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    17. hacia un estado eficiente y transparente en el 2.019 17. hacia un estado eficiente y transparente en el 2.019 Document Transcript

    • Consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo óptimo de intervención económica Propuesta para discusión
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA Documento elaborado por: Programa de Renovación de la Administración Pública Dirección Mauricio Castro Forero Asesores Raúl Buitrago Arias Juan Pablo Giraldo Ospino Grupo Consultor Liliana Caballero Durán Juan Manuel Charry Ureña Directora DNP Diego Muñoz Tamayo Carolina Rentería Rodríguez Subdirector Lector Mauricio Santa María Salamanca Humberto de la Calle Lombana Coordinación general del proyecto Ximena Hoyos Lago Coordinación general del documento Martha Beatriz Delgado Barrera Grupo de coordinación y socialización Ana María Cadena Ruiz Juan Sebastián Mejía Villegas Andrés Podlesky Boada Martha Isabel Rincón Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas Luz Amparo Guerra Peña Luz Ángela Andrade Arévalo Clara Victoria Forero Murillo Carmen Elisa Villamizar Camargo Impresión Imprenta Nacional de Colombia Diagonal 22 Bis No. 67-70 © Departamento Nacional de Planeación, 2006 ISBN 8025-78-8 www.dnp.gov.co
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 IV
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA PRESENTACIÓN PRESENTACIÓN El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrará dos Dos principios rectores y cuatro grandes siglos de vida política independiente. Es una fecha objetivos histórica y simbólicamente muy importante, que invita a una reflexión profunda sobre el pasado y La propuesta de visión del segundo centenario el presente; sobre los logros y las debilidades; sobre se sustenta en dos principios que deben orientar el los aciertos y los errores del país; pero, ante todo, ejercicio hacia el tipo de sociedad que se plantea sobre sus potencialidades y su futuro. para el año 2019. Con Visión Colombia II Centenario 2019, 1. Consolidar un modelo político profundamen- el Gobierno propone una amplia discusión entre te democrático, sustentado en los principios los partidos y movimientos políticos, la academia, de libertad, tolerancia y fraternidad. los gremios, la dirigencia regional, los sectores 2. Afianzar un modelo socioeconómico sin ex- sociales y los ciudadanos, sobre cómo deberá ser el clusiones, basado en la igualdad de oportuni- país cuando conmemore dos siglos de vida política dades y con un Estado garante de la equidad independiente. Por eso, el objetivo es que después social. de esta amplia discusión sea posible elaborar una propuesta, no de gobierno, sino de Estado. Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en Más allá de las diferencias políticas e ideológicas cuatro grandes objetivos: –inherentes a una sociedad abierta y democrática, 1. Una economía que garantice mayor nivel de como la nuestra–, los colombianos deben y pueden bienestar. ponerse de acuerdo en unas metas fundamentales y en unas políticas para lograrlas. El presente 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria. proyecto es un punto de partida y no de llegada; 3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsa- punto de referencia e instrumento útil para ordenar bles. una discusión que mueva a los colombianos a plantear propuestas y soluciones para el país que 4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudada- quieren en el segundo centenario. nos. V
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Para el cumplimiento de estos cuatro la libertad. Se plantea la necesidad de que objetivos se han propuesto estrategias, que Colombia avance de manera decisiva en términos incluyen breves diagnósticos y plantean tanto de equidad, entendida ésta fundamentalmente metas específicas como acciones para lograrlas. como igualdad de oportunidades. Se pretende Para el desarrollo de cada meta se definieron con esto una sociedad más igualitaria, no sólo líneas de base –la situación actual– de cada en términos de la distribución del ingreso y variable con la información disponible más los activos que los individuos obtienen con su reciente. trabajo, sino de los bienes y servicios públicos que utilizan –o deberían utilizar– en su vida Además, se tuvieron en cuenta las diaria. Este objetivo se desarrollará con tres condiciones sectoriales, las proyecciones de estrategias (a) cerrar las brechas sociales y crecimiento de la población y los cambios regionales; (b) construir ciudades amables; y (c) esperados en su estructura; las proyecciones forjar una cultura para la convivencia. de necesidades futuras de recursos para cada estrategia y las restricciones generales fiscales, En el tercer objetivo, Una sociedad de de balanza de pagos y financieras. De esta ciudadanos libres y responsables, se plantea forma, se llegó a una propuesta que puede que en 2019 Colombia habrá consolidado considerarse ambiciosa, pero realizable bajo un la paz y presentará indicadores de violencia escenario de crecimiento que Colombia debe y similares a los de los países desarrollados. Para puede lograr. esa fecha, todos los colombianos accederán plenamente a la justicia y contarán con El primer objetivo, Una economía que los medios adecuados para participar más garantice un mayor nivel de bienestar busca activamente en los asuntos públicos. Hacer de generar una base material que posibilite el Colombia un país tranquilo, donde la paz sea cumplimiento de las metas propuestas, al una realidad sentida por todos, será la única incrementar el ingreso por habitante y poner a manera de asegurar las bases para una sociedad disposicióndelsectorpúblicolosrecursosnecesarios donde la libertad, la igualdad y la justicia sean para contribuir al logro de una distribución no sólo derechos, sino responsabilidades que equitativa de los frutos del crecimiento. Se todos los ciudadanos asuman como propias. desarrollará a través de ocho estrategias (a) conso- El logro de este objetivo se trazará a partir de lidar una estrategia de crecimiento; (b) afianzar cuatro estrategias (a) lograr un país en paz; la consistencia macroeconómica; (c) desarrollar un (b) profundizar el modelo democrático; (c) modelo empresarial competitivo; (d) aprovechar garantizar una justicia eficiente; y (d) forjar una las potencialidades del campo; (e) aprovechar los cultura ciudadana. recursos marítimos; (f ) generar una infraestructura adecuada para el desarrollo; (g) asegurar una estra- Finalmente, el cuarto objetivo, Un Estado tegia de desarrollo sostenible; y (h) fundamentar eficiente al servicio de los ciudadanos, el crecimiento en el desarrollo científico y propondrá avanzar en la reestructuración tecnológico. del Estado, para maximizar el retorno de los recursos públicos. El Estado deberá funcionar Para la consolidación del segundo objetivo, por resultados, éstos deberán ser continuamente Una sociedad más igualitaria y solidaria, se evaluados y el insumo fundamental de dicha propone maximizar dos valores fundamentales evaluación será la existencia de información de la Constitución Política, la igualdad y actualizada y completa para el ciudadano. VI
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA PRESENTACIÓN Además, deberá definir su rol dentro de oportunidades de esta expansión de la economía un contexto internacional en permanente mundial si aprovecha plenamente las condi- cambio. Conseguir esto implica el logro de ciones, variedad y situación geográfica de cuatro estrategias (a) consolidar un Estado su territorio. El modelo económico debe ser eficiente y transparente y un modelo óptimo consistente con la extraordinaria localización de de intervención económica; (b) fortalecer la Colombia, con sus dos océanos, sus fronteras, descentralización y adecuar el ordenamiento su carácter de país ecuatorial intertropical, sus territorial; (c) diseñar una política exterior minerales, sus ríos, su diversidad climática, acorde con un mundo en transformación; y entre otros; es decir, emplear plena y (d) avanzar hacia una sociedad informada. productivamente su capital físico y humano, así como sus recursos naturales. Nuestro país Durante el proceso de elaboración de tiene ventajas comparativas genuinas que debe la propuesta, se supeditó el cumplimiento utilizar de manera eficiente, y avanzar hacia el de estos cuatro objetivos a la capacidad del país concepto de ventajas competitivas. de asimilar tres condiciones que, inexorablemente, determinarán su desarrollo. En primer lugar, Finalmente, el país debe asumir una tercera Colombia debe entender y adaptarse a los cambios condición que determinará sus posibilidades de la economía mundial. Desde la irrupción de de desarrollo para el futuro: los cambios los Estados Unidos en el contexto económico demográficos. Hacia 2019, Colombia tendrá internacional, el mundo no había experimentado diez millones de habitantes más, una población un proceso semejante al fenómeno que se observa que en promedio será más vieja y que vivirá, desde hace ya algunos años con China, India y en mayor proporción, en las áreas urbanas. Los Rusia. China es ya la segunda e India la cuarta habitantes del país demandarán un número economía del mundo; dentro de quince años creciente de cupos escolares, servicios de serán la primera y la segunda, respectivamente. salud, vivienda y pagos de pensiones, dentro de una larga lista de servicios. En este escenario, se insiste en las oportunidades para la economía colombiana, Al tener en cuenta los grandes progresos, no sólo en términos de relaciones directas con las restricciones, las transformaciones, y las el mercado chino o indio, sino de los efectos ventajas y desventajas que caracterizan al país, positivos de tales impactos sobre la economía la propuesta de Visión de Colombia para 2019 mundial en su conjunto. El reto para incluye metas sociales y económicas, a la vez Colombia es apropiarse de las oportunidades que propone estrategias, programas y proyectos que se generan; y en esto, serán definitivos los para lograrlas. En el camino hacia el segundo aumentos en los niveles de productividad que centenario se plantea una visión de país y de redunden en competitividad. Estado, más que un plan de un gobierno, lo que supone un proceso concertado entre las En segundo lugar, es importante tener regiones, el gobierno central y los distintos claro que el país sólo se beneficiará de las estamentos de la sociedad. VII
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA PROPUESTA PARA DISCUSIÓN
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 X
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA CONTENIDO CONTENIDO PRESENTACIÓN ............................................................................................................ V ÍNDICE DE GRÁFICOS.................................................................................................. XIII ÍNDICE DE CUADROS .................................................................................................. XV ÍNDICE DE TABLAS ....................................................................................................... XVI SIGLAS ........................................................................................................................... XVII INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1 DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS ........................................................... 3 Intervención económica: planeación, promoción, regulación y control ...................... 3 La intervención económica del Estado en Colombia........................................... 4 Estado eficiente y transparente................................................................................... 12 Eficiencia del gasto ............................................................................................. 12 Complejidad institucional .................................................................................. 16 Desconfianza en la administración y poca transparencia estatal ........................... 28 Participación ciudadana............................................................................................. 31 Escenario político y de fortalecimiento democrático ........................................... 32 Escenario administrativo y de gestión pública ..................................................... 32 Escenario orgánico de la administración pública ................................................. 33 Escenario social, económico y de desarrollo colectivo ......................................... 34 Escenario de orden jurídico, convivencia y defensa ............................................. 35 Estudios y percepción de la participación ciudadana ........................................... 35 XI
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 VISIÓN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES .............................................................. 37 METAS Y ACCIONES REQUERIDAS............................................................................ 39 Intervención económica: planeación, promoción, regulación y control ....................... 39 Meta 1: Consolidar la institucionalidad de regulación ........................................ 41 Meta 2: Consolidar la institucionalidad de control ............................................. 43 Meta 3: Focalizar la intervención económica del Estado a través de empresas con capital público ............................................................................................. 44 Estado eficiente y transparente................................................................................... 46 Meta 4: Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administración .......... 47 Meta 5: Mejorar las condiciones de relación cotidiana del ciudadano con la Administración en la tramitología y el acceso a la información ........................... 48 Meta 6: Crear incentivos a los servidores públicos en materia de reclutamiento, capacitación, control y evaluación ...................................................................... 49 Meta 7: Implementar la gestión por resultados ................................................... 51 Meta 8: Consolidar la política de gestión jurídica integral .................................. 52 Meta 9: Promover la cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .... 54 Participación ciudadana............................................................................................. 55 Meta 10: Simplificar los procedimientos de participación ciudadana .................. 56 Meta 11: Fortalecer la participación ciudadana en la administración, de forma que se constituya en control efectivo de la administración y en espacio de concertación de la actividad administrativa ........................................ 56 ANEXOS ........................................................................................................................... 59 Anexo 1. Estado empresario en el nivel nacional, corte 2004 ..................................... 59 Anexo 2. Alcance y condiciones de las reformas en la década de los noventa .............. 62 BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 65 XII
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA ÍNDICE DE GRÁFICOS ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1. Comparación presupuesto ejecutado total, funcionamiento e inversión, 1994-2004.... 13 Gráfico 2. Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad (%PIB), 1994-2004 ............... 13 Gráfico 3. Ejecución gasto público vs. gasto social (% PIB), 1994-2004 ......................... 14 Gráfico 4. Cobertura de servicios públicos proyectada y efectiva, 1996-2005 ................. 14 Gráfico 5. Administración pública Sector Educación, 1996-2003 ................................. 15 Gráfico 6. Administración pública Sector Salud, 1990-2003 ......................................... 15 Gráfico 7. Proliferación administrativa, 1990-2005 ....................................................... 22 Gráfico 8. Evolución de los indicadores de gobernabilidad para Colombia, 1996-2004 ... 29 Gráfico 9. Comportamientos no éticos del empresario proponente ............................... 30 Gráfico 10. Modalidades más frecuentes de corrupción en contratación con el Estado..... 30 Gráfico 11. Conocimiento ciudadano de los mecanismos de control ............................... 36 XIII
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Pérdidas operativas y netas 2002-2004 . .......................................................... 11 Cuadro 2. Trámites sectoriales 2003 ................................................................................ 27 Cuadro 3. Tipo y número de organismos de participación ............................................... 35 Cuadro 4. Funciones de la participación ......................................................................... 36 Cuadro 5. Formas de participación ................................................................................. 36 XIV
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA ÍNDICE DE TABLAS ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Meta 1. Consolidar una institucionalidad para la regulación ............................. 42 Tabla 2. Meta 2. Consolidar la institucionalidad de control ........................................... 44 Tabla 3. Meta 3. Focalizar la intervención económica el Estado a través de empresas con capital público ................................................................................................. 45 Tabla 4. Meta 4. Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administración ......... 48 Tabla 5. Meta 5. Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administración, en cuanto a trámites y el acceso a información ..................................................... 49 Tabla 6. Meta 6. Crear incentivos para los servidores públicos en materia de reclutamiento, capacitación, control y evaluación ...................................................................... 50 Tabla 7. Meta 7. Institucionalizar la gestión por resultados ............................................ 51 Tabla 8. Meta 8. Consolidar una política de gestión jurídica integral .............................. 53 Tabla 9. Meta 9. Promover una cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .. 55 Tabla 10. Meta 10. Simplificar los procedimientos de participación ciudadana haciéndolos más ágiles y sencillos y fomentar al incrmento de su uso ............... 56 Tabla 11. Meta 11. Fortalecer la participación ciudadana en la administración, de forma que se constituya en control efectivo de la administración y en espacio de concertación de la actividad administrativa ...................................................... 58 XV
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 XVI
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA SIGLAS SIGLAS AAI Autorités Administratives Indépendentes (Autoridades Administrativas Independientes). BM Banco Mundial CNTV Comisión Nacional de Televisión CONPES Consejo de Política Económica y Social CRA Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas CRT Comisión de Regulación de Telecomunicaciones DAFP Departamento Administrativo de la Función Pública DDT Dirección de Desarrollo Territorial del DNP DEE Dirección de Estudios Económicos del DNP DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIFP Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP DNP Departamento Nacional de Planeación ESE. Empresa Social del Estado FNA Fondo Nacional del Ahorro ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar IFI Instituto de Fomento Industrial IRA Independent Regulatory Agencies (Agencias Independientes Reguladoras) ISS Instituto de Seguros Sociales MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público OAI Organismos Autónomos e Independientes ONG Organizaciones no Gubernamentales PIB Producto Interno Bruto PGN Presupuesto General de la Nación XVII
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRAP Programa de Renovación de la Administración Pública PROEXPO Fondo de Promoción de las Exportaciones QUANGO Quasi Autonomous Non Governmental Organisations (Organizaciones no Gubernamentales casi Autónomas) PQR Peticiones, Quejas y Reclamos SGP Sistema General de Participaciones SJP Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República SICE Sistema Integral de Contratación Electrónica SUIN Sistema Único de Información Normativa TIC Tecnologías de Información y Comunicaciones XVIII
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA INTRODUCCIÓN INTRODUCCIÓN En el marco de la visión integral planteada propias fallas como las del gobierno. Asimismo, para 2019, el presente documento corresponde ha de propender por reducir las externalidades al desarrollo de la propuesta para la estrategia negativas que limitan el desarrollo económico Consolidar un Estado eficiente y transparente y y social del país y potenciar las positivas, un modelo óptimo de intervención económica, asegurando la equidad en la distribución de que hace parte del cuarto objetivo Un Estado los frutos del desarrollo. Este equilibrio debe eficiente al servicio de los ciudadanos. lograrse a través de instituciones capaces de enfocar la gestión del Estado hacia la provisión Para este ejercicio se requiere, en primer lugar, identificar la situación actual del Estado efectiva de bienes y servicios públicos, y hacia colombiano en un contexto de cambio global, acciones eficientes de promoción, regulación y que sirva como punto de partida para definir control, que permitan complementar la acción el modelo institucional más adecuado, y en el de los mercados. cual los procesos de organización y reforma de El análisis planteado aquí se enmarca dentro la administración pública estén íntimamente de la definición de Estado Social de Derecho ligados a la concepción que se tenga de Estado. establecida por la Constitución Política1 y, como En particular, este modelo –definido en el marco tal, promueve la adopción irrestricta de sus de los preceptos constitucionales vigentes– ha de principios esenciales, considerados como uno establecer con claridad dónde debe intervenir el de los logros más importantes de la sociedad Estado y dónde no, y qué tipos de división del colombiana. En este sentido, el presente trabajo y de complementariedades deben existir documento se concentrará en los medios y entre el sector público, el sector privado y las sistemas de gestión estatal, y no en los fines del organizaciones sociales, en función del interés Estado. general. 1 Desde la perspectiva económica, el modelo En efecto, la Constitución Política, en sus artículos 1 y 2, debe hacer énfasis en que la acción del Estado define a Colombia como un Estado Social de Derecho unita- rio y descentralizado dentro de un marco democrático, plu- debe orientarse a buscar el equilibrio entre el ralista, y participativo, dirigido, entre otros fines, a servir a la mercado y el interés público, de manera que comunidad, promover la prosperidad, asegurar la convivencia su intervención permita corregir tanto sus pacífica y garantizar la prevalencia del interés general. 1
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 En este contexto, el Estado colombiano que Colombia, a través del cual se puedan alcanzar se plantea en la Visión 2019 se caracterizará por estos propósitos. El documento está dividido ser: en cuatro partes principales, la primera de las cuales es esta introducción. En la segunda, • Participativo: que estimule la participación y De dónde venimos y dónde estamos, se hace un que tenga en cuenta las demandas ciudada- diagnóstico general del funcionamiento del nas. Estado colombiano, en el cual se abordan • Gerencial: que administre lo público con efi- aspectos críticos como su intervención en ciencia y transparencia. la economía, sus niveles de transparencia y eficiencia y las posibilidades que ofrece para la • Descentralizado: que tenga en cuenta las participación ciudadana. Con base en esto, la necesidades locales en el marco de las ten- tercera parte plantea la Visión del Estado para dencias nacionales e internacionales, y la so- 2019 y sus principios rectores. Finalmente, la lidaridad regional. cuarta sección plantea las metas por alcanzar, así El análisis que se presenta a continuación como las estrategias y acciones necesarias para plantea un escenario de líneas estratégicas para su logro. 2
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS INTERVENCIÓN ECONÓMICA: inversión en empresas proveedoras de bienes y PLANEACIÓN, PROMOCIÓN, servicios–, justificada en su momento por la falta REGULACIÓN Y CONTROL de disponibilidad de recursos de ahorro privado, ha dejado ya de existir. Esto se puede corroborar Uno de los papeles fundamentales del Estado al observar la gran capacidad de generación de en materia de política pública consiste en su ahorro interno que existe en la actualidad; basta capacidad de decidir sobre el alcance y la forma señalar que los fondos de pensiones acumulan de su intervención en la economía. en la actualidad 29,3 billones de pesos, es decir, el 10,53% del PIB proyectado a 20052. En Colombia, esa intervención empezó Complementariamente, el acceso a recursos a realizarse de manera creciente a partir de la de ahorro internacional es amplio y suficiente, década de los treinta del siglo pasado, como siempre y cuando existan condiciones atractivas consecuencia de dos factores principales: por una parte, de las circunstancias económicas internas para el flujo de inversiones externas hacia el precarias –derivadas de la gran crisis mundial– y, país. por otra, de la creciente influencia de diversas Sin embargo, el Estado actual continúa tendencias económicas internacionales, como siendo decididamente interventor en los el keynesianismo, la revolución soviética y el aspectos más variados del desarrollo económico posicionamiento en el poder en Francia del y social de las naciones modernas, sólo que Frente Popular. asume su papel desde una perspectiva diferente: Hoy en día, las condiciones económicas son la del denominado Estado regulador. Éste, en muy diferentes a las que justificaron la existencia lugar de prestar servicios directamente, permite de un Estado altamente intervencionista. su privatización y liberalización a cambio de En ese orden de ideas, resulta imperativo poder intervenir en la planeación, promoción, reflexionar sobre la dimensión del Estado en la regulación y control de la economía, a través de economía, particularmente en lo que se refiere autoridades especializadas. En otras palabras, a la provisión directa de bienes y servicios. En efecto, la necesidad de un Estado que ejerza una 2 injerencia directa en la economía –a través de la Fuente PIB: Supuestos macroeconómicos DNP. 3
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 el Estado cambia su injerencia directa y global de empresas titulares de monopolios naturales sobre la economía y la sociedad, por una presencia que proveen servicios públicos esenciales para la indirecta y, sobre todo, sectorial. Así, la nueva sociedad. dinámica del proceso de desarrollo económico, ha Si bien es cierto que la intervención estatal planteado la necesidad de enmarcar las actividades sigue siendo necesaria para establecer reglas social y económicamente sensibles a través de una universalmente aplicables y mantener el intervención alternativa de carácter especializado. equilibrio entre los intereses de diferentes Institucionalmente, esta tendencia ha sectores, también lo es que tal injerencia supuesto una reorganización de los Estados a menudo conlleva amenazas para el libre democráticos contemporáneos. En la actualidad, desarrollo de la sociedad. La instauración de junto a las tres ramas tradicionales del poder autoridades independientes, que a pesar de actuar público, se estructuran organismos paralelos que por cuenta y en nombre del Estado, sean ajenas también integran la administración pública, a la jerarquía institucional, es un mecanismo pero cuya misión exige una cierta independencia que permite superar esta tensión, al poner en del poder central, justificada en su alto nivel marcha un tipo de regulación especializada, por de especialización. En la mayoría de los casos, fuera del alcance de lo puramente político o de lo estrictamente particular. se trata de organismos técnicos especializados en áreas de difícil intervención y donde están La presencia de estas nuevas autoridades presentes grandes intereses económicos o técnicas en el mundo moderno, da cuenta sociales, como sucede en los sectores financiero, de la importancia de la especialización bursátil, audiovisual, de las telecomunicaciones institucional. Sus atribuciones –que van desde y de las libertades fundamentales, entre otros. el establecimiento de reglas hasta la capacidad sancionatoria de las infracciones contra ellas–, Figuras relativamente nuevas en el universo proveen un nuevo escenario en el cual la vida del derecho administrativo como las IRA3 individual y colectiva se ve afectada de nuevas y norteamericanas, las QUANGO4 británicas, variadas maneras. las AAI5 francesas y ciertas superintendencias y Organismos Autónomos e Independientes (OAI) La intervención económica del colombianos, nacen a partir de la necesidad de atender de manera más especializada a ciertos Estado en Colombia sectores sensibles socialmente. Dicha sensibilidad proviene del hecho de tocar muy de cerca ciertas El “Estado planeador y promotor” libertades o derechos fundamentales como la libertad económica, la salud, la propiedad A partir de la segunda mitad del siglo XX, la evolución de la planeación en el país se puede privada, la seguridad o por estar en el centro dividir en tres etapas claves. En la primera, de intereses en potencial conflicto como los comprendida entre 1950 y 1960, expertos extranjeros lideraron la elaboración de los planes 3 de desarrollo. En la segunda, que va desde 1961 Independent Regulatory Agencies. hasta 1970, se institucionalizó la planeación 4 Quasi Autonomous Non Governmental Organisations. como una actividad esencial del sector público, y 5 Autorités Administratives Indépendentes. eran sus funcionarios los encargados de elaborar 4
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS los diagnósticos y las estrategias de los planes. en todas las etapas del proceso: formulación, En la tercera etapa, iniciada en 1971 y hasta ejecución, y evaluación. El diseño de este la fecha, se institucionalizó la planeación de modelo contribuye a hacerlo confiable porque mediano plazo (4 años), circunscrita al período se orienta a: presidencial, materializada en la figura del Plan • Garantizar la coherencia entre el Plan Nacional Nacional de Desarrollo6. de Desarrollo y las prioridades en la inversión, En este modelo, la planeación es de de modo que se proteja la perspectiva de largo naturaleza transversal o multisectorial y, en plazo en los procesos de ajuste fiscal. consecuencia, está centralizada en una entidad, • Asegurar la coordinación entre el Sistema el Departamento Nacional de Planeación General de Participaciones (SGP) y la inver- (DNP)7, el cual es responsable de garantizar la sión regional. coherencia en la formulación de las políticas, así como de su correspondiente evaluación. El DNP • Aplicar criterios técnicos para decidir la centraliza el macroproceso estatal de planeación; orientación de la inversión. interactúa, coordina y apoya a todas las entidades del Estado, en especial a los ministerios, en el • Garantizar que los procesos de seguimiento desarrollo de programas y proyectos orientados al y evaluación sean independientes del admi- cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo. nistrador y del ejecutor del presupuesto. Adicionalmente, se caracteriza por tener un perfil Existe complementariedad entre el macroproceso eminentemente técnico, que le permite prestar de planeación y la función misional de los apoyo especializado a diferentes instancias como ministerios para definir la política. De ahí que una ministerios, departamentos administrativos, adecuada planeación implique políticas públicas entes territoriales y demás entidades. Tiene claras y articuladas con la realidad nacional. No además, la responsabilidad de asignar y evaluar obstante, la situación administrativa refleja la el presupuesto de inversión que junto con el existencia de un amplio margen de trabajo para presupuesto de funcionamiento elaborado la especialización de los ministerios en el ejercicio por el Ministerio de Hacienda, conforman el de esta función misional, puesto que actualmente Presupuesto General de la Nación. cuentan con competencias que los dispersan. Aunque existen formalmente otras autoridades Por ejemplo, actualmente hay ministerios nacionales de planeación8, en la práctica el DNP encargados de realizar inspección, vigilancia es la instancia gubernamental encargada de la y control –el Ministerio de Comunicaciones, planeación nacional, y en esa medida, interviene respecto de los operadores postales y de servicios 6 López, Luis F. Intervencionismo de Estado y Economía en Planeación (DNP) es la autoridad nacional de planeación por Colombia. Segunda edición. Bogotá Editorial Universidad excelencia. Externado de Colombia, p. 151. Para el autor, merece espe- 8 Otras autoridades nacionales de planeación son el Presidente, cial mención la reforma administrativa de 1968 del gobierno el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CON- Lleras Restrepo, puesto que marcó un hito en materia de la PES), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) función de planeación, ya que racionalizó y generalizó los y los demás ministerios y departamentos administrativos en procesos de planeación estatal. su ámbito funcional. Son instancias nacionales de planeación, 7 Conforme a lo establecido en la Ley 152 de 1994, o Esta- de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.° de la Ley 152 tuto Orgánico de Planeación, el Departamento Nacional de de 1994, el Congreso y el Consejo Nacional de Planeación. 5
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 de valor agregado y el Ministerio de la Protección esenciales del Estado Social de Derecho Social con funciones de inspección, vigilancia es garantizar la prevalencia del interés general, y control respecto de las normas sustantivas y es necesario, entonces, mantener y especializar la procedimentales en materia de trabajo, empleo y función de intervención económica a través de seguridad social– y ministerios con funciones de la de promoción. No obstante, el reto esencial ejecución –el Ministerio de Comercio, Industria y de esta última, radica en la adecuada selección Turismo, respecto de la ejecución directa de recursos de las actividades a apoyar, pues éstas deben para la promoción de la actividad empresarial–. cumplir con el doble requisito de gozar de una amplia aceptación; es decir, ser de real interés La formulación de política en el nivel nacional general, y de asegurar el principio de igualdad. comprende la faceta promotora del Estado, Una vez definidas tales actividades, se requiere mediante la cual se induce en los particulares diseñar y desarrollar instrumentos eficientes de comportamientos que satisfacen necesidades focalización con suficiente cobertura como para públicas o que se estiman de utilidad general. lograr un verdadero impacto. En este contexto, Históricamente, las actividades que los Estados la evaluación se constituye en una herramienta han promocionado se ubican en los sectores de de política pública fundamental, tanto para la educación, la vivienda, la cultura, la salud, la selección de las actividades que se quiere la conservación del ambiente y la creación de promover como para la focalización. empresa. En el caso de Colombia, la promoción también se ha extendido al campo de las El “Estado regulador” exportaciones no tradicionales, y sobre cultivos considerados estratégicos para la economía La regulación es en la actualidad el nacional en el marco de la lucha contra el instrumento por excelencia de la intervención narcotráfico. del Estado en la economía. De ahí que existan En la práctica, la promoción toma la forma de proyectos de investigación sobre gobernabilidad prestaciones financieras o de ventajas de carácter como el adelantado por el Banco Mundial, que jurídico. En el primer caso, ésta puede darse a incorporan dentro de sus variables la calidad través de: (a) instrumentos fiscales y tributarios regulatoria como una de las seis dimensiones de –exenciones o desgravaciones–, (b) instrumentos análisis. Según la definición del Banco Mundial, crediticios, como líneas de crédito privilegiadas – la calidad de la regulación se mide a través de la préstamos educativos o para pequeñas y medianas incidencia de las políticas que van en contravía empresas– y (c) subvenciones, tanto directas como de la lógica de mercado, como el control indirectas. En el segundo caso, la promoción de precios o una inadecuada supervisión de puede darse mediante excepciones puntuales y/o actividades económicas sensibles; también por temporales en el cumplimiento de una ley o una la percepción de excesivas cargas regulatorias en regla de carácter prohibitivo9. áreas como el comercio exterior y el desarrollo de los negocios. Si se tiene en cuenta que una de las tareas La evolución de este indicador para Colombia en el periodo 1996-2004, ha sido negativa: 9 Ariño (2003). Principios de Derecho Público Económico mientras que en 1996 Colombia se encontraba Modelo de Estado, Gestión Pública, Regulación Económi- ca. Lección XX. Bogotá, Editorial Universidad Externado en el percentil 70, es decir que el 70% de los 209 de Colombia. países y territorios conformantes la muestra del 6
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS estudio tenían una calidad regulatoria inferior a En efecto, en nuestro sistema la regulación se la presentada por el país, para 2004 Colombia lleva a cabo mediante el ejercicio de la función se ubicaba en el percentil 48. Este retroceso legislativa, expidiendo normas con fuerza de relativo se puede explicar, en parte, por la baja ley o a través del ejercicio de la función admi- capacidad de predicción de los cambios en nistrativa, con la expedición de actos adminis- la regulación, como es el caso de las reglas de trativos de carácter general. En el primer caso, tributación. Adicionalmente, los precedentes los encargados de ejercer dicha labor son el Con- constitucionales, sin desconocer su contribución greso, como legislador primario, o el Gobierno, en materia de garantía de derechos y lucha como legislador extraordinario. En el segundo contra la inequidad, han tenido un importante caso, los encargados son las autoridades admi- efecto sobre la consistencia y la predictibilidad nistrativas con facultades reglamentarias, a saber, de la ley y la regulación en diversos mercados el Gobierno, las asambleas departamentales, los como el laboral, el de aseguramiento en salud o consejos distritales y municipales, el Consejo el de financiamiento de vivienda. Nacional Electoral, el Consejo Superior de la Judicatura y el Contador General de la Nación. Otro factor que explica el comportamiento del indicador de calidad regulatoria es la calidad El arreglo organizacional para la intervención de las organizaciones administrativas; el diseño estatal en sectores económicos que requieren de las que intervienen en la economía y que independencia entre la política y las decisiones de comprende aspectos tales como la independencia regulación, como condición para minimizar las y autonomía frente a los intereses económicos y distorsiones económicas, es heterogéneo y conlleva políticos, es un elemento fundamental para que a asimetrías en la calidad de la regulación. De la regulación sea eficaz en el cumplimiento de su acuerdo con el grado de autonomía frente al poder central, tales organizaciones se clasifican en: función de corregir las fallas del mercado. a) Organismos autónomos, como el Banco de En el sistema administrativo colombiano, la la República, la CNTV y la Comisión Na- norma general es la separación entre la autoridad cional del Servicio Civil. regulatoria y aquella que ejerce el control10. No obstante, excepcionalmente, ocurre que b) Organismos semiautónomos, como la Co- el organismo de control tiene igualmente a misión de Regulación de Energía y Gas su cargo funciones de reglamentación, como (CREG), la Comisión de Regulación de sucede con los ministerios de Comunicaciones, Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) Transporte y Minas y de la Comisión Nacional y la Comisión de Regulación de Telecomu- de Televisión (CNTV). nicaciones (CRT)11. 10 11 En Francia, Estados Unidos y el Reino Unido se habla de Las comisiones de regulación de servicios públicos se in- autoridades reguladoras en sentido amplio, porque la misión corporan en la estructura institucional colombiana a par- de intervención a ellas asignada es integral como organismo tir de 1994, como organismos con autonomía técnica y asesor de los poderes públicos, como ente que establece las administrativa, encargados de determinar las reglas para reglas aplicables a la actividad sometida a su vigilancia y como el funcionamiento de los mercados en los sectores de autoridad de control preventivo y represivo de los comporta- agua y saneamiento básico, telecomunicaciones y energía mientos que vulneren la estabilidad de su área específica. y gas. 7
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 c) Organismos no independientes, como el Para el caso de los organismos semiautónomos Consejo Superior de Seguridad Social. del sector de servicios públicos, la falta de consenso en torno a la concepción institucional d) Regulación directa por parte de las organi- del Estado, aunada al traslape del ciclo político y el zaciones que formulan la política, como los nombramiento de los expertos comisionados, ha ministerios de Transporte, Minas y Energía y sido fuente de conflicto entre el poder central y las de Comunicaciones. comisiones de regulación. Como consecuencia, En determinados casos, el arreglo organi- existe un debate constante sobre la conveniencia zacional vigente no corresponde con las nece- de su existencia y el alcance de sus poderes; no sidades del sector económico en el cual se obstante, toma cada vez más fuerza la tesis de interviene, situación que se explica por la ausen- fortalecer el modelo de autoridades de regulación cia de un marco conceptual claro para formular independientes, como vehículo para incentivar la y aplicar la solución idónea. También se explica inversión en los sectores regulados, promover la porque los sectores económicos evolucionan con competencia y definir tarifas de eficiencia. mayor rapidez que las organizaciones públicas que los intervienen; es decir, la dinámica El “Estado controlador” sectorial supera la dinámica institucional, lo cual genera una brecha entre la realidad económica y El denominado Estado controlador, es aquel la realidad administrativa. encargado de verificar el cumplimiento de las regulaciones. La función de control –vigilancia, Por otra parte, los modelos requieren una inspección y sanción– en la rama ejecutiva del revisión propia. Por ejemplo, en los organismos nivel nacional, corresponde normalmente a semiautónomos se han identificado problemas los respectivos ministerios, a algunas unidades estructurales que deben ser superados, entre ellos: administrativas especiales, como la Dirección • La dispersión de criterios y la falta de cohe- de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y rencia para reglamentar temas transversales la Aeronáutica Civil, a algunos establecimientos como el costo del capital, la defensa de la li- públicos como Coldeportes y a todas las bre competencia, los indicadores de gestión, superintendencias. y los criterios para la toma de posesión, entre Por su parte, las superintendencias se otros. caracterizan por ser organismos de vigilancia y • Los costos de transacción adicionales a los de control que operan en ámbitos diversos y con la regulación, sobre empresas multiservicios. características jurídicas distintas; fueron creadas a medida que las necesidades así lo exigieron, • La heterogeneidad en el número y perfil de pero sin ninguna coherencia operativa de los expertos para cada una de las comisiones. conjunto. Por lo demás, la Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización • La baja remuneración de los expertos comi- y funcionamiento de las entidades del orden sionados en términos comparativos, con re- nacional, se limitó a legalizar la heterogeneidad lación a los agentes regulados. de dichos organismos. El resultado es un • La inflexibilidad presupuestal. escenario desordenado, en el cual algunas 8
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS Superintendencias cuentan con personería A continuación se presentan las principales jurídica12, otras no13, y el resto tienen categoría dificultades en el marco institucional del de unidad administrativa especial14, todo lo cual control: supone una gran disparidad de competencias. • Origen casuístico de las instituciones, sin Las superintendencias cuentan con funciones una línea conceptual conductora. atribuidas directamente por la ley (desconcentración • Desnaturalización de las funciones de ins- interna o central)15 o delegadas por el Presidente de pección, vigilancia y control, que cohabitan la República previa autorización legal (delegación con otras de orden administrativo, como la de funciones). El punto de partida para la reflexión de llevar registros o la de ejercer competen- sobre esta institucionalidad es la unidad de misión cias jurisdiccionales, las cuales dispersan a las de dichos organismos: el control16. entidades de su verdadera misión. Aunque dichas entidades tienen competencias • Exceso de supervisión subjetiva, es decir, la sobre la totalidad del territorio nacional, todas se que está concentrada en los sujetos y no en la encuentran centralizadas en la capital del país y actividad que éstos realizan, como en el caso sólo tres tienen presencia regional Superservicios, de la vigilancia sobre las sociedades mercan- Supersociedades y Supernotariado –esta última, tiles. a través de las oficinas de registro de instrumentos públicos–. Además de la función de supervisión, • Supervisión sobre actividades poco sensibles todas tienen a su cargo funciones de policía a la actividad económica o social, pero que judicial y algunas de ellas tienen funciones implica altos costos de transacción para los jurisdiccionales (Superfinanciera, Superindustria vigilados como es el caso de la vigilancia so- y Supersociedades). bre las organizaciones de la economía solida- ria pertenecientes al sector real. Como en el caso del esquema regulatorio, el modelo de control colombiano no está totalmente • Control concurrente entre las diferentes su- consolidado, y requiere modificaciones de tipo perintendencias, como cuando se presenta la conceptual, institucional, jurídico y funcional. constitución de las cooperativas en sectores 12 Superintendencia Financiera (Ministerio de Hacienda y Cré- dito Público), Superintendencia de Sociedades (Ministerio de Comercio Industria y Turismo), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (DNP), la Superintenden- 14 Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio del cia Nacional de Salud (Ministerio de la Protección Social) Interior y de Justicia). Entre las entidades que no cuentan y la Superintendencia de Economía Solidaria (Ministerio de con la naturaleza de Superintendencia, pero que tienen a Hacienda y Crédito Público). La norma que establece la su cargo funciones de inspección, vigilancia y control, se naturaleza jurídica de la Superintendencia de Subsidio Fa- encuentran Aeronáutica Civil, ICA e Invima. miliar fue declarada inexequible por la Corte Suprema de 15 Justicia en 1982 y la situación no se ha normalizado (Expe- Corte Constitucional C-397, 7 de diciembre de 1995; Cor- diente 963, Sentencia 06 de 1982). te Constitucional C-496, 15 de septiembre de 1998; y CE, 13 sección 4.ª, 24 de noviembre de 1995, Expediente 7088, Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio p.29. Magistrado Ponente J. E. Correa. de Comercio, Industria y Turismo), la Superintendencia 16 de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio de Defensa Lleras de la Fuente, Carlos y otros (1992). Interpretación y Nacional) y la Superintendencia de Puertos y Transporte génesis de la Constitución de Colombia, 2.ª edición. Bogo- (Ministerio de Transporte). tá, Cámara de Comercio de Bogotá, p. 363. 9
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 para los cuales existe una superintendencia Posteriormente, en el marco de la reforma especializada, o en el caso de integraciones administrativa de 1968, se profundizó el papel empresariales. intervencionista directo del Estado con la creación de entidades cuya función misional era • Excesiva centralización. la prestación directa de bienes o servicios, como • Heterogeneidad en los niveles de capacidad el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) o el Fondo y eficiencia para entender y atender proble- de Promoción de Exportaciones (PROEXPO), mas similares, como en el caso de las medi- entre otros. das antimonopolios para la Superindustria, Este modelo de desarrollo hacia adentro ha la Superfinanciera y la Supervigilancia. sido reevaluado fundamentalmente a partir de la década de los noventa, cuando se dio un viraje hacia El “Estado Empresario” un modelo más enfocado al exterior. Este hecho, sumado a los efectos del proceso de globalización La intervención económica del Estado a sobre la redefinición de las competencias estatales, través de la provisión de bienes y servicios y a la necesidad de ordenamiento de las finanzas mediante empresas de capital público en el país, públicas que ha restringido la disponibilidad respondió a la política empresarial emprendida de recursos, ha resultado en una reducción a mediados del siglo pasado que, al igual que en de la actividad empresarial del Estado. A la otros países de la región, se fundamentó en un consolidación de esta tendencia contribuyeron modelo de desarrollo proteccionista. las contradicciones existentes entre el ámbito de lo empresarial y de lo público. El primero, se Concretamente, fue a partir de 1938 desenvuelve en un escenario de libertad, tiene cuando se inició el proceso de estatización como base la propiedad privada y como móvil de las empresas de servicios públicos. fundamental el beneficio propio, mientras que el Posteriormente, y debido a la escasez en el segundo se enmarca dentro del sistema político, suministro de materias primas básicas generada y en esa medida los intereses subyacentes son de por el estallido de la segunda guerra mundial, este tipo, y no los lucrativos17. se creó en 1942 el Instituto de Fomento Industrial (IFI) con el fin de que el Estado Esta situación es una causa importante para participara en calidad de catalizador en la que el desempeño de la mayoría de las empresas creación de industrias básicas como empresas públicas se caracterice por ser deficitario y poco cementeras, siderúrgicas, mineras o llanteras. competitivo. El cuadro 1 indica, a partir de una Por otro lado, también en 1942 se creó el muestra representativa, la situación de las pérdidas Fondo Nacional del Café, con cuyos recursos operativas y netas durante el periodo comprendido se constituyeron, a su vez, entidades como la entre 2001 y 2004. Flota Mercante Grancolombiana, el Banco Cafetero y todas las demás empresas que en su momento conformaron el denominado Grupo Cafetero. A principios de los años cincuenta se 17 conformó Ecopetrol, como consecuencia de la Para ampliar esta discusión remitirse a Ariño (2003). Prin- cipios de Derecho Público Económico Modelo de Estado, revisión a la concesión de Mares operada por Gestión Pública, Regulación Económica. Lección 13. Bogo- la Tropical Oil Company. tá, Universidad Externado de Colombia. 10
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS Cuadro 1 Pérdidas operativas y netas, 2002 - 2004 Pérdidas netas Pérdidas operacionales Empresa 2002 2003 2004 2002 2003 2004 EBSA -124.291,4 -134.463,2 -100.415,8 -74.291,0 -77.545,6 -33.973,4 ESE Policarpa 0,0 4.063,4 -4.100,9 0,0 2.816,3 -4.399,4 Salavarrieta Urrá S.A. -346.106,2 -95.943,5 -3.785,9 -24.943,9 -16.895,0 6.283,0 Colerca -253.284,1 -27.971,9 -26.262,9 -299.451,9 33.333,6 52.889,3 ESE José Prudencio Padilla 0,0 1.241,8 -7.225,8 0,0 550,4 -9.298,6 ESE Francisco de Paula 0,0 1.897,0 -5.952,0 0,0 2.017,5 -2.861,8 Santander ESE Rafael Uribe Uribe 0,0 40.325,5 -7.736,8 0,0 -6.372,3 -31.531,5 Empresa de Energía de 2.481,1 2.788,3 -2.629,0 1.326,5 -6.581,8 1.014,8 Cundinamarca Caprecom -54.379,2 74.453,3 -13.171,6 -50.458,7 -39.804,0 -10.189,3 APL -9.643,4 -14.107,5 -15.662,7 -8.054,1 -11.931,2 -10.647,4 Adpostal -3.812,8 -7.307,7 -18.464,7 -15.341,9 -26.355,4 -30.096,4 Gensa 107,8 -353,5 -58,5 58,1 -766,5 -695,0 Cedelca -10.620,2 -711,8 -7.262,9 -17.634,1 -7.816,3 -8.167,8 Sanatorio Agua de Dios -778,6 -43,1 -271,7 -950,6 3,1 -411,7 Fuente: DNP-DIFP La situación expuesta no es un problema con objetivos políticos o sociales y a la com- exclusivo del nivel nacional. En el caso de los plejidad del ordenamiento jurídico público. monopolios de origen legal en el nivel territorial • Las estrategias de las empresas no tienen con- (i.e. licoreras) se observan problemas de gestión tinuidad en el largo plazo, debido a que el empresarial, que han conllevado a que los ciclo y los intereses políticos –entre ellos, la territorios opten por tercerizar la gestión con necesidad de mostrar resultados en periodos agentes privados. Para dar una visión clara sobre cortos de tiempo–, llevan a romper procesos la situación actual de la propiedad estatal en de administraciones anteriores o a otorgar empresas públicas con corte a 2004, se elaboró concesiones insostenibles –por ejemplo fir- el anexo 1, el cual se presenta al final de este mar convenciones colectivas excesivamente documento. generosas–. Las empresas estatales se caracterizan por • Pérdidas operativas y netas, baja rentabili- enfrentar, entre otros, los siguientes problemas: dad, un elevado nivel de endeudamiento, • Dificultades para adelantar una adecuada estructuras organizacionales costosas y dete- gestión empresarial, debido a su vinculación rioro patrimonial. 11
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 • Empresas ineficientes que se comportan como y la riqueza, y la estabilidad y el crecimiento monopolios en mercados competitivos, o em- económico. Una vez determinada la restricción presas con baja productividad que no se han macroeconómica, el presupuesto hace explícita ajustado a mercados competitivos. la función de bienestar y asigna los recursos para optimizarla. Un correcto proceso presupuestal • Fenómeno de “buscadores de rentas”, en- persigue satisfacer las prioridades económicas y tendido como la apropiación del beneficio sociales con los recursos existentes. de las empresas por stake holders claramen- te identificados18, es decir, grupos de interés La toma de decisiones presupuestales, como como los sindicatos o los políticos. la prolongación, la suspensión, la sustitución o la modificación de políticas o programas, o la de • Trato diferencial en algunos casos, que se la asignación de recursos para las entidades de los explica por el doble papel del Estado como sectores central y descentralizado, requiere un titular del poder político y regulador del or- conocimiento profundo del impacto esperado y den económico, a la vez. real del gasto público. Este es aún más relevante • Derecho de propiedad indefinido, que incre- en el escenario actual de desbalance fiscal, menta los costos de agencia. presente desde mediados de la década de los noventa. • Limitada capacidad para atraer talento, de- bido a la inflexibilidad en los esquemas de Entre 1994 y 2004, la ejecución del PGN contratación, compensación, desarrollo y como porcentaje del PIB, ha aumentado, del responsabilidad personal. 17,5% al 23,9%19. Una primera aproximación a la composición del gasto público revela que las • Inestabilidad en las instancias directivas por estructuras administrativas han ido demandando múltiples cambios en cortos periodos de cada vez más recursos, privando de ellos a tiempo. otros actores sociales que podrían utilizarlos de manera más productiva. En efecto, las cifras ESTADO EFICIENTE Y sobre el tamaño del gobierno central en el nivel TRANSPARENTE nacional reflejan una tendencia expansiva hasta el año 1998. Eficiencia del gasto El incremento del presupuesto ejecutado total y del de funcionamiento, en particular, El Presupuesto General de la Nación se explica, en parte, por las restricciones legales (PGN) es la herramienta para la ejecución de y constitucionales que se imponen sobre el la política económica por parte del Estado, presupuesto, lo cual dificulta respetar las ya que involucra aspectos como la provisión restricciones presupuestales de mediano plazo y de bienes públicos, la distribución del ingreso genera un comportamiento inercial, en función 18 de la ejecución, más que del logro de resultados Para profundizar sobre este tema ver Ariño (2003). La em- sociales (Ver gráfico 1). presa pública, por su propia vulnerabilidad a las presiones de todo tipo, resulta fácil como campo de actuación para los llamados “buscadores de rentas”. Bogotá, Editorial Univer- 19 Fuente DEE-DNP. Rubro PGN con Transferencias + ISS + sidad Externado de Colombia, p. 467. FNA + Cajanal. 2002-2004. Preliminares. 12
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS Gráfico 1 eficiencia21. Igualmente importante es contar con Comparación presupuesto ejecutado total, elementos para determinar el nivel óptimo del funcionamiento e inversión, 1994 - 2004 gasto en defensa y seguridad.22. Gráfico 2 Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad (%PIB), 1994 - 2004 3,50 3,00 Porcentaje del PIB 2,50 2,00 1,50 1,00 Total Funcionamiento 0,50 Fuente: DEE-DNP 0,00 (pr) preliminar Por otra parte, el crecimiento de la ejecución Años del presupuesto se explica por el comportamiento Defensa y Seguridad de los sectores social y de defensa y seguri- dad, y por un aumento importante del sector Fuente: DEE-DNP (pr) preliminar descentralizado20. El presupuesto ejecutado en defensa y seguridad Por su parte, el presupuesto ejecutado del pasó del 2,4% al 3,1% del PIB, entre 1994 y 2004, sector social23 pasó del 11,2% del PIB en 1994 (ver gráfico 2) lo que representa un aumento al 14,8% en 2004, y se mantuvo en niveles de aproximadamente el 30% en once años. La históricamente altos (el 63,5% del total del gasto importancia de este componente, que representa público en promedio) durante el período 1994- el 14% del presupuesto de funcionamiento del 2004, aún en condiciones de ajuste estructural, gobierno central ejecutado, en un contexto en y en medio de la más grave recesión económica el cual las condiciones de seguridad del país lo de los últimos 70 años (ver gráfico 3). requieren, hace necesario evaluar su impacto y 20 El análisis se realiza con base en la ejecución efectiva del gasto. 23 Esta definición de gasto social incluye tanto transferencias 21 Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Pú- de la Ley 715 de 2001 (participaciones de destinación espe- blicas (1997). El saneamiento fiscal, un compromiso de la cífica para educación y salud, y participación de propósito sociedad, Tema V. general que incluye recursos para agua potable y saneamien- 22 Para una mayor información sobre el tema, ver Giha Yaneth, to básico) como recursos de inversión de la Nación (en ru- Riveros Héctor y Soto Andrés. El gasto militar en Colom- bros de educación y salud que no corresponden a Ley 715; bia: aspectos macroeconómicos y microeconómicos. Revista seguridad y asistencia social; vivienda, ordenación urbana y de la CEPAL 69, diciembre de 1999 rural; otros servicios sociales y de la comunidad). 13
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Gráfico 3 Gráfico 4 Ejecución gasto público vs. gasto social (% PIB), Cobertura de servicios públicos proyectada y 1994 - 2004 efectiva, 1996 – 2005* Gráfico 3 100 95 30,00 25,00 Porcentaje del PIB 87,8 88,30 20,00 15,00 74,05 10,00 73,4 5,00 0,00 2001 2002(pr) 2003(pr) 2004(pr) 1995 1999 1996 1998 1997 2000 1994 Acueducto Alcantarillado Fuente: DNP-DEE Fuente: DANE; Cálculos DNP-DDUPA. (pr) preliminar *Datos nominales de la Encuesta Continua de Hogares. En el caso específico de la educación se observa Como parte del gasto social, especial mención que, durante el período 1996-2003, las tasas de merece el régimen de transferencias, a través del cobertura de los diferentes niveles se mantuvieron cual en el periodo 1994-2004 el país invirtió, en relativamente constantes, frente a una tendencia promedio, el 4,6% del PIB. Las transferencias creciente del gasto real (ver gráfico 5). pasaron de representar el 3,4% del PIB en 1994 al 5,7% en 2004. Esta información ha sido utilizada para argumentar la ineficiencia del gasto, y para señalar Por otra parte, desde el punto de vista de la que las tasas de cobertura no se compadecen con eficiencia en el gasto en infraestructura, educación el mayor esfuerzo fiscal; Pero al mismo tiempo, y a y salud, se observa la necesidad de abordar el partir de la misma información, se puede señalar problema atendiendo a las particularidades de que mantener las tasas de cobertura implica un cada sector. importante esfuerzo fiscal. Adicionalmente, se afirma que variaciones pequeñas en el indicador En el caso de infraestructura, la información son representativas para los logros del sector y disponible permite concluir que en el sector de que la medición en discusión no toma en cuenta servicios públicos, particularmente en agua potable variables como la calidad. y saneamiento básico, los recursos destinados a mejorar la cobertura en acueducto y alcantarillado La aparente contradicción de estas cifras habrían permitido alcanzar en 2003 niveles de sugiere fallas de información que impiden cobertura del 100 y el 95% respectivamente. Sin precisar la eficiencia del gasto. Estas deben ser embargo, debido a la ineficiencia en el uso de los corregidas con el fin de proveer fundamentos recursos, a 2005 sólo se han alcanzado niveles de más sólidos y rigurosos para guiar el proceso de cobertura del 88,3% en acueducto y del 74,1% en toma de decisiones, tanto en la asignación como alcantarillado (ver gráfico 4). en la ejecución del gasto. 14
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS Gráfico 5 Administración pública: Sector Educación, 1996 - 2003 Millones de pesos de 2004 Años Primaria Superior Fuente: DNP Una situación similar se presenta en el oferta de camas. Aunque las conclusiones son sector salud. El gráfico 6 muestra que, para diametralmente opuestas, según la óptica de el período 1996-2003, el gasto en salud fue análisis, ambas pueden ser eventualmente creciente, mientras que el número de camas valederas. Como en el caso de la educación, las se redujo. Del análisis podría concluirse que la debilidades en información del sector salud se oferta de servicios de salud pudo disminuir; no convierten en una barrera que impide evaluar obstante, también es posible afirmar que la salud realmente la eficiencia del gasto y la calidad de promedio de los ciudadanos ha mejorado y, en la gestión pública. consecuencia, se ha requerido de una menor Gráfico 6 Administración pública: Sector Salud, 1990 - 2003 Años Gasto salud Camas Fuente: DNP En conclusión, para atender las necesidades social puedan ser orientados a la generación de sociales no es suficiente registrar incrementos impactos reales sobre la población objetivo y se en el gasto; es igualmente necesario evaluar su atiendan completamente las necesidades, con el eficiencia, de forma que los recursos de la política menor costo posible. 15
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Complejidad institucional sino en prestar servicios directamente, muchas veces de manera ineficiente y costosa25. La complejidad institucional es, sin duda alguna, un factor que dificulta la ejecución de Para superar esta problemática y contar las políticas públicas, la coordinación interins- con un Estado Nacional realmente director, titucional y la interacción del ciudadano con la se ha venido implementando una política de administración. Asimismo, tiene consecuencias flexibilidad administrativa, que puede dividirse sobre el diseño organizacional y las reglas para en tres periodos: (a) 1968 a 1991, (b) 1991 a modificarlo, el tamaño de la administración y de 2002 y (c) a partir de 2002. Con base en este su burocracia, y la cultura inercial e inflexible de análisis, se concluirá sobre la problemática que lo público. A continuación se aborda el análisis enfrenta actualmente la administración. de cada uno de ellos. Las reformas administrativas desde 1968 hasta 1991 El diseño organizacional y las reglas para modificarlo Las Leyes 62 y 65 de 1967 otorgaron facul- tades extraordinarias al presidente Carlos Lleras Las organizaciones de corte burocrático Restrepo para modificar la normativa en temas surgieron como solución de gobierno durante el como las relaciones exteriores, la estructura y proceso de industrialización y se caracterizan por funcionamiento de la administración pública ser estructuras inflexibles y jerarquizadas. Tales central y descentralizada, la administración del estructuras alcanzaron resultados adecuados personal civil y militar, y la reorganización de la en la provisión de los bienes públicos, ya que administración fiscal. En uso de tales facultades, se concentraban en bienes básicos y en un fueron promulgados los estatutos básicos de escenario de menor dinámica de cambio en las la administración nacional y de sus entidades relaciones económicas, en comparación con el descentralizadas: Decretos Ley 3130 y 1050 de acelerado proceso de transformación derivado 1968, que reglamentaron la organización y el de la globalización24. funcionamiento de la administración pública durante tres décadas. En ellos se contemplaban Este tipo de instituciones se caracterizan aspectos como la clasificación de los empleados por ser estructuras de gran tamaño, altamente oficiales, simplificación de mecanismos y complejas en el desempeño de sus funciones procedimientos, carrera administrativa, y sistemas de apoyo –planeación, presupuesto, adminis- de remuneración y prestaciones sociales, entre tración de personal, control interno, gestión otros. Asimismo, se expidió el Decreto Ley 2400 jurídica– y con múltiples competencias. Lo de 1968, mediante el cual se modificaron las reglas anterior las dispersa del cumplimiento de sus de la administración del personal civil. funciones misionales y desemboca en una pobre prestación de servicios básicos únicos. Bajo este La reforma administrativa de 1968, derivada modelo, el Estado no se concentra en dirigir, de la iniciación del proceso de descentralización, 24 25 Para ampliar esta discusión consultar: Osborne, David; En términos de David Osborne, en este modelo el Estado Plastrik, Peter. (1998). La Reducción de la burocracia: cinco rema (brinda servicios y asegura el respeto de la legalidad) y estrategias para reinventar el gobierno. Barcelona, Editorial no “timonea” (dirige, establece reglas, promociona acciones Paidós. públicas y privadas). Osborne y Plastrik, op. cit. 16
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS y adelantada simultáneamente con la reforma tradicionales, elevó a rango constitucional constitucional, tuvo un gran impacto y materias como los principios por observar permanencia26, no sólo por su alcance, sino también en el ejercicio de la función administrativa, la por su desarrollo conceptual. Para la estructura obligatoriedad del control interno, el ejercicio de de la administración pública, la reforma implicó funciones públicas por parte de los particulares y la tipificación de numerosas entidades adscritas, la reglamentación de la delegación de funciones. principalmente establecimientos públicos, y (Constitución Política, artículos 209, 210 y 211) vinculadas –empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta27–. Este fue el origen de la reforma administrativa de 1992, completada en 1998 y adoptada Con posterioridad a la reforma administrativa exclusivamente en ejercicio de atribuciones del año 1968 y hasta 1992, no se registran delegadas o autorizadas, en este caso de origen cambios profundos en la estructura de la rama constitucional. En este lapso se introdujo un ejecutiva del nivel nacional. Las acciones de nuevo reparto de competencias en materia reforma se concentraron en el área de las reglas de de organización y funcionamiento de la administración del recurso humano en el servicio administración que se resume en el anexo 2. público. No obstante, dado que la reforma a la administración pública es un proceso continuo, En lo relacionado con las reglas para la mo- se implementaron cambios administrativos dificación del diseño organizacional, debe seña- –lentos pero constantes– en cada uno de los larse que la Constitución de 1991 estableció una gobiernos que comprenden este periodo. Como serie de atribuciones orientadas a dinamizar la resultado, surgieron un conjunto de entes atípicos administración pública y a permitir que ésta se caracterizados por la imprecisión de su naturaleza adecuara más fácilmente a las necesidades inhe- jurídica. En consecuencia, la improvisación, rentes al ejercicio de la función administrativa y la terminología jurídica inadecuada y el caos al cumplimiento de los planes y programas de legislativo, caracterizaron la estructura de la gobierno. administración pública nacional. Dentro de este contexto, el Congreso expidió De la Constitución de 1991 hasta 2002 una ley por medio de la cual se precisan sus competencias y las del Gobierno. En ella se La modernización de la administración explicita que el primero dicta las reglas generales pública no fue un tema ajeno a la Constitución o parte estática de la administración (Ley 489 de 1991. Ésta, además de contener y actualizar de 1998), mientras que el segundo procede a su los temas que hasta el momento habían sido desarrollo práctico, es decir, la parte dinámica28. 26 En 203 decretos se adoptaron medidas tanto de carácter Ciencias (Colciencias), el Instituto Colombiano de Cultura general como de reestructuración o creación de entidades (Colcultura), el Instituto Colombiano de Construcciones descentralizadas. Escolares (ICCS), el Instituto Colombiano para la Educa- 27 Además de la tipificación de todas las entidades existentes en ción Superior (ICFES) y el Instituto Colombiano del De- ese momento en la rama ejecutiva del nivel nacional, duran- porte (Coldeportes). En www.presidencia.gov.co 28 te la administración de Lleras Restrepo se crearon el Fondo No sobra recordar que con anterioridad a 1991, las com- Nacional del Ahorro (FNA), el Instituto Colombiano de petencias del Congreso en materia de estructura de la ad- Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Recursos Natura- ministración pública eran exclusivas de su competencia, y les No Renovables (INDERENA), el Fondo de Promoción delegables en el ejecutivo sólo mediante el otorgamiento de de Exportaciones (PROEXPO), el Instituto Colombiano de facultades extraordinarias. 17
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Debido a la carencia de una ley intermedia en como en la administración de sus recursos. el lapso comprendido entre la promulgación de Adicionalmente, mientras que los objetivos la Constitución de 1991 y la expedición de la centrales en 1968 eran planificar, burocratizar, Ley 489 de 1998, el ejecutivo estaba obligado jerarquizar, racionalizar, y tecnificar, en 1998 a solicitar facultades extraordinarias para lo fueron flexibilizar, desburocratizar, gestionar, suprimir, fusionar o reestructurar las entidades contractualizar, democratizar e informatizar. públicas del orden nacional, en los sectores Especial mención merece dentro de la reforma para los cuales el legislativo no había dictado de 1998 la noción de gerencia pública. En virtud aún ninguna disposición. Los sectores para los de ésta, la administración pública se empieza a que el legislativo ya había determinado criterios considerar como un sistema abierto donde se y reglas a las cuales debe sujetarse el ejecutivo admite la equivalencia entre los métodos de son Ministerio del Interior (Ley 199 de 1995), gestión pública y los de la gestión privada. Esta Ministerio de Transporte (Ley 105 de 1993) y noción se opone al sistema cerrado de la década de Departamento Administrativo de la Función los sesenta, cuando los métodos de organización Pública (DAFP) (Ley 443 de 1998). de lo público eran diametralmente diferentes de Es así como la Ley 489 de 1998 se presenta los del sector privado, en la medida en que el como uno de los desarrollos necesarios de la primero respondía a unos principios básicos que Constitución de 1991, en la medida en que fija consagraban la especificidad del derecho público los principios y reglas generales con sujeción a los y de la administración. cuales el Presidente de la República puede modificar Finalmente, es importante señalar que la estructura de las entidades u organismos que durante la década de los noventa y agosto de componen la administración. Dicho proceso de 2002, el Congreso de la República, la mayoría reestructuración, debe responder a las políticas de los casos por iniciativa gubernamental, ha que se determinan en la ley nacional del plan de expedido numerosas normas relacionadas con el desarrollo económico y social. diseño institucional y, sobre todo, con reformas Además de responder a las tendencias interna estructurales, dentro de las cuales se destacan las cionales y de ser un requisito para la adaptación a siguientes: la nueva organización de la administración pública • Leyes 190 de 1995 y 668 de 2001 sobre la nacional, la Ley 489 de 1998 introduce una serie preservación de la moralidad en la adminis- de conceptos, esquemas, terminologías y dinámicas tración pública y a la erradicación de la co- específicas, que representan una ruptura frente al rrupción administrativa. modelo de 1968. • Leyes 80 de 1993 y 598 de 2000: sobre la En efecto, si bien temas como la crisis fiscal y contratación de la administración pública. la racionalización de los procedimientos fueron comunes a las reformas de 1968 y de 1998, la • Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000: sobre el primera se enfocó hacia el fortalecimiento de control fiscal. la capacidad administrativa del Estado como • Ley 87 de 1993: sobre el control interno. promotor del desarrollo mientras que la segunda tuvo como hilos conductores la eficiencia del • Ley 443 de 1998: sobre el empleo público, la Estado, tanto en el ejercicio de sus funciones carrera administrativa y la gerencia pública. 18
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS • Ley 617 de 2000: sobre el presupuesto, res- institucional respectiva (entidades adscritas y ponsabilidad y transparencia fiscal vinculadas). • Ley 678 de 2001: sobre la responsabili- • La transversal en la cual se hace referencia dad patrimonial de los agentes del Estado a los procesos estructurales necesarios para (Acción de repetición). el correcto funcionamiento de la adminis- tración pública, comunes a todos los sec- • Ley 734 de 2002: sobre el control disciplinario. tores: La Reforma de 2002 − Empleo público La reforma administrativa iniciada en 2002 − Gestión de activos y aún en curso, tiene como origen la Directiva Presidencial 10 de 2002, la Ley 790 del mismo − Gestión jurídica de la Nación año y el Plan Nacional de Desarrollo 2002- 2006: Hacia un Estado Comunitario, uno de − Sistema presupuestal cuyos pilares fundamentales es el Programa de − Gestión por resultados Renovación de la Administración (PRAP)29. Con dicha reforma, se busca desarrollar − Gobierno electrónico las herramientas necesarias para que la − Sistema de contratación pública administración pública colombiana logre ser coherente, de manera progresiva, con la − Sistemas de información consolidación de un Estado Social de Derecho. Dada la naturaleza de las acciones requeridas, − Control interno el proceso es de mediano y largo plazo. Más allá de los cambios en la estructura y en los − Estrategia antitrámites procesos inherentes a su operación, el programa implica un cambio profundo en la cultura de la − Regulación, supervisión y control administración pública del país. − Racionalización normativa30 En este sentido, el PRAP tiene como propósito renovar la administración pública en La unidad conceptual y la coherencia de todas dos dimensiones principales: las acciones emprendidas por las autoridades coordinadoras del PRAP y los distintos sectores • La vertical que involucra el rediseño ins- de la administración está condensada en los titucional de los sectores de la rama ejecu- lineamientos del Conpes 3248, que han sido tiva del orden nacional, compuestos por desarrollados por diferentes directivas y circulares las entidades cabeza de sector (ministerios específicas. y departamentos administrativos) y la red 29 Para una discusión sobre el alcance del PRAP, se puede ver el reformas de carácter estructural con el fin de mejorar la eficien- documento Conpes 3248 de 2003. cia y la calidad del ejercicio de la función pública, de optimizar 30 El PRAP, además de las reformas tradicionales, esto es las el proceso de decisión de la administración, de fortalecer las relativas a supresiones, fusiones y reestructuraciones de relaciones entre el ciudadano y el Estado, y de racionalizar el entidades (verticales), ha dado la mayor importancia a las gasto público. 19
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Adicionalmente, las facultades extraordinarias de los fines del Estado en torno a la atención de establecidas en la Ley 790 de 2002, habilitaron las necesidades de los ciudadanos, conforme a los al Presidente para: principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución y desarrollados • Suprimir y fusionar departamentos adminis- en la Ley 489 de 1998. trativos. Los resultados de las reformas verticales, con • Determinar su denominación, número y or- corte a marzo de 2006, se pueden sintetizar en el den de precedencia. rediseño de 162 entidades en los 19 sectores de la • Determinar los objetivos y la estructura or- rama ejecutiva del orden nacional, discriminados gánica de los ministerios. de la siguiente forma: • Reasignar funciones y competencias orgáni- • Liquidación de treinta y cinco 31 cas entre las entidades y organismos. • Siete operaciones de fusión con ocho • Escindir entidades. entidades 32 • Señalar, modificar y determinar los objetivos • Escisión de tres y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o esci- • Creación de siete33 siones y los de aquellas entidades u organis- mos a los cuales se trasladen las funciones de • Tres creaciones por escisión34 las suprimidas. • Cambio de adscripción de cinco • Crear las entidades u organismos requeridos para desarrollar los objetivos de las entidades • Modificación de la planta de personal y la suprimidas, escindidas, fusionadas o trans- estructura de cincuenta y cinco formadas. • Modificación de planta de personal de cua- • Determinar la adscripción o la vinculación renta y cuatro de las entidades públicas nacionales descen- tralizadas. • Modificación de la estructura de dos Esta reforma, según lo dispone la mencio- • Descentralización de una nada ley, tiene como propósitos, garantizar –dentro de un marco de sostenibilidad financiera– el cumplimiento Estas medidas han producido los siguientes resultados35: 31 DRI, INPA, INAT, INCORA, INURBE, IFI, Telecom, • Reducción de entidades de 302 a 269. (13) Teleasociadas, INRAVISIÓN, Audiovisuales, Residen- cias Femeninas, Jorge Eliécer Gaitán, Instituto Luis Carlos 33 Galán, COFINPRO, BANCAFE, CARBOCOL, MINER- Incoder, Fonvivienda, Colombia Telecomunicaciones, COL, CNR, CAPRESUB, Cajanal EPS, FNCV, Ferrovías, RTVC, INCO, Granbanco, Servicios Postales Nacionales. Banestado. 34 Ecopetrol en Ecopetrol S.A., Agencia Nacional de Hidro- 32 Ministerio del Interior - Ministerio de Justicia; Ministerio carburos y Sociedad Promotora de Energía – ISS en ISS de Desarrollo - Ministerio de Comercio; Ministerio del y E.S.E. – Cajanal en Cajanal EICE y Cajanal S.A. EPS Trabajo -Ministerio de Salud; Fiduagraria - Fiduifi; Red de (Creada por la escisión en junio 2003 y liquidada en diciem- Solidaridad Social - Agencia Colombiana de Cooperación bre 2004). Internacional, Superintendencia Bancaria - Superintendencia 35 de Valores, Fondo Rotatorio de la Armada - Fondo Rotario Cifras tomadas del informe de gestión del PRAP al Presi- del Ejército - Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea. dente con corte a marzo de 2006. 20
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS • Supresión de 29.137 cargos públicos (de la contratación y la relación del ciudadano con planta y contratistas) a marzo de 200636. la administración. • Ahorro neto por racionalización de personal a Principal problemática actual marzo de 2006 por valor de $182.307 millones. A pesar del entorno jurídico favorable aún • El valor presente neto de los efectos fiscales subsisten serias limitaciones –derivadas de las de la reforma administrativa en Telecom, normas y su interpretación jurisprudencial Instituto de Seguros Sociales (ISS) e Inravi- y doctrinaria– para la adecuación por parte sión fue de 12,9% del PIB. Esta cifra corres- del ejecutivo de esa parte dinámica de la ponde a un cálculo actuarial a 50 años de los administración. Éstas se reflejan, principalmente, efectos sobre el pasivo pensional y el déficit en la dificultad para fusionar o suprimir operacional neto. ministerios, y para cambiar la naturaleza jurídica, • 19.745 personas las beneficiadas por el retén la adscripción o la vinculación de las entidades social37. descentralizadas. El análisis de estas experiencias muestra que las Dichas dificultades van en contravía de la reformas modernas a la administración pública evolución natural y permanente de la sociedad. deben centrarse en la creación de condiciones En efecto, no es aceptable que mientras la favorables para que su gestión se encamine población demanda cada vez nuevos servicios a prestar un servicio óptimo al ciudadano, y los empresarios cambian constantemente mediante una prestación de funciones y sus formas de actuar, las instituciones –tanto provisión de servicios más eficiente, y a un las reglas como las entidades– se mantengan uso más racional de los recursos públicos que inmodificables. El permanente contacto de los contribuya a incrementar la inversión social. grupos sociales con el mundo, dados los grandes adelantos en materia de comunicaciones y la Esta tarea supone intervenciones orientadas apertura de las economías, estimulan estos a modificar, no sólo la organización o reducir inexorables cambios. los empleos innecesarios o redundantes, sino también a transformar, entre otros aspectos, Una situación igualmente grave y confusa es la experimentada por los entes territoriales. La las prácticas de planeación, programación Constitución generó un paralelismo normativo y evaluación de la inversión, el manejo del en lo referente con la organización territorial y servicio civil, los sistemas de información, los regímenes departamentales y municipales, la participación ciudadana, la transparencia en ya que dotó tanto a las corporaciones públicas de elección popular como a los jefes de la 36 En agosto de 2002 se contaba con 190.000 servidores administración departamental y municipal, de (154.000 de planta y 36.000 contratistas) 37 competencias similares a las consagradas para el El reten social es una protección laboral reforzada, mediante la cual no podrán ser retiradas del servicio, en desarrollo Congreso y el Presidente de la República. Así las del PRAP, las personas que se encuentren en alguna de las cosas, actualmente las asambleas departamentales siguientes situaciones madres y padres cabeza de familia sin y los concejos municipales son competentes para alternativa económica, las personas con limitación física o determinar la parte estática de la administración mental, los servidores que estén a tres (3) años o menos de recibir su pensión de jubilación o de vejez, contados a partir mientras los gobernadores y alcaldes lo son para del 27 de diciembre de 2002. la dinámica en sus respectivas jurisdicciones. 21
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Este fenómeno ha llevado a que los de 2001 se ha logrado reducir el número de entes territoriales repliquen la organización entidades, en la actualidad sigue siendo muy administrativa del orden nacional, sin superior al existente en 1990. En parte, este tener en cuenta sus diferencias en cuanto a crecimiento puede estar justificado en las nuevas responsabilidades y competencias y, lo que es responsabilidades derivadas de la Constitución más grave, sin considerar su tamaño. de 1991; sin embargo, también se explica por la creencia de que todo problema y programa En la actualidad, todavía no han sido especial o coyuntural debe ser atendido mediante adoptados por parte del legislador los estatutos la creación de entidades, sin tener en cuenta que básicos municipales y departamentales –similares su posterior supresión o fusión implica procesos al propuesto por la Ley 489 de 1998 en el jurídicos, políticos y presupuestales difíciles y orden nacional–, al tiempo que las asambleas y onerosos. concejos siguen sin desarrollar las competencias otorgadas constitucionalmente en materia de Tal y como se muestra en el gráfico 7, fusión y supresión, lo que ha impedido avanzar el acelerado crecimiento de la estructura de en la flexibilización de sus estructuras y en la la administración pública en los últimos racionalización del gasto público. quince años, sugiere que mientras mayor sea la participación del Estado en el conjunto de Por otra parte, sin ignorar los esfuerzos la economía, mayor será la necesidad de recursos, sectoriales, los ministerios y departamentos y por lo tanto, la presión fiscal. administrativos deben asumir más sólidamente su liderazgo sectorial, tanto en términos de Gráfico 7 coordinación y seguimiento como de diseño Proliferación administrativa, de políticas. Adicionalmente, muchas de las 1990 - 2005 entidades nacionales descentralizadas por servi- cios, especialmente los establecimientos públicos, duplican las funciones que han sido asignadas a los entes territoriales. Prueba de ello es que, a junio de 2005, a pesar de la supresión de 234 estructuras administrativas regionales, producto de la intervención en diversas entidades del orden nacional, todavía existen a lo largo del país 1.356. Tamaño de la administración y de su Fuente: DNP-PRAP burocracia Tradicionalmente, los mecanismos más Un rápido análisis del período comprendido utilizados para disminuir el grado de complejidad entre 1990 y 1998 evidencia el alto nivel de proliferación institucional que tuvo lugar, al estatal y superar la crisis de las organizaciones registrarse un aumento del 51% en el número burocráticas han sido la reducción del gasto, a de entidades de la rama ejecutiva del nivel través de la racionalización administrativa y el nacional durante el período. Si bien a partir incremento de los ingresos; es decir, la institución 22
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS de más tributos. En cuanto al primero, a partir a todos los sectores afecta, igualmente, la cultura de 1998 los gobiernos se han enfocado en la del servidor público en el cumplimiento de sus eliminación de competencias y en el recorte del funciones. tamaño de las estructuras, lo que ha conducido a procesos de racionalización, en la mayoría de los La administración pública colombiana casos, de resultados moderados 38. A su turno, se ha caracterizado históricamente por tener la estrategia tributaria ha sido una solución un sistema de empleo público de estabilidad recurrentemente utilizada como mecanismo indefinida, por una gestión poco exigente, y por transitorio, que ha llevado a la aprobación de una complejidad legal inhabilitante. En seguida reformas impositivas coyunturales. se hace un análisis más detallado de cada uno de estos aspectos. Sin embargo, casi ninguna de las reformas han planteado alternativas –o si lo han hecho, Empleo público no han logrado ser implementadas– para efectuar un cambio estructural del modelo, que La institución del servicio civil es una pieza se preocupe por diseñar una administración capital en el desarrollo económico y social de pública competitiva y orientada al ciudadano, un país. Al revisar los procesos de construcción evaluada por sus resultados, descentralizada histórica de los países desarrollados, es posible y decidida a construir una nueva cultura del ver cómo la articulación de la función pública servicio público 39. profesional ha sido uno de los elementos claves del acceso a la modernidad. Cultura inercial e inflexible de lo público Los reiterados intentos por establecer en Colombia un sistema de empleo público Tradicionalmente, la gestión de la adminis- profesional no han sido muy exitosos. Desde tración pública se ha caracterizado por ser poco 1938 se procuró poner en marcha un sistema innovadora y por contar con procesos inflexibles, de carrera administrativa, orientado a garantizar lo que conduce a un modelo de gestión de tipo la estabilidad de los empleados públicos reactivo de corto plazo, centrado en el litigio, poniéndolos a salvo de los vaivenes políticos. disperso según la demanda, curativo y altamente Las sucesivas reformas legislativas de 1958, vulnerable a la corrupción, la captura y a la 1968, 1992 y 1998 –por mencionar solamente cooptación. las más relevantes–, han insistido una y otra vez Aunque la proliferación institucional, la en proclamar la vigencia efectiva del sistema complejidad administrativa y la falta de trans- de carrera. Sin embargo, la falla del modelo, parencia abonan el terreno para la corrup- más que en la garantía de estabilidad de los ción y afectan seriamente la eficacia y eficiencia del empleados públicos, radica en la debilidad del Estado, la forma como se conciben y desarrollan principio de mérito como vector principal de los procesos estructurales obligatorios y comunes acceso y de ascenso. 38 Debe mencionarse que durante la actual Administración, en El principio de mérito ha sido frecuentemente el marco del PRAP, con el proceso de racionalización del ajeno al sistema de acceso al empleo público aparato burocrático, se empezó a revertir la tendencia cre- colombiano. Esto ha dado pie al surgimiento de ciente. 39 un modelo de función pública descompensado, Sobre el reconocimiento de la importancia de esta alterna- tiva o tercera vía, se han enfocado las reformas transversales en el cual sólo se cumple con uno de los requisitos del PRAP, en plena ejecución. de todo sistema profesional de empleo, el de la 23
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 inamovilidad o estabilidad de los empleados del instrumento se encuentra al analizar los públicos, –aunque en casos de “reestructuración resultados de la evaluación efectuada en 2003 de del sector público” puede ceder–. Entre tanto, se una muestra de 17.136 empleados calificados, incumple con el requisito de garantía de ingresos sólo 44 (0,26 %) fallaron la prueba, mientras de los mejores y los más capaces, tal vez el más que 11.340 (66,18%) obtuvieron calificaciones importante para calificar como profesional a un sobresalientes, en una evidente contradicción sistema de función pública. con la percepción que tiene la ciudadanía de la Con la Ley 443 de 1998 se buscó tener en administración pública y sus funcionarios. cuenta la experiencia ganada desde la aplicación Complementariamente, existe una gran de la Ley 27 de 1992, así como subsanar sus dispersión en la estructura de empleos, reflejada vacíos e inconsistencias. No obstante, no pudo en la existencia de cinco niveles jerárquicos, con ser aplicada en su totalidad ya que la Corte 120 denominaciones y 140 grados salariales, lo Constitucional, mediante la sentencia C-372 de cual dificulta una adecuada y justa asignación de 1999, declaró inexequible algunos de sus artículos, requisitos, funciones y salarios. entre ellos, los relacionados con la realización de los procesos de selección por parte de las entidades, Si bien es claro que la racionalización de las la conformación de la Comisión Nacional del plantas de personal ha sido, y seguirá siendo, Servicio Civil y el establecimiento de comisiones un tema de gran importancia, los avances departamentales y distritales. Esto generó una normativos alcanzados no serán suficientes perversa y permanente situación de provisionalidad mientras no vayan acompañados de medidas en la carrera administrativa que, junto con otras prácticas, enfocadas al mejoramiento de las disposiciones, ha llevado a la vulnerabilidad y condiciones de ingreso y permanencia de los desprotección de los derechos de funcionarios los servidores públicos por mérito, tal como lo cuales, pese a tener vocación para ocupar cargos de ha dispuesto la misma Carta Política de 1991. empleados públicos, no han podido acceder a ellos Asimismo, es necesario elevar el grado de a través de concursos de carrera administrativa. Un compromiso de los servidores públicos con las primer paso en la normalización de la situación metas institucionales y sectoriales, y también de provisionalidad y las demás anomalías del sus niveles de eficiencia, que siguen siendo muy sistema ya se ha dado con la promulgación de la bajos aunque no lo muestren las evaluaciones. ley de Empleo Público, Carrera Administrativa y Gerencia Pública (Ley 909 de 2004). Gestión poco exigente Por otra parte, un instrumento tan impor- Los requerimientos de un sistema de tante dentro de la administración pública como evaluación son necesarios para medir la eficiencia la evaluación de desempeño de los empleados, de la gestión pública (ver sección Eficiencia del no ha tenido en el país ningún efecto práctico gasto). Entre los principales problemas que debido a su ineficiente aplicación. Lo anterior enfrenta el sistema se destacan los siguientes: se hace claro, por ejemplo, al ver que en las evaluaciones de 1997, de una muestra (a) La inexistencia de un vínculo entre el sistema de de 9.523 empleados calificados, solamente 31 evaluación y los procesos de presupuestación (0,33%) obtuvo una calificación insatisfactoria, y cambio institucional, sumado a la falta de causal de remoción del cargo y de la carrera un esquema de incentivos para que dicho administrativa. Otra prueba de la ineficiencia vínculo se haga efectivo. 24
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS (b) La generación de información inconsistente de la normativa. Hasta el momento no se han en tiempos y en contenidos con las necesi- adoptado políticas ni se han desarrollado las dades de la gestión. principales reformas en ella encaminadas a obtener un sistema jurídico más simple que (c) Las restricciones del sistema presupuestal, evite la duplicidad de normas generada por que han dificultado usar como insumo los la continua expedición de leyes y decretos sin resultados de las evaluaciones y los segui- un previo análisis de su coherencia; además, mientos en la asignación de recursos. tampoco se han reglamentado en su totalidad (d) La insuficiencia de los mecanismos de di- ciertos aspectos para evitar vacíos en el momento fusión de los resultados de las evaluaciones, de aplicar las normas. lo cual dificulta el control ciudadano. En el caso de la gestión pública, puede (e) La ausencia de una valoración objetiva y afirmarse que las organizaciones burocráticas sistemática de las diferentes modalidades están sobrerreguladas por la necesidad de hacer de intervención a través de políticas públi- contrapeso a la concentración de poder en la toma de decisiones y al manejo asimétrico de cas, así como de sus impactos. la información. Tal situación ha dificultado (f ) El desconocimiento de la causalidad entre significativamente un ejercicio ágil y eficaz de la las intervenciones y los resultados. función pública, como en la administración de personal, la formulación y ejecución del (k) La evaluación de los programas públicos debe presupuesto, la contratación pública, los trámi- ser una práctica de Estado y no de Gobierno tes y la defensa jurídica, por sólo citar algunos Por otra parte, no ha sido posible establecer ejemplos. Puesto que ya se ha hecho mención un marco adecuado de rendición de cuentas a los dos primeros temas, a continuación se que incorpore de manera activa el control analizarán los demás. social de la ciudadanía. Es necesario superar este problema para institucionalizar una La contratación pública cultura de evaluación que promueva una más En la actualidad, la contratación pública eficiente y transparente asignación de los representa alrededor del 11% del PIB40. Sin recursos en función de resultados y que, por embargo, y a pesar de su evidente importancia, lo tanto, contribuya a la sostenibilidad de las el manejo que se le ha dado desde el Estado ha finanzas públicas. impedido que se constituya en una herramienta estratégica de fortalecimiento para el desarrollo. Complejidad legal inhabilitante Entre los principales factores que explican esta Si bien la regulación colombiana es situación se encuentran: considerada como un modelo en América (a) La inexistencia de una política pública Latina, en la práctica son innegables las que fije objetivos para la satisfacción de las complejidades existentes para su adecuada necesidades de la administración a través de aplicación. El ordenamiento normativo de nuestro país, en muchos aspectos, carece de 40 Dirección de Estudios Económicos del DNP (2003). De acuer- coherencia, no genera certeza sobre la vigencia do con los cálculos realizados, la contratación con recursos públi- de las obligaciones y no brinda seguridad cos en relación con el PIB alcanzó en 2000 el 11,5%; en 2001, el 11,9%; y para 2002 se previó que alcanzaría el 11,1% jurídica a los asociados sobre el contenido 25
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 la contratación pública, pero que, a la vez, la tributación, la vigilancia y el control; la tenga en cuenta el impacto que en diversos contratación pública y los registros estadísticos, órdenes puede tener su regulación. entre otras– se ven entorpecidas por el exceso de trámites y de requisitos. Esta situación va en (b) La desarticulación de la normativa, que se refleja tanto en la proliferación de excepcio- contravía de la Constitución Política, la cual nes al régimen general de contratación como establece en varios artículos, la prohibición a en la de numerosos reglamentos que carecen las autoridades públicas de establecer y exigir de criterios unificados. permisos, licencias o requisitos adicionales a los estipulados por la ley 41. (c) La falta de coordinación en aspectos sensi- bles entre las normas presupuestales y las de La falta de racionalidad en los procesos y en contratación. los procedimientos internos en las entidades (d) La excesiva discrecionalidad de las entidades públicas, y el traslape de funciones y trámites, para diseñar e implementar procesos de se- han originado un innecesario e ineficiente flujo lección de proponentes. de información, lo cual provoca lentitud y opacidad en la prestación de servicios y trámites a (e) La ausencia de estandarización de los proce- ciudadanos y empresarios. En particular, al carecer sos contractuales. de una orientación global y estar concebidos (f ) La carencia de estándares de eficiencia en la con una estructura compleja, los trámites contratación. gubernamentales aumentan sensiblemente los (g) La ausencia o extrema debilidad de los siste- costos de transacción, alejan al Estado de los mas de información pública. ciudadanos y propician la corrupción. (h) La existencia de un estatuto de contratación Es de anotar que, desde hace más de dos orientado principalmente hacia la adquisi- décadas, se han venido adelantado importantes ción de bienes y servicios. esfuerzos en materia de racionalización y simplificación de trámites, con el fin de Los trámites promover un Estado eficiente y transparente42; sin embargo, el amplio desarrollo normativo Actualmente, las actividades de los empresarios ha creado condiciones para que los trámites y de los ciudadanos que regula el Estado, –como y los procesos converjan en malas prácticas la creación, el registro y la operación empresarial; 41 Como marco legal mínimo en la Constitución Política, el 42 En 1981 se creó la Comisión para la racionalización de la gestión pú- artículo 83 instituye el principio de buena fe en todas las blica a través del Decreto 1933 de 1981. En 1986 se lanza el programa gestiones que adelanten los particulares ante las autorida- Colombia Eficiente (Decreto 3435 de 1986). En 1989 se expide el des públicas; el artículo 84 dispone la prohibición cuando decreto para conformar la Comisión presidencial para la reforma de un derecho o una actividad hayan sido reglamentados en la administración pública del Estado colombiano (Decreto 1150 de forma general; el artículo 95 establece como deber de todas 1989). En 1993 se crea el Programa de racionalización y simplifica- las personas cumplir la Constitución y las leyes; el artículo ción de trámites (Directiva Presidencial 07 de 1993). Durante el año 113 establece que los diferentes órganos del Estado tienen de 1995 se expide la ley anticorrupción (Ley 190 de 1995) y el Decreto funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la 2150 de 1995 que pretendían regular trámites particulares para su realización de sus fines; el artículo 209 determina que la simplificación. En el año 1998 se establecieron los lineamientos gene- función pública está al servicio de los intereses generales rales para la implementación de la Política de lucha contra la corrup- y fundamentada en los principios de moralidad, igualdad, ción a través del Programa presidencial de lucha contra la corrupción, economía, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad. creado mediante el Decreto 2405 de 1998 y la Directiva Presidencial 009 de 1999. 26
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS de gestión pública. Dichas deficiencias han La defensa jurídica promovido una serie de prácticas corruptas, como la evasión en el pago de tributos por Históricamente, la defensa jurídica se ha ade- información imperfecta, el pago de sobornos y lantado desde una perspectiva reactiva: se contesta de dádivas para la realización de trámites, y la a las demandas presentadas a entidades públicas, falta de transparencia por parte del gobierno, pero no se trabaja de manera sistemática para entre otras. erradicar las causas que originan los conflictos. Con la Ley 962 de 2005, se busca dar un Hasta hace muy poco, no se contaba con una marco general en materia institucional para los unidad coordinadora que estudiara el fenómeno trámites. Como primera medida, estipula el de manera integral, ya que las funciones ente rector en esta materia (el DAFP); también hace explícita la necesidad de implementar relacionadas estaban en manos de cada entidad plataformas tecnológicas para soportar los afectada. trámites y, por último, ofrece lineamientos para la racionalización y la automatización de Entre 1995 y 1997, el valor de las condenas trámites en cada sector administrativo. contra la Nación fue de $230 mil millones de pesos. Por su parte, las cifras a 2005 muestran Persisten aún grandes retos en esta materia, que existen más de 82.000 demandas contra dentro de los cuales son centrales los relacionados la Nación con pretensiones superiores a $65 a continuación: billones. En términos generales, esta situación (a) Creación de conectividad en las ciudades in- responde a la ausencia de una política clara en termedias. materia preventiva, defensiva, proactiva y de (b) Acceso a las facilidades electrónicas para la incentivos en el manejo de los orígenes de las población no bancarizada. demandas y condenas en contra el Estado. (c) Creación de registros en línea. En particular, los principales problemas por La línea de base para la racionalización resolver son: de trámites en el nivel nacional está dada en (a) La debilidad institucional en coordinación, el cuadro 2, que se presenta a continuación, en el cual se relaciona el número de trámites liderazgo y responsabilidad para asumir una personales, empresariales, públicos y mixtos estrategia jurídica nacional. que se encontraron en 2003, por frecuencia y usuario. (b) La ausencia de análisis sistemáticos sobre las cau- sas de las demandas y de los fallos en contra. Cuadro 2 43 Trámites sectoriales, 43 Los trámites personales se refieren a los procedimientos pro- pios de la relación del ciudadano (personas naturales) con 2003 el Estado –trámite certificado judicial–; los empresariales se Tipo de trámite Número refieren a los propios de la relación de las personas jurídicas con el Estado –certificado de venta libre del INVIMA–; los Personal 821 públicos se refieren a cadenas de procedimientos del ciuda- Empresarial 594 dano o de la empresa con la administración pública –trámite Públicos 629 del Registro Único Tributario (RUT), que expide la DIAN–, Mixtos 632 mientras que la categoría de mixtos se refiere a cadenas de procedimientos que vinculan al sector público y al sector Total 2.676 privado –trámite integral de creación de empresa en el que Fuente: DAFP participan la DIAN y las Cámaras de Comercio. 27
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 (c) La carencia de sistemas de información en relación con 1996, en el campo del control de tiempo real que permitan dimensionar el la corrupción, como se observa en el gráfico 8. problema y facilitar la toma de decisiones. No obstante, es importante resaltar que en la medición de 2004 se revirtió la tendencia (d) La debilidad de los instrumentos para iden- negativa en cinco de los seis indicadores. tificar o disuadir las prácticas corruptas. La medida del percentil indica la posición (e) La evidente desventaja, en términos de ca- relativa del país con respecto al resto de la pacidad y recursos, de quienes defienden los muestra de 209 países o territorios; entre más intereses del Estado frente a los defensores alta sea, la situación es más favorable y significa de los contratistas. que un número menor de países se encuentran (f ) El incumplimiento en los pagos de las con- por encima en ese indicador específico. denas por trámites presupuestales. La contratación estatal, otro proceso crítico para Desde 2003 se ha venido trabajando en medir la transparencia de la administración pública, el diseño e implementación de una política sigue siendo uno de los problemas más serios, integral, denominada Gestión Jurídica Pública, tanto en la percepción como en las estadísticas la cual busca abarcar, desde una perspectiva de los organismos de control, lo cual no es una gerencial, cuatro frentes de actividad jurídica que sorpresa si se tiene en cuenta que la contratación inciden en la posible causa de daño patrimonial es, por definición, el mecanismo fundamental de indemnizable a cargo del Estado: ejecución del gasto público44. • Administración del personal Según una encuesta de percepción realizada por el BM, el valor promedio del soborno en • Contratación un contrato público en Colombia equivale • Asesoría jurídica al 19% del valor total del mismo45. Aunque estos sobrecostos en la contratación pública • Producción normativa parecen haber disminuido, según otra encuesta Para tal efecto, se está partiendo de un de percepción realizada por Confecámaras inventario actualizado de procesos judiciales, elaborado durante 2004 con una metodología de valoración de riesgo contingente. Asimismo, 44 Avances en esta materia desde el punto de vista legislativo, se se están teniendo en cuenta estudios etiológicos han dado a través de la expedición de normas como la Ley de responsabilidad estatal en contratación, de 819 de 2003 de transparencia fiscal. 45 Banco Mundial (2002). Corrupción, Desempeño insti- administración del personal y de responsabilidad tucional y gobernabilidad desarrollando una estrategia extracontractual, y un primer módulo del anticorrupción para Colombia. Es pertinente señalar sistema de información de gestión jurídica. que los resultados presentados están basados en encuestas de percepción, realizadas en Bogotá, Medellín, Cali, Cúcuta, Ibagué, Cartagena y Yopal, para un total de 8.474 Desconfianza en la administración y entrevistas, divididas así: 3.493 usuarios, seleccionados entre las personas que visitaban las entidades públicas en busca de poca transparencia estatal un servicio, permiso o licencia; 3.472 funcionarios públicos de 166 entidades públicas del nivel nacional, departamental De acuerdo con los indicadores de y municipal en sus diversos niveles jerárquicos; y 1.343 empresarios seleccionados al azar con base en registros de gobernabilidad desarrollados por el Banco empresas existentes. No se enfatizó que las empresas tuvieran Mundial (BM), Colombia sólo ha mejorado, en vínculos directos con el Estado en materia de negocios. 28
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS Gráfico 8 Evolución de los indicadores de gobernabilidad para Colombia, 1996 - 2004 a) Voz y rendición de cuentas d) Calidad de la regulación 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1998 2000 2002 2004 Años Ranking porcentual (0-100) b) Estabilidad política e) Estado de derecho 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1998 2000 2002 2004 c) Efectividad del Gobierno f ) Control de la corrupción 64,2 60 62,3 52,2 50 51,0 41,9 40 37,8 37,3 Porcentajes Porcentajes 41,9 41,3 30 29,0 20 10 0 1996 1998 2000 2002 2004 1996 1998 2000 2002 2004 Años Años Ranking porcentual (0-100) Ranking porcentual (0-100) Fuente: Banco Mundial. Kauf f man (2005). 29
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 (Probidad)46 en el año 2004, este fenómeno el monopolio de contratistas, el ajuste interesado sigue siendo inaceptable. de los pliegos y el fraccionamiento de contratos. Las cifras anteriores resultan consistentes Gráfico 10 con otro dato de la encuesta del BM. De acuerdo Modalidades más frecuentes de corrupción en con las respuestas de los funcionarios públicos contratación con el Estado entrevistados, el 49,7% de las licitaciones 35,0 públicas en el país realizan pagos adicionales 30,0 29,2 para asegurar la adjudicación de contratos. 25,3 25,9 26,9 26,9 Porcentajes 25,0 23,5 Dicha percepción de los funcionarios es 20,0 19,1 17,7 corroborada por los empresarios en la encuesta 15,5 16,0 14,9 15,0 13,4 de Confecámaras, como muestran los datos 10,6 10,0 8,6 9,3 del gráfico 9, referentes a comportamientos 6,7 7,1 5,0 poco éticos con el fin de obtener contratos 3,4 0,0 estatales. Gráfico 9 Modalidades Comportamientos no éticos del empresario Nunca Frecuentemente proponente Rara vez Siempre 25,0 Algunas veces No sabe / no responde 20,0 Fuente: Confecámaras - Probidad III (2003) Porcentajes 15,0 Las encuestas del BM y de Confecámaras dan 10,0 cuenta de la poca transparencia del sistema en los procesos de licitación47. Este fenómeno genera 5,0 selección adversa: competencia injusta y restrin- 0,0 gida y margina a vastos sectores empresariales Contactan Utilizan contactos Influyen en el informalmente políticos para diseño de términos competitivos de trabajar con el Estado. Al indagar a funcionarios influir en la de referencia adjudicación de sobre las razones fundamentales para abstenerse licitaciones de participar en las licitaciones o concursos públi- Comportamientos cos, cerca de la mitad de los empresarios encues- Siempre Frecuentemente tados consideraron, en orden de importancia, Fuente: Confecámaras - Probidad III (2003) las siguientes: El gráfico 10 presenta un panorama de las 1. La competencia injusta prácticas corruptas más frecuentes en el tema 2. La complejidad en el proceso licitatorio de contratación, según la encuesta Probidad de Confecámaras. Entre éstas, las más frecuentes son 3. El no tener contactos personales dentro de la entidad contratante 47 46 Estudio Probidad III. Confecámaras, 2004 el porcentaje del En la encuesta del BM, el 75% de los empresarios encues- soborno, de acuerdo con lo expresado por los empresarios tados se abstuvo de participar en licitaciones o concursos encuestados, fue del 11,7%. públicos. 30
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS Todo lo anterior corrobora la existencia de carrera administrativa y, para el caso de los un creciente nivel de desconfianza frente a la congresistas, los regímenes de inhabilidades, capacidad del Estado de establecer reglas claras incompatibilidades y conflictos de interés, de participación para entidades y oferentes, lo acompañados de acciones públicas de pérdida de mismo que para corregir las deficiencias presentes investidura. Además, instituyó la denominada en la mayoría de los procesos de contratación democracia participativa, como alternativa pública. real para que el ciudadano tome parte en las Resulta evidente que la corrupción está decisiones políticas y públicas que le interesan. generando altos sobrecostos en los bienes y Como una forma de fortalecimiento servicios que contrata el Estado, con lo cual a la democracia, y de manera paralela y no solamente se afecta la eficiencia del gasto complementaria al esquema de representación, público y la estabilidad macroeconómica, sino la Constitución dispuso una serie de mecanismos también la moral pública y la credibilidad en las de participación ciudadana48, ya reglamentados instituciones públicas. por la Ley Estatutaria 134 de 1994. PARTICIPACIÓN CIUDADANA En efecto, la Carta de 1991 buscó la reivindicación de lo público desde la perspectiva A lo largo de su vida republicana, la democracia de la ciudadanía, reclamando un ciudadano más colombiana ha sido percibida como un régimen protagonista de la evolución social, e involu- limitado, debido en buena parte a su arraigado crado en la gestión y control de las funciones del carácter bipartidista. Las guerras civiles en Estado, a través de procesos abiertos de partici- el siglo XIX, la violencia partidista de me- pación, orientados a fomentar una reflexión y diados del siglo XX y la guerra de guerrillas de los deliberación colectivas que permitan el logro del últimos cuarenta años, son síntomas inequívocos interés general. de un régimen que, aunque se denomina democrático, aún no logra la inclusión de todos Además de los mecanismos de participación los sectores sociales. dispuestos constitucionalmente, existen muchos otros espacios dedicados para tal fin. Entre las Al mismo tiempo, la presencia de prácticas distintas instancias de participación ciudadana perniciosas como la compra de votos, el es posible distinguir, primero, las propiamente clientelismo, la crisis de la representación, políticas; segundo, las relacionadas con la el desprestigio del legislativo y los bloqueos administración y la gestión pública; tercero, institucionales, corrobora esa percepción. Todo lo anterior, enmarcado en un contexto en donde aquellas referidas a los aspectos sociales, econó- una clase política monopoliza el acceso a los micos y de desarrollo colectivo; y, por último, las cargos de poder y, en ocasiones, a los servicios y correspondientes a los procedimientos relativos funciones del Estado. a la administración de justicia49. La Constitución de 1991 intentó corregir 48 Los mecanismos consagrados en el artículo 103 de la Cons- los defectos de la democracia representativa, titución son: el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa popular y la revocatoria del mediante el establecimiento de mecanismos mandato. como la tarjeta electoral, la regulación de 49 Consejería Presidencial para el Desarrollo Institucional, los partidos políticos y de la oposición, la Manual para Participar, 1996. 31
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Sin embargo, pese a que en Colombia existe Escenario administrativo y de gestión una gran cantidad de normas para propiciar la pública participación de los ciudadanos, la articulación entre ellas no es la mejor. De otro lado, no todas Aunque es cierto que la actividad política las normas hacen énfasis en los mismos aspectos tiene su primera manifestación en la elección de la participación; en otras palabras, la variedad de los representantes a cargos públicos, y que normativa da cuenta de las diferentes facetas la participación permite a los ciudadanos su que tiene la participación. Estos problemas son intervención en la adopción de las decisiones, identificados en el panorama que se presenta a también existen otras formas diferentes a la continuación. vía electoral para hacer parte de la dinámica política. Aspectos como la administración de los Escenario político y de fortalecimiento recursos, la ejecución, la forma y los términos democrático de realización y el control de las políticas públicas, son igualmente decisivos e integrales Un escenario participativo busca superar la de la participación ciudadana. El escenario concepción del derecho político básico propia administrativo de la participación comprende de la democracia representativa, consistente en la realización y ejecución de las políticas y elegir y ser elegido, y agrega procedimientos que obras públicas. Son muchas las formas como permiten establecer una nueva relación entre la ley desarrolla este tipo de participación; a los ciudadanos y el poder público, en la que continuación se enuncian parte de ellas: ellos participan en los procesos de adopción de • Consumidores participación en las decisio- decisiones en las distintas etapas del quehacer nes que les conciernen (Constitución Políti- político. En este contexto político, el ciudadano ca, artículo 78). tiene acceso a una variedad de escenarios; es posible, por ejemplo, ejercer tareas de control • Política agropecuaria Consejo Nacional sobre los elegidos, a través de la figura de la Agropecuario (Ley 301de 1996). revocatoria del mandato. De la misma manera, • Servicios públicos domiciliarios: la partici- puede proponer y votar proyectos de reforma pación en juntas directivas de empresas pres- constitucional, de ley y de actos administrativos, tadoras de servicios públicos domiciliarios así como participar en las deliberaciones, (Ley 142 de 1994, artículo 27); como usua- por medio de la figura del cabildo abierto. rios de los servicios públicos mediante quejas Igualmente, puede influir en la adopción de y reclamos (Decreto 1842 de 1991); comités políticas y decisiones administrativas, mediante de reclamos (Decreto 1842 de 1991); comi- el plebiscito y las consultas populares. En tés de desarrollo y control social (Ley 689 de conclusión, el escenario político de participación 2001, artículo 10). busca que tanto los representantes elegidos como los ciudadanos electores intervengan • Servicios de salud: organizaciones comu- conjuntamente en las decisiones políticas, nitarias (Ley 100 de 1993, artículo 200); materializando así el concepto de democracia. 50 Para un uso apropiado de los mecanismos de participación, Para tal efecto, se dispone de los mecanismos de es necesario tener en cuenta los distintos niveles territoriales participación consagrados en el artículo 103 de (municipal, distrital, departamental y nacional) en los que la Constitución50. pueden ser utilizados. 32
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS comités de participación comunitaria (Ley Escenario orgánico de la administra- 100 de 1993, artículo 155); veedurías de las ción pública entidades (Ley 100 de 1993, artículo 159); Consejos territoriales de seguridad social en La diferencia fundamental entre este escenario salud (Ley 100 de 1993, artículo 175). Parti- y el anterior, es que en el actual el ciudadano cipación y veedurías en salud (Decreto 1757 hace parte integral de la administración, de 1994). mientras que en el otro es un interlocutor que se encuentra por fuera de ella. En esa medida, en • Servicios de educación: participación de la el panorama orgánico, el ciudadano comparte comunidad educativa en la dirección del con los funcionarios públicos la visión de la establecimiento (Constitución Política, ar- administración e interactúa con ellos en el tículo 68); adopción del proyecto educativo ejercicio de sus funciones. Las principales institucional (Ley 115 de 1994, artículo 15); disposiciones normativas enmarcadas dentro de personero de los estudiantes (Ley 115 de esta perspectiva son las siguientes: 1994, artículo 94). • Políticas de desarrollo administrativo para • Conservación ambiental: facilitar la partici- fortalecer la participación ciudadana (Ley 48 pación comunitaria en la toma de decisiones de 1998, artículo 17-11). de la Corporación autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Ley 161 de • Democratización de la administración pú- 1994, artículo 6-4). blica (Ley 489 de 1998, artículo 32) • Organismos de control: participación comu- • Audiencias públicas (Ley 489 de 1998, nitaria (Ley 136 de 1994, artículo 167). artículo 33). • Vigilancia contractual: Asociaciones de pro- • Control social de la administración (Ley 489 fesionales (Ley 80 de 1993, artículo 66). de 1998, artículo 34). • Veedurías ciudadanas y juntas de vigilancia • Veedurías ciudadanas (Ley 489 de 1998, (Leyes 134 de 1994, 136 de 1994 y 142 de artículo 35). 1994 ). • Organismos consultivos (Ley 489 de 1998, artículo 38, parágrafo 2). • Asociaciones de usuarios de la salud (Decre- to 1416 de 1990). • Consejos municipales y departamentales de cultura, y Juntas directivas de las casas de • Comités de ética hospitalaria (Decreto 1757 cultura (Ley 397 de 1997). de 1994). • Juntas deportivas municipales (Leyes 49 de • Comités de participación comunitaria en sa- 1983 y 181 de 1995). lud (Ley 100 de 1993 y Decretos 1216 de 1989, 1416 de 1990). • Consejo municipal de la juventud (Ley 375 de 1997). • Procedimiento participativo para la planea- ción y consejos territoriales de planeación • Juntas municipales de educación, los fo- (Ley 152 de 1994). ros educativos municipales, los gobiernos 33
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 escolares y los personeros estudiantiles (Ley • Consumo: asociaciones de consumidores 115 de 1994). (Constitución Política, artículo 78); • Consejos ambientales municipales y audien- • Agropecuario: concertación reforma agraria cias públicas para el otorgamiento de licen- (Ley 160 de 1994, artículo 88); cooperativas cias (Ley 99 de 1993). campesinas (Ley 160 de 1994, artículo 94); • Comités locales de prevención de desastres asociación de usuarios, adecuación de tierras (Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989). (Ley 41 de 1993, artículo 20). • Consejos de ordenamiento físico y urbano • Cooperativas (Ley 79 de 1988). (Ley 338 de 1997). • Juntas de Acción Comunal (Ley 19 de 1958). Escenario social, económico y de desarrollo colectivo • Juntas Administradores Locales (Ley 136 de 1994). La Constitución de 1991 buscó extender el ámbito de la democracia participativa a espacios • Consejos Municipales de Desarrollo Rural de la vida económica y social, al punto de que (Leyes 101 de 1993 y 160 de 9494). algunos sectores la califican como democracia • Consejo comunitario de las comunidades industrial y económica. En efecto, dentro de negras (Ley 70 de 1993). este escenario existen diferentes espacios sociales que permiten a ciudadanos interesados poder • Consejo Consultivo de planificación de te- intervenir en las decisiones que los afectan. Es el rritorios indígenas (Ley 152 de 1994). caso de los estudiantes y los padres de familia en las instituciones educativas, los trabajadores que • Empresas solidarias y comunitarias (Ley 454 tienen la capacidad de participar en la gestión de 1998). de las empresas a las cuales pertenecen, y demás • Comisión municipal de policía y participa- individuos con acceso a distintas formas de ción ciudadana (Ley 62 de 1993). propiedad asociativa. • Consejo de veeduría comunitaria (decreto A continuación se menciona parte de las 356 de 1994). disposiciones normativas que desarrollan esta forma de participación: • Frentes de seguridad local (Ley 62 de 1993) • Comercio: Sociedades de economía mixta • Consejos municipales de paz (Ley 434 de (Ley 489 de 1998, artículo 97); Cámaras de 1998). Comercio (Código de Comercio, artículo 78); • Juntas de vivienda comunitaria (Resolución 2070 de 1987 del Ministerio de Desarrollo). • Construcción: Curadores Urbanos (Ley 388 de 1997 y Ley 810 de 2003, artículo 9); • Gremios: Participación en Juntas, Comités, Consejos y Comisiones. • Trabajo: sindicatos (Código Sustantivo del Trabajo); • Organizaciones no Gubernamentales (ONG). 34
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS Escenario de orden jurídico, convivencia Estudios y percepción de la participación y defensa ciudadana En este escenario de participación el ciudadano El Cuadro 3 señala el tipo y número de puede demandar la constitucionalidad y lega- organismos de participación ciudadana a nivel lidad de las normas jurídicas, intervenir en los descentralizado51. Como se puede apreciar en el procesos de conciliación y arbitraje, e impartir cuadro, las estadísticas del estudio toman como justicia como juez de paz. A continuación indicador el criterio formal o institucional; esto es, se mencionan las principales formas de la existencia de órganos o entidades relacionadas participación en la temática judicial: con la participación, que permiten cuantificar y • Centros de conciliación, arbitraje y amigable proporcionar estos espacios. Si se tiene en cuenta composición, jueces de paz, jurisdicciones que en el país hay 1.098 municipios, se puede indígenas, Defensa Civil, Cruz Roja; policía afirmar que los comités de planeación alcanzan cívica, servicios de vigilancia y seguridad una cobertura del 63% en ese nivel y de 100% privada (Leyes 23 de 1991, 446 de 1998, en el departamental; por su parte, la 497 de 1999, 640 de 2001, Decretos 1818 participación en el sector salud es alta; en el de 1998 y 2651 de 1991). sector cultura existen consejos en casi todos • Acciones políticas y públicas: inexequibilidad, los departamentos y se tiene una cobertura del nulidad, cumplimiento, pérdida de inves- 33% a nivel municipal; finalmente, en materia tidura, tutela y acciones populares de desarrollo rural, la participación municipal (Constitución Política artículos 184, 237, alcanza el 93%. 241, Código Contencioso Administrativo, Leyes 472 de 1998, Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000). Cuadro 3 Tipo y número de organismos de participación Organismos de participación Número Consejos territoriales de planeación Municipales 698 Departamentales 32 Comités de participación comunitaria en salud 455 Asociaciones de usuarios en salud 419 Comités de veeduría sobre el régimen subsidiado 1.395 Consejos territoriales de seguridad social 13 Consejos departamentales de cultura 28 Distritales 2 Consejos municipales de cultura 370 Consejos municipales de desarrollo rural 1.033 Fuente: DNP-DDT 51 Estadísticas tomadas del estudio del DNP-DDT Evaluación de la descentralización municipal en Colombia. Balance de una década, tomo II, pp. 288 y 289. 35
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Adicionalmente, un estudio de la Universidad Cuadro 5 de Pittsburg permite evidenciar la concepción de Formas de participación los colombianos sobre los objetivos y las diferentes ¿Cuál es la forma de participación más Porcentaje formas de participar en la vida pública del país adecuada? válido (Cuadros 4 y 5). Más del 40% de los encuestados Organizaciones comunitarias 39,9 relaciona la participación ciudadana con temas de respeto a los derechos52. Elecciones 25,7 Cuadro 4 Proyectos 16,2 Funciones de la participación Vigilancia de proyectos 13,0 ¿Cuáles son las funciones de la Porcentaje participación? válido Organizaciones políticas, movimientos, partidos etc. 5,1 Exigir derechos 45,4 Fuente: Seligson (2001) Adquirir conciencia ciudadana 23,7 Apoyar la gestión pública 15,2 Sobre el conocimiento de los mecanismos de Darse a conocer 7,6 control existentes, la encuesta encontró que la Beneficiarse de proyectos 5,3 tutela es la herramienta más conocida y la que se Aportar económicamente al percibe como más efectiva (ver gráfico 11). funcionamiento estatal 2,5 Fuente: Seligson (2001) Gráfico 11 Conocimiento ciudadano de los mecanismos de control 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 Fuente: Seligson (2001) A la hora de hacer uso efectivo de ellos, sin manifestó haber participado alguna vez en una embargo, las proporciones son muy inferiores. veeduría ciudadana. Igualmente, no existen A la pregunta ¿Ha tomado alguna acción judicial indicadores de calidad y la aceptación de la durante los últimos 12 meses para defender sus participación por parte de la ciudadanía. derechos?, la encuesta realizada por el Proyecto de Opinión Pública determinó que el 92,2% de 52 Las cifras que se presentan en esta sección son resultado de los encuestados respondieron de forma negativa. la revisión efectuada por la Dirección de Justicia y Seguri- Asimismo, sólo el 2,1% de los encuestados dad del DNP. 36
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA VISIÓN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES VISIÓN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES En 2019 el Estado colombiano, en el nivel • Afianzamiento del Estado al servicio del ciu- nacional, estará especializado en el ejercicio dadano, como uno de tipo gerencial, partici- de funciones soberanas, tales como justicia, pativo y descentralizado. seguridad, relaciones exteriores, intervención económica y manejo social del riesgo53. Esto • Focalización estratégica del Estado empre- implica la consolidación de la política de sario, en aquellos casos en que sea la mejor descentralización, la eficiencia y transparencia alternativa o sea indispensable, siempre que institucionales, el fortalecimiento de los la sostenibilidad de su intervención esté ase- vínculos entre los sectores público y privado, y gurada. la participación efectiva de los ciudadanos. • Flexibilidad, tanto en la estructura adminis- Los principios que orientarán la visión del trativa como en el recurso humano. modelo son: • Especialización del Estado nacional en sus • Profesionalización de la administración pública. funciones soberanas. • Participación activa del sector privado en • Consolidación del Estado planeador, pro- la ejecución de políticas y en el ejercicio de motor, regulador y controlador. funciones administrativas. 53 El manejo social de riesgo entendido como la creación y y desarrollar, por parte del Estado, sistemas de alerta, pre- gestión de un sistema colectivo de seguridad orientado a vención, atención y superación del riesgo. En este sentido, distribuir el costo de las pérdidas por eventos no controla- el aseguramiento, la solidaridad y la equidad son los tres bles individualmente, entre el mayor número de personas y elementos claves de dichos sistemas de protección colecti- durante todo el ciclo vital. Esto exige, entre otros aspectos, va. Para una ampliación del tema, ver DNP, PNUD, ICBF objetivar el riesgo, es decir, identificarlo y medirlo para cada y Misión Social. (2002). Familias colombianas estrategias grupo social; crear sistemas formales a través de mercado; frente al riesgo, Bogotá. 37
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 38
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS METAS Y ACCIONES REQUERIDAS INTERVENCIÓN ECONÓMICA: esfuerzos financieros, el Gobierno nacional PLANEACIÓN, PROMOCIÓN, tendrá la capacidad de ejecutar recursos por medio de mecanismos de participación con agentes REGULACIÓN Y CONTROL privados, o en asociación con entidades locales. Las metas propuestas en este aparte Para que todo esto sea posible, es necesario se enmarcan en el modelo conceptual de avanzar en la formulación de normativa relativa intervención del Estado en la economía, al ordenamiento territorial y a la organización construido sobre el supuesto de la presencia y funcionamiento de la administración pública. de fallas del mercado y de él mismo. Se parte Igualmente, se requiere de un mayor y mejor uso de de reconocer que la intervención estatal sólo convenios interadministrativos entre los distintos puede llevarse a cabo cuando esté plenamente niveles de gobierno, y el desarrollo de políticas justificada, ya que implica una restricción de la y programas que incentiven la participación del libertad económica. sector privado, mediante la reducción de costos En 2019, el nivel ejecutivo nacional se habrá de transacción y promoción de la inversión. consolidado en la tarea de definir las políticas La función estatal de planeación, directamente generales del país, de conservar el orden público, relacionada con lo enunciado anteriormente, de dirigir la política exterior y de manejo social será ejercida por los ministerios y departamentos del riesgo. Los entes territoriales, por su parte, se administrativos correspondientes, a través de la encargarán de ejecutar las políticas públicas y de definición de políticas y la asignación de recursos. coordinarlas en los territorios de su jurisdicción, Para tal efecto, se propone una reforma de la Ley adaptándolas a las realidades y necesidades 489 de 1998 y de los artículos 150 y 189 de específicas de cada departamento y municipio. la Constitución Política, orientada a establecer El sector privado también participará en la una administración pública flexible y capaz de ejecución de las políticas, a través de mecanismos adaptarse más eficientemente a las condiciones de contratación pública, como la concesión. En de la dinámica nacional. casos excepcionales, como el de macroproyectos que trasciendan el ámbito de competencia de los De manera complementaria, la función entes territoriales y que requieren importantes estatal de promoción deberá orientarse hacia la 39
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 eficiencia, para lo cual será necesario cumplir, al regulatoria del proyecto de gobernabilidad del menos, con tres requisitos básicos: el primero, Banco Mundial referido en el diagnóstico. que la actividad promovida sea aceptada por la Sin embargo, en algunos sectores el mercado sociedad en su conjunto como de interés general, no asigna eficientemente los recursos, debido pues de lo contrario, se incurrirá en innecesarias a fallas como la existencia de monopolios distorsiones de la economía –sin impacto naturales, las asimetrías de información, los positivo–, a costa de los fondos públicos. El bienes públicos, las externalidades o las fallas de segundo, que la promoción no implique la equidad. En estos sectores el papel del Estado imposición de obligaciones a la sociedad en su como regulador y controlador se justifica para conjunto o utilice instrumentos coercitivos, ni defender el interés general. En consecuencia, que se equipare a la creación de servicios públicos entre las razones para la intervención estatal que a cargo del Estado. Deberá ser absolutamente busca maximizar el bienestar de la sociedad se claro que los instrumentos de promoción son encuentran: estímulos enfocados a inducir comportamientos en aquellos particulares con capacidad de desa- • Incorporar señales de eficiencia económica rrollar actividades de interés general, y sólo cuando existan monopolios naturales. cuando deciden libremente aceptar dicho estí- mulo, es que contraen ciertas obligaciones • Eliminar los obstáculos que impidan la com- como contrapartida. Finalmente, el tercer requi- petencia. sito subraya la importancia de delimitar clara • Contrarrestar los efectos de externalidades mente el favorecimiento o beneficio del par- negativas e incentivar las positivas. ticular o grupo de particulares, de tal manera que no se viole el principio constitucional de • Contrarrestar los efectos negativos de las asi- igualdad frente a la ley. metrías de información. Una intervención económica eficiente • Asegurar la provisión de servicios públicos hasta implica: primero, la priorización y escogencia donde técnica y económicamente sea factible. de aquellos sectores y actividades que necesitan • Estimular la inversión de los particulares en más apoyo, y segundo, un uso adecuado de los las actividades que puedan ser desarrolladas instrumentos disponibles legalmente. por el sector privado. Cuando el mercado asigna recursos eficiente • Minimizar los riesgos de pasivos contingen- mente se requiere, entonces, de instituciones tes o asegurar su provisión. apropiadas que protejan los derechos de propiedad y garanticen el cumplimiento de los contratos. • Reducir los costos de transacción. Para tal efecto, el Estado define los regímenes Es importante anotar que, antes de imponer res- de protección a la propiedad; las normas para la tricciones a la iniciativa de los particulares mediante creación de empresas, las reglas antimonopolio la intervención, se debe garantizar que: y de protección al consumidor; las reglas tributarias, las instancias y los procedimientos • La intervención sea el único medio para para la protección de los contratos, así como las proteger un interés público específico que disposiciones de bancarrota. Estos elementos son la justifique y que se haga estrictamente en la objeto de medición por el indicador de calidad medida necesaria para contrarrestar el riesgo. 40
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS • El costo de la intervención sea menor al cos- no significa, en lo absoluto, el abandono de to de no hacerla. su función de intervención. Por el contrario, supone el enriquecimiento de sus facultades y • Los riesgos por evitar o mitigar sean razona- el perfeccionamiento de las modalidades para su blemente predecibles. aplicación. En realidad, el paso de un modelo a • Exista un balance adecuado entre la sanción, otro no es excluyente sino progresivo, en donde la cuantía de los daños causados a la sociedad cada uno conserva, al menos parcialmente, parte por el incumplimiento de la norma regula- del anterior. La intervención económica, tal como toria y los instrumentos disponibles para ha- es entendida en la actualidad, no es más que una cerla efectiva. adaptación del papel del Estado moderno. • Se permita flexibilidad para realizar revisio- En este orden de ideas, lo que plantea esta meta nes periódicas, procurando en lo posible, es- es la consolidación de un modelo de intervención tabilidad en las reglas del juego. económica alternativa a través de la operación de agencias especializadas. Para 2019 se pretende Dentro de este contexto, es fundamental que para 2019 se haya avanzado significativamente en que Colombia cuente al menos con un sistema la corrección de fallas en la intervención económica en el cual las funciones de regulación y control del Estado, en especial en lo concerniente a la se encuentren institucionalmente especializadas. sobrerregulación, la propiedad pública de bienes En una etapa posterior, se espera poder avanzar privados y los elevados costos de transacción. hacia la unificación de funciones siguiendo la Para tal efecto, será necesario corregir distorsiones experiencia internacional en la materia. del sistema tributario (como la existencia de altas El cumplimiento de esta meta implica trabajar tasas impositivas sobre la renta, la prolongación en diferentes frentes, algunos de los cuales son: indefinida de impuestos transitorios y la existencia de diversas exenciones); racionalizar • Diseñar organizaciones autónomas e inde- la intervención del Estado en la economía (esto pendientes con las siguientes características: es, la desregulación en sectores como el de transporte) y rediseñar las entidades públicas − Que se encuentren por fuera del ejecutivo. encargadas de administrar bienes privados (como la Dirección Nacional de Estupefacientes). − Que sean colegiadas, con participación minoritaria del gobierno y sin que éste Las metas planteadas a continuación se tenga poder de veto. enfocan en el diseño institucional y esbozan como retos principales: − Que los miembros trabajen por períodos de tiempo fijo y traslapado. (a) El diseño de las entidades reguladoras. − Que rediseñen sus sistemas de inhabilida- (b) El diseño de las entidades controladoras. des e incompatibilidades. (c) La redefinición de la función de Estado em- − Que cuenten con autonomía administra- presario. tiva e independencia presupuestal. Meta 1: Consolidar la institucionalidad • Definir los reglamentos expedidos por las de regulación comisiones de regulación como actos que establecen las reglas de participación en los La evolución de un Estado policía a un Estado mercados y de intervención exclusiva en un providencia, y de ahí a uno regulador-controlador, sector específico. 41
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 • Fortalecer, como contrapeso a la mayor auto- • Implementar el modelo institucional en nomía de las comisiones, las instancias de ren- aquellos sectores en los cuales se requiera de dición de cuentas, diseñando, para tal efecto, instancias especializadas de regulación, ya mecanismos de control político ante el Con- sea por su relevancia económica o social, o greso, de control jurisdiccional de carácter por su dinámica propia. administrativo, y perfeccionando las alterna- tivas para la participación ciudadana. Tabla 1 Meta 1. Consolidar una institucionalidad para la regulación Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Consolidar una Ejecución en el orden Desarrollo del Documento El sector privado ejecuta y institucionalidad de la nacional; ministerios con Conpes 3238. compite. regulación. multiplicidad de funciones: definen política, regulan, Administración pública Los entes territoriales autorizan y, en algunos casos, flexible. ejecutan y coordinan. controlan. Los ministerios se encuentran dedicados a las funciones de definición de política, promoción y a la ejecución del presupuesto. Fallas del Estado: Rediseño institucional Modelos institucionales de sobrerregulación; bienes de las entidades públicas regulación independiente, privados objetos de que se encargan de consolidados para los propiedad pública; administrar bienes privados sectores: de transporte, nacionalización; elevados (Dirección Nacional de protección social, financiero costos de transacción. Estupefacientes). y de propiedad intelectual. Sectores sensibles con fallas de mercado. Ausencia de un esquema consolidado de regulación. Limitada autonomía Los reglamentos que expiden reglamentaria de los estos organismos son el organismos regulatorios mecanismo que define las independientes. reglas de participación en los mercados y de intervención del Estado en la economía en un sector específico. Mecanismos de revisión Nuevas instancias de y de rendición de cuentas control de gestión de las insuficientes o inapropiados. instituciones autónomas independientes: - Jurisdicción administrativa especializada - Político frente al Congreso - Social mediante la participación ciudadana 42
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS Meta 2: Consolidar la institucionali- la especificidad tanto de la prevención como de dad de control la represión administrativa y se diferencia ésta de la represión penal y de la disciplinaria. Para que las competencias de control sean correctamente ejercidas, y con el fin de permitir • Consolidar un nuevo sistema de carrera una mejor integración administrativa de los administrativa, caracterizado por cuadros organismos mediante los cuales el Estado funcionales de supervisores e inspectores y cumple con estas tareas, son necesarios tanto por mecanismos de evaluación periódica de un rediseño institucional como un régimen competencias en plena operación. jurídico coherente, en donde las atribuciones de • Descentralizar los procesos de control, a tra- los organismos de control estén definidas con vés de la delegación en las autoridades territo- precisión y claridad. Igualmente, y dado que la riales de las competencias de control que, por misión original de las superintendencias es la de su naturaleza, deban ser ejercidas por ellas. controlar íntegramente un sector determinado o una temática específica, es importante • Regionalizar las superintendencias me- otorgarles amplios y suficientes poderes que diante convenios con alcaldías, veedurías, aseguren la eficacia de su intervención. La personerías, cámaras de comercio y univer- racionalización de las funciones administrativas sidades, entre otros. de las superintendencias, por su parte, implica: • Consolidar un sistema de información (a) Establecer el interés público que justifica el articulado centro-regiones para compartir ejercicio de supervisión. información prioritaria entre las instancias de control del nivel nacional y las del nivel (b) Establecer las funciones acordes con ese inte- territorial. rés público, garantizando su permanencia. • Fortalecer modelos de autocontrol vía (c) Verificar que tales funciones sean subsumi- participación ciudadana, a través de la bles o sujetas a coordinación con las de otras simplificación y difusión de los procesos de entidades administrativas (no sólo las de las participación ciudadana, elevando el nivel superintendencias). de educación de los ciudadanos. Para el cumplimiento de esta meta, se requiere • Fortalecer la coordinación institucional el desarrollo de las siguientes submetas: para diferenciar y alinear las funciones • Adoptar un régimen jurídico propio y de intervención del Estado en la econo- común. Dado que la facultad preventiva y mía. Dado que la regulación y la supervi- represiva de la administración pública no se sión forman parte del marco institucional y abandona como resultado de la evolución se comunican mutuamente, las deficiencias hacia un modelo de Estado regulador-con- de la primera no pueden ser subsanadas a trolador; esta propuesta consiste en dotar a través de la segunda. Materias tales como el las superintendencias de un cuerpo norma- derecho de competencia y la protección del tivo que les proporcione las herramientas consumidor, por ejemplo, cuya observancia legales necesarias para desarrollar, de manera debe ser vigilada por los diversos superviso- uniforme y coherente, sus funciones de ins- res estatales, ilustran acerca de la convenien- pección, vigilancia y control. Así, se consolida cia de dicha armonización. 43
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Tabla 2 Meta 2. Consolidar la institucionalidad de control Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Consolidar una Modelo institucional de Ley con la cual se adopte institucionalidad del control híbrido: diferentes un régimen jurídico control. niveles de autonomía; propio y común para las duplicación de funciones. superintendencias. Ausencia de línea Modelo institucional conceptual unificadora y de control optimizado conductora en el control. (reformas a las superintendencias para adaptarlas al modelo estatal previsto). Exceso de centralización y Regionalización y apoyo a Modelos de autocontrol a limitado empoderamiento las superintendencias. través de la participación del ciudadano en labores ciudadana en de control. Sistema de información funcionamiento. articulado centro- regiones. Función de inspección, vigilancia y control articulada en el país. Ley por medio de la cual se: - Coordine la gestión institucional tanto en el nivel nacional como en el territorial. - Precise la delegación de competencias en las personerías y demás entes de control territoriales. - Cree una función general de monitoreo por parte de las superintendencias en el nivel nacional. Los entes de regulación Integración del modelo y control, actúan separados. institucional de regulación y control. Meta 3: Focalizar la intervención eco- A partir de dicha premisa, las entidades nacionales nómica del Estado a través de empresas y regionales deberán utilizar su capacidad de con capital público contratación como factor de apalancamiento para un suministro eficiente54. Igualmente, el Estado En el año 2019, la provisión directa de bienes y debe estimular la iniciativa privada como servicios por parte del Estado colombiano deberá estar plenamente focalizada. Esto significa que, en 54 Para que el Estado, como agente económico de contrata- el marco de las posibilidades nacionales y regionales, ción, tenga una capacidad de dirección y racionalización de la inversión privada, se requiere avanzar sustancialmente en se debe distinguir entre la financiación de bienes y materia de información y transparencia, temas que serán servicios a su cargo y la provisión material de éstos. abordados en la sección de Estado eficiente y transparente. 44
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS elemento de construcción de tejido empresarial • Cuando la organización industrial idónea en las regiones, sobre todo en aquellas en donde para la provisión del bien o servicio es de la generación de empleo depende en buena naturaleza monopólica, el Estado debería medida de las entidades estatales55. concentrarse en su función reguladora y controladora, para permitir que los particu- Por otra parte, para focalizar la figura de la lares se encarguen de la gestión empresarial. empresa pública en la actividad económica, resulta importante tomar como línea de acción • En los casos de instalaciones y equipos de los criterios que se presentan a continuación56. dominio público –aeropuertos e infraestruc- Posteriormente, y de acuerdo con ellos, se tura para suministro de agua–, se podrían deberá hacer una clasificación de las empresas constituir esquemas empresariales mixtos, con participación de capital público y plantear en los cuales el Estado, bien sea en el nivel estrategias para retirar la participación, en los nacional o el territorial, aporta el activo, casos en los cuales así se defina. mientras el particular aporta la gestión. • Cuando las empresas estatales y las del sector • En los casos de infraestructura y sistemas de privado concurran en el mercado, se debería gran complejidad técnica cuya gestión indepen- democratizar y focalizar la presencia estatal diente es esencial para lograr el acceso no discri- en la provisión directa de bienes o servicios. minatorio de los agentes, y en los que además Tabla 3 Meta 3. Focalizar la intervención económica del Estado a través de empresas con capital público Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Focalizar la intervención Modelo estatal híbrido: Se ha concluido el proceso Se han configurado económica del Estado a Estado definidor de de focalización del capital esquemas empresariales través de empresas con políticas, regulador, público en los casos en mixtos en los casos de capital público. controlador y, al mismo los cuales se compite con instalaciones y equipos de tiempo, proveedor directo empresas privadas. dominio público. de bienes y servicios. El Estado participa como inversionista en empresas de investigación básica aplicada de alto riesgo. El Estado participa en las áreas definidas como estratégicas o que prestan servicios esenciales. Su participación garantiza un manejo neutral en la operación. 55 De esa manera se crearía un tejido de pequeña y mediana empresa en las diferentes regiones del país que generaría, en forma relativamente rápida, una democratización en la 56 Tomados de Ariño, Gaspar (2003). Principios de Derecho estructura de la propiedad empresarial y reemplazaría al Es- Público Económico: Modelo de Estado, Gestión Pública, tado de su posición de gran dispensador de empleo en las Regulación Económica. Bogotá, Editorial Universidad Ex- poblaciones medianas y pequeñas de Colombia. ternado de Colombia, pp.469-474. 45
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 se presentan dificultades para el control de las • La innovación administrativa: los gerentes reglas, se justificaría una participación mínima públicos deben contar con la suficiente auto- pero significativa del Estado, como garantía de nomía, independencia y libertad para adop- la defensa del interés público general. tar el diseño organizacional que les permita • En los casos de proyectos de innovación y facilite el cumplimiento de los planes de tecnológica –investigación básica aplicada– desarrollo económico y social; en otras pala- caracterizados por la presencia de riesgos bras, se trata de poder contar con un sistema elevados que desestimulan la iniciativa flexible de administración pública. privada, sería justificable la constitución de empresas públicas o mixtas. • La competencia: entre los proveedores de servicios para incentivar un portafolio con ESTADO EFICIENTE Y mayores opciones y de mejor calidad para el TRANSPARENTE ciudadano. Las metas previstas en este aparte tienen • Los servicios hechos a la medida: promover como condición necesaria el rediseño del la correspondencia entre la provisión pública de modelo burocrático de gestión pública. Tal servicios y las necesidades de la comunidad. transformación institucional está orientada al logro de los siguientes objetivos: • La gestión por resultados: en donde el fun- cionamiento de la administración pública • Promover la competencia entre los provee- está fundamentado en resultados continua- dores de servicios. mente evaluados, para lo cual será necesa- • Capacitar y facultar a los ciudadanos para el rio contar con información pertinente y en control. tiempo real. • Implementar la medición por resultados y • La flexibilidad laboral en función de los no por gastos. resultados: implica sujetar la permanencia y • Profundizar el proceso de desregulación. los ascensos en el sistema de carrera admi- nistrativa, a la evaluación permanente de los • Descentralizar la autoridad por medio de la servidores públicos, la cual debe tener como gestión participativa. punto de referencia los resultados institucio- El modelo postburocrático, se caracteriza nales esperados. por contar con organizaciones innovadoras y f lexibles que toman en cuenta los siguientes • El mejoramiento continuo: que se tradu- aspectos: ce en procesos de revisión permanente de la eficiencia de la estructura administrativa, a • El gobierno de la información: caracteriza- partir de los cuales sea posible efectuar los do por el uso de las tecnologías de la informa- ajustes institucionales necesarios. ción como herramienta de gerencia pública, y por la existencia de usuarios exigentes57. Para diseñar organizaciones con las caracte- 57 rísticas descritas, es necesario implementar pro- Este tema se aborda en detalle en el documento estratégico Avanzar hacia una Sociedad Informada, que hace parte de cesos de rediseño institucional orientados por esta serie. los siguientes principios: 46
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS • El Estado dirige, establece reglas y promo- ingobernabilidad y desconfianza. Para cambiar ciona las acciones públicas y privadas. esta situación se debe partir de la construcción colectiva y concertada de políticas que estimulen • El Estado se preocupa por la simplicidad le- la participación ciudadana a través de proyectos gal, de tal manera que se facilite el ejercicio compartidos, y promuevan un sentido de de la función pública, liberando de reglas pertenencia y confianza en el futuro. innecesarias a los funcionarios, mediante reformas a los sistemas de presupuesto, de Para tal efecto, es indispensable que para compras, de trámites, de selección de perso- 2019, se cuente con procedimientos claros para nal, etc. la rendición de cuentas de todas las instituciones • Administraciones competitivas en la presta- públicas. Adicionalmente, se necesita que la ción de los servicios al ciudadano. administración pública cuente con un sistema de control interno que opere nacionalmente de • Administraciones cuyo funcionamiento esté manera articulada, al tiempo que se fortalezcan orientado al ciudadano, entendido como los mecanismos de participación, mediante beneficiario de servicios. Esto incluye aspec- estrategias de formación ciudadana. tos como la responsabilidad del funcionario frente al público; el adecuado trámite a las Si bien los gobiernos tienen un papel Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR); la fundamental en la promoción del desarrollo elección del consumidor; la competencia y del país, los resultados esperados no pueden la calidad. alcanzarse sin la participación activa de la ciudadanía y las diferentes organizaciones que • Administraciones decididamente descentra- la representan. El ciudadano debe saber que lizadas. es sujeto de derechos que la administración debe promover, pero que, al mismo tiempo, Meta 4: Incrementar la confianza de los es responsable del cumplimiento de una serie ciudadanos en la administración58 de deberes, el cual es indispensable para la La Reforma del Estado no se genera solamente convivencia y el logro de las metas de las con cambios normativos o formales. Es igualmente administraciones. Por lo tanto, se hace necesario importante generar estrategias tendientes a modi- promover una adecuada participación ciudadana ficar las percepciones ciudadanas sobre la en los asuntos públicos y combatir las prácticas administración pública, referidas a su ineficacia tradicionales de clientelismo y corrupción en e ineficiencia, arbitrariedad, altos niveles de el manejo del aparato estatal, con el propósito corrupción, falta de continuidad, clientelismo, de obtener mayores niveles de confianza en la despilfarro y mal uso de los recursos públicos, en administración, de participación, de sentido de tanto éstas generan bajos niveles de credibilidad, pertenencia y de corresponsabilidad. 58 Este tema se aborda también, dentro de una perspectiva más general, en el documento estratégico Fomentar la cultura ciudadana, que hace parte de esta serie. 47
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Tabla 4 Meta 4. Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administración Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Incrementar la confianza Comunicación Líneas de base establecidas Se ha construido una de los ciudadanos en la administración-ciudadano para indicadores en visión de gestión pública administración. poco efectiva, percepción esta materia y secuencia nacional, no particular, negativa de la gestión histórica de indicadores independiente de niveles, pública. que permiten evaluar los sectores y entidades. resultados de las políticas públicas. Sistema de Control Interno que opera de manera Se contará con articulada nacional y información pública territorialmente como confiable y oportuna sobre instrumento de planeación, gestión y resultados de la seguimiento y evaluación. administración (lo cual corresponde con las metas de la estrategia de sociedad informada). La rendición de cuentas es una práctica común por parte de los gerentes públicos. Meta 5: Mejorar las condiciones de re- entre el Ministerio de Hacienda, el DNP y lación cotidiana del ciudadano con la los organismos de control. Administración en la tramitología y el 2. Racionalizar y automatizar los trámites. acceso a la información59 Para 2019, en lugar de observarse la Para un mayor reconocimiento de la gestión problemática de los trámites de forma aislada de los servidores públicos en los diferentes en cada entidad, estará en funcionamiento una niveles de la administración, es indispensable visión transversal, bajo el concepto de gobierno el mejoramiento de las condiciones de acceso electrónico. Así se evitarán duplicidades e de los ciudadanos a los servicios que ofrece, innecesarios costos de transacción para los especialmente cuando tiene el monopolio de usuarios del trámite. Para que tal concepto ellos. Entre acciones relevantes para acometer pueda ser implementado de manera eficiente se este propósito se encuentran: requiere compartir información entre entidades estatales y los entes privados –acción de mediano 1. Avanzar en la consolidación de los sistemas plazo–. También será necesaria la capacitación de información del nivel territorial y uni- del recurso humano en servicio al cliente –el ficar los sistemas, o por lo menos las fichas ciudadano– y en Tecnologías de Información de captura, de información municipal y de- y Comunicaciones (TIC). Al unir todas estas partamental, a partir de esfuerzos conjuntos estrategias, se consolidará el concepto de Estado 59 Ver también sobre este tema el documento estratégico Avan- facilitador sin renunciar a la función necesaria zar hacia una Sociedad Informada. del control. 48
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS Tabla 5 Meta 5. Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administración, en cuanto a trámites y el acceso a información Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Mejorar las relaciones A pesar de que el servicio Líneas de base establecidas Portal del Servicio al cotidianas del ciudadano al ciudadano es la razón para indicadores en Ciudadano con todos con la administración. de ser de la administración esta materia y secuencia los servicios y trámites pública, hay problemas histórica de los indicadores susceptibles de automatizar en procesos relativos que permiten evaluar los en línea. a trámites, acceso a resultados de las políticas información, servicios públicas. Pago electrónico para y Peticiones, Quejas y trámites en operación. Reclamos (PQR). El Estado en su nivel nacional contará con centros de atención presencial que faciliten su cercanía con el ciudadano. Se han racionalizado trámites con una aproximación funcional en los sectores de mayor vulnerabilidad para la ciudadanía: protección social, vivienda y medio ambiente, desarrollo empresarial (comercio exterior), educación y hacienda. Coordinación interinstitucional bajo el concepto de gobierno electrónico. Mejoría significativa de la plataforma tecnológica. Meta 6: Crear incentivos a los servido- modernización del empleo público sólo puede res públicos en materia de reclutamien- lograrse a través de tres elementos : to, capacitación, control y evaluación • La profesionalización del empleo público. El modelo contemporáneo de gerencia • La flexibilización de la gestión de recursos hu- pública se caracteriza por el reconocimiento de los manos. servidores públicos, e implica exigentes procesos en materia de reclutamiento, capacitación, estí- • La necesidad de responsabilizarse por el trabajo mulos e incentivos, acompañados de esquemas realizado, fomentada a través de pertinentes y sis- de control y evaluación. En ese sentido, la temáticos procesos de evaluación de desempeño. 49
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 A corto plazo, el primer paso para rediseñar en aspectos tales como la gerencia pública, el el servicio civil, consiste en subsanar el alto acceso meritocrático, la permanencia por buen índice de provisionalidad –ingreso directo sin desempeño, la flexibilidad en el retiro, los concurso– que generó la decisión de la Corte acuerdos de gestión, las distintas modalidades de Constitucional de 1999 sobre la Comisión jornada laboral, la capacitación y la evaluación Nacional del Servicio Civil. por resultados. En conclusión, el servicio civil De igual manera, es imprescindible que en el colombiano debe orientarse a lograr, en el corto plazo, desde el punto de vista de las TIC y mediano y el largo plazo, la consolidación de como medida necesaria para la formulación de los principios normativos para así superar la la política y la gestión de los recursos humanos, arraigada cultura de lo público fundamentada entre en pleno funcionamiento el sistema de en el clientelismo. información de recursos humanos del sector Es necesario resaltar la importancia de público, necesario para interconectar a los implantar y poner en funcionamiento el sistema demandantes de información relacionada con el de gerencia pública profesional, en cuyo marco servicio civil, como el Ministerio de Hacienda y sea posible que los directivos se sometan a el DNP, entre otros. acuerdos de gestión y a responder por resultados. Actualmente, el marco normativo permite Esto inevitablemente supondrá mayores niveles que la administración pública nacional cuente de exigencia en la evaluación de desempeño de con un recurso civil de naturaleza profesional60. los empleados públicos, pues cobijará toda la En consecuencia, el reto que enfrenta el sistema estructura de personal, desde los cargos más de empleo público es garantizar su cumplimiento altos hasta los más simples. Tabla 6 Meta 6. Crear incentivos para los servidores públicos en materia de reclutamiento, capacitación, control y evaluación Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Crear incentivos para los No existen estrategias Líneas de base establecidas Se han constituido equipos servidores públicos. consolidadas de motivación para indicadores en transversales calificados y promoción para los esta materia y secuencia para las áreas de apoyo de servidores públicos. histórica de los indicadores la administración (jurídica, que permiten evaluar los planeación, información, resultados de las políticas control interno, públicas. presupuesto, etc.). Procesos de inducción y reinducción eficaces. Ingreso por meritocracia en los cargos de carrera administrativa y ciertos niveles directivos. 60 Ley 909 de 2004. 50
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS Meta 7: Implementar la gestión por No podría hablarse de un Estado eficiente y resultados transparente sin que éste adquiera compromisos concretos por realizar en un período determinado, Tradicionalmente, la rendición de cuentas que sirvan para orientar la gestión y sobre los cuales de los gobiernos se enfoca en informar sobre se informe suficientemente a la ciudadanía. La los recursos disponibles, cómo se gastan y qué administración, tanto en el nivel nacional como actividades se realizan. Aunque estos aspectos en el territorial, debe fijar metas por cumplir son importantes, no son suficientes, es necesario en espacios de tiempo específicos, señalando ofrecerle al ciudadano más y mejor información, públicamente acciones prioritarias y recursos acerca de los productos que le entregan y su destinados. Esta es una de las características impacto en la comunidad. centrales de las organizaciones postburocráticas. Tabla 7 Meta 7. Institucionalizar la gestión por resultados Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Implementar la gestión por La acción administrativa Presupuesto por resultados, Gestión y evaluación por resultados. no tiene funciones objetivo evaluación del gasto y el resultados implementada claras y evaluables de marco de gasto de mediano en todos los niveles de forma cuantitativa y/o plazo implementados (lo gobierno. cualitativa, en un marco cual corresponde con las metas de la estrategia de Autocontrol y eficiencia en de responsabilidad fiscal y sociedad informada). el gasto público: control de costos de bienes - Nivel óptimo de gastos de y servicios ofrecidos. Gobierno de la funcionamiento y ahorro información, innovador sostenible. En consecuencia, la y flexible que impulsa - Se evitan gastos información existente es reformas, modelos de innecesarios incompleta para realizar gestión, mejoramiento (economías de escala, los ajustes necesarios para continuo y herramientas de aprovechamiento de lograr una gestión más gerencia pública adecuadas. experiencias consolidadas eficiente. y nivelar entidades menos Aumento de mecanismos desarrolladas, etc.). de rápido ajuste - Tercerización de labores de entidades y sus no misionales. dependencias a los cambios requeridos, de acuerdo con el logro de resultados. Políticas de e-government (gobierno electrónico) en funcionamiento (lo cual corresponde con metas de la estrategia de sociedad informada). Los sistemas de información territoriales se han mejorado y se articulan con los sistemas existentes en el nivel nacional. Coordinación efectiva de distintos niveles de gobierno. 51
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Meta 8: Consolidar la política de • Consolidar la protección y la seguridad ju- gestión jurídica integral rídica como generador de confianza para los agentes económicos y como condición para Los aspectos jurídicos son de suma articular un tráfico mercantil fluido. Esta es- importancia dentro de la gestión, entre otras trategia contempla los siguientes aspectos: razones, por el impacto que tienen sobre las − Simplificación normativa: el objetivo es finanzas públicas, por la urgente necesidad de reducir los costos de la sobrerregulación generar seguridad jurídica para inversionistas que enfrenta el sector privado y dotar al y ciudadanos, y para minimizar las enormes país de un cuerpo único de normas que contingencias que la ausencia de una política en elimine duplicidades, vacíos e incoheren- la materia implica para el Estado. cias entre las normas. En consecuencia, ha de posicionarse el concepto de gestión jurídica integral y abordarse − Acotar la discrecionalidad en la ex- como un componente fundamental de la pedición de conceptos por parte de la gerencia pública, para lo cual debe darse un administración: implica la revisión del cambio en el modelo reactivo al proactivo, artículo 25 del Código Contencioso Ad- que articule los frentes tradicionales de gestión ministrativo, para reducir la proliferación jurídica –asesoría, función normativa, defensa y falta de consistencia interinstitucional judicial y contratación–, introduzca el análisis, que suelen ser factores de incertidumbre el estudio y la investigación en la toma de y confusión para el inversionista, en todo decisiones y utilice herramientas de gerencia caso garantizando el derecho constitucio- pública moderna. nal a formular peticiones. Es necesario seguir trabajando consistente- − Racionalización normativa: consistente mente en el posicionamiento del concepto de en el diseño de un sistema a partir de la gestión jurídica y abordarlo como un componente elaboración de un inventario que permi- fundamental de la gerencia pública, lo cual ta identificar de manera clara las normas implica profundizar el cambio en el modelo, legales, reglamentarias y regulatorias apli- fundamentado en la implementación de cuatro cables a una determinada institución o estrategias: situación de hecho. En este caso, como referente para el punto de partida se en- • Articulación de los cuatro frentes tradicio- cuentra el inicio del inventario de la nor- nales de gestión jurídica asesoría, función mativa vigente; adicionalmente, se ha normativa, defensa judicial y contratación. dispuesto el diseño de un formato único de captura de información con el cual se • Implementación en todas las actuaciones jurí- alimentará el sistema de información nor- dicas del análisis, el estudio y la investigación. mativo público. También en materia de • Uso de herramientas de gerencia pública mo- técnica jurídica, se prevé la mejor aplica- derna como la planeación, la coordinación, el ción de derogatorias explícitas en los actos reconocimiento del talento humano, la utili- administrativos, con lo cual se sustituye zación de la tecnología y el uso de sistemas de la práctica común de utilizar derogatorias organización institucional adecuada. tácitas de alcance general. A mediano plazo 52
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS se prevé contar con un decreto único re- mejorar aspectos de técnica legislativa glamentario por sector que le permita al como la coherencia, el lenguaje, la preci- ciudadano tener claridad sobre sus dere- sión técnica, las repeticiones y el estilo. chos y obligaciones. − Aspectos adicionales por considerar: − Profesionalización en las instancias de estabilidad tributaria y normas sobre la administración pública: encargadas inmigración. de la revisión de los proyectos de ley, para Tabla 8 Meta 8. Consolidar una política de gestión jurídica integral Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Consolidar la política de Inflación normativa, Política para la Incorporación de normas gestión jurídica integral. falta de un ordenamiento simplificación y internas a la base de datos. jurídico coherente y racionalización normativa trazable, altos costos por adoptada mediante Adopción del manual negligencia en la estrategia Documento Conpes. de técnica legislativa de jurídica de la Nación. obligatorio cumplimiento. Sistema Único de Información Normativa Evaluación de resultados (SUIN) en funcionamiento. de un programa de racionalización normativa Decretos reglamentarios en el nivel territorial: sectoriales únicos proyecto piloto en 50 expedidos. municipios de más de 100.000 habitantes. Leyes que simplifiquen, actualicen y armonicen la normativa de nivel legal. Prevención del daño antijurídico: - Políticas de gobierno para las negociaciones colectivas, negociaciones de los tratados internacionales (Conpes). - Se supervisa de forma centralizada (SJP) la celebración de ciertos contratos (infraestructura, defensa). Disminución de costos por fallos en contra (Líneas de base establecidas para indicadores en esta materia). 53
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Meta 9: Promover la cultura de la consis- en la gestión contractual de las entidades,62 en tencia, la legalidad y la transparencia 61 cuyo desarrollo se propuso un nuevo marco normativo con los siguientes elementos: Los mecanismos represivos para el control del • Ley de aplicación general incumplimiento de la ley y de la corrupción, no son suficientes. Es necesario introducir mecanismos • Eliminación de regímenes excepcionales que propicien tanto la corresponsabilidad como la autorregulación de ciudadanos y servidores • Fortalecimiento de escenarios de transparencia públicos, que promuevan tanto el respeto a la • Generación de mecanismos de eficiencia ley como la consistencia entre las exigencias (por ejemplo, subastas para adquirir bienes legales y el comportamiento transparente. de uso común) En otras palabras, se requiere desarrollar las competencias ciudadanas, la moral y la cultura • Establecimiento de un marco institucional de la legalidad. • Creación del Sistema Integral de Contrata- Entre los puntos críticos de esta meta se ción Electrónica (SICE) encuentra contar con un nuevo Estatuto Para verificar las mejorías en materia de de Contratación: la relación entre el Estado transparencia, podría tomarse como línea de base y los agentes privados presenta una doble las mediciones que hace el Banco Mundial en connotación; por un lado, los agentes actúan índices de gobernabilidad. Uno de los objetivos como destinatarios de los servicios derivados de a corto plazo es el de recuperar el nivel de los la acción Estatal; y, por el otro, aquellos actúan indicadores de 1996, que era mayor en todos como proveedores de bienes y servicios. En excepto en Control de la corrupción. cualquiera de las actuaciones, es indispensable A largo plazo, la Visión de Colombia 2019 contar con procesos administrativos transparentes debería ser una mejoría sustancial en todos estos que provean claridad y celeridad en la interacción indicadores o sus equivalentes. El rasero debería entre el Estado y el ciudadano. ser el 75% por lo menos en cada uno de ellos, Como punto de partida para lograr este es decir, que sólo el 25% de los países analizados objetivo se cuenta con la política pública que tuviera mejores condiciones de gobernabilidad propende por la eficiencia y la transparencia que las de Colombia. 61 en el Congreso (en la elaboración de este proyecto de ley Ver el documento estratégico Fomentar la cultura ciudada- na, que hace parte de esta serie. participaron tanto el Gobierno, como la Procuraduría y la Contraloría). Como desarrollo de la estrategia de contrata- 62 Esta política pública ha sido formulada en el marco del ción, se efectuó la actualización funcional del Portal Único PRAP; para referencias adicionales ver Documento Conpes de Contratación; y se preparó el Manual de buenas prácticas 3249 de 2004; Decreto 2170 de 2002; Directiva Presiden- para la gestión contractual pública, producto del análisis de cial 12 de 2002 y proyecto de reforma a la Ley 80 radicado las causas de responsabilidad contractual. 54
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS Tabla 9 Meta 9. Promover una cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Promover una cultura de Percepción de corrupción Sanciones ejemplarizantes Fomento de la consistencia, legalidad y y manejos ilegales o por la violación de normas autorregulación ciudadana transparencia. poco transparentes del de contratación y de y de los servidores patrimonio público. carrera administrativa, públicos. tanto por parte de ciudadanos (proponentes Incremento del uso de y aspirantes) como de los herramientas contra la servidores públicos. corrupción: pactos de transparencia, de probidad, Control preventivo códigos de buen gobierno. –no reactivo– y sistemas eficientes para la detección Competencias ciudadanas, de riesgos. moral y cultura de la legalidad desarrolladas Sistema integrado de (complementa la estrategia denuncias por corrupción, de cultura ciudadana). quejas y soluciones, diseñado e implementado. Trabajo armónico y coordinado con los La información de órganos de control y la quejas y reclamos es una administración de Justicia herramienta de gestión. mediante el uso de información compartida y En un escenario con unificada. reforma a la Ley 80 aprobada; lograr ahorro Aumento en la flexibilidad por 500.000 millones laboral. por menores costos de transacción y por Nuevo Estatuto de economías de escala en las Contratación ,en adquisiciones de bienes funcionamiento, básicos. en condiciones de competencia y con mínimos costos de transacción: incluye la posibilidad de los particulares de proponer concesiones al Estado. PARTICIPACIÓN CIUDADANA63 Adicionalmente, se requiere fortalecer la parti- cipación, como mecanismo efectivo de control Para lograr una efectiva participación y como escenario para la concertación de la ciudadana en las diferentes instancias de la actividad administrativa. Finalmente, y apoyán- administración es necesario simplificar los dose en las posibilidades tecnológicas actuales, procedimientos actuales, al hacerlos más rápidos es preciso desarrollar un sistema de información y sencillos e incentivar así su uso sistemático. de entidades sin ánimo de lucro, con la cual se 63 contribuya a evitar la duplicidad de funciones y Ver Fomentar la cultura ciudadana la dispersión de recursos. 55
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Meta 10: Simplificar los procedimien- rediseñar los procedimientos existentes, tos de participación ciudadana haciéndolos más rápidos y sencillos. En la práctica, esta labor implicará realizar un Con el objetivo de incentivar la participación importante esfuerzo por disminuir los umbrales ciudadana y hacerla más efectiva, será necesario de exigencia para su curso y aprobación. Tabla 10 Meta 10. Simplificar los procedimientos de participación ciudadana haciéndolos más ágiles y sencillos y fomentar el incremento de su uso Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Simplificar los Mecanismos de Inventario completo de Mecanismos simplificados procedimientos de participación con impacto procedimientos, funciones, de participación ciudadana participación ciudadana. limitado, debido, en parte, organismos y espacios de en operación. a la excesiva complejidad participación ciudadana. de los procedimientos Evaluación periódica de su y los altos umbrales de Estudio de los funcionamiento, resultados exigencia para su curso y procedimientos de e impacto. aprobación. participación ciudadana para su simplificación (proyectos de reforma constitucional, leyes o reglamentos). Meta 11: Fortalecer la participación ciu- (a) Conformar consejos nacionales con particu- dadana en la administración, de forma lares y foros de consulta en cada uno de los que se constituya en control efectivo de sectores de la administración. la administración y en espacio de con- certación de la actividad administrativa (b) Fortalecer las organizaciones comunitarias, los comités de participación y las veedurías Para alcanzar a plenitud esta meta, será de las entidades de salud, en el caso del sec- necesario que los distintos sectores de la tor de protección social. administración promuevan y organicen espacios de participación para la definición, ejecución, (c) Fortalecer los mecanismos de participación seguimiento y evaluación de las funciones en las entidades educativas. del Estado. Desde dicha perspectiva, serán las (d) Construir procesos participativos en el sec- comunidades las principales destinatarias y beneficiarias de la acción estatal, pero a partir tor ambiental a partir de iniciativas de sus de involucrarse directamente para determinar la usuarios o destinatarios. forma y los plazos en que el Estado debe prestar (e) Organizar el sistema de entidades y orga- bienes y servicios, para garantizar el logro del nismos de desarrollo social –o sistema de bienestar general. entidades sin ánimo de lucro– para evitar Entre las medidas que podrían adoptarse se duplicidad de funciones y dispersión de encuentran: recursos. 56
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA METAS Y ACCIONES REQUERIDAS Por otra parte, es necesario fomentar una Con un adecuado rediseño de los mecanismos participación ciudadana ordenada, coordinada de participación, el ciudadano podrá influir más y eficiente en cada uno de los sectores de la decididamente en la gestión pública, al establecer administración pública, así como en los distintos metas a través de escenarios como los foros de niveles de la administración territorial, con consulta, el Consejo Nacional de Planeación, las procedimientos acreditados socialmente. audiencias públicas de asignación de recursos y demás. Asimismo, el ciudadano podrá participar En materia de vigilancia contractual, se deberán tener disposiciones legales y reglamentarias, en la ejecución de las políticas públicas, mediante de manera que permitan a las asociaciones de procedimientos de delegación y tercerización de profesionales estar informadas sobre los trámites funciones y servicios, atendiendo los principios de su interés, y participar en ellos si así lo de especialidad, complementariedad, solidaridad deciden. y subsidiaridad. Igualmente, será indispensable que se apropie de su papel, y participe Para 2019, se espera contar con instancias activamente en el seguimiento y evaluación de de participación ciudadana más eficientes, que la gestión pública, procurando la transparencia y garanticen el acceso de los ciudadanos interesados uso eficiente de los recursos. a los esquemas de participación, y minimicen el riesgo de exclusión de sectores sociales en El ciudadano de 2019 se caracterizará por los procesos de toma de decisión. Para esto, es ser protagonista de la evolución de la sociedad necesario que las comunidades comprendan y por estar involucrado en la construcción, la totalmente que son ellas las llamadas a ser gestión y el control de lo público. El desafío que beneficiarias de la acción estatal y que, en esa esto supone para la gestión pública es procurar medida, deben conocer y poner en práctica los procesos abiertos de participación, que fomenten mecanismos disponibles para que esa acción se reflexiones y deliberaciones colectivas, en pro de desarrolle a cabalidad. la realización de los intereses comunes. 57
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Tabla 11 Meta 11. Fortalecer la participación ciudadana en la administración, de forma que se constituya en control efectivo de la administración y en espacio de concertación de la actividad administrativa Meta Situación actual Situación 2010 Situación 2019 Fortalecer la participación La participación ciudadana Sistema de indicadores de La participación ciudadana ciudadana en las no se asimila como participación ciudadana forma y transforma administraciones. instrumento guía de en los distintos ámbitos y la actividad de la la acción estatal, que sistema de información en administración pública. determina la forma y funcionamiento (cálculo de términos en los cuales líneas de base). Participación ciudadana el Estado debe prestar electrónica para formular sus servicios y ofrecer Proyecto de pedagogía y planes de gobierno. bienestar a la comunidad. difusión de la participación en fase de ejecución. Estudios de campo en cada uno de los ámbitos de participación para identificar deficiencias, proponer correctivos y hacer seguimiento. Evaluación cuatrienal de la democracia en Colombia, a partir de los indicadores de participación y del desempeño de la democracia representativa. 58
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA ANEXOS ANEXOS Anexo 1 Estado empresario en el nivel nacional, corte 2004 Part. Ent Entidad o empresa y Nación (porcentajes) I- EXCEDENTES FINANCIEROS 1. EMPRESAS NO SOCIETARIAS Ecogas 100 Imprenta Nacional de Colombia 100 ISS - Consolidado 100 ESE Luis Carlos Galán 100 ESE Antonio Nariño 100 ESE Policarpa Salavarrieta 100 ESE Francisco de Paula Santander 100 ESE José Prudencio Padilla 100 ESE Rafael Uribe Uribe 100 ESE Rita Arango Álvarez 100 Cajanal 100 Caprecom 100 Sanatorio de Agua de Dios ESE 100 Sanatorio de Contratación ESE 100 Instituto Nacional de Cancerología 100 Dermatológico Federico Lleras Acosta 100 Etesa 100 Adpostal 100 Cormagdalena 100 Indumil 100 Satena 100 59
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Part. Ent Entidad o empresa y Nación (porcentajes) Caja Promotora de Vivienda Militar 100 Fonade 100 II. UTILIDADES 1. EMPRESAS SOCIETARIAS FINANCIERAS Bancoldex 99,72 La Previsora S.A. Compañía de Seguros 99,72 Banco Agrario 100,00 Finagro 100,00 Financiera Energética Nacional, FEN 96,27 Cisa 100,00 Fondo Nacional de Garantías 100,00 Almagrario 64,62 Bancafé 100,00 Fiduagraria 95,14 Fiduciaria La Previsora 100,00 Fiducoldex 89,11 Findeter 92,55 Fogafín 100,00 Granahorrar 99,96 Ifileasing 99,88 Instituto de Fomento Industrial, IFI 100,00 2. EMPRESAS SOCIETARIAS NO FINANCIERAS Ecopetrol S.A. 100,00 Interconexión Eléctrica S.A. ESP, ISA 59,30 Electrificadora de Huila 83,02 Vecol 81,93 CIAC S.A. 99,92 Hotel San Diego S.A. Hotel Tequendama 99,97 Artesanías de Colombia 35,40 Corabastos 23,89 Cenabastos 72,15 Ferticol 75,77 Inravisión 100,00 Audiovisuales 100,00 Teveandina 91,67 Telecaribe 45,00 Telecafé 0,03 60
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA ANEXOS Part. Ent Entidad o empresa y Nación (porcentajes) Telesantamarta S.A. ESP 94,43 Metrotel S.A. ESP 62,04 Centro Administrativo de Transporte y Tránsito de Cúcuta 81,00 Corelca 100,00 Centrales Eléctricas de Nariño S.A. ESP, Cedenar 99,96 Urrá S.A. 99,95 Enertolima S.A. ESP 100,00 Electrificadora de San Andrés y Providencia 93,00 Empresa Energía Cundinamarca S.A. ESP 88,14 Empresa Energía Boyacá S.A. ESP 86,55 Electrificadora de Santander 82,93 Centrales Eléctricas de Norte de Santander S.A. ESP, CENS 79,15 Isagén 79,29 Electrificadora del Caquetá 75,23 Centrales Eléctricas del Cauca S. A., CEDELCA ESP 60,22 Electrificadora del Meta, EMSA 55,68 Distribuidora del Pacífico S.A. ESP, Dispac 100,00 Empresa Energía Quindío S.A. ESP 52,81 Central Hidroeléctrica de Caldas, CHEC 50,05 Hidromiel 79,24 Colombia Telecomunicaciones S.A., ESP 100,00 Transelca 100,00 Fuente: DNP – DIAP 61
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Anexo 2 Alcance y condiciones de las reformas en la década de los noventa 1992 1997 1999 Origen Mandato constitucional Ley 344 de 1996 Ley 489 de 1998 (artículo 20 transitorio) (artículo 30) (artículos 51, 52 y 54 y 120 ) El artículo transitorio 20 de la Facultades extraordinarias para: Se determinó el marco para el ejercicio Constitución Política ordenó adecuar suprimir o fusionar dependencias, de facultades permanentes para la la administración pública a sus nuevos órganos y entidades que desarrollaran supresión, fusión y reestructuración de mandatos. las mismas funciones o que trataran entidades. las mismas materias o que cumplieran ineficientemente sus funciones, para Facultades extraordinarias para los separar la DIAN y para introducir mismos efectos y para: introducir reformas a la administración pública. reformas a la Contraloría, Auditoría, Fiscalía, Procuraduría; suprimir trámites, régimen del servicio exterior y régimen de supresión de entidades. Plazo 18 meses 6 meses Permanentes y 6 meses para las extraordinarias Contexto - Nueva Constitución: Estado - En funcionamiento Comisión de Tres gobiernos trabajaron en la Social de Derecho, democracia Racionalización del Gasto y las preparación de la Ley 489 que participativa Finanzas Públicas desarrollaría las nuevas competencias - Planes de apertura e - Alto índice de desempleo y constitucionales del Ejecutivo; a internacionalización de la economía cuestionamiento legitimidad del pesar de ello, se solicitaron facultades - Redefinición papel del Estado en Gobierno extraordinarias para decisiones que materia económica y social podría adoptar en ejercicio de aquéllas, - Fortalecimiento justicia, fuerza existía todavía confusión sobre el pública y policía, e incremento del alcance de las normas constitucionales. gasto público social (transferencias a entidades territoriales) - Autonomía y mayores responsabilidades de entidades territoriales - Nuevas responsabilidades del Estado - Redistribución de competencias y recursos - Principios constitucionales para la actuación administrativa 62
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA ANEXOS 1992 1997 1999 Órganos asesores o consultores Comisión integrada por la misma Debía consultarse la opinión de la Concepto del Contralor, del Fiscal Constitución Nacional: conformada Comisión de Racionalización del General y del Procurador, en lo por: 3 expertos en administración Gasto Público. relativo a sus respectivas entidades, pública o en Derecho Administrativo para el ejercicio de las facultades designados por el Consejo de extraordinarias. Estado, 3 miembros designados por el Gobierno Nacional y 1 en representación de la Federación Colombiana de Municipios. Propósitos Poner las entidades en consonancia Racionalización y reducción del gasto Ejercicio competencias permanentes: con los mandatos de la reforma público. - Hacer valer principios de eficiencia y constitucional y, en especial, con la racionalidad de la gestión. redistribución de competencias y La duplicidad de funciones o materias - Garantizar armonía, coherencia recursos que ella estableció. a cargo o el cumplimiento ineficiente y articulación entre funciones de de funciones determinarían fusión o dependencias. supresión de dependencias, órganos - Asignar funciones específicas y evitar y entidades de la rama ejecutiva del duplicidad de funciones. orden nacional Ejercicio de facultades extraordinarias: - Racionalizar el aparato estatal. - Garantizar eficiencia y la eficacia de la función administrativa. - Reducir gasto público. Resultados 62 decretos: 28 decretos: 79 decretos leyes y ordinarios: - 47 reestructuraciones - 7 supresiones - 48 resultado del ejercicio de las - 7 supresiones - 4 fusiones facultades extraordinarias - 5 fusiones - Supresiones y fusiones dependencias - 31 como ejercicio de facultades - 3 otros temas en 15 entidades ordinarias - Separación funcional de la DIAN Decisiones: - 53 reestructuraciones - 10 supresiones - 17 fusiones - 12 cambio de adscripción - 1 escisión* * La Corte Constitucional (Sentencia C-702de 1999) declaró inexequible, entre otros, el artículo de facultades de la Ley 489/98, razón por la cual el Gobierno expidió nuevamente varios de los decretos haciendo uso de sus competencias permanentes y solicitó nuevamente facultades extraordinarias para “repetir” las decisiones de la órbita exclusiva del Congreso. Es así como, en febrero de 2000 se expidió la Ley 573 que otorgó las facultades que originaron la expedición de normas reformatorias de la Pro- curaduría, la Fiscalía, la Contraloría, la Auditoría, la Registraduría, el estatuto de carrera diplomática y de regulaciones, trámites y procedimientos. 63
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 64
    • CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA BLIBLIOGRAFÍA BIBLIOGRAFÍA Ariño, Gaspar. Principios de Derecho Público Económico Modelo de Estado, Gestión Pública, Regulación Económica. Lección 13. Bogotá Editorial Externado. 2003. Banco Mundial. Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad Desarrollando una Estrategia Anticorrupción para Colombia. 2002. Confecámaras. Estudio Probidad III. 2004. Consejería Presidencial para el Desarrollo Institucional. Manual para Participar. 1996. Consejo de Política Económica y social (Conpes). No. 3248. 2003. Constitución Política de Colombia. Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas. El saneamiento fiscal, un compromiso de la sociedad. Tema V. 1997. DNP-DDT, Evaluación de la Descentralización Municipal en Colombia Balance de una década, tomo II, 2001. Giha, Yaneth, Héctor Riveros y Andrés Soto. “El gasto militar en Colombia aspectos macroeconómicos y microeconómicos” en Revista de la CEPAL 69. Diciembre, 1999. Jiménez, Claudia. Poderes Preventivos y Represivos de las Autoridades Administrativas Independientes Francesas y las Superintendencias Colombianas. Tesis Doctoral. Mimeo. Paris Université de Paris II (Panthéon-Assas). Kauf f man, D. y A. Kraay, y M. Mastruzzi, “Governance Matters IV: Indicadores de Gobernabilidad para 1996-2004”. Banco Mundial, mayo 9, 2005. López, Luis F. Intervencionismo de Estado y Economía en Colombia. Bogotá Editorial Universidad Externado. Segunda edición. 65
    • VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019 Lleras De La Fuente, Carlos et al. Interpretación y génesis de la Constitución de Colombia. Bogotá. Cámara de Comercio de Bogotá. 2ª ed. 1992. Osborne, David, y Peter Plastrik. La Reducción de la Burocracia-Cinco Estrategias para Reinventar el Gobierno. Barcelona. Editorial Paidós. 1998. Seligson, Mitchell A. “Transparencia y Buen Gobierno en cuatro ciudades de Colombia - Una encuesta de percepción ciudadana”. Universidad de Pittsburgh, 2001. Leyes, Sentencias y Fallos: Ley 909 de 2004 Corte Constitucional C-397 de 1995 Corte Constitucional C-496 de 1998 Consejo de Estado, secc. 4 Corte Constitucional C-702 de 1999 Consejo de Estado, secc. 4a, noviembre 24 de 1995, Exp. N° 7088, p.29 M. PJ. E. Correa. 66