Conclusiones y buenas prácticas Como resultado de los trabajos del Seminario Internacional de Reorganización Internacional

Seminario Internacional de Reorganización Institucional en el Marco de la Reforma de Seguridad y Justicia Penal celebrado en el INACIPE del 4 al 6 de Noviembre de 2009.1 “Conclusiones de las exposiciones y Buenas Prácticas obtenidas” Como resultado de los trabajos del Seminario Internacional de Reorganización Internacional, donde participaron 189 personas, 30 de éstas ponentes provenientes de Colombia, Argentina, U.S.A., Baja California, Chihuahua y Morelos, y toda vez que uno de los objetivos del seminario era detectar buenas prácticas en materia de reorganización, presentamos las principales conclusiones y experiencias positivas implementadas en otros países y en los estados mexicanos que han comenzado la operación. Quedan a su consideración y en caso de observaciones, agradecemos su comentario. Gracias. Atte. Dirección General de Asistencia Técnica. 1 Se parte de la premisa que la legislación establecerá, que el nuevo Sistema opere con CARGA CERO, es decir con asuntos nuevos, permitiendo que los operadores del anterior Sistema concluyan los asuntos, lo que implica la coexistencia de ambos Sistemas durante algunos años (se estima al menos 5 años) hasta que concluya el modelo tradicional con el cierre gradual de sus unidades y el incremento proporcional de las unidades del nuevo Sistema. 1

ASPECTOS COMUNES CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS La reorganización institucional debe abarcar a La implantación del nuevo marco jurídico en Generar planeación estratégica integral que las instituciones de seguridad pública, de materia de seguridad pública y justicia penal comprenda los ejes de coordinación procuración y administración de justicia, así hace indispensable para las instituciones interinstitucional, armonización legislativa, como las defensorías públicas. intervinientes en el Sistema, -a partir de un reorganización institucional, infraestructura, diagnóstico situacional y las posibilidades equipamiento y tecnologías, difusión, presupuestales-, iniciar a la brevedad o ampliar capacitación, y presupuestación, para generar sus programas de reorganización para ajustar el modelo jurídico, y los respectivos programas sus procesos de trabajo, sus estructuras y y proyectos. puestos a las necesidades y cargas laborales. La reorganización no tiene que esperar a que esté aprobado el modelo jurídico, sino más bien, debe influir en el modelo jurídico, por ello su planeación debe empezar a la par del diseño del modelo jurídico. Cada institución o dependencia debe adecuar La reorganización integral conlleva generar, a Generar, además del órgano colegiado de sus estructuras organizacionales en las áreas partir de la Unidad Coordinadora de la carácter político, una unidad de implementación sustantivas y administrativas, para cumplir las Implementación, un eje de trabajo específico y de la reforma con carácter ejecutivo y con atribuciones conferidas. una red de grupos multidisciplinarios competencia de coordinación, seguimiento y transversales y en cada institución, que en evaluación transversal. Con base en los nuevos procesos de trabajo, forma programada, especializada y deberán crearse los grupos y en su caso, desconcentrada, generen el cambio estructuras de trabajo, que atiendan las cargas organizacional y cultural entre los operadores previsibles. estatales y municipales. Es importante crear o actualizar el sistema de El cambio debe planearse y programarse en lo Diseñar una estrategia integral de gestión sustantivo y administrativo de las jurídico, económico y organizacional, mediante implementación de la reforma por cada Sistema. instituciones del Sistema. un programa transversal y sus proyectos institucionales, a ejecutar en un plazo no menor de 3 años. Debe procurarse el incremento de la capacidad Cada institución debe tener al menos un Apoyar cada eje de implementación con un instalada de las unidades operativas y fortalecer proyecto por operador, alineado al programa programa de trabajo que abarque todas las el desempeño de los operadores del nuevo transversal, que contemple el diagrama de flujo instituciones que intervienen en el sistema y Sistema. de sus nuevos procesos jurídicos y de apoyo proyectos específicos por institución. administrativo, las cargas de trabajo para cada proceso y procedimiento, así como los tiempos 2

ASPECTOS COMUNES CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS requeridos para el desahogo de cada actividad, de manera que se pueda medir el tiempo requerido para desahogar cada asunto y a la vez, la carga total de trabajo esperada. A partir del resultado de las expectativas de Emplear los criterios de desarrollo Es recomendable realizar prototipos del modelo trabajo, se deben diseñar las estructuras organizacional para el diseño de la estrategia y organizacional a implantar e incluso programas organizacionales en sus 2 vertientes, la los programas. piloto, antes de su implantación. especializada y la desconcentrada, y los nuevos perfiles de puestos con su valuación. Partir de un análisis integral del actual Sistema El proceso de cambio debe comenzar por la de Seguridad y Justicia, para detectar las generación de un diagnóstico situacional. fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Cuando se tengan las estructuras a colmar y los Diseñar diagramas de flujo de los procesos Es importante generar el rediseño de los análisis de puestos a ocupar, se diseñará la sustantivos y administrativos, con las cargas procesos productivos y auxiliares, lo cual capacitación integral de los operadores y los esperadas y los tiempos de atención por impactará en las estructuras orgánicas y en los procesos de selección, por migración y por actividad, a fin de conocer las necesidades de puestos laborales. incorporación. personal y los requerimientos estructurales. Es indispensable revisar el perfil de los puestos Tener simuladores de cargas de trabajo que que intervienen en la operación del proceso, en permitan cuantificar las necesidades de razón de los cambios del marco jurídico y de los recursos humanos e incluso materiales, de procesos de trabajo. acuerdo a las cargas de trabajo. En función de los análisis anteriores, proponer las iniciativas correspondientes para las leyes orgánicas y/o reglamentos de las instituciones. Realizar evaluaciones iniciales y permanentes Los operadores del Sistema deben estar sujetos de confianza y del desempeño, a evaluaciones de confianza y desempeño, a progresivamente, a todo el personal del servicios de carrera basados en la eficiencia y Sistema. eficacia y a investigaciones profesionales cuando haya sospechas, quejas o denuncias en su contra. 3

POLICÍAS CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS La reorganización de las policías debe elevar Fortalecer las unidades de investigación para la El nuevo Sistema asigna a la policía un rol más sus niveles de profesionalización y confiabilidad prevención y de investigación criminal científica, participativo en la investigación del delito, y social, mediante la generación de inteligencia e con resguardo de la cadena de custodia y considerando que la investigación debe ser más investigaciones criminales apoyadas en protección de víctimas u ofendidos, así como la profesional, se requiere que las policías de evidencia legal y sustentable, recolectada profesionalización de sus integrantes. investigación (aun cuando no estén en las legalmente y preservada de la contaminación. Procuradurías) tengan grupos de trabajo para Para ello, deben rediseñar algunas de sus áreas analizar la escena del delito, obtener y a fin de cumplir sus nuevas funciones de resguardar la evidencia material y proteger a las investigación para la prevención del delito y de víctimas y testigos; asimismo, para hacer policía científica para apoyar al Ministerio investigaciones de campo y gabinete Público en la procuración de justicia, especializadas, que sean suficientes y considerando la atención especializada a sustentables en el juicio oral. víctimas y testigos. Las policías deben contar con áreas de apoyo a la gestión sustantiva, que permitan a los policías dedicarse al trabajo sustantivo y les mida su eficacia. Generar una unidad especializada en el La policía debe apoyar a la autoridad ejecutora resguardo procesal y apoyo a las autoridades de las medidas judiciales durante el proceso y de prevención y reinserción social. en ejecución de las sanciones que no sean de prisión. 4

PROCURADURÍAS CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS La reorganización del Ministerio Público debe La creación de unidades de atención temprana, Es importante que el Ministerio Público cuente generar un amplia transformación de sus de justicia alternativa, especializadas en con un área que reciba las denuncias o procesos de trabajo para enfocarlos a la investigación y persecución, de atención a querellas y con base en los indicios disponibles solución de los conflictos, así como mejorar sus detenidos, de atención a víctimas y testigos, de o recabables determine si debe iniciarse la niveles de aplicación racional de criterios de inteligencia ministerial, de seguimiento a investigación o el caso puede ser turnado a oportunidad, de judicialización de casos y de medidas cautelares y obligaciones justicia alternativa o ser susceptible de criterios obtención de condenas, mediante el suspensorias, de ejecución de sentencias. de oportunidad. fortalecimiento de la capacidad de investigación, Es básico que antes de iniciar el procedimiento de la coordinación con las policías y los penal, exista un procedimiento que permita servicios periciales, quienes deben fortalecer su Crear una unidad de gestión por cada operador generar soluciones alternas y un área que lo profesionalismo y capacidad de indagación sustantivo (ministerio público, peritos, policía substancie, e intervenga para promover los científica. ministerial y justicia alternativa) acuerdos reparatorios ya iniciado el procedimiento penal. Asimismo, deberá permitir la participación eficaz del Ministerio Público en el cumplimiento de las Es fundamental que el MP tenga unidades sentencias en coordinación con la autoridad de especializadas de investigación y persecución, reinserción social. que tengan herramientas para hacer inteligencia y con base en las evidencias seleccionen si el caso debe ir o no a juicio oral. El MP debe tener personal dedicado al apoyo de las víctimas y testigos para atenderlos y garantizar su declaración en el juicio. El MP debe vigilar el cumplimiento de las medidas judiciales y apoyar al responsable de cumplirlas con personal abocado a esta función. El MP debe asignar personal calificado para substanciar los procedimientos ante el juez de ejecución de sentencias, incluso creando una unidad especializada. 5

PROCURADURÍAS CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS Es de suma importancia que las Procuradurías tengan un área encargada de la gestión sustantiva de los operadores (Justicia Alternativa, MP, peritos y policías) para elevar sus niveles de eficiencia y eficacia. Los servicios periciales deben reorganizarse Tener manuales e instructivos o protocolos de incrementando sus especialidades o generando actuación de los peritos, así como incrementar alianzas para ello. la especialización de los peritos en vez de recurrir a los peritos multifuncionales Es importante que se creen “bodegas de Crear bodegas o almacenes de evidencia con evidencia” en los servicios periciales, que se equipo y procesos certificados para la encarguen de la preservación de evidencia conservación de las evidencias materiales, así delicada, como la biológica, que no deba como biológicas, que serán distintos de las contaminarse. áreas de almacenamiento de bienes asegurados. La necesidad de tener policía científica y mejorar los servicios periciales implica generar normas y procedimientos de coordinación que establezcan su respectivo ámbito de competencia. Los servicios periciales deben desconcentrarse territorialmente para que el perito pueda tener una intervención oportuna. Los peritos deben estar sujetos a evaluaciones de confianza, conocimientos y desempeño. Crear unidades de procesamiento de escena El nuevo Sistema asigna a la policía del delito, de seguimiento de la cadena de ministerial un rol más participativo en la custodia y de evidencias, de investigación investigación del delito, y considerando que la especializada similares a la especialización investigación debe ser más profesional, se ministerial. requiere que las policías de investigación de las Procuradurías tengan grupos de trabajo para 6

PROCURADURÍAS CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS analizar la escena del delito, obtener y resguardar la evidencia material, proteger a las víctimas y testigos; asimismo, para hacer investigaciones de campo y gabinete especializadas, que sean suficientes y sustentables en el juicio oral. La policía ministerial debe contar con áreas de apoyo a la gestión sustantiva, que le permita a Crear staffs de apoyo a la gestión sustantiva los policías dedicarse al trabajo sustantivo y les para mejor seguimiento y control de la actividad mida su eficacia. policial. La policía debe apoyar a la autoridad ejecutora de los mandamientos ministeriales y judiciales durante el proceso y en ejecución de las sanciones. 7

DEFENSORÍAS CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS Las defensorías públicas deberán tener apoyo La reorganización de las defensorías conlleva Dotar de apoyo en investigación a los de investigadores del delito. apoyar la profesionalización del servicio público defensores. que brindan, mediante la actualización de procesos, estructuras y perfiles. Establecer apoyos periciales. Es pertinente que las defensorías públicas tengan apoyo pericial para los casos que lo requieran. Fortalecer los controles y supervisiones sobre Las defensorías deberán brindar apoyo y tener los defensores. control sobre los defensores desplegados en el territorio correspondiente, preferente con unidades de apoyo regional. Las defensorías deben generar su servicio de carrera privilegiando la aptitud y los resultados. Los defensores brindan un servicio público que requiere la evaluación de su confiabilidad y desempeño. 8

TRIBUNALES CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS Los tribunales requieren comenzar su proceso La reorganización de los tribunales implica Hacer aprovechamiento óptimo de los jueces de de reorganización con un diagnóstico de la hacer posible la función judicial de control de la primera instancia, otorgándoles funciones de organización judicial y de los procesos que se investigación, de enjuiciamiento y de vigilancia control y de juicio, y si es necesario, de pretenden implementar, con base en las cargas en la ejecución de sentencias, cuestión que ejecución de sentencias, considerando las de trabajo y los tiempos de desahogo de esas exige privilegiar la labor jurisdiccional pronta y cargas de trabajo y su capacidad de desahogo. cargas. expedita de los jueces y generar esquemas administrativos de apoyo a la gestión, que permitan a los juzgadores su dedicación a los Rediseñar los distritos judiciales en atención a casos, tanto en audiencia como en sus las nuevas necesidades o crear circuitos resoluciones. (regiones) judiciales para optimizar los recursos. Generar los manuales de organización y de Es necesario definir los perfiles del personal que procedimientos, así como el sistema informático integre la nueva organización institucional, de gestión con interconexión para las partes y contemplando sus funciones y habilidades otras autoridades competentes. requeridas en el nuevo Sistema. Conforme las cargas de trabajo, es necesario Crear el número único de caso, que permita el definir si los jueces deben asumir por turno mejor control seguimiento y evaluación del funciones de control, de juicio o de ejecución de Sistema. sentencias, o bien, es posible la especialización por función. Es básico definir la competencia territorial de los juzgadores, y ello implique posiblemente una redistritación judicial. Es importante definir si se radicarán las causas con los jueces de control. Es necesario definir si el órgano de juicio será unitario o tribunal. Debe definirse si el juez de ejecución de sanciones interviene de oficio en la vigilancia de la ejecución de sentencia o a petición de parte. 9

TRIBUNALES CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS Es fundamental que se integren las funciones Generar el área de administración de juzgados de apoyo en una administración de gestión y/o tribunales, con las unidades responsables con las funciones siguientes: Responsable de de salas, de causas, de notificaciones, de Salas; de Causas; de Notificaciones, de servicios y de atención al público. Servicios y de Atención al Público, a cargo de un Administrador y el equipo necesario conforme las cargas de trabajo. Estas funciones deben estar previstas en la Ley. Dependiendo de las cargas de trabajo y organización judicial, puede optarse por crear una sola unidad administrativa de gestión judicial que brinde servicios a los distintos tipos de jueces, o pequeñas unidades para algunos jueces. El traslado de procesados, la seguridad de la audiencia y de los intervinientes debe quedar a cargo de una unidad especializada de Policía Procesal, con la debida capacitación y formación profesional. El personal debe participar en procesos de evaluación de confianza y de desempeño. Debe potencializarse la observancia de la carrera judicial. 10

PREVENCIÓN Y REINSERCIÓN CONCLUSIONES ESPECÍFICAS CONCLUSIÓN GENERAL BUENAS PRÁCTICAS Las áreas de prevención y reinserción social La reorganización de las áreas de prevención y Crear unidades para el análisis de riesgos y el deben asumir la investigación administrativa reinserción social conlleva asumir los nuevos cumplimiento de las medidas cautelares y para conocer la situación de riesgo que tiene el roles que el marco jurídico les asigne, como la demás mandamientos judiciales durante el imputado a fin de que se determine la investigación de riesgos del imputado, el proceso. necesidad de medidas cautelares y su elección, cumplimiento de medidas cautelares y otros y su resultado debe estar a disposición de las mandamientos judiciales y ejecutar las Crear un cuerpo policial que haga la función de partes del proceso. sentencias bajo la vigilancia judicial, esto último policía procesal y apoye al cumplimiento de las para lograr la efectiva reinserción del nuevas atribuciones por asignarse al área de El cumplimiento de las medidas cautelares y sentenciado, mediante la profesionalización de prevención y reinserción social. obligaciones derivadas de la suspensión del sus integrantes y mejores sistemas de proceso a prueba, debe quedar a cargo de las administración. Establecer los programas específicos para áreas de prevención y reinserción social, en cumplir realmente con el tratamiento coordinación con las autoridades competentes, penitenciario, los sustitutivos y beneficios como una policía especializada. preliberacionales. Debe fortalecerse el control sobre el Crear sistemas de gestión de los casos de cumplimiento de los sustitutivos penales y procesados y sentenciados con interconexión a beneficios preliberacionales a efecto de evitar la las autoridades competentes. impunidad. Crear programas de justicia restaurativa para Deben reorganizarse las áreas de prevención y condenados. reinserción social para hacer un óptimo aprovechamiento de sus recursos y buscar la mejora de los mismos, tanto en el aspecto humano, como en modelos de administración. Deben establecerse los mecanismos de coordinación con el Ministerio Público, para substanciar los procedimientos ante los jueces de control y los jueces de ejecución de sentencias. Es pertinente evaluar la justificación de que existan programas de justicia restaurativa para condenados. Deben fortalecerse los esquemas de control de confianza y evaluación del desempeño del personal penitenciario. 11

Conclusiones y buenas prácticas Como resultado de los trabajos del Seminario Internacional de Reorganización Internacional

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