) Igualdad Ya sea que predominen los factores subjetivos de exigibilidad de recursos o las asimetrías de poder, las improvisaciones Institución Mecanismos adaptativas se caracterizan por actores que se Incentivos de gobernanza convierten en variable de ajuste para el funcio- Organización namiento global de la práctica. La transgresión pactada: “Ni a ti ni a mí nos Inercia Juegos de poder, identidad, conviene; ¡arreglémonos entre nosotros!” intercambio e información Práctica típica Se produce una transgresión pactada cuando, en contextos de cambio institucional (por ejemplo, Subjetividad una nueva ley), los actores se coordinan para contravenir la norma porque consideran que ésta Nivel de Tipo de legitimación y temporalidad perjudica sus intereses de corto plazo. confianza (Des) Aspiraciones y Igualdad de motivaciones soportes Es el caso de los acuerdos a los que llegan vendedores y jefes de tienda para permitirles a 20 Desarrollo Humano en Chile
  • 21. los primeros trabajar más de las horas legalmente entre los actores, lo que obliga a estar permanen-permitidas. Con ello obtienen un beneficio temente estableciendo acuerdos que a la primeramutuo en el corto plazo (comisiones de venta complicación se desconocen.y cumplimiento de metas); sin embargo, a lalarga ambos pueden verse perjudicados por las Una renegociación constante se observa, porconsecuencias del exceso de trabajo sobre la ejemplo, en algunas de las escuelas seleccionadasproductividad y la calidad de vida. por la Estrategia de Apoyo a Establecimientos Prioritarios. La indefinición de los roles de La falta de mecanismos institucionales de exigi- cada actor en la implementación del programa,bilidad y fiscalización del cumplimiento de la nor- sumada a la deslegitimación recíproca entre elma, así como prácticas caracterizadas por fuertes equipo docente y la institución asesora, impideniveles de desigualdad entre los actores, favorecen consensuar una estrategia conjunta para llevar ael surgimiento de transgresiones pactadas. cabo el programa de mejoramiento.La adaptación proyectiva. Los procesos culturales también provocan“A la larga, los cambios son para mejor” indefinición de roles que repercuten en renego-En esta práctica los actores aceptan e incorporan ciaciones constantes. Es el caso de padres que nolos cambios institucionales o culturales porque saben cómo asumir un rol de autoridad adecuadoentran en sintonía con sus motivaciones y para relacionarse con hijos más autónomos, loaspiraciones de largo plazo. Aquí tienden a pri- que genera juegos en los que los adolescentesmar juegos de identidad en los que los actores no los reconocen como figuras de autoridadadoptan nuevos roles y atribuciones, y juegos legítimas, y convierten los límites que intentande intercambio caracterizados por la exigencia establecer los padres (o cualquier autoridad) enrecíproca en función de un beneficio mutuo. algo que puede ser constantemente redefinido. Es el caso de mujeres que han logrado con- La renegociación constante se ve reforzadasensuar con sus familias nuevas distribuciones cuando los actores que negocian lo hacen sinde tiempos y tareas al interior del hogar, en un sentido del beneficio que podría tener en elfunción de cumplir sus proyectos personales. En largo plazo un cambio de prácticas.estas prácticas los actores adaptan sus rutinas ymotivaciones en la medida en que todos asumen El acuerdo de mínimos.como beneficioso en el largo plazo, para el con- “¿Por qué voy a dar más de mí si ellosjunto familiar, que los proyectos personales de no lo hacen?”cada uno de los miembros sean respetados. En esta práctica existe un alto grado de depen- dencia entre los actores, quienes además actúan Las adaptaciones proyectivas modifican no anticipando un abuso por parte del otro. En unsólo las rutinas y formas de actuar, sino también contexto de desconfianza recíproca, las personasroles e incluso identidades. Más allá de los costos ponen lo mínimo de su parte en la práctica, parainmediatos, los actores se muestran dispuestos a perder también lo menos posible.cambiar pues conectan el cambio con un bene-ficio sostenido en el tiempo. Algunas negociaciones entre patrones y tem- poreros correspondían a un acuerdo de mínimos,La renegociación constante. pues los empleadores desconfiaban del com-“¿Y quiénes son ellos para decirme lo que tengo promiso de los trabajadores y éstos anticipabanque hacer?” que el patrón no les proporcionaría estabilidadEsta práctica se caracteriza por la dificultad de laboral o un trato justo. También se encuentranlos actores para alcanzar consensos mínimos que acuerdos de mínimos en relaciones de parejapermitan futuras acciones. Ocurre en contextos donde ambos permanecen unidos a pesar de lade alta indefinición de roles y de deslegitimación mala convivencia. Desarrollo Humano en Chile 21
  • 22. En los acuerdos de mínimos todos resultan cuando aproveche las oportunidades sociales perjudicados, aunque los efectos tienden a ser existentes y cuando permita que las personas más negativos en los actores con menos recursos usen e incrementen sus capacidades subjetivas. y soportes. En el caso de las prácticas del sector Si una de las dos condiciones no se cumple, frutícola, el empleador pierde en productividad y la promesa del Desarrollo Humano no estará rentabilidad, mientras que el trabajador arriesga siendo plenamente satisfecha. la pérdida de su fuente laboral y ciertas fuentes de protección social. En este sentido, las prácticas típicas encontra- das se pueden inscribir en un mapa que las clasi- La negociación habilitante. fica en cuatro tipos. Las prácticas disfuncionales “Si todos nos ponemos, todos ganamos” desaprovechan las oportunidades que la sociedad En esta práctica los actores están desafiados por brinda, y además perjudican a los actores que cambios culturales, institucionales u organizacio- en ellas intervienen, limitando y frustrando sus nales que los presionan a reflexionar sobre sus capacidades potenciales. Las prácticas funcio- modos de coordinación y a entablar nuevas rela- nales anómalas aprovechan las oportunidades ciones. En la negociación habilitante los actores sociales generando otras nuevas, pero a costa logran arreglos beneficiosos en el largo plazo a de tensionar a los actores que intervienen en el partir del reconocimiento de que las demandas proceso, llevándolos a transgredir las reglas o su de los otros actores también son legítimas. propia subjetividad. Las prácticas ineficientes son aquellas en las que los actores actualizan en Se observaron negociaciones habilitantes en cierta medida sus capacidades, pero generando aquellos liceos y escuelas donde los asesores oportunidades sociales por debajo de lo que lograban entablar relaciones de confianza con pudiera esperarse. Finalmente, las prácticas la comunidad escolar, explicando el sentido de potenciadoras logran articular la expansión de la estrategia de modo transparente y ordenado. oportunidades sociales con la actualización e En estos casos fue fundamental la creación de incremento de las capacidades de los actores espacios de coordinación, de participación y involucrados. retroalimentación, favorecidos por la gestión de directores o sostenedores. Algunas prácticas de construcción de identidad en adolescentes tam- ¿Se pueden cambiar las prácticas? bién se estructuran como negociaciones habilitan- tes: se trata de padres que reconocen el derecho de Una de las propiedades más características de sus hijos a disponer de espacios de autonomía, y las prácticas sociales es su fuerte inercia. Las de adolescentes que legitiman el rol de sus padres; maneras de hacer las cosas, así como los cono- ello ocurre cuando se han establecido instancias cimientos prácticos que las orientan, tienden de comunicación al interior del hogar. a asentarse, definiendo relaciones y modos de comportamiento que se arraigan en la socie- El nombre de esta constelación proviene pre- dad. Sin embargo, el Informe muestra que las cisamente del hecho que se trata de acuerdos prácticas pueden cambiar; los actores muchas que establecen pisos que habilitan posteriores veces generan aprendizajes e innovaciones en acciones y acuerdos, fortaleciendo la coordina- las maneras de hacer las cosas, aunque éstos ción de los actores involucrados. no siempre contribuyen a la potenciación del Desarrollo Humano. Mapa de prácticas y La pregunta que cabe hacerse entonces es si es Desarrollo Humano posible gatillar cambios de prácticas que vayan en la dirección del Desarrollo Humano. El Informe A la luz del marco normativo del enfoque de considera que es posible, dado que el análisis em- Desarrollo Humano, una práctica será óptima pírico ha permitido identificar constelaciones22 Desarrollo Humano en Chile
  • 23. Figura cde factores asociados a diferentes prácticas Mapa de prácticas y Desarrollo Humano en Chiletípicas. Interviniendo sobre dichos factoreses posible hacer transitar una práctica disfun-cional, ineficiente o funcional anómala hacia Oportunidades sociales +prácticas potenciadoras del Desarrollo Huma-no. Para ello, sin embargo, se debe descartar laposibilidad de obtener resultados lineales a partir · Adopción resistida · Improvisación · Adaptación proyectivade cambios voluntaristas y puramente institucio- adaptativa · Negociaciónnales que no consideran los elementos internos a · Transgresión pactada habilitantela práctica que se quiere modificar. De ahí que este Capacidades CapacidadesInforme plantee la adopción de una nueva lógica subjetivas - subjetivas +de cambio: la lógica de la orientación. Acuerdo de mínimos Renegociación Orientar el cambio de una práctica significa constanteutilizar las potencialidades de transformaciónde la propia práctica alineando sus recursosinstitucionales y subjetivos, y su conocimiento Oportunidades sociales -práctico, con el fin de gatillar procesos de apren-dizaje y reflexividad que hagan más probablesen la acción las innovaciones normativamentedeseadas. Significa, necesariamente, tomar en transformadora. Por eso, desde la lógica de laconsideración los actores, intereses, normas, mo- orientación todo cambio parte siempre conside-tivaciones y juegos específicos que caracterizan el rando la trayectoria histórica de las prácticas.ámbito de prácticas que se quiere transformar. Esa partir de las especificidades de esos elementos Es más fácil lograr un cambio de práctica cuandoy de la manera en que se combinan que pueden se la conoceproducirse cambios efectivos y duraderos. Resulta difícil predecir, sin un conocimiento acabado, los juegos que se pueden desarrollar ¿Cómo hacerlo? El enfoque teórico y el análisis al interior de una práctica. Por eso, orientarempírico que entrega este Informe nos permiten un cambio implica adquirir una perspectiva deextraer algunos criterios y sugerencias para tener planificador ex post, uno que antes de implemen-en cuenta al momento de diseñar un programa tar el cambio estudie con precisión qué actoresde intervención, una estrategia de cambio orga- están involucrados en la práctica, cuáles son susnizacional o cualquier iniciativa que busque el motivaciones y sus expectativas, cuáles sus mapascambio de las “maneras de hacer las cosas”. de conocimiento práctico a partir de los cuales interpretarán los cambios, y si hay coherencia de los marcos institucionales y organizacionales queCriterios para la orientación regulan sus relaciones y comportamientos.del cambio Orientar el cambio en una práctica implica unPorque ninguna práctica parte de cero, ningún seguimiento permanente de sus juegos y va-cambio puede tampoco partir de cero riacionesToda práctica tiene una historia que se manifiesta Los juegos que componen las prácticas son di-en resistencias identitarias, desesperanzas aprendi- námicos, por lo que orientar un cambio implicadas, relaciones asimétricas de poder e intercambio, monitorear constantemente los modos en quedesigualdades subjetivas y objetivas, expectativas los actores improvisan nuevos roles, conductassobre o subdimensionadas que estructuran las y relaciones a partir de sus aprendizajes y surelaciones entre los actores y que es imprescindible reflexividad, así como la forma adaptativa entener en consideración en cualquier iniciativa que reaccionan a los cambios del entorno. La Desarrollo Humano en Chile 23
  • 24. Se puede maximizar el efecto orientador de los retroalimentación entre quienes buscan orientar incentivos a través de su alineamiento el cambio y los actores de la práctica debe ser sostenida en el tiempo. No es posible establecer ex ante el efecto que tendrán los incentivos en la práctica. Éstos son En este esfuerzo de monitoreo de las prácticas, leídos desde las motivaciones y expectativas de la participación cumple un papel fundamental, los actores, y son negociados y reinterpretados pero dotada de un nuevo sentido: ya no implica en los juegos prácticos. Sin embargo, es posible buscar la inclusión o la legitimación de los acto- maximizar el efecto de un sistema de incentivos res en un único momento puntual de un proceso reduciendo las fricciones y contradicciones entre de cambio, sino que apunta a un proceso de las distintas instituciones y organizaciones que retroalimentación permanente entre los actores regulan un espacio de prácticas. y las instituciones, en el que constantemente se reflexione sobre cómo los cambios son adapta- Orientar el cambio implica observar y potenciar dos, integrados y modificados por las personas. los soportes con que cuentan los actores en la Sólo así las instituciones serán más sensibles a lo práctica que ocurre en las prácticas y lo considerarán en Los incentivos y la motivación de los actores no los procesos de toma de decisiones. siempre bastan para cambiar la manera de hacer las cosas en un ámbito de prácticas. La imple- El cambio repentino de las reglas del juego en mentación de los cambios se dificulta cuando hay un espacio de prácticas puede conllevar incerti- desigualdades en la distribución de los soportes dumbre, comportamientos de resistencia tácticos entre los actores de una práctica. Que los actores o comportamientos regresivos. Para que esto no involucrados cuenten con soportes de calidad, ocurra, los cambios deben ser incorporados gra- vale decir, con recursos que les hagan sentido dualmente y monitoreados constantemente en la y los habiliten en sus decisiones y acciones, es práctica, dando tiempo y espacio a la reflexividad un elemento que contribuye a que el cambio se de los actores, al aprendizaje y a la retroalimen- desarrolle de modo favorable. tación. En el caso de ciertas transformaciones institucionales radicales, como la creación de La orientación del cambio debe inducir una una nueva organización, una estrategia del motivación de largo plazo en los actores “todo o nada” puede ser una opción viable, pero El sentido temporal que los actores le confieren tomando en cuenta que los actores tenderán a a una práctica es un factor clave para que ésta poner en juego su conocimiento práctico, el que se desarrolle fluidamente o se trabe en intereses puede facilitar o dificultar la implementación de corto plazo. Para gatillar motivaciones de del cambio. largo plazo, los cambios deben ir acompañados de relatos, esto es, construcciones simbólicas Los dispositivos de gobernanza tienen un papel que confieren sentido a las nuevas interacciones clave en las prácticas de una práctica. Sin un discurso de futuro que Es difícil prever con certeza los comportamientos les haga sentido a quienes se quiere invitar al y conflictos que se generarán en una práctica. cambio, difícilmente estarán dispuestos a des- Orientar el cambio significa encauzar estas prenderse de su situación anterior. dinámicas, para lo cual resulta fundamental propiciar el surgimiento de dispositivos de go- Pensar la sociedad y el desarrollo desde las prác- bernanza, vale decir arreglos organizacionales ticas: el desafío que plantea el Informe que faciliten las coordinaciones requeridas, ca- El recorrido realizado por el Informe sobre De- nalicen eventuales conflictos en pro del beneficio sarrollo Humano en Chile 2009 muestra que el mutuo y disminuyan las asimetrías de poder e momento actual del país es el resultado lógico de información. una trayectoria exitosa. Las transformaciones en24 Desarrollo Humano en Chile
  • 25. diversos ámbitos de la sociedad les han otorgado tiendo acerca de temas como la complementarie-un nuevo protagonismo a las prácticas sociales, dad entre el mercado y el Estado, la desigualdadlo que ha hecho más complejo, en la mayoría en la distribución de oportunidades –especial-de los ámbitos del quehacer nacional, seguir mente las desigualdades de género–, los princi-avanzando con los antiguos modos de pensar e pios más o menos incluyentes que estructuranincentivar el cambio. nuestro sistema democrático, las restricciones y oportunidades que definen nuestra inserción en Hoy, tanto los avances como las dificultades se el mundo globalizado o las amenazas que provie-explican principalmente por el modo concreto nen del medio ambiente, entre otros tópicos. Noen que los actores se relacionan entre sí en los obstante, es claro que en todos ellos la dimensiónespacios de sus prácticas. Por esta razón, lo que de las prácticas cotidianas se ha instalado comose requiere hacia el futuro es crear las condiciones un campo crucial para percibir y enfrentar losque permitan el despliegue de nuevas maneras desafíos del presente y del futuro.de hacer las cosas. Hay que pensar a la alturade los desafíos actuales, esto es, con visiones y Por ello es hora de pensar y actuar sobre laspropuestas que estén en concordancia con la prácticas. Este Informe ofrece una manera decomplejidad de los nuevos tiempos. De ahí la hacerlo. Tanto las prácticas típicas como losimportancia de considerar las prácticas a la hora juegos y otros factores que aquí se identificande evaluar los problemas, pero sobre todo a la serán herramientas útiles para al menos iniciarhora de pensar los cambios. la observación de cualquier ámbito de prácticas en que se participe. Porque todos, de uno u otro Ciertamente la manera de hacer las cosas no es modo, pueden ser parte de los cambios que elel único ámbito en el cual se instalan los desafíos entorno requiere.del Desarrollo Humano. Habrá que seguir deba- Desarrollo Humano en Chile 25
  • 26. PARTE 1 Los actuales dilemas delDesarrollo Humano en Chile
  • 27. CAPITULO 1 Del piso al techo: más allá de las oportunidades Chile ha cambiado mucho en las dos últimas Las transformaciones han tenido resultados décadas. Incluso pareciera que ese cambio se visibles en la economía, en el entramado insti- hubiera acelerado en los tiempos más recientes. A tucional y en las directrices que emanan de la ello ha contribuido poderosamente el fuerte im- cultura. La sociedad chilena es hoy muy distinta pulso económico de los últimos años, el cambio de la de hace tan sólo un cuarto de siglo, y en político y cultural expresado por la elección de general para mejor. Diversos estudios y medi- la primera mujer Presidenta, la mayor diversidad ciones internacionales señalan que el desarrollo y conflictividad de los actores sociales, así como del país ha permitido una mayor calidad de vida las transformaciones culturales introducidas por a sus habitantes, la que se compara, en general, los medios de comunicación globales y por los muy ventajosamente respecto de los otros países nuevos estilos de vida. de la región. 28 Desarrollo Humano en Chile
  • 28. Cuadro 1 Chile se ha ubicado en el tramo alto de los Valoración de la diversidad (porcentaje)países de ingreso medio, y su producto internobruto entre 1990 y 2007 ha crecido en promedio Pensando en Chile, ¿con cuál de las siguientes afirmaciones está usted más de acuerdo? 1999 2005un 5,6% anual. Junto a ello se observa un impor- La diferencia de intereses y opiniones representa un obstáculotante logro en la superación de la pobreza. Si en el para la unidad del país 56 38año 1990 en Chile un 38% de la población vivía La diferencia de intereses y opiniones expresa la diversidad ybajo la línea de pobreza, hoy lo hace un 13%, riqueza del país 37 56y en 2006 por primera vez la Encuesta Casen NS-NR 7 6registró un pequeño descenso en la desigualdad Total 100 100de los ingresos (Larrañaga y Herrera, 2008). Fuente: Encuestas de Desarrollo Humano, PNUD 1999 y 2005. De igual manera, la democracia se ha con- control. También en los ámbitos de la salud, de lasolidado. Aun cuando en este campo, siempre previsión y de la educación se han creado nuevosinconcluso, queda mucho por hacer, ya no es el derechos. De esta manera, la organización de latemor de las recaídas autoritarias ni el fantasma vida social ha dado un giro muy significativo: losde la ingobernabilidad social lo que define las derechos de las personas adquieren una primacíaprioridades de la acción política. Hoy los temas respecto del poder que siempre detentaron lasson otros, y otras las maneras de expresarlos y instituciones y sus elites.procesarlos. Se demanda el reconocimiento deactores excluidos, se proponen cambios profun- Estas transformaciones económicas, institucio-dos en el sistema político, en la Constitución y en nales y políticas han contribuido decisivamenteel sistema electoral; los estudiantes secundarios y al cambio cultural que se observa en el país. Hoylos obreros subcontratados se toman las calles, se las personas perciben el orden social y a sí mismasfragmentan los bloques políticos y surgen nuevas de una manera distinta de la que predominabaidentidades partidarias. Nada de eso ha puesto hasta hace poco. Un fuerte sentimiento de indivi-en riesgo a la democracia; al contrario, parece dualidad, es decir de la capacidad y el derecho dedinamizarla y fortalecerla. Visto en la perspectiva cada uno de construir el modo de vida que desea,de dos décadas, el paso desde el sentimiento de y una mayor tolerancia hacia la diversidad deprecariedad política que marcó los inicios de opiniones y estilos de vida son las característicasla Transición hacia la relativa confianza en la predominantes de los nuevos rasgos culturales.estabilidad del orden institucional es uno de los Como lo muestra el Cuadro 1, en Chile subecambios más significativos del período. notoriamente el porcentaje de personas que valora la pluralidad y la diversidad. En el plano de la vida social las transformacio-nes han sido igualmente importantes. La con-vivencia se organiza cada vez más sobre la base Los frutos del cambio: un nuevo pisode las libertades y los derechos de las personas. de Desarrollo HumanoEn el campo económico, se han transformadoalgunos derechos del trabajo y se ha avanzado Todos estos cambios son valiosos por sí mismos,en fijar los derechos del consumidor; también pues influyen en una mejor calidad de vida parase han regulado los límites y obligaciones de los todos. El avance del país en esta materia quedaactores económicos, especialmente para garan- claramente resumido en la evolución de su In-tizar los derechos de los agentes más débiles en dice de Desarrollo Humano (IDH), indicadorel mercado. En el ámbito de la vida privada y de que captura de modo integrado los avances enlas relaciones familiares, se ha asegurado crecien- educación, salud e ingresos de las personas.temente la igualdad de dignidades y derechos de Este índice, sin ser exhaustivo, se ha consoli-sus miembros, con énfasis en las mujeres y los dado como una medida adecuada del efectoniños. Las libertades de información y opinión se que tiene una diversidad de cambios sobre lashan ampliado, eliminando formas de censura y capacidades de las personas para desarrollar sus Desarrollo Humano en Chile 29
  • 29. Gráfico 1Chile: Evolución temporal del IDH Además de ocupar un lugar de avanzada en el contexto latinoamericano, Chile destaca por ser uno de los países cuya clasificación según desarrollo humano está claramente por encima 1,000 de la que obtendría si sólo fuera clasificado por el tamaño de sus ingresos. Esto muestra que el 0,900 país ha sido capaz de traducir su dinamismo eco- 0,874 0,848 nómico y su solidez institucional en un aumento 0,821 real de las capacidades de las personas. 0,792 0,800 0,760 0,746 Esta transformación en las capacidades objetivas ha tenido también un impacto profundo en las 0,700 bases subjetivas y culturales en las que se funda la convivencia en Chile. El avance ha sido empírica- 0,600 mente documentado a través de los diversos infor- 1980 1985 1990 1995 2000 2006 mes nacionales sobre desarrollo humano que desde 1996 han levantado una mirada crítica acerca del país con miras a identificar oportunidades paraFuente: Informe Mundial sobre Desarrollo Humano, PNUD 2008. hacer de las personas verdaderos actores sociales y no meros observadores del desarrollo (para una proyectos de vida. Efectivamente, una amplia mirada a la trayectoria de las ideas propuestas por serie comparativa, basada en los nuevos cálculos los diversos Informes nacionales, ver recuadro 1 al de la oficina del Informe Mundial, a partir de final del capítulo 2 de este Informe). los datos más actuales disponibles, muestra que Chile presenta un incremento constante de su IDH en las últimas décadas. Durante los años La percepción del desarrollo ochenta, el país se ubicó en un nivel medio de desarrollo humano. A mediados de la década del Estos resultados objetivos son percibidos y valo- noventa, se insertó dentro del grupo de países rados por las personas. Los chilenos saben que, con más alto desarrollo humano en el mundo tanto en su vida personal y familiar como en el (valor IDH sobre 0.800). Actualmente, el país conjunto de la sociedad, el país ha cambiado ocupa el lugar número 40 en la clasificación significativamente y lo ha hecho para bien. mundial (IDH 0.874) siendo el mejor ubicado de todos los países latinoamericanos. Según la encuesta IDH 2008 (Cuadro 2), un 65% de la población declara que su familia Este importante logro refleja la capacidad del vive hoy mejor que hace diez años. En efecto, país para reducir la brecha que lo separa de la cuando los chilenos observan retrospectiva- meta ideal propuesta internacionalmente (repre- mente los cambios recientes, aparece un gran sentada por el valor IDH igual a 1). Entre 1980 reconocimiento de que las oportunidades han y 2006 esta brecha se redujo en un 50%. aumentado. Oportunidades para elegir y ex- presarse libremente, para realizar proyectos yCuadro 2Evaluación sobre la trayectoria personal, según GSE (porcentaje) aspiraciones, para lograr el nivel educacional al que se aspira; en términos generales, mayores Alto Medio Bajo Total oportunidades para alcanzar una buena calidad En general, mi familia y yo vivimos mejor hoy que hace diez años 70 69 61 65 de vida, opinión compartida en todos los estratos En general, hace diez años mi familia y yo vivíamos mejor 29 29 36 32 socioeconómicos (Cuadro 3). NS - NR 1 2 3 3 Total 100 100 100 100 Esta buena evaluación del progreso personal re-Fuente: Encuesta Desarrollo Humano, PNUD 2008. ciente se proyecta a la imagen sobre la marcha del 30 Desarrollo Humano en Chile
  • 30. Cuadro 3país, que, si bien aún es mayoritariamente crítica, En Chile han ocurrido diversos cambios en los últimos años. Con respecto a esto, ¿ustedmuestra en la última década un notable aumento cree que hoy hay mayores, menores, o las mismas oportunidades en el país para…? (porcentaje)de la satisfacción con el país (Gráfico 2). Lograr Lograr el Como han señalado los últimos Informes so- una buena Expresar Realizar nivel educa-bre Desarrollo Humano de Chile, estos cambios calidad de lo que se Elegir proyectos cional que vida piensa libremente personales se aspiradeben valorarse por sí mismos. Sin embargo, el Hay mayores oportunidades 48 57 54 50 56Desarrollo Humano es una tarea permanente Hay menores oportunidades 27 19 20 26 23y dinámica. Los progresos se encuentran en el Hay las mismas oportunidades 25 24 26 23 20origen de los nuevos desafíos a los que el país se NS-NR 0 0 0 1 1ve enfrentado. Desde esa perspectiva con sentido Total 100 100 100 100 100de largo plazo, los avances reseñados indican que Fuente: Encuesta Desarrollo Humano, PNUD 2008.el país ha arribado a un nuevo piso: en términosgenerales, se han superado algunas carencias ago- Gráfico 2biantes como el hambre, la falta de educación, el Satisfacción con la marcha del país. En general, ¿cuán satisfecho o insatisfecho está ustedatropello a los derechos humanos, la falta de capi- con la situación del país?tales productivos, la infraestructura insuficiente;por otra parte, hay más capacidades personales,institucionales, económicas y culturales para 80emprender nuevos objetivos. 68 60 Este piso crea situaciones nuevas para el país: 54aparecen otros desafíos personales y sociales, 46exigencias, problemas y carencias de nuevo cuño. 40Hoy, por ejemplo, más del 80% de la población 32termina la educación secundaria. Las personas 20más educadas tienen mayores expectativas, re-quieren un país con una estructura productivamás intensiva en capital humano avanzado y un 1 0 0sistema político más atento a los derechos y a la Sentimiento de insatisfacción Sentimiento de satisfacción NS-NRparticipación ciudadana. Esto tensiona y desafíaa la organización de la sociedad y le pone metas 1999 2008más exigentes. Suena paradójico, pero en el mismomomento en que el país puede sentirse satisfecho Fuente: Encuestas de Desarrollo Humano 1999 y 2008.de sus logros es cuando más debe pensar en su ca-pacidad para hacer cambios. Es normal: un nuevopiso instala la exigencia de un nuevo futuro. públicos recientes han señalado una diversidad de situaciones que remiten a importantes y a veces inexplicables dificultades para aprovechar¿Podemos cambiar o el piso se convertirá las nuevas oportunidades o para enfrentar losen techo? nuevos desafíos.Esto es precisamente lo que está ocurriendo en Se suelen citar algunos casos emblemáticos.Chile: el piso de desarrollo alcanzado ha amplia- Por ejemplo, no obstante la existencia de undo el horizonte de posibilidades y de expectati- consenso acerca de la importancia de la educa-vas. Desde esa perspectiva no sólo se hace más ción, así como del relativo acuerdo acerca de losclaro aquello que requiere ser modificado, sino instrumentos que deben aplicarse para mejorarque se vuelven más patentes las dificultades para su calidad, y el significativo aumento de lostransformar algunas cosas. En efecto, los debates recursos invertidos, los resultados obtenidos en Desarrollo Humano en Chile 31
  • 31. Gráfico 3Evolución del índice de competitividad resistencias, que hacen que las iniciativas de cambio no tengan el impacto esperado. De igual manera, hoy se reconoce que la innova- 80 72,1 ción es un aspecto esencial para la competitividad 69,9 68,5 y el desarrollo del país, y la sociedad ha decidido 64,1 57,3 dedicar un esfuerzo especial para promoverla. En 60 56,8 56,2 51,4 50,3 estos últimos años se han multiplicado las “líneas 46,4 49,8 44,8 44,7 45,3 48,5 de fomento” y los consejos deliberativos constitui- 41,4 43,8 40 37,8 43,6 43,3 40,2 dos para definir los lineamientos de la política de 32,6 30,2 30,9 31,1 innovación. No se observan aún impactos sólidos en las tasas de innovación, lo cual es esperable 20 por los largos plazos en que ella evoluciona. Pero, precisamente por lo mismo, parece necesario partir 0 cuanto antes con acciones concretas. Sin embargo, 1980 1985 1990 1995 llaman la atención las dificultades para tomar las decisiones y poner en marcha la institucionalidad Chile Perú Colombia Brasil México Argentina Venezuela y las directrices para administrar los recursos delFuente: Informe de competitividad mundial, International Institute for Management, 2008. Fondo de Innovación provenientes del royalty mi- nero. Esto es un buen ejemplo de las dificultades las mediciones nacionales e internacionales no que se enfrentan para traducir en acciones los con- muestran el efecto que previeron las autoridades sensos en torno a nuevos desafíos. Mientras tanto, y los expertos. Los logros efectivos en equidad Chile muestra un estancamiento en los índices de y calidad de la educación parecen no estar a la competitividad (Gráfico 3), estancamiento que, altura de las oportunidades y capacidades del según el ranking de competitividad global ela- país, y continúan siendo una tarea pendiente. borado cada año por el World Economic Forum, tiene su raíz precisamente en el escaso avance de Más allá de estar pendiente, este problema la innovación y de la educación. presenta también desafíos inéditos. Hoy crece la demanda de educación de calidad como un dere- En un ámbito distinto, no obstante el clima cho exigible al Estado. No basta con el acceso a la cultural que ha propiciado una mayor valoración educación, hoy se pide que sea efectivamente un de la equidad de género y de la preocupación recurso para una inserción plena en las oportuni- especial de las políticas públicas por promover la dades múltiples, y no sólo laborales, que ofrece la incorporación de las mujeres en diversos espacios sociedad. Hacer exigible ese derecho a la calidad de la sociedad, aún se observa un fuerte rezago. fue el núcleo de la demanda de los estudiantes Así, por ejemplo, Chile tiene una de las menores secundarios en 2006 durante la “revolución de tasas de participación femenina en la fuerza de los pingüinos”. Consagrar esa aspiración en una trabajo en el nivel latinoamericano, y se encuentra lógica de derechos efectivamente realizables ha a una distancia importante respecto de países del demostrado ser una tarea cuya puesta en práctica mismo nivel de desarrollo (Cuadro 4). Esta tasa de no se deriva simplemente de la voluntad y del participación ha aumentado en los últimos nueve consenso de los decisores públicos y privados. Las años cerca de cuatro puntos porcentuales, pero dificultades para mejorar la calidad de la educa- ese incremento es apenas similar al desempeño ción muestran que, incluso frente a problemas que muestra el conjunto de la región. para los que se cuenta con recursos, institucio- nalidad y políticas, transformar las prácticas En los tres ejemplos mencionados se constata tradicionales en los niveles concretos donde las una dificultad para provocar cambios y para personas actúan –la escuela, la sala de clase, la enfrentar algunos desafíos nuevos. No parece formación de los profesores– enfrenta enormes tratarse principalmente de un problema de recur- 32 Desarrollo Humano en Chile
  • 32. Cuadro 4sos. Chile dispone hoy de los mayores recursos Tasa de participación de la mujer en la fuerza de trabajo en América Latina,para la inversión pública y privada de su historia. según tramo etarioAunque muchos de ellos son recientes, como Tramo etariolos excedentes del cobre, en varios ámbitos de 15-19 20-24 25-39 40-65 Totalpolítica pública y de inversión privada las cifras Chile 14 47 57 48 47muestran desde hace años un sostenido aumento Argentina 20 54 69 60 57de los recursos. Las dificultades tampoco parecen Bolivia 30 48 72 68 59provenir de la falta de consensos básicos en torno Brasil 43 69 73 58 63a las prioridades del desarrollo o en torno a los Colombia 32 60 67 50 55instrumentos que debieran aplicarse. Desde el Costa Rica 19 50 53 42 43retorno a la democracia el país exhibe impor- Ecuador 36 56 63 57 56tantes acuerdos estratégicos sobre su futuro. Así, El Salvador 19 46 60 48 47por ejemplo, la urgencia de introducir mejoras Guatemala 28 42 52 45 44cualitativas en educación, en innovación, en in- Honduras 26 42 51 48 44serción social de las mujeres, forma parte ya del México 25 45 53 47 46sentido común, y lo mismo ocurre en muchos Nicaragua 30 47 59 59 51otros ámbitos. Y tampoco parece posible explicar Panamá 17 46 59 49 47estas dificultades aludiendo principalmente a un Paraguay 36 55 70 62 59déficit del marco institucional. Si bien es cierto Perú 48 63 73 70 66que aún hay amplias zonas de la vida social que Uruguay 26 67 77 63 63requieren una importante modernización de Venezuela 25 56 70 60 57sus reglas institucionales, hay que reconocer los Promedio Región 28 53 64 55 53avances en este campo. En las comparaciones in- Fuente: Elaborado a partir de encuestas de hogar realizadas por la Universidad de La Plata a petición del PNUD yternacionales, Chile no se caracteriza por exhibir CIEPLAN. Proyecto de Cohesión Social, disponible en www.cieplan.cl.un entorno institucional débil o inadecuado. diseño de una política pública, las fallas técnicas Esa disonancia entre oportunidades y resulta- de su implementación, los aprovechamientosdos, que en ocasiones crea irritaciones y malestar, ilícitos o indebidos, las fallas de coordinación,ha dado origen a una nueva forma de mirar la infraestructura de calidad que es subutilizada,marcha del país. Conscientes de que ya no es las actitudes y responsabilidad de los prestadoressólo un problema de recursos, de voluntades o de servicios, leyes votadas y aprobadas con altode instituciones, los chilenos han comenzado a consenso y cuyo espíritu se desvanece en su im-dirigir su atención y sus críticas a las maneras plementación, formas de discriminación socialconcretas en que se hacen las cosas, a las acciones que impiden que muchos tengan acceso a nuevosy relaciones de actores en situaciones específicas. beneficios, o pequeñas y numerosas negligenciasEn ellas se descubren obstáculos –tal vez nuevos o y descuidos. De la misma manera, las noticiastal vez antiguos pero no observados– que parecen resaltan también, aunque en menor proporción,impedir el aprovechamiento del nuevo piso del aquellas historias locales, iniciativas personalesdesarrollo y enfrentar adecuadamente los nuevos o esfuerzos de cooperación y solidaridad quedesafíos que surgen de él. La agenda noticiosa y se exponen como la razón detrás de algunoslas conversaciones cotidianas dan cuenta de esta grandes cambios.nueva manera de mirar la marcha del país. Ella sellena de críticas a iniciativas tanto públicas como Pareciera que lo que preocupa ahora ya no sonprivadas, cuyo común denominador es el modo los modelos de desarrollo ni las estrategias deen que se llevan a cabo las acciones. largo plazo, sino los detalles del presente. Esto es normal; el nuevo piso del desarrollo ha creado Se ponen en el banquillo los intereses que la confianza de que se dispone hoy de mejoresbloquean o distorsionan iniciativas de bien pú- capacidades para realizar un conjunto amplioblico, los errores de cálculo o de previsión en el de sueños largamente anhelados. Hoy parecen Desarrollo Humano en Chile 33
  • 33. a puertas cerradas y en público; en seminarios y columnas de opinión. Se ensayan explicaciones y consecuencias. Todas esas conversaciones expre- san una suerte de nuevo malestar que, por ahora, carece de un diagnóstico común. Unos dicen que proviene del abandono de las recetas económicas y políticas que permitieron alcanzar el grado de crecimiento y gobernabilidad que caracterizó al país hasta ahora. Otros afirman que no se trata de nada reciente, que siempre se hicieron mal las co- sas, pero que antes se notaba menos. Finalmente, algunos dicen que el problema es la incapacidad para dejar atrás los vicios de las acciones públicas y privadas (ver citas de prensa). A pesar de las estar dadas las condiciones, y por lo mismo se diferencias en el diagnóstico, hay una conclusión demandan resultados visibles. Se busca respuesta relativamente compartida: la manera concreta en a una pregunta que se ha vuelto acuciante: ¿por que se están haciendo las cosas conduce a una qué, ahora que podemos, no nos resulta como frustración de las expectativas y posibilidades al- quisiéramos? canzadas el último tiempo, y siembra dudas sobre el panorama futuro. Este pesimismo difuso está En este contexto ha comenzado a instalarse una instalado de distintas maneras en los diferentes duda respecto de la capacidad del país para impul- grupos de la sociedad. sar nuevos procesos de cambio. Con ello las expec- tativas puestas en el futuro se vuelven más críticas Más allá de las encuestas y de los reportajes y se abre paso en el debate público un cierto tono de la prensa que constatan el surgimiento de un pesimista frente al futuro. Se habla de pesimismo sentimiento de incomodidad e incertidumbre,“Se nos irá un período presidencial completo con los dóla- competidores mundiales avanzan. En esta globalizada carrera,res guardados en un cofre, mientras nuestros emergentes no avanzar equivale claramente a perder competitividad.” (Mario Waissbluth, Qué Pasa, 14 de septiembre, 2007)“Tomemos a Chile, por ejemplo, y preguntémonos cuán países europeos. Cada vez nos cuesta más reaccionar a losproclives al cambio somos. Para mí, la respuesta es clara: desafíos de un mundo que cambia vertiginosamente.”cada vez menos, siguiendo la tendencia de Japón y varios (Juan Carlos Eichholtz, El Mercurio, 18 de agosto, 2008)“Escribo estas líneas con el trasfondo de música clásica, para visitan deben pensar que éste es un país que se está cayendodarme ánimo. Qué duda cabe de que estamos pasando por a pedazos. Me pregunto, ¿habrá algo bueno que esté pasan-una coyuntura económica crítica, y que el ambiente político do, y que tal vez no nos damos ni cuenta?”está enrarecido. Me imagino que los extranjeros que nos (Ignacio Walker, La Segunda, 10 de julio, 2008) 34 Desarrollo Humano en Chile
  • 34. Cuadro 5hay que precisar el alcance de este “pesimismo”, Expectativas sobre el futuro del país (porcentaje)pues errando el diagnóstico sobre el momentodel país y el estado de ánimo de la población se En general cree usted que en los próximos cinco años la situación del país… 1999 2008corre el riesgo de hacer las propuestas erradas. Va a mejorar 43 27 Va a seguir igual 34 49 Los datos señalan que las personas de todos Va a empeorar 18 21los estratos tienden a evaluar muy positivamente NS-NR 5 3los cambios y logros del último tiempo. Creen Total 100 100también que, en general, en sus vidas personalesy familiares el progreso ha sido evidente. La Fuente: Encuestas Desarrollo Humano, PNUD 1999 y 2008.historia reciente aparece como algo exitoso,lo cual es consistente con los datos objetivos Cuadro 6que señalan que Chile está instalado sobre un Expectativas sobre el futuro del país (porcentaje)nuevo piso. El sentimiento cambia, sin embar-go, cuando la mirada se pone en el futuro. Las ¿Ud. piensa que en los próximos doce meses la situaciónpersonas comienzan a dudar que esta marcha económica del país mejorará, nose pueda sostener en el tiempo y que puedan cambiará o empeorará? 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007seguir realizándose los cambios que se requie- Mejorará 37 34 34 40 32 29 22ren. Efectivamente, si bien la ciudadanía es No cambiará 48 45 49 49 57 55 60consciente del progreso del país, comienza a Empeorará 11 16 14 7 7 14 16hacerse mayoritaria una visión del futuro más NS-NR 4 5 3 4 4 2 2bien plana. Ni mejor, ni peor; igual (Cuadro 5). Total 100 100 100 100 100 100 100En esta percepción no hay grandes diferencias Fuente: Encuestas CEP, 2001-2007.ni por estrato socioeconómico, ni por género niedad. Se piense que las cosas van a seguir igualde bien o igual de mal, lo común es que ya no frena el avance e impide aprovechar plenamenteseguirán mejorando con la misma fuerza que las nuevas oportunidades.antes. Desde las expectativas económicas estoresulta aun más evidente (Cuadro 6). Pero, visto objetivamente, es probable que el estilo de las acciones concretas, tanto públicas Las percepciones de la ciudadanía parecen como privadas, no sea hoy tan distinto del deremitir a la idea de que lo alcanzado hasta ahora antes. ¿Por qué entonces las maneras de hacer lasno asegura que los avances continuarán en el cosas que le permitieron al país alcanzar este pisofuturo. En algunos medios de comunicación se de desarrollo aparecen hoy como un obstáculoplantea, además, que pareciera haber algo en el que lo frena y, por ello, como el objeto de críticasmodo concreto y habitual de hacer las cosas que e irritaciones? Desarrollo Humano en Chile 35
  • 35. CAPITULO 2 El enfoque de las prácticas El diagnóstico sobre el momento del país que cionales de hacer las cosas, incluso aquellas que sirve de punto de partida a este Informe afirma pudieron ser adecuadas en el pasado, se vuelvan que, como consecuencia de un exitoso y prolon- ahora ineficaces. gado proceso de cambios, Chile ha modificado muy positivamente su estructura de oportuni- Sin formas de acción adecuadas para los dades, tanto objetivas como subjetivas. Como la nuevos problemas, es incierto que se pueda marcha del país no se detiene, ello significa que seguir avanzando en la senda del desarrollo. Los surgen nuevas expectativas de futuro y también principales desafíos del país no se deben a esta desafíos prácticos inéditos para llevarlas a cabo. o aquella coyuntura particular, sino que son Lo que está cambiando son los desafíos que el desafíos de largo plazo planteados por los cam- nuevo piso del desarrollo le impone al país. Es bios y oportunidades creados por la historia del natural que frente a ellos muchas formas tradi- desarrollo reciente. Evaluar el momento del país 36 Desarrollo Humano en Chile
  • 36. Cuadro 7sin considerar este cambio de escenario podría Manejo de informaciónllevar a no identificar correctamente las poten-cialidades y los obstáculos reales, acarreando En Chile y el mundo ocurren permanentemente hechos que pueden afectar de alguna forma su vida.con ello la pérdida de oportunidades que fueron ¿Cuán informado se siente Ud. sobre estos hechos? 1997 2005 2008trabajosamente obtenidas. Informado 34 52 69 Desinformado 64 47 31 Una rápida revisión general de algunos hechos NS-NR 2 1 0de los últimos años permite fundamentar esa Total 100 100 100idea y situarnos en la naturaleza de este nuevo Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008.contexto. Hay dos grandes fuerzas que lo hanpromovido. Por una parte está la complejidadque han adquirido las estructuras objetivas de la esto ha permitido que las personas estén másvida social, como la economía y la incorporación informadas.de las nuevas tecnologías. Por la otra, están loscambios en las orientaciones y la diversifica- Ahora bien, y como ya lo planteara el Informeción en los estilos de comportamiento de las sobre Desarrollo Humano de Chile 2006, ¿hastapersonas y los grupos. Estas nuevas fuerzas en qué punto podrán aprovecharse las oportuni-el plano nacional se ven a veces reforzadas y dades de la tecnología, que tienden a promovercomplejizadas por las dinámicas provenientes relaciones horizontales, si aún predominan es-de la globalización. tructuras jerárquicas, autoritarias y centralizadas que suelen caracterizar la cultura organizacional En el ámbito económico, por ejemplo, la del país?exportación de materias primas y los encade-namientos industriales y de servicios que ella El carácter de los nuevos desafíos se verificaprovoca han sido el pilar del notable crecimiento también al observar los procesos de transforma-económico del país en el último cuarto de siglo. ción de los comportamientos y orientaciones deEse modelo permitió que desde 1990 el país personas y grupos. Así, por ejemplo, la opciónduplicara su PIB per cápita, superando los trece por asegurar la gobernabilidad del país a iniciosmil dólares de poder adquisitivo comparable. Ese de la Transición mediante una “política de lospoder adquisitivo, aunque muy desigualmente acuerdos” entre elites, con un importante con-distribuido, ha transformado las posibilidades y trol de la participación social, creó un ambientelos desafíos de la economía, así como las expec- de estabilidad institucional y de respeto a latativas de sus actores. ¿Se podrá dar nuevos saltos legalidad. Al cabo de un tiempo, ese entorno deen el ingreso de las personas con la estructura y seguridades provocó una importante reducciónproductividad del capital humano disponible del temor a los conflictos y a la expresión de lashasta ahora? ¿Y se podrá aumentar su productivi- diferencias, miedos característicos de la culturadad con el tipo de relaciones laborales y derechos política del país. Al mismo tiempo, alentó laque hoy predomina? expresión de las demandas sociales. La infraestructura de las comunicaciones, Esa misma estabilidad ha dado paso a trans-virtuales y físicas, provoca desafíos parecidos. formaciones en el juego de la política. MientrasPara mejorar la eficiencia de la gestión, las or- por años las coaliciones exhibieron una cohesiónganizaciones públicas y privadas han aplicado interna que permitía asegurar la agenda legislativaintensivamente las redes virtuales y las tecno- del Ejecutivo, hoy éste debe gobernar con legisla-logías de comunicación o el uso de internet. dores “independientes” y “díscolos”, y los partidosEllo se ha visto además reforzado por la mayor políticos pierden la capacidad de integración quevelocidad de los desplazamientos físicos debida aseguraba la disciplina del voto. Las disidenciasa las nuevas carreteras y al abaratamiento relativo tensionan y reconfiguran el mapa electoral con elde los viajes. Como muestra el Cuadro 7, todo surgimiento de nuevos partidos y tendencias. Desarrollo Humano en Chile 37
  • 37. En la política se observa que el tipo de reglas y –laborales, familiares o de otro tipo– para la estrategias de juego que permitieron consolidar organización de sus relaciones sociales? la democracia dieron lugar, de modo intencional o inesperado, al surgimiento de nuevas orien- A los nuevos desafíos que acarrean las trans- taciones y relaciones entre los actores políticos formaciones en los comportamientos de las y sociales. La actual diversidad y variabilidad personas podrían agregarse ejemplos del ámbito de los intereses y demandas, así como la segu- familiar. Hoy nacen menos niños, y los adultos ridad que se tiene para expresarlas, crean una mayores tienen expectativas de vida muy superio- complejidad que supera los mecanismos de res. Entre ambos extremos de la vida, los jóvenes gobernabilidad que las hicieron posibles. La tardan más en independizarse y se casan menos democracia de la Transición ha dado lugar a un que antes. Cuando se casan lo hacen más tarde tipo de relaciones sociales que promete una vida y tienen menos hijos, y tienden a divorciarse o política cualitativamente mejor, pero, ¿se podrá separarse más. Hoy hay más gente que vive sola, concretar esta nueva vida política con los mis- y muchos no pueden valerse por sí mismos. Hay mos mecanismos y opciones de la democracia más mujeres que trabajan y más hombres que de la Transición? (ver cita). participan en la crianza de sus hijos. En el plano social y cultural, tal vez uno de Se podrían agregar cambios en las orientaciones los cambios más importantes sea la individuali- del consumo, en la formación de identidades ju- zación de las personas y la mayor conciencia de veniles, en las expectativas y los comportamientos dignidad personal que deriva de ello. Hoy, más laborales. Los expuestos bastan, sin embargo, para que antes, cada uno tiende a definirse a partir de mostrar que un cambio en los comportamientos sus propias elecciones y preferencias, tomando de muchas personas puede producir exigencias distancia de cualquier imagen que pretenda inéditas sobre la organización de la sociedad. Este imponérsele desde arriba, sean otras personas o proceso tiene un impacto especialmente fuerte instituciones. Esto refuerza la tendencia a regular cuando ese cambio afecta a las identidades y auto- las relaciones entre las personas a través de dere- percepciones, pues pone en jaque supuestos muy chos individuales –sean sociales, económicos o profundos de cada organización social. Es lo que culturales– basados en la igualdad y la libertad. ocurre, por ejemplo, cuando el cambio cultural y político hace que las personas pasen de conce- La expansión de la individualización introduce birse como clientelas de la beneficencia pública a una enorme complejidad en las relaciones socia- definirse como ciudadanos con derechos. Frente les. Ni las jerarquías rígidas, ni las clasificaciones a ellos no bastan los ajustes institucionales, pues institucionales, ni las representaciones fijas logran se trata de un tipo de sociedad distinto. organizarlas satisfactoriamente, lo que tensiona las representaciones e identidades políticas, las Finalmente, todos los cambios anteriores, relaciones institucionales, los vínculos personales tanto en las estructuras objetivas como en los y la producción de bienes de consumo. ¿Podrán comportamientos y orientaciones subjetivos, las identidades políticas, religiosas o regionales se ven amplificados y combinados de maneras ofrecer un sentido de pertenencia social al nuevo nuevas por la fuerza del proceso de globalización. individuo? ¿Bastarán los roles institucionales Las instituciones y reglas del juego de la vida“Para lograrlo [el desarrollo] el factor escaso es la capa- misma dirección, porque el éxito depende de la coherenciacidad de coordinar la acción descentralizada de diversos estratégica en la práctica. En este ámbito tenemos aún unactores –públicos y privados– de modo que se muevan en la déficit.” (Jorge Marshall, El Mercurio, 8 de abril, 2008) 38 Desarrollo Humano en Chile
  • 38. social nacional están tensionadas y descentradas su rendimiento frente a ellos, sino que inclusopor exigencias que provienen simultáneamente pueden transformarse en un obstáculo. Si bien lade muchos lugares del mundo. Ello dificulta su creación de empresas o la eficiencia de las políticasgestión en los centros de decisión local, ya sean públicas, por ejemplo, pudo requerir en un prin-la política o las empresas, aun cuando impactan y cipio un estilo de decisiones verticales y un fuertedespliegan sus consecuencias precisamente en ese control centralizado, la propia marcha exitosa denivel. Del mismo modo, los cambios culturales esas iniciativas creó nuevas oportunidades y retosinducidos por hechos locales reciben un fuerte que ya no pueden resolverse mediante la jerarquíaimpulso de las tendencias globales, especialmente y el control, sino con otras formas de decisión yen relación con la mayor diversidad y volatilidad coordinación (ver cita página siguiente).de los estilos de vida. La globalización sitúa a losprocesos nacionales en un contexto que redefine La clave del nuevo contexto es la mayor com-su forma tradicional. plejidad de la organización de la vida social, y un cambio cualitativo en aspectos centrales de la Todos estos ejemplos de cambios sociales imagen cultural del mundo. Lo primero significamuestran que Chile se encuentra en los comien- que la organización institucional de las tareas dezos de una situación inédita. No es simplemente la sociedad se hace más descentralizada y basadala expresión de un cambio cuantitativo en dife- en la articulación de múltiples procesos muyrentes ámbitos de la vida social: más ingresos, más independientes entre sí. Lo segundo significainfraestructura, más derechos, más cobertura de que las acciones de los individuos se orientanlos servicios públicos, más libertad, más infor- persiguiendo satisfacer necesidades muy propiasmación. Lo que caracteriza a la nueva situación y buscando afirmar su diferencia y autonomía.es el efecto combinado de todos ellos y el nuevo Esto pone en el centro de los nuevos desafíos eltipo de fuerzas y complejidades que crean. De problema de la integración de los actores y de laallí surge un escenario que es cualitativamente coordinación de las organizaciones. Ya no bastandistinto de las fuerzas y los hechos que le dieron los diseños predeterminados, ni la difusión deorigen. En ese escenario se generan posibilidades, valores comunes. Ellos siempre serán necesarios,demandas, comportamientos y desafíos también pero ahora debe atenderse más a las formas cam-inéditos. El Chile que comienza a hacerse visible biantes y diferenciadas en que los actores tejen susno es el resultado lineal de los cambios del pa- relaciones con los demás y definen sus objetivossado, aunque ellos lo han hecho posible. El país comunes. Por esta razón, la materia prima conestá creando una realidad nueva. la que debe trabajarse en el nuevo escenario son las relaciones sociales: las negociaciones, Esto significa que esos desfíos son también los conflictos, los intercambios, las conver-inéditos y las soluciones y los modos de actuar saciones, las demandas, las identidades, lasde períodos anteriores no sólo ven reducido confianzas, las percepciones recíprocas.Llevar las ideas a la prácticaLa consecuencia de este nuevo escenario es que de las actuales dificultades del país que no difierela promoción y conducción de los cambios so- mucho de esta interpretación: no faltan ideas ociales que requiere el desarrollo tiene que prestar acuerdos; lo que falta es la manera adecuada demayor atención a las maneras reales en que los hacer las cosas en ámbitos concretos, “saber llevaractores despliegan sus acciones. Como muestra las ideas a la práctica”.el Cuadro 8, las personas dan una explicación Desarrollo Humano en Chile 39
  • 39. Cuadro 8El problema de Chile (porcentaje) uno de los períodos de desarrollo más exitosos en la historia del país, comiencen ahora a perder Pensando en mejorar la calidad Sexo GSE eficacia y, en algunos casos, a transformarse dere- de vida de la gente, ¿cuál diría chamente en fuente de frustraciones. Pero no lo usted que es el principal proble- ma de Chile para lograrlo? Hombre Mujer Alto Medio Bajo Santiago Regiones es tanto si se considera que el país cambió. Las Que faltan buenas ideas 26 22 24 25 23 26 22 apuestas de ayer sobre qué permitiría el desarro- Que aunque hay buenas ideas, no llo de Chile descansaban sobre unos supuestos sabemos llevarlas a la práctica 72 75 72 73 74 71 75 que en buena parte ya no existen, precisamente NS-NR 2 3 4 2 3 3 3 porque en gran medida consiguieron originar el Total 100 100 100 100 100 100 100 cambio que esperaban.Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. La profundidad de este cambio y el menor rendimiento o agotamiento de los instrumen- Afirmar que las maneras concretas de hacer las tos y fórmulas anteriores producen en primera cosas deben ocupar un lugar central en la defi- instancia frustración y la tentación de atribuir el nición de los desafíos del país es un cambio de problema a las ineficiencias institucionales, a la proporciones si se piensa en el modo tradicional voluntad de quienes manejan estos instrumentos con que Chile ha establecido y enfrentado sus y no a las dinámicas mismas de la realidad y a las objetivos de desarrollo, privados o públicos. Éste perspectivas con las cuales se observa. se ha centrado de preferencia en la producción de reglas institucionales y jurídicas o en la difusión Algunos piensan que las incertidumbres y de ideas e imágenes, más que en el trabajo sobre los fallos del presente se deben únicamente al la dinámica propia de las relaciones sociales. La abandono de las fórmulas técnicas y políticas cultura política del país, donde las leyes se ven- que fueron exitosas en el pasado, o a la falta de den en los quioscos junto a los periódicos y los autoridad para hacerlas cumplir. Se juzga que el helados, supone que una buena ley o una orden actual período representa una pérdida de inicia- oportuna pronunciada por una autoridad fuerte tiva tanto del sector público como del privado, bastan para provocar los comportamientos desea- con la consiguiente frustración del desarrollo. dos. En el nuevo contexto las cosas se invierten Esta percepción es profundamente errónea, pues y el acento está puesto en la relativa autonomía no ve que esos instrumentos y modos de gestión que tienen las relaciones sociales respecto de las no se corresponden ya con las exigencias de la instituciones y autoridades formales. nueva situación. Por ejemplo, como revela la ex- periencia en distintos ámbitos, frente a los nuevos Parece paradójico que aquellas maneras de de- problemas de coordinación de los actores y de sus finir la sociedad chilena, las miradas estratégicas acciones, el autoritarismo en los modos de gestión y los instrumentos que sirvieron para promover no soluciona los problemas, sólo los agrava. “Cuando se alcanzan las metas, ya no puedes seguir en futuro. Irrumpe una juventud más formada e informada. lo mismo. Menos si el mundo cambia tanto o más ver- Los que dejaron de ser pobres no quieren volver a serlo, tiginosamente que nuestro país. En prosperidad, las de- ni dejan de soñar en subir otro escalón. Los consensos en sigualdades provocan menos tolerancia que en pobreza. El torno a una economía de mercado, aunque amplios, se cuidado del medio ambiente gana importancia cuando el han debilitado. Nuestro modo de inserción en el mundo mundo se alarma y los consumidores comienzan a exigirlo. global da señas de perder dinamismo y requiere cambios.” Hay crisis energética porque el consumo residencial y el empresarial rugen por más energía, y no previmos bien el (Óscar Guillermo Garretón, La Segunda, 18 de agosto 2008) 40 Desarrollo Humano en Chile
  • 40. Un nuevo desafío: las lógicas de intereses al nuevo contexto y reaccionando deacción acuerdo a lo previsto. No se tuvieron en cuenta las interpretaciones particulares que harían, elPara enfrentar adecuadamente los desafíos que modo en que desplegarían sus estrategias, ni lasprovienen de la mayor centralidad de las prácticas tácticas para defender sus identidades y posicio-en la implementación del desarrollo, no basta nes adquiridas. No se le prestó la atención debidacon ensayar algunas nuevas políticas y programas a las múltiples relaciones y significaciones quepúblicos u otras técnicas de gestión en el sector se producían en el espacio concreto de la salaprivado. Lo que está en juego es más profundo que de clases, ni a las fuerzas –internas y externas alun hecho técnico; se trata más bien de reorientar la sistema escolar– que mantenían la inercia de laspropia perspectiva con la cual se mira la vida social maneras tradicionales de enseñar y aprender.y se orienta la conducción de los cambios. Este enfoque unidimensional y lineal supone En estas últimas tres décadas se han implemen- que existe un actor central que reúne los cono-tado estrategias de desarrollo, estilos de gestión cimientos, recursos y voluntades necesarios paraempresarial y formas de participación social con mover a la sociedad. En esta visión, la sociedad seénfasis muy distintos. Sin embargo, en todos organiza como un todo jerárquico y, por lo tanto,estos ámbitos puede reconocerse un cierto predo- las iniciativas de comando y control central pue-minio de una perspectiva común. Se trata de un den intervenir diversos aspectos de la realidad.enfoque unidimensional y lineal, que no toma en De esa forma el programador lineal asume queconsideración la importancia de las prácticas en los beneficiarios de sus decisiones reaccionaránel desarrollo, sino que concibe las dinámicas de de manera coordinada y coherente con el plan,la vida social como el resultado de relaciones de pues tendrían su misma racionalidad y sus mis-causa y efecto relativamente constantes, delimita- mos intereses, y debieran por tanto interpretarbles y predecibles. Así, se supone que conociendo sus señales en el mismo sentido que él. Talesesas relaciones se podrá modificar sus resultados características determinan el carácter centralistamediante intervenciones que tendrán un efecto y tecnocrático de este enfoque.previsible, directa y proporcionalmente vincula-do a éstas. Esa idea, algo simplificada aquí, parte Como puede verse, esta mirada es mucho másdel supuesto de que los actores sociales son un que la propuesta de una metodología de gestióneslabón más en la cadena de causas y efectos, que social u organizacional. Es, en rigor, una imagenreaccionan más o menos de la misma manera de la sociedad, de sus cambios y de las formasfrente a los mismos incentivos, y que tienden de acción de sus miembros. Ella es expresión ya adaptarse pasivamente a las exigencias de esas soporte de la imagen fuertemente arraigada encadenas con el fin de satisfacer sus necesidades. Chile de que son las elites, estatales y empresa-Ese pensamiento apuesta a que un estímulo en riales, las que definen por vía de autoridad y deel punto inicial de la cadena produce efectos manera relativamente autónoma y voluntaristapredecibles hasta el final de ella. las dinámicas de la sociedad. Así, por ejemplo, en los inicios de los años El pensamiento unidimensional es débilnoventa en el ámbito educacional se supuso que, cuando pretende erigirse como única manerasi se modificaban correctamente los contenidos de enfrentar los problemas sociales, pues hoycurriculares, se proporcionaban los instrumentos no todos los desafíos se ajustan a sus supuestos.didácticos correctos y se construía la infraes- Esto no significa desechar las estrategias y lostructura adecuada para aplicarlos, el resultado instrumentos propios de esta perspectiva. Haysería un aprendizaje de mayor calidad, en línea desafíos sociales frente a los cuales el pensamien-con lo propuesto en el currículo. Se supuso que to unidimensional resulta muy eficaz, especial-los receptores de esas reformas interpretarían su mente en ámbitos de baja complejidad, dondesentido igual que sus diseñadores, adaptando sus los problemas son fácilmente delimitables y se Desarrollo Humano en Chile 41
  • 41. derechos de atención en salud o la transforma- ción de las relaciones laborales. El momento actual del país puede caracteri- zarse precisamente por el desplazamiento desde los “problemas de entorno” a los “problemas de lógicas de acción”. Cada vez menos la posibili- dad de avanzar en el desarrollo pasa sólo por los primeros y cada vez más incluye a los segundos. Es más, muchos problemas que en el pasado eran de “entorno”, y fueron resueltos exitosamente por el pensamiento tecnocrático, hoy se tornan problemas de “lógicas de acción”, frente a los cuales aquél resulta claramente insuficiente. dispone de abundante información, capacidad de control y consenso acerca de lo que hay que Así, por ejemplo, si hasta hace poco construir hacer. Normalmente se trata de ámbitos donde una central hidroeléctrica era un asunto princi- los problemas de coordinación de relaciones palmente técnico que podía ser definido por la sociales complejas juegan un papel secundario. voluntad de los gobernantes y legitimado por Entre estos desafíos, que se pueden llamar cálculos científicos, económicos y por los marcos “problemas de entorno”, se encuentran la cons- legales –como fue el caso de la central Rapel en trucción de infraestructura, la racionalización de los años sesenta–, hoy ello se ha vuelto un escena- procesos técnicos, la ampliación de cobertura de rio de disputas sociales, donde diferentes actores servicios como la electricidad, o la mejoría de la poseen competencias y poderes para cuestionar infraestructura escolar. Estos problemas seguirán las decisiones políticas, técnicas o legales. Como existiendo en el nuevo escenario y requerirán de lo han mostrado los casos de Ralco y Aysén, hoy intervenciones técnicamente orientadas. para construir represas parece necesario partir construyendo relaciones sociales, sin que exista Pero también existen desafíos frente a los cuales un solo actor, un solo lugar o un solo instru- este pensamiento muestra fuertes limitaciones. mento que pueda lograrlo independientemente, Se trata de problemas de alta complejidad, que y donde las soluciones siguen vías que no son resultan de cambios recientes y, por lo mismo, no precisamente lineales. disponen de suficiente conocimiento acumula- do. Suelen ser ámbitos muy densos en relaciones Hoy se requiere de un nuevo enfoque, uno que y significados sociales, donde están presentes parta del reconocimiento del cambio cualitativo actores con relativa autonomía y los centros de del escenario donde el país se juega actualmente control son múltiples y difusos. A este tipo de su desarrollo, que permita ponderar adecua- desafíos se les puede llamar “problemas de lógicas damente la diferencia entre los “problemas de de acción”, pues su núcleo problemático radica entorno” y los “problemas de lógicas de acción” y precisamente en la organización de las relaciones aplique en cada caso los instrumentos adecuados. entre los actores. Son problemas tales como la Para ello son indispensables formas de diagnósti- mejoría de la calidad educacional a través de la co e instrumentos de intervención especiales para modificación de los comportamientos en el aula, aquellos problemas de nuevo cuño, centrados en el desarrollo de la innovación en la empresa, la las dinámicas de las relaciones sociales en el nivel generación de acuerdos en la sociedad civil, el de las prácticas. manejo de conflictos, la operacionalización de42 Desarrollo Humano en Chile
  • 42. un nuevo equilibrio entre Las prácticas también son un desafíoinstituciones y acciones para el Desarrollo HumanoReorientar la perspectiva con la que se piensan El énfasis sobre las prácticas que propone estelas iniciativas y los cambios sociales y organiza- Informe no es sólo un asunto de convenienciacionales no significa descuidar la importancia de práctica o metodológica. Tiene también unalas instituciones o de las dinámicas económicas. dimensión normativa. En el “cómo” se hacen lasNo hay oportunidades sin un marco institu- cosas está en juego el Desarrollo Humano. Nocional adecuado ni sin los bienes económicos, cualquier manera de organizar la acción permiteculturales y políticos que le dan sustento. Pero asegurar el valor que define al Desarrollo Huma-esos marcos no crean realidades por sí solos. Es no: sólo lo harán aquellas que consideren unanecesario darle su lugar a la manera como los adecuada complementariedad entre las necesi-actores perciben y hacen uso de esas oportunida- dades de la organización objetiva de la sociedaddes, a los intereses y motivaciones que orientan –como el crecimiento económico, la regulaciónsus movimientos dentro de ellos, y a su forma de institucional o la democracia– y las necesidades decombinar esos recursos, percepciones e intereses la subjetividad, como la identidad, la autonomíaen sus relaciones con los demás. y la dignidad social. Ésta ha sido precisamente la mirada particular que han enfatizado los Informes El nuevo contexto exige otros énfasis en la de Desarrollo Humano en Chile a lo largo de susmirada del desarrollo. El tradicional énfasis en más de doce años de existencia.los arreglos institucionales generales y en losincentivos macro debe ser complementado con Hay Desarrollo Humano cuando las personasun análisis de los actores concretos, de sus prác- viven en sociedades cuyo funcionamiento y orga-ticas y reglas del juego cotidianas. No se trata nización se traducen en un aumento sostenido dede reemplazar la exclusividad del “pensamiento las oportunidades para todos y, al mismo tiempo,tecnocrático” por la exclusividad de la “perspec- en la creación de capacidades para que cadativa de las prácticas”, sino de buscar un enfoque persona pueda transformar esas oportunidadesque reconozca la necesaria complementariedad en realizaciones de sus proyectos de vida. Desdede ambas y ayude a precisar el papel de cada una esta perspectiva, no sólo es importante que unafrente a las exigencias que presentan las nuevas práctica sea eficiente en términos de produccióndinámicas de la sociedad. de riqueza o de gobernabilidad política; lo es también que los procesos con que se obtengan Éste es uno de los objetivos del presente Infor- esos bienes tengan como resultado la libertadme: mostrar la pertinencia de observar las nuevas e igualdad de las personas, el reconocimientodinámicas y los desafíos del desarrollo desde la de sus dignidades, identidades y diferencias, laperspectiva de las prácticas. Este enfoque revela expansión de sus derechos y el fortalecimientoformas de acción y de relación que importa co- de su pertenencia y compromiso con la sociedad.rregir y cuyos efectos normalmente se pasan por No sólo en el “qué se obtiene”, sino también enalto. Más relevante aun, observar el país desde esta el “cómo se obtiene”, está en juego el Desarrolloperspectiva permite precisar algunos de los nuevos Humano, y la perspectiva de las prácticas tienedesafíos que enfrenta, especialmente aquellos importancia por esta razón.referidos a cómo impulsar cambios que permitanque las nuevas oportunidades estructurales, insti- La siguiente parte de este Informe desarrollarátucionales y culturales se hagan realidad. la perspectiva teórica y los conceptos desde los cuales se propone estructurar el enfoque de las prácticas en Chile. Desarrollo Humano en Chile 43
  • 43. Recuadro 1Trece años de Informes sobre Desarrollo Humano en Chile En 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desa- y cooperación, la democracia que aporta participación, rrollo inauguró su serie de Informes mundiales de Desarrollo gobernabilidad y paz. Estos bienes públicos son los que Humano. Su objetivo fue ofrecer al debate público un punto crean un entorno favorable a la realización de los proyectos de vista alternativo a la excesiva concentración en el objetivo personales y grupales. del crecimiento económico, que dominaba los debates y las estrategias del desarrollo, y al olvido de las condiciones de Por esta razón, para el Desarrollo Humano los objetivos de vida de las personas concretas. Lo que para el PNUD estaba realización personal, el fortalecimiento de los vínculos socia- en juego entonces era nada menos que la centralidad y les, el crecimiento de los bienes disponibles y el despliegue primacía de la persona humana. Trascurridos ya casi veinte de la ciudadanía son objetivos mutuamente dependientes. años desde entonces, el enfoque del Desarrollo Humano se ha consolidado en los debates internacionales, y los Informes “Desarrollo Humano significa crear un entorno en que las lo han hecho como una de las principales herramientas de personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilida- acción estratégica de la institución. El mismo recorrido han des y vivir en forma productiva y creadora de acuerdo con hecho los diversos países donde el PNUD está presente. En sus necesidades e intereses” (PNUD, 2001). Chile, desde 1995 se han acumulado de manera sistemática un conjunto de datos, interpretaciones y propuestas acerca El Desarrollo Humano pone el acento en las capacidades de Chile que son ampliamente valorados por los diversos de las personas como destinatarias del progreso, y en el actores que participan en el debate público. Una apretada entorno de bienes sociales como su condición. Pero no se síntesis de las principales ideas surgidas a lo largo de esta contenta con señalar que ha de ser la persona y no el sistema trayectoria se presenta a continuación. económico el beneficiario del trabajo de la sociedad. Desde su enfoque humanista afirma que, ante todo, la persona es ¿Qué significa Desarrollo Humano? la verdadera fuente de creatividad y, por lo mismo, el motor último del desarrollo. Y no se trata de una afirmación del El Desarrollo Humano es un paradigma normativamente individuo aislado; el Desarrollo Humano supone un tipo de fundado y propositivamente orientado. Aspira a hacer de condiciones que alude a la forma de organización de las la persona el motor y destinatario de las iniciativas de relaciones humanas como un todo. desarrollo, conduciendo en el largo plazo a sociedades con mayor bienestar, paz y gobernabilidad. “El Desarrollo Humano se preocupa no sólo por la gente como individuos sino, además, por la forma en que éstos in- Desarrollo Humano es el proceso a través del cual la so- teractúan o cooperan en las comunidades” (PNUD, 1996). ciedad busca la ampliación de las opciones de las personas y el aumento de sus capacidades para realizar los modos de El paradigma de Desarrollo Humano es un marco amplio vida que consideran deseables de acuerdo a sus valores, en que permite dar una orientación nueva al trabajo de inter- el marco de las opciones democráticamente definidas por la pretación de los cambios de la sociedad y al diseño de las sociedad en que viven. Estas opciones deben estar siempre estrategias de cambio. Al mismo tiempo, ha ido decantando inspiradas por el respeto a los derechos humanos. en indicadores empíricos internacionalmente comparables que permiten mostrar los avances de los países. Para el Desarrollo Humano el foco es la persona y su liber- tad real, esto es, su capacidad efectiva para transformar en la mirada de los informes nacionales realizaciones concretas las oportunidades de que dispone. Pero esas capacidades no son algo que cada persona pueda Desde 1996 el PNUD Chile ha publicado seis Informes de construir por sí misma: la persona no alcanza sola su desa- Desarrollo Humano nacionales, cada uno dedicado a un tema rrollo, lo hace gracias a la cooperación, al reconocimiento específico de significación nacional en su momento, aunque mutuo, a los bienes socialmente disponibles y equitativa- todos comparten un énfasis en el diagnóstico de las tendencias mente distribuidos. La mayor parte de estos bienes públicos y los cambios de largo plazo que se manifiestan en el país. surge del trabajo del conjunto de la sociedad: la economía dinámica que provee recursos, la cultura vital que dota a la Los Informes chilenos han enfatizado la mutua dependen- vida de sentidos, la vida social que entrega reconocimiento cia que existe entre el aumento de las capacidades de las 44 Desarrollo Humano en Chile
  • 44. personas y el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad autoritarismo y ha ampliado el campo de las libertades, peropara deliberar sobre sus fines, y para actuar como un todo en se constata también la disolución de los referentes colectivospos de ellos. Es lo que se ha definido como el vínculo entre tradicionales y la dificultad para recrear nuevos imaginariosla autonomía personal y la autodeterminación social. que encaucen la acción colectiva. Se concluye que existe una deficiencia en el trabajo cultural de la sociedad. En 1996, el primer Informe afirmaba que “los cambiosregistrados en los últimos años afectan la vida cotidiana de En el Informe del año 2004, El poder, ¿para qué y parala gente y su sociabilidad”, y constataba que “la trama social quién?, se evalúa el desarrollo de las capacidades de acciónchilena, si bien ha avanzado en aspectos cuantitativos, re- de que disponen las personas para apropiarse de los avan-quiere fortalecerse en el plano cualitativo”. Por esto proponía ces del país. Ello significa crear poder. Se muestra que ni“complementar una lógica del nivel de vida con una lógica la significación cultural imperante acerca del poder, ni sudel modo de vida”, como condición para hacer más dinámico distribución en la sociedad, ni las capacidades conductorasy sustentable el desarrollo de las personas y del país. de sus elites favorecen la extensión del poder a las mayorías. En Chile el poder está concentrado. Sin embargo, los cam- En el segundo Informe (1998), Las paradojas de la moder- bios culturales y estructurales demandan una concepciónnización, se identificaron algunos efectos que la conducción más horizontal del poder, una estructura más equitativa entecnocrática de la modernización reciente del país estaba su creación y distribución, y nuevas formas de conducción.teniendo sobre la subjetividad, en particular la aparenteparadoja de un extendido sentimiento de inseguridad en El Informe del año 2006, Las nuevas tecnologías, ¿un saltomedio del aumento sostenido de la prosperidad económica. al futuro?, indaga por los efectos de la introducción de lasEllo se debía a un proceso centrado en la eficiencia interna nuevas tecnologías de la información y la comunicaciónde los sistemas sociales, que no consideraba su efecto des- sobre la subjetividad de las personas y sobre el desarrollo deestabilizador de los vínculos y sentidos sociales que proveen sus capacidades. El análisis empírico mostró la amplia pene-de certidumbres a la vida cotidiana. Ese fenómeno pone en tración de las TIC en la vida cotidiana y la ambivalencia deriesgo el propio desarrollo, pues allí donde no se acogen las la relación de las personas con ellas. Respecto de sus efectosdemandas de seguridad y reconocimiento de las personas sociales, se constató que no siguen una lógica propia sinoéstas tienden a replegarse. Así se debilitan la cooperación que dependen fuertemente del tipo de relaciones sociales yy la confianza social, lo que a su vez afecta la dinámica de poder presentes en los ambientes donde se instalan. Dede los sistemas sociales. En el Informe se concluía que la esta manera, las TIC no representan un atajo al desarrollosustentabilidad de la modernización depende del grado en en relación con la necesidad de crear y contar con un en-que se reconozca la subjetividad social y se fortalezca la torno social favorable y una acción colectiva fuerte. Por elacción colectiva. contrario, la eficacia de su uso depende de la existencia de ese entorno y esa acción colectiva. El Informe del año 2000, Más sociedad para gobernar elfuturo, auscultó el potencial de acción colectiva del país. Se En septiembre de 2008 el PNUD publicó su Informe sobreobservaron tres dimensiones: la capacidad para expresar y Desarrollo Humano en Chile Rural, Seis millones por nuevosprocesar aspiraciones colectivas, la existencia y envergadura caminos, el que muestra que la ruralidad en Chile no estádel capital social, y la disposición a la acción ciudadana. El desapareciendo; por el contrario, está llena de potencialidadanálisis mostró que la sociedad chilena dispone de tales re- y se instala en el centro de las más importantes apuestas decursos, pero que su despliegue se ve frenado por su carácter futuro del país. Pero la manera que hoy se tiene de concebirdisperso y fragmentario. Se concluye que la existencia de un y medir la ruralidad en Chile tiende a invisibilizarla, de modo“mundo común” es una condición para el fortalecimiento que para iluminar su importancia y aquilatar su potenciali-de la acción colectiva. dad se requiere de un nuevo enfoque que se concentre en el modo en que se integran sistémicamente un conjunto El Informe del 2002, Nosotros los chilenos: un desafío muy diverso de actividades y realidades socioculturales ycultural, realizó un diagnóstico del cambio cultural que ha económicas, enraizadas en territorios cuyas economías sonacompañado la modernización y la democratización recientes. preponderantemente piscisilvoagropecuarias.Se evalúa como un logro positivo que ha reducido el peso del Desarrollo Humano en Chile 45
  • 45. El aporte del Informe 2008 al estudio del dificultades para procesar los nuevos desafíos que resultanDesarrollo Humano en Chile del desarrollo reciente, y que por ello ponen algunas trabas para aprovechar plenamente las nuevas oportunidades.El Informe 2008 se concentra en el análisis de las prácticascotidianas; esto es, el modo concreto en que las personas El presente Informe señala que las prácticas importan nointeractúan y cómo se coordinan para perseguir sus objeti- sólo para obtener mejores resultados, sino también porquevos. Esta propuesta se fundamenta en el hecho de que Chile desde el paradigma de Desarrollo Humano importan losha creado un piso de desarrollo y oportunidades que ha procedimientos con que aquellos se obtienen. Desde estaproducido desafíos inéditos. Frente a ello los instrumentos perspectiva, importa que las maneras en que se hagan lastradicionales y las estrategias habituales de cambio se han cosas redunden en mayor libertad, igualdad y reconoci-revelado limitados. Realizar esas oportunidades en las vidas miento de las dignidades y diferencias de quienes participanconcretas de las personas requiere maneras nuevas de hacer en ellas, como también la expansión de sus derechos y ellas cosas y de promover los cambios. La forma de organizar fortalecimiento de su compromiso con la sociedad. En ellas prácticas sociales se revela así como un tópico clave para “cómo se obtiene” están en juego el “qué se obtiene” y losel desarrollo. La hipótesis central de este Informe afirma que fines mismos del Desarrollo Humano, y por esta razón elexisten en las prácticas habituales de los chilenos algunas enfoque de las prácticas adquiere vital importancia. 46 Desarrollo Humano en Chile
  • 46. PARTE 2Las prácticas cotidianas: ¿cómo observarlas?
  • 47. 48 Desarrollo Humano en Chile
  • 48. Junto con enunciar la relevancia de las prácticas, Así concebida, la propuesta conceptual deeste Informe busca desarrollar categorías y méto- este Informe permite extender y complementardos que permitan observarlas. En esta segunda el enfoque de “capacidades” de Amartya Sen yparte se presentan las herramientas analíticas y el de desarrollo humano propuesto por Sen ylos conceptos básicos del enfoque de las prácticas Mahbub ul Haq, vinculándolos con una teoríaque se usará para analizar los ámbitos que han de la acción.servido de base empírica. Se trata de conceptos yherramientas que combinan aportes de diversos Con ese propósito se exponen primero los tresautores teóricos y programas de investigación en elementos que estructuran el espacio donde seciencias sociales, cuyo común denominador es si- despliegan las prácticas: las instituciones, la sub-tuar el concepto de práctica social como categoría jetividad y el conocimiento práctico. Luego secentral. Entre ellos destacan teóricos sociales como describen las relaciones dinámicas entre factoresPierre Bourdieu, Anthony Giddens, Theodore que dan forma a los juegos que constituyen unaSchatzki, Michel de Certeau y Danilo Martuccelli; práctica. Finalmente, se presenta la estrategialos investigadores asociados a los estudios sociales metodológica y se justifica la elección de losde la ciencia y la tecnología Bruno Latour, Michel ámbitos de prácticas estudiados, describiendoCallon y Karin Knorr Cetina; y los economistas el plan expositivo del Informe.asociados al neoinstitucionalismo como DouglassNorth y Oliver Williamson. Desarrollo Humano en Chile 49
  • 49. CAPITULO 3 Instituciones, subjetividad y prácticas Cuando los individuos interactúan en situaciones sociales: existe en ellos un grado de autonomía concretas, no deciden de manera espontánea ni para definirse a sí mismos, lo que quieren y cómo plenamente libre qué hacer en cada caso. Las accio- quieren obtenerlo; es lo que puede denominarse nes de las personas están enmarcadas y orientadas subjetividad personal. por hechos preexistentes en la vida común, como las instituciones y las normas sociales, el lenguaje, Entonces, por una parte, las personas no o la distribución de los bienes. Son esos hechos pueden satisfacer sus necesidades sino actuando sociales los que aseguran, mejor o peor según el coordinadamente con los demás, y para ello se caso, que pueda coordinarse la multiplicidad de requiere la organización institucional de la socie- intereses y acciones de los miembros de la socie- dad. Pero, por otra parte, está la necesidad vital dad. Pero la acción de los individuos tampoco de las personas de darle un sentido propio a su es un simple reflejo de las normas y estructuras conducta. Esto es lo que aporta la subjetividad. 50 Desarrollo Humano en Chile
  • 50. FIGURA 1Para actuar se requieren ambas. No obstante, El espacio de las prácticasentre instituciones y subjetividades no haynecesariamente correspondencia sino más bientensión: para hacer posible la coordinación demuchos actores, las instituciones deben traducir Institucioneslas situaciones particulares a reglas generales,mientras que la subjetividad, por el contrario,debe dotar de sentidos individuales y concretosa las reglas sociales. Conocimiento Las tensiones entre las reglas y las intenciones pr ctico Pr cticaspersonales abren un espacio de ambivalencias eincertidumbres que debe ser articulado y final-mente cerrado. Las prácticas sociales constituyen,precisamente, el espacio donde se produce estaarticulación. Los actores tienden un puente que Subjetividadarticula las exigencias de las instituciones y lasde la subjetividad en sus “maneras de hacer lascosas”; sus modos de actuar y relacionarse, quedespliegan en espacios concretos. Pero estas prác-ticas no flotan en el vacío ni son ahistóricas; por son normas positivamente estatuidas que inclu-el contrario, tienen una inercia y una tradición yen desde la Constitución hasta los contratosque dota a los individuos que participan de ellas que estipulan empresarios y trabajadores. Lasde un sentido rutinario y común; de una idea instituciones informales, por su parte, seríanprevia respecto de cómo actuar en determinadas conocimientos transmitidos por la sociedadsituaciones, que también delimita el espacio de que son parte de la cultura: convenciones, reglaslas prácticas posibles. morales y códigos de conducta. La diferencia fundamental entre ambos tipos de instituciones En los puntos que siguen se describirán estas radica en cómo se generan y sancionan. Las ins-tres fuerzas estructurantes de las prácticas: las tituciones formales se crean por procedimientosinstituciones, la subjetividad y el conocimiento establecidos y se sancionan con dispositivospráctico (ver Figura 1). autónomos y organizados, como los tribunales. Las instituciones informales, en cambio, surgen de las prácticas sociales y se sancionan por laLas instituciones fuerza inercial de las costumbres, por la presión del grupo o por las motivaciones intrínsecas deSe entenderá por instituciones el conjunto de sus integrantes. Por esa razón en este Informereglas formales que definen lo que se debe o no se reserva el concepto de institución para lashacer en un espacio de prácticas. Su principal instituciones formales. Las informales apareceránaporte es proveer un marco general de orien- en la descripción y el análisis de las dinámicastaciones y recursos relativamente estables que de las prácticas.permita a las personas y la sociedad obtenerresultados predecibles. Las instituciones estructuran las prácticas en varios sentidos. En primer lugar, asignan recursos Resulta vital para este Informe precisar de a través de la definición legal de derechos paraqué modo se usa el concepto de institución y su utilización. En segundo lugar, establecen losdistinguirlo de otros enfoques teóricos. La teoría roles de los actores (por ejemplo, directores,institucionalista distingue entre instituciones supervisores, madres, padres, intermediarios,formales e informales. Las instituciones formales beneficiarios, etc.), definiendo sus atribuciones, Desarrollo Humano en Chile 51
  • 51. capacidades y poder institucional. En tercer sacramento del matrimonio de la iglesia católica, lugar, crean sistemas de incentivos que orientan las características de un contrato celebrado entre la acción de los actores hacia determinados fines dos empresas o las normas de comportamiento sobre la base de beneficios por cumplimiento ético de un colegio profesional son instituciones o castigos por incumplimiento. Los incentivos de este tipo. También existen instituciones su- se configuran tanto a través de reglas como de pranacionales, dictadas por órganos donde están señales de mercado. Dentro de estas últimas, representados los Estados, como Naciones Uni- los precios –incluyendo tecnologías, costos de das o la Organización Mundial del Comercio. transacción y transformación– constituyen una Entre estas se encuentra la Declaración Universal variable fundamental. de los Derechos Humanos y los tratados que la hacen exigible para los países firmantes, las regu- Las instituciones establecen mecanismos de laciones aduaneras y migratorias o los acuerdos exigibilidad que hacen posible la cooperación y ambientales. la división del trabajo, ya que permiten formular compromisos confiables. Los mecanismos de Debido a esta diversidad de instituciones y al- exigibilidad son dispositivos institucionales cances, en un mismo espacio de prácticas pueden que, por una parte, proveen información a operar simultáneamente muchas instituciones. los actores para detectar transgresiones a las Teóricamente las reglas de todas ellas debieran reglas, y, por otra, crean incentivos dirigidos ser coherentes entre sí, pero no suele ser el caso. a los actores y organizaciones encargados de Lo normal es que el marco institucional de una sancionarlas. En las sociedades modernas, para práctica esté compuesto por señales con algún que los mecanismos de exigibilidad sean efectivos grado de contradicción entre las instituciones se requiere de un tercero independiente, ya sea que influyen en ella. Además, al interior de cada un árbitro, un mediador o una organización institución no siempre hay coherencia entre las pública y autónoma; que las normas y contratos normas dictadas y los recursos asignados. estipulen atributos mensurables y verificables, y que las sanciones a los transgresores sean mayores Por la necesaria generalidad que requieren que los beneficios de la transgresión. La aplica- para regular diferentes espacios de prácticas, ción de estas tres condiciones es particularmente por sus contradicciones y por la incertidumbre importante para hacer operativos los nuevos y complejidad del entorno, las instituciones derechos sociales o económicos. no pueden regular las acciones con el nivel de precisión y especificidad que se precisa en Las instituciones varían en su nivel de alcance las situaciones concretas. Para eso se requie- respecto del espacio de prácticas que regulan. ren organizaciones. Ellas son un conjunto de Existen instituciones más generales que definen actividades coordinadas deliberadamente en reglas obligatorias para todos los miembros de la función de uno o más propósitos. La Ley del sociedad, como la Constitución de la República, Consumidor no basta por sí misma para asegu- la que señala incluso cómo y por quién puede ser rar que alguien que ha comprado un producto creada cualquier otra institución. Hay también defectuoso pueda reemplazarlo por otro. Para algunas que regulan y aportan recursos para eso son necesarias oficinas, personal especiali- ámbitos específicos, como la Jornada Escolar zado, formularios, buzones de reclamo, entre Completa, la regulación de la compra y venta otros. Las organizaciones pueden estipular de acciones o las Garantías Explícitas en Salud. dispositivos de gobernanza que permitan Hay otras que no se derivan directamente de los coordinar la acción de los actores definiendo órganos políticos superiores, sino que proceden estructuras de autoridad, mecanismos de de ámbitos sociales relativamente autónomos. coordinación y formas de canalizar o resol- Las reglas del fútbol elaboradas por la ANFP, el ver el conflicto.52 Desarrollo Humano en Chile
  • 52. La subjetividadEn el otro polo del espacio de las prácticas estála subjetividad. Si por el lado de las institucionesse representa la construcción del mundo socialdesde la perspectiva de su estructura general –unmundo “para todos”–, la subjetividad personales la perspectiva desde la cual cada individuoorganiza e interpreta el mundo, dotándolo de unsentido personal. El término “subjetividad” re-mite a un individuo con sus propias necesidades,emociones y capacidad de percibir, interpretary comunicar. La subjetividad no nace con el individuo; refleja y encuentra reconocimiento la identidadsurge de las relaciones que a lo largo de la vida va propuesta.manteniendo con otros. Por lo mismo, es posibledistinguir diversas etapas en su desarrollo, según En la conformación de la identidad subjetivalas interacciones en las que vaya participando. se les abre a los individuos la posibilidad de elaborar un proyecto respecto de sí mismos. La Durante la infancia, la subjetividad se desarro- construcción biográfica es la realización en ellla en los espacios de las sociabilidades primarias. tiempo del proyecto que cada uno define para sí;Es en el hogar, en el barrio, la iglesia, la escuela es la dimensión histórica de la subjetividad.o el club deportivo donde se absorben los rasgosmás básicos que definen la cultura en la cual se Nadie puede realizar su identidad subjetiva alvive. La adolescencia es el período de elaboración margen de sus prácticas concretas, puesto quede la identidad subjetiva. Durante esta etapa aquélla sólo puede realizarse en la interacciónlos otros con los que se interactúa constituyen con otros. Sin embargo, no todos culminanreferentes (padres, profesores, amigos, guías exitosamente este proceso, ni todas las relacio-espirituales, entre otros) respecto de los cuales nes se prestan para ello. También se requierenlos individuos toman una posición. Esto es, se soportes: aquellos recursos y espacios queidentifican o se diferencian. La identidad que permiten a las personas identificarse y apo-resulta de las tomas de posición es el resultado yarse para concretar un proyecto biográfico,de las múltiples relaciones en las que se insertan tales como recursos económicos, la forma-los individuos, y del tipo y la calidad de los re- ción profesional, el grado de legitimidad paraferentes que se encuentran a su disposición en plantear demandas, lenguajes y espacios paraesta etapa de la vida. el diálogo y la negociación. Los diferentes espacios de prácticas en que participa una per- De acuerdo con este esquema, la construcción sona tienen distinta capacidad para servir a lade la subjetividad es el resultado de un tipo realización de las identidades. Así, por ejemplo,particular de prácticas en las que los otros podría darse el caso en que una mujer tenga enconstituyen referentes frente a quienes cada su familia un soporte positivo para su proyectouno negocia la delimitación o realización de laboral o profesional, pero deba enfrentar trabassu proyecto biográfico. Estos referentes pue- en el mercado laboral que no le permiten com-den definir un límite, imponiendo su identidad patibilizar adecuadamente sus intereses laboralescomo algo que debe tomarse en cuenta; pueden con su opción de maternidad.definir también una posibilidad, aquel otro conel cual puede llevarse a cabo la propia identidad; La subjetividad que resulta de estas prácticas deo pueden representar un espejo, aquel donde se construcción de identidad es a su vez una fuerza Desarrollo Humano en Chile 53
  • 53. que delimita las alternativas de acción de los otros y sus posibles conductas, o anticipar qué actores en estos espacios. Desde ella, los actores ocurrirá en una situación específica. Cuando demandan el reconocimiento de los otros, esta- se conduce un automóvil, se espera que el otro blecen límites para los roles que se les proponen, respete los signos del tránsito y de este modo se e interpretan los incentivos y fines disponibles pueda cruzar la calle sin problemas. para tomar sus decisiones y actuar. No es de extrañar, por lo tanto, que los cambios culturales o institucionales generen La inercia del conocimiento práctico resistencia y eleven la incertidumbre en la prác- tica, pues desafían los mapas de expectativas Lo que las personas hacen y ponen en juego en sedimentados en las mentes y los cuerpos de una práctica se transforma con el paso del tiempo las personas. en un conocimiento práctico acumulado que cada participante lleva consigo y que tiende a Sin embargo, la inercia del conocimiento estabilizarse. Así constituido, el conocimiento práctico no impide el cambio. De hecho, hay práctico actúa como un “mapa” que guía a los muchas fuerzas que empujan a la transformación transeúntes en una ciudad. Se trata de mapas de las prácticas, aunque lo hacen a velocidades inscritos en diversos planos de la conciencia particulares, por factores no siempre controlables individual. Algunos segmentos son inconscien- y en direcciones no siempre previsibles. Analí- tes, otros son reflexivos, otros están inscritos en ticamente se pueden distinguir las presiones de los movimientos corporales. Un militar que se cambio que provienen del exterior de las prácticas topa con otro de mayor rango no requiere de un –específicamente de sus marcos institucionales manual de operaciones para saber qué hacer; su y de la subjetividad– y los cambios que surgen cuerpo ya lo “sabe”: se lleva la mano a la sien y desde el interior de las prácticas mismas, por se cuadra para saludar. accidente, imitación o por procesos de reflexión interna. Así ocurre, por ejemplo, en el ámbito El conocimiento práctico sedimenta en de las relaciones familiares: el surgimiento de la “maneras de hacer las cosas”, vuelve inerciales conciencia de dignidad autónoma en los niños conductas y acciones. Su vigencia y efectividad (un cambio del entorno cultural) y las nuevas no responden a su coherencia lógica, a su verdad leyes sobre violencia intrafamiliar (un hecho del científica o a su corrección moral, sino al hecho entorno institucional) han alterado las prácticas de ser el sedimento organizado de acciones y familiares de relación entre padres e hijos, por disposiciones que resultan significativas para los ejemplo prohibiendo formalmente y sancionan- actores, sea por razones pragmáticas, simbólicas do socialmente la violencia familiar contra los o simplemente rutinarias. La autoridad de un niños. Esto no significa que la violencia haya conocimiento práctico es reflejo de la eficacia desaparecido, pero tiene más restricciones que de la práctica misma, y no al revés. Hay quie- antes, lo que limita las estrategias aceptables y nes “saben” cómo se hacen las cosas y por ello modifica su valoración, presionando por la rede- pueden operar de modo eficaz en una situación finición de los roles que los actores desempeñan práctica, mientras que los que no disponen de en las prácticas. este conocimiento fallarán irremediablemente ante la misma situación. En síntesis, puede sugerirse que, si la misión de las instituciones es orientar las acciones de cada Los mapas del conocimiento práctico son actor con un sentido de generalidad, para darle muy resistentes al cambio porque proveen de un mayor probabilidad a la coordinación entre ellos, mundo seguro por el cual transitar, es decir son la función de las identidades subjetivas es dotar reductores de incertidumbre. El conocimiento de un sentido propio a las acciones regidas por re- práctico permite desarrollar expectativas ante los glas generales. Porque sirven a intereses en parte54 Desarrollo Humano en Chile
  • 54. opuestos, ambas misiones no se complementan opciones futuras y las posibilidades de cambio.fácilmente y dejan abierto un campo amplio y A su vez, la interacción de esos tres elementosambivalente de posibilidades de acción. Por eso determina el espacio donde se ejecutan o actua-es que los actores desarrollan maneras de hacer las lizan una y otra vez las prácticas. Dicho espaciocosas que les permitan coordinarse y realizar sus de prácticas es un espacio de posibilidades, noobjetivos. Con el tiempo y la rutina, esas maneras un mapa de acción definido. La acción tiene unde hacer las cosas se estabilizan y se convierten grado de independencia respecto de esa estruc-en un conocimiento práctico que delimita las turación, pero sólo es posible gracias a ella. Desarrollo Humano en Chile 55
  • 55. CAPITULO 4La dinámica de las prácticas: los juegosLos juegos son relaciones dinámicas entre De acuerdo con esto, una práctica es una cons-elementos institucionales, subjetivos y de cono- telación particular de juegos. Analíticamentecimiento práctico. Es la combinación de estos se pueden distinguir diversos tipos de juegos,juegos la que da forma a las distintas prácticas, algunos más relevantes en la dinámica de unarazón por la cual éstas nunca están completamen- práctica que en otra. En un mismo espacio dete determinadas por uno solo de los elementos prácticas coexisten diversos tipos pero la impor-que intervienen en ella. Son más bien el resultado tancia de cada uno variará en cada caso. Por sude las maneras como estos juegos se combinan, importancia en el tipo de prácticas que analizainfluencian y superponen (Figura 2). empíricamente este Informe, aquí se describirán los juegos de identidad, de poder, de intercambio y de información. Desarrollo Humano en Chile 57
  • 56. Figura 2Las prácticas en el juego de las identidades que transcurre dentro de los límites y tolerancias de los marcos institucionales y subjetivos. Factores institucionales La articulación entre identidades subjetivas y roles no es un asunto privado entre uno mismo y el rol propuesto, sino un juego de negociaciones entre varios actores. A las mujeres dueñas de casa no suele bastarles con su motivación personal Conocimiento Juegos para ingresar al mercado laboral. Deben negociar pr ctico Pr ctica con su pareja e hijos la posibilidad de combinar su rol de madre con el de trabajadora remunera- da. Por ejemplo, ellos tendrían que asumir parte de las labores domésticas. O bien podría pedirle a una vecina que asumiera el rol de cuidadora de sus hijos. En cualquier caso, se trata de negocia- Factores subjetivos ciones entre las propias elecciones biográficas y las expectativas de los demás. Los juegos de identidad Cuando las definiciones de identidades y roles que se suscitan en los juegos prácticos Los juegos de identidad consisten en la adecua- sedimentan en el conocimiento práctico, sur- ción entre los diversos roles formales que las gen identidades históricas muy resistentes a las instituciones otorgan a los actores, por un lado, redefiniciones. Cuando esto sucede, se tiende y sus identidades subjetivas, por otro. Pueden a anticipar el comportamiento del otro atribu- darse también entre las expectativas de rol que yéndole una identidad permanente. Un hombre los demás pudiesen tener sobre un individuo y puede anticipar la conducta de su pareja si ella sus propias preferencias y motivaciones. En estos tiene una fuerte identidad materna, y suponer juegos los roles e identidades se modifican, adap- que cuidará a sus hijos mientras él trabaja. Y tan y redefinen en negociaciones que involucran será así porque en el espacio de esta interacción a los diversos actores. predomina la identidad histórica de la mujer como dueña de casa, y la del hombre como Las instituciones y las organizaciones propo- proveedor. nen roles formales para organizar socialmente las prácticas de los actores. No obstante, en En los juegos de identidad no sólo resultan los sistemas de roles de una organización suele alterados los roles formales, también las identi- existir un grado importante de ambivalencia e dades sufren modificaciones. Cada vez que a un imprecisión. Además, los roles formales deben individuo se le presenta un nuevo rol, va actua- ser encarnados por personas cuyas identidades lizando su identidad de acuerdo con las nuevas subjetivas pueden o no calzar en los roles que experiencias. Así, por ejemplo, cuando se entra a se les propone o impone. Estos hechos abren trabajar por primera vez, o se tiene la experiencia espacio para un juego de definición de los roles de la paternidad, las biografías cambian. reales que imperan en una práctica. De esta manera, las prácticas reales no se de- Los juegos de poder finen por los roles formalmente descritos por lo que los demás esperan de cada quien, ni por lo Los juegos de poder son la puesta en movimiento que a cada uno le gustaría ser, sino por las atri- de los recursos institucionales y de las capacidades buciones y relaciones que se establecen de hecho subjetivas por parte de los actores. A través de los 58 Desarrollo Humano en Chile
  • 57. juegos de poder los actores compiten por aumen- desigualdad. Los juegos de poder, por lo tanto, setar sus recursos y por adquirir reconocimiento. articulan sobre este principio. Cualquiera sea la magnitud de esta desigualdad, no hay un actor La distribución de poder tiene dos fuentes. que posea todo el poder, ni otro que no tengaPor un lado, surge de los recursos y distinciones ninguno. Todos los actores poseen algún poderprocedentes del marco institucional de la prác- práctico y la suma final del juego entre ellos pue-tica. Un gerente puede instalar un sistema de de diferir de circunstancia en circunstancia.bonos de producción según metas, porque tienelos atributos formales para distribuir recursos y El trabajo que todos hacen para articularorganizar relaciones. Pero el poder también surge identidades subjetivas y roles formales tambiénde la capacidad individual para llevar adelante las está atravesado por los juegos de poder. Por susintenciones y los deseos particulares. Este poder diferencias de poder, cultural e institucionalmen-subjetivo depende de la autopercepción sobre el te delimitadas, a los hombres les resulta más fácilvalor de la identidad individual y las redes que que a las mujeres articular los roles laborales consostienen sus proyectos, de las opciones alterna- sus identidades subjetivas, por ejemplo.tivas fuera de la relación y del valor que se asignaa la continuidad de la relación. Por ejemplo, en De este modo, en las prácticas los juegos dela misma empresa en que se ofrecen los bonos, poder tienen también una dimensión simbóli-un líder informal de los trabajadores puede im- ca. Muchas veces las prácticas se construyen deponerse entre éstos para que no cumplan sino forma que permitan representar y reproducirlas metas mínimas, con el fin de mantener la diferencias de poder y distinciones sociales. Laestructura de salarios y limitar la competencia desigualdad en las relaciones laborales no siempreentre el personal. En este sentido, no siempre es un resultado inesperado del funcionamientohay correspondencia entre poder institucional y imperfecto de las organizaciones. Muchas veces essubjetivo, ya que las relaciones y distribuciones al revés: las prácticas se organizan para representarreales de recursos y reconocimientos dependerán las desigualdades y distinciones prevalecientes,del tipo de poderes prácticos que se ponen en independientemente de si son funcionales a losjuego en cada situación. fines formales que se persiguen. Esta distinción es relevante pues muchas veces se atribuye a un Existen, como se observa, distintas fuentes defecto de organización o a un efecto inespera-de poder. El del gerente de la empresa frente do lo que en realidad es un hecho que delimitaa sus trabajadores le viene institucionalmente intencionalmente las prácticas. La distribuciónasegurado (en el organigrama de la compañía), de los espacios físicos o de los uniformes en unaél está por sobre los trabajadores; lo que no oficina, por ejemplo, tal vez no tenga ningunasignifica que éstos carezcan absolutamente de utilidad funcional pero sí sea altamente eficazpoder frente a él. Una huelga puede ser la mani- para representar las diferencias de poder o lasfestación del poder que les confiere su posición: distinciones entre los funcionarios. De acuerdoa través de ella los trabajadores pueden forzar con esto, los juegos de poder son al mismo tiem-una determinada respuesta de su empleador. po la expresión práctica de las diversas formas deEn este caso, su poder radica en su capacidad desigualdad presentes en las interacciones, y a lapara obtener ventajas al interior de una práctica vez una fuente de estas desigualdades.definida por otros. En los espacios de prácticas, por lo general el Los juegos de intercambiopoder se encuentra desigualmente distribuido.Sea porque proviene de distintas fuentes, porque En las prácticas se dan también relaciones dealgunos actores poseen más poder que otros, o intercambio, donde los actores llegan a acuerdosporque algunos saben valerse de él mejor que tras haber transado objetos o beneficios que sonotros, la distribución del poder es una fuente de útiles para ambas partes de la relación. Desarrollo Humano en Chile 59
  • 58. ciertos obreros con un trabajo más liviano, si le respetan su autoridad y sus reglas. O se puede intercambiar apoyo político por protección, como en el caso de un funcionario que apoya a un líder informal a cambio de que lo proteja cuando no cumple las metas mínimas de trabajo. La reciprocidad crea entre los actores una sensación de pertenencia a algo en común, rela- ciones de complicidad que excluyen a quienes no participan del juego. En una empresa, trabajado- res y empleadores pueden actuar como cómplices para burlar a un inspector de la Dirección del Trabajo, si eso les permite maximizar sus ingre- En estos juegos toma forma el principio de sos. En estas relaciones de complicidad puede reciprocidad: se da, se recibe, se devuelve. A un suceder que, a largo plazo, uno de los cómplices funcionario se le concede un horario especial a resulte perjudicado al contravenir normas que en cambio de estar más motivado en el trabajo. Un definitiva lo protegen. padre le da permiso a su hijo para que juegue en el computador a cambio de que haga las tareas. El compromiso de reciprocidad se fundamenta Un profesor deja espacios de recreación en clases en el entendido de que los partícipes de la relación a cambio de que los alumnos pongan atención ganan ambos. En una escuela, el autoritarismo de a la materia. Los juegos de intercambio crean un director puede ser avalado por los profesores una dependencia entre los participantes de la siempre que el primero no supervise las clases de práctica, porque los que reciben generalmente estos últimos. El director gana en poder y legiti- están obligados a devolver. midad, el profesor consigue que nadie evalúe su rendimiento. Por eso es que la práctica sanciona El “dar, recibir, devolver” que define los juegos duramente la contravención del compromiso, el de intercambio toma la forma de un doble com- no pago de la deuda. Cuando uno de los actores promiso, que puede ser explícito o implícito. Por rompe el compromiso, ese acto es interpretado un lado, es una relación de dependencia en la que como una deslealtad que pone en riesgo toda la los actores depositan su confianza en el respeto vinculación que surgió de la práctica. recíproco del acuerdo. Por el otro, se trata de una relación de deuda, en la que el actor que recibe queda “endeudado” con el que da. Este doble Los juegos de información carácter del intercambio genera una relación de poder entre quien concede el don inicial y el que Los juegos de información consisten en la puesta debe retribuirlo. en movimiento y circulación de los conocimien- tos necesarios para actuar en un determinado Muchos de los aspectos no contractuales de espacio de prácticas. Si bien los mapas men- las relaciones se resuelven en estos intercambios. tales que componen el conocimiento práctico En una organización surgen pactos y lealtades, tienen amplias zonas detalladas y compartidas premios y castigos, que pueden ser vinculantes –lo que hace posible la coordinación entre los para la dinámica total pero que no se pueden actores y la perpetuación de la práctica en el inscribir en los términos formales del acuerdo. tiempo–, también existen zonas con asimetrías Su realización depende por lo tanto del propio de información, ya sea porque algunos actores conocimiento práctico que los actores van ad- poseen un conocimiento técnico del cual otros quiriendo en la medida que participan de estos carecen, o bien porque el acceso a ciertas parcelas intercambios. Un jefe de obra puede premiar a del conocimiento está parcial o completamente60 Desarrollo Humano en Chile
  • 59. denegado. Los juegos de información cobran En muchos espacios de prácticas el saberimportancia precisamente por estos diferenciales experto permite a ciertos actores llevar a cabode conocimiento. acciones de mayor complejidad y sofisticación. Hoy, sin embargo, el saber experto está cada En la práctica de negociación de los términos vez más tensionado en las prácticas, y por variasdel contrato entre un empleador y un obrero razones. Primero, las nuevas tecnologías de laagrícola, el primero tiene mayor acceso a las seña- información han acortado y cuestionado lales del entorno de esa práctica y sus efectos sobre brecha del conocimiento. Segundo, la mayorla rentabilidad de la actividad (por ejemplo, la institucionalización de algunos procedimientosprobabilidad de una sequía en el hemisferio norte (como en justicia o en salud) despoja a ciertosy su impacto en el precio de la cosecha), y mayor actores de su poder discrecional. Por último, loscapacidad para interpretar las consecuencias actores y las organizaciones modernas se percibenpragmáticas de ese hecho en el desarrollo de la cada vez más capaces y con mayor derecho denegociación salarial. Esta distribución desigual exigir transparencia en los procedimientos y en lade la información le da una ventaja estratégica información que las instituciones contienen: hoypara ajustar las prácticas en función de sus la sociedad sabe que la información es poder.necesidades e identidades, y para aprovecharlas oportunidades que surgen del entorno. Sin Pero los juegos de información no sólo se agotanembargo, las asimetrías de información pueden en esos saberes expertos; muchas veces se basan enreducir la eficiencia de los juegos de intercambio, el manejo estratégico de información crítica paraporque pueden llevar a que intercambios mutua- una relación, independientemente de su comple-mente beneficiosos no se realicen. Siguiendo el jidad. Todos los actores en una relación, aun losmismo ejemplo, el empleador agrícola no conoce que ocupan posiciones menos relevantes en unatodas las oportunidades alternativas que tienen jerarquía organizacional, manejan información delos trabajadores y puede terminar haciéndoles su ámbito particular de prácticas, y pueden o noofertas poco atractivas que ponen en riesgo su ponerla a disposición de los otros actores, o biencosecha por falta de mano de obra. usarla diferencialmente en su favor. Desarrollo Humano en Chile 61
  • 60. CAPITULO 5 Observando prácticas: ¿cuáles, cómo y por qué? La vida social aparece cruzada por un denso Junto con ello, los ámbitos relevantes para la entramado de dinámicas que se conectan unas observación de las prácticas son muy numerosos con otras en varios puntos. Las fronteras son y las prácticas efectivas dentro de ellos lo son difusas, por lo que determinar dónde empieza y aun más. ¿Cómo definir entonces qué prácticas dónde termina una práctica depende de quién estudiar? ¿Cómo hacerlo sin pensar que se está sea el observador, de dónde esté situado y del siendo parcial o arbitrario en la selección de ám- propósito de su observación. En otras palabras, bitos? Asumir esas disyuntivas implica establecer la delimitación de una práctica es un procedi- con claridad la naturaleza de lo buscado y los miento metodológico y, por ende, posee grados objetivos de la búsqueda. de arbitrariedad. 62 Desarrollo Humano en Chile
  • 61. En la opción de este Informe, se busca re- El tercer criterio es más bien teórico, y tieneconocer un conjunto de factores y juegos que que ver con la posibilidad de representar losrepresenten una especie de “ADN” de la manera diversos aspectos del enfoque de las prácticasde hacer las cosas en Chile; prácticas típicas que, propuesto en este Informe. Así, cada ámbitoobedeciendo a un esquema general, puedan ilumina en detalle una parte del enfoque de lasobservarse en todos los ámbitos de la sociedad. prácticas, y sólo mirados en conjunto permitenAsí, los ámbitos seleccionados son sólo ejemplos reconstruir todos los elementos del enfoquede esas estructuras básicas de la acción. utilizado. El objetivo principal de esta búsqueda, en- No obstante, es preciso enfatizar que tanto lostonces, no es describir ni evaluar un ámbito factores que intervienen como los juegos queparticular de prácticas, sino obtener evidencias se desarrollan en un espacio de prácticas estánpara reconocer tipos de prácticas que, ordenadas presentes, en mayor o menor medida, en todosen un esquema de observación, tengan aplicación los ámbitos estudiados, por lo que sería erróneogeneral. asociar a cada uno una sola práctica específica. Es más correcto asumir que cada ámbito ofrece un “medio de contraste” particular, que permiteCriterios de selección destacar una práctica específica aunque se sepa que ella se da en un contexto complejo, cruzadoLa delimitación del conjunto de prácticas que por múltiples prácticas.estudia este Informe se realizó a partir de trescriterios. En primer lugar, se privilegió el estudio La estrategia supone algunas opciones. Si biende ámbitos densos en situaciones atingentes a los importa discutir cada práctica por sí misma, loobjetivos de la investigación. En otras palabras, central en este Informe es su aporte a la construc-se seleccionaron ámbitos de la sociedad en que ción de un diagnóstico general de los desafíos quelos problemas asociados a la coordinación de las enfrenta el país en el nivel de la acción concreta.acciones de los actores fueran centrales. Se trata Lo que se pierde en detalle, siempre atractivode ámbitos que permiten iluminar la tensión para la lectura y para fortalecer las afirmaciones,existente entre los desafíos provenientes de las se gana en la aplicabilidad de las conclusiones entransformaciones experimentadas por el país, muchos otros ámbitos.y los obstáculos que se encuentran en la acciónconcreta. El mapa de prácticas que se presenta en la sexta parte de este Informe se ha construido a El segundo criterio fue cubrir una diversidad de partir de los ámbitos estudiados y por lo tantoámbitos de la vida social chilena. La sociedad ente- no es exhaustivo, pues sin duda hay muchas másra ha cambiado, por lo que toda ella se ve desafiada prácticas que las descritas; no obstante, éstaspor esos cambios y debe abordar la reflexión sobre representan modos de hacer las cosas en el paíssu modo de hacer las cosas. Por ello es relevante que están transversalmente presentes en muchosobservar las prácticas en la implementación de planos de la vida social, y que son esenciales parapolíticas públicas, la gestión de las empresas, la enfrentar los desafíos actuales y futuros.coordinación de la vida familiar y la propia cons-trucción de la identidad de las personas. Desarrollo Humano en Chile 63
  • 62. ¿Qué espacios y ámbitos de prácticas se estudiaron? En el espacio de las políticas públicas En el espacio de la construcción de identidades y vida cotidiana 1. Se analizó el modo de implementación de la atención de salud de tres enfermedades que 5. Se analizaron las prácticas de construcción de cubre el sistema AUGE (Acceso Universal identidades subjetivas en adolescentes, donde de Garantías en Salud), observando cómo el se observó cómo toman posición frente a dis- modo tradicional de organizar las relaciones tintos referentes (padres, amigos, profesores, en el ámbito hospitalario se apropia de una entre otros) y con qué soportes cuentan para reforma que intenta instalar una nueva lógica apoyarse e identificarse en los ámbitos más de derechos. importantes de sus vidas. Sus identidades se analizan respecto del vínculo que mantienen 2. Se estudió la implementación de la Estrategia con la sociedad. de Apoyo a Establecimientos Prioritarios que intenta mejorar la calidad de la educación 6. Se estudió la gestión del tiempo que des- en escuelas y liceos vulnerables, a partir de pliegan las mujeres, con el fin de mostrar las asesorías externas que deben responder a dificultades prácticas que tienen para lograr las especificidades de cada establecimiento. mayor autonomía. Aquí se observaron las ne- Específicamente se observó cómo un pro- gociaciones entre las mujeres y sus referentes, grama intenta generar transformaciones así como los soportes con que cuentan para en la calidad de la educación a partir de la alcanzar una mayor individualización, en un propia capacidad de los actores para orientar contexto cultural en que la manera tradicional el cambio educacional. de organizar el tiempo de acuerdo al género se encuentra profundamente arraigada. En el espacio de las relaciones laborales Las seis prácticas analizadas contribuyen a dentro de la empresa privada iluminar diversos aspectos de la práctica social chilena. El conjunto de lo encontrado se agrega 3. Se indagó en la práctica de negociación de y sintetiza en el mapa de prácticas que se expone condiciones laborales entre empleador y tra- en la parte final de este Informe. bajador en el sector frutícola de exportación, observando el efecto de las percepciones recíprocas y de los juegos de poder entre ¿Cómo se estudiaron estas prácticas? los actores, tanto sobre los resultados de la negociación contractual como sobre el modo Las prácticas se reconstruyeron con las perspec- en que se realiza el trabajo. tivas aportadas por los actores relevantes de cada ámbito, obtenidas a través de una triangulación 4. Se investigó la organización de la jornada de técnicas cualitativas y cuantitativas: encues- de trabajo en el sector del comercio. Aquí tas (de alcance nacional y focalizadas), grupos interesó observar cómo las dinámicas de focales, entrevistas en profundidad, entrevistas intercambio entre trabajadores con distintos a expertos e informantes clave, análisis de esta- roles (jefes de tienda y vendedores) inciden dísticas socioeconómicas y fotobiografías. La en la organización de los tiempos de trabajo, información obtenida permitió componer una al margen de los intentos legales por reducir imagen integral de las prácticas en cada ámbito la jornada laboral. de observación.64 Desarrollo Humano en Chile
  • 63. Las conclusiones resultan de una aproximaciónanalítica que integró todo lo observado para iden-tificar las regularidades y los factores comunes.Esta agregación analítica y la necesidad de sucomparación transversal justifican la inclusión devarios ámbitos en vez de estudiar sólo uno. Másallá de las técnicas utilizadas, en estudios comoéste la generalización es ante todo analítica y no detipo estadístico. Su validez se juega en la coheren-cia teórica y en la consistencia lógica, testeadas através de las diferentes prácticas analizadas. Gene-ralizar es posible, puesto que lo que se busca es darcuenta del modo en que aparecen determinadasvariables en procesos que operan en contextos denormas y relaciones básicas; es posible, además, posibles o que el enfoque de las prácticas sirvaporque se pretende informar sobre cómo se vin- sólo para identificar obstáculos. Sin duda, cadaculan esas variables y no establecer causalidades uno de estos ámbitos está también constituidoentre ellas; por lo demás, la descripción de esos por dimensiones exitosas y satisfactorias desdevínculos se concentra en los procesos y no en los una perspectiva social e individual, y que seresultados finales de cada ámbito. realizan en sus prácticas correspondientes. No obstante, dado que el objetivo de este Informe Al inicio de cada parte y en los anexos metodo- es contribuir a superar los obstáculos al Desa-lógicos se ofrece una descripción de los diseños rrollo Humano, se estimó pertinente enfocarmuestrales y de los instrumentos empleados. el análisis justamente en aquellos aspectos que pueden indicar cómo avanzar en esa superación. Es importante recalcar que no es un objetivo En otras palabras, aceptando que la realidad esde este Informe hacer una evaluación de los es- ambivalente, el Informe se concentró en el vasopacios de prácticas seleccionados. Más que por medio vacío para buscar pistas que ayuden asu análisis particular, cada uno de esos ámbitos llenarlo, y no sólo contentarse con saber que laresultó de interés y utilidad porque sus dinámicas otra parte del vaso está medio llena.constituían instancias potentes para observar yaprender acerca de las prácticas en Chile. Ello Finalmente, cabe precisar también que lasexplica que su observación sea parcial –se observó estrategias y opciones de los actores involucra-sólo una práctica específica en cada ámbito, entre dos en estas prácticas no pueden interpretarsemuchas otras posibles– y que el foco esté más en exclusivamente como la mera expresión dela generalización que en la explicación del caso. sus intereses conspirativos. Aquí no se trata de actores buenos ni malos; no es un asunto de Es también una opción de este Informe poner virtudes o defectos personales, sino de la ma-mayor énfasis en aquello que, desde la perspecti- nera en que se combinan los múltiples factoresva del Desarrollo Humano, aparece más trabado que enmarcan la acción para dar lugar a ciertosen las prácticas del país. En concordancia con resultados. En consecuencia, lo que se observael diagnóstico inicial de este Informe, que in- son actores en un escenario con reglas del juegodica que hoy en Chile es más difícil que antes específicas, personas que –con su subjetividad aimplementar cambios, la mirada se ha puesto cuestas y con sus propias maneras de hacer lasen aquellas prácticas que develan los obstáculos cosas– buscan alcanzar sus objetivos, muchasque impiden que el país avance en la dirección veces inconscientes del entorno de factores deldeseada. Esto no quiere decir que sean las únicas cual forman parte. Desarrollo Humano en Chile 65
  • 64. PARTE 3La política pública en acción
  • 65. Como se vio en la parte anterior, las prácticas, Una política pública no sólo se plantea objeti- las interacciones y los juegos de relaciones entre vos de cambio, sino que debe definir la serie de actores en situaciones específicas tienen un acciones necesarias para lograr que esos objetivos efecto determinante en el curso que siguen y se cumplan. El proceso de implementación de en los resultados a los que arriban las iniciativas una política no es sólo el conjunto de acciones de cambio social. Las políticas públicas no son que llevan a cabo los ejecutores de la estrategia, ajenas a las prácticas. Por un lado, forman parte sino también las formas de apropiación de ésta del entorno de instituciones, incentivos y organi- por parte de los distintos actores involucrados. zaciones que enmarca las prácticas. Del otro, los La subsistencia de un pensamiento jerárquico y resultados de las iniciativas que ellas promueven excesivamente especializado en muchos ámbitos se ven condicionados por las inercias históricas y del proceso de formulación de las políticas en por las reacciones relativamente autónomas que Chile limita su capacidad para prestar atención caracterizan las prácticas. a la complejidad que suele presentarse en el momento de implementación y apropiación. Al En esta parte se analizan algunas políticas no considerar aspectos como las interpretaciones públicas desde la perspectiva de las prácticas. particulares que hacen los actores de los marcos Los elementos que se observan aquí sirven de normativos, o el modo en que defienden sus insumo, junto con los aportados por las otras identidades y roles, no se incorporan los mecanis- partes de este Informe, para proponer una mos necesarios para hacer más viable el cambio, imagen más integral de las maneras de hacer y se producen entonces efectos inesperados que las cosas en Chile. También exponen los límites alteran los resultados finales. Ello lleva a que en y posibilidades que imponen las prácticas a las ocasiones el éxito de las iniciativas en los distintos iniciativas públicas. Se espera que su conside- sectores públicos sea escaso y las mayores oportu- ración contribuya a mejorar sus procesos de nidades no se traduzcan en avances significativos implementación. de los indicadores de desarrollo. La política pública es uno de los instrumentos Este Informe propone observar las prácticas privilegiados a través de los cuales el Estado de implementación y apropiación de políticas promueve los cambios en la sociedad, para públicas como una manera de comprender me- potenciar el desarrollo del país y la protección jor cómo se producen o dificultan los cambios de los derechos de sus ciudadanos. Tal como se anhelados. Se busca identificar algunos aspectos planteaba en la primera parte de este Informe, transversales al modo de hacer política pública el mismo éxito de las décadas pasadas ha llevado que son relevantes para su formulación e imple- a un cambio en el tipo de problemas y comple- mentación. Se estudiaron dos tipos de política, jidades que enfrenta el desarrollo en Chile. Se ambos innovadores en la forma que abordan los han generado nuevos desafíos, expectativas y problemas sociales que pretenden resolver. demandas que requieren nuevas respuestas por parte de las instituciones. Los esfuerzos de las En el primer capítulo de esta parte se anali- políticas públicas en los últimos años han in- zan las prácticas asociadas a la implementación tentado adaptarse a los nuevos desafíos y se han del nuevo régimen de Garantías Explícitas en centrado en aspectos como el derecho de acceder Salud (AUGE-GES). Dicha política es parte de a bienes y servicios de calidad. Sin embargo, una reforma más amplia del sistema de salud y tal como se planteaba en la Parte 1, los debates modifica el marco institucional que regula las públicos recientes han revelado una diversidad relaciones y acciones de los actores involucrados de situaciones que remiten a importantes y, a en este ámbito. Representa una política innova- veces, inexplicables dificultades para tener éxito dora que se aleja de la formulación jerárquica y en las transformaciones buscadas. tecnocrática, porque introduce una nueva visión68 Desarrollo Humano en Chile
  • 66. del paciente en las prácticas de atención de salud, que apunta a mejorar la calidad de la educaciónal otorgarle el estatus de portador de derechos en aquellos establecimientos que presentany no de beneficiario de un servicio. Lo que se niveles muy altos de vulnerabilidad social ybusca analizar en este capítulo es justamente la educacional. A diferencia del caso anterior, esteapropiación de este elemento central del Plan programa intenta gestionar el cambio en el nivelen las dinámicas de interacción del sistema de de la organización escolar, introduciendo unsalud, donde han predominado históricamente agente externo en calidad de experto, pero sinrelaciones jerárquicas con grandes asimetrías. producir cambios en las normas institucionales que regulan este ámbito de acción. Aquí se busca El segundo capítulo se centra en el estudio de identificar cuáles son las dinámicas que facilitanla Estrategia de Apoyo a Establecimientos Prio- o dificultan la implementación del programa.ritarios, programa del Ministerio de Educación Desarrollo Humano en Chile 69
  • 67. CAPITULO 6 Garantizar derechos en salud: la complejidad de cambiar El escenario en el cual se elaboran e imple- garantizar tales derechos. Este enfoque procura mentan las políticas públicas ha cambiado. El que el punto de partida no sea la existencia de enfoque de derechos (ver Recuadro 2), que personas con necesidades que deben ser asistidas, cambia la lógica de los procesos de formulación sino los sujetos con derecho a exigir determinadas de políticas públicas, se está introduciendo con prestaciones y conductas (Abramovich, 2006); fuerza. Ya no bastan las soluciones técnicas que también procura identificar a los responsables tienden a la especialización de la atención sin el de satisfacer esas demandas. involucramiento de la ciudadanía; ahora se busca establecer un vínculo explícito entre las políticas y Un número importante de las políticas públi- los estándares de derechos humanos, reconocien- cas ejecutadas en los últimos años ha tenido esta do a los ciudadanos como titulares de derechos característica, es decir, se han basado en nuevas exigibles y elaborando las políticas estatales para articulaciones legales que modifican el marco 70 Desarrollo Humano en Chile
  • 68. institucional para incorporar al beneficiario de El régimen de acceso universal con garantíasla política como un sujeto de derechos. Esto explícitas para la salud en Chile (AUGE) cons-significa que se transforman las reglas formales tituye un caso ejemplar de este tipo de políticas–aquellas que guían las acciones y limitan los públicas, al tratarse de un nuevo sistema sanitariocomportamientos de los actores involucrados– que apunta a un cambio en las reglas del juego ycreándose nuevos incentivos y buscando alterar que parte del enfoque de derechos. No se tratalas configuraciones de los roles establecidos en el solamente de mejorar los indicadores de salud desistema. En este enfoque, el Estado debe actuar la población, sino de un proceso más complejocomo garante de los derechos, lo que requiere, que busca el cambio en otra escala: no es loen primer lugar, que los derechos sean especifi- mismo prestar servicios o entregar bienescados en términos mensurables y verificables, y que transferir derechos.en segundo lugar, que se establezcan garantíasy mecanismos de exigibilidad que aseguren el Así, en este capítulo se observa y analiza la im-reconocimiento del derecho por los responsables plementación del AUGE con el fin de observar,de esa obligación. analizar y comprender la complejidad de este tipo de cambios, impulsados desde el entorno La implementación de este tipo de políticas institucional. No se busca evaluar el rendimientopúblicas –que redefinen espacios, situaciones, objetivo del programa, pero sí identificar losincentivos, roles y responsabilidades– es espe- modos en que los actores responden a los cam-cialmente compleja porque interactúa y muchas bios del entorno institucional, y los factores queveces choca con las identidades tradicionales y se ponen en juego facilitando o dificultando lalos intereses corporativos de los actores involu- apropiación de la lógica de derechos en el ámbitocrados, amén de desafiar las prácticas rutinizadas de la salud.en el campo de acción respectivo.Recuadro 2¿En qué consiste el enfoque de derechos? Aunque no existe una receta universal para un enfoque las obligaciones que les incumben, y procura fortalecer basado en los derechos humanos, los organismos de las la capacidad de los titulares de derechos para reivindicar Naciones Unidas han acordado un conjunto de atributos éstos y de los titulares de deberes para cumplir sus obli- fundamentales: gaciones. * Cuando se formulen las políticas y los programas de de- * Los principios y las normas contenidos en los tratados sarrollo, el objetivo principal deberá ser la realización de internacionales de derechos humanos deben orientar toda los derechos humanos. la labor de cooperación y programación del desarrollo, en todos los sectores y en todas las fases del proceso de * Un enfoque basado en los derechos humanos identifica a programación. los titulares de derechos y aquello a lo que tienen derecho, así como a los correspondientes titulares de deberes y (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2006:15). Desarrollo Humano en Chile 71
  • 69. El origen del AUGE En el año 2000 se comienza a instalar con fuerza en el ámbito de la salud donde la conciencia e la voluntad de avanzar en una reforma de la salud información sobre derechos está más avanzada, de gran envergadura. Varios son los factores que lo que en parte puede deberse a la implementa- se han mencionado para justificarla. ción de la reforma con este enfoque. En primer lugar, la desigualdad e inequidad En tercer lugar, la reforma responde a un en salud. A pesar de los buenos indicadores fuerte cambio en el perfil demográfico y sanitarios de la población, las brechas entre los epidemiológico en Chile. La población ha ido grupos socioeconómicos son muy altas en el envejeciendo debido a la disminución de las tasas sistema de salud chileno. El 82% de la población de natalidad junto a una mayor expectativa de representada en la Encuesta de Desarrollo Hu- vida. En este nuevo perfil demográfico disminu- mano 2008 pertenece al sistema público, donde ye la incidencia de enfermedades infecciosas y se concentra además la población de menores relacionadas con la maternidad, y aumentan las ingresos. Y las comparaciones históricas entre patologías crónicas, asociadas a los malos hábitos el sistema privado y el público perjudican a este propios del desarrollo (sedentarismo, consumo último, que ha tenido resultados inferiores en de cigarrillo y otras drogas, entre otros). De calidad y oportunidad de la atención en salud. esta forma, cambia el tipo de enfermedades más Independientemente del sistema al que perte- frecuentes y el modo de enfrentarlas. nezca, la población tiene una percepción más positiva del funcionamiento del sector privado Los aspectos económicos y financieros del que aquella del sector público (ver Cuadro 9). sistema también presionaron hacia una reforma, especialmente el déficit de financiamiento de Como segunda dimensión, es posible observar los hospitales en el sector público y la despro- mayores expectativas y demandas sobre los tección financiera de los usuarios en el sector sistemas de atención de salud. El aumento privado. Además del incremento en costos, que en el ingreso per cápita, los mayores niveles de la experiencia mundial indica que ocurre con educación y los cambios culturales que enfatizan mayor velocidad en la medicina que en el resto la preocupación por la calidad de vida plantean de los bienes de consumo o de capital (Jiménez, exigencias de nuevo cuño sobre el sistema. Ahora 2004), el diagnóstico de una gestión deficiente éste debe entregar respuestas y servicios oportu- de los recursos en el sector presionó por meca- nos a las personas, como también respetar sus nismos para optimizarla, los que debían basarse derechos. Como se ve en el Recuadro 3, de acuer- en criterios de costo-efectividad para establecer do a la Encuesta de Desarrollo Humano 2008 es diagnósticos y tratamientos adecuados, además de garantizar su aplicación por parte del sistema. Así, se buscó institucionalizar prácticas médicas queCuadro 9Evaluación de servicios en Chile (porcentaje) combinaran la efectividad de las intervenciones con el costo más bajo posible, de modo de reducir Durante los últimos años, muchos servicios han tenido cambios en Chile. Con respecto a los siguientes, las deudas hospitalarias del sector público. ¿cómo diría que funcionan: muy bien, bien, mal o muy mal? Hospitales o consultorios públicos Clínicas o consultas privadas El paso desde un modelo de protección Muy bien - Mal - Muy bien - Mal - focalizado en los grupos que viven en situa- bien muy mal NS-NR bien muy mal NS-NR Sistema público ción de pobreza a uno universalista, enfocado (FONASA) 40 59 1 75 10 15 en el derecho de las personas, estuvo en la Sistema privado base de la reforma. La calidad del diseño, la (ISAPRE) 32 62 6 93 5 2 implementación y la gestión de las políticas seFuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. mide entonces, desde esta perspectiva, por el 72 Desarrollo Humano en Chile
  • 70. Recuadro 3La percepción de derechos en la opinión pública Como se describe en la Parte 1 de este Gráfico 4 Informe, el manejo de información de la ciu- Información sobre derechos (porcentaje) dadanía sobre hechos que pueden afectar su vida ha aumentado significativamente en los últimos años. Con respecto a la 100 información que las personas tienen sobre 46 49 40 45 sus derechos, un poco más de la mitad de la 80 población dice sentirse informada. Además, un 54% de la población manifiesta que “siempre hace valer sus derechos, aunque 60 tenga que pelear por eso”, mientras que 60 54 54 el 47% señala que “a veces prefiere ceder 40 51 con tal de no pasar malos ratos” (Encuesta Desarrollo Humano, PNUD 2008). 20 Como lo muestra el Gráfico 4, esta ten- 0 dencia es todavía más acentuada en el caso Derechos del consumidor Derechos laborales Derechos en seguridad social Derechos en salud de la salud, donde la cantidad de personas Informado Desinformado que perciben sentirse informadas sobre sus derechos llega al 60%. Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. En el caso de los derechos en salud, es interesante recalcar que las mujeres se sien- ten significativamente más informadas que Gráfico 5 los hombres: 63% de las mujeres se sienten Información sobre derechos según nivel socioeconómico (porcentaje) informadas, versus un 57% de los hombres. Las mujeres tienen más relación con el sis- tema de salud porque acuden con mayor 100 frecuencia al médico: mientras un 53% de 89 los hombres declara que “casi nunca” va al 80 79 80 doctor, sólo un 33% de las mujeres respon- 73 de esa alternativa (Encuesta de Desarrollo 65 67 63 62 Humano, PNUD 2008). Las mujeres suelen 60 ir a los centros de atención en salud por sus 49 propias necesidades, pero también por las 40 41 41 38 de aquellos familiares que cuidan (hijos y adultos mayores, entre otros). 20 Finalmente, en todos los ámbitos de dere- 0 chos consultados, la desigualdad socioeco- Derechos del consumidor Derechos laborales Derechos en seguridad social Derechos en salud nómica del país estructura diferencias signi- ficativas en términos de la percepción sobre Alto Medio Bajo el manejo de información. Como muestra Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. el Gráfico 5, a mayor nivel socioeconómico, mayor manejo de información sobre los derechos que las personas pueden exigir. Desarrollo Humano en Chile 73
  • 71. grado de cumplimiento de garantías explícitas temente del sistema al que pertenezca. También de carácter obligatorio. Dentro de esta reforma, respondería al aumento de las expectativas y de- el AUGE es un plan de acceso universal que mandas de la población, al basarse en una lógica permite direccionar el cambio deseado y que de derechos que otorga garantías obligatorias a contempla mecanismos legales que regulan las los usuarios y deberes legales a los proveedores obligaciones de las instituciones administradoras de salud. La selección de patologías del AUGE de los seguros de salud, sean públicas o privadas, respondería directamente al estudio técnico del con sus respectivos beneficiarios. cambio en el perfil epidemiológico del país. A su vez, la incorporación de la salud administrada El AUGE abordaría la inequidad entre los (protocolización de tratamientos y diagnósticos), sistemas público y privado al homogeneizar y para todas las patologías seleccionadas, introdu- protocolizar los tratamientos para las enferme- ciría en el sistema de salud criterios más eficientes dades que cubre, asegurando así un tratamiento de manejo de los recursos. igualitario para toda la población independien- AUGE: las nuevas reglas del juego El principio que sustenta al AUGE es que detrás oportunidad y la protección financiera de la de cada garantía existen derechos, recursos y atención sanitaria, tanto en la atención pública mecanismos que posibilitan su cumplimiento, como en la privada (ver Recuadro 4). Según la por lo cual la titularidad de esos derechos reside ley Nº 19.966 del Régimen de Garantías de en las personas pero es obligación del Estado Salud, el cumplimiento de estas garantías queda garantizar su cumplimiento. Las garantías explí- establecido en la Constitución de la República, citas del plan indican con claridad los derechos junto a una serie de normas y reglas médicas, específicos respecto del acceso, la calidad, la administrativas y de gestión.Recuadro 4Garantías AUGE Garantía de acceso: “obligación del Fondo Nacional de cargo a las instituciones antes señaladas. No se entenderá Salud y de las Instituciones de Salud Previsional de asegurar que hay incumplimiento de la garantía en los casos de fuerza el otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas a mayor, caso fortuito o que se deriven de causa imputable los beneficiarios de las leyes Nº 18.469 y Nº 18.933”. al beneficiario”. Garantía de calidad: “otorgamiento de las prestaciones Garantía explícita de protección financiera: “la contri- de salud garantizadas por un prestador registrado o acre- bución que deberá efectuar el afiliado por prestación o ditado”. grupo de prestaciones, la que deberá ser un 20% del valor determinado en un arancel de referencia del Régimen. No Garantía explícita de oportunidad: “plazo máximo para obstante lo anterior, el Fondo Nacional de Salud deberá el otorgamiento de las prestaciones de salud garantizadas cubrir el valor total de las prestaciones de los grupos A y B (…) el tiempo para ser atendido por un prestador distinto, a que se refiere el artículo 29 de la ley Nº 18.469, y podrá designado por el Fondo Nacional de Salud o la Institución ofrecer una cobertura financiera mayor a la dispuesta en el de Salud Previsional, cuando no hubiere sido atendido por párrafo anterior a las personas pertenecientes a los grupos el primero; y en defecto de los anteriores, el tiempo en que C y D señalados en el mismo artículo, de acuerdo con las el prestador definido por la Superintendencia de Salud con normas establecidas en el Título IV de la ley Nº 18.469”. 74 Desarrollo Humano en Chile
  • 72. El AUGE cubre un conjunto de patologías de salud, llamada garantía de oportunidad. Elque fueron seleccionadas considerando la carga usuario debe ser atendido en un tiempo espe-de enfermedad y muerte, como también la cífico, que él debe conocer de antemano. Laexistencia de tratamientos eficaces, la capacidad fiscalización de estos plazos la realiza el Sistemade oferta y la importancia que le asigna la po- de Información de Gestión de Garantías Explí-blación a esas enfermedades. Siendo coherentes citas en Salud (SIGGES), un sistema compu-con enfoques modernos de políticas públicas, el tacional que posee mecanismos de alerta paraproceso de selección se hizo en varias etapas, e prevenir los incumplimientos de la garantía deincluyó procesos de participación relativamente oportunidad.amplios. En el caso de que la prestación no sea entrega- En cuanto a la primera garantía, la de acceso, da en el plazo correspondiente, la aseguradora ose establece que el usuario tiene que seguir un prestador de salud (FONASA o ISAPRE) debeprocedimiento específico para acceder al sistema buscar y trasladar al paciente a otro estableci-(ver Figura 3), siendo la notificación del médico miento para cumplir con la garantía. Si aunla primera condición. Una vez que el especialista así no se cumplen los plazos, el paciente puedele ha detectado una patología asegurada por el presentar un reclamo ante la Superintendencia deAUGE, los siguientes pasos varían según se tratedel sector público o del privado. Figura 3 Procesos de acceso a la atención de patologías AUGE Si la persona pertenece al Fondo Nacional deSalud (FONASA), debe ingresar obligatoria-mente a la red por el centro de atención primaria Problemas de salud GESdonde está inscrita. Allí se le entrega un formula-rio que especifica la enfermedad que padece; condicho registro debe dirigirse a FONASA, dondele asignan el prestador y el médico con los cuales FONASA ISAPREdebe atenderse. En este punto, el usuario tienela libertad de aceptar las condiciones señaladas–y entonces las intervenciones sanitarias serán Consultorio de atención primaria Isapre confirma diagnóstico ycubiertas por la modalidad AUGE– o rechazar- en el que esté inscrito o SAPU en verifica que se cumplan las caso de emergencia condiciones GESlas y atenderse de acuerdo a la cobertura de lamodalidad de libre elección. Diagnóstico, tratamiento, Aquellos que están afiliados a una Institución indicación establecimiento (red Isapre asigna prestador dede Salud Previsional (ISAPRE), es decir, que de asistencia pública y algunos servicios y tratamiento centros privados en convenio)adscriben al sistema privado de salud, debenacudir a su aseguradora con el formulario en queel médico declara su enfermedad. De manera Acepta No acepta Acepta No aceptasimilar al sistema público, para ingresar a la redAUGE y obtener los beneficios de esta ley debenaceptar tratarse con el prestador y con el médicoque se les asigna. Si optan por otro especialista u Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura plan deotro centro de atención sanitaria, pierden su be- modalidad modalidad modalidad saludneficio AUGE y las intervenciones son cubiertas GES libre elección GES complementariode acuerdo al plan de salud de cada cual. La segunda garantía que establece la ley apuntaal establecimiento de plazos para la atención Fuente: Elaboración propia. Desarrollo Humano en Chile 75
  • 73. Recuadro 5Modalidades de atención del sistema público de salud Cuadro 10 Las modalidades de atención de los benefi- Categorías de usuarios FONASA ciarios de FONASA son dos: modalidad de atención institucional (MAI), en la cual sólo A Carentes de recursos o indigentes pueden utilizar la red pública de centros asis- B Ingreso imponible mensual menor o igual a $144.000 tenciales del Sistema Nacional de Servicios C Ingreso imponible mensual mayor de $144.000 y menor o igual a $210.240 de Salud, y la modalidad de libre elección Con más de tres cargas familiares, pasará a Grupo B (MLE), en la cual se permite el acceso a D Ingreso imponible mensual mayor de $210.240 prestadores públicos y privados que tengan Con más de tres cargas familiares, pasará a Grupo C un acuerdo con FONASA. Fuente: www.fonasa.cl. Salud, la cual buscará asignarle un tercer presta- independencia del plan de salud que tengan o la dor, con definiciones de plazos específicas. modalidad de seguro al que estén afiliados. Cabe mencionar que las prestaciones son gratuitas La tercera garantía, la de protección financiera, para los afiliados de FONASA de los grupos A establece los precios para las intervenciones sani- y B (ver Recuadro 5). tarias de cada patología, conformándose de esta forma una canasta de prestaciones pareja para el La garantía de calidad aún no entra en vigen- sistema privado y el público. En otras palabras, cia, puesto que los procesos de acreditación y cada intervención sanitaria (confirmación diag- certificación de los prestadores de salud no han nóstica, tratamiento, seguimiento) está asociada finalizado. a una serie de prestaciones y medicamentos, a los que se les asigna un valor determinado de acuerdo Para cada una de las patologías cubiertas por al promedio de los presupuestos históricos que el AUGE existen guías clínicas o protocolos con maneja FONASA. Estos precios son reajustados información e instrucciones referentes a la enfer- de acuerdo a las variaciones que detecta el Minis- medad, lo que guiará el tratamiento clínico del terio de Hacienda en el IPC de salud. usuario. Estas guías presentan los antecedentes de la patología, la magnitud del problema en la Además, esta garantía regulariza el gasto sociedad chilena y las intervenciones sanitarias máximo anual que realizan los usuarios de am- recomendadas para el caso; también definen el bos sistemas. La ley establece que los usuarios tiempo de atención requerido (en la mayoría de pagarán como máximo el 20% anual del arancel las patologías, quince minutos por paciente). que corresponda a la patología en cuestión, y Entre otras cosas, con los protocolos se pretende su asegurador debe cubrir el resto de los gastos. eliminar prácticas ineficientes en los hospitales y De esta manera se asegura que todas las perso- clínicas, que generan gastos innecesarios y origi- nas paguen exactamente la misma cantidad de nan resultados que no son los óptimos. dinero por una determinada prestación, con 76 Desarrollo Humano en Chile
  • 74. Cómo ha avanzado el AUGE: interpretaciones ambivalentesLa implementación del AUGE, tal como fue satisfacción. Éste incluye una evaluación positivaplanificada, ha sido gradual. El año 2002 se de la calidad de la atención, la infraestructurarealizó un piloto con tres patologías. La puesta del hospital o clínica donde fueron atendidos, laen marcha oficial se inició el año 2005 con la mayor rapidez en la atención, y mayor preocu-inclusión de 25 patologías; ya el año 2006 au- pación por los pacientes, entre otros.mentaron a 40, y el año siguiente alcanzaron las56. Desde su inicio a junio de 2008, se han aten- En la Encuesta de Desarrollo Humano 2008dido 5.698.115 personas bajo esta modalidad, se puede observar además que la población,lo que representa aproximadamente un 4% de aunque no haya sido beneficiaria directa, tienetodas las atenciones en salud primaria, urgencia y una percepción positiva del programa: un 54%especialidades registradas por el sistema de salud. percibe que éste ha aumentado sus derechos enEl año 2007, los AVISA (años de vida ajustados salud (ver Gráfico 6).por discapacidad) que representan el costo de losproblemas de salud que inhabilitan a las personas Respecto de las diferencias en la calidad depara llevar un modo de vida normal y esperado atención entre el sistema público y el privado,para su edad, se contabilizaron en 3.761.766 el Plan AUGE ha implicado avances objetivosaños, de los cuales 53% se asocian con problemas en la reducción de la inequidad. Por ejem-de salud que ahora están cubiertos por el AUGE plo, la definición de protocolos de atención y(MINSAL, 2005 a 2008). El AUGE tiene gran diagnóstico universales ha obligado al sistemaimportancia para los afiliados a FONASA, de público a incorporar tecnología de punta. Enlas atenciones AUGE a junio de 2008, un 95% un primer momento su retraso tecnológico lode las personas pertenece al sistema público y obligó a comprar servicios al sistema privado,apenas el 5% (cerca de 278.511) está afiliado a pero pronto la inversión pública realizada per-una ISAPRE (MINSAL, 2008). mitió que estos instrumentos se instalaran en los hospitales públicos. Aunque han sido concebidos De acuerdo a los expertos, los indicadoresepidemiológicos aún no pueden revelar cambios Gráfico 6o tendencias debido al corto plazo de vigencia AUGE y derechos en salud (porcentaje) ¿Usted cree que con el plan AUGE han aumentado sus derechos en salud?efectiva del AUGE; se necesita más tiempo paracalcular bien el impacto de esta política públicasobre la salud de la población chilena. No sabe 18 Ahora bien, la percepción de la poblaciónbeneficiada (recogida a partir de una serie deencuestas de opinión a usuarios de los sistemaspúblico y privado) es que el plan AUGE ha te-nido un efecto positivo en distintos aspectos Srelacionados con la calidad de las atenciones. 54 NoEn general, los estudios plantean una percepción 28de aumento de la protección en salud, mejorasen los hospitales, reducción de la desigualdaden el acceso y un mejor trato a los pacientes. Enconcordancia con ello, según un estudio de laSuperintendencia de Salud (Datavoz, 2007), el87% de las personas encuestadas que son o fue-ron usuarios del AUGE exhiben un alto índice de Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. Desarrollo Humano en Chile 77
  • 75. para responder a los problemas de salud del primera instancia de informar al paciente de AUGE, sirven también de apoyo a muchos otros sus derechos. problemas de salud. La percepción de logros y avances, así como la Por otro lado, el AUGE también ha avanzado presencia de problemas y dificultades que tensio- en reducir las inequidades territoriales de aten- nan el proceso de implementación, representan ción en salud. La concentración de los cuadros en parte los ajustes normales entre el diseño y los técnicos más especializados en la Región Me- modelos de organización anteriores con el nuevo tropolitana y otras grandes ciudades supone el plan en ejecución. Sin embargo, la ambivalencia desafío de equiparar en todo el país el acceso al en la evaluación que se hace del proceso puede mejor diagnóstico e indicaciones terapéuticas, y reflejar además dificultades de apropiación más las exigencias del AUGE han potenciado avances profundas. Puesto que el AUGE es una polí- en este sentido. Por ejemplo, para cumplir con el tica que debe transferir derechos y no sólo acceso al electrocardiograma se instalaron equi- beneficios, hay mayores exigencias sobre la pos en centros asistenciales de todo el territorio, provisión de un servicio y también sobre las y los registros se remiten por internet a un centro prácticas de los actores involucrados (usuarios único nacional, donde un equipo permanente de y personal de salud). Este capítulo aborda las especialistas analiza los exámenes, los interpreta y dificultades que tiene la lógica de derechos al entrega indicaciones terapéuticas a los tratantes enfrentarse a los modos tradicionales de ejercer de cualquier punto del país. la atención médica en salud, con estructuras de poder e identidades muy arraigadas. No obstante, en el último año han aparecido informes de fiscalización de la implementación Utilizando el enfoque de las prácticas, a con- de las garantías de salud que muestran cierta tinuación se analiza en profundidad el proceso debilidad en su cumplimiento. Como mues- de implementación del AUGE considerando tra el Cuadro 11, los principales problemas tres patologías específicas. En los tres casos se detectados son las dificultades para cumplir entrevistó a los principales actores involucra- los plazos de atención, fallas importantes en el dos, es decir, médicos, personal de enfermería sistema informático de gestión, falta de recursos y usuarios, específicamente en hospitales del y resistencia de algunos médicos a implementar sector público (incluyendo un hospital que es el plan, siendo estos últimos responsables en el prestador nacional para una de las patologías estudiadas), en la Región Metropolitana y enCuadro 11Problemas en la implementación del AUGE la Región de Valparaíso. Además se entrevistó a coordinadores AUGE del sector público y a Problema detectado Descripción otros actores clave en la formulación de este Listas de espera Se advirtió un número importante de pacientes en lista de espera para ser nuevo sistema. atendidos, lo que pone en riesgo su salud. Falta de información Se denunció la carencia de un sistema de información confiable, lo que ha Con respecto a la selección de las patologías, obligado a habilitar registros paralelos que generan desorden e imprecisiones a la hora de elaborar estadísticas de pacientes y prestaciones. se estudiaron tres que se distinguen según el Transferencia de recursos Se detectó una demora en la entrega de los recursos desde los servicios de momento en el cual ingresaron al AUGE, la salud hacia los hospitales para pagar las prestaciones AUGE. extensión del tratamiento y sus niveles de cum- Problemas de gestión Se denunció una inadecuada distribución del tiempo disponible en actividades plimiento de las garantías. La primera de ellas de pabellón, así como ausencia de supervisión y control del cumplimiento de la fue la leucemia de niños, enfermedad incluida jornada laboral de los médicos. en el plan piloto iniciado el año 2002. Desde Cobros pendientes El informe señala que FONASA no ha efectuado los cobros de los copagos de las prestaciones realizadas a algunos usuarios (grupos C y D de FONASA), que julio de 2005 hasta junio de 2008, se han tratado corresponden al 10% y 20% del total de la prestación. 3.266 niños por esta enfermedad, sin detectarseFuente: Elaboración propia en base a informe final consolidado del Programa Nacional de Fiscalización de las Garan- mayores problemas en la aplicación del programatías Explícitas en Salud (GES), Contraloría General de la República (2007). (MINSAL, 2008). 78 Desarrollo Humano en Chile
  • 76. La segunda patología analizada fue la insu- en 2005 que ha mostrado algunas dificultadesficiencia renal crónica terminal, con 11.771 en el cumplimiento de las garantías referentes alatenciones en el mismo período. Ésta también diagnóstico y el tratamiento. Entre julio de 2005formó parte del plan piloto, pero, a diferencia y junio de 2008 se han prestado 123.504 aten-del cáncer infantil, supone un tratamiento de ciones para esta patología (MINSAL, 2008). Delargo plazo. Además, la calidad del tratamiento acuerdo a un informe publicado por la Contralo-definida en el protocolo ha sido cuestionada por ría General de la República (2007), en aquellosalgunos expertos (González, 2006). casos estudiados el 42% mostraba retrasos en el diagnóstico, y un 10% revelaba incumplimientos Finalmente, se seleccionó el tratamiento qui- en relación con los plazos establecidos por la leyrúrgico de cataratas, enfermedad incorporada para el tratamiento del primer ojo.¿Cómo opera el AUGE en la realidad?Siempre hay dificultades en el paso del diseño a la disminución en la deferencia, pérdida de con-realidad, pero los obstáculos aumentan cuando la fianza y mayor hostilidad de parte de los mediosimplementación de una nueva política altera roles de comunicación (Horwitz y otros, 2003). Todoy tipos de relación fuertemente arraigados en la ello, sumado a las cargas de trabajo excesivas, hapráctica. En los juegos de interacción que se dan hecho nacer un sentimiento de insatisfacción.en el AUGE esto es muy notorio, y es precisamen- Por lo tanto, es importante considerar la resisten-te ahí donde se resignifica el diseño de una política cia corporativa a la instauración de una reformay se producen los efectos no esperados. como ésta, donde la profesión ve aun más dis- minuida su libertad y autonomía de decisión, y Tradicionalmente los usuarios del sistema de desconocida su experiencia práctica.salud, sobre todo del sector público, han sidopasivos y han legitimado la atención como unservicio a la sociedad; una beneficencia. La figura Procesos adaptativos y aprendizajesdel médico está asociada, culturalmente, a unaimagen que inspira confianza, autoridad y respeto Como se ha dicho, el diseño del Plan AUGEdebido a su especialización y conocimientos, lo determina que sea el médico la figura de accesoque genera relaciones asimétricas en un sistema en al programa, en tanto es su deber informar al pa-que el poder histórico desempeña un papel esen- ciente que la patología que padece está cubiertacial. En este contexto, el enfoque de derechos que por el sistema. Luego, para ingresar al pacientepropone el AUGE no es de fácil apropiación. al programa, el médico debe completar una serie de formularios con la información que requiere Además, esta política que presiona al cambio el sistema informático. Como los protocolosse inserta en un proceso más amplio, mundial, establecen una duración limitada para la consultaque ha ido transformando significativamente el (quince minutos), este procedimiento le restapapel del personal de salud, especialmente de tiempo de atención al paciente.los médicos, y que ya ha suscitado resistenciasgremiales importantes. Los cambios tecnológi- “... de mi consulta que yo tengo que ocupar,cos, de gestión y de financiamiento de la salud, según lo que dice el protocolo, quince minu-sumados a una nueva relación de los pacientes tos por enfermo, gasto al menos 7,5 minutoscon los médicos, han transformado las formas de en llenar papeles.”ejercer la profesión. Los médicos perciben una (Médico) Desarrollo Humano en Chile 79
  • 77. Los médicos tienden a resistirse a este tipo de del programa de garantías. En esa interacción exigencias, porque sienten que atentan contra su asumen un rol esencial las enfermeras, que termi- identidad profesional. Por una parte, les están nan realizando labores que no les corresponden controlando el tiempo que pueden dedicar a según la ley. sus pacientes –lo que reduce su autonomía de acción–, y además les exigen cumplir con labores Una vez que el paciente ingresa en el sistema, administrativas que no corresponden al tipo de el hospital debe ocuparse de que el tratamiento se labor a la que están acostumbrados y a la cual se efectúe dentro de los plazos que le correspondan, sienten llamados. porque es el hospital el que recibe los recursos financieros asegurados por cada paciente AUGE, Para allanar esta situación, y que el médico y el que es sancionado si no cumple con las ga- pueda dedicarle más tiempo al paciente en la rantías obligatorias. Así, el tipo de seguimiento consulta, se han creado diversos sistemas de adap- que corresponde a estos pacientes ha obligado tación en la organización de salud. Asumiendo a los hospitales a organizarse y gestionarse las jerarquías propias de los centros hospitalarios, mejor, ordenándose las unidades y mejorando donde el médico ocupa el mayor rango, una de los registros de los pacientes en el sistema. A las acciones que enfermeras y paramédicos lle- consecuencia de ello se han creado unidades de van a cabo es “pre-escribir” los formularios (por fiscalización y gestión al interior de los hospitales, ejemplo, con los datos del paciente), de modo que para que se encarguen específicamente de los pa- el médico tenga que llenar únicamente aquellos cientes AUGE y de monitorear el cumplimiento aspectos que son privativos de sus conocimientos de las garantías. profesionales y de la ley (diagnóstico, tratamien- to). Otra forma de gestión, más innovadora en “Pero qué hace el AUGE: te hace un rayado de la organización de salud, ha sido la creación de cancha. Te dice, perfecto, sigamos haciendo lo fichas que resumen un número importante de los mismo pero a partir de ahora te pone plazos formularios en un solo papel, por lo que comple- para operar o tratar las enfermedades. Nos tarlo implica un menor gasto de tiempo. obliga a preocuparnos más, a no dejarlo en una lista de espera eterna.” Cuando el médico no le avisa al paciente (Coordinador AUGE) que su enfermedad está cubierta por el AUGE, generalmente las enfermeras y los paramédicos De acuerdo al diseño del plan, la gestión de las se ocupan de hacerlo, notificando en primer garantías y el monitoreo de los plazos deberían lugar al usuario y pidiéndole después al médico llevarse a cabo con el programa computacional que llene los papeles necesarios para ingresar al SIGGES. Sin embargo, el sistema ha presentado usuario al sistema. En aquellos casos en que los problemas que impiden que la información que doctores muestran mucha resistencia para com- entrega sea completamente fiable: es muy lento, pletar los formularios, las enfermeras los llenan no almacena correctamente la información, bo- y le piden al médico que los firme. rra algunos casos o impide actualizar otros. “Entonces uno va y les dice que el paciente Aunque menos frecuente que el problema es AUGE y que el doctor no les hizo el papel; anterior, otra de las dificultades se relaciona con ellas van y se lo piden. Incluso hay algunos quienes operan el programa, los digitadores. que no se los hacen y ahí los llenan ellas no Ya sea porque las fichas que deben ingresar no más, y ellos los firman como si les estuvieran están completas, porque la letra del médico es haciendo un gran favor.” ininteligible o por descuido, el sistema permite (Coordinador AUGE) que los digitadores abran casos de pacientes con información incompleta, lo cual impide Los juegos de poder y de resistencia de algunos un seguimiento correcto del usuario. Como médicos debilitan precisamente el pilar inicial se veía en el Informe de Desarrollo Humano80 Desarrollo Humano en Chile
  • 78. 2006, no es suficiente poner a disposición unsistema informático sofisticado para la gestiónde información de este tipo, y asumir que vaa funcionar correctamente. La estrategia infor-mática debe ir acompañada de capacitación yde los recursos necesarios para que pueda operarcomo corresponde. Como respuesta a estos pro-blemas, los hospitales han desarrollado diversastécnicas de monitoreo interno; planillas paralelas,corrección manual de las fichas médicas, entreotros. Es decir, parches para solucionar los vacíosde recursos, preparación y diseño del sistema demonitoreo, lo que sobrecarga aun más de laboresadministrativas a las organizaciones de saludinvolucradas en el proceso. funcionales anómalas que permiten que las garantías no se cumplan, pero que aparezcanZonas grises como logradas en los registros.Aun cuando existen organizaciones superiores Es el caso de médicos que realizan “trampi-y externas al hospital que colaboran en el segui- llas” para cumplir con los plazos y protocolosmiento y la fiscalización del cumplimiento de las establecidos por el AUGE. Valiéndose de susgarantías, como FONASA o la Superintendencia conocimientos y de la información que tienende Salud, la información que los hospitales les del sistema, cuando consideran que el pacienteentregan proviene del SIGGES, cuyos registros, no verá perjudicada su salud lo ingresan al siste-como se ha dicho, han sido poco confiables. ma sólo cuando se ven capaces de cumplir con laPor eso en ocasiones optan por visitarlos direc- garantía de oportunidad definida en el protocolo.tamente. Sin embargo, las visitas no son muy Una vez que tienen ese aspecto asegurado, regis-recurrentes y tampoco logran monitorear el tran al paciente y ejecutan el tratamiento dentrosistema completo, porque la magnitud de éste de los plazos estipulados.supera las capacidades operativas y humanas delas organizaciones. “... en siete días, desde que se hace el diag- nóstico, (hay casos en los que) resulta que “Si se piensa que tenemos alrededor de pueden esperar seis meses (...) entonces, qué3.500.000 de atenciones en el sector público hago yo: espero que el paciente esté crítico, y casi 200.000 en el privado, ustedes com- cuando tengo todo el resto de cosas listo prenderán que necesitaríamos a un ejército (exámenes), en ese minuto le completo los de fiscalizadores para poder controlar que papeles. Hago una suerte de trampilla paracada una de las garantías se cumpliera. Por lo poder cumplir con el protocolo del AUGE,tanto, una de las estrategias es empoderar a que no es trampa al final porque el paciente los usuarios para que ellos sean agentes de nunca se perjudicó.” control social. Bueno, eso es un problema…” (Médico) (Superintendencia de Salud) Como lo refleja la cita anterior, la cultura De esta manera aparecen algunas “zonas gri- de atención sanitaria no ha hecho suyo elses”, caracterizadas por una baja institucionali- sentido de la garantía de oportunidad –serdad administrativa en los hospitales, que no son un derecho del usuario–; para ellos el sentidoregulados por la ley o que no son correctamente último es curar al paciente, el resto es menosmonitoreados, y que se manifiesta en prácticas importante. Desarrollo Humano en Chile 81
  • 79. También se observan situaciones en que no se “Se han generado honorarios con médicos de respetan otros aspectos de los protocolos para aquí mismo para que puedan operar horas cumplir los plazos de la prestación de los servicios extras.” clínicos. Eso ocurre cuando no se cuenta con un (Coordinador AUGE) número suficiente de profesionales y el personal médico debe atender a una cantidad mayor de Del paciente-beneficiario al ciudadano- pacientes de la que le corresponde. En algunos usuario casos incluso se llega a necesitar la cooperación de familiares de los enfermos. Es decir, emerge El papel que desempeña el usuario en este nuevo la necesidad de adaptarse para cumplir con las sistema –ya no es sólo un paciente receptor de funciones asignadas sin contar con los recursos beneficios sino también un ciudadano portador necesarios, en este caso estipulados por ley. de derechos– es crucial para que la lógica de de- rechos se traspase a la acción real. A pesar de que “... uno reclama, uno pide (más personal), te los cambios culturales van generando pacientes dicen ‘lo estamos pensando, estamos viendo, y usuarios más demandantes, éste sigue siendo estamos analizando’, y pasan los meses y la un supuesto difícil de cumplir. Las asimetrías de cosa sigue igual y sabes que estás fuera información y conocimiento en este campo, así de la ley, es como... ¡ojalá que me sacaran un como las identidades históricas que marcan la parte! (...) En este momento estamos relación médico-paciente, sobre todo en el sector absolutamente ilegales, tenemos más público, son grandes obstáculos en el traspaso del pacientes de los que nos corresponden, tene- concepto de derecho ciudadano a la acción en sa- mos una enfermera asignada para lud. Por eso, la disponibilidad de información y los sistemas de notificación de enfermeda- dos salas de diálisis.” des garantizadas son fundamentales. (Médico) En ocasiones, el personal médico debe optar El AUGE supone una disminución de la asi- por atender a pacientes AUGE antes que a metría de información que existe entre el médico aquellos que padecen enfermedades no cubiertas y el paciente, al entregarle a éste la posibilidad por el programa, debido a la necesidad legal de de conocer la atención y el tratamiento que el cumplir con los plazos establecidos. profesional debe proporcionarle. Además de la obligatoriedad de notificación sobre sus derechos A pesar de los esfuerzos, a veces los hospitales por parte del médico tratante y de la instancia no logran cumplir la garantía de oportunidad, aseguradora, existe información pública a la por lo que tienen que comprar el servicio y enviar que el paciente puede acceder. En la mayoría de al paciente a otro centro de salud. los hospitales, carteles en las paredes muestran didácticamente cuáles son las enfermedades in- Otra estrategia frente a esta necesidad es la cluidas en el AUGE: aun cuando no se detallan compra de servicios a los propios médicos del las garantías relacionadas con cada una de ellas, hospital, para que realicen operaciones fuera permiten que el usuario sepa si su enfermedad del horario clínico estipulado en su contrato. “es” AUGE o no. A su vez, la Superintendencia Así, se produce un intercambio entre quienes de Salud ha creado instrumentos que muestran administran el hospital, y son responsables de con mayor detalle qué etapas del tratamiento cumplir con las garantías AUGE, y los propios son cubiertas por el AUGE, como también los médicos de la institución. En términos mone- plazos que deben ser respetados; la información tarios, esta práctica es conveniente tanto para el está disponible en la página web de la Superin- hospital como para el médico, ya que el valor tendencia y en las oficinas AUGE de los hospi- acordado entre ambos es menor del que cobran tales. Finalmente, casi todos los protocolos de los servicios externos, pero mayor de lo que gana atención asociados a las patologías AUGE están el médico en una hora de servicio. disponibles en internet.82 Desarrollo Humano en Chile
  • 80. No obstante, la realidad del sistema de rela- lización más profundos, que podrían terminarciones del ámbito sanitario es otra. Los usuarios en sanciones monetarias. Sin embargo, se hano conocen bien la ley, no siempre saben cuáles intentado evitar este último recurso, para noson las patologías cubiertas por el AUGE, ni los perjudicar aun más a los pacientes que recurrenplazos o protocolos de atención que debe respetar a esos centros de salud.el personal médico. Muchas veces la terminologíadificulta su comprensión. En un estudio de la Esta debilidad del sistema no afecta nece-Superintendencia de Salud, al evaluar el cono- sariamente el cumplimiento de las garantíascimiento acerca del AUGE se obtuvo que más estipuladas por el AUGE, en términos de recibirde la mitad de los encuestados (58%) tiene un la atención de salud requerida con su respectivanivel bajo de conocimiento (Superintendencia cobertura financiera; todos los pacientes dede Salud, 2006). FONASA A y B (los segmentos más pobres de la población) están cubiertos financieramente Al preguntarles a los pacientes AUGE por los de todas maneras. El problema es que, al no serderechos que este sistema les asegura, la mayoría de notificado, el paciente nunca llega a saber quelos entrevistados menciona exclusivamente la gra- es sujeto de derechos y que no sólo requiere sertuidad, es decir, la protección financiera, quedando atendido por su enfermedad, sino que tiene ela un lado las garantías de acceso y de oportunidad. derecho de ser atendido en ciertos plazos y deLa importancia de esta de-sinformación –que abar- una manera específica estipulada por la ley.ca el desconocimiento de las garantías explícitasen salud, cuáles son las patologías cubiertas por Esta falencia de los procesos de información yel plan y cuáles los protocolos asociados a cada notificación se ve acentuada por las asimetrías deuna– reside en que la asimetría de información poder en la relación médico-paciente, la que sedel paciente respecto del sistema se mantiene, y ve reforzada por la desigualdad socioeconómica.por lo tanto el paciente no se transforma en un Comparativamente, los usuarios que pertenecenfiscalizador real y no exige sus derechos. a sectores socioeconómicos más vulnerables com- prenden menos la información y los diagnósti- “... (había escuchado) algo en la televisión, cos, y presentan una actitud más pasiva frente pero muy vagamente. Pero ahí ya comprendí al médico, tendiendo a realizar menos preguntas de qué se trataba y que nos cubría la enfer- en una consulta (ver Gráfico 7).medad de nuestro hijo, que económicamentenosotros no podríamos haberlo sobrellevado, Además, los pacientes tienen dificultades paraporque las drogas y todo lo que son las hospi- enfrentarse al médico, lo cual se observa en la talizaciones... imposible.” mayor facilidad que tienen para “sincerarse” (Usuario de Fonasa C, patología 3) con las enfermeras, sea porque son ellas las que están siempre presentes en el hospital o por el A la pasividad de algunos usuarios que no respeto y temor que infunde la autoridad de lautilizan las fuentes de información disponibles figura del médico.se suma la dificultad para asegurar una oportunanotificación –por parte de los médicos y sus cen- “Este paciente que te reclama tanto entra altros de atención– al paciente de que su patología box pero no le dice nada al doctor, porque pa-está cubierta por el AUGE. La fiscalización de rece que ellos piensan que el doctor no es elconsultorios de la Región Metropolitana, que responsable de todas las fallas, sino el resto,realizó en 2008 la Superintendencia de Salud, entonces a él no le reclaman. Y antes de re-muestra que el 88% de los consultorios no está clamarte te preguntan: ‘¿Usted es doctora?’,notificando satisfactoriamente a los usuarios ‘No, soy enfermera’, ‘¡Ah! Pero cómo...’; peroAUGE, por lo cual están sujetos a un proceso si dices que eres doctora, no te reclaman, o tede sanción. Éste consiste, en las primeras etapas, reclaman de otra forma.”en amonestaciones escritas y procesos de fisca- (Enfermera, patología 2) Desarrollo Humano en Chile 83
  • 81. Gráfico 7Actitud frente a los médicos según grupo socioeconómico (porcentaje) La Encuesta de Desarrollo Humano 2008 muestra que la población en general queda con- forme con la atención que recibe en salud, tanto con los tiempos de espera (64% queda conforme) 100 83 como con el trato de parte de los funcionarios 79 80 (79,6%), enfermeras (83%) y médicos (85%). 80 66 Sin embargo, entre aquellos que no quedan 60 conformes, su disposición a reclamar es muy baja. Por ejemplo, sólo un 27% declara haber 40 reclamado al estar disconforme con el tiempo de 40 33 espera, mientras que un 60% declara no haber 20 hecho nada (el resto se fue o decidió no volver 20 20 a ese lugar). De aquellos casos que quedaron 14 20 disconformes con el trato del médico, sólo un 20% señala haber reclamado. 0 Generalmente queda con muchas dudas Generalmente, le pregunta al m dico hasta aclarar todas las dudas Alto Medio BajoFuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. ¿Qué explica la dificultad para llevar a la práctica la lógica de derechos? La observación profunda del proceso de imple- Por otra parte, en el caso de que efectivamente mentación del AUGE muestra el gran desafío se detecten incumplimientos y se decida aplicar que supone convertir a los ciudadanos en sujetos sanciones, éstas no se dirigen al médico tratante de las políticas, y no sólo en objeto de ellas. Al sino a la institución en su conjunto, lo cual centrar la atención en lo que ocurre al interior dificulta una responsabilización personal de la ac- de los hospitales, se observa que la introducción ción. A ello se agrega el hecho de que el plan no de derechos y garantías explícitas, respaldadas contempló incentivos para los médicos que por la ley, efectivamente obliga a los hospitales deben cumplir con el AUGE en los hospitales. a ser más rigurosos y meticulosos con sus regis- Incluso se podría decir que existen incentivos tros, como también en el vencimiento de los contrarios al cumplimiento: los médicos ganan plazos de atención. Pero, aun cuando se podría menos en los hospitales públicos que en sus pensar que la ley impone una presión por la vía consultas privadas, y los que trabajan en hospi- de la penalización por incumplimiento de las tales públicos pueden obtener mayores ingresos garantías, ésta no es suficiente para lograr las trabajando allí pero fuera de horario, cuando conductas esperadas. existe la urgencia de cumplir con la garantía de oportunidad de patologías AUGE. “… estamos presionados por los plazos, pero, o sea, yo no creo que me vayan a demandar Y no se trata solamente de fallas en los incentivos por ver un paciente dos días después del monetarios para los médicos; la protocolización plazo.” de la atención, aunque es legitimada como saber (Médico jefe de unidad) experto, y buscada por la política como un modo 84 Desarrollo Humano en Chile
  • 82. de administración más eficiente de la atención, De igual modo, se mantiene una asimetría detiene otros costos no esperados, que se relacionan relación entre el médico y el usuario, centradacon la disminución del espacio para realizar en el poder que se le otorga al profesional por elinnovaciones y probar nuevas técnicas. reconocimiento social de que es él quien posee las herramientas y el saber experto para tratar “… el hospital público ya no es una oportu- al enfermo. nidad para innovar y realizar operaciones novedosas, sino que tiene que ajustarse a lo “Pero el paciente, ¿qué me va a reclamar? (si establecido en el AUGE.” es operado después de cumplido el plazo), (Médico) ¿que no lo operé?, ¿que lo operé atrasado? Total, ¿lo que interesaba es finalmente que Junto a la ausencia de incentivos eficaces, yo lo operara y que quedara bien o que lotanto positivos como negativos, se observa operara dentro del plazo? Si el paciente meuna débil fiscalización. A un sistema de monito- dice que lo que le interesaba es que yo loreo y gestión (SIGGES) poco confiable se agrega operara dentro del plazo, para mí no es unala imposibilidad de las entidades fiscalizadoras de respuesta lógica y hasta ahí no más llegó laevaluar constantemente el universo de los hos- conversación (...) Está operado y está bien. Sipitales del país. De esta manera, la fiscalización lo que quería era que lo operaran dentro delquedaría situada en un nivel ajeno a los médicos plazo, no es mi concepto de medicina.”y enfermeras, con niveles de control insuficientes (Médico)y baja capacidad de respuesta. Ahora bien, la introducción de garantías exi- “Yo he visto que hay un aumento en toda la gibles que constituyen derechos de los usuariosfiscalización, de la ley de autoridad sanitaria, –derechos que se traducen en obligaciones paracómo funciona el AUGE con respecto a todas el personal de salud– difícilmente va a ser hechalas patologías, pero fiscalización directa a mi suya por los actores involucrados si no contienetrabajo, no. Al contrario, yo creo que todavía un sentido satisfactorio para todos. En algunos no se ha hecho una revisión directa del médicos, lo que ven como un cuestionamiento trabajo médico.” social a su identidad y su papel, sin reemplazar (Médico, patología 2) el sentido de su trabajo por uno igualmente gratificante, ha provocado malestar y fuertes La ley no se estaría aplicando con la canti- resistencias corporativas ante este tipo de in-dad de recursos necesarios para que funcione novaciones institucionales.de manera adecuada; falta apoyo a los centrosde atención y a los organismos responsables de Desde la implementación del régimen desu fiscalización y monitoreo. Sin embargo, la garantías explícitas, el espacio de decisión quesituación no hace crisis debido a una cultura del posee el médico para establecer el tratamientosector público en la que el trabajo con escasos que cada uno de sus pacientes debe recibir, alrecursos es una constante. igual que los tiempos que estima necesarios para cada consulta, se ven significativamente A estas dificultades se suman las inercias reducidos a los algoritmos de decisión y normasasociadas a las identidades históricas de los pa- establecidas en las guías clínicas y los protocoloscientes. Los usuarios del sector público no se cubiertos por la ley. A su vez, el hecho de quehan constituido en verdaderos fiscalizadores, ahora los médicos tengan que realizar laborespor desconocimiento del sistema y por una que antes correspondían a personal de escalonesescasa disposición a realizar quejas o recla- inferiores en la estructura hospitalaria implica-mos formales. ría una amenaza a su poder y a su prestigio. Desarrollo Humano en Chile 85
  • 83. “Antiguamente, el médico decía ‘ya, hoy mientos o irregularidades que no son reportados, día no voy al policlínico’ y te llamaba y le por lo que tampoco conllevan consecuencias corríamos los pacientes. Pero hoy en día negativas para los responsables. En este escenario esos mismos médicos ya no pueden hacer es muy difícil transformar identidades y estruc- eso, porque alguien tiene que atender a los turas de relación muy arraigadas entre médicos y pacientes y lo más probable es que vengan pacientes, sobre todo si no van acompañadas de tres o cuatro pacientes a los que se les va a orientaciones que otorguen sentido a los nuevos cumplir la garantía ya.” roles que deben ser asumidos. Dificultad que también puede ser observada en otros ámbitos (Coordinador AUGE) de transformación de atención de salud, como De esta manera, la implementación del AUGE es el caso relacionado a la ley del SIDA presen- en el sector público ocurre en un espacio donde tada en el Recuadro 6. En muchos casos los que no está funcionando un sistema de incentivos terminan ajustando el sistema en la práctica son alineado para su cumplimiento, con una fis- otros profesionales de la salud –enfermeras o calización muy débil (tanto de los organismos paramédicos–, que vienen a salvar el respeto de fiscalizadores como de los usuarios) y sanciones las garantías de los pacientes. poco efectivas, que dejan espacio para incumpli-Recuadro 6La dificultad del enfoque de derechos: el caso del VIH/sida en las mujeres gestantes Desde el año 2001 Chile cuenta con la Ley 19.779, sobre suscita en los equipos de salud la voluntariedad de la prueba el SIDA, que incluye salvaguardas contra la discriminación entre mujeres gestantes. Ello se aprecia en algunos de los en los ámbitos laboral, educacional y asistencial de salud. siguientes relatos emanados del estudio en cuestión: La ley reconoce que la estigmatización y discriminación acompañan al VIH y al SIDA, porque existe el prejuicio “A mí me preguntó y me explicó que era más para preve- de que vivir con el VIH implica supuestas trasgresiones al nir a la guagüita, porque se podía tratar estando dentro orden moral de una cultura. Por ello la ley estipula entre de la guatita y si le daba el consentimiento.” otras cosas el carácter voluntario y la confidencialidad de la (Usuaria) prueba, el consentimiento informado y la consejería anterior y posterior al test. “A mí me lo hicieron no más, no me dijeron nada, no firmé nada.” Hasta ahora, gran parte del debate mundial sobre políticas (Usuaria) públicas y VIH/SIDA oscila entre el énfasis en la aplicación “A mí, claro, me dijeron que si yo tenía el virus el bebé de una política de salud pública y los derechos individuales. podía salir contagiado…” En Chile, esta tensión puede observarse en la relación entre (Usuaria) equipo de salud y usuarios: muchas veces la aplicación de la norma –en este caso, la ley del SIDA y sus disposiciones sobre “A mí, nada, que si yo me lo quería hacer no más, pero el carácter voluntario de las pruebas– genera resistencia en así como… ¡tienes que hacértelo!” los equipos de salud, resistencia que tiene que ver con una (Usuaria) tradición que no acostumbra a involucrar a las personas en “… pero a nosotros, cuando estuvimos en la capacita- la toma de decisiones. ción, nos dijeron que toda paciente tenía que tener el VIH y que si lo rechazaba, se le toma el test rápido en Entre las prácticas observadas que se contradicen con la ley y sus mandatos, una reciente evaluación sobre la aplica- la maternidad; la que no lo quiera, la que no firma el ción de la norma de prevención de la transmisión vertical del consentimiento, se lo toman igual…” VIH (Unicef-ConaSIDA, 2008) da cuenta del conflicto que (Matrona) 86 Desarrollo Humano en Chile
  • 84. Así, la citada evaluación muestra el conflicto entre la capaz de decidir en el ámbito de su salud y de su bebé, comonorma y la práctica que se les presenta a las prestadoras se lee en los siguientes comentarios:de salud (matronas, generalmente) en torno a la autoriza-ción de la usuaria y su libre opción de realizarse el examen, “Yo por lo menos sentía al firmar que era mi responsabi-donde entra en juego el dilema del derecho de esa madre lidad; si me salía positivo yo sabía que yo había firmadocomo persona versus la protección y el derecho del hijo o y dado mi consentimiento.”hija que está por nacer. “Me preguntaron si quería hacerme un examen de VIH “El consentimiento te da la opción de que la persona y me lo hice, porque también era voluntario y yo me lo te diga no y eso no debiera ser, porque va en contra del hice. Había que firmar igual, porque era voluntario, así beneficio del recién nacido.” que traté de hacer todo lo mejor que se pudiera.” (Matrona) “Me dijo si quería saber si tenía SIDA, porque hay mu- chas mujeres embarazadas que han tenido SIDA y se lo Las prácticas del personal de salud entran en estas y transmiten a la guagüita. Me preguntó si quería saberotras contradicciones, que se asocian a fuertes cargas de y me empezó a explicar del VIH, del examen, y lo queestigma, de discriminación y atropellos a los derechos delas personas que viven con el VIH, como da cuenta un es- podía pasar.”tudio sobre mujeres chilenas viviendo con VIH/SIDA (VivoPositivo, Universidad ARCIS y Flacso Chile, 2004): de cien De acuerdo a lo definido en la ley, y en cumplimiento demujeres entrevistadas que vivían con el VIH, treinta y una la nueva lógica de derechos que sustenta la reforma delhabían sido esterilizadas sin consentimiento y bajo presión sector, la acción del equipo de salud debiera centrarse en lapor parte de los equipos de salud. entrega de información oportuna, en el acompañamiento permanente y en el respeto sin presiones de la decisión de No obstante, hay equipos de salud que sí cumplen con la los usuarios.voluntariedad establecida por la ley, acción que produce en UNFPA y ONUSIDA, Chilela mujer gestante el efecto de reconocerse como persona Desarrollo Humano en Chile 87
  • 85. CAPITULO 7 Innovar en la educación: nuevas ideas, viejas maneras Otra modalidad recurrente de hacer políticas de innovaciones dirigidas a mejorar los procesos públicas en las últimas décadas ha sido la for- de enseñanza y aprendizaje en términos de equi- mulación de programas sociales focalizados en dad y calidad, muchas de las cuales han adoptado poblaciones determinadas y en servicios sociales esta modalidad de intervención que apunta a específicos. Esta modalidad no está asociada cambios organizacionales más que instituciona- a cambios en el marco institucional, sino que les. Además, se le ha prestado bastante atención opera sobre las reglas del juego existentes al sector educativo en la discusión pública, sobre y presiona al cambio desde el nivel organi- todo a partir de la movilización estudiantil del zacional. año 2006, que aludía a un estancamiento en los resultados y al escaso impacto de las políticas pú- De especial interés resulta el sector de educa- blicas. El Recuadro 7 muestra que la evaluación ción, porque allí se ha desarrollado un conjunto de la población al respecto es ambivalente. 88 Desarrollo Humano en Chile
  • 86. A pesar de la magnitud del esfuerzo realizado, en el tiempo, a través de una asesoría externaque incluye un aumento sostenido en el gasto directa e intensiva por parte de institucionespúblico en el sector (triplicándose entre 1990 y especializadas (en este caso, universidades u otros2007), no se ha logrado avanzar lo suficiente, man- centros académicos) a los establecimientos. Cadateniéndose resultados nacionales que no mejoran escuela tiene un plan de trabajo específico a loen el tiempo (como muestra el Cuadro 12), y tam- largo de tres o cuatro años, elaborado con labién la brecha de calidad entre establecimientos institución asesora, con lo cual se trabaja desde laeducacionales de diferente nivel socioeconómico particularidad de cada escuela o liceo, superando(ver Cuadro 13). De acuerdo a las mediciones la lógica centralista que marcó muchas de lasinternacionales, si bien Chile tiene uno de los intervenciones de focalización anteriores. Unarendimientos más altos de América Latina (des- de las particularidades de esta estrategia es supués de Cuba, según datos de la UNESCO), sigue carácter voluntario y de asesoría, alejándose delestando bajo el promedio de resultados de países formato de intervención obligatoria.de la OECD a pesar de los avances registrados deacuerdo a la medición PISA 2006. Si bien es muy temprano para evaluar el im- pacto de esta estrategia sobre los rendimientos Diversas han sido las explicaciones sobre la y la calidad de la educación en ese grupo dedificultad de mejorar la calidad de la educación establecimientos, el análisis del proceso de im-chilena. Algunas aluden a la estructura de reglas, plementación de la primera fase muestra ciertasincentivos y fiscalización del sistema con finan- tensiones y trabas que retardan el cumplimientociamiento público, lo que ha sido abordado por de las etapas de trabajo estipuladas, y puedenuna serie de proyectos de ley en los últimos años. afectar los resultados del programa. El enfoqueTambién se ha enfatizado la necesidad de modi- de las prácticas que propone este Informe per-ficar las prácticas pedagógicas y las metodologías mite describir el conjunto de juegos y coordi-de enseñanza, nudo crítico de los procesos de naciones entre actores que facilitan o entrabancambio educativo. Otras apuntan a las falencias los cambios significativos que se esperan de laen el sistema descentralizado de administración ejecución de esta política pública.y las debilidades en la definición de roles y res-ponsabilidades en los distintos niveles. Cuadro 12 Evolución de los resultados SIMCE 4º básico, promedio nacional Se ha cuestionado además el carácter centra-lista del diseño de las políticas y los programas 1999 2002 2005 2006 2007educacionales, lo que dificulta captar las necesi- Lenguaje y comunicación 250 251 255 253 254dades reales de cada establecimiento, como tam- Educación matemática 250 247 248 248 246bién que la comunidad escolar perciba el desafío Fuente: Elaboración propia en base a resultados SIMCE, www.simce.cl..como algo propio. El Ministerio de Educación(MINEDUC) ha comprendido estas dificultades Cuadro 13y ha diseñado nuevos programas orientados a Puntajes del SIMCE, promedio cuartos básicos 2007, por grupo socioeconómico y variaciónresolver esos problemas. El ámbito estudiado en 2007-2006este capítulo es la Estrategia de Apoyo a Estable-cimientos Prioritarios, que comenzó en 2006, y Lenguaje Matemáticase escogió justamente porque es una estrategia Grupo socioeconómico Promedio Variación Promedio Variación Bajo 237 •2 221 •1de política pública innovadora en este sentido: Medio bajo 237 •1 226 • -2un intento de presionar por la autogestión de los Medio 254 •0 246 • -4cambios en las prácticas educativas. Medio alto 277 •2 272 • -1 Alto 299 •3 298 •1 Su principal objetivo es desarrollar procesos yprácticas de mejora organizacional que impacten Nota: El punto (•) indica que no hubo variación significativa del puntaje promedio.en los resultados educativos de manera sostenida Fuente: www.simce.cl. Desarrollo Humano en Chile 89
  • 87. Recuadro 7¿Cómo percibe la población los cambios en educación en Chile? La población en Chile tiene una percepción Gráfico 8 ambivalente del mejoramiento de la calidad Percepción sobre la calidad de la educación (porcentaje) de la educación en los últimos años. Como muestra el Gráfico 8, un 43% piensa que ha mejorado y el resto se divide entre aquellos 50 que piensan que la calidad se mantiene 43 (35%) y una minoría que opina que ha 40 empeorado (20%). 35 30 20 20 10 0 La calidad de la educación Pese a todos los cambios, La calidad de la educación en Chile ha mejorado mucho la calidad de la educación en Chile ha empeorado durante los últimos años en Chile sigue igual durante los últimos años Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. Gráfico 9 Según los resultados de la Encuesta, la Ideas para mejorar la educación (porcentaje) gente está dividida frente a las posibles vías Señale el aspecto más importante que usted cree se debería cambiar para que la educación en Chile mejorara... de solución de los problemas de la educa- ción: la mayoría piensa que son las políticas del gobierno, pero un importante grupo señala que es la conducta de los alumnos 35 la que debe cambiar para mejorar los resul- 31 31 30 tados en este ámbito (Gráfico 9). Son pocos los que asumen que la responsabilidad de 25 mejorar la educación recae en los propios 20 gestores: familias, directores y/o profesores. 18 Al preguntarse directamente por la labor 15 de los profesores, la percepción tiende a 12 ser positiva. De acuerdo a la Encuesta de 10 7 Desarrollo Humano 2008, un 48% estima 5 que los profesores hoy hacen mejores clases. 2 Esa visión tiende a ser más positiva en la 0 población de menor nivel socioeconómico Ns-Nr El compromiso El compromiso La forma de La conducta Las pol ticas de los directores de los apoderados ense ar de los de los alumnos educacionales y sostenedores profesores del gobierno (ver Gráfico 10). Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. 90 Desarrollo Humano en Chile
  • 88. La responsabilidad que los padres o Gráfico 10 apoderados reconocen asumir frente a la Percepción de cambios en las maneras de enseñar según grupo socioeconómico calidad de la educación es alta en promedio, (porcentaje) pero se diferencia bastante según el sector Con respecto a la manera como los profesores enseñan, usted cree que durante los últimos años... socioeconómico. Al preguntar a los actuales apoderados de niños o jóvenes que están en el sistema escolar qué hacen cuando el 2 3 4 3 colegio de sus hijos baja su rendimiento, la 100 mayoría indica que se acerca a informarse 39 29 28 29 sobre las medidas que éste piensa tomar 80 (58%). Sin embargo, esta actitud proactiva es más frecuente en niveles socioeconó- 60 22 17 19 micos más altos, en comparación con los 18 que manifiestan no hacer nada al respecto 51 (ver Gráfico 11). 40 47 48 41 20 0 Alto Medio Bajo Total NS-NR No ha cambiado Ha empeorado, Ha mejorado, hoy se hacen peores clases hoy se hacen mejores clases Fuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008.Gráfico 11Actitud ante una baja en la calidad del establecimiento educacional (porcentaje)Si el establecimiento educacional de su pupilo baja sus puntajes en las pruebas de medi-ción de calidad (como SIMCE, PSU, etc.) ¿Qué hace usted? 90 80 80 70 60 59 54 50 40 32 30 22 20 14 10 11 10 7 5 4 2 0 Se acerca al Cambia a su pupilo No hace nada NS-NR establecimiento a informarse de establecimiento sobre las medidas Bajo Medio AltoFuente: Encuesta de Desarrollo Humano, PNUD 2008. Desarrollo Humano en Chile 91
  • 89. Como insumo principal para este análisis instituciones asesoras. Luego se realizaron en- se utilizó el estudio de seguimiento al primer trevistas individuales y grupales a actores clave año de implementación de la estrategia que en la estrategia, de una muestra de veinticuatro realizó el PNUD, en conjunto con la consultora establecimientos prioritarios, doce en cada nivel Asesorías para el Desarrollo, por encargo del de enseñanza (uno por cada institución asesora, Ministerio de Educación. El estudio usó una de los que comenzaron la asesoría el año 2006). estrategia mixta de recolección de información y En relación con la fase cuantitativa, se aplicó análisis, con técnicas cuantitativas y cualitativas. una encuesta a diversos actores del universo de En una primera instancia se hizo un análisis los establecimientos prioritarios. de documentos e informes elaborados por las ¿Cómo se implementa la estrategia de apoyo a establecimientos prioritarios? Los tropiezos del comienzo como los ámbitos y procesos que deben mejorarse en los establecimientos escolares para mejorar La estrategia comenzó en 2006 seleccionando los rendimientos de manera sostenible. Así, la cien escuelas de enseñanza básica, tanto mu- asesoría debía contemplar el mejoramiento en los nicipales como particulares subvencionadas, ámbitos de gestión y liderazgo, gestión técnico- que fueron asignadas a un total de doce insti- pedagógica, vinculación y apoyo del sostenedor, tuciones asesoras, en cuatro regiones del país y temas relacionados con la convivencia escolar (Metropolitana, de Valparaíso, del Bío-Bío y de (especialmente en el caso de enseñanza media). El la Araucanía). En el caso de la enseñanza media, Recuadro 8 muestra las funciones que se esperaba la selección se concentró en 2006 en 47 liceos de de cada actor participante en la estrategia. las regiones Metropolitana, de Valparaíso y del Bío-Bío, y para el 2007 se consideraron todas las Esta aproximación refleja un aprendizaje en la regiones del país seleccionando 74 liceos más. formulación de política pública al considerar la La definición de establecimientos educacionales experiencia del Programa de Escuelas Críticas, “prioritarios” tuvo en cuenta su alta vulnerabili- una intervención piloto que se realizó entre dad socioeducativa y resultados de aprendizaje 2002 y 2005 en la Región Metropolitana. Este insatisfactorios. A cada institución asesora se le programa dejaba en mayor libertad de acción asignó un grupo de establecimientos prioritarios a las instituciones asesoras, con la idea de que (no más de diez). probaran distintas aproximaciones al mejora- miento escolar. Sin embargo, el seguimiento de El Ministerio de Educación realizó una convo- ese programa en su etapa inicial mostró que la catoria a instituciones interesadas en participar en escasa estandarización en las asesorías hacía muy la estrategia, las cuales debían entregarle planes difícil comparar los acercamientos y obtener los de trabajo que serían evaluados en relación con resultados esperados. los términos de referencia, que incluían áreas de intervención como requisitos básicos que En base a los documentos que las instituciones deberían estar presentes en todas las propuestas. asesoras le entregaron y a una evaluación de sus De este modo se aseguraría que, a pesar de la capacidades técnicas, el Ministerio de Educación heterogeneidad de los trabajos, todos tuvieran procedió a seleccionar las instituciones más en común un conjunto de elementos que han adecuadas para cada establecimiento. El proceso sido documentados por el conocimiento experto de selección se centró en universidades, pero la92 Desarrollo Humano en Chile
  • 90. realidad demostró que había pocos progra- de la asesoría. El proceso derivó en propuestasmas académicos en el país preparados para de trabajo muy apegadas a las especificacioneseste tipo de trabajo. Entre las universidades de los términos de referencia, con poco valorque fueron seleccionadas pocas contaban con agregado específico de cada institución y muyexperiencia en dar asesoría integral a escuelas o homogéneas entre sí.liceos, como esperaba la estrategia. Los equiposprofesionales que las universidades conformaron Los criterios de selección de establecimientospara este propósito tienen fundamentalmente prioritarios fueron definidos y operacionalizadosexperiencia docente en cursos de perfecciona- por el Ministerio de Educación en el nivel cen-miento y capacitación, algunas han investigado tral. El nivel regional participó en la selecciónen escuelas y liceos, y sólo unas pocas los han a partir de este universo predefinido de estable-asesorado, primando en estos casos la asesoría cimientos elegibles. Este proceso de selecciónen temas puntuales. fue lento y los criterios objetivos no pudieron aplicarse plenamente en algunos casos, lo Como resultado de ello, parte importante que llevó a la inclusión de escuelas que teníande las propuestas fueron calificadas de débiles mejor rendimiento o menor vulnerabilidad quepor la coordinación nacional de la estrategia lo definido originalmente por la estrategia.en cada nivel de enseñanza del MINEDUC,y devuelta a las instituciones con comentarios. El proceso de consulta al sostenedor y a vecesEn los casos extremos, este proceso interactivo al director del establecimiento también fue másse repitió varias veces, retardando el comienzo lento de lo planificado, y no siempre se logró elRecuadro 8El rol esperado de los actores involucrados en la estrategia * Ministerio de Educación, nivel central: diseño y finan- del establecimiento, que en el caso de los colegios ciamiento de la estrategia, criterios de selección de los municipales es el municipio (y su departamento de establecimientos, seguimiento del proceso y aprobación educación cuando existe) y en el caso de los particulares final de los planes de asesoría externa. subvencionados es el dueño (corporación privada o persona natural). Tras la presentación del programa de * Secretaría Regional Ministerial (SEREMI): equipo técnico trabajo, deben facilitar la implementación de los procesos encargado en el nivel regional, participa en la selección y prácticas sugeridos por las instituciones asesoras, de los establecimientos y establece el contacto con las mediante la entrega de recursos humanos y materiales a instituciones asesoras, informándoles acerca de la mo- los establecimientos. dalidad de la asesoría, sus objetivos y las propuestas que deben presentar; luego deben aprobarlas en conjunto con * Comunidad escolar: la asesoría debe incluir trabajo con el nivel provincial. los directores, jefes de UTP (jefes de unidad técnico- pedagógica, encargados de gestionar tareas pedagógicas * Supervisores en el nivel provincial (DEPROV): son el y curriculares al interior del establecimiento), administra- nexo entre el Ministerio y el establecimiento educacio- tivos, docentes, alumnos y apoderados. nal; deben evaluar la pertinencia de las propuestas de las instituciones asesoras respecto de los objetivos del * Institución asesora: encargada de llevar a cabo un diag- MINEDUC, participar en la implementación de la asesoría nóstico y un plan de asesoría para cada uno de los esta- y establecer un vínculo con los sostenedores de escuelas blecimientos a los que fue adjudicado su apoyo; tanto su y liceos. plan de trabajo como la implementación están sujetos a la supervisión y aprobación del Ministerio de Educación * Sostenedores: administradores de los recursos económicos (en todos sus niveles). Desarrollo Humano en Chile 93
  • 91. objetivo de hacer partícipes de la decisión a estos un contexto de administración de la educación actores. A pesar de que el Ministerio programó lleno de dificultades de coordinación, con una reuniones para informar de la estrategia a los sos- definición de roles y responsabilidades históri- tenedores de establecimientos elegibles, y luego camente difusa. A pesar de que el MINEDUC reuniones con los sostenedores y directores que mantiene la responsabilidad técnico-pedagógica habían aceptado participar, hubo casos en que la sobre los establecimientos educacionales con fi- comunidad de actores escolares no sintió que fue- nanciamiento público, la administración de éstos se realmente consultada. En algunas situaciones es responsabilidad del sostenedor, municipal o fue difícil romper con la tradición centralizada y privado. Por otra parte, el nexo entre el nivel vertical de la administración de servicios sociales, central del MINEDUC y la escuela es muy débil. y los sostenedores o directores afirmaron no haber El último eslabón de la cadena pública lo encarna sido invitados sino más bien informados de que el supervisor, cuyo poder de incidencia en las es- serían asesorados por una institución externa. cuelas es exiguo (PNUD, 2004). A ello se suman En otras palabras, no sintieron que decidían los conflictos por la ambigüedad de atribuciones voluntariamente participar en la estrategia, sino entre el nivel central y regional del Ministerio, que se les imponía un nuevo programa desde el que a veces constituye un gran obstáculo en la Ministerio. Cuando ello ocurrió, se suscitaron implementación de políticas del sector. inmediatamente mayores resistencias iniciales entre la comunidad escolar que sería asesorada. En este contexto, la institución asesora, que es contratada y supervisada por el MINEDUC, Una vez seleccionadas y contactadas ambas tiene que entrar a negociar su estrategia de partes, la institución asesora comenzó la etapa asesoría organizacional con los sostenedores y de empalme, en la cual se realizó el diagnóstico demás actores del establecimiento. Esta asesoría de la situación de cada escuela o liceo con miras no surge entonces de una demanda de los propios a elaborar el plan de asesoría, que en la etapa de actores que serán apoyados. este estudio recién comenzaba a ejecutarse en la mayoría de las escuelas y algunos de los liceos. Recepción y resistencias iniciales De acuerdo a la encuesta realizada a la comuni- Pese a los retrasos en momentos específicos, dad escolar de establecimientos prioritarios, su la implementación de la estrategia ha avanzado reacción inicial a la llegada de una institución como se programó. Sin embargo, en enseñanza externa que les entregaría asesoría fue mayorita- básica se interrumpió en 2008 para la mayoría riamente positiva, aunque con más fuerza en los de las escuelas participantes, por la entrada en sostenedores (83%) y directivos (entre 66 y 75%) vigencia de la ley de subvención preferencial, que en los profesores (57-58%). Esta reacción que también contempla asesorías externas a positiva contrasta con el rechazo a la asesoría los establecimientos con mayor necesidad de externa que en el año 2002 se dio en las “escuelas mejorar, aunque en este caso la decisión ya no críticas” de la Región Metropolitana (Asesorías corresponde al nivel central del MINEDUC y se para el Desarrollo y PNUD, 2004). traspasa al sostenedor, quien debe elegir si sigue trabajando con las instituciones asesoras actuales Esta diferencia puede atribuirse en parte al o busca otras, o ninguna. aprendizaje en el diseño de la política pública, ya que en el seguimiento a la ejecución del Pro- grama de Escuelas Críticas se había informado El proceso de asesoría: interacción y del impacto estigmatizador que había tenido coordinación de los actores sobre las escuelas el adjetivo de “críticas”, lo que en un comienzo produjo muchas dificultades y La implementación de un programa como éste es resistencias. Además, el hecho de haber sometido compleja, porque entra a operar sin el respaldo la selección de los establecimientos a consultas de un cambio formal de las reglas del juego y en en las SEREMI de educación, los DEPROV94 Desarrollo Humano en Chile
  • 92. y los sostenedores preparó el terreno para una como la preparación de los portafolios que exigerecepción más favorable. Esta experiencia refleja la evaluación docente. En este sentido, y dadola importancia del seguimiento a la puesta en que la institución asesora no tiene atribucionespráctica de las políticas, con el que se acumula legales que le confieran poder para su acción, fueconocimiento para mejorar los diseños y prever vital ganarse la confianza y obtener legitimidadsus efectos. de parte de la comunidad escolar. Igualmente hubo casos de fuerte resistencia y El equipo asesor tiene que moverse táctica-rechazo inicial a la asesoría, principalmente entre mente en el espacio escolar para avanzar en ellos docentes y en menor medida los directores sentido que le exige el Ministerio, un agenteo jefes de unidad técnico-pedagógica (UTP). absolutamente externo a la organización dondeEste tipo de resistencias es relativamente se producen las interacciones concretas. En nocomún en el campo de las consultorías, y pocas ocasiones algunas instituciones asesoras tu-tiene que ver con la deslegitimación del sa- vieron que ser creativas y flexibles para producirber experto que representa la asesoría para juegos de intercambio que les permitieran entrarquienes la reciben, en este caso los actores del a trabajar realmente con la comunidad escolar.establecimiento, y especialmente los docentes.Muchos de los profesores que trabajan en escue- También hubo casos en que el director o el jefelas de sectores pobres estiman que las políticas de UTP emergían como mediadores clave paraministeriales son desarrolladas por técnicos que atenuar la resistencia docente, asumiendo unno entienden lo que es trabajar con el tipo de rol de bisagra. El papel de líder al interior de lapoblación con la que ellos se relacionan. Esta escuela –uno con visión de gestión pedagógica,percepción se extiende a la incorporación de con un norte claro para el establecimiento– operaasesores externos, supuestamente expertos, pero como el mejor complemento en una estrategia deque en la práctica no han tenido un acercamiento asesoría como ésta. Una buena conducción aliviadirecto a los procesos de enseñanza en este tipo el trabajo de las instituciones asesoras propician-de escuelas. do un marco favorable y una mejor alineación de las escuelas en torno a un objetivo común. Las resistencias se tradujeron en que algunosprofesores no admitían necesitar ayuda, oponién- La participación y la retroalimentacióndose fuertemente a la presencia de los asesores en como elementos clavesus salas de clase y boicoteando cualquier tipo El contrato con el MINEDUC establece quede asesoría pedagógica. Entre las tácticas para las instituciones asesoras deben elaborar unimpedir o entorpecer el trabajo de los asesores se diagnóstico de la situación que se vive en el es-contaron actitudes como retenerlos en el pasillo tablecimiento, para construir un plan de trabajohablándoles de cualquier cosa, o realizar clases orientado a solucionar los principales problemaspeculiares o extraordinarias, “construyendo un detectados. El diseño del plan de asesoría debeespectáculo para hacer reír, haciendo show (...) ser convenido con cada escuela, para luego serpara que no se justifique que nosotros estemos aprobado por el Ministerio de Educación.ahí”, como afirma un asesor de la Región de LaAraucanía. Desde el punto de vista de los directivos, y en menor grado de los profesores, el diagnóstico se De esta manera, parte del trabajo inicial en desarrolló de manera participativa. Apoderados yalgunos equipos asesores consistió en derribar alumnos tuvieron una participación marginal. Alas barreras y “ganarse” a los docentes para poder pesar de ser requerida en el diseño programáticoaplicar la estrategia de apoyo. Así, en algunas de la estrategia, la participación de los sostene-instituciones privilegiaron apoyos a los docentes dores también fue poco frecuente, tal como haen temas que los agobiaban y que no formaban ocurrido en la mayor parte de los programasparte de la asesoría acordada con el Ministerio, públicos implementados por el MINEDUC en Desarrollo Humano en Chile 95
  • 93. las últimas décadas. Ello se produjo, en parte, “(La institución asesora) no tiene plan de tra- por falta de interés y de capacidad (problemas bajo; no sabemos quién viene y de qué tema de recursos humanos disponibles en los muni- es la próxima reunión; el animador trabaja cipios) y en parte porque las instituciones no se con la directora y no con nosotros.” esforzaron mucho en involucrarlos. (Profesor, enseñanza básica, Región de Bío-Bío) La presentación del diagnóstico a la comuni- Por otro lado, el Ministerio de Educación dad escolar se realizó a directivos y profesores, aprueba o rechaza los planes de asesoría de acuer- y marginalmente a sostenedores. Sin embargo, do a su sintonía y coherencia con los términos de pocas instituciones lograron validar efectiva- referencia y la estrategia en su conjunto. Cuando mente sus diagnósticos con estos actores, y casi considera que no cumple con los requisitos, la ninguna generó instancias de retroalimentación institución asesora debe reformular el plan de que dejaran la impresión en los directivos y trabajo. Ello genera programas de asesoría que profesores de que sus sugerencias fueron in- tienden a alinearse con los enfoques ministeriales corporadas. Esta situación es un hecho crítico y pueden alejarse de la realidad de la escuela o el ya que la validación del diagnóstico con la liceo. Emerge entonces cierta contradicción comunidad escolar es clave en la aceptación en los roles y atribuciones de los actores, del equipo de asesoría por parte de los actores porque la institución asesora, que tiene como del establecimiento. Así, si bien existen aprecia- objetivo apoyar a una organización escolar ciones positivas del diagnóstico en algunos casos, en un proceso de cambio, termina por rendir es frecuente la disconformidad con el proceso cuentas y responder a un agente externo a la de elaboración. organización, cuyo enfoque no está necesa- riamente alineado con el establecimiento. En muchos de los casos estudiados con mayor profundidad, la institución asesora realiza con- “El Ministerio de Educación no aceptó el pro- versaciones, entrevistas y grupos de discusión con yecto. Lo que pasa es que ellos nos pedían ha- los equipos directivos, así como revisión de eva- cer muchas más acciones de las que a nuestro luaciones anteriores, para elaborar el diagnóstico. juicio es posible hacer.” Pero al momento de validar el plan de asesoría (Profesional institución asesora, enseñanza básica, Región los espacios de participación de la comunidad Metropolitana) escolar disminuyen significativamente, llegando incluso a desaparecer algunas veces, ya sea porque La combinación de ambos factores –baja parti- la institución asesora no lo hace o porque a la cipación de la comunidad escolar y aprobación o comunidad escolar no le interesa participar. Ello desaprobación por parte del Ministerio–, sumada se refleja en casos en los que el plan de asesoría a la poca experiencia de algunas instituciones se presenta a la comunidad cuando ya ha sido asesoras en este tipo de trabajo, tuvo como enviado al Ministerio, o situaciones en que los resultado generalizado la elaboración de planes docentes no conocen el plan de trabajo que se “tipo”, es decir, programas de asesoría que no está implementando. La explicación a menudo captan la particularidad de cada establecimiento tiene que ver con la descoordinación entre los educacional; redactados en términos generales, actores del establecimiento escolar y el equipo en algunos casos incluso llegaron a homologar asesor, los retrasos en la implementación del planes de establecimientos distintos. programa y/o la necesidad del equipo asesor de responder a los requerimientos del Ministerio. “Cuando llegó aquí el plan de mejoramiento Estas descoordinaciones generan reacciones de ellos, me lo entregaron y venía el nombre negativas dentro del equipo escolar, que siente de otra escuela. Y me encontré con dos pla- que su conocimiento práctico es deslegitimado nes. Lo único que cambiaba era el nombre de y poco valorado. las escuelas, pero eran los mismos.” (Director, enseñanza básica, Región de Valparaíso)96 Desarrollo Humano en Chile
  • 94. La poca especificidad de los planes de asesoríacrea dificultades para adaptarse a los recursos quetiene cada liceo o escuela y trabajar de la maneramás adecuada según los problemas de cada cual.Un ejemplo es la dificultad de algunos equiposasesores para compatibilizar las horas pedagógi-cas y de labores administrativas de los docentescon su participación en talleres y capacitaciones.En algunos casos, ello crea una sensación desobrecarga de trabajo y escasez de tiempo en losdirectores y jefes de UTP, como también el quelas actividades se desarrollen en horarios que nocorresponden a la jornada laboral de los profeso-res, como un sábado por la mañana o quedarsedespués del trabajo un día de la semana. bajas tasas de participación de la comunidad escolar, no se alcanza un sentido general co- En la etapa de implementación del plan mún de la asesoría al interior de los estable-también se observó entre el equipo asesor y el cimientos educacionales. Los actores escolarespersonal del establecimiento (especialmente el entonces no se identifican o incluso desconocencuerpo docente) un modo de relacionarse más el rumbo que sigue la estrategia y las actividadesbien vertical, con pocos espacios de retroalimen- que se realizarán, y además pueden sentir ame-tación y participación. Ejemplo de ello es una nazado su papel de educadores. Por lo tanto,situación descrita en la cual los asesores asisten surge una dificultad para reconocer la necesidada las clases, toman apuntes y luego se guardan de la asesoría y la responsabilidad que le cabesus observaciones, sin hacerles comentarios a los a cada actor en este escenario, lo que producedocentes, lo que resulta en un equipo escolar que resistencias importantes e incluso un boicot dese siente observado, evaluado y supervisado más la asesoría al interior de la organización.que asesorado. Una asesoría planificada pero flexible “… es como una especie de fantasma que La mayor parte de las instituciones asesoras or- está dentro de la sala de clases; no sabemos ganizaron su trabajo en una de dos modalidades si está para acompañarnos o para atormen- principales. En la primera, cada establecimiento tarnos.” cuenta con un equipo fijo de asesores (que asiste (Profesor, enseñanza básica, Región de Valparaíso) a los colegios según las actividades programadas y trabaja con aquellos actores que le correspon- “… traía mentalidad de supervisora más que den, por ejemplo profesores de matemáticas) y asesora.” hay especialistas que rotan según los problemas (Profesor, enseñanza media, Región Metropolitana) específicos que enfrente cada colegio. Todos ellos operan bajo la guía de un coordinador de En estos casos, nuevamente faltan espacios proyecto con poca visibilidad en las escuelas.de retroalimentación en los cuales los asesores En la segunda modalidad, existe un coordina-reflexionen en conjunto con los profesores acer- dor por cada colegio asesorado, y un equipoca de las dificultades de éstos para realizar sus de asesores que va rotando por los distintosclases, y de los cambios que podrían facilitarles colegios asistidos según las necesidades. Aquí lala enseñanza, ajustándola a las necesidades de presencia del coordinador en el liceo o escuelalos alumnos. es semanal y su función es organizar y generar las condiciones institucionales para que el resto Cuando hay problemas en la coordinación de los asesores desarrolle su trabajo. En ambasy comunicación entre los involucrados, con modalidades la visita del equipo asesor en pleno a Desarrollo Humano en Chile 97
  • 95. un establecimiento constituye un hecho aislado: del jefe de UTP en algunos colegios, las restric- prima la visita individual, que fija el coordinador ciones de tiempo de directivos y docentes, o las o cada asesor con el o los docentes con los que demandas del colegio a la institución asesora para debe trabajar. que entregue apoyo en áreas o temas que son ur- gentes para ellos (preparación para la evaluación Disponer de un coordinador en cada liceo que docente, demandas de planes de mejora desde el organiza y coordina el trabajo, y es la persona sostenedor, elaboración de proyecto de jornada oficial de contacto, constituye la modalidad de escolar completa), presionan a la institución a organización más fluida y transparente desde la ir adaptando su plan de asesoría en el camino. perspectiva de la comunidad escolar. Existe un La disposición a responder a estas demandas interlocutor oficial que tiene presencia regular y fue clave para reducir la resistencia a la asesoría es conocido en el colegio, lo que lleva a mantener y contribuir a legitimar la institución asesora, y los roles y las responsabilidades más claros a lo no atrasó significativamente la implementación largo del proceso. Otra acción bien recibida y del programa. Es decir, es importante que la valorada es la presencia de un fichero o pizarra institución asesora tenga la capacidad de visible en las oficinas administrativas o la sala de flexibilizar su plan original para atender a profesores, donde se registran las visitas y activida- las necesidades y dinámicas emergentes de des del semestre, con fecha, hora y participantes. la asesoría. En aquellos establecimientos cuyos asesores socializan correctamente la planificación de Roles y atribuciones difusos las actividades, el trabajo adquiere niveles más El diseño del programa definió roles y funciones altos de sistematicidad y constancia. Además, generales para los agentes involucrados en la permite al equipo escolar controlar y reclamar estrategia (ver Recuadro 8), con una cuota im- mejor lo acordado con el equipo asesor. portante de ambigüedad y/o una comunicación insuficiente de los mismos a cada agente. En la Por el contrario, cuando la presencia del equi- propia dinámica del proceso, cada uno entendió po asesor es irregular, no hay un calendario de y concretó su rol y funciones a su manera. Por lo trabajo o éste no se comunica a la comunidad demás, la definición de roles y responsabilidades escolar, surgen descoordinaciones y se crispan las no incluyó normas sobre quién es responsable de relaciones. Igualmente, cuando se observa alta qué frente a quién, cuál es la responsabilidad de la rotación del personal asesor, sin comunicación institución asesora en los resultados que obtiene al equipo escolar y sin el traspaso adecuado de en la escuela o liceo, y cuál la de la comunidad información a los nuevos profesionales, se pro- escolar y del sostenedor. duce discontinuidad en la relación y se rompen los vínculos de confianza. Si esta situación es En el caso del nivel regional y provincial del muy acentuada, la resistencia y la desconfianza MINEDUC, algunos supervisores adoptaron un iniciales reemergen. rol administrativo y burocrático, cumpliendo formalmente con los oficios y tareas encomen- Pero, así como la estabilidad en la interlocución dados, mientras que otros se involucraron activa- es importante, la institución asesora también mente, al extremo de definirse, en un caso, como tiene que ser capaz de adaptar o incluso cambiar “contraparte técnica” de la institución asesora. sus equipos cuando las capacidades no son las adecuadas. Hubo casos en que la comunidad “… (había) poca claridad hacia nosotros los escolar percibió dichos reemplazos como un pro- supervisores con respecto a cuál era el rol greso en la asesoría, al considerar que los nuevos que nosotros íbamos a cumplir allí, o sea, profesionales estaban mejor capacitados. nunca lo tuvimos claro, nunca se nos dijo ésta es la parte Ministerio y esto es lo que La flexibilidad del plan también se juega en debieran cautelar.” otras circunstancias. El cambio de director o (Supervisor, Región Metropolitana)98 Desarrollo Humano en Chile
  • 96. conocimientos, no puede ser experto en ma- Específicamente en la Región Metropolitana, temáticas, lenguaje, en gestión.”se les pidió a los supervisores que se retiraran de (Supervisora, Región Metropolitana)los establecimientos que acompañaban antes dela asesoría. En este tipo de situaciones se mezclóel interés por aliviar la carga laboral de los super- Respecto del sostenedor, el diseño contem-visores con conflictos de poder preexistentes en- plaba explícitamente que éste asumiera untre el nivel central y el regional del MINEDUC. rol más activo que el observado. Se esperabaEn las demás regiones, aun cuando no se trata que colaborara aportando los recursos humanos,de un retiro formal, el supervisor resulta ser un financieros y materiales para que la asesoríaactor más bien ausente. Esa ausencia fue resen- se desarrollara como debía, y que apoyara atida por algunas instituciones asesoras, debido la institución asesora en el establecimientoal conocimiento que tienen los supervisores de educacional. Sin embargo, en muchos casosla realidad que se vive en los establecimientos los sostenedores aparecen como personajes coneducacionales. poca presencia en el lugar, escasa comunicación con la institución asesora y baja participación “Lo que sí lamentamos es que los superviso- en las actividades contempladas en el programares se hayan retirado de los liceos. Considera- de trabajo. Su identidad histórica y su escasa mos que son un actor relevante al momento legitimidad técnica los llevan a mantener sus de tomar decisiones y apoyarnos en las ges- prácticas habituales, dedicándose principalmente tiones que nosotros realizamos. Fue un error a los aspectos administrativos e involucrándose quitar a los supervisores de los colegios.” poco en temas educacionales y programas mi-(Profesional institución asesora, enseñanza media, Región nisteriales, a pesar de ser los encargados de todo Metropolitana) el establecimiento. Este proceso de retiro de los supervisores gene- “Frente a los compromisos administrativos,ra un sentimiento de amenaza de reemplazo que de firmar un papel, darle más horas, preocu-se traduce en actitudes de resistencia, rechazo y parse por los profesores, ellos se han portadohostilidad de parte de algunos supervisores frente súper bien. Pero cuando pasa como a respon-a las instituciones asesoras. sabilizarse del tema educativo, no.” (Profesional institución asesora, enseñanza básica, Región En los casos en que se comunicó mejor el senti- de Valparaíso)do del programa y el rol de los supervisores, éstosadoptaron una postura de colaboración y muchas La frecuencia de contacto de la instituciónveces entregaron a las instituciones asesoras los asesora con el sostenedor es baja. En 2006, eldiagnósticos que ellos habían elaborado. De esta 67% de los sostenedores tuvo apenas uno omanera se crea una relación más cercana y la dos contactos con la institución, y en 2007 laasesoría se ajusta con mayor facilidad a la realidad situación no fue mejor (Asesorías para el desa-del establecimiento, aumentando su efectivi- rrollo, MINEDUC y PNUD, 2008). El 78%dad. Existe en estos casos un reconocimiento de los sostenedores menciona como motivodel valor del otro en su propia especificidad, y del contacto la entrega de información sobremecanismos de colaboración que hacen posible el trabajo de asesoría y sólo el 39% señala queel intercambio. el propósito era involucrarlo en el diagnóstico del establecimiento y la definición del plan de “Yo valoro la estrategia en cuanto hay esta- asesoría. Con porcentajes inferiores a 15% apa-blecimientos que efectivamente requieren un recen como motivos solicitar recursos, asesorarloapoyo más global que lo que le puede entre- a él e involucrarlo en el seguimiento del plan.gar la supervisión (...) necesita un profesional Al preguntar al sostenedor cuán informado se que evidentemente un supervisor no sentía sobre el trabajo de la asesoría en sus es- maneja, o sea, si bien puede tener ciertos tablecimientos, sólo el 26% manifestó sentirse Desarrollo Humano en Chile 99
  • 97. bien informado. En algunas ocasiones, tras un ante los resultados de la asesoría. Sin embargo, año de trabajo las instituciones asesoras aún no se cuando se indaga sobre las expectativas con han reunido con el sostenedor correspondiente, mayor profundidad, la evidencia encontrada por lo que éstos desconocen los procesos que se en los estudios realizados muestra que sólo una están desarrollando al interior de las escuelas o minoría de establecimientos prioritarios actuales liceos que administran. tiene altas expectativas en que el apoyo de la es- trategia les permitirá elevar consistentemente sus “Hoy no tienen idea de lo que está pasando competencias y resultados. Ese pequeño grupo en los establecimientos.” “optimista” está compuesto por colegios que (Funcionario Departamento Provincial, Región de Bío-Bío) tienden a ser más proactivos, mostrar menor resistencia frente a la asesoría externa, y per- “A lo mejor es culpa mía también, como sos- cibir que ya durante el primer año de trabajo tenedora, porque los dejé hacer... Pero como aquélla ha sido un aporte provechoso que les vi que la Provincial también se retiraba ante ha permitido avanzar. En esos casos suele haber la llegada de los expertos, pensé: ¡menos me ya equipos dentro del establecimiento que han voy a meter yo!... A menos que me soliciten.” comenzado un proceso de reconocimiento y re- (Sostenedor, enseñanza media) flexión crítica sobre cómo autogestionar sus prác- ticas educativas para mejorar sus resultados. Estos casos desencadenaron situaciones de descoordinación –choques entre las actividades Hay un segundo grupo de establecimientos planeadas por la asesoría y aquellas programadas donde se piensa que esta mejora no ocurrirá. Re- por el sostenedor– y también problemas de tipo sultan ser colegios en los que aún no se observan administrativo. avances en el trabajo de la asesoría, y que tienden a considerar que sus problemas van más allá de Finalmente, como se ha dicho, las institu- las posibilidades de apoyo técnico (e incluso ciones asesoras también se enfrentan a una más allá del propio establecimiento: familias, difusa definición de atribuciones y de res- entorno comunitario, sostenedor, MINEDUC). ponsabilidades. En última instancia deben dar Hay una cierta inercia en el modo de abordar cuenta al Ministerio, pero es en el establecimien- el problema educacional en muchos de ellos: el to escolar donde tienen que actuar y manejarse cuerpo docente y directivo tiende a externalizar con las estructuras de poder y de resistencia con la culpa de los malos resultados, lo que dificulta que se encuentren. Desde la perspectiva de las la responsabilización y por lo tanto la reflexión instituciones asesoras, su relación con el Ministe- sobre posibles mejoras en la propia práctica. rio tiene un carácter eminentemente informativo Las resistencias se mantienen o sencillamente y de control. Existe malestar con los trámites se adopta una actitud pasiva respecto de las excesivos, “el papeleo”, el retraso en los pagos y siguientes etapas de la estrategia. la ausencia de una retroalimentación oportuna, efectiva y formativa de los informes solicitados. En este grupo de establecimientos también Las instituciones asesoras resienten la inexisten- está presente un factor que hace referencia a la cia de iniciativas para evaluar su propio trabajo historia y experiencias previas con otros pro- conjuntamente, para así identificar buenas y gramas ministeriales. En algunos casos, la resis- malas prácticas en función de las características tencia de los docentes no responde solamente de los establecimientos. a un asunto de poder e intereses corporativos, sino también al fenómeno de la “desesperanza Las expectativas son clave para impulsar aprendida”, una falta de motivación y expecta- una reflexión de la propia práctica tivas positivas que se originan en un largo his- En una mirada inicial, entregada por los resulta- torial de intervenciones fallidas. Muchos de los dos de la encuesta, los actores de la comunidad actores entrevistados piensan que esta estrategia escolar parecieran tener expectativas positivas de apoyo será un programa más del Ministerio,100 Desarrollo Humano en Chile
  • 98. el que, de acuerdo a su experiencia, no tendría A su vez, se observan establecimientos dondeefecto alguno en los resultados educacionales o predominan expectativas inciertas o contradicto-las prácticas pedagógicas. rias. Esto responde especialmente al cambio que introdujo la aprobación de la ley de subvención “Lo que pasa es que de repente uno se cansa, educacional preferencial para los colegios de ¿te das cuenta? (...) A mí me dio lo mismo, por- enseñanza básica. En el momento del estudio,que… te digo, me dio lo mismo porque nosotros se temía que esta ley interrumpiera la estrategiasomos focalizados hace hartazos años, entonces tal como venía implementándose hasta la fecha. le cambiaron el apellido no más. Es lo mismo.” A veces la incertidumbre también se vincula con (Profesor, enseñanza media, Región Metropolitana) la proximidad de la jubilación de muchos de los directores y jefes de UTP de los establecimientos “Es una escuela que tiene mucha historia de prioritarios, pues se cree que en el momento de programas que empiezan y se retiran (...) en su retiro el trabajo realizado se perderá y se deberá ese sentido, es una escuela muy dañada, le comenzar desde cero con quien lo reemplace. La cuesta creer en una institución.” falta de certeza impide adoptar el sentido (Profesional institución asesora, enseñanza básica, de largo plazo necesario para coordinar las Región de Bío-Bío) acciones tendientes al cambio.Factores que dificultan o facilitan el proceso de cambioEl objetivo principal de la estrategia de asesoría a necesariamente lo acompaña implican una des-establecimientos prioritarios es lograr que aque- legitimación de su papel y su labor; se sientenllos que presentan dificultades de rendimiento cuestionados en su capacidad profesional.y atienden a población en situación de pobrezalogren organizarse y reflexionar sobre sus pro- “A nadie le gusta que se le vengan a meter,pias prácticas, para llegar en forma autónoma porque se supone que tú estudiaste y que tea la formulación de un plan de autogestión que las sabes todas.”los saque adelante. La descripción de la im- (Profesor, enseñanza básica, Región de Bío-Bío)plementación del programa ha mostrado que,aun partiendo desde las prácticas, el proceso de A esto se agrega la tendencia a externalizar lacambio está lleno de dificultades y que se tiene culpa atribuyéndose la responsabilidad a aspec-que dar una serie de condiciones facilitadoras, tos tales como la complejidad y vulnerabilidadcondiciones que no se pueden dar por supuestas del entorno, familias ausentes y con bajo nivelsino que requieren ser trabajadas y orientadas. educacional, y alumnos complicados. En varios establecimientos es notoria la difi- “… vaya y conozca al alumnado y desde ahícultad de un programa como éste para remover parte para adelante (...) cada cual hace lojuegos de identidad arraigados en el ámbito mejor que puede con su labor.”educacional, donde las imágenes recíprocas no (Profesor, enseñanza básica, Región Metropolitana)se alteran, y los actores involucrados estánllenos de desconfianza y temor a ser desban- En ese sentido, hay un grupo de actores de lacados de su rol. Mientras algunos piensan que comunidad escolar al que le cuesta reconocer laserán reemplazados y que perderán su trabajo, necesidad de modificar sus prácticas de enseñan-otros consideran que este apoyo y la crítica que za, porque no percibe al establecimiento como Desarrollo Humano en Chile 101
  • 99. una entidad capaz de incidir sobre los logros en aquellos casos en que las reuniones pactadas de sus alumnos, y entonces no constituye un no se realizan por inasistencia de los asesores, proyecto pedagógico de largo plazo. Sumado a o cuando directamente no tienen asesores en ello, cuestionan el conocimiento y la capa- alguna de las áreas de trabajo. El Ministerio, en cidad de una asesoría externa, que viene del su nivel central, es un agente totalmente ajeno mundo académico, desestimando la utilidad a las interacciones organizacionales. Asociado a y pertinencia de sus programas porque no lo anterior, se observan comprensiones disímiles cuentan con el conocimiento práctico de del sentido de la estrategia y sus instrumentos, educar en pobreza. porque muchas veces los juegos de información han sido débiles o se han distorsionado. Esta desconfianza se ve reforzada en aquellas situaciones en que la asesoría adopta un modelo El programa tampoco transmite incentivos de acercamiento vertical y centralista, como han claros para realizar las acciones estipuladas por la sido muchos de los programas públicos que han estrategia, tanto en forma de premiaciones como llegado en el pasado a este tipo de establecimien- de sanciones. En el caso del equipo escolar, se tos educacionales. Ese modelo de acercamiento tiene una situación en la cual aumenta la carga le da poca cabida a la participación real y a la va- laboral mientras que la remuneración y sus otras lidación del conocimiento adquirido en el nivel funciones permanecen estables. A su vez, no organizacional, generando mayores resistencias existen medidas para que puedan sancionar los de parte de la comunidad escolar. Además, en incumplimientos de las instituciones asesoras; estas situaciones se refuerza la desesperanza tanto así que el nivel central del MINEDUC aprendida, esto es, las expectativas pesimistas ni siquiera cuenta con la información ni los frente a una política pública que se percibe como mecanismos necesarios para enterarse de posibles una más entre muchos intentos similares. incumplimientos. La poca claridad y el conflicto histórico en El proceso tampoco ha sido dotado de todos la definición de roles entre los distintos niveles los recursos que serían necesarios para ejecutar ministeriales, el sostenedor y los establecimientos un tipo de asesoría como la que muchos de estos reprodujo atribuciones y definiciones ambiguas colegios necesitan. Aquí se puede observar una para esta estrategia en particular, donde cada cultura de austeridad del sector público en la actor termina actuando según sus propias es- que se trabaja con pocos recursos, lo que muchas trategias de poder e interés, ahondando en las veces afecta las prácticas de implementación de desconfianzas y contradicciones antes que en las políticas e incluso puede distorsionar los ob- la búsqueda de complementariedad. En este jetivos o intenciones originales del programa. sentido, faltaron atribuciones y mecanismos de exigibilidad que dejaran claras las responsabili- El seguimiento de la estrategia revela que hay dades de cada cual. escuelas y liceos que no cumplen con un piso mínimo de funcionamiento para hacer viable la El que lleva el control sobre las atribuciones asesoría. Las situaciones que ejemplifican estos y responsabilidades de las instituciones asesoras casos en que los problemas trascienden las posi- termina siendo el Ministerio. Sin embargo, bilidades de acción de un equipo de asesores son dicho control no es suficiente en la medida en diversas: escuelas y liceos que no se encuentran que no hay claridad de roles: no se sabe quién normalizados, donde ni directivos ni docentes rinde cuentas a quién y sobre qué. No existen ni administrativos ni alumnos cumplen normas medios para que la institución asesora fiscalice y reglas básicas; otros que carecen de liderazgo formalmente a la escuela, como tampoco para directivo; otros donde las luchas de poder y los exigirle al establecimiento el correcto cumpli- conflictos agudos obstaculizan cualquier intento miento del plan de asesoría. Tampoco el esta- de trabajo en equipo. Esta falta de recursos blecimiento toma acciones concretas y formales refleja también las propias inercias que aca-102 Desarrollo Humano en Chile
  • 100. rrea el sector público en la definición de los coordinación. Por lo mismo fue facilitador que losprocesos de implementación de políticas, lo asesores tuvieran una cara visible y estable dentroque, unido a un mercado de asistencia técnica del colegio o liceo, que se crearan mecanismosen educación muy restringido y escaso, lo de transmisión del sentido de la estrategia y dellevó a operar con instituciones con muy poca las actividades planificadas, y que hubiese parti-experiencia en este tipo de trabajo. cipación y validación del conocimiento práctico acumulado en el establecimiento. Todos estos problemas de implementaciónreflejan en parte la dificultad de llevar a cabo Todos esos factores contribuyen a la legitima-políticas públicas innovadoras con los mismos ción recíproca necesaria para asentar los procesosactores que han venido trabajando en el ámbito de coordinación, la autoridad y un sentido paraeducativo desde hace años. el trabajo conjunto. El plan de asesoría debe in- tegrarse en la realidad y dirigirse a las necesidades A pesar de esta debilidad institucional, se específicas del establecimiento. Nadie mejor queobservaron casos en los que el proceso parece los propios actores escolares para conocer su rea-encaminarse de la manera esperada. Uno de los lidad; y son ellos mismos los que deben gestionarfactores esenciales para impulsar un proceso de el cambio. Este tipo de coordinación es más fácilcambio en el nivel organizacional es el estableci- que se dé en aquellos colegios donde ya habíamiento de mecanismos de gobernanza (autoridad un equipo o algunos actores que habían incor-legitimada, instancias de canalización del conflic- porado la idea de reflexionar sobre sus propiasto, mecanismos de coordinación) en la propia prácticas como algo necesario y válido. Pero lainteracción, aunque el diseño de la estrategia generación de confianzas e imágenes recíprocasno los contenga. Ello ocurre cuando el equipo que legitiman el saber del otro es fundamentalasesor logra conectarse de modo más fluido con para avanzar. Al tener claridad sobre el sentidoel equipo escolar, habitualmente después de del trabajo, el beneficio que significa para el es-haberse establecido lazos de confianza entre el tablecimiento y la responsabilidad que le cabe aequipo asesor y un líder de la comunidad escolar cada uno en el proceso, la estrategia se transformaque asume un papel de bisagra, y así se logra en un proyecto colectivo y deja de ser una impo-establecer en conjunto mecanismos válidos de sición externa escasamente legitimada.ConclusionesLa observación de dos prácticas en los ámbitos Lo que existe en la realidad, junto a los diseñospúblicos de la salud y la educación ha permitido e incentivos de las políticas públicas, son actoresmostrar tanto los juegos que ocurren en esos y prácticas que transforman la realidad dentroespacios como las características de los entornos de ciertos entornos que sirven de marco a susinstitucionales y de la subjetividad de los actores acciones.que favorecen la aparición de esos juegos. Unapolítica o un programa que afecta a relaciones Aun cuando, como se vio en el análisis prece-sociales no puede prever en su diseño todas las dente, es la interacción de los distintos factorescircunstancias que determinarán finalmente los del entorno y de las prácticas la que produce losprocesos que se llevarán a cabo y los resultados resultados observados, para efectos de la exposi-que se alcanzarán. No existe una fórmula técnica ción de estas conclusiones se resaltará en primerque convierta automática y mecánicamente los lugar el rol del entorno que enmarca las prácticasinsumos e intenciones en realizaciones efectivas. de los actores. En este plano se advierten algunos Desarrollo Humano en Chile 103
  • 101. problemas. Uno de ellos radica en la definición usuarios del sistema y obliga por ley al centro mé- u operación de los mecanismos de exigibilidad. dico a notificar al paciente de estos derechos, esto Unas veces el propio diseño no los establece; a veces no ocurre. Los otros medios de comu- otras, los dispositivos diseñados no funcionan nicación de las garantías de salud también pre- de acuerdo a lo esperado. Un factor relevante sentan limitaciones. Asimismo, en el programa en este problema es la disponibilidad o ausencia de establecimientos prioritarios hubo problemas de información. de transmisión del sentido de la estrategia hacia la comunidad escolar y del rol que ésta debía Por ejemplo, ante la imposibilidad de esta- cumplir frente a la institución asesora. blecer un flujo de información respecto a lo que ocurre en terreno con el proceso de asesoría Otro de los problemas provenientes del entor- a establecimientos prioritarios, el monitoreo no de la política pública en Chile es la arraigada debe realizarse a través de informes escritos que cultura estatal centralista y vertical. A pesar de los son un pobre sustituto de esa información. Esta intentos por modificarla, como son las políticas forma de monitoreo tiene la dificultad adicional observadas en esta parte del Informe, ella revela de que requieren estandarizar las intervenciones, una inercia y resistencia a nivel de prácticas. Así, de modo de hacer posible monitorearlas, con lo hubo casos de establecimientos asesorados en que que se arriesga la adaptación a la realidad de cada los actores del nivel regional del MINEDUC establecimiento. Otro ejemplo de problema de o de los establecimientos educacionales no se información es que, aun cuando en el programa sintieron invitados a participar, sino que perci- AUGE se consideraron mecanismos de exigi- bieron la asesoría como una imposición desde bilidad en el diseño, éstos no operaron como el nivel central. Del mismo modo, hubo casos estaba previsto. Los protocolos y las garantías en que el equipo escolar se sintió subvalorado y establecieron indicadores mensurables y verifi- poco reconocido por equipos asesores que no les cables. Sin embargo, el sistema de información dieron suficiente espacio de participación y no (SIGGES) diseñado para que la información validaron los procesos de diagnóstico y planes fluya hasta la Superintendencia de Salud –orga- de asesoría con ellos. En la inercia de la cultura nismo responsable de la fiscalización y de hacer centralista y jerárquica influye el hecho de que exigible el cumplimiento de las garantías–, no quienes eran actores centrales en las prácticas pre- funcionó como se esperaba. Así, dados los re- vias del sector son a veces los mismos encargados cursos y atribuciones con que cuenta, la falta de de llevar a cabo su transformación. información parece constituir una dificultad para que la Superintendencia de Salud pueda cumplir Muchos de los actores que participan en el cabalmente con su rol. actual cambio de prácticas en salud y educación poseen una fuerte identidad profesional hereda- Otra forma de hacer exigible lo estipulado, da de la larga tradición de sus profesiones. Los utilizada por diferentes políticas y programas, docentes que trabajan en sectores de pobreza y es empoderar a los usuarios de los servicios los equipos de salud valorizan tanto su conoci- públicos, transformándolos en una fuente de miento experto como su conocimiento práctico. control y de presión por calidad o cumplimiento Además, estas identidades y esos conocimientos de garantías. Sin embargo, este cambio de be- han tendido históricamente a organizarse como neficiarios ya sea a titulares de derechos (en el fuentes de posiciones jerárquicamente muy des- caso del AUGE) o a clientes de una consultoría iguales, especialmente respecto de los usuarios (en el caso de educación) requiere crucialmente de los servicios. Las políticas analizadas han de canales de comunicación que transmitan la impactado sobre estas jerarquías y esos poderes información para que ésta pueda ser procesada tradicionales. Tanto los protocolos del AUGE adecuadamente por los usuarios. A pesar de que como la asesoría educacional externa pueden el AUGE contempla como elemento central el percibirse como cuestionando el conocimiento traspaso de información sobre derechos a los práctico de los profesionales que ejecutan las104 Desarrollo Humano en Chile
  • 102. acciones. Tanto los protocolos como el empo- establecer instancias de coordinación que facili-deramiento de los usuarios generan una mayor tan el desarrollo y cabal aprovechamiento de lashorizontalidad en la atención de salud. No es actividades de la asesoría.de extrañar entonces que surjan los juegos deidentidad observados en la práctica. Se pudo observar también que en aquellos casos donde se imponen nuevas responsabili- También en el nivel de las organizaciones y de dades a algunos actores, pero esta definiciónlos actores que participan en las prácticas, puede no se acompaña de incentivos que motiven aobservarse en algunos casos ausencia o debilidad asumirlas, los demás participantes de la prácticade los mecanismos de gobernanza, específi- pueden rehuir el exigir esas responsabilidades. Encamente en aquello que se refiere a instancias algunos casos observados, médicos y profesoresde coordinación o la definición de autoridad, deben tomar nuevas responsabilidades sin que seresponsabilidad y atribuciones de los distintos les ofrezcan incentivos monetarios o recompen-actores. Estos mecanismos contribuyen a que sas de otro tipo por ello. Esto dificulta que otroslas acciones tengan un grado de coordinación actores –otros miembros de los equipos de saludacorde con los fines de la política pública. De y los asesores externos– se sientan cómodos paraesta manera aumentan la probabilidad de que los exigir el cumplimiento de esas nuevas responsa-resultados esperados se concreten. En el caso de bilidades. Es importante destacar que el tipo delos establecimientos prioritarios no se observaron incentivos que recibe una función no afecta sólomecanismos que obliguen al equipo escolar a a su ejecutor directo, sino que orienta también aparticipar o cumplir su parte del plan de aseso- aquellos que ejercen roles complementarios.ría, ya que el Ministerio de Educación no tieneuna línea de autoridad definida hacia el equipo Lo anterior alude a ciertos rasgos comunesescolar o hacia el sostenedor. La falta de preci- en el diseño institucional de incentivos. Éstossión de roles y atribuciones, o la poca claridad tienden a dirigirse a las organizaciones como unde las comunicaciones, llevó a que supervisores, todo y no tienen una traducción específica haciasostenedores y equipos directivos orientaran los encargados de implementar los cambios. Ensus acciones según principios e intereses muy el caso del programa AUGE, los equipos de saluddiversos y, a veces, incluso contradictorios. Eso no perciben incentivos o castigos monetariosmarca sus formas de involucramiento en las por los resultados de sus gestiones, que en cam-actividades del programa, desde la renuencia bio tienen efecto sobre la situación financierahasta actitudes muy proactivas para aprovechar de los hospitales. Por supuesto, los incentivosel plan de asesoría. monetarios a los actores no siempre son una buena estrategia, pero es difícil comprometer la Las debilidades o incoherencias de los factores motivación de los agentes que deben desarrollarinstitucionales que definen el entorno de las el cambio sin algún tipo de incentivos.prácticas empujan a los actores a desarrollarestrategias adaptativas o a aprovechar táctica- Las diferentes configuraciones de factoresmente las indefiniciones. Algunos actores se institucionales, como los recién señalados, con-adaptan y “parchan” los vacíos; otros terminan dicionan el tipo de juegos prácticos que puedenhaciendo más de lo que el diseño les atribuye desplegarse pero no los determinan. Dentro decon el fin de “salvar” el sistema, como es el caso ese marco hay muchas acciones posibles y ellodel personal de salud de rango intermedio en depende de los factores subjetivos e inercialesmuchos hospitales públicos. En otros casos, los en juego. Entre éstos se puede mencionar la noliderazgos y carismas personales proveen marcos apropiación del sentido de la política o progra-de orientación y de coordinación que suplen las ma por parte de los participantes. A veces estocarencias del sistema formal. Así, por ejemplo, es un efecto de las estrategias de comunicación,el liderazgo de miembros del equipo directivo y otras, de las identidades tradicionales de losde algunos establecimientos prioritarios permite participantes; la mayor parte de las veces es el Desarrollo Humano en Chile 105
  • 103. efecto combinado de ambos: las cosas se comu- por un equipo asesor que llegó con una propues- nican débilmente y las identidades reales son ta de trabajo más horizontal, otorgando espacios refractarias a lo comunicado. También influyen de participación y retroalimentación que valida- la falta de legitimidad otorgada por unos actores ban el conocimiento práctico de los docentes, y de la práctica hacia los otros, la desconfianza y la presentando el sentido de la estrategia de modo desesperanza aprendida que sigue a experiencias transparente y ordenado. La suma de esos fac- anteriores fallidas. tores hizo que desde la práctica emergiera un proceso de legitimación recíproca que permitió A pesar de que en el contexto de las institucio- que se definieran responsabilidades mutuas y se nes y subjetividades que enmarcan las prácticas realizaran las necesarias coordinaciones. estudiadas surgen muchos juegos de actores que tienden a ser un obstáculo en la realización de las Sería importante que este tipo de procesos oportunidades representadas por la política públi- se comprendiera de modo más claro antes de ca, también hay allí elementos facilitadores. Esto comenzar los procesos de implementación de pudo apreciarse en establecimientos prioritarios políticas públicas. Por ejemplo, aunque siempre donde emergieron mecanismos de gobernanza habrá problemas y dificultades contingentes al desde la propia práctica a raíz de una interacción momento de ejecutar una estrategia, se pueden más fluida entre los actores involucrados en el nivel considerar de antemano mecanismos de gober- organizacional. Esto se dio por la conjunción de nanza adecuados, que faciliten la coordinación y factores facilitadores, como el consenso preexis- la resolución de conflictos. Cuando las dinámicas tente en la organización escolar de la necesidad de las prácticas específicas del ámbito donde se de reflexionar y actuar sobre la propia práctica, quiere influir no son bien comprendidas y consi- la presencia de un líder en el equipo directivo del deradas, el objetivo original de la política puede establecimiento capaz de actuar como bisagra en- terminar distorsionado y los procesos que se tre este proyecto y el de asesoría, una contraparte desencadenen pueden producir efectos no desea- estable y legitimada de la asesoría en el estableci- dos. Este acercamiento permite tanto mejorar el miento. La presencia de estos factores facilitó la diseño inicial de programas como retroalimentar generación de confianzas y la coordinación de la implementación de los programas en curso. actividades. Esto se vio reforzado positivamente106 Desarrollo Humano en Chile
  • 104. PARTE 4Las relaciones laborales en juego
  • 105. La manera como se hacen las cosas en el mundo de organización del trabajo; las habilidades, losdel trabajo tiene efectos sobre las posibilidades de volúmenes de capital humano, la motivación odesarrollo del país, y también afecta de manera la utilización que cada trabajador haga de susimportante la vida cotidiana de la mayor parte de capacidades; los incentivos y reconocimientos;la población adulta. En la Encuesta IDH 2008, los marcos regulatorios y el tipo de relacionesdel total de trabajadores consultados, el 88% entre empresarios y trabajadores.declaró que el trabajo es el aspecto de su vida quele demanda más tiempo y energía. De acuerdo Es por lo tanto del interés tanto de trabajadoresal planteamiento de Amartya Sen, la posibilidad como de empresarios estructurar una organiza-de ofrecer libremente los servicios de su trabajo ción del trabajo y unas relaciones laborales queen el mercado es una de las libertades esenciales permitan una buena calidad de vida y nivelesde los seres humanos. Asimismo, los ingresos del adecuados de competitividad. El contrato detrabajo son un determinante fundamental de las trabajo es uno de los principales instrumentosposibilidades de adquirir bienes y servicios. con los que se cuenta para regular las relaciones laborales. Sin embargo, en él no es posible espe- La manera como se trabaja y como se organi- cificar todas las características del trabajo que lazan las relaciones laborales es además un factor empresa espera recibir, ni las condiciones que elcentral en el éxito o fracaso de las empresas, trabajador espera obtener. Por ejemplo, se pue-pues de su productividad dependen sus posibi- den detallar funciones, tareas o actividades, perolidades de competir en los mercados de bienes no la disposición, el estado de ánimo, el cuidadoy servicios. Esto cobra particular relevancia en o el esfuerzo con que éstas se realizarán, ni laun entorno globalizado, donde existen presiones calidad del trato o la relación entre superioresy demandas sobre la empresa que promueven y subordinados. Estos aspectos no “contrac-la adaptación continua para no perder opor- tualizables” se despliegan en la práctica, puestunidades y responder a requerimientos de dependen de una serie de circunstancias propiascompetitividad. de la subjetividad de los actores, de las relaciones que establecen y de los marcos organizacionales Para los trabajadores, el tipo de relaciones exis- en que se desenvuelven.tentes en sus lugares de trabajo y las condicionesen que éste se desarrolla determinan no sólo la No obstante, la empresa puede intervenirproductividad y la calidad de su tiempo de tra- sobre una serie de variables que afectan la formabajo, sino también su posibilidad de disponer y en que las personas hacen su trabajo. Es lo quedisfrutar de tiempo libre de calidad. Ahora bien, se denomina gestión de recursos humanos. Éstaun 55% de los trabajadores encuestados dice no incluye aspectos como políticas de seleccióndisponer de tiempo libre nunca o casi nunca, del personal, evaluación, incentivos, participa-después de cumplir con sus tareas diarias (En- ción, capacitación, promoción, desvinculación,cuesta de Desarrollo Humano PNUD, 2008). traslado y bienestar. Pese a la amplia difusión yNo es una novedad decir que en Chile –como legitimidad que ha alcanzado el discurso sobrelo reiteran los estudios al respecto– las personas la importancia de la gestión de los recursosperciben que las formas de organizar el trabajo humanos, la preocupación de las empresas chi-afectarían de forma negativa su bienestar. lenas por hacerse cargo de estos nuevos énfasis no siempre tiene la prioridad que requiere, y se La adecuación de las formas del trabajo a las tiende a subvalorar esta dimensión frente a otrosnecesidades del país, de las personas y de las requerimientos empresariales, normalmenteempresas suele ser muy heterogénea. Incluso vinculados con la obtención de rentabilidadesen un mismo sector de la economía pueden de corto plazo. Al no tener una orientación claracoexistir formas virtuosas de la organización y estar desalineado respecto de las estrategiasdel trabajo con otras perjudiciales. La diferencia centrales, este discurso reduce su capacidaddepende de muchos factores: las formas técnicas para producir transformaciones sustantivas en Desarrollo Humano en Chile 109
  • 106. Gráfico 12Evolución de la tasa de sindicalización de los trabajadores dependientes (porcentaje) de la acción colectiva de los trabajadores. La relación entre un empleador y un trabajador individual suele ser muy asimétrica. Los sindi- catos y los espacios de negociación colectiva son 50 mecanismos que contribuyen a balancear esta asimetría de poder y además pueden constituirse 40 en dispositivos de gobernanza que canalizan la participación y las contribuciones de los 30 trabajadores en las empresas. Las bajas tasas de sindicalización y de negociación colectiva que 21 21 20 19 19 18 17 prevalecen en Chile muestran que la posibilidad 16 15 15 15 15 15 16 15 15 15 14 14 de constituir relaciones laborales modernas por 10 esta vía es aún distante (Gráficos 12 y 13). Por lo general, estas bajas tasas de participación 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 se atribuyen al poco interés que presentarían los trabajadores por asociarse. Sin embargo, como lo señalan los Gráficos 14 y 15, existiría entre ellosFuente: Modificación de Celhay y Gil (2007) en base a Dirección del Trabajo. y, aunque en menor medida, también entre los empleadores, una valoración muy positiva de este tipo de espacios. La explicación por lo tanto debeGráfico 13Proporción de trabajadores de la fuerza de trabajo asalariada privada que negocia colecti- buscarse más bien en las relaciones que se danvamente, 1990-2006 (porcentaje) en los propios lugares de trabajo y que estarían obstaculizando una forma de organización más inclusiva. 30 La demanda por flexibilización de las re- laciones laborales, por su parte, sí ha tenido importantes repercusiones en la organización del 20 trabajo. Ha facilitado la reasignación de recur- sos hacia aquellos sectores más rentables y con mayor capacidad de generar empleos. Además, 10 sectores históricamente excluidos del mundo del 10 9 9 8 8 7 8 7 trabajo, como las mujeres y los jóvenes, tienen 6 6 6 6 5 4 5 5 5 ahora mayores posibilidades de incorporarse, dadas las nuevas modalidades de horarios y 0 contratos. Entre las consecuencias negativas de 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 estas transformaciones se menciona, entre otras, el aumento de la incertidumbre respecto de la continuidad y la estabilidad laboral, así como laFuente: Serie estadística 1990-2006 sobre negociación colectiva, Dirección del Trabajo. dificultad para acumular conocimiento práctico al interior de las empresas. la práctica. Por el contrario, tiende a ocurrir que pueden perpetuarse ciertas formas verticales y Estos antecedentes señalan que, en general, poco vinculantes de organización del trabajo al las tendencias en la organización del trabajo interior de las empresas (Ramos, 2005). apuntan a la individualización y la contingencia. Las condiciones de trabajo pasan a depender Otro aspecto central de la organización del cada vez más de las estrategias individuales y de trabajo en Chile es el progresivo debilitamiento los activos que cada cual es capaz de movilizar 110 Desarrollo Humano en Chile
  • 107. Gráfico 14a la hora de negociar, y cada vez menos de los Percepción de los trabajadores y dirigentes sindicales sobre la conveniencia de los proce-recursos que institucionalmente les son acor- sos de negociación colectiva, 1999-2006 (porcentaje)dados y asegurados a los sindicatos. Además,como consecuencia del dinamismo del mercadolaboral, los contratos tienden a durar menos, con 80 76lo que la negociación de los acuerdos de trabajo 73 71es cada vez más frecuente. 60 53 Las relaciones entre empresa y trabajadoresvan así constituyéndose progresivamente como 40el resultado de procesos dinámicos más que comola expresión de un orden estático e inflexible. 28De esta manera, las prácticas adquieren una 19 18 20 16 15importancia creciente en la definición de lostipos imperantes de organización del trabajo. La 10 12 11calidad del trabajo dependerá entonces no sólo 0 1999 2002 2004 2006de lo que está escrito en la ley sino también, y engran medida, de la interpretación que los agentes Conveniente Medianamente conveniente Inconvenientehacen de las normas; de cómo las relacionan consus intereses y motivaciones para luego incorpo- Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta Laboral (ENCLA) varios años, Dirección del Trabajo.rar el resultado a sus formas cotidianas de hacerlas cosas. Depende además de cómo se enfrentan, Gráfico 15en la realización de sus preferencias individuales, Percepción de los empleadores sobre la conveniencia de los procesos de negociacióncon los intereses de los demás actores, de las nego- colectiva, 1998-2006 (porcentaje)ciaciones en las que tienen que incurrir para hacerprevalecer las suyas, de los incentivos que operanen la organización para motivar determinadas 80respuestas y, en síntesis, de la puesta en relaciónde una multiplicidad de factores. 60 56 52 La pregunta que se plantea esta parte del Infor- 49 49 49me es por las estrategias que emplean los actores 40 38a la hora de negociar las condiciones de realiza- 30 29ción del trabajo en un contexto de progresiva 26 28individualización de las relaciones laborales. Con 20 22 21 22 23esto se buscará explicar por qué pese a las nuevasoportunidades que se han abierto –crecimiento de 5la economía, iniciativas legales, discurso instalado 0 1998 1999 2002 2004 2006sobre la importancia de los recursos humanos–, lasrelaciones laborales siguen siendo experimentadas Conveniente Medianamente conveniente Inconvenientecomo una fuente de problemas, como lo corrobora Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta Laboral (ENCLA) varios años, Dirección del Trabajo.el 40% de los trabajadores que en la Encuesta IDH2008 declaró que es en su lugar de trabajo dondeexperimenta los mayores conflictos cotidianos. elección de estos ejemplos obedece a varias consideraciones. La investigación se realizó a partir de estudiosen profundidad de dos sectores productivos: el Primero, el objetivo de esta parte no es re-sector frutícola de exportación y el comercio construir un mapa del sector empresarial chi-minorista en grandes centros comerciales. La leno, menos aun evaluarlo. Por lo mismo, los Desarrollo Humano en Chile 111
  • 108. ejemplos no son representativos de todos sus sus utilidades, incluso en un contexto de desace- subsectores y fueron escogidos para ilustrar el leración del consumo (ver Recuadro 9). tipo de relaciones laborales que se desarrollan en entornos caracterizados por la profundidad Ambos sectores trabajan con personal de baja de las tensiones que los atraviesan. En el primer especialización, con la menor remuneración ámbito de estudio, referido a los temporeros promedio del mercado, y se trata también de del sector frutícola, lo que se observa son de- sectores que poseen requerimientos especiales de mandas contradictorias entre la exigencia por flexibilidad contractual (INE, 2007). competitividad de los mercados globales y la demanda por una mejor calidad de vida de los En términos de las prácticas específicas, el trabajadores del sector, que ha quedado de ma- primer capítulo observa la manera en que se nifiesto en las importantes movilizaciones que producen los acuerdos de trabajo en el sector fru- han venido protagonizando durante los últimos tícola de exportación. Se analiza la negociación años por mejoras en sus condiciones laborales. entre los productores agrícolas y los trabajadores En el segundo ejemplo, referido al trabajo en temporales, buscando los factores que explican los grandes centros comerciales, la tensión se las dinámicas que concurren en la negociación. estructura entre el interés de las empresas por ofrecer un servicio adecuado a las necesidades El segundo capítulo se centra en las formas de y preferencias de consumidores cada vez más organización y negociación de los tiempos de exigentes y una demanda de los trabajadores por trabajo en el comercio, principalmente en los horarios de trabajo limitados. grandes centros comerciales. Una segunda consideración es que se trata de Para ambos sectores se utilizó una metodología ámbitos que han sido materia de amplia discu- de estudio que se aproximó al fenómeno desde sión legislativa: la ley de subcontratación y la de las perspectivas de los actores involucrados y feriados del comercio, entre otras, han sido en utilizando diversas fuentes de información, parte importante motivadas por la realidad de con el objetivo de comprender en profundidad estos sectores. algunos aspectos de las dinámicas y prácticas del sector laboral. La investigación en el ámbito Se trata, además, de ramas de la economía que frutícola se apoyó en un estudio de caracteriza- han presentado altas tasas de crecimiento. Desde ción del sector realizado por el Departamento de el 2000, el sector agrícola ha crecido a una tasa Economía Agraria de la Universidad Católica. promedio anual de 6,3%; el sector del comer- Éste incluyó la realización de seis grupos focales cio, restaurantes y hoteles lo ha hecho a 5,4%; con trabajadores del sector de las regiones de ambas por encima del 4,4% de la economía en Valparaíso, O’Higgins y Maule (ver anexo 5). general. A su vez, específicamente el sector retail Esta información se complementó con los datos ha aumentado de manera importante y sostenida provenientes de una encuesta aplicada a 416Recuadro 9Crecimiento del comercio minorista Grandes del retail suben ganancias operacionales pese a Chile, Cencosud, D&S, Falabella y Ripley, totalizaron en el la inflación y al menor consumo primer semestre ganancias operacionales que superaron, en conjunto, un 25% lo obtenido en igual período de 2007. Ello, Ni la inflación ni un mayor riesgo en la cartera crediticia incluso en un contexto de desaceleración en el consumo, el pudieron llevar a rojo los resultados de las grandes empresas que es reconocido por diversos actores. del retail. Las cuatro mayores compañías de este sector en El Mercurio, 13 de agosto de 2008. 112 Desarrollo Humano en Chile
  • 109. trabajadores del sector de estas regiones, y con de jornada parcial de grandes tiendas, y unola información recogida en estudios de casos con vendedores de tiendas pequeñas de centrosde empresas y entrevistas a los productores. En comerciales. Por otra parte, se realizaron sieteel sector del comercio se realizaron tres grupos entrevistas semiestructuradas a jefes de venta defocales: uno con vendedores de jornada com- ambos tipos de tiendas.pleta de grandes tiendas, uno con vendedores Desarrollo Humano en Chile 113
  • 110. CAPITULO 8 Sector frutícola: acuerdos de corto plazo Caracterización del sector: del trabajo rural y la presión modernizante que el contexto de la práctica recayó sobre el sector tras su ingreso masivo a los mercados internacionales han configurado un Tal como se plantea en el Informe de Desarrollo nuevo marco para las relaciones laborales. Una Humano en Chile Rural (2008), la situación ac- serie de medidas se ha diseñado para atender tual del sector frutícola de exportación es producto las necesidades de esta nueva realidad, como la de importantes cambios ocurridos en Chile duran- reciente ley de subcontratación. te las últimas décadas, tanto en su configuración económica como en la social y cultural. La mano de obra en el sector frutícola puede representar hasta el 80% de sus costos, pero se La Reforma Agraria y la posterior contrarrefor- caracteriza por su estacionalidad. La temporada ma, los cambios en la composición del mercado de cosecha de la fruta es la que requiere de mayor 114 Desarrollo Humano en Chile
  • 111. Cuadro 14intensidad de trabajo, y en el caso de algunas fru- Comparación de requerimiento de trabajo en algunas labores (jornadas/hectárea)tas es por un período más bien breve. Durante el Labores California Chileresto del año la demanda se reduce notoriamente. Poda y amarra 12,3 36-38Por lo mismo, los productores tienden a orga- Aplicaciones 4 16nizar sus predios con un mínimo indispensable Manejo en verde 24 70de personal permanente y contratan personal Arreglo de racimos 20 60temporal para las labores intensivas. Cosecha y packing 59,3 (2.000 cajas) 80 a 140 (3.000 cajas) Fuente: Departamento de Economía Agraria, Universidad Católica de Chile, 2008. Muchas veces se piensa que el trabajo agrícolano requiere de mayor especialización y queabunda la oferta de trabajadores; sin embargo, la negociación entre las partes y a qué tipo depareciera haber zonas del país donde ésta escasea acuerdo se llega?durante la temporada más intensa. Comienzana aparecer problemas que podrían estar contri-buyendo a una escasez del recurso en el sector, El acuerdo entre las partes en elentre otros las resistencias culturales al trabajo sector frutícola de la zona centralen el campo, el cambio en las aspiraciones dela población más joven, la migración rural- Los actores que participan de la negociación deurbana, la falta de infraestructura básica en el estos acuerdos son los dueños de los predios,medio rural, los bajos salarios comparados con los administradores, los contratistas (interme-trabajos de igual calificación en la ciudad (De- diarios que proveen mano de obra temporal,partamento de Economía Agraria UC, 2008). administran los pagos y organizan los turnos) yPor otra parte, pese al crecimiento del sector los trabajadores.se mantienen condiciones de trabajo bastanteprecarias, que constituyen un desincentivo para La negociación se realiza bajo un marco legal yla mano de obra. con normas de organización laboral que la deter- minan parcialmente. Pero también intervienen A lo impredecible que es la disponibilidad de otros elementos, que se revelan al observar lasmano de obra para la temporada se suma la in- prácticas. Las motivaciones, identidades, oportu-certidumbre sobre su calidad. Se trabaja general- nidades, percepciones, la confianza de los actores,mente con métodos poco especializados y la alta los incentivos, jerarquías y reglamentos de lasrotación de trabajadores desincentiva la inversión empresas se combinan de múltiples maneras yen capacitación y perfeccionamiento. Con esto, dan origen a una diversidad de resultados. Pory como lo ilustra el Cuadro 14, la productividad lo mismo, sólo pueden ser explicados a partir dede la mano de obra en el sector permanece baja su interacción.en relación con la de otros países. En este contexto, en que tanto trabajadores La contratación de mano de obra encomo productores pudieran estar perdiendo el sectoroportunidades de desarrollo, parece importanteobservar las prácticas de negociación del trato En el sector agrícola se pueden identificar dosde trabajo. Éstas constituyen un espacio donde tipos de trabajadores según el tipo de contratolos actores pueden disminuir la incertidumbre que tengan: permanentes y temporales. Losdel entorno al definir las condiciones laborales y trabajadores permanentes tienen contrato in-responsabilidades formales de cada uno. definido y generalmente realizan labores de alta responsabilidad y especialización: supervisores, El presente capítulo aborda entonces el acuer- tractoristas y aplicadores de productos agro-do laboral entre empleadores y trabajadores des- químicos, entre otros. También se encuentrande la perspectiva de las prácticas: ¿cómo ocurre en este grupo trabajadores de mayor edad que Desarrollo Humano en Chile 115
  • 112. tienen una relación de larga historia y compro- directa o a través de un contratista durante los miso con el lugar de trabajo. Los trabajadores períodos álgidos de la temporada. A diferencia temporales del sector frutícola son aquellos de los trabajadores locales, no se proyectan en cuyos contratos suelen ser estacionales, de breve el lugar de trabajo y generalmente no tienen un extensión, generalmente menos de un año, por compromiso o relación con el empleador, por lo lo cual tienen una menor estabilidad laboral y cual están más dispuestos a cambiarse en plena proyección en el predio. temporada si saben de otro lugar de trabajo que ofrezca mejores condiciones; la mayoría de las En el sector frutícola exportador de la zona veces se mueven en grupos. central del país (regiones de Valparaíso, Me- tropolitana, O’Higgins y Maule), el porcentaje La disponibilidad de los temporeros depende promedio de trabajadores contratados de manera de la zona y de las condiciones laborales; ge- permanente va desde el 10% al 13%. En el Cua- neralmente, hay muchas personas interesadas dro 15 se presentan las principales características en trabajos de corto plazo cerca de pueblos o sociodemográficas de los trabajadores del sector, ciudades. La movilidad geográfica les permite distinguiendo si son trabajadores con contratos aprovechar mejor la temporada, que se desplaza permanentes o temporales. en el tiempo según la localidad de que se trate. El trabajador viaja a lo largo del país prolongando Entre aquellos que tienen contrato temporal su participación en el mercado laboral: comienza se distinguen a su vez dos tipos de trabajadores: cosechando en el norte y se va moviendo hacia los temporeros locales y los externos o migrantes. el sur realizando las diversas tareas asociadas a la Los primeros tienen una presencia relativamente producción de las distintas variedades frutales. permanente en el predio porque se los contrata cada tres o seis meses, para distintas faenas, y así En lo relativo a la proporción de trabajadores su permanencia se va extendiendo hasta nueve o por sexo, en las empresas de la zona central alre- diez meses al año. Suelen vivir en las cercanías del dedor de un 80% de los trabajadores dedicados predio y mantienen un fuerte compromiso con a las labores de campo son hombres. La mayoría su empleador. Por esta relativa estabilidad laboral de los trabajadores con contrato permanente en los productores normalmente los clasifican en la los campos también son hombres, excepto en las categoría de trabajadores permanentes. funciones administrativas (secretaría, control de calidad, contabilidad y administración), donde El segundo tipo de trabajadores con con- se aprecia una alta proporción de mujeres. En trato temporal son los temporeros externos el packing de fruta predominan claramente las o migrantes, que llegan al predio en forma mujeres (80%).Cuadro 15Caracterización de trabajadores según condición de contrato (zona central) Durante los meses de mayor contratación, es decir entre febrero y abril, las mujeres llegan a Permanente Temporal Total representar cerca de un 27% del total de traba- Proporción de hombres 88% 43% 59% jadores agrícolas, mientras que en la temporada Proporción de jefes de hogar 82% 46% 58% baja representan sólo un 16% (Censo Agrope- Edad promedio 43 33 36 cuario, 2007). Nivel de educación Básica incompleta 29% 13% 18% Los productores reconocen las distintas habi- Básica completa 29% 15% 21% lidades de mujeres y hombres y las prefieren a Media incompleta 21% 27% 25% ellas en tareas de precisión como raleo, arreglo Media completa 15% 35% 28% de racimos y packing, mientras que los hombres Superior (incompleta o completa) 6% 10% 9% son preferidos para trabajos más pesados como Total muestra 136 245 416 cosecha, poda o trabajo con escala. Entre losFuente: Departamento de Economía Agraria, Universidad Católica de Chile, 2008. productores existe la percepción de que con 116 Desarrollo Humano en Chile
  • 113. Gráfico 16las mujeres es más fácil negociar, que son más Modalidad de pago según tipo de trabajador (porcentaje)fieles y comprometidas, pero siempre recalcanque su contratación les significa importantescomplicaciones por la normativa legal, que aellos les parece inconveniente (Departamento 100 9 16de Economía Agraria UC, 2008). 42 80 73 La mayor parte de los trabajadores de la zonaestudiada consiguen el trabajo de forma directa 60(60%) o son llevados por un compañero (23%).Apenas un 11% lo hace a través de intermedia- 40 11rios como enganchadores o contratistas (Depar-tamento de Economía Agraria UC, 2008). 20 11 Los enganchadores son actores informales 0que actúan como intermediarios entre la em- Permanente Temporalpresa frutícola y la mano de obra, proveyendo Fijo y variable Fijo Variable (a trato)de trabajadores al empleador en tiempos demayor intensidad laboral. Generalmente son Fuente: Departamento de Economía Agraria, Universidad Católica de Chile, 2008.trabajadores locales que transportan en vehículosutilitarios a familiares, amigos u otras personas hombres, los promedios declarados no muestraninteresadas, recibiendo una gratificación de parte diferencias significativas (Cuadro 16).del empleador. La principal modalidad de pago en el caso de Los contratistas son intermediarios formales trabajadores con contrato permanente es el pagoentre el productor y los temporeros, y asumen de un monto fijo (70%), mientras que en el casogran parte de la responsabilidad laboral. La ley de los temporeros se usa principalmente el pagode subcontratación del año 2006 busca regular “a trato”, en el cual el monto varía según la pro-la relación entre empleadores, contratistas y ducción individual del trabajador (Gráfico 16).trabajadores, para asegurar que el intermediariocumpla con las formalidades contractuales, También se puede identificar el uso de in-limitando las posibilidades de desentendimien- centivos económicos en el arreglo de trabajo: elto de las empresas principales respecto de los pago de horas extras, trabajar los días feriados,trabajadores. Sin embargo, prevalece entre los aguinaldos, bonos de productividad y reajustesactores una fuerte desconfianza frente a la figura según IPC. Éstos se utilizan para motivar ladel contratista. La mayoría de los productores productividad en la temporada y también paradice recurrir a ellos sólo en caso de mucha ne- mejorar el regreso y la fidelidad del trabajadorcesidad. Entre los trabajadores, por su parte, son con la empresa en la siguiente cosecha. Parafrecuentes las denuncias por la informalidad y los prevenir el abandono de labores en medio de laabusos en el trato por parte de los contratistas.Aunque no existe información agregada para Cuadro 16todo el país de las remuneraciones promedio Ingreso mensual del trabajo, por labor y sexo (pesos)de los temporeros de este sector, de acuerdo a lainformación recopilada en el estudio de la zona Huerto Packingcentral se puede hablar de un ingreso mensual Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Totalde $178.600. Se trata de una remuneración Promedio 182.075 182.172 182.340 168.225 175.216 170.278cercana al sueldo mínimo, lo cual disminuye (desv. est.) -62.157 -74.486 -70.902 -54.524 -106.058 -73.093al considerar los meses sin ingreso. Aunque las Total muestra 80 205 287 89 37 126temporeras perciben que ganan menos que los Fuente: Departamento de Economía Agraria, Universidad Católica de Chile, 2008. Desarrollo Humano en Chile 117
  • 114. temporada, algunos empleadores pagan un bono huerto o por un agrónomo al inicio de cada labor por permanencia o retienen parte del sueldo intensiva. Los productores señalan que lo que acordado y lo entregan al final. más influye en el resultado de la capacitación es la actitud o disposición de seguir las directrices. En relación con la capacitación de los trabaja- En muchos casos se observa que los temporeros dores, los productores entrevistados dicen contar migrantes privilegian la rapidez para obtener con trabajadores permanentes competentes para una remuneración diaria más alta, haciendo un labores como aplicación de agroquímicos, mane- trabajo de mala calidad que muchas veces debe jo de tractores, etc. Las faenas menos complejas repetirse. Este es un factor importante para los no requieren una capacitación tan completa, productores, que tratan de evitar la contratación pero sí una preparación básica que habilite al de desconocidos, o la subcontratación (Departa- temporero, la que es impartida por el jefe del mento de Economía Agraria UC, 2008). La negociación del trato de trabajo La contratación de la mano de obra descrita van obteniendo, de la dificultad de las faenas y es el resultado de una serie de interacciones y de la productividad esperada, es posible negociar negociaciones. En este proceso cada uno ocupa los precios. Los rendimientos proyectados por los una posición determinada no sólo por la jerar- productores al inicio de la temporada pueden quía laboral, sino también por los intereses y no cumplirse, por lo que algunos empresarios las motivaciones individuales. En la medida en ajustan los salarios ofrecidos con el argumento que poseen distintos activos que movilizar, cada de asegurar una cierta rentabilidad. uno participa de la negociación con expectativas distintas, lo que también determina su disposi- “A veces los cálculos que uno hace no consi- ción y actitud. deran todos los factores. Por ejemplo, a veces hay menos fruta o se exigen ciertos calibres y Al principio de la temporada los empleadores el trato no rinde el valor esperado. La renego- hacen una proyección de costos y ofrecen un ciación se ve en mutuo acuerdo.” precio por unidad que no se negocia; los traba- (Productor, Región de Valparaíso) jadores no tienen más alternativa que aceptarlo o rechazarlo. En ocasiones incluso se les informa La escasez relativa de mano de obra también del precio varios días después de haber comen- ejerce presión sobre los precios. Conscientes de zado a trabajar. esto, los trabajadores adquieren una posición estratégica. Sólo a partir de este momento se “Sí, siempre se trabaja en las condiciones que puede hablar de una “negociación”, puesto que coloca el empleador.” el riesgo que pesa sobre los productores –que- (Temporero migrante, Región de O’Higgins) darse sin mano de obra para cosechar– es una fuente de poder para los trabajadores. Ante la “Uno lleva uno, dos días, tres días; al tercer amenaza del abandono del trabajo, con lo que día los chiquillos empiezan a preguntar al perderían la inversión del año, los empleadores jefe: ‘¿Bueno, y cuándo, cuánto van a pagar?’” se ven forzados a flexibilizar su postura inicial (Temporera, Región de Valparaíso) y a modificar los precios fijados al inicio de la temporada. Una vez que avanza la temporada y los emplea- dores tienen una mejor idea del rendimiento que118 Desarrollo Humano en Chile
  • 115. “Precios. Había demasiada presión por mano La segunda modalidad de acción son los paros.de obra en la zona y pedían mayores precios Los trabajadores los ven como una herramienta (sueldos).” para modificar las condiciones laborales con el (Productor, Región de O’Higgins) mismo productor, sin necesidad de cambiarse de empresa. La efectividad de esta medida radica No es raro que los trabajadores cumplan la en el hecho de que la fruta no puede quedarseamenaza de abandono a mitad de la tempora- de un día para otro sin embalar, o muchos díasda, para buscar o cambiarse a un empleo mejor sin cosechar.pagado y con mejores condiciones laborales. Sibien existe el riesgo de no ser contratados para “A ver, yo los grupos que he ido a trabajarla próxima, afirman que a los empleadores a siempre…, el que lleva más años de trabajo, elveces “se les olvida”, sobre todo cuando se ven que sabe cuánto vale el trabajo, es él el quenecesitados de gente. Incluso durante la misma empieza a conversar y empieza a corrersetemporada hay empresas que los reciben de la voz y al final dicen ‘Ya, aquí nos paramosvuelta si se arrepienten. Esta situación se da con todos’.”mayor frecuencia en aquellas zonas donde la (Temporera, Región de Valparaíso)mano de obra es escasa, y con los trabajadoresque no están atados a una localidad, los tempo- La efectividad de la acción de los trabajadoresreros externos o migrantes. Es también frecuente depende en gran medida de su masividad. Laentre aquellos trabajadores que llegan a través asimetría de poder que estructura las relacionesde contratistas o enganchadores, para quienes la entre empleador y trabajadores disminuye cuan-relación con la empresa es menos directa y no se do estos últimos logran formular estrategias deproyecta en el tiempo. acción que representen una amenaza real para el productor. “Sí. Se parte bien la temporada de cosecha,pero luego pasamos a las peras y pomáceas y “Siempre uno busca más por esos lados, la gente empieza a alegar. Es como un chan- siempre reunir más gente, porque individual taje. La cosecha temprana es sin problema, casi nunca les sale lo que uno (…) nunca con-pero, cuando los demás empiezan la cosecha, sigue lo mismo.” me suben los precios.” (Temporero migrante, Región de O’Higgins) (Productor, Región de O’Higgins) La acción colectiva se enfrenta a una serie de Estos trabajadores optan por aumentar sus dificultades, tanto por el tipo de relación quebeneficios en el corto plazo, en detrimento del se establece entre los trabajadores como por elestablecimiento de una relación laboral de largo tipo de vínculo con el productor. En el primerplazo. La falta de un sentido de pertenencia al caso la temporalidad es gravitante, porque loslugar y la ausencia de lealtades personales le temporeros migrantes no buscan asentarse nipermiten al temporero moverse tácticamente consolidar una relación de largo plazo con unpara maximizar sus ingresos. Se generan diná- empleador; buscan maximizar sus gananciasmicas de deslealtades recíprocas, pues actúan individuales durante la temporada, para loasí en parte porque perciben que su lealtad o cual la acción colectiva no es necesariamentecompromiso con el trabajo no son reconocidos el mecanismo más efectivo. Cuando ocurre, lapor los productores. organización de los temporeros emerge espon- táneamente, con fines precisos y acotados en el“Uno les puede servir a ellos toda la tempora- tiempo. Además, la corta estadía en cada predioda, andan así pero ya se acaba (…) resulta que impide que surjan las confianzas necesarias para no se acuerdan de uno, no lo conocen.” actuar de forma conjunta. (Temporero, Región de O’Higgins) Desarrollo Humano en Chile 119
  • 116. Con frecuencia los trabajadores denuncian pre- “Él era dirigente y por ende todos los due- siones de sus pares por organizarse, por participar ños de parcelas lo echaban, lo hacían irse de en este tipo de acción colectiva. Algunos no se unen todos los trabajos donde iba. Incluso después, a los grupos de presión por experiencias negativas o cuando un sobrino de él quiso entrar a la por temor a verse perjudicados, y prefieren adoptar empresa, tampoco lo recibían, porque era posturas menos riesgosas, aunque ello implique sobrino de él.” que sus condiciones laborales no mejoren. Como (Temporera, Región de O’Higgins) consecuencia, muchas veces el compromiso con los líderes de los trabajadores es débil. En los casos estudiados donde existe un sindi- cato intra o interempresas, los empleadores dicen “Yo tuve una mala experiencia una vez por tener buenas relaciones con ellos, aunque denun- pedir aumento de sueldo en otro campo don- cian la influencia de personas externas al sindica- de trabajaba. Fui con un grupito, sí, y después to, como dirigentes políticos. Los sindicalistas de lo que pasó, que todo ese grupito, suponga- carácter confrontacional también les incomodan. mos que nosotros todos aquí vamos a pedir En aquellas empresas en las que no hay una aso- aumento y de repente vamos a hablar con la ciación formal, los productores lo atribuyen a la persona y diez personas se echan para atrás falta de interés de los trabajadores. y no quieren hablar, y a nosotros nos tocó la mala suerte que por hablar de aumento a Los comités paritarios, encargados de las nor- mas de seguridad e higiene, y compuestos por nosotros nos cortaron; quedamos sin trabajo, trabajadores y personal de la empresa, funcionan y los que quedaron, quedaron trabajando y con mayor frecuencia que los sindicatos, puesto les subieron el sueldo.” que es obligación de la empresa contar con un (Temporero, Región de O’Higgins) reglamento para la prevención de riesgos y con Son pocos los trabajadores que están sindica- un comité paritario cuya constitución considere lizados, y los sindicatos están integrados casi ex- a la totalidad de los trabajadores de una misma clusivamente por trabajadores de planta. Si bien faena. Estos comités constituyen una instancia a los temporeros les está permitido sindicalizarse, nueva de coordinación entre los trabajadores y, no tienen derecho a negociar colectivamente. por lo general, son muy bien valorados. Como consecuencia, se sienten poco protegidos y en cierta medida discriminados. Esta situación “Yo soy dirigente del comité paritario y es es propia de los temporeros estables, que trabajan como cuidar al compañero, cachai, ése es con cierta regularidad en la misma empresa y tie- como el tema, cuidar al compañero. Si está nen interés en seguir haciéndolo, pero reciben el borracho, oye, ponte las gafas… Pero no se le trato de quienes están ahí de forma temporal. puede obligar, pero sí se les entrega.” (Temporero, Región de O’Higgins) Las dificultades para la acción colectiva tam- bién se relacionan con el tipo de vínculo con el Estos comités pierden efectividad cuando la empleador: los trabajadores denuncian presiones, empresa se representa a través de sus trabajadores amenazas y despidos, hacia quienes manifiestan de planta, los que tienen poco poder institucio- interés por formar o integrar un sindicato, o nal para resolver los problemas. Dada la brevedad quienes lideran al grupo para renegociar los de la estadía de los temporeros en cada empresa, tratos. Encabezar estos movimientos puede no siempre manifiestan interés por participar de significar no volver a conseguir trabajo durante los comités. las temporadas siguientes, e incluso afectar las posibilidades laborales de familiares: existirían Los tipos de acción también son diferentes “listas negras” de trabajadores y algunos em- según el género del trabajador, en tanto existe pleadores intercambiarían esa información de una desigual distribución del poder entre hom- los trabajadores “conflictivos”. bres y mujeres. Cuando las mujeres estiman que120 Desarrollo Humano en Chile
  • 117. Gráfico 17las condiciones de trabajo no son adecuadas, ¿Qué haría si sintiera que las condiciones de trabajo no son las adecuadas? Trabajadorespor lo general adoptan medidas cautelosas que con contrato temporal, según sexo (porcentaje)no arriesguen su trabajo, como hablar con otrostrabajadores. O simplemente no hacen nada. Encambio los hombres prefieren dirigirse al capataz o 100directamente abandonar el trabajo (Gráfico 17). 22 29 80 Dicha diferencia se relacionaría con los juegos 12de identidad en el seno de las familias que traba- 8 60jan en el sector agrícola. Si bien emerge la figura 19 10de la mujer trabajadora, garante de ingresos para 54la familia, se mantiene su importancia como 40 47figura materna, responsable del cuidado delhogar, y por lo tanto con muchas restricciones a 20su movilidad, al no poder abandonar la localidaddonde reside. El hombre, en cambio, perdura en 0 Femenino Masculinosu imagen de proveedor que puede emigrar y nocompartir las responsabilidades de cuidado. Ante Habla con el capataz Habla con trabajadores Nada, necesita plata Se vasituaciones similares tienden a actuar de manerasdistintas, entonces: para las mujeres trasladarse Fuente: Departamento de Economía Agraria, Universidad Católica de Chile, 2008.no es una opción, para los hombres sí lo es. Lasmujeres optan por buscar acuerdos o simple- exigir lo mínimo como trabajador… Porque esmente se resignan ante condiciones laborales el único lugar, (…) y es el único lugar que meque pueden considerar inadecuadas. queda más cerca y que nos ponen locomo- ción, ¿me entiende? Porque en otros trabajos“Nosotras, por ejemplo, ahí donde trabajamos no ponen locomoción, entonces me quedaría a veces nos exigen tantas cosas, tantas, que muy lejos…” de repente… Y uno no tiene como derecho a (Temporera, Región de O’Higgins)El incumplimiento de la normativa laboralEl cumplimiento o incumplimiento de las Respecto de la formalización de la relaciónnormas es una de las facetas más importantes laboral, se puede observar que en la zona centralde la negociación, porque revela el juego del una alta proporción de los trabajadores agrícolas,intercambio que produce el acuerdo. 92% de los encuestados de acuerdo al estudio del Departamento de Economía Agraria UC (2008), Los sectores empresariales de la agricultura, declaró haber firmado contrato. En general, losparticularmente de la agroindustria, perciben la trabajadores valoran el contrato formal, porquelegislación laboral como excesivamente rígida conocen los beneficios de protección social aso-para sus necesidades de desarrollo. En reiteradas ciados, mencionando principalmente el segurooportunidades han pedido adecuar la normativa de cesantía y la tarjeta de FONASA.a la realidad del sector, demanda que se encuen-tra en discusión en la mesa nacional agrícola y Otro tipo de intercambio ocurre con algunaslas mesas de diálogo que están trabajando en mujeres que trabajan por muy poco tiemporegiones desde 2007. durante el año y prefieren trabajar sin contrato, Desarrollo Humano en Chile 121
  • 118. “Lo que ahora es la parte agraria se está para mantenerse como cargas de sus maridos trabajando mucho con contratistas, y que y al mismo tiempo complementar los ingresos el empleador que lleva al contratista a la del hogar. Con ello los empleadores no tienen que pagarles imposiciones ni otros beneficios parcela o fundo no verifica si el contratista asociados a la normativa laboral. le pagó las imposiciones a la gente que llevó, como en las grandes empresas, que le exigen También existen contratos de trabajo que para darles el pago al contratista mostrar los se estipulan por el salario mínimo y no por el papeles de las imposiciones pagadas; enton- ingreso real que recibirá el temporero, con lo ces todo eso se le pasa a llevar a uno en la cual el descuento por imposiciones es menor del parte agraria.” que corresponde y el salario líquido es mayor. (Temporero “permanente”, Región de Valparaíso) En esta práctica o juego de intercambio, donde prevalece una temporalidad de corto plazo, se Es importante destacar los juegos de identi- privilegian las ganancias inmediatas por sobre la dades y poder que se encontrarían en el origen previsión y ambos actores sienten que aumentan de estas situaciones de incumplimiento: el sus ganancias. Ocurre con mayor frecuencia en el contratista surge en un contexto de identidades trabajo con contratistas, que en este sentido son históricas muy arraigadas y de relaciones labo- más laxos con el cumplimiento de la ley. rales estructuradas sobre la base de lealtades personales. Se habla de “paternalismo”, incluso “De repente la misma gente le pide, la misma los mismos trabajadores se definen a sí mismos gente pide que le impongan por el sueldo como “apatronados”. Los productores esperan mínimo para poder sacar más plata (…), siem- lealtad de sus trabajadores. De sus empleado- pre es un trato entre el contratista y res, los trabajadores demandan protección. el trabajador que te paguen por el En ambos casos, estas expectativas operan con sueldo mínimo.” cierta independencia de las condiciones laborales (Temporero migrante, Región de O’Higgins) ofrecidas y de los rendimientos presentados. La figura del contratista viene a romper con esta Sin embargo, no siempre ambas partes cum- tradición. Su función es la de modernizar estas plen con sus compromisos: los contratistas que relaciones, transformando el vínculo personal en en ocasiones no firman contrato no pagan impo una relación contractual, lo que altera la manera siciones, no pagan los días de lluvia o se atrasan como históricamente se han constituido las con los pagos. Esto perjudica las condiciones relaciones laborales en el campo. laborales de los temporeros, como también la certeza del empleador respecto de la estabilidad En este contexto, el vínculo contractual apa- de su mano de obra. rece como menos efectivo que el personal. Con contratista de por medio, los trabajadores son La nueva ley de subcontratación establece que, percibidos como poco cumplidores e irrespe- si bien la relación de trabajo es entre el contratista tuosos, y las empresas como poco preocupadas. y el trabajador, la empresa principal es responsa- El intermediario introduce incertidumbre en ble de las obligaciones laborales y previsionales la relación, y las expectativas que los demás que afectan a los contratistas en favor de los actores tienen respecto de él están marcadas trabajadores. Entre los casos estudiados se obser- por la desconfianza y el temor. Se genera así varon niveles variables de cumplimiento de esta una dinámica de deslegitimación recíproca en normativa. Algunas empresas fiscalizan la labor la que se esperan incumplimientos por parte de los contratistas, informándose y reteniendo de los contratistas y se actúa de acuerdo con esa parte de los montos contra presentación de pla- expectativa (trabajadores que lo abandonan en nillas de pago de cotizaciones. En otros casos, medio de la temporada, productores que recu- los trabajadores denuncian descompromiso por rren a él sólo para salvar situaciones urgentes); parte de la empresa. así, al contratista se le hace difícil cumplir, lo que122 Desarrollo Humano en Chile
  • 119. el año igual completo, y no tienen la vacacióna su vez termina por justificar la desconfianza que estipula la ley.”que le tienen. El hecho de que durante mucho (Temporero “permanente”, Región de Valparaíso)tiempo el contratista haya operado sin un marcolegal apropiado ha favorecido estas situacionesde abuso e incumplimiento. “Nosotros, aparte que somos temporeros, también nos cambian de razón social, o sea, Unos pocos productores indicaron que la mo- como hay dos empresas en la misma en-dalidad de trabajo con contratistas les acomoda tonces nos cambian; entonces yo tengo unmucho, y mantienen una relación de largo plazo contrato, por decirle, de cuatro meses encon un contratista determinado. En estos casos XXX y después me cambian a YYY. Yo hagose ha llegado a una relación de confianza por la los mismos trabajos, no hay variación en eso,seriedad y calidad del trabajo que éstos realizan, pero el contrato es diferente.”y a una cierta continuidad de los trabajadores a (Temporero “permanente”, Región de Valparaíso)lo largo de los años. En cuanto a la normativa sobre la extensión de la El punto clave en estos juegos de identidad jornada laboral y las horas extraordinarias, produc-es la temporalidad de los actores. El contratista tores y temporeros reconocen que la transgreden.aparece como una figura necesaria en el contexto Ambos perciben que se benefician al extender lade relativa escasez de mano de obra que se vive jornada más allá de lo que la ley permite.en el sector. Sin embargo, trabajar con él requiereconstruir una relación de confianza que implica Los actores reconocen que en el trabajo delinversiones importantes por parte de todos los packing, durante el período de cosecha, la tem-actores. El largo plazo en las relaciones ahora se poralidad de la fruta determina necesidades quetiene que construir, ya no está asegurado por el no se ajustan a la normativa, por lo que ésta sepeso de la tradición. quebranta con la complicidad de todos. Como “la fruta no espera”, se trabaja horas extraor- Otros juegos de intercambio que se observan dinarias, sin respetar la jornada laboral legalen la formalización de la relación laboral es la –diez horas diarias–, lo que resulta convenienteconstante renovación del contrato transitorio tanto para productores como para temporeros,de los temporeros locales o “permanentes”. Para puesto que los primeros aumentan sus niveles deevadir la obligación de transformar el contrato a producción y evitan perder fruta, y los segundosplazo fijo en uno de duración indefinida, los em- ganan más.presarios cambian la faena por la cual se contrata,o bien contratan al mismo trabajador desde otra “También hay situaciones, el tipo de fruta queempresa cuyos dueños son ellos mismos. Con hay que trabajar el día domingo, por necesi-esta estrategia evitan el pago de obligaciones dad también (…) de lunes a domingo igual vascomo la indemnización en caso de despido, o a trabajar.”las vacaciones. (Temporero, Región de Valparaíso) Los trabajadores aceptan esta modalidad de “La gente quiere ganar más plata en la tem-contratación aun cuando pierden beneficios, porada y podrían hacer tres horas extra o máscomo su derecho al descanso. Es el precio que en algunos días. Es difícil hacer turnos, ya quepagan por la estabilidad laboral. la gente quiere tener más plata y en un turno “Porque igual trabajan el año completo: les no la sacan.” dan cuatro o cinco días pero les hacen los (Productor, Región de Valparaíso) finiquitos, los despiden y a los dos, tres díasles hacen otro contrato de cero, entonces ahí Este intercambio, en que todos se benefician en ya pierden las vacaciones y al final trabajan el corto plazo, queda respaldado mediante la firma Desarrollo Humano en Chile 123
  • 120. de un anexo en los contratos, en el cual los traba- tores como anteojos de seguridad o bloqueador jadores aceptan laborar horas extra o días sábado solar por considerarlos molestos. Nuevamente, si la empresa lo requiere. Otra manera es arreglar ambos actores transgreden la ley: los temporeros los libros de asistencia, ocultando información a la trabajan en horarios no permitidos, y los produc- Inspección del Trabajo para cumplir el trato. tores los incentivan y les permiten hacerlo. En el corto plazo ambos aumentan sus ingresos, en el “Con respecto a las horas extra, en el packing largo plazo los trabajadores pueden ver afectada tú tienes cierto límite a lo que tienes que su salud y los productores se exponen a multas. llegar, de ahí no te puedes pasar, pero eso es la pura fachada no más porque igual te pasas; Pero existen predios en que los productores cierran las puertas más temprano no más, y señalan con banderas aquellas zonas donde se uno sigue trabajando adentro, por eso es la han aplicado agroquímicos, con el fin de evitar pura fachada.” que los trabajadores ingresen, incluso estable- (Temporera, Región de Valparaíso) ciendo multas a aquellos que sean sorprendidos trabajando en las zonas prohibidas. “Los que hacen el packing arreglan los libros, ponen la hora. Yo creo que si la gente que Por su parte los comités paritarios juegan un supervisa esto llega a la una de la mañana importante rol fiscalizador. En su reglamento al packing…, generalmente en los packing se están estipuladas las sanciones que se le aplican sale tarde, o sea, está toda la gente traba- a quienes transgreden las normas de seguridad, jando, y yo por lo menos tengo una niña que pudiendo ir desde una amonestación a un des- está a cargo mío que tiene trece, catorce cuento en el salario. años; me dijo ‘Paty, sabes que quiero trabajar contigo este año’, y ya, le dije yo, hablé con Como se ve, hay empresas que respetan la ley y generan mecanismos que aseguran su cumpli- mi contratista; ya, me dijo, pero si llegan a miento. La presencia de organismos certifica- venir de la Inspección que se vaya a esconder dores de calidad o de mutuales de seguridad es a los potreros. Y un día vinieron, un día vinie- una alternativa al parecer efectiva para asegurar ron, sabís que quedó la arrancadera pa’ todos el cumplimiento de la norma: en aquellas em- lados. Sí, y quizás qué otras cosas le habría presas que cuentan con estos mecanismos de encontrado el inspector además…” exigibilidad se observa una mayor tendencia a (Temporera, Región de Valparaíso) respetar la ley que en aquellas que no cuentan con ellos. En relación con la normativa de salud y seguri- dad, los trabajadores aprecian una infraestructura En torno a los derechos específicos de las adecuada y limpia, como baños y comedores en mujeres, como la ley de sala cuna y la de fuero buen estado; pero estas condiciones no siempre maternal, se produce otra desarticulación entre la se cumplen. En esos casos se aduce que el respeto normativa y el juego de las prácticas. Hay falta de a la norma retrasa la faena y obliga a una mayor interés por parte de las temporeras y de los em- inversión en el predio. pleadores para cumplir con estas disposiciones. Los productores afirman que son un desincentivo En ocasiones se burlan algunas regulaciones de para la contratación de mujeres por los altos seguridad. A los trabajadores no se les entregan costos que implican; y en el caso de la sala cuna todos los implementos de seguridad necesarios perciben una subutilización del recurso cuando para la faena, o se hace caso omiso de la nor- éste existe, porque muchas mujeres prefieren ma que indica que no se debe trabajar hasta otras modalidades de cuidado (abuelas, vecinas veinticuatro horas después de la aplicación de o hijos mayores). La normativa se transgrede y agroquímicos. Ocurre también que los propios aparentemente ninguna de las partes se siente trabajadores evitan el uso de elementos protec- perjudicada por ello.124 Desarrollo Humano en Chile
  • 121. Cuando los productores no están dispuestos a tegidos ante la ley y los empleadores expuestosevadir la ley, muchas veces optan por contratar a sanciones legales. Al combinar dicho estadoa menos mujeres, pese a reconocer que realizan de cosas con los juegos de poder descritos semejor algunos trabajos que los hombres. observa la concreción de un acuerdo de mínimos, es decir, una situación en la cual ambos actores Estas dinámicas de incumplimiento de las se encuentran en condiciones inferiores a lasnormas laborales por parte de productores y ideales, obteniendo beneficios de corto plazo quetemporeros configura una situación en la cual, a la larga no se traducen en estabilidad laborala cambio de mayores ingresos y mejores niveles o en certidumbre respecto de la disponibilidadde producción, los trabajadores quedan despro- de mano de obra.Un acuerdo de mínimosEl tipo de dinámicas descritas produce entonces En el caso de un trabajador que trabaja enun tipo de acuerdo laboral que podría definirse el campo, siempre hay uno mejor que uno,como un “acuerdo de mínimos”: la negociación aunque usted no lo vea, siempre haypodría ser más beneficiosa para ambas partes, uno mejor.”pero el modo en que se combinan las prácticas (Temporero, Región de O’Higgins)lleva a que el aporte de cada uno sea mínimo,lo que crea una situación de alta incertidumbre Por su parte, los productores denuncian quesobre el éxito de la relación. son los trabajadores los que fallan. Perciben mala calidad en el trabajo, bajos niveles de compro- Las diversas dinámicas conducen a un trabajo miso y, sobre todo, oportunismo.precario en varios sentidos. Se trata de un sectorde baja especialización, cuya remuneración es “Si el valor se mantiene y persiste el reclamo,cercana al salario mínimo, con poca estabilidad entonces los trabajadores bajan la calidad dellaboral y escasez de contratos por períodos indefi- trabajo para ganar lo que esperan.”nidos. Tampoco se respetan derechos y beneficios (Productor, Región de O’Higgins)laborales de los temporeros, como el descanso yel pago de las imposiciones previsionales, lo que Los temporeros observan un deterioro en sususcita mucha incertidumbre respecto de su ve- calidad de vida; sienten que la precariedad de lajez. Los temporeros perciben que el compromiso infraestructura (baños, agua, limpieza) conviertecon su trabajo no es recompensado con lealtad la actividad en un trabajo poco digno. De igualpor parte del productor; sienten que su trabajo modo, se trata de un trabajo pesado, que requiereno se valora como corresponde, y tampoco sus mucho esfuerzo y desgaste físico, sobre todo eneventuales niveles de especialización. Así surge el caso de la mujer.entre los mismos temporeros la imagen de tra-bajadores desechables, fácilmente reemplazables, “A mí me gustaría cambiarme, no trabajarlo que nuevamente contribuye a los niveles de más, porque en lo agrícola…, una, porqueincertidumbre asociados al sector. es un trabajo sucio, uno se cansa, uno se echa a perder la piel, uno se deteriora“Usted cuando tiene un auto nuevo le da, le como mujer, y me gustaría trabajar da, duro, duro, porque está nuevo; después, en otra cosa que no cuando van pasando los años, como sea campo.”que la persona lo va desamparando un poco. (Temporera, Región de Valparaíso) Desarrollo Humano en Chile 125
  • 122. públicos los resultados. Hay mucho activismo de gente de afuera.” (Productor, Región de O’Higgins) Dada la alta rotación y el bajo compromiso de los trabajadores, los productores piensan que no les resulta rentable invertir en mejorar sus con- diciones laborales. En este contexto, denuncian dificultades a la hora de establecer relaciones de largo plazo con ellos. “El temporero peligroso, que busca ganar plata a costa de lo que sea. Pican los racimos y luego los botan en los Asociado a esta precariedad laboral los tempo- basureros de los baños para que no lo pillen. reros expresan un sentimiento de injusticia por Es difícil capacitarlo, ya que su único objetivo el pago de su trabajo. Perciben que los salarios es ganar plata, haciendo lo que quiere para son injustos, que la diferencia entre lo que ellos este fin, y es cerrado de mente.” ganan y lo que gana la empresa o el contratista (Productor, Región de O’Higgins) es demasiado grande. Algunos señalan que los salarios no se han reajustado con el tiempo, La falta de organizaciones de trabajadores mientras el costo de la vida aumenta. dificulta el fomento de relaciones cooperativas entre los propios temporeros y con los emplea- Este sentimiento de injusticia se ve reforzado dores, haciéndose frecuentes las acciones tácticas por la asimetría de información, que afecta las que en el largo plazo resultan perjudiciales para expectativas de los actores y reduce las posibi- ambas partes. Las más mencionadas son traba- lidades de concretar un buen acuerdo. El que jar lo mínimo para cumplir la meta diaria, o los trabajadores no conozcan las cuentas de los aprovecharse y abusar con pequeñas venganzas ingresos y costos de la empresa en muchas ocasio- como daño a la infraestructura o robo de fruta nes los lleva a suponer diferencias desmesuradas. y material del packing. Ello puede dar origen a exigencias desmedidas en relación con las posibilidades económicas de “Típico que todos se llevan un racimo para la la empresa. casa (…), pero de repente no es tanto que se lleven la fruta sino, dentro del packing, que no “Cada caja cuesta treinta mil pesos y, ha- se empiecen a llevar las bolsas de ciendo un cálculo, nosotras a veces hacemos embalaje, que algunos las ocupan para conge- más de diez mil cajas diarias, entonces, que lar, o que se lleven papel absorbente o paguen sesenta pesos y que la caja cueste papel caliza.” eso, la diferencia es muy grande.” (Temporero, Región de Valparaíso) (Temporera, Región de O’Higgins) Lo que sustenta el acuerdo de mínimos en el En muchos casos son los propios producto- contexto de las identidades agrarias es el intercam- res los que no están dispuestos a compartir la bio entre la protección del empleador y el compro- información que permitiría a los trabajadores miso del trabajador. Esto contribuye a acentuar la dimensionar si la empresa se encuentra en con- desigualdad de las posiciones subjetivas que ambos diciones de satisfacer sus demandas. ocupan, ya que así el empleador condiciona su buen trato al comportamiento sumiso del emplea- “Ahora mejor, pero la gente del sindicato pide do. Incluso con frecuencia los mismos trabajadores el balance a Impuestos Internos y se hacen subestiman los alcances de sus derechos laborales en relación con la protección que les pueda otorgar126 Desarrollo Humano en Chile
  • 123. el empleador. Se mantiene o consolida el intercam- gencias en cuanto a la calidad del trabajo; sientenbio en una relación precontractual, tradicional en que tienen que conformarse con lo que hay.el sector agrario, donde el trabajador tiene quepactar una lealtad sin cuestionar los beneficios Esto contribuye a la incertidumbre desde laotorgados, aunque sean precarios. perspectiva de los productores agrícolas, pues a la competencia del mercado, el alza de precios, la “En mi caso yo nunca he trabajado con volatilidad de los mercados globales y las fluctua- contratistas, siempre he tratado de trabajar ciones del tipo de cambio se suma el comporta- apatronado, porque tiene un respaldo más miento errático de los trabajadores. Las soluciones aparte de tener un trabajo, porque yo siem- más reconocidas son mecanizar lo más posible elpre he tenido la mentalidad de si me fue bien trabajo del campo, “importar” trabajadores desde aquí, si me porto bien y sé hacer todos los el extranjero, producir cultivos menos intensivos trabajos de distinto (…) digamos, de parrón, en mano de obra o vender los campos para otrosvoy a tener trabajo (…) pa’l año, entonces uno usos, todo lo cual afecta la creación de puestos se va respaldando por eso.” de trabajo en el agro. Son muy pocos los que se plantean invertir en la mano de obra o generar (Temporero migrante, Región de O’Higgins) acuerdos laborales que signifiquen mejores con- Para los empleadores, el abandono en grupo diciones para los trabajadores a largo plazo, comode los temporeros pone en riesgo la cosecha una solución al problema de la incertidumbrecompleta, pero para los trabajadores representa característica del acuerdo de mínimos.la posibilidad de obtener mejores ingresos ocondiciones laborales. Este aumento del poder “Complicado. Nosotros estamos tratandodel trabajador en un contexto de escasez de mano como sea de disminuir la mano de obra a ni-de obra es percibido por los empleadores como vel de packing y campo. Estamos aumentandoincumplimiento y deslealtad. la densidad y bajando la altura para mecani- zar lo más posible.”“El poder lo tienen los trabajadores, principal- (Productor, Región de O’Higgins) mente en verano; ahí tengo que decirles que sí a todo.” Lo que se ha observado es que a estas situaciones (Productor, Región de O’Higgins) se llega porque no existieron instancias previas de negociación y diálogo, porque todos los actores Los productores declaran que en estas circuns- desconfían de antemano de la disposición de lostancias no tienen la posibilidad de formular exi- otros para alcanzar un acuerdo cooperativo.¿Por qué se negocia de esta manera?Ante una situación como la descrita, en la cual se ya es altamente fluctuante. Como se ha visto, estahace evidente que el acuerdo de mínimos no es situación resulta de la conjunción de factores ycapaz de generar certidumbre ni estabilidad, surge juegos simultáneos que dificultan una relaciónla pregunta de por qué se negocia de esta manera. más beneficiosa para todos los involucrados. Lo que en muchos casos se observa es que el tipo En primer lugar, las expectativas de los actoresde acuerdo laboral contribuye a la incertidumbre ante la negociación de la relación laboral estánen un sector que, por la naturaleza de los bienes fuertemente influidas por la manera como anti-que produce y de los mercados en que se inserta, cipan se concretará. En ocasiones, temporeros y Desarrollo Humano en Chile 127
  • 124. productores comienzan a negociar con mucha “Claro, muchas veces la necesidad de trabajar desconfianza, anticipando deslealtades y perjui- no permite que la gente hable, porque sabe cios. Algunos trabajadores tienen una imagen del que si habla o reclama lo van a (…) o lo van a productor como alguien que les pagará lo menos despedir y después no lo van a recibir más, y posible y que los mantendrá en situaciones es ése el problema.” laborales precarias; y algunos empresarios ven a (Temporero “permanente”, Región de Valparaíso) los temporeros como empleados inconstantes, con bajos niveles de productividad, poco com- El contexto en el que se desarrollan estas rela- prometidos, interesados en ganar plata fácil y ciones tiene un papel fundamental. El problema rápidamente, por lo que abandonarán su trabajo de la escasez de mano de obra es real para algunas apenas se les presente una mejor oferta. zonas del país, y las oportunidades alternativas para trabajadores con estos niveles de calificación, Un segundo factor importante es la tempora- escasas, más aun en el caso de las mujeres, para lidad de los actores. Las desconfianzas recíprocas quienes la migración no suele ser una opción. Con actúan en desmedro del interés por invertir en estas condicionantes el cambio debe surgir desde relaciones de largo plazo. Entre los productores las propias prácticas, más que desde el entorno. es frecuente la reticencia a invertir en capacita- ción, puesto que nada les asegura que volverán a Cabe recordar que estas dinámicas emergen contar con los mismos trabajadores el siguiente en el marco de relaciones históricamente arrai- año; ello merma la posibilidad de contar con gadas, propias del sector agrario chileno, y que mano de obra más calificada, que pueda mejorar por lo mismo se explican desde su inercia. La los niveles de productividad. Los trabajadores desconfianza o la actitud poco dialogante de los con frecuencia buscan arreglos informales para actores antecede el espacio de las interacciones obtener la máxima liquidez, en desmedro de sus aquí descritas. Su origen es tan remoto como el ingresos futuros y de la protección que otorga del propio sistema de distribución de la tierra. la firma de un contrato. Quieren estabilidad, Por eso, pensar un cambio desde las prácticas pero de presentárseles una mejor oportunidad resulta, por decir lo menos, complejo. hacen abandono de la faena. En ninguno de los casos se observa disposición a invertir en Ocurre sin embargo que estas disposiciones una relación que en el futuro pudiera entregar se reproducen y actualizan en cada uno de los mejores resultados. intercambios. No son estáticas. Pese a ser un sector que durante las últimas décadas se ha En tercer lugar, se observa que prevalece entre modernizado en cuanto a técnicas y mercados, los actores la percepción de que el otro reacciona- sigue predominando un trato autoritario de los rá negativamente si se le plantea una demanda. productores hacia los trabajadores; por eso se Muchas veces esta anticipación del abuso lleva reconoce como una conducta habitual la sanción a soluciones que, por evitar la confrontación, del comportamiento asociativo con el despido resultan perjudiciales para las partes. Los pro- o el hostigamiento. Así, lo que los productores ductores creen que si aumentan las exigencias califican como escaso compromiso o deslealtad –para mejorar la productividad– los trabajadores se explica no sólo por el desarraigo de los tempo- abandonarán el trabajo; los trabajadores creen reros, sino también por el uso que empleadores que si exigen mejores condiciones serán despedi- o jefes de cuadrilla hacen de su poder. dos y optan por resignarse o bien por cambiarse de predio en plena temporada. “Si una persona es insubordinada y atrevida, se va y no se vuelve a contratar.” “Los principales problemas son por falta de (Productor, Región de O’Higgins) calidad en el trabajo, y se resuelven retirando la exigencia.” A su vez, este trato refuerza las identidades (Productor, Región de O’Higgins) históricas del campo chileno –el patrón protege128 Desarrollo Humano en Chile
  • 125. y el trabajador obedece–. En la medida en que de certificaciones internacionales ha sido unexista concordancia entre esas identidades no importante promotor de cambios en el sector, losurgen mayores problemas. El acuerdo de míni- que comprueba que es posible llegar a acuerdosmos sustentado en este tipo de intercambios se más fructíferos para todos.prolonga. Los conflictos surgen cuando uno delos actores asume un papel distinto. Por ejem- En otros casos, el cambio viene motivadoplo, cuando los trabajadores se rebelan contra por la toma de conciencia de la relación entreel trato de un empleador autoritario se produce la satisfacción de los trabajadores y su produc-un desacoplamiento entre las expectativas de los tividad. Algunos productores reconocen queactores y los comportamientos reales, lo que crea un trato amable, cercano y sin hostigamientosdesconfianza y resentimiento. Existen diversos respecto del rendimiento es una estrategia dedesenlaces posibles: volver a la situación inicial; fidelización efectiva, que redunda en una mayorprolongar esta situación de inestabilidad, con el certidumbre en ambos actores. El trabajador seconsecuente perjuicio para las partes, o que el siente valorado y necesitado, el productor confíaempleador transite desde su identidad histórica en poder contar con él.hacia el ejercicio del nuevo rol que le demandaesta nueva situación. “Yo, en el lugar que trabajé en este año, no digamos que pagaban mucho pero el trato yo Ejemplo de lo anterior lo constituyen los lo pagaría; no pagaban mucho pero el tratoproductores que han adoptado prácticas in- de, por ejemplo, de la patrona hacia nosotros,tegradoras. Ante la necesidad de disminuir la de la patrona, era excelente… Ella a nosotrasincertidumbre respecto de la mano de obra, nos pedía por favor; en otros lados, que si noalgunos han optado por involucrar a los traba- lo haces te vas, ¿me entiendes?”jadores en la situación de la empresa, con el fin (Temporera, Región de O’Higgins)de sensibilizarlos y asumir de manera conjuntalas dificultades a la que ésta podría verse enfren- “La gente vuelve año a año. Ellos aluden altada. En estos casos se han logrado soluciones buen trato y que se les paga ordenadamente.”más cooperativas. (Productor, Región Metropolitana) “Hasta el año pasado hubo un ambiente de Como se observa en el Gráfico 18, los as- confrontación, pero por las heladas se con- pectos que los trabajadores de la zona central trató a un agrónomo que ha ayudado a que consideran más importantes del empleo, después las relaciones con el sindicato sean mejores; de la remuneración, son un buen trato (39%), ahora la gente se ha dado cuenta de que la preocupación en temas de seguridad y salud estamos apretados.” (25%) y la continuidad laboral (19%). (Productor, Región de O’Higgins) Las prácticas integradoras requieren una tem- En ocasiones el papel que puede desempeñar poralidad larga. Es vital que los actores tengan laun tercer actor es fundamental, puesto que disposición a arriesgarse e invertir en relacionesintroduce reflexividad en una interacción pro- que en el futuro puedan aportar más beneficiosfundamente arraigada e inercial. Al situarse por que el ahorro en el presente. Ello implica invo-fuera de estos juegos identitarios su posición lucrar a nuevos actores, como los contratistasle permite vislumbrar y potenciar dinámicas o los mismos sindicatos, arriesgarse a capacitarque apunten a un acuerdo de mayor beneficio a trabajadores a quienes –por la temporalidadpara ambas partes. De esta manera, cobran propia de la fruta– no es posible contratar inde-importancia los agentes externos que apliquen finidamente, y arriesgarse éstos a percibir menoso encarnen mecanismos de exigibilidad para las ingresos a cambio de la posibilidad de una buenaregulaciones establecidas. Por ejemplo, el uso jubilación en el futuro. Desarrollo Humano en Chile 129
  • 126. Gráfico 18Aspectos más importantes además del pago, trabajadores frutícolas permanentes y tempo- Los productores reclaman una legislación querales de la zona central (porcentaje) se adapte mejor a las necesidades propias de la actividad, y critican los sistemas de fiscalización por su arbitrariedad, hostigamiento e inadecua- ción. Los trabajadores, por su parte, denuncian Infraestructura El sueldo es lo 6% la incapacidad de los entes fiscalizadores para único importante captar las burlas a la ley, así como la falta de 11% Preocupación en salud protección frente a reclamos que realicen en la y seguridad Dirección del Trabajo. En este sentido, el papel 25% que cumple el Estado –a través de la ley laboral y los mecanismos de fiscalización– en la generación de acuerdos entre actores que ocupan posiciones Continuidad laboral desiguales es articular una demanda doble y mu- 19% chas veces en tensión: proteger la seguridad y los derechos laborales de las personas involucradas, Buen trato sin perjudicar la competitividad y supervivencia 39% del sector económico. Las distintas dinámicas y prácticas que con-Fuente: Departamento de Economía Agraria UC, 2008. curren en estos espacios de negociación, los juegos de poder, las adscripciones identitarias y los intercambios prevalecientes muestran que el Nuevos mecanismos de exigibilidad y acuerdo de mínimos no es un asunto de precios fiscalización de mercado o problemas de lluvias o sequías. En la negociación del trato se juegan también aspectos Para la adecuación y el cumplimiento de las determinantes de la productividad del trabajo. leyes laborales en el sector actualmente existen Este capítulo pone de manifiesto que sí es posi- varias mesas de diálogo agrícolas; una nacional ble afianzar lealtades entre los actores laborales, en que participan representantes del Estado, y aunque a costa de importantes inversiones. Se otras bipartitas, en las que se reúnen represen- ha observado que lo que rompe la dinámica del tantes de los productores y de los trabajadores. acuerdo de mínimos, orientando las negociacio- El funcionamiento y los logros de este proceso nes hacia resultados más beneficiosos para todos, de diálogo tendrán que evaluarse en sus propios es la disposición a asumir riesgos que a largo méritos, pero parece una iniciativa importante plazo pudiesen derivar en una disminución de la para avanzar en los temas pendientes y llegar a incertidumbre. La incorporación formal de con- consensos que hagan de las relaciones laborales tratistas o los procesos de certificación de calidad en el agro un arreglo más óptimo. internacionales son claros ejemplos de ello. 130 Desarrollo Humano en Chile
  • 127. CAPITULO 9Sector comercio: jornadas extensas¿Trabajar para vivir o vivir para La literatura consagra la expresión “exceso detrabajar? trabajo” (overwork) para caracterizar la situación de quienes trabajan una cantidad de horas por so-En la segunda mitad de la década de 1990, Chile bre sus capacidades. Los efectos que acompañanocupaba el primer puesto en los ranking mun- estas largas jornadas son niveles de cansancio ydiales de horas anuales trabajadas (International estrés que hacen insostenible, en el largo plazo, laInstitute for Management, 1998, y UBS, 2000). salud física y mental del trabajador, su bienestarPor ejemplo, el año 2000 entre 58 ciudades del y su calidad de vida (Golden y Altman, 2008).mundo, Santiago era la con mayor cantidad de No existe una definición clara del número dehoras trabajadas, con 2.244 horas anuales. En el horas que constituyen exceso de trabajo. Sinotro extremo, países europeos como Francia y embargo, la tendencia mundial tiende a fijar elAlemania estaban en torno a las 1.600 horas. límite máximo semanal en cuarenta horas. Desarrollo Humano en Chile 131
  • 128. Las consecuencias del exceso de trabajo tras- micos, entre otros. Es decir, existe entre la ley y cienden al propio trabajador. Las familias se ven la práctica una distancia más o menos grande, un profundamente afectadas, así como las empresas, grado de “observancia” (Messenger, 2004) que da donde se observan tasas elevadas de ausentismo, cuenta de hasta qué punto la norma legal es, de licencias médicas, baja productividad y poco facto, una norma social. Se observa entonces que compromiso de parte de estos trabajadores. la aplicación de la ley se enfrenta a factores como, Entre aquellos que perciben que el exceso de por ejemplo, la presión de los consumidores por trabajo les viene impuesto por su empleador, un servicio adaptado a las características de su más que obedecer a una decisión voluntaria, demanda, y el consiguiente interés de las em- tales efectos son aun más acentuados (Golden presas por satisfacerla. La pregunta que orienta y Altman, 2008). este capítulo es cómo se lidia en la práctica con esta presión del entorno por jornadas extensas La Encuesta IDH 2008 aporta importante in- de atención al público y las reducciones legales formación sobre la situación de los trabajadores de las jornadas, qué estrategias ocupan los ac- chilenos respecto de este tema. Sus resultados tores involucrados, qué papel desempeñan las dan cuenta de las largas jornadas laborales de los regulaciones (en los niveles de la empresa y del chilenos, así como de sus efectos en aspectos de Estado) y qué resultados tiene esta tensión sobre su vida como la satisfacción con las actividades la calidad de vida de los vendedores. Si bien en que realizan diariamente, sus niveles de agobio Chile el número promedio de horas trabajadas se y de sociabilidad (ver Recuadro 10). encuentra muy cercano al máximo legal actual, el año 2006 la Directora del Trabajo anunciaba: La reforma laboral de 2001 responde a un “… algo pasa en el país que hace que [la jornada intento por reducir la jornada de los chilenos, laboral] sea el principal factor de incumplimien- acortando el máximo semanal de 48 a 45 horas, to de la normativa laboral en todos los sectores y limitando la posibilidad de horas extraordi- y con todos los actores”. ¿Qué es lo que ocurre? narias, que en muchos casos formaban parte de ¿Qué formas asume en Chile el incumplimiento la organización habitual de la producción y del de la ley? ¿Qué factores lo explican? trabajo (ver Recuadro 11). Tras la promulgación de estas disposiciones, al El tiempo del comercio año 2003 Chile ya había abandonado el primer lugar mundial de horas anuales trabajadas, y La jornada de trabajo es particularmente pro- en 2006 el total anual se había reducido en un blemática para los empleados del comercio, 7,4%, llegando a 2.186 horas. Los datos de la especialmente aquellos que trabajan en centros Dirección del Trabajo ratifican estas cifras: la En- comerciales, por la manera en que se organiza cuesta Laboral que realiza (ENCLA) registra una el tiempo en sus lugares de trabajo. En efecto, el disminución de 3,3 horas entre 1999 y 2006, sector es uno de los más emblemáticos respecto bajando de 48,4 a 45,1, respectivamente. Pese a de la extensa duración de la jornada laboral, y en esta significativa reducción, Chile se mantiene particular del uso indeterminado del tiempo de entre los seis países con mayor cantidad de horas trabajo y los descansos, pues el límite entre uno trabajadas por trabajador al año. y otro es bastante difuso. En la reforma laboral del año 2001 la situación en el comercio estuvo Lo anterior se explica por una parte porque, muy presente, y varias de las normas de carácter pese a la reducción legal de la jornada laboral, general aprobadas estuvieron orientadas a regular ésta sigue siendo extensa en comparación con la jornada laboral en este sector. otros países y por otra porque el impacto de las leyes en la determinación de las horas efectivas La reforma de 2001 entregó a los trabajadores de trabajo varía considerablemente dependiendo del comercio un segundo domingo al mes como de factores individuales, institucionales y econó- día obligatorio de descanso (la reforma de 1993132 Desarrollo Humano en Chile
  • 129. RECUADRO 10¿Cómo impacta la gestión del tiempo de trabajo en la vida de los chilenos? En el IDH de 2002 en Chile se identificaba la presión por la 66% dice disponer siempre o casi siempre de tiempo libre falta de tiempo como una fuente de agobio para los chilenos; después de su trabajo. el tema de tener tiempo para hacer otras cosas además del trabajo era problemático. La Encuesta de Desarrollo Humano El segundo grupo, conformado por el 32% de los traba- 2008 permite tener una visión actual de esta situación. jadores encuestados, tiene horarios que se ajustan a una jornada completa de trabajo, repartidos en cinco días a la A partir del análisis de los encuestados que trabajan se semana, con un total de 44 horas semanales en promedio. pueden distinguir cuatro grupos, definidos por la forma en Prácticamente no trabajan los fines de semana y casi nunca que gestionan su tiempo de trabajo. trabajan horas extra; el 55% de ellos nunca lo hace. La dis- tribución por sexo es bastante homogénea, 52% hombres y El primero de ellos, que representa el 8% de la submuestra 48% mujeres, y se trata de personas de un nivel socioeco- de trabajadores, está conformado por personas con jorna- nómico medio-alto. Son trabajadores relativamente jóvenes; das de trabajo parcial, que trabajan un máximo de cuatro casi el 30% tiene entre 25 y 34 años. días a la semana y no más de las horas legales semanales, llegando en promedio a trabajar 23,4 horas y sin llevarse En el tercer grupo se incluye el 52% de los trabajadores trabajo a sus casas. Mientras el 27% de ellos trabaja todos encuestados, que en general excede de manera significativa los fines de semana, el 42% no lo hace y apenas un 12% los límites esperados de horas de trabajo. Casi en su totalidad declara trabajar horas extra. Frecuentemente tienen traba- (97%) trabajan más horas del máximo legal semanal, con un jos menores, ocasionales, informales, y trabajan de manera promedio de 59 horas, y el 71% trabaja seis días a la semana. independiente. La mayor parte de ellos es de nivel socioeco- Cerca de la mitad de quienes conforman este grupo trabaja nómico bajo y un 61% son mujeres. Su distribución etaria se algunos fines de semana al mes, y el 45% trabaja horas ex- sitúa principalmente en los extremos: el 17% tiene entre 18 traordinarias algunas veces al mes. Son principalmente obreros y 24 años, mientras que el 30% tiene 55 años o más. Es el –calificados y no calificados– y empleados administrativos grupo de trabajadores con el nivel más alto de satisfacción medios y bajos del sector privado. El 77% de estos trabajadores con su trabajo; el 62% de ellos dice estar contento con las son hombres, principalmente de nivel socioeconómico medio- actividades que realiza habitualmente. A su vez, son los que bajo. En este grupo trabajan sobre todo personas entre 35 y disponen de mayor tiempo libre y muestran menores niveles 44 años, representando al 32% del total de sus integrantes. de agobio, tanto temporal como por exceso de exigencias; el Estos trabajadores son los más disconformes; el 51% señala que en realidad preferiría hacer otra cosa, Gráfico 19 Grupos de trabajadores (porcentaje) y el 62% dice no disponer nunca o casi nunca de tiempo libre. El último grupo representa al 8% de los Grupo 1 trabajadores, y son quienes trabajan con 8% Grupo 4 mayor intensidad. El 87% de ellos trabaja 8% siete días a la semana, con un promedio de 70 horas semanales, y prácticamente todos los fines de semana. Un 65% son obreros calificados de profesión, princi- palmente hombres (74%), y un 59% son trabajadores independientes. Pertenecen más bien a un nivel socioeconómico Grupo 2 Grupo 3 32% 52% medio-bajo. En este grupo se concentran los trabajadores de mayor edad; el 32% tiene entre 45 y 54 años, y el 30%, 55 años o más. Entre ellos se observan los niveles más altos de agobio temporal por exceso de exigencias. Fuente: Elaborado sobre la base de Encuesta Desarrollo Humano, PNUD 2008. Desarrollo Humano en Chile 133
  • 130. RECUADRO 11Modificaciones de la normativa de jornada laboral en Chile En la discusión de la reforma laboral del 2001, el Gobierno formaba parte de la organización habitual de la producción optó por impulsar la “adaptabilidad pactada”, en la que se y del trabajo. A ello contribuían varios factores. trasladarían los aspectos regulatorios desde la norma legal hacia el acuerdo entre las partes, esto es, hacia la capacidad Desde el punto de vista de las empresas, éstas no nece- de los propios actores de lograr pactos que beneficiaran a sitaban aducir causas especiales para extender el tiempo unos y otros, como ocurre ya en varios países (Messenger, regular de trabajo. Tampoco había una limitación temporal 2004). Sin embargo, las autoridades gubernamentales de- (semanal o mensual) para ello. Y, además, el costo relativo sistieron de esta iniciativa pues quedó de manifiesto que en del pago de las horas extraordinarias era bajo para el em- pocos casos existían las condiciones necesarias para alcanzar pleador, en tanto el cálculo se hacía a partir de una parte acuerdos de este tipo, esencialmente por la debilidad relativa de la remuneración solamente (Rojas, 1998). de los sindicatos. Desde el punto de vista de los trabajadores, las horas Como consecuencia, el sentido de la mayoría de las nor- extra terminaron siendo lo que más influía en la prolongada mas finalmente aprobadas se inclinó más bien por el eje de jornada de trabajo, en la medida en que fue predominando la protección, apuntando a poner topes a la duración de la el sistema de remuneraciones en que el componente fijo jornada y a asegurar ciertos descansos mínimos, y no hacia del salario tiene un peso menor que el componente varia- los pactos de arreglos flexibles del tiempo de trabajo. ble (por rendimiento, por comisión, etc.). Mientras mayor número de horas se trabaje, mayores unidades de productos Específicamente, las modificaciones fueron: o de servicios se generan. La reforma laboral buscó limitar el problema del siguiente modo: “Las horas extraordinarias 1. Reducción del tope máximo de la jornada ordinaria sólo podrán pactarse para atender necesidades o situaciones de 48 horas a 45 para el conjunto de los trabajadores temporales de la empresa. Dichos pactos deberán constar dependientes, es decir, una reducción de tres horas se- por escrito y tener una vigencia transitoria no superior a tres manales. meses, pudiendo renovarse por acuerdo de las partes”. Este cambio incorporó, entonces, dos requisitos: a) la necesidad Esta medida, que tuvo un respaldo unánime en el Senado, de justificar el recurso al sobretiempo sólo para asuntos de no fue de aplicación inmediata sino que se haría obligatoria carácter extraordinario, y b) una acotación temporal: estas cuatro años más adelante, en 2005. Con ello se buscó dar una necesidades no podían perdurar más allá de tres meses. señal clara de la necesidad de reducir el tiempo de trabajo, pero a la vez otorgar un margen de tiempo para que las em- 3. La tercera modificación importante se refería a la garantía presas pudieran diseñar las adecuaciones organizacionales de los descansos en el ciclo semanal o mensual. necesarias para una nueva gestión del tiempo en el trabajo (sistemas de turnos y otros). Con esta reforma los trabajadores del comercio obtu- vieron un segundo domingo al mes como día obligatorio El sentido de la regulación implicaba que los trabajadores de descanso. rebajaran el tiempo de trabajo pero sin ver disminuidas sus remuneraciones. El fundamento de la extensión de la fecha 4. La reforma a la jornada de trabajo tuvo cómo énfasis acordada para la entrada en vigencia de esta norma era que fundamental limitar su duración. Pero hubo también una en el lapso intermedio las empresas adecuaran sus índices señal hacia la flexibilidad que reclamaba especialmente el de productividad a la nueva jornada, de forma que el costo empresariado, y que se expresó sobre todo en la definición de la reducción no recayera únicamente en el trabajador, a de la jornada parcial. través de una remuneración más baja, o en el empleador, por un aumento real de las remuneraciones. No existía en el país un concepto legalmente definido de la jornada de tiempo parcial, a pesar de que se pactaran de 2. Límite a las horas extraordinarias hecho, sin obstáculo legal, jornadas de menor duración que la habitual, de tiempo completo. Es decir, en la práctica se El recurso a las horas extra ya era cada vez menos ex- realizaban jornadas part-time, pero no estaban tipificadas traordinario y, en algunos sectores, incluido el comercio, así en las normas laborales. 134 Desarrollo Humano en Chile
  • 131. Los contratos de tiempo parcial quedaron definidos en el pudiendo interrumpirse por un lapso no inferior a media Código del Trabajo como aquellos en los cuales se conviene hora para la colación. una jornada no superior a dos tercios de la duración de la jornada ordinaria, es decir, de 30 horas semanales, tomando Respecto de la polifuncionalidad, que se relaciona con como referencia la jornada ordinaria de 45 horas vigente a la organización del trabajo en el comercio, lo que se incor- partir de 2005. Para este tipo de jornada se permitieron los poró fue lo siguiente: “El contrato de trabajo podrá señalar pactos de horas extra, que pueden variar semanalmente. dos o más funciones específicas, sean éstas alternativas o La jornada diaria puede tener un máximo de diez horas, complementarias”.había garantizado uno), lo que responde a una horarios de funcionamiento del sector durante eldemanda largamente anhelada por las organi- mes de diciembre. Los actores se mostraron favo-zaciones de trabajadores del sector. También se rables a esta medida, enfatizando la importanciaconsideraron algunas demandas de flexibiliza- de aplicar buenas prácticas laborales que benefi-ción de los empresarios, como la definición de la cien a la propia empresa y a sus trabajadores.jornada parcial y la introducción del concepto depolifuncionalidad. Esta última norma formaliza Sin embargo, al monitorear los acuerdos seel surgimiento de los “vendedores integrales”, constató que éstos no se cumplieron, por lo queaquellos que en su jornada tienen que realizar en 2007 el Ejecutivo envió un proyecto de leymúltiples actividades además de vender. que fue aprobado y promulgado en septiembre de ese año y que regula la jornada de trabajo y los En el año 2006, con la firma del “Acuerdo de descansos durante las festividades anuales, parala Mesa de Comercio 2006”, se buscó limitar los el sector comercio (ver Recuadro 12).Características del sector: el retail en centros comercialesEl sector del comercio ha tenido grandes cambios proporción de los trabajadores del sector eran losen las últimas décadas, en cuanto a su organización mismos propietarios de las tiendas y sus familias,y su composición. Se puede observar un despla- en la actualidad son mayoritariamente emplea-zamiento de la operación de pequeños negocios, dos contratados directa o indirectamente por lastiendas o almacenes distribuidos por barrios hacia tiendas de los megacentros comerciales.su concentración en grandes centros comercialesy supermercados, o megamercados. Las multi- En todas las modalidades de empleo del co-tiendas, o tiendas por departamentos, contienen mercio, la proporción de mujeres es muy supe-una completa gama de productos y servicios, de rior a su participación económica promedio enmanera que la población puede satisfacer allí gran la fuerza de trabajo, por lo que se trata de unaparte de sus demandas de consumo. actividad feminizada (Dirección del Trabajo, 2008). Además, se trata de un sector con fuerte Esta transformación en la organización econó- presencia de trabajadores jóvenes; alrededor delmica ha acarreado un cambio en la composición 30% de los trabajadores del sector es menor dedel empleo, desde el trabajo independiente en treinta años (Cámara de Diputados, 2007).pequeñas tiendas hacia un proceso masivo deconcentración del empleo en grandes cadenas. Los jefes de ventas se han convertido en unoMientras en los años sesenta y setenta una alta de los actores más importantes de la organización Desarrollo Humano en Chile 135
  • 132. RECUADRO 12Incumplimiento de los acuerdos de la Mesa de Comercio 07/12/2006 La idea de la instancia es “seguir conversando, seguir Con cierre del comercio en Navidad y Año Nuevo se manteniéndola vigente y activa durante todo el año 2007 avanzó en las buenas prácticas porque hay otros temas también que abordar”. La Dirección del Trabajo destacó el “histórico” acuerdo al- 28/12/2006 canzado para poner límites al horario de funcionamiento del sector durante los ajetreados últimos días del año En todo el país se detectaron infracciones a acuerdo del comercio para Navidad La directora del Trabajo, Patricia Silva, sostuvo que el acuerdo La Dirección del Trabajo detalló que en las regiones Metro- logrado entre trabajadores y empresarios ligados al comercio politana y del Bíobío se detectaron las más altas tasas de es un avance respecto de “las buenas prácticas” que permitan incumplimiento, a diferencia de Magallanes y Los Lagos que los empleados tengan más y mejor tiempo para pasar las fiestas de fin de año con sus familias. “Menos de la mitad de los centros comerciales de la Región Metropolitana acató el acuerdo” sobre horarios de cierre “Se avanzó un poco más en relación a las buenas prácticas del sector para la pasada Navidad, señaló la Dirección del y a garantizar que los trabajadores y trabajadoras del co- Trabajo, que agregó que el Biobío siguió a Santiago en el mercio puedan compartir con sus familias a un horario que nivel de incumplimiento, principalmente en supermercados, les permita estar en casa tranquilamente para esos días”, multitiendas y centros comerciales. sostuvo Silva en entrevista con El Diario de Cooperativa. La entidad fiscalizadora recordó que el “Acuerdo del Sector El acuerdo, calificado de “histórico” en la jornada del Comercio 2006” fijaba que “entre el 8 y 14 de diciembre los miércoles, fue firmado por la Cámara de Comercio de centros comerciales cerrarían a las 22:00 horas; y entre el Santiago, la Cámara Nacional de Comercio y la Asociación 15 y 23 de diciembre lo harían a las 23:00 horas”. Gremial de Supermercados, y contempla el cierre de todos los establecimientos durante el 25 de diciembre y el 1 de “El 24 y 31 de diciembre todos los establecimientos co- enero de 2007. merciales cerrarían a las 20:00 horas. La ley impedía abrir el 25 de diciembre a los centros comerciales y supermercados Además, se estableció un horario máximo de apertura adosados a éstos”, añadió un comunicado. de locales comerciales durante las últimas semanas de diciembre, quedando entre el 15 y el 23 como horario de Sin embargo, este protocolo voluntario no fue cumplido, cierre las 23:00 horas. El 24 y 31 de diciembre se cerrará a lo que lamentó Patricia Silva, directora del Trabajo, quien las 20:00 horas. enfatizó que “esta actitud hace necesaria una solución legal que garantice el derecho al descanso de los empleados del La directora del Trabajo indicó que el acuerdo implica a comercio”. “sectores que tienen alto impacto por el número importante de trabajadores que agrupan”, pero que además puede servir El balance entregado por la Dirección del Trabajo revela “de modelo a seguir por todos los sectores”. un bajo cumplimiento en todo el país, salvo en Magallanes y Los Lagos, donde los horarios de cierre estuvieron de La abogada destacó también el valor de la mesa de conver- acuerdo con lo pactado. saciones, iniciada por la Dirección del Trabajo, pues además del acuerdo se consensuó en mantener las conversaciones www.cooperativa.cl. para resolver otros puntos durante 2007. 136 Desarrollo Humano en Chile
  • 133. del trabajo del sector. Ellos son los responsa- (los invita a comer si el departamento cumplebles de la tienda, del cumplimiento de metas con la meta de inventario, fija una meta de(diarias, semanales, mensuales, por temporada, venta diaria y al que la cumpla lo dejan irse másentre otras), de la reducción de las pérdidas de temprano, por ejemplo). Además, tiene accesoinventario (bono de inventario), de la incidencia a herramientas de control proporcionadas por lade las ventas a crédito y de ciertos productos tienda (cámaras de seguridad a través del com-promocionales, y del cumplimiento de los proto- putador, acceso a las ventas de cada empleadocolos de venta por parte de sus vendedores, entre permanentemente actualizadas, entre otras).otros. Su sueldo tiene una parte fija considerable(comparada con la de los vendedores), pero el En las pequeñas tiendas, el jefe de local escomponente variable también es importante. El quien coordina la gestión interna, organizamonto final, por lo tanto, depende del cumpli- funciones y horarios del personal, y se relacionamiento de las metas y de la productividad de los con los dueños o ejecutivos de la empresa a lavendedores a su cargo. que pertenece. El sueldo de los vendedores, por su parte, se Otra característica del sector es el uso de variascompone de una base fija que suele hallarse en razones sociales para un mismo giro, con lo quetorno al salario mínimo, más una comisión por las operaciones de traslado de capital y de traba-ventas individuales. La proporción entre uno jadores entre unas y otras son permanentes. Estasy otro componente varía entre cada tienda y distintas figuras forman parte del mismo negociodepartamento. y operan bajo la coordinación y dirección de la oficina central del holding. En lo que se refiere a Los horarios de funcionamiento de las tiendas, políticas de administración de personal, en todastanto grandes como pequeñas, están definidos las unidades de cada holding se pueden encontrarpor la dirección del centro comercial. En las las mismas medidas y procedimientos internosgrandes tiendas, el jefe de ventas gestiona la orga- de control laboral. Este sistema de múltiplesnización del trabajo de su departamento, con el razones sociales dificulta la identificación delobjetivo de maximizar las ventas. Para ello, idea e verdadero empleador de los trabajadores, asíimplementa premios y castigos a sus vendedores como la actividad sindical.La gestión del tiempo de trabajo en los centros comercialesJornadas extensas coincide con un feriado legal, la mayoría de las veces pierden el día libre. De esta forma se respetaPara los vendedores, un día de trabajo normal el máximo legal de 45 horas semanales.empieza, por ejemplo, a las 10:40 y termina alas 21:16, con una hora de colación; es decir, “Los feriados los trabajamos. Si nos toca justotrabajan 9 horas y 36 minutos al día. Un día de un día martes y justo te tocaba por horariola semana entran a trabajar a las 13:40, y tienen martes, lo perdiste no más. Los feriados tra-libres dos días a la semana; cada dos semanas, bajados se te devuelven; en algún momentouno de estos días es domingo. Los sábados de la vida, pero se te devuelven.”en general se trabajan, lo mismo los feriados; (Jefa de ventas, tienda grande)cuando les toca trabajar un día feriado algunastiendas les dan libre otro día de la semana. Por el Las tiendas generalmente tienen como políticacontrario, si el día que les tocaba libre por turno no pagar horas extra. Sin embargo, en muchas Desarrollo Humano en Chile 137
  • 134. ocasiones vendedores y supervisores llegan a Con esto, los vendedores dejan de ganar comi- acuerdos para realizarlas, generándose una di- siones por las ventas que pudieran realizar, lo que námica de intercambio en la cual el vendedor elimina cualquier incentivo al exceso de trabajo. recibe mayores ingresos y la empresa maximiza Aun así los jefes declaran tener dificultades para sus ventas, aun cuando ello implique extender hacer cumplir estas normas, ya que la realización la jornada laboral. Una de las modalidades más de horas extra es una conducta profundamente empleadas en esta dinámica es marcar tarjeta arraigada entre los vendedores. más tarde o más temprano de la hora de entrada o de salida efectiva, e intercambiar horas extra “Antiguamente la gente trabajaba muchas durante el día por el derecho a entrar más tarde más horas, no exigía que se le pagaran las o a salir más temprano otro día. horas extra, porque era un tema que ya estaba dado así, entonces como que nadie “A veces el jefe te hace llegar a las reclamaba el tema de las horas extra. tres y a las cuatro te dice, ‘Ya, ahora Ahora la gente trabaja más de la hora, exige anda a marcar’.” que se le paguen las horas extra, (Vendedora jornada parcial, tienda grande) entonces nosotros como jefes evitamos que las hagan.” “Yo soy uno de los comodines de mi jefe. Ayer (Jefa de ventas, tienda grande) me pidió que llegara a las 9:30, pero te vas temprano y yo… ya. O me dice quédate para Existen en los centros comerciales otras situa- las ventas nocturnas y no te lo pagan, ciones excepcionales en las que la jornada laboral pero sí te dan la ventaja de poder cambiar un debe prolongarse. Es el caso de la realización de día por otro.” inventarios y de las “ventas nocturnas”. (Vendedor jornada completa, tienda grande) Generalmente, por participar de estas activi- Algunos vendedores piden trabajar en sus días dades vendedores y jefes perciben una remunera- libres o feriados con el fin de mejorar sus ingresos, ción equivalente a la del promedio de un día de y algunos supervisores los autorizan ya que ello trabajo normal. Rara vez estos eventos se pagan implica aumentar las ventas. En estos casos en que como horas extraordinarias. Este incentivo no las horas trabajadas no quedan formalmente re- sería necesario ya que los mismos vendedores gistradas, la responsabilidad por el vendedor recae manifestarían gran interés por participar, dados sobre el supervisor. Estas horas no se contabilizan los altos volúmenes de venta en el caso de los en el total semanal de horas trabajadas. eventos nocturnos, o la certeza del pago con ocasión de los inventarios. Por el lado de los “Cuando están muy bajos en las ventas y jefes, el incentivo sería la contribución a las metas se viene una venta buena, un fin de sema- de ventas que significan los eventos nocturnos. na bueno, ellos me piden venir sin marcar Con frecuencia, para asegurarse el personal con para poder vender y poder tener una mejor ocasión de estos eventos, las empresas ponen a comisión.” disposición de los vendedores taxis que los van (Jefe de ventas, tienda grande) a dejar a sus casas al final de la jornada. Algunas empresas, conscientes de la existencia La participación en los inventarios suele ser de este tipo de arreglos y con el fin de no ser obligatoria. Una noche de inventario se contabi- multadas en caso de fiscalización, han generado liza como un día normal de trabajo. Por norma, mecanismos de control para evitar el exceso de quienes participan de los inventarios tienen libre trabajo de los vendedores. El bloqueo automático el día siguiente; sin embargo, esto no siempre del código de ventas de los vendedores, una vez se respeta, ya sea porque los trabajadores no cumplido el máximo de dos horas extra diarias, es quieren perder un día de ventas o porque no se una de las estrategias de control más empleadas. les da la opción.138 Desarrollo Humano en Chile
  • 135. te espera, pero eso no lo pagan.” “Siempre cuando trabajo en la noche, al (Vendedor jornada parcial, tienda grande) otro día tengo libre, por obligación, porque no puedo trabajar de noche y de día. Pero a veces llegamos muy temprano. Deberíamos Otras veces, especialmente cuando la tienda llegar a trabajar en la noche, a las ocho o a se ve sobrepasada por la demanda, los jefes delas nueve de la noche. Pero a veces llegamos ventas les piden a sus subalternos trabajar horas igual en el día, nos quedamos todo el día y extra o durante sus días libres. Pero, afirman los toda la noche.” vendedores, más que de un simple pedido se trataría de una exigencia, porque si no aceptan (Jefe de ventas, tienda grande) pueden enfrentar consecuencias negativas. En algunas empresas se intenta realizar estasactividades dentro de la jornada laboral para no “Puedes decir que no, pero no te convienepagar horas extra o bonos adicionales; el vende- porque te hostigan o simplemente no tedor no es requerido fuera de su horario ordinario, toman más en cuenta, no te llaman más sipero pierde las ventas que pudiera haber hecho hay inventario o venta nocturna, como que tedurante ese tiempo. castigan.” (Vendedor jornada parcial, tienda grande) “Yo estuve dos días en la bodega, que tuveque ordenar, y perdí de vender y tuve que ha- Algunos vendedores indican que actividadesblar con el gerente para que nos pagaran ese como reuniones comerciales o de planificacióndía y aún no lo hace, y son dos días perdidos, se realizan fuera de los horarios de trabajo, con porque es inventario.” asistencia obligatoria y no remunerada. (Vendedora jornada completa, tienda grande) La jornada de trabajo de los jefes de tienda es Además de los incentivos que apelan a aun más larga. Declaran trabajar entre 50 y 60la motivación personal de los trabajadores, horas semanales, lo que justifican por la grancomo las comisiones por ventas o el pago de responsabilidad que su cargo implica y por subonos, las empresas recurrirían a estrategias mayor cercanía con la gerencia de la tienda. Suadicionales para proveerse de los vendedores contrato con frecuencia se rige por las norma-necesarios para satisfacer la demanda en todo tivas que se aplican a los gerentes, subgerentes,momento. Ejemplo de esto es el ofrecimiento de apoderados con facultades de administraciónbuses de acercamiento. Para asegurarse que a las y todos aquellos que trabajan sin supervisiónonce de la mañana, cuando la tienda abre, los ven- superior inmediata, en los que no se aplica eldedores estén listos para vender y no se dediquen límite de 45 horas semanales. Dicha excepciónen ese momento a ordenar y reponer mercancía, legal no hace alusión a los jefes de tienda, porestos buses recogen al personal en un punto de lo que no está claro si efectivamente es aplicableencuentro con bastante antelación respecto de a ellos; sin embargo, éstos asumen que su cargosu horario de ingreso, de forma que lleguen tem- “de confianza” implica trabajar jornadas másprano y preparen la apertura de la tienda. Así se extensas. No lo ven como problemático porqueprolonga la cantidad de horas efectivas en que el se sienten profundamente involucrados con elvendedor se encuentra a disposición del emplea- funcionamiento de su tienda o departamento,dor, sin que ello se traduzca en un aumento de los y responsables de su desempeño.sueldos. De hecho, estas horas no se consideranen el total de horas trabajadas al día. “Nosotros trabajamos más de 45 horas. Nosotros los jefes. A los vendedores se les“Ponen un bus desde la Plaza Italia, el horario respetan cabalmente... En el caso de los jefesera a las 11 pero el bus sale de acá como a las no, porque se supone que somos personas de 9:30, llegando allá a las 10:15, y en la tarde confianza de la empresa, donde no marcamostienes que hacer caja y sales más tarde, el bus nada, absolutamente nada, entonces no hay Desarrollo Humano en Chile 139
  • 136. un control sobre nosotros, pero sabemos que Horarios variables, inusuales, hay que llegar todos los días a las diez de la controlados mañana y te pueden dar las diez y media de la noche, a veces hasta las once.” La gestión de las largas jornadas laborales no está (Jefa de ventas, tienda grande) exenta de intereses cruzados originados en juegos de identidad, de poder y de intercambio, así Con esto se genera una distinción simbólica como en incentivos que con frecuencia operarían entre los vendedores y los jefes de tienda; mien- en el sentido opuesto a la finalidad de las leyes. tras la jornada laboral de los primeros se rige por la ley común a todos los empleados, los jefes de Los turnos y horarios de los vendedores de las tienda se adhieren a un sistema especial dirigido a grandes tiendas son administrados por los jefes las esferas con mayor prestigio debido a su rango de ventas a partir de mallas que les entregan la y responsabilidades. gerencia de recursos humanos o los encargados de personal. Dichas planillas contemplan di- Considerando la realidad de los jefes, la ex- versos esquemas horarios que organizan las 45 tensión de la jornada laboral es percibida por los horas semanales de trabajo, asignándole uno a vendedores como una vía para ascender; se tra- cada vendedor; los turnos van rotando semana taría de una posibilidad que la empresa pondría a semana, de modo que los vendedores transitan a su disposición para aprender mejor el oficio y por todas estas posibilidades. lograr así un mejor puesto. En algunos casos, es comprendida como una inversión a largo plazo, Esta modalidad de gestionar la jornada laboral puesto que una vez obtenido el ascenso se logra de los vendedores introduce una fuerte variabi- un mayor control sobre el tiempo. lidad en los horarios, puesto que durante el año pueden tener hasta ocho formas distintas de “Yo ahora podría decir que a estas alturas me organización semanal, con todas las consecuen- puedo dar el gusto de llegar a las once de la cias que esto conlleva a la hora de compatibilizar mañana y nadie me dice nada. Después de sus tiempos con los de su familia, amigos y otras haber llegado muchos años muy temprano y actividades. de haberme ido muy tarde.” (Jefa de ventas, tienda grande) El jefe de tienda es el encargado de conciliar los intereses de la empresa con las necesidades de los Este juego de identidad asociado al prestigio vendedores, quedando en sus manos la gestión se ve reforzado por los mecanismos que usa la del tiempo en la tienda. Además de asignar los empresa y que aumentan la responsabilidad de turnos a los vendedores, de él dependen los per- los jefes de ventas. Ejemplo de ellos son la entrega misos, los cambios de turno y días, los descansos de bonos por bajas pérdidas en los inventarios o y las salidas a almorzar, entre otros. Ello deja un por el cumplimiento de las metas. amplio margen para su discrecionalidad y, a su vez, disminuye el control que los vendedores De manera similar, algunos vendedores es- tienen sobre sus horarios. peran que su disposición a alargar sus jornadas o a asistir a eventos extraordinarios –es decir, a “A veces no se respeta porque, si al jefe se le flexibilizar su horario– sea valorada y reconocida ocurrió hacer una reunión, tienes que que- por los jefes de tienda. Ello les permitiría ganarse darte, o el domingo a las nueve de la mañana la confianza de sus superiores, por lo cual podrían tienes que estar.” recibir algunos beneficios en el futuro. (Vendedora jornada parcial, tienda grande)140 Desarrollo Humano en Chile
  • 137. Durante la jornada los vendedores tienen “Para que cumplas las 45 horas en el trabajo,dos momentos de descanso: el break o pausa, y en vez de tirarte más temprano para la casala hora de almuerzo o colación. La pausa dura te dan dos horas de colación.”entre quince y treinta minutos y, si bien el ven- (Vendedor, tienda pequeña)dedor tiene la libertad de tomársela en cualquiermomento del día, requiere de la autorización Otras veces los vendedores tratarían de alar-del jefe. La colación, por su parte, tiene una gar al máximo sus horarios de almuerzo, yaduración mínima legal de media hora para los sea porque parte importante de este tiempo setrabajadores con jornada completa, pudiendo perdería en instalarse a almorzar o porque noextenderse sin límites. En los casos estudiados están dispuestos a trabajar durante sus horasse prolonga entre una y dos horas. En el caso de descanso. Los jefes de tienda suelen atribuirde los trabajadores con jornada parcial existe estas conductas a la falta de compromiso de losun límite legal de dos horas. Generalmente la vendedores, que buscarían disminuir su cargasalida a colación se produce entre las 13:00 y laboral prolongando indebidamente su horario16:00 horas, y es el jefe quien decide quién sale de colación.y cuándo, dependiendo de la demanda y de ladotación de personal del momento. “Ellos tienen una hora de colación y quince mi- nutos de break. Se lo ganaron por negociación Los vendedores consideran excesivo el lapso de colectiva. Pero la hora de colación se transfor-dos horas para almorzar, porque como general- ma en dos y el break se transforma en una.”mente no tienen un lugar donde estar terminan (Jefa de ventas, tienda grande)dando vueltas por el centro comercial, aburri-dos y cansados. Para matar el aburrimiento, y La articulación que deben realizar los jefes deademás aumentar sus ingresos por las ventas tienda fortalece el juego del intercambio: mien-que pudieran hacer, prefieren trabajar durante tras ellos tienen incentivos para alcanzar las metasparte de sus horas de colación, aun cuando ello lo antes posible, los vendedores buscan horariosimplique que su jornada laboral alcance las diez que sean compatibles con sus necesidades par-horas diarias. Prefieren cambiar su tiempo de ticulares. En este sentido, el valor y la funcióndescanso por más ventas. que cumple el tiempo en la organización de la tienda es ser un bien que transan los jefes con los “Los días buenos achico mi colación. Achico vendedores: intercambian trabajo por tiempo. todos mis tiempos para vender más.” (Vendedor jornada completa, tienda grande) “Por ejemplo, yo les doy premios. No sé, por ejemplo, la que llega a su meta, el próximo En los casos en que los incentivos individuales mes, en vez de darle domingo y lunes, le doyno son suficientes para que este intercambio se sábado y domingo.”produzca, algunas empresas crean mecanismos (Jefa de tienda, tienda pequeña)que en cierta medida obligan a que los vende-dores trabajen durante la colación, por ejemplo En algunas empresas, dadas las descoordina-hacerlos responsables por los robos que ocurran ciones que se producían en la dotación de perso-durante ese horario. nal por causa de estos intercambios informales, se ha buscado limitar las atribuciones del jefe Los vendedores ven en la duración excesiva de la de tienda. Sin embargo, éstos se oponen a lascolación una estrategia de la empresa para asumir nuevas formas de control afirmando que a menorla reducción de la jornada a 45 horas. Al ampliar flexibilidad, menor motivación y rendimientolos tiempos de descanso se respeta el máximo de de la gente a su cargo, y como consecuencia dehoras de trabajo, pero sin que esto signifique una ello cae también el volumen de las ventas de lasreducción real de las horas que los vendedores que son responsables. Se estaría eliminando unpermanecen en los centros comerciales. elemento de intercambio que beneficiaría tanto Desarrollo Humano en Chile 141
  • 138. a la empresa como al trabajador. Al fijar y ade- cuando lo llaman, por lo que tiene un horario cuar los horarios considerando exclusivamente laboral impredecible y variable. los intereses de la empresa, plantean, a los ven- dedores se les hace más difícil conciliarlos con No obstante, los vendedores aceptan la pre- sus necesidades personales, lo que redunda en cariedad laboral, en el entendido de que están insatisfacción y poca disposición a sacrificarse intercambiando informalidad por ingresos ex- por cumplir. tra. Aceptan trabajar sin contrato por la mayor liquidez que esto les significa, eludiendo a la “Pienso que tiene que ser para los dos lados. Dirección del Trabajo o bien firmando contra- En este minuto está siendo como para un tos ficticios. Como declara una vendedora que solo lado. Tú tienes necesidad y le puedes trabaja regularmente en tiendas pequeñas: decir que se quede, pero ellos, si tienen una necesidad, ahí es prohibido el cambio. Enton- “Yo solamente tuve contrato en Navidad, ces creo que no es justo.” trabajé diez días y me hicieron un contrato (Jefa de ventas, tienda grande) como si hubiese trabajado todo el mes.” (Vendedora, tienda pequeña) Además de variable, el horario en el sector comercio se caracteriza por ser inusual. Los Son frecuentes las relaciones conflictivas entre momentos que la gente destina a comprar y por vendedores con distintos tipos de contrato y lo tanto los de mayores ventas son los fines de horarios, pues, como se dijo, mientras los de semana y los feriados, por lo que en los centros jornada completa tienen que dedicar parte im- comerciales se trabaja cuando en todos los demás portante de su tiempo a ordenar y reponer, los sectores se descansa. Durante los días de semana de jornada parcial sólo venden. Con el sistema la demanda presenta también grandes variacio- de comisiones estos últimos logran en un fin de nes: las ventas se concentran entre las cuatro y semana un salario similar al que reúnen los otros las ocho de la tarde; durante el resto del día son durante toda la semana. En una situación en que más bien esporádicas. los roles están difusamente definidos por el con- trato de trabajo, depende del jefe de ventas que Esta variabilidad temporal de la demanda lleva a la distribución de actividades sea equitativa. Por las tiendas a organizarse para disponer de grandes lo mismo, los vendedores de jornada completa dotaciones de personal durante las horas punta y tienden a percibir que los otros se aprovechan de de menos vendedores durante el resto del tiempo. su condición: acusan a los de jornada parcial de Los fines de semana, por ejemplo, la planta de aprovecharse del trabajo de reposición y orden trabajadores de jornada completa es complemen- que ellos realizan para aumentar sus ingresos. tada con vendedores de jornada parcial (“tiempo Los de jornada parcial, por su parte, denuncian parcial” u “hora punta”, según sus propias catego- hostigamiento y boicots por parte de los que pa- rizaciones). Estos últimos trabajan 30 y 20 horas san más tiempo en la tienda, por lo que muchas semanales, respectivamente, y su función principal veces terminan ordenando en bodega, pese que es vender, por lo que participan poco del resto de estas funciones no se encuentran contempladas las actividades, como ordenar o hacer inventarios. en su contrato. Su remuneración es variable, a veces compiten por comisión con los vendedores de jornada completa “Y la gente que trabaja media jornada, para y a otros solamente se les paga el día. los full-time es demasiado; ellos vienen a ganar su plata sin hacer nada, no tienen que En las grandes tiendas estos trabajadores quedarse en caja, no reponen, no tienen que generalmente tienen contrato formal, no así en traer bolsas, nosotros tenemos que hacer los pequeños locales de los centros comerciales, todo eso.” donde el trabajador queda expuesto a la necesi- (Vendedor jornada completa, tienda grande) dad variable de la empresa; acude a trabajar sólo142 Desarrollo Humano en Chile
  • 139. Estas tensiones también surgen con los traba- los vendedores se evalúa por el volumen de susjadores que no perciben comisiones por venta, ventas diarias, disponible en línea para el jefe decomo ocurre con los promotores de productos, ventas y actualizado minuto a minuto. En cuantoque no son empleados por la tienda. En estos a la calidad de la atención, la evalúan por mediocasos, los vendedores comisionistas compiten del “cliente incógnito”, una persona contratadapor establecer alianzas con los promotores para por la empresa para hacerse pasar por clientequedarse con la comisión de sus ventas. y verificar el cumplimiento de los protocolos de venta por parte de los vendedores: saludos, “Hay que usar el chantaje. Yo llegué a la oferta de productos y de pago a crédito, entretienda una semana antes de pago; vendíamos otros. De igual modo, existen cámaras de circuito harto pero no estábamos con comisión, ahí cerrado destinadas a prevenir robos y a controlar los full a uno la inflaban porque ellos que- el trabajo de los vendedores. Por un lado estas rían todas las ventas de uno, y nadie quiere medidas benefician a la empresa, pero por otro enseñarte. Yo dije, bueno, estoy vendiendo atentan contra la dignidad de los vendedores, harto y le dije a una compañera: ‘Yo te doy ya que se sienten permanentemente vigilados,todas mis ventas, pero tú me enseñas todo lo según manifiestan ellos mismos. que es caja.” “Eso de que te vigilan por las cámaras es ver- (Vendedora jornada parcial, tienda grande). dad; yo me he arrancado a descansar al baño, En algunos casos, sin embargo, se generan re- vuelves y te dicen: ‘Usted hace diez minutoslaciones de complicidad y cooperación entre los estaba acá, subió, fue al baño yvendedores. Se burlan los incentivos individuales se demoró cinco minutos. ¿Qué estaba ha-y se crean pozos o fondos comunes con las co- ciendo?’. Estaba en el baño.misiones por venta, para ser repartidas en partes ‘Sí, pero, es que cinco minutos…, ¿tanto tiem-iguales entre los participantes. Estas prácticas po se demora?’.”no cuentan con la autorización de la empresa, (Vendedora jornada parcial, tienda grande)pero, aunque muchos jefes están conscientesde la situación, no la detienen puesto que no En relación con las licencias médicas, muchasdisminuiría la productividad de los vendedores veces a los vendedores se les exige que “devuelvan”y mejoraría el clima laboral. los días utilizados, aun cuando esos días son paga- dos por la isapre y no por la empresa. Al parecer la El manejo intensivo del tiempo por parte gestión de los tiempos de trabajo se complica conde las empresas se manifiesta también en el la ausencia de un vendedor, y los jefes de tiendacontrol que ejercen sobre la manera como denuncian abusos por parte de los vendedores enlos vendedores hacen uso de sus horas de este tema; generalmente consideran que los díastrabajo. Con el objetivo de disminuir la inefi- de licencia no están justificados.ciencia de la jornada y maximizar el rendimientode los empleados, la empresa establece un “Hay gente que en realidad se aprovecha unconjunto de normas y mecanismos de fiscali- poco del sistema… gente que hay actual-zación. Un ejemplo es la frecuente prohibición mente en la tienda, que llevan cuatro años dede sentarse. licencia médica.” (Jefa de ventas, tienda grande) “Uno tiene quince minutos legales para sen-tarse, y si te ven sentada treinta segundos, te “Por ejemplo a mí me pasó que me enfermé, suenan.” le llevé una licencia y me la hizo tira, enton- (Vendedora jornada parcial, tienda grande) ces es como súper penca, yo no voy a estar jugando a que estoy enferma.” El trabajo mismo también se controla. En lamayoría de las grandes tiendas el desempeño de (Vendedora, jornada parcial, tienda grande) Desarrollo Humano en Chile 143
  • 140. El agobio por el tiempo y sus consecuen- “A mí me costó la separación trabajar en cias en la identidad del trabajador tienda. Por el horario, se va perdiendo comu- nicación, no hay vida normal como cualquier Esta manera de gestionar el tiempo en las tien- familia, porque ella también trabaja en das tiene diversas consecuencias en la vida e multitienda y no coordinamos los horarios, identidad de sus trabajadores. Las dinámicas de entonces se pierde todo, y el mall llega a ser intercambio y estrategias que allí se generan no tu casa.” sólo afectan la experiencia de los vendedores en (Vendedor jornada completa, tienda grande) el lugar de trabajo, sino también la calidad del tiempo libre del que disponen y los procesos de Se pierden cumpleaños, bautizos, fiestas y otras conformación de su identidad. ocasiones de reunión familiar, y así se deterioran los espacios de comunicación. Fechas como la Na- La extensión, la intensidad, la variabilidad y vidad o el Año Nuevo terminan siendo una fuente la impredecibilidad de la jornada configuran un más de agobio. Atender a la familia o trasnochar cuadro de agobio temporal entre jefes y vendedo- son todas actividades que afectan su desempeño en res. El problema no es sólo el cansancio, sino que el trabajo, y que no les permiten descansar tras las la falta de control sobre su horario de trabajo y agotadoras jornadas del mes de diciembre. la fragmentación de los tiempos libres provocan la sensación de tener que estar cien por ciento Los vendedores jóvenes señalan que la restric- disponibles para la tienda. Así, los trabajadores ción de sus posibilidades de esparcimiento, de del sector enfrentan una serie de obstáculos al los espacios de convivencia con los amigos, es el buscar conciliar sus responsabilidades y obliga- aspecto de su vida que más se ha visto afectado ciones laborales con sus necesidades e intereses con esta actividad. El trabajo restringe su vida personales. Esto configura una situación de social, los horarios variables dificultan su actua- alto deterioro de los espacios de sociabilidad ción en esferas ajenas al trabajo que estén más entre los trabajadores del comercio. relacionadas con sus preferencias identitarias. Sienten que no tienen la posibilidad de com- La imposibilidad de compatibilizar sus hora- partir con otra gente, de conocer gente nueva, y rios con los del resto de la gente es experimentada terminan reduciendo sus espacios sociales al de en la familia como una pérdida de espacios y los compañeros de trabajo. momentos importantes. Sienten que se pierden el día a día, que no pueden hacer vida de familia. “Aquí no tienes otra opción de conocer gente. Los niños salen al colegio más temprano que Se conocen aquí, si salen a carretear carre- ellos al trabajo, y ya están acostados cuando los tean entre ellos mismos. No hay, no tienen padres vuelven a la casa. otro filtro, y es triste porque no sé si será a nivel de todos los trabajos, no sé, pero noso- “Mi vida cambió desde que empecé a traba- tros cuando salimos, lo único que hacemos es jar en la tienda. En todo sentido. En la parte hablar de pega, lo único…” íntima, cuando estoy en la casa con mis hijos (Jefa de ventas, tienda grande) ya no compartimos; el fin de semana, cuando me toca trabajar, cada quien almuerza en su Los días y horarios que los vendedores tienen pieza, agarra su plato, lo calienta y se va a su libres son horas de trabajo para los demás, por pieza. En horario de tienda de mall pasa eso.” lo que generalmente terminan destinándolos a (Vendedora jornada completa, tienda grande). trámites o labores domésticas. Lo mismo ocurre con el tiempo libre una vez terminada la jornada. Las parejas presentan grandes dificultades para Lo anterior se observa especialmente entre las soportar estos horarios debido a que pasan más mujeres, quienes perciben que sus principales tiempo con sus compañeros de trabajo que con problemas se relacionan con la familia, las tareas sus familias. domésticas y el cuidado de los hijos.144 Desarrollo Humano en Chile
  • 141. sica, y se repite, y más terrible que la música “Yo llego 22:30 a 22:40; lo primero que miro es el aire acondicionado.” es la cocina: así un alto de loza. (Vendedor jornada completa, tienda grande) Los baños, horrible. Me acuesto a la una de la mañana.” (Vendedora jornada completa, tienda grande) Las consecuencias son evidentes: los niveles de estrés son muy elevados entre los trabajadores Muchas veces el cansancio los lleva a dejar de este sector; las dificultades y tensiones queestas responsabilidades domésticas de lado. experimentan a la hora de adecuar sus necesi-Esto se observa sobre todo entre los jóvenes que dades, intereses y aspiraciones personales conviven solos, quienes al no tener el apoyo de otras los horarios y espacios de trabajo desencadenanpersonas en el hogar, y tampoco responsabilidad trastornos psicológicos que pueden tener conse-alguna con otros, descuidan la calidad del espacio cuencias físicas. Un indicador de ello son las altasdonde viven. tasas de consumo de psicotrópicos en el sector. Como muestra el Gráfico 20, han aumentado “Yo vivo sola con una amiga en un departa- significativamente y por sobre el promedio del mento y no hago nada, mi pieza es un asco; país. De hecho, junto con el sector de servicios, en la mañana dejo abierta la cama y en la son los únicos en los que estas tasas han experi- noche la estiro y me acuesto.” mentado un alza. (Vendedora jornada completa, tienda grande) Además del constante control, del agobio tem- A esta sensación de agobio contribuye un uso poral y de la saturación del espacio, existe entre losmuy intenso del tiempo. Los días pasan muy rá- vendedores más jóvenes una profunda frustraciónpido al interior de la tienda, porque son muchas por estar ahí; la mayoría llegó por necesidad, y alas tareas que cumplir y muy exigentes las metas. pesar de tener títulos profesionales, han seguidoÉstas sólo se alcanzan intensificando el uso del la carrera de vendedores por la falta de oportu-tiempo durante la jornada. nidades laborales en su área de estudios, lo que redunda en la sensación de que sus capacidades “De repente me siento como demasiado exceden aquellas requeridas por su trabajo. abrumada, porque ahora es todo demasiadorápido, las exigencias que tienen las empresas “Si yo estuviera haciendo a lo mejor la pega en cuanto a lo que es número, responder, es de lo que me recibí y de lo que soy profesio- demasiado rápido.” nal, pasaría mucho menos horas acá y podría (Jefa de ventas, tienda grande) compartir mucho más con mi familia, y estoy dejando eso de lado por no tener otro trabajo Otro aspecto que suscita sensaciones de agobio que hacer.”y saturación es la desconexión entre el mundo (Jefa de ventas, tienda grande)al interior del centro comercial y la realidadexterna, la saturación del espacio de trabajo; elaire acondicionado determina las estaciones del La distancia entre la intención norma-año, la tienda impone la música que escuchan y tiva y la prácticalos perfumes que huelen los trabajadores. Este“encierro” constituye una barrera adicional para Las leyes que regulan los tiempos de trabajorelacionarse con personas y espacios ajenos a la del sector del comercio han dejado un ampliorealidad de la tienda. margen para los juegos de intercambio e inter- pretación de los actores; en otras palabras, han “Me tiene estresado el ruido de la tienda. establecido ciertos marcos generales dentro de losTenemos un imbécil acá, un locutor que grita, cuales los actores involucrados tienen que llegar se cree animador de Viña, es patético. Nos a un sinnúmero de acuerdos respecto de cómotienen tres y cuatro meses con la misma mú- gestionar el tiempo de sus actividades diarias. Desarrollo Humano en Chile 145
  • 142. Gráfico 20Consumo de medicamentos psicotrópicos por sector de actividad económica colectivos, que no pueden abordar más que un(porcentaje de trabajadores que declaran haber consumido medicamentos psicotrópicos número limitado de materias, el campo de lasdurante el último año) relaciones laborales que queda entregado al ar- bitrio de la empresa es muy amplio (Dirección del Trabajo, 2008). Son cada vez más los traba- 20 18 18 jadores para quienes la duración de la jornada 17 y la semana de trabajo se está convirtiendo en 15 14 14 un elemento variable o flexible del empleo, su- 13 13 bordinado principalmente al tipo de demanda 12 que deben satisfacer las empresas en las que 10 trabajan. Esto tiene como consecuencia más 8 8 7 diversificación e individualización de las horas de 5 trabajo, así como el aumento de la tensión entre 3 las exigencias empresariales y las necesidades y preferencias de los trabajadores en relación con 0 la duración del trabajo (Messenger, 2004). General Minería Agrícola Comercio Industria Servicios Forestal y Transporte La distancia respecto del objetivo de la re- 2003 2007 forma laboral también se explica atendiendo a la debilidad de los mecanismos de fiscalizaciónFuente: Asociación Chilena de Seguridad, 2007. y exigibilidad que contemplan las mismas nor- mas. Aun cuando la estructura de los incentivos Estos espacios de autonomía que se crean al salariales lleva a que los propios vendedores modificarse la ley, y que permiten a empleadores intenten alargar sus jornadas, reconocen sentirse y trabajadores acordar la forma de organizar el desprotegidos. A esto contribuye su relativa ig- trabajo como más le convenga a cada parte, norancia de los derechos laborales, el temor a las podrían tener efectos positivos. Al trasladarse la represalias en caso de manifestar su descontento, solución del problema desde el Estado hacia los y la percepción negativa de los sindicatos y la agentes involucrados, se entrega un espacio de acción colectiva. Se sienten discriminados por libertad, el que se espera cristalice en un acuerdo el sistema, por los jefes, por la gerencia, por los vía deliberación y negociación, una solución clientes y entre ellos mismos, lo que se acentúa óptima directamente referida y orientada por en el caso de los más jóvenes. las prácticas a las que alude. “Fueron a reclamar por los horarios, los es- Sin embargo, los juegos de poder e intercam- taban haciendo trabajar más de lo acordado, bio que se dan en la gestión del tiempo de la y no les pagaban. Pasa que cuando te hacen jornada laboral, en un contexto de incentivos firmar, ‘Tú salís a las 9, fírmame a las 9’; salían y estrategias empleados por las empresas para a las 10 y esas horas, ¿quién las paga? Nadie, extender los tiempos de los vendedores, produ- y cuando fueron a reclamar no estaba la cen modalidades de trabajo que en ocasiones prueba que habían trabajado más. Cómo me contradicen el sentido original de las leyes, esto compruebas que tú te quedaste ahí… Y eso es es, aumentar y mejorar la calidad del tiempo justamente porque son gente sin experiencia, de los trabajadores mediante la reducción de su son muy jóvenes.” jornada laboral. (Vendedor jornada parcial, tienda grande) Esto sucedería porque en los lugares de trabajo Por otra parte, la falta de oportunidades cotidianamente se generan normas que definen alternativas de trabajo también sitúa a los expresiones concretas del trabajo y las reglas para vendedores en una posición desfavorecida. su realización. Por la debilidad de los contratos Constantemente son amenazados de despi- 146 Desarrollo Humano en Chile
  • 143. do con el argumento de que habría muchas “Toda esta injusticia laboral que tiene porpersonas dispuestas a hacer lo que ellos hacen ganar plata estas grandes corporaciones hapor menos sueldo o en peores condiciones. creado consumidores inhumanos, y los clien-Se sienten con poco poder de negociación. Se tes te preguntan: ‘Oye, ¿y van a trabajar parasienten desechables. el primero de mayo?’. Ya eso está en el chip del consumidor, y te“Rompen los horarios de vez en cuando y na- alegan, hay gente que quería que los atendié-die está de acuerdo, pero como uno necesita ramos el 25 de diciembre.” trabajar, tiene que aceptar.” (Vendedor jornada completa, tienda grande) (Vendedor, tienda chica) Si bien las nuevas normativas son bien evalua- Todo ello, sumado a la debilidad de los das por jefes y vendedores, la falta de mecanismossindicatos, confluye en que las amenazas con para asegurar su cumplimiento reduce sus efectosfrecuencia se concreten. Los niveles de rota- positivos. Todo esto configura un cuadro en elción son bastante elevados en el sector, no sólo que el vendedor tiene muy pocas posibilidadespor despidos sino también por la frustración y medios para oponerse y resistir un trato quey el agobio que produce este trabajo, y parti- muchas veces considera inadecuado.cularmente por las presiones que reciben losvendedores para renunciar en caso de discon-formidad con su desempeño. En estos casos, al Mandos medios: gestión discrecional ehostigamiento de los jefes se suma la atribución intercambiosde la gerencia, estipulada en el contrato delos vendedores, de decidir unilateralmente el En este escenario, caracterizado por un ampliotraslado de tienda. espacio para la discrecionalidad de las decisiones, la figura del jefe de ventas, es decir, del mando “Esa es otra política que tienen las empresas: medio, representa la progresiva descentralización no te echan, te hostigan, hasta que tú decides de la organización del trabajo. Él es quien toma irte… Pueden trasladarte a cualquier lugar de gran parte de las decisiones de la gestión y orga-la Región Metropolitana; si no te gusta, te vai.” nización de la tienda, incluyendo aquellas relacio- (Vendedora jornada parcial, tienda grande) nadas con el tiempo de los empleados, buscando un equilibrio entre los intereses de la empresa y En las grandes tiendas la rotación de jefes las necesidades de los trabajadores. Debe ser capaztambién es elevada, aunque dentro de la misma de mantener esa adecuación tanto en situacionestienda. Los van moviendo de departamento inesperadas como en el día a día.en departamento, dependiendo de su desem-peño y sus habilidades. Entre los mismos jefes La arbitrariedad que caracteriza su gestiónestos cambios son percibidos como premios lleva a que las condiciones de trabajo de loso castigos dependiendo del departamento de vendedores dependan crecientemente de com-destino. portamientos de intercambio o de mecanismos de poder que se desarrollan en los lugares de tra- La sensación de desprotección se ve acrecen- bajo. De este modo, buena parte de lo agradabletada por el papel jugado por los consumidores. o ingrato que pueda ser el ambiente de trabajoLos clientes exigen un servicio completamente para un vendedor depende de su relación con eladecuado a sus necesidades, tanto en términos de jefe de tienda.los productos ofrecidos como de la organizacióndel servicio de atención. Quieren comprar lo “Si un jefe te agarró mala, olvídate, te va aque quieran, donde quieran y cuando quieran, hacer un infierno, no se respetan loslo que ejerce una fuerte presión sobre la forma horarios de salida. Te dicen ‘Antes de irse sede organizar el trabajo. van a quedar veinte minutos más y Desarrollo Humano en Chile 147
  • 144. van a ordenar todo esto’, y si no te que experimentan a causa del tipo de trabajo quedas, te llega.” que desempeñan los lleva a buscar formas de (Vendedora jornada parcial, tienda grande) desquite. Así, las injusticias que ellos perciben de parte de la tienda se traducen en malos tratos Existe la percepción generalizada de que en es- hacia los vendedores más jóvenes, o más nuevos, tas interacciones los vendedores se encuentran en o en deslealtades con los jefes. una posición de desventaja, porque, a diferencia de los mandos medios, ellos no tienen contacto “Te roban documentos, documentos de uno, con la administración central; prácticamente no de los supervisores. Ponte tú, documentos de existen canales efectivos de comunicación entre las notas de crédito… Te dañan la mercadería; los vendedores y los cargos más altos de la em- por ejemplo, de repente así un computador, presa, por lo que no pueden presentar reclamos lo rayan.” en caso de descontento con el jefe de tienda. Ello (Jefa de ventas, tienda grande) incrementa la libertad de los mandos medios para organizar las tiendas y gestionar el horario de quienes están a su cargo. El tiempo de trabajo como variable de ajuste “Yo una vez conversé con una jefa mi proble- ma del horario y me dijo ‘no te preocupes’; Existe sobre las tiendas la presión por aumentar después me llama mi jefa directa y el volumen de sus ventas sin incurrir en un me comenta todo y me dice: ‘¿Así que tuviste aumento de los sueldos o en contratación adi- algún reclamo de mí? ¿Tuviste algún proble- cional de personal. Para ello una alternativa es ma? No, es que lo que pasa que me intensificar el uso de los recursos variables dis- llegaron comentarios de que estabas ponibles, principalmente el tiempo de trabajo. incómoda con el horario; ésas son las condi- Así, el horario de los vendedores se transforma ciones del trabajo, y si no te gusta te en la variable de ajuste de las empresas, que se valen de esa flexibilidad para maximizar puedes ir’.” sus utilidades sin elevar los costos, utilizando (Vendedora jornada parcial, tienda grande) estrategias para evadir la reducción de la jor- Ciertamente, esta discrecionalidad de los man- nada máxima legal y la regulación de las horas dos medios es también una estrategia empleada extraordinarias. por la tienda para incrementar la productividad de sus trabajadores. A cada jefe se le ponen in- Mientras algunas empresas han buscado com- centivos y metas individuales, y se le otorga la plementar la intensificación de la jornada laboral libertad para cumplirlas de la forma que él o ella de los trabajadores de planta con la contratación estime más conveniente. La idea que subyace a de personal de apoyo durante los períodos de ma- esta organización es que cada uno, haciendo uso yor demanda (trabajadores de jornada parcial), de su libertad en el cumplimiento de sus obje- otras se han limitado a sobrecargar de trabajo a tivos individuales, contribuye al cumplimiento sus vendedores, privándolos o distorsionando el de los de las instancias superiores. Así, mientras sentido de sus tiempos de descanso. más venden los vendedores, más metas cumplen los jefes, y más gana la tienda. La sobrecarga de trabajo en la que se incurre se ve acentuada por la implementación de la Hay casos, sin embargo, en que este sistema de polifuncionalidad entre los vendedores. Ahora, incentivos falla. Por ejemplo, cuando los vende- además de vender deben hacer caja, empaquetar, dores se asocian para hacer pozos o cuando, pese ordenar y reponer. Sin embargo, el sueldo sigue a las represalias, deciden tomarse más tiempo de siendo por comisiones por venta. Esto afecta descanso. Falla también cuando la frustración directamente la forma de gestionar su tiempo.148 Desarrollo Humano en Chile
  • 145. “Acá está ocurriendo eso porque nosotros somos supuestamente la tienda modelo y están achicando todo y no hay reponedoresy nosotros no almorzamos; aparte de vender,nosotros hacemos hasta el paquete de regalo, tenemos que hacer todo, todo el proceso de la ropa que esté puesta, vamos a bodega... ‘Integrales’…, multiuso, ésa es la palabra.” (Vendedor jornada completa, tienda grande)La estructura de incentivos y los juegosde identidadPor último, el tipo de jornada y distribución la importancia del componente variable en eldel tiempo se explica también por el sistema de salario como elemento motivacional para hacerremuneraciones. Las comisiones por ventas en trabajar a los vendedores lo máximo posible,la composición del salario incentivan a los traba- otras buscan regular el exceso de trabajo conjadores a alargar su jornada y a preferir trabajar mecanismos internos de fiscalización o el pagoen momentos en que la demanda aumenta, de bonos o comisiones por las labores que secomo fines de semana o eventos especiales. Esta desarrollan fuera del horario ordinario.modalidad de remuneración explica por qué losempleados no manifiestan interés por reducir el Los incentivos que utilizan las empresas notiempo de trabajo, sino por el contrario, buscan podrían funcionar si detrás de ellos no existieraprolongar su permanencia en las tiendas para la aspiración, por parte de los trabajadores, detener más oportunidades de vender. ganar lo más posible. Los vendedores, de hecho, enumeran, entre las razones por las que se man- De igual manera, la necesidad de los jefes de tienen trabajando en el sector, las deudas que hantienda por cumplir las metas de ventas estableci- contraído con las tiendas en las que trabajan. Lasdas por la administración central, como también facilidades que se les dan para comprar favorecende conservar la confianza que deposita en ellos este tipo de conductas. En estudios previos sela gerencia, lleva a que acepten trabajar jornadas constata que el endeudamiento ejerce presiónmás largas que los vendedores. sobre los trabajadores para que diversifiquen sus fuentes de ingreso o para que extiendan sus La estructura de los salarios y de los incentivos jornadas laborales. En estas situaciones no eses una estrategia empleada diferencialmente extraño que los trabajadores ofrezcan poca opor las empresas para intensificar el uso del ninguna resistencia al exceso de trabajo que setiempo o para regularlo siguiendo el espíritu de constituye, de hecho, en una estrategia de sobre-la reforma legal. Mientras algunas hacen uso de vivencia (Moulian, 1997, y Díaz, 1999). Desarrollo Humano en Chile 149
  • 146. Conclusiones Al igual que ocurrió en el análisis del ámbito los incentivos son factores estructurantes de las público, la observación de dos prácticas en el prácticas que mandos medios y trabajadores ámbito de la organización del trabajo en el sec- reinterpretan de distintas formas. tor privado revela tanto los juegos que ocurren en esos espacios como las características de los Se observa además que en muchos casos la entornos que favorecen el surgimiento de esos legislación está desalineada con los incentivos de juegos. Aun cuando es la interacción de los la propia práctica. Así, por ejemplo, la normativa distintos factores del entorno y de las prácticas que limita la extensión de la jornada laboral no la que produce los resultados observados, para logra disuadir a los propios trabajadores del co- efectos de la exposición es conveniente resumir- mercio y del sector frutícola de transgredirla, en los por separado. parte porque los incentivos salariales procedentes del nivel organizacional se contraponen. Un primer factor de entorno importante es la legislación. El principal objetivo de la actual Tampoco los incentivos operan siempre legislación es proveer un marco mínimo para en la práctica como se espera: los temporeros mejorar la situación de los trabajadores, a quienes interrumpen su jornada cuando el trabajo que considera en una posición vulnerable respecto han realizado les permite cobrar lo que querían de los empleadores. La ley no puede (ni preten- obtener en el día, los vendedores realizan pozos de) proveer seguridades a los empleadores, por comunes para mejorar la convivencia, o dete- ejemplo sobre la presencia o el desempeño de rioran la mercadería para perjudicar a un jefe. los trabajadores. Éste es un objetivo que debe Ejemplos innovadores del uso de incentivos abordar la gestión de recursos humanos dentro se observaron en el comercio, donde algunos de la empresa. Entre las muchas opciones dis- jefes de ventas, conscientes de la importancia ponibles, el instrumento que las empresas de los del compromiso de su equipo de trabajo en el sectores analizados están privilegiando son los logro de ciertas metas colectivas, comparten su incentivos individuales. Y ocurre que la forma propio incentivo individual por haber alcanzado de implementación de estos incentivos transfiere la meta establecida. parte de la incertidumbre de la actividad a los trabajadores. Si el rendimiento de la cosecha Este tipo de intercambios, tendientes a cons- está por debajo de lo esperado, o si las ventas del truir lealtades, suelen ser también el origen de comercio caen, los “costos laborales” se reducen los acuerdos a los que con frecuencia llegan los automáticamente. actores para transgredir la ley. Se trabajan más horas de las legales a cambio de bonos, permisos En el sector del comercio se aplica un modelo o simplemente de la posibilidad de aumentar los descentralizado en que se responsabiliza fuerte- ingresos trabajando más. Se trabaja de manera mente al jefe de ventas o jefe de tienda por los informal a cambio de mayor liquidez. No se resultados, y se le permite una relativa flexibili- reclama por las malas condiciones laborales a dad en la administración de sus recursos. Si las cambio de estabilidad en el empleo. Algunos ventas están por debajo de lo esperado, caen los trabajadores creen que estar más tiempo en el tra- costos laborales; pero si la demanda es mayor de bajo o acceder a las solicitudes de sus jefes no sólo lo esperado, se suben las metas para el período resulta en una mayor compensación inmediata siguiente. Las empresas utilizan también otros (por el aumento de la remuneración variable), instrumentos para controlar el desempeño de sino que mejora la evaluación de las jefaturas, los trabajadores: registro de asistencia a través lo que puede redundar en beneficios de largo de tarjetas electrónicas, cámaras de vigilancia, plazo como estabilidad o ascensos. Tales juegos se cliente incógnito. Tanto la legislación como producen cuando se percibe que la violación de150 Desarrollo Humano en Chile
  • 147. la ley genera mayores beneficios que su respeto, difícil que los trabajadores respondan con unaun cuando se descuiden aspectos del bienestar buen desempeño y lealtad frente a una ofertade largo plazo de los propios trabajadores que de este tipo, lo que reforzaría la necesidad departicipan en la transgresión. incentivos y controles por parte de la empresa. Como se ha visto a lo largo de esta parte del Un entorno de relaciones laborales muy Informe, las desigualdades sobre las que se es-desiguales, como se observa en estos dos ámbi- tructuran las relaciones laborales se reproducentos, facilita este tipo de juegos de intercambio. y a su vez se originan en los juegos de poderLos trabajadores de ambos sectores no sólo se que se desarrollan en los lugares de trabajo.enfrentan a una desigualdad en las relaciones Abusos de autoridad de parte de empleadoresde poder que estructuran la práctica, sino que o mandos medios, oportunismo o revancha decuentan con pocos recursos para equilibrar la parte de trabajadores, son prácticas frecuentesbalanza de alguna manera. Por una parte, la que entorpecen la generación de confianzas enposibilidad de ampararse en acciones colectivas los lugares de trabajo. Todo ello reforzado pores muy débil en Chile. Se observan estrategias de una subjetividad cargada de desconfianza, quelas empresas que buscan directamente disminuir hace que muchos de los actores involucrados enlas posibilidades de acción colectiva, como listas la relación laboral anticipen la deslealtad y/o elnegras, amenazas, despido del primero que plan- abuso del otro.tea un mejoramiento y uso de distintas razonessociales. Por otro lado, se ve que el entorno legal No obstante, se observan acciones colectivasde protección al trabajador no se acompaña de en el sector frutícola cuando la amenaza del re-mecanismos de fiscalización y de exigibilidad emplazo deja de ser creíble y el poder subjetivoque hagan real ese resguardo. del trabajador se incrementa. El perjuicio para el empresario puede ser grave (eventualmente Los trabajadores de ambos sectores se sienten perder la cosecha), por lo que su disposición aprescindibles, sienten inseguridad, desconfían de mejorar su oferta es importante. La propuestalos otros trabajadores y de los sindicatos; dudan gremial de “importar” mano de obra de otrosde las posibilidades de protección estatal frente países de la región durante la temporada debea la vulneración de derechos o a las represalias entenderse en este contexto, pues restableceríade la empresa. Esto se explica en parte porque el orden de bajos salarios y “reemplazabilidad”.los trabajadores son “reemplazables” a muy Son pocas las voces que llaman la atención sobrebajo costo para las empresas, pues el contexto la necesidad de incrementar la productividadde incertidumbre y escasa regularidad de las del trabajo o que comparan la productividad enrelaciones, como se vio en el sector frutícola, o Chile con la de otros países (Melo, 2008).la alta disponibilidad de mano de obra, como seobservó en el sector del comercio, no justificarían El predominio de una mirada de corto plazoque se invierta en los trabajadores. sobre la relación laboral es parte del entorno subjetivo de las prácticas en el ámbito del tra- La falta de incentivos para invertir en la rela- bajo. No perjudica necesariamente la eficienciación laboral, además de los factores anteriores y y la capacidad competitiva. La posibilidadlos juegos prácticos que se han descrito en esta de mantener bajos costos permite menoresparte, llevan a una relativa ausencia de disposi- precios para los consumidores o la posibilidadtivos de gobernanza que cautelen las relaciones de competir en mejores condiciones con otroslaborales, así como al desinterés de los actores países. Sin embargo, a la luz de los antecedentespor proyectar la relación hacia el futuro. expuestos, pareciera ser que la conjunción de factores como temporalidad corta, anticipación Todo ello configura una situación en que las del abuso, desigualdad en el poder y los recursosempresas pueden ofrecer lo mínimo aceptable disponibles, ausencia de mecanismos de gober-para los trabajadores, su “salario de reserva”. Es nanza e incertidumbre del entorno produce un Desarrollo Humano en Chile 151
  • 148. entrampamiento en un equilibrio inferior, un sólo les importan las remuneraciones. Con ello “acuerdo de mínimos”. En éste, la magnitud de se tiende a superar el “acuerdo de mínimos” que los costos de corto plazo de invertir para cons- parece predominar en el sector. En el comercio, truir relaciones laborales estables opera como un el bloqueo del código de ventas de los vendedores desincentivo. Esta situación se ve validada por el una vez transcurrida la jornada laboral legal es una tipo de prácticas que ella misma genera, las que práctica tendiente a impedir la “transgresión pacta- confirman las desconfianzas y devienen una suer- da” entre el vendedor y el jefe de departamento. te de trampa de la que es difícil salir. Los juegos de identidad están en muchos casos en el origen Los ejemplos anteriores surgen de las mo- de las desconfianzas y bajas expectativas con que tivaciones extraordinarias de algunos actores los actores concurren a los espacios laborales. La con visión de largo plazo y no es fácil que se anticipación del abuso por parte de empleadores difundan, especialmente si son contrarios al y trabajadores, y el normal deseo de cada uno de interés individual de corto plazo de los actores. evitarlo para sí mismo, los lleva a apoyar acuerdos Abordar el tema desde la legislación es difícil, de tipo defensivo, cuyos beneficios tienden a por su necesaria generalidad y flexibilidad para estar por debajo de lo posible dados los contextos acomodar situaciones muy diversas, y por las económicos e institucionales. limitaciones de su exigibilidad que han quedado de manifiesto al observar las prácticas. Frente a Sin embargo, la mirada a estos dos ámbitos de esto, cobran importancia alternativas de autorre- prácticas de organización del trabajo en el sector gulación como el cumplimiento de estándares privado también recoge situaciones en las cuales internacionales o los acuerdos a que puedan algunos de los factores anteriores se dan de otra llegar mesas de diálogo nacionales o regionales. manera y producen otras prácticas. Por ejemplo, Es importante reconocer que los acuerdos que ciertos empresarios agrícolas, preocupados de la potencialmente se alcancen funcionarán sólo si disponibilidad de mano de obra para la siguiente son coherentes con el interés individual de los temporada, están ofreciendo mejores condiciones actores, o si cuentan con mecanismos de exigi- de trabajo, entendiendo que a los trabajadores no bilidad que aseguren su cumplimiento.152 Desarrollo Humano en Chile
  • 149. PARTE 5Modos de hacer, modos de ser
  • 150. La sociedad chilena da hoy a las personas mayores y un fin del desarrollo social tan importanteposibilidades para que definan sus identidades y como la coherencia del marco institucional o lasus proyectos de vida de acuerdo a sus propios abundancia de recursos económicos.valores y deseos. Esto forma parte del nuevo pisode oportunidades; hoy es más fácil decidir por sí De esta manera, así como en los capítulosmismo qué se quiere ser, cómo llevarlo a cabo, anteriores se han analizado las prácticas dondede qué manera relacionarse con los otros y con se realiza o frustra la implementación de políticasel conjunto de la sociedad. Al mismo tiempo, la públicas, o los espacios de negociación y gestióncapacidad de la sociedad para imponer identida- que permiten relaciones laborales de menor odes o proyectos de vida tiende a reducirse como mayor calidad, en esta quinta parte se analizanresultado de cambios culturales e institucionales. los procesos de construcción de identidad queEs un proceso normal que acompaña a cualquier hacen efectivas o limitan las mayores oportuni-sociedad que se moderniza velozmente. Es lo que dades de individuación y autonomía subjetiva desuele llamarse individualización. las personas. El objetivo es analizar el grado en que las prácticas a través de las cuales los chilenos Como lo han mostrado los anteriores Informes construyen sus identidades personales permitende Desarrollo Humano, Chile se ha movido realizar la promesa social de mayor autonomía y alrápidamente en esta dirección en las últimas mismo tiempo mayor integración social. ¿En quédécadas. Ahora bien, estas mayores oportu- medida los marcos institucionales y culturales quenidades de individualización y autonomía no enmarcan las prácticas, así como las relaciones quese realizan automáticamente. Tampoco es un definen sus dinámicas, hacen posible el despliegueasunto de simples elecciones personales. Para de identidades efectivamente autónomas? Es a lallevar a cabo proyectos de vida autónomos se vez una pregunta por las subjetividades y por larequiere un contexto de recursos materiales y un organización objetiva de la sociedad.marco de derechos adecuados para una sociedadde individuos, como también de prácticas que Las identidades subjetivas de las personascontribuyan a transformar en realidad esas opor- son el resultado de sus prácticas cotidianas.tunidades de individualización y autonomía en Emergen de juegos que transcurren en espaciosla vida concreta de las personas. En síntesis, para demarcados por leyes y reglas institucionales, poraprovechar las nuevas oportunidades de mayor las organizaciones y orientaciones subjetivas, lasautonomía personal es necesario un entorno que se incorporan, se interpretan y especialmentesocial sólido que las apoye y sostenga. se delinean basándose en los “otros” con los que interactúan. Una identidad personal es un El aumento de la autonomía individual es fun- modo propio y sostenido de estar y moverse endamental para el Desarrollo Humano: también el contexto de las posibilidades y restricciones delde ella depende la realización de las personas, una marco social en que se vive, por los “otros” queciudadanía vital y una democracia consolidada. lo habitan y por el “nosotros” que lo cohesiona.Las mayores oportunidades de individualiza- Nadie puede, por lo tanto, construir su identidadción se pueden hacer realidad o desperdiciarse en el aislamiento.en los procesos concretos a través de los cualeslas personas definen y realizan sus identidades. A causa de la contextura social de las iden-Esto es un desafío tanto para las personas, que tidades, cuando cambia el sentido y la organi-pueden frustrar sus aspiraciones más profundas, zación del mundo común, o cuando cambiancomo para la sociedad, puesto que las identida- las formas de relacionarse con otros en él, eldes frustradas o autonomías denegadas pueden trabajo de formación de identidad se ve tambiénocasionar problemas de cohesión social, pérdida fuertemente afectado. En Chile ha cambiado node sustento de la democracia y altos costos en solamente el entorno cultural, que hoy brindala coordinación de actividades comunes. Las más oportunidades de autonomía; también hanidentidades personales logradas son un medio cambiado los entornos en los que se construyen Desarrollo Humano en Chile 155
  • 151. las identidades. Así, por ejemplo, la democracia construcción de identidades que tiene significados permite que hoy las personas estén más dotadas y efectos ambivalentes. Por un lado, aumentan de derechos que les definen dignidades, recursos tanto las oportunidades como la obligación de y protecciones. De igual modo, la expansión elegir un modo de vida individual a partir del de las relaciones de mercado, el consumo y cual definir las formas de integrarse a la sociedad. la globalización han construido un escenario Por otro, como ha sido un proceso relativamente muy amplio y flexible donde ejercer esa mayor acelerado, la expansión de la promesa cultural autonomía. Un papel central han desempeñado de autonomía no siempre se ve acompañada de también las nuevas formas de comunicación los cambios pertinentes en la estructura de la social, especialmente aquellas que se desarrollan sociedad. Además, ésta distribuye desigualmente bajo el impulso de las nuevas tecnologías de la las orientaciones culturales y los recursos institu- información y la comunicación. cionales necesarios para ese proceso, por lo cual el éxito es más fácil para unos que para otros. Otro de los cambios sociales que tienen un efecto crucial sobre los procesos de construcción Como efecto del conjunto de estas transfor- de identidad son aquellos experimentados por la maciones y de sus ambivalencias, las personas se familia. En este espacio continúa ocurriendo lo enfrentan hoy a la tensión entre la promesa de la que el Informe de Desarrollo Humano chileno individualización y las condiciones sociales para percibió en 2002 como un proceso de “des- realizarla. En esta parte del Informe se indaga institucionalización”, que se caracteriza por el específicamente en cómo esa tensión se re- debilitamiento de la conformación tradicional suelve o agudiza en las prácticas específicas de la familia de mediados del siglo XX. Al mediante las cuales adolescentes y mujeres mismo tiempo la familia se ha transformado en intentan realizar la promesa y la oportunidad un espacio compuesto por actores con mayores de formar identidades autónomas. derechos, lo cual limita su organización bajo for- mas autoritarias; de esta manera, la organización En ambos casos la tensión es notoria. La actual de la vida familiar y la definición de su proyecto generación de adolescentes ha crecido en una grupal pasan cada vez más por negociaciones cultura que enfatiza la importancia de ser “uno entre sus miembros y menos por la inercia de mismo”, pero que no les entrega en todos los las definiciones tradicionales. casos los apoyos necesarios para que lo hagan. En el caso de las mujeres, aun cuando los discursos El influjo de estos cambios en la organización públicos crecientemente reconocen la necesidad de la sociedad ha ido creando un entorno de rela- de legitimar y reforzar su autonomía, en los ciones sociales cada vez más horizontal y flexible. espacios principales donde llevan a cabo sus La idea tradicional que ordena a la sociedad según proyectos biográficos –familia y trabajo– se les las dependencias autoritarias de unos y otros va vuelve cuesta arriba concretar las oportunidades dejando paso a una que se organiza lentamente de la individualización. gracias a los intercambios entre iguales. Las redes que favorecen las nuevas tecnologías, o las Cada capítulo recorre el tema de la formación relaciones entre los miembros de la familia, se de identidad desde distintas prácticas. En el caso definen más como espacios de negociación donde de los adolescentes se enfatiza el papel que juegan sólo hay procedimientos muy generales para que los referentes que encuentran en los ámbitos de sus miembros definan sus cursos de acción. Hay su vida cotidiana: padres, profesores, líderes lo- menos reglas que dicen exactamente qué hacer cales y religiosos, amigos y parejas. Ellos son los y quién debe hacerlo, y más reglas que definen “otros” significativos que los empujan a negociar cómo ponerse de acuerdo en cada caso. sus propuestas de identidad. De esta manera, los adolescentes delimitan sus identidades por refe- La mayor horizontalidad y la flexibilidad de rencia a otros, dotándolas con ello de un sentido las relaciones crean un entorno para el trabajo de de sociedad. El capítulo se centra especialmente156 Desarrollo Humano en Chile
  • 152. en observar los juegos de relaciones que los adoles- supone también la capacidad de organizar loscentes establecen con sus referentes y los soportes tiempos cotidianos como medio y expresión delsociales en los que se apoyan, y el tipo de identidad avance hacia ese horizonte. Articular el horizontey de imagen de sociedad que surge de ahí. biográfico con la gestión del tiempo no es fácil ni depende de un acto de voluntad o de la efi- En el segundo capítulo se exploran las formas ciencia personal. Es una posibilidad socialmentecomo las mujeres buscan realizar sus opciones condicionada, pues el tiempo y su organización,biográficas y el grado en que la organización de el dominio sobre el tiempo propio y ajeno, es unola sociedad y los juegos imperantes de relaciones de los recursos más disputados en los juegos desociales les sirven de soporte o de obstáculo. Esto poder e identidad de las prácticas. En la gestiónse observa en la manera en que las mujeres ges- del tiempo se observa cómo los modos tradicio-tionan su tiempo cotidiano, especialmente en la nales de entender el rol de la mujer, así comoarticulación entre los tiempos familiares, laborales la forma en que se ejerce el poder en la familiay de sociabilidad. La autonomía personal supone y el trabajo, pueden obstaculizar o facilitar lasla capacidad para definir un horizonte de vida opciones biográficas de las mujeres.elegido y significativo para uno mismo, pero Desarrollo Humano en Chile 157
  • 153. CAPITULO 10 Ser “uno mismo” en sociedad: la construcción de identidad en la adolescencia El cambio generacional: las imagen prevaleciente de la sociedad. Muchos incertidumbres entre identidad y de ellos han tenido más oportunidades, de todo sociedad tipo, que cualquier generación anterior. Pero al mismo tiempo han debido formar sus identida- Los adolescentes chilenos que hoy tienen entre des, sus proyectos y relaciones en un contexto catorce y dieciocho años son hijos e hijas de los más incierto y cambiante. fuertes cambios que vivió el país tras el retorno a la democracia, la apertura política y cultural, y el La adolescencia puede definirse como aquel creciente bienestar económico. Han enfrentado proceso en el que se asienta una identidad re- un mundo nuevo, desconocido sin duda para lativamente estable, en un campo de múltiples ellos mismos, pero también para sus padres, negociaciones entre las disposiciones subjeti- sus profesores y las instituciones que definen la vas personales y los marcos sociales. Tanto la 158 Desarrollo Humano en Chile
  • 154. UNICEF como la OMS delimitan este proceso Cada adolescente elabora su identidad socialentre los diez y los diecinueve años (UNICEF, en condiciones muy específicas y propias, y por2002; OMS, 2008). Al considerar a aquellos eso son muy distintos entre sí. Pero tambiénadolescentes que deberían estar cursando la ocurre que ciertos elementos del entorno fa-enseñanza media (secundaria), dicho período se miliar, cultural y social donde se desenvuelvenacortaría a 14-15 y 18-19 años, y cabrían dentro tienen rasgos comunes en amplias capas de lade la definición de juventud de las Naciones sociedad. Ello hace que existan “generaciones”Unidas, que es entre quince y veinticuatro años de jóvenes y adolescentes propias de cada pe-(CEPAL, 2004). ríodo, que presentan características y desafíos comunes. Construir identidades es un hecho Los adolescentes transitan desde las identi- simultáneamente personal y social, y tienedades y los caracteres adquiridos en el espacio consecuencias tanto sobre las personas comorelativamente cerrado y personalizado de la sobre el conjunto de la sociedad.familia, hacia el espacio, más abierto e imper-sonal, de las relaciones sociales que organizan La actual generación ha debido realizar el tra-la vida de individuos autónomos. La imagen bajo propio de su etapa de vida en una sociedadde sí adquirida en el primer espacio debe ser caracterizada no sólo por el cambio sino por lapuesta en juego en el segundo para emerger creciente flexibilidad y volatilidad de los entornosde ahí con una definición de sí mismos que les y referentes. Esto es propio de cualquier procesosea satisfactoria, y al mismo tiempo compatible de modernización, por eso los adolescentes ycon los compromisos, derechos y deberes que jóvenes chilenos tienen rasgos comunes adefinen la vida social. No se trata de que deban los de muchos otros países en una situaciónnegociar la adaptación de sus preferencias sub- similar de desarrollo.jetivas a las reglas de la sociedad. En el procesode formación de la identidad, que siempre es Los adolescentes y jóvenes son los mayoresuna práctica con otros, los adolescentes elaboran exponentes del proceso de individualización queuna imagen del mundo desde la cual relacio- vive el país. Ellos forman su identidad en unnarse con los demás, en base a recursos que lesofrece la sociedad, las instituciones y la cultura Gráfico 21en su conjunto. El resultado de esta elaboración Percepción de las condiciones para que les pueda ir bien en la vida, jóvenes entre 14 y 18 años (porcentaje)puede hacer que la relación con los demás, asícomo la construcción de su identidad, sea másfácil o más difícil. 50 En este sentido, la adolescencia es un tiempo 44de mucha intensidad y conflicto. Los deseos de 40autonomía personal se encuentran con la nece-saria dependencia social, la búsqueda de auten-ticidad se enfrenta con roles preestablecidos por 22la sociedad. En el espacio del trabajo de “ser sí 20mismo en sociedad” se someten a revisión, crítica 8y redefinición casi la totalidad de los elementos 7 6 5 4 3en juego. Caen bajo escrutinio las identidades 1 0adquiridas en la familia, y con ello los padres y Ser Buena Tener Apoyo de Tener metas constante educación iniciativas los padres claras Suerte Fe en Dios Buenos contactos NS-NRmadres; lo que se recibe en el colegio o liceo, y y trabajar responsablemente y capacidad para hacer cosas nuevascon ello sus contenidos y sus maestros; las imá-genes del país, de su historia y de su presente, ycon ello las instituciones y sus autoridades. Fuente: Encuesta INJUV 2006 (14-18 años). Desarrollo Humano en Chile 159
  • 155. contexto cultural que les señala la importancia Más allá de las diferencias de oportunidades de ser “tú mismo”, y que el camino para ello para la construcción de identidad entre los ado- radica en el esfuerzo personal más que en los lescentes, pareciera que hoy esta generación tiene recursos externos. Como se ve en el Gráfico 21, un rasgo común: las identidades que ellos están los jóvenes tienden a ver en su propia constancia, elaborando contienen una tensión no resuelta educación e iniciativa la posibilidad de consoli- entre la definición subjetiva de un “sí mismo” y dar proyectos personales. las referencias y los marcos objetivos que definen la sociedad en que viven. Si bien en un cierto Es importante precisar que estas nuevas opor- grado esa tensión es normal en esta etapa de la tunidades de individualización no son iguales vida, esa brecha parece ser hoy muy amplia. para todos. Las desigualdades socioeconómicas juegan un papel relevante en tanto pueden de- Esto se traduce en una serie de dificultades y terminar el tipo de recursos de que se dispone y obstáculos que experimentan los jóvenes para las aspiraciones que cada joven alberga. Como integrarse a la sociedad, sin dejar de lado la se observa en el Gráfico 22, la evaluación que imagen que han construido de sí mismos. Ahora hacen los jóvenes acerca de los logros que bien, la brecha entre identidad y pertenencia pueden obtener con la educación recibida es social no se debe a un problema de actitud de muy diferente según los grupos socioeconó- los adolescentes actuales, sino que es parte de micos. Mientras los grupos altos perciben que la propia dinámica social en la cual conviven, a pueden continuar con sus trayectorias educacio- través de las instituciones sociales y los referentes nales, a menor nivel socioeconómico se percibe que interactúan en sus prácticas. un recorte de las aspiraciones. Las diferencias en los procesos de formación de identidad no Varias generaciones de jóvenes a lo largo del aluden entonces sólo a preferencias de estilos de siglo pasado se caracterizaron por sus relaciones vida o a opciones ideológicas, sino también a las conflictivas y contestatarias con la sociedad. condiciones materiales o soportes que les sirven Ese conflicto y esa oposición solían esgrimirse a de apoyo a los proyectos personales. nombre de una idea de sociedad. La generación del 68 levantó una idea de sociedad muy amplia basada en la solidaridad internacional, o en unaGráfico 22 idea de pueblo basada en la cultura. La genera-Percepción de los logros que se pueden alcanzar con la educación recibida, ción chilena de los ochenta promovió una ideajóvenes entre 14 y 18 años (porcentaje) de la sociedad definida como democracia social y cultural. Puede que hayan sido propuestas utópicas, pero les permitió a ambas generaciones 35 imaginar sus propias identidades integradas en 32 30 una sociedad que era más amplia que aquella en la que estaban viviendo. 25 24 21 20 20 Esta vez parece ser distinto. Ya sea porque en 17 ocasiones los adolescentes reaccionan conflictiva- 15 15 41 14 mente frente a las instituciones y los referentes de 10 10 la sociedad, o porque éstos les entregan imágenes sociales débiles, los adolescentes no estarían 5 elaborando una imagen alternativa de sociedad. Si bien pueden ser críticos a cualquier imagen 0 A ser profesional A seguir con mis estudios No puedo aspirar a nada o a muy pocas cosas del tipo tradicional, asentada en instituciones y autoridades fuertes, tampoco se observan Alto Medio Bajo trazas de la propuesta de una imagen distintaFuente: Elaboración propia, a partir de Encuesta INJUV 2006 (14-18 años). de sociedad. 160 Desarrollo Humano en Chile
  • 156. No es que los adolescentes no tengan opinio- Esto debiera generar más oportunidades para elnes o que no logren articularse y relacionarse con despliegue de identidades autónomas y de imá-otros y darle sentido a sus acciones: lo contrario genes de sociedad amplias basadas en derechos.está a la vista en sus símbolos, así como en la ¿Por qué, sin embargo, las identidades quemultiplicidad de sus grupos y actividades públi- construyen no suelen representar o elabo-cas. Se trata más bien de que las identidades que rar una imagen de sociedad que les permitasurgen de sus actividades, aunque son intensas, sustentar una idea de ciudadanía, sea de tipotienen un alcance restringido al momento de tradicional o alternativa, sino que quedansostener una idea de ciudadanía e integrarse a la restringidas en lo biográfico, local o tribal?sociedad. Pertenecer a una tribu urbana sin dudaproporciona una identidad social intensa, pero Algunas respuestas pueden buscarse en lasprovee de pocos recursos para definir la propia prácticas a través de las cuales los jóvenes con-ciudadanía en el campo de las deliberaciones y forman su identidad. La estructura básica de estarelaciones de poder que de hecho organizan la práctica está formada por un espacio relevante desociedad. personas y objetos. En ese mundo, hay referentes que son personas significativas que representan El movimiento estudiantil secundario de los para el joven aspectos de la sociedad, tales comoúltimos dos años pareciera desmentir esta hi- la autoridad, el reconocimiento, el poder, lospótesis, pues ha desarrollado un fuerte discurso límites, el futuro, los afectos, los valores. Losreivindicativo en el nivel de los temas generales referentes no siempre reproducen la sociedadde la sociedad, como lo es el derecho a la educa- imperante, a veces remiten a sueños y utopíasción de calidad. Sin embargo, ese movimiento, críticas.tan exitoso en el discurso y en sus masivas mo-vilizaciones, pareciera sucumbir por el propio Lo importante es que los referentes, por elimpulso de las identidades de sus miembros, reconocimiento, la autoridad y validez que losreacios a las formas de participación estable o a jóvenes les otorgan, definen un mundo de rela-los mecanismos de representación que sugieran ciones “ahí afuera” con el cual los adolescentesque hay niveles de realidad más amplios que sus deben negociar sus identidades. Lo que los re-vínculos inmediatos, y tiempos más largos que ferentes significan para el joven es resultado deel de sus encuentros presenciales. Consecuentes lo que proyectan y de cómo el joven los percibe.consigo mismos, cuestionan permanentemente a Puede reconocerlos como relevantes o no parasus autoridades, voceros, organizaciones y planes sí mismo; es decir, puede hacerlos parte de sude trabajo. A cambio, promueven formas volá- mundo o simplemente ignorarlos.tiles y asambleístas. El movimiento estudiantilno parece pues una excepción al alcance res- Frente a los referentes, los adolescentes vantringido de la imagen de sociedad de las nuevas tomando posiciones de identificación o diferen-identidades juveniles, sino más bien una clara ciación y negociando con ellos las identidadesexpresión de ello. resultantes. Gracias a estas tomas de posición el joven establece, en primer lugar, un mundo De esta manera, la relación entre las iden- propio y significativo: aquel compuesto por lostidades que están elaborando los jóvenes y las otros que él acepta como referentes. La exten-imágenes de la socieda