Настоящий документ бы подготовлен при финансовой поддержке Европейского Союза. Выраженные в нем точки зрения ни в коей мер...
2
Краткое содержание
Данная статья содержит обзор того, что принято считать качественным законодательством1
. В
ней рассма...
3
b. Количество судебных споров, возникающих по вопросам толкования норм,
c. Количество случаев привлечения к ответственно...
4
В этом нет ничего хорошего, но и ничего плохого3
, но при этом нарастает напряженность
между спросом на увеличение объем...
5
доверию к ней, в связи с чем следует стремиться к контролю массива законов и норм, а также к
распространению разъяснител...
6
Управление и средства, за счет которых достигаются цели государственной политики, стали
центральными темами публичных де...
7
Некоторые из рекомендаций менее полезны для стран с развивающейся и переходной
экономикой, чем другие, однако я коснусь ...
8
1. Поддержка на институциональном уровне ЕС разработки и применения инструментов
Улучшенного регулирования, а именно: ко...
9
регулирования, дополненной
независимым органом надзора
ACTAL - обеспечили успешное
внедрение Методики стандартных
затрат...
10
В ряде стран имеются четко сформулированные правила управления законодательным
массивом. В других странах управление эт...
11
по измерению параметров качества регуляторной работы. Все сложности, связанные с оценкой
регуляторной политики, она не ...
12
Каким образом отбираются идеи, которые реализуются правительством?
Существуют разные модели формирования политики или ж...
13
Эвристическая модель
Эвристическая модель формирования политики20
предусматривает последовательные шаги,
заключающиеся ...
14
составляющей. Он считает, что мы поем славу первому и отбрасываем второе. Однако, по его
словам, исследования указывают...
15
возможной большей результативности саморегулирование28
, или же достижения лучшей
управляемости другими средствами.
В п...
16
Более того, оценка сосредотачивается, в первую очередь, на потребностях, результатах и
последствиях вмешательства33
.
В...
17
В данном случае автор схемы проигнорировал часть процесса, связанную с «разработкой
проектов законов».35
Для описания п...
18
Каковы инструменты и институты, используемые при разработке политики?
Инструменты
Основными инструментами в регуляторно...
19
1. Планирование оценки последствий (ОП): дорожная карта.
2. Цикл стратегического планирования и создания программы (СПС...
20
разработке политики на основе фактов. Модели ОПР большинства государств ОЭСР очень
близки к модели ОП Европейской комис...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legisl...
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legislative Process_Russian

846

Published on

ENI East Regional Conference on Public Procurement Drafting Guidelines Donelan Russian

Published in: Government & Nonprofit
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
846
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
1
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Donelan - Meeting the Challenge of Delivering Good Quality of Legislative Drafting and Principles Related to a Good Legislative Process_Russian

  1. 1. Настоящий документ бы подготовлен при финансовой поддержке Европейского Союза. Выраженные в нем точки зрения ни в коей мере не следует воспринимать как отражающие официальную позицию Европейского Союза, при этом они не обязательно отражают позиции ОЭСР или ее членов либо же стран-бенефициариев, участвующих в программе SIGMA. Настоящий документ, как и любые включенные в него карты, никоим образом не задевают статус или суверенитет какой-либо территории, делимитацию границ между государствами, а также название любой территории, населенного пункта или региона. Решение задач по разработке качественного законодательства и принципы надлежащего процесса законотворчества Эдвард Донелан, SIGMA
  2. 2. 2 Краткое содержание Данная статья содержит обзор того, что принято считать качественным законодательством1 . В ней рассматриваются в общем плане критерии, которые можно использовать для оценки законодательства, различные подходы к разработке законов, принятые мировым сообществом, а также концепции развития потенциала процесса законотворчества. Качественное законодательство необходимо выстраивать на основе хорошо проработанной политики. Законы следует разрабатывать тщательно, а после их принятия – обеспечивать их выполнение и соблюдение. Однако при этом возникает вопрос: что следует понимать под словом «хорошо» в контексте разработки политики, а также – в контексте законодательства? Именно эти вопросы рассматриваются в данной работе. Отмечается, что общепринятых и поддающихся количественному измерению показателей качества процесса разработки политики не существует. Не существует и общепринятых либо поддающихся количественному измерению показателей качества законодательства. Тем не менее, существует определенная конвергенция тех факторов, которые, по наблюдениям ОЭСР, способствуют повышению качества политических разработок, равно как и определенная конвергенция мнений юристов относительно понятия «качество» в законодательстве. В первой части работы рассматриваются тенденции указанной конвергенции. Здесь сводится воедино опыт, зафиксированный в документах ОЭСР, ЕС и в научной литературе. В частях 2 и 3 описывается процесс разработки политики и создания проектов законов в разных странах. А в четвертой части, на основе наработок последних 20 лет, предлагаются некоторые критерии оценки политических и законодательных разработок. Работа завершается пятью выводами: 1. Качество законодательства напрямую зависит от качества политики, которая в таком законодательстве формулируется. 2. В государствах-членах ОЭСР прослеживается усиление конвергенции технологий, используемых для разработки политики. Примечательно, что для хорошо разработанной политики центральным элементом являются консультации с общественностью и с заинтересованными сторонами. В разных странах по-разному определяется приоритетность таких аспектов как оценка последствий, измерение административного бремени и необходимость упрощения административной среды. 3. В юридических кругах существует некоторая конвергенция мнений относительно того, что следует понимать под качественным законодательством. Здесь охватываются такие аспекты как правовая ясность, последовательность и логичность. Качество можно оценивать и на основе таких показателей как: a. Частота случаев, когда возникает необходимость внесения изменений в конкретные нормы, 1 Если иное не оговорено, в данной работе слово «нормативные акты» имеет то же самое значение, что и термин «законодательство»
  3. 3. 3 b. Количество судебных споров, возникающих по вопросам толкования норм, c. Количество случаев привлечения к ответственности, включая административную ответственность, когда виновные остаются безнаказанными из-за низкого качества норм закона. 4. Существует определенная конвергенция мнений относительно того, каким образом можно развивать потенциал законотворческой работы. 5. Меньшая степень конвергенции существует во мнениях относительно приоритетов развития потенциала в сфере разработки политики или порядка, в котором должны осуществляться реформы. Наконец, в работе упоминаются некоторые вопросы, требующие более подробного изучения. Часть 1 Дик Первым делом мы перебьем всех законников. Кед Да, уж это я обязательно сделаю. Генрих VI, Часть 2 Акт 4, Сцена 2, 71–78 Вступление На протяжении последних 20 лет внимание к качественному нормотворчеству и к высокому качеству законодательства – вопросам постоянной заботы правительства – неизменно возрастает. Последнее время это связано с необходимостью устранения напряженности между стремлением избежать чрезмерного регулирования и препятствиями в работе свободного рынка. Обеспокоенность вызывал рост массива нормативных актов и степень, в которой законодательные или регуляторные вмешательства отвечают своей первоначальной цели. В историческом разрезе роль законодательства и нормативных актов значительно возросла. Большинство стран прошли путь от пункта, где государство играло роль ночного дозора, к пункту, где политологи теперь говорят о государстве-регуляторе2 . Это явление проявляет себя в разных формах в разных странах, но несомненным остается то, что в большинстве развитых государств почти все аспекты жизни в той или иной степени подлежат регулированию: и воздух, которым мы дышим, и пища, которую мы потребляем, и способы нашего общения, и технологии нашей транспортировки. 2 Впервые такое словосочетание использовано в: The Rise of the Regulatory State in Europe Majone G. (West European Politics Vol.17, No 3, p. 77). См. комплексное обсуждение этого вопроса в Главе 3 the Oxford Handbook of Regulation, Baldwin, R, Cave, M and Lodge M (Oxford, 2010)
  4. 4. 4 В этом нет ничего хорошего, но и ничего плохого3 , но при этом нарастает напряженность между спросом на увеличение объема защищающих наши права законов с одной стороны и на сокращение административного и нормативного бремени – особенно в связи с предпринимательской деятельностью – с другой. Попытки определить качество законодательства при использовании таких терминов как хорошая или улучшенная нормативная база порождает вопросы относительно значения слова «хороший», а также относительно того, для кого именно нечто является «хорошим»? Воспринимается ли понятие «хороший» одинаково всеми теми, кого касается законодательство? А круг таких людей включает в себя: политиков, экономистов, юристов, должностных лиц и общественность (в том числе - деловые интересы). Поэтому поиск законодательного и нормативного качества и определения понятий «хорошее», «лучшее» и «наилучшее в своем роде» требует понимания тех факторов, которые способствуют повышению качества законов. К этим факторам относятся: политики, институты и инструментарий, а также контекст законодательных и нормативных вмешательств. Еще одним сложным аспектом формирования видения качества законодательства являются общие ожидания того, что принесет с собой законодательство или отдельный нормативный акт. Законодательство можно рассматривать как инструмент вмешательства институтов в деятельность рынков либо в социальную или политическую жизнь. Ответ на вопрос о хорошем или плохом качестве законодательства будет зависеть от призмы, через которую мы оцениваем каждый компонент этой головоломки. Кроме того, законодательство используется для достижения компромисса между конкурирующими интересами. А на уровне ЕС оценка качества законодательства становится еще сложнее4 . Общность взглядов Какими бы ни были споры о государственном и частном, все единодушно соглашаются с тем, что плохо подготовленное законодательство или нормативные акты влекут за собой нарушения, проблемы с коррупцией, расхождение взглядов на приемы обеспечения соблюдения закона, искажение рыночной среды, а также дополнительные расходы, связанные с судебными тяжбами и неопределенностью содержания нормативных актов. Существует некоторая общность взглядов и на причины, по которым нормативные акты не работают. К ним относят: ненадежность процессов выработки политики и некачественную подготовку законов, ошибочную нацеленность норм (субсидии могут приводить к неэффективности, а слишком большие дискреционные полномочия дают простор для коррупции), некачественное внедрение, реализацию законов и слабый контроль над их соблюдением, отсутствие надлежащего анализа рентабельности затрат, что влечет за собой неадекватность финансирования мероприятий по обеспечению соблюдения законодательства, отсутствие консультаций, сокращающее легитимность норм, слишком большие дискреционные полномочия, потенциально приводящие к коррупции. Законы, с которыми сложно ознакомиться, или которые сложно понять, наносят вред легитимности правовой системы и 3 Иногда в такой ситуации используется термин «феномен Златовласки». Этой героине детской сказки каша показалась такой, какой нужно: «не слишком горячая, и не слишком холодная, как раз то, что нужно»... 4 См. Concern about the Quality of EU Legislation: What Kind of Problem by What Kind of Standards? Voermans. V, Erasmus Law Review. Volume 2, Issue 1, 2009
  5. 5. 5 доверию к ней, в связи с чем следует стремиться к контролю массива законов и норм, а также к распространению разъяснительных материалов, изложенных понятным языком. Обеспокоенность нарастанием массива законов сопровождается вопросами о том, каким образом можно улучшить качество нормативных актов и обеспечить ситуацию, при которой принятие таких актов не будет иметь незапланированных последствий. Эти проблемы нашли свое отражение в Рекомендациях ОЭСР по качеству нормативных актов и в Политике ЕС по улучшению законодательства, то есть, в четко сформулированных правилах, нацеленных на повышение качества нормотворчества и содержания норм. ОЭСР и ее члены, институты ЕС и государства-члены уже достигли многого в реформировании законодательства и в разработке концепции «Улучшенных нормативных актов». Эти страны продолжают поиск общности взглядов на вопрос том, что именно представляет собой хорошее законодательство, и как его можно достичь. За последние 20 лет удалось добиться значительного понимания природы качества законодательства и приемов его улучшения. При этом самому процессу законотворчества уделялось меньше внимания, и, по крайней мере, один исследователь утверждает, что правила и инструменты ЕС могут способствовать повышению качества нормативных актов, но не обязательно – качества нормотворческой деятельности в целом5 . Один из недавно возникших факторов заключается в том, что для отражения характера и объема того, что нужно сделать для улучшения качества законодательства и нормативных актов, а также связанных с их созданием процессов, разрабатывается единый вокабулярий. Понятие реформы регуляторной базы (всеохватывающая концепция, описывающая реформы, нацеленные на сокращение роли государства в регулировании экономики и реформы процессов разработки и реализации законодательства) сейчас заменяется более конкретными терминами, такими как регулятивная деятельность и регуляторное управление. Что такое регулятивная деятельность и регуляторное управление? Под регуляторным управлением понимается системное управление процессами подготовки, разработки и имплементации нового законодательства. Необходимость в регуляторном управлении связана с тем, что государственная политика и мероприятия государства реализуются, в основном, через нормативные акты, которые необходимо разрабатывать в хорошо организованном порядке. Регуляторное управление – относительно новый термин в политологии. Этот термин начинает использоваться в отчетах ОЭСР 1997 года, а в 2002 году в соответствующих отчетах определение термина «регуляторное управление» было расширено таким образом, что в него вошло и понятие регулятивной деятельности. Концепция регулятивной деятельности основана на «расширенном понимании аспектов демократического управления, таких как прозрачность, подотчетность, эффективность, гибкость и последовательность». Сейчас политологи говорят о государстве всеобщего регулирования в противовес существовавшим ранее государствам всеобщего благосостояния, полицейским государствам или государствам свободной конкуренции. Термин «государство всеобщего регулирования» описывает расширение мер по разработке нормативных актов, мониторингу их выполнения, а также мер по обеспечению их соблюдения со стороны государства. 5 Ibid
  6. 6. 6 Управление и средства, за счет которых достигаются цели государственной политики, стали центральными темами публичных дебатов в течение последних двадцати лет. Значительные усилия теоретиков и практиков были направлены на разработку средств для преобразования коммунистических режимов в капиталистические демократии. Обеспокоенность кризисными явлениями в весьма многочисленных несостоявшихся государствах Африки привела к интенсивным разработкам наиболее результативных средств оказания технической помощи государствам с переходной и развивающейся экономикой. Целый ряд новых испытаний для систем эффективного управления принесла с собой «Арабская весна». Итоги Арабской весны повлекли за собой необходимость углубления и развития диалога с представителями умеренного Ислама. В этом же контексте возникает необходимость более результативной передачи идей, углубленного понимания того, что срабатывает и не срабатывает в процессе управления, способов совершенствования управления и применения идей одного государства в другом с надлежащим учетом различий в культуре и в контексте. Три линзы Регулятивную деятельность можно рассматривать через три линзы: политика, инструменты и институты. Регуляторная политика – ОЭСР Проводимая ОЭСР работа включала в себя ряд исследований по вопросам регуляторной реформы. Сюда относились вопросы сокращения вмешательства государства в свободный рынок, дерегуляция, приватизация, правила конкуренции и административные реформы. В ходе этих исследований были определены элементы, которые, по мнению ОЭСР, должны формировать сердцевину регуляторной политики. К таким элементам относятся: оценка последствий регулирования, консультации с общественностью, а также, в целом, пути и средства, позволяющие улучшать качества законодательства. Наряду с другими мероприятиями, эти исследования привели к разработке ряда рекомендаций Совета ОЭСР по вопросам регуляторной политики и управления. Они включают в себя рекомендацию «решительно нацеливаться на самых высших уровнях на создание четко сформулированной целостной государственной политики обеспечения качества регулирования». ОЭСР активно акцентирует необходимость обеспечения при помощи политики такого порядка вещей, когда при применении нормативных актов связанные с ними затраты оправдывают экономические, социальные и экологические выгоды, учитывается эффект масштаба в распределении, а размер чистого выигрыша доводится до максимума. Кроме того, ОЭСР подчеркивает важность консультаций, координации действий, коммуникации и сотрудничества для преодоления сложностей, вызываемых взаимозависимостью отраслей и экономических систем. Кроме того, в рекомендациях содержатся советы:  Обеспечивать правительства четкими и своевременными указаниями относительно принципов, механизмов и институтов, необходимых для улучшения процессов разработки, обеспечения соблюдения и пересмотра регуляторной базы в соответствии с наивысшими стандартами, а также  Предоставлять правительствам рекомендации по эффективному использованию нормативных актов для достижения, помимо прочего, еще лучших социальных, экологических и экономических результатов
  7. 7. 7 Некоторые из рекомендаций менее полезны для стран с развивающейся и переходной экономикой, чем другие, однако я коснусь этой темы отдельно в выводах данной работы. Регуляторная политика - ЕС В ЕС видение регулятивной деятельности было сформулировано в Белой книге ЕС по вопросам управления, в процессе совершенствования планов действий Комиссии по регулированию, а также в отчете Манделькерна (2001), подготовленного для Лакенского саммита Совета Европы. В контексте институтов Европейского Союза, а особенно – Европейской комиссии существует мнение относительно необходимости замыкания политического цикла и перехода от улучшенного регулирования к РАЗУМНОМУ регулированию. Это предполагает решение всех проблем одним ударом. Независимо от того, произойдет это или нет, разработка правил «разумного регулирования» открывает возможности для анализа производимых действий и их причин в контексте регулирования, а также для поиска ответа на вопрос, можно ли эти действия совершенствовать еще больше. Европейская комиссия утверждает, что повестка дня Улучшенного регулирования уже привела к значительным изменениям в способах выработки ее политики и предложений по регулированию. Комиссия заявляет, что: «Сейчас консультации с заинтересованными сторонами и оценка последствий стали ключевыми составляющими процесса выработки политики. Благодаря этому повысились прозрачность и подотчетность, а также появились стимулы для разработки политики, основанной на фактах6 . Такая система в рамках ЕС считается надлежащей практикой и является основой для принятия решений в институтах ЕС. Комиссия упростила значительную часть существующего законодательства и достигла многого в сокращении административного бремени». Именно поэтому Комиссия предлагает, чтобы в рамках политики РАЗУМНОГО регулирования внимание уделялось следующим вопросам: управление качеством регулирования через политический цикл. Кроме того, она рекомендует обращать внимание весь законодательный массив. Это включает в себя упрощение законодательства ЕС и сокращение административного бремени. Кроме того, комиссия рекомендует оценивать рентабельность существующего законодательства, повышать его ясность и доступность. Разумное регулирование обеспечивает базу для управления политическим циклом и методику повышения качества и управления процессами разработки, принятия нормативных актов и обеспечения их соблюдения. Такое регулирование основано на трех ключевых направлениях работы: 6 «Разработка политики, основанной на фактах» - это пример профессионального жаргона, когда при отсутствии надлежащего определения создается путаница. В контексте разработки политики эта фраза должна бы означать то, что политика должна разрабатываться на основе рационального научного анализа, а не быть результатом политической целесообразности или работы, выполненной кое-как. Однако, использование термина «факты» ставит вопросы относительно качества этих фактов и стандарта их допустимости как доказательства, равно как и о том, несет ли в себе бремя доказывания какое-либо конкретное обстоятельство.
  8. 8. 8 1. Поддержка на институциональном уровне ЕС разработки и применения инструментов Улучшенного регулирования, а именно: консультаций, упрощения, сокращения административного бремени и оценки последствий, 2. Более тесное сотрудничество с государствами-членами для обеспечения единства применения принципов Улучшенного регулирования по всей территории ЕС всеми регулирующими органами, а также 3. Укрепление конструктивного диалога между заинтересованными сторонами и всеми регуляторами на национальном уровне и на уровне ЕС. Комиссия продолжает прилагать усилия для повышения качества своих нормативных актов. Предпринимая шаги для упрощения и удешевления ведения бизнеса предприятиями и использования преимуществ Единого рынка, Европейская комиссия анонсировала принятие крупного пакета мер, направленных на усиление и усовершенствование европейской регуляторной базы и обеспечения «нормативно-правового здоровья» ЕС. Сюда входит новая программа сокращения всех ненужных затрат на соблюдение нормативно-правовых требований на уровне ЕС и отдельных государств. За ней следует программа сокращения административного бремени7 . Одновременно Комиссия оттачивает свой инструментарий – оценка последствий, оценочный анализ, консультации с общественностью, что позволяет поддерживать соответствие законодательства ЕС нуждам сегодняшнего дня. Кроме того, существует скрининговая Программа нормативно-правового соответствия и качества8 . Регуляторная политика в разрезе государств-членов ЕС Таблица 1: Примеры инициатив Улучшенного регулирования в отдельных государствах-членах ЕС Примеры инициатив улучшенного регулирования Страна происхождения План действий по сокращению административного обременения субъектов хозяйствования теперь включает в себя и задачи по сокращению административного обременения служащих государственного сектора в центральном правительстве и в местных органах власти. В ходе реализации Программы административное бремя удалось сократить на 15.3%. Дания (См.: Улучшенное регулирование в Европе: Дания, ОЭСР) Приводимые в действие специальным подразделением центрального правительства – Группой улучшенного Нидерланды (См.: Улучшенное регулирование в Европе: Нидерланды, ОЭСР) 7 Этот пакет создан для того, чтобы способствовать росту ЕС и его конкурентоспособности на сложных направлениях. Ее важность была признана Советом Европы 18-19 октября 2012 года. 8 См. Com (2013) 685 Final
  9. 9. 9 регулирования, дополненной независимым органом надзора ACTAL - обеспечили успешное внедрение Методики стандартных затрат (инструмент измерения и потенциального сокращения административного обременения субъектов хозяйствования. Национальный план действия по уменьшению бремени Испания, Германия, Италия (см. Улучшенное регулирование, ОЭСР) Улучшение управления законодательным массивом силами программы по пересмотру законодательных актов (отсев устаревших и неиспользуемых норм), их объединение (переработка текстов, часто требовавших поправок в единый последовательный акт и его принятие) и редактирование (публикация законодательных норм, неофициально объединенных в единый текст). В отличие от мероприятий по объединению норм, эти тексты как закон не принимаются, но рассматриваются и утверждаются Генеральным Атторнеем как правильная редакция текста. Ирландия (см. Улучшенное регулирование, ОЭСР) Отлично отработанное использование оценки последствий Соединенное Королевство (см. Улучшенное регулирование, ОЭСР) Оценка последствий в разработке законодательства Финляндия9 В регуляторную политику необходимо включать правила управления законодательным массивом Ключевым фактором надлежащего регуляторного управления является управление законодательным массивом. В любой стране для достижения этой цели необходимо выполнить ряд задач. Это – точное определение законодательного массива; его хранение в электронном формате для того, чтобы обеспечить его адекватную доступность для предпринимателей и общественности. Когда это будет сделано, можно провести анализ всего этого массива на предмет удаления повторов и противоречий, возникших в результате слишком большого числа поправок, а после этого, наконец, создать институциональные структуры, которые будут поддерживать хорошо управляемый формат этого массива. 9 См. http://www.google.fr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCwQFjAA&url= http%3A%2F%2Foikeusministerio.fi%2Fmaterial%2Fattachments%2Fom%2Fjulkaisut%2F6FiopyBT5%2Fnettive rsio_60_s.pdf&ei=HqhSUs6yD8jB0QXF1oCYCg&usg=AFQjCNE9JQYQUTp4qLOixwUn65v0aEvSxQ&sig2=tqjnlGv_ VhlFGX4iBvt-1Q&bvm=bv.53537100,d.d2k
  10. 10. 10 В ряде стран имеются четко сформулированные правила управления законодательным массивом. В других странах управление этим массивом является следствием реализации каких- либо других стратегий, таких как упрощение, сокращение бремени или повышение конкуренции за счет совершенствования административной среды для предпринимательской деятельности. Возможности управления законодательным массивом значительно трансформировались благодаря новым технологиям. В некоторых странах была организована публикация законодательства в Кодексах, что повышает его доступность. В государствах общего права существуют процедуры для объединения законов в единые тексты, при этом для принятия таких сведенных законов предусмотрены ускоренные парламентские процедуры. Существует ряд вариантов совершенствования управления законодательным массивом – от простого пересмотра и рационализации существующих законов до более радикального пересмотра всех законов, касающихся определенного предмета. Хорошим примером первого варианта является работа Комиссии по законодательству в Соединенном Королевстве и Комиссии по реформированию законодательства в Ирландии10 . Такие комиссии созданы на основании закона и уполномочены постоянно следить за законодательством, периодически рекомендуя правительству определенные реформы. Хорошим примером второго варианта стало создание египетского Процесса улучшения регулирования. Он было запущен для того, чтобы выявить и пересмотреть либо аннулировать все имеющие отношение к предпринимательской деятельности нормативные акты в Египте. К сожалению, этот процесс был остановлен до завершения его миссии. Аналогичная работа была проведена в Хорватии, где орган под названием Hitrorez до своего роспуска выполнял аналогичные функции. В Армении, при финансовой поддержке Мирового банка, но под руководством компании Jacobs and Associates, ведется работа над аналогичным проектом, в котором пересмотр существующих законов называют регуляторной гильотиной. Нацеленные на управление законодательным массивом программы могут называться также программами по пересмотру статутного права. В Ирландии неоднократно проводились мероприятия по пересмотру законодательства, принятого до получения этой страной независимости. Наиболее свежим примером является создание в 1999 году Отдела по пересмотру статутного права при Генеральном атторнее. Задачей отдела являлся анализ законов, остававшихся в силе с тринадцатого века и до даты приобретения страной независимости в 1922 году, и разработка рекомендаций относительно аннуляции или модернизации таких действующих законов. Кроме того, отдел должны был выдавать рекомендации относительно упрощения доступа к законодательству. В этом отношении были выданы две рекомендации: повысить доступность законов за счет электронных средств и принять Законопроект о своде статутного права. Благодаря последней рекомендации, основанной на практике, принятой в Австралии, Генеральный атторней получил право на переиздание сведенного законодательства. Оценка регуляторной политики ОЭСР занимается разработкой базы для оценки регуляторной политики и ее качества. В поддержку этих усилий организация выпустила три работы экспертов. Такая база представляет собой передовые методы того, каким образом государства должны (или могут) решать задачи 10 Подобный орган существует на Мальте
  11. 11. 11 по измерению параметров качества регуляторной работы. Все сложности, связанные с оценкой регуляторной политики, она не решает. База работает на основе модели «ввод данных – вывод данных – результат», являющейся стандартной для процесса оценки. Она дает возможность различать требования по надлежащей регуляторной практике, их реализацию и выполнение поставленных задач. Эта база исходит из предположения, что регуляторная политика реально существует. С учетом того, что все государства-члены ОЭСР разрабатывали и разрабатывают разные варианты такой политики, и что даже в рамках институтов ЕС не существует единого стилистического подхода к законодательным текстам, данная база не сможет быть полезной в целях сопоставления ситуации в разных странах. Поэтому она, скорее всего, будет инструментом для использования в пределах отдельных стран, а не какой-то их общности. Часть 2 Роль разработки политики в подготовке качественного законодательства Каковы источники государственной политики? В большинстве стран к ключевым факторам влияния на формирование государственной политики относят: общественное мнение, группы по интересам, партнерские соглашения, решения судов11 , политические декларации, коалиционные соглашения12 , подаваемые отдельными членами парламента законопроекты, обязательства, связанные с членством в Европейском Союзе13 , международные обязательства, Белые книги14 , Зеленые книги15 и политические документы, управленческие обзоры, ежедневное управление государством, общественные интересы, результаты работы мозговых центров, а также многие другие явления, классифицировать которые сложнее. 11 Решения судов, особенно Высшего суда, а также Верховного суда в ряде случаев могут влечь за собой необходимость принятия определенных законов. Такая необходимость может возникать для устранения недостатков закона или же для разъяснения позиции, которая в ином случае может быть истолкована неправильно. 12 В коалиционном соглашении определяется с определенной степенью детализации программа законодательной деятельности правительства. Конкретные предлагаемые законы, появляющиеся в коалиционном соглашении, как правило, являются производными от законодательства, которое предлагалось каждой из партий в ее предвыборной программе. 13 Главным образом, это проявляется через наши обязательства, существующие в силу нашего членства в Европейском Союзе. Вместе с тем, существует ряд международных соглашений и договоров, имплементированных Ирландией в свое законодательство, а также соглашений и договоров, где Ирландия является подписавшей документ стороной. 14 В Соединенном Королевстве и в Ирландии Зеленые книги посвящаются определенной теме и публикуются правительством. Целью Зеленой книги является стимулировать общественное обсуждение какого-либо вопроса большой общественной важности и способствовать его проведению. В зависимости от сложности вопроса и уровня общественного интереса к определенной теме, публикация Зеленой книги, как правило (но не всегда), предшествует публикации Белой книги. В разных странах издания такого типа имеют разные названия. Упрощенно их можно было бы называть документами-концепциями. 15 Например, Отчет ОЭСР от 2001 года по Регулятивной реформе в Ирландии. См. www.irlgov.ie/taoiseach/publication/ link/Link%20May%202001.pdf
  12. 12. 12 Каким образом отбираются идеи, которые реализуются правительством? Существуют разные модели формирования политики или же средства отбора идей для политики правительства: бюрократические, плюралистические, корпоративные16 , рациональные, эвристические и поэтапные. Модели эти существуют в теории, однако формируют удобную шкалу для определения способов принятия политических решений. Бюрократическая модель Бюрократическая модель исходит из того, что только государственные должностные лица обладают знаниями, опытом и возможностями для того, чтобы привести политиков лабиринтами политики к решению, которое, по мнению бюрократов, является наилучшим. Роль государственной службы в воздействии на общественность бывает разной. На протяжении истории в некоторых областях она генерировала многие идеи и придавала значительный импульс реформам. С другой стороны, в некоторых странах бюрократических подходов слишком много. Во всех государствах-членах ЕС, особенно в странах «старшего поколения», существуют твердо установившиеся бюрократические структуры, характеризующиеся разной степенью элитарности. Франция с ее Grandes Écoles и СК с его элитными университетами относятся к той категории государств, где невыборная элита оказывает огромное влияние на разработку политики. Хорошо это или плохо – вопрос спорный. Плюралистическая модель Предпосылкой плюралистической модели является то, что заинтересованные группы, конкурируя между собой, оказывают давление на политические элиты, а полномочия по формированию политики принадлежат отдельным группам, действующим определенным способом в определенные отрезки времени17 . Здесь предполагается, что время от времени одна заинтересованная группа начинает доминировать над остальными, исключая их из процесса формирования политики. Эта модель дает нам понимание того, каким образом разные части государственной машины становятся на свои места. Кроме этого, стоит обратить внимание и на другие аспекты. Например, важной функцией коалиционных соглашений и политических партий является планирование базы для формирования политики. Корпоративная модель В корпоративной модели предполагается, что избиратели, партии и, возможно, даже правительства имеют меньшее отношение к формированию политики, чем заинтересованные группы18 . Под заинтересованными группами обычно понимают те группы, которые действуют автономно от правительства, и миссия которых включает в себя воздействие на формирование государственной политики в интересах таких групп19 . Набор средств, при помощи которых заинтересованные группы воздействуют на государственную политику, варьируется от выдвижения кандидатов на выборах в надежде повлиять на баланс власти и до подачи проектов политических документов. Иногда приветствуется лоббирование, а на этапе формирования политики принимаются во внимание точки зрения заинтересованных партий. 16 Coakley and Gallagher, Politics in the Republic of Ireland (Dublin, 1996). 17 Ibid. стр.273 18 Ibid. at p.272 19 В целях данного анализа мы не рассматриваем политические партии как заинтересованные группы
  13. 13. 13 Эвристическая модель Эвристическая модель формирования политики20 предусматривает последовательные шаги, заключающиеся в определении повестки дня, формулировании политики, наработке проектов норм, их реализации и пересмотре. Эта модель – чисто теоретического плана, однако в реальности разработка политики является намного более сложным процессом, хотя эвристическая модель позволяет нам увидеть схему этого процесса, который часто бывает весьма непоследовательным. Реалии формирования политики часто стают видимыми лишь в конце процесса и редко бывают понятными для постороннего наблюдателя. Предпосылкой рациональной модели21 является то, что политика появляется как результат системного поиска наиболее эффективных средств для достижения поставленных целей. В противовес этому, поэтапная модель22 строится на том, что политика является результатом компромисса между действующими лицами, цели которых определены весьма приблизительно или вовсе противоречат друг другу. Поэтапная модель Согласно поэтапной модели, политика появляется как результат ряда небольших нарастающих изменений, а не одного крупного и хорошо продуманного изменения. Преимуществом поэтапного подхода является то, что он позволяет избегать крупномасштабных катастроф или создания тенденций, направление которых в дальнейшем сложно менять, однако его недостатком является то, что каждый шаг делается с высокой степенью осторожности. Например, в Ирландии формирование политики является непрерывным поэтапным процессом, в котором почти не бывает неожиданностей, но крупные изменения происходят лишь от случая к случаю23 . Над формированием политики государств-кандидатов или потенциальных кандидатов в члены ЕС довлеет необходимость придерживаться русла ЕС, а отсюда возникают четко выраженные стимулы для выхода на конкретные политические направления. Для стран, являющихся соседями ЕС, существуют разные стимулы, поэтому их подход к формированию политики представляет собой сложную смесь из внутренних проблемных вопросов и необходимостью адаптироваться к изменяющемуся миру. В эпоху, когда конкурентоспособность и мобильность представляются ключевыми параметрами для выживания, правительствам приходится беспокоиться о том, чтобы их политические системы вписывались в поставленные цели. Рациональная модель Рациональная модель требует больше ресурсов и усилий и не обязательно будет отвечать требованиям целесообразности, диктующим политический выбор. При использовании рационального подхода политики должны ранжировать свои ценности, четко формулировать свои точки зрения, просчитывать результат выбора каждого из вариантов, а также выбирать ту альтернативу, которая позволит достичь наивысших ценностей24 . Правда, в своей колонке «Нью-Йорк Таймс» Девид Брук пишет об опасностях принятия политических решений на основе исключительно рациональных соображений, с исключением любой эмоциональной 20 См. John F, Analysing Public Policy, (London, 2000) p. 196 21 Simon, H. Reason in Human Affairs (Oxford, 1983) 22 Lindblom, C. the Science of Muddling Through. Public Administration (19) 78 – 88 (1959) Lindblom, C. Still Muddling Not Yet Through Public Administration Review (39) (517. 26) (1979) Lindblom, C. Inquiry and Change; the Troubled Attempt to Understand and Shape Society (New Haven and London, 1990) 23 Zimmerman, “The Changing Role of the Irish Departmental Secretary” Public Administrative Review (1997) p. 538 24 См. Hague, R. and Harrop, P. Comparative Government and Politics (Hampshire and New York, 2002).
  14. 14. 14 составляющей. Он считает, что мы поем славу первому и отбрасываем второе. Однако, по его словам, исследования указывают на мощную взаимосвязь между этими двумя элементами, которую мы игнорируем на свой собственный страх и риск25 . Часто рациональную модель описывают в рамках, которые принято называть политическим циклом. Это – сложный процесс, скорее эвристический, чем рациональный, который при этом можно, находясь в идеальном мире, свести к определенным хорошо сформулированным шагам: выявление проблемы, определение повестки дня, политическое исследование, формулировка политики (включая разработку законопроектов), принятие, реализация и, наконец, оценка26 . Не все шаги этого цикла выполняются всегда в обязательном порядке, однако в большинстве стран обычно можно отследить некую схему, содержащую в себе указанные элементы. Государственная политика – это то, что определяется правительством либо сразу с четкой формулировкой через ряд конкретных шагов (политический цикл) либо постепенно в ходе ряда связанных или не связанных между собой действий27 . Она охватывает решения исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти и, как правило, выражается в форме законодательства (юридический термин) либо нормативных актов (термин, используемый экономистами). Для достижения целей государственной политики можно использовать самые разнообразные инструменты, включая защиту позиций (то есть, приводя аргументы в пользу определенного способа действий). Кроме того, правительства могут расходовать средства на гранты или субсидии, то есть использовать свои полномочия на трату средств и сбор налогов. Правительства могут принимать решения о действиях в рамках программ государственной службы или деятельности местных органов власти. Наконец, правительства могут применять регулирование. На самом деле, почти все действия правительства включают в себя регулирование в определенной форме, от правительственных решений и до исполнения универсального конституционного требования о соответствии любых действий правительства закону, а, следовательно – о фиксации таких действий в законе или нормативном акте определенного типа. Вместе с тем, сейчас активизируются усилия по разработке альтернатив общепринятым нормам управления и контроля. Альтернативы регулированию В связи с накоплением законодательной массы возникли вопросы об эффективности традиционного подхода к регулированию, заключающегося в «командовании и управлении». Такой подход несет в себе ряд проблем, таких как: жесткость, особенно в связи с установлением стандартов, проблемы с правоприменением, а также проблемы затрат (как регулируемых, так и обеспечивающих усилия по правоприменению). Поднимаются вопросы о 25 Более подробно эта тема рассматривается в The Social Animal: A Story of How Success Happens Brooks, D 26 Пример политического цикла в той мере, в какой его можно упростить до схематической картинки, см. ниже. 27 В Соединенных Штатах под понятием «политика» понимается не только результат политической деятельности, но – более широко – процесс принятия государственных решений и их анализ
  15. 15. 15 возможной большей результативности саморегулирование28 , или же достижения лучшей управляемости другими средствами. В поисках ответа на эти вопросы появился целый ряд моделей, включая саморегулирование в рамках одного типа профессиональной деятельности либо в рамках отдельных отраслей29 . В СК на некоторых направлениях доказал свою успешность подход на основе совместного регулирования. Другие альтернативы включают в себя: аудиты и проверки либо иные альтернативные подходы30 в противовес традиционным подходам наподобие уголовных санкций. Согласно отчету ОЭСР31 об альтернативных вариантах, «наилучший инструмент достижения определенных политических целей должен определяться в каждом отдельном случае на основе анализа конкретной ситуации». В этом отчете указан перечень факторов, которые необходимо достаточно подробно исследовать и анализировать при принятии решения о выборе инструмента реализации политики. Кроме того, в нем приведен перечень контрольных вопросов, которые помогут убедиться в том, что политики приняли во внимание весь спектр факторов, которые будут влиять на выбор указанного инструмента. Отсюда возникает необходимость уделять большее внимание последствиям действия законов, а также степени, в которой принятие определенного закона изменит ситуацию. Задача исследования последствий действия закона усложняется еще более вопросами причинно- следственных связей или атрибуции. Действительно ли защита прав женщин повышается в результате принятия жестких законов о порнографии? Один из исследователей поставил под сомнение связь между порнографией и подчиненным положением женщин и пришел к выводу, что такая связь остается неясной. Он заметил, что китайские законы о порнографии относятся к самым жестким законам в мире в этой области, однако особого уважения к правам женщин в этой стране не наблюдается32 . Еще один пример. Запрет курения в общественных местах, принятый во многих европейских странах привел к тому, что сейчас в общественных местах никто не курит. Аналогичный запрет в Албании реально действовал в течение нескольких недель, но вскоре был забыт. Оценка проектов и программ – это хорошо разработанный инструмент, сопровождаемый подробными инструкциями по его применению. В этом контексте оценка – это «суждение об определенном вмешательстве на основе его результатов, последствий и потребностей, на удовлетворение которых оно нацелено». Ключевым понятием в этом определении является то, что это – процесс, высшей точкой которого является суждение (или оценка) о вмешательстве. 28 Например, похоже, что хорошо срабатывают подходы, принятые в Европе рекламной индустрией; поэтому ведется работа по передаче этой модели государствам за пределами Европы, см. www.easa- alliance.org 29 Успешным примером такого подхода является рекламная индустрия в СК и Ирландии 30 См. работу ОЭСР по этому вопросу: http://www.google.fr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCwQFjAA&url= http%3A%2F%2Fwww.oecd.org%2Fgov%2Fregulatory-policy%2Falternativestoregulation.htm&ei=6- JLUoTMOq6S0QXn- oGIBQ&usg=AFQjCNHvwp69uq0piLxBPwXDeMabZZbzwA&sig2=BqVCgbPdVv9joQea1qO5sw&bvm=bv.533718 65,d.d2k 31 https://www.google.fr/search?q=regulatory+fitness+programme&sourceid=ie7&rls=com.microsoft:en-us:IE- Address&ie=&oe=&gws_rd=cr&ei=ZjpAUo6iKsK80QWc2IDICw# 32 Consequences – the Impact of Law and Its Complexity, Bogart, W (Toronto, 2012)
  16. 16. 16 Более того, оценка сосредотачивается, в первую очередь, на потребностях, результатах и последствиях вмешательства33 . Все больше внимания уделяется управлению рисками и признанию того факта, что все мелкие детали экономического или человеческого поведения отрегулировать нереально, причем в некоторых случаях это и не нужно. В качестве эффективных средств достижения желаемого результата были разработаны альтернативные подходы к регулированию, как, например, разрешения на торговлю квотами выбросов углекислого газа34 . Возникают вопросы и относительно фрагментации режимов регулирования и результативности процессов нормативно-правового соответствия и принудительного правоприменения. Все эти вопросы сплавляются воедино в огромном тигле, где вся сложность предмета и вопросы, требующие внимания, к сожалению, сводятся к заголовкам или лозунгам относительно «красной тесьмы» либо излишней «забюрократизированности» экономической и социальной деятельности. Процесс преобразования политического выбора в действия (политический цикл) Политика – это предлагаемый или принятый способ действий. Как говорилось выше, политика может разрабатываться в рамках, которые называют «политическим циклом», как это показано ниже одним из примеров схемы политического цикла. Оценка политики 33 В контексте мероприятий Комиссии Европейского Союза см. http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:7jb2oZ1e2vUJ:http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_ general/evaluation/docs/eval_activities_en.pdf%2Bevaluation+of+EU+activities&hl=en&ct=clnk 34 Risk – the Science and Policies of Fear, Gardner, D (London, 2009) Risk Governance – Coping with Uncertainty in a Complex World, Renn, O (London, 2008) Risks, Costs and Lives Saved, Hahn, R (ed) (Oxford, 1986)
  17. 17. 17 В данном случае автор схемы проигнорировал часть процесса, связанную с «разработкой проектов законов».35 Для описания процесса формирования политики на правительственном уровне существует широкий выбор материалов.36 На уровне Европейского Союза традиционным инструментом государственной политики и окончательной гарантией того, что политические намерения могут быть трансформированы в действия, является закон.37 Поэтому именно нормативные акты или законодательная база обеспечивают единство правительства, работу экономики, а также создают условия для стабильного общества. Нормативные акты могут запрещать определенное поведение или допускать его в заранее оговоренных условиях. Некоторые законы являются лишь желаемыми и, подобно пресс-релизам, объявляющим об их принятии, служат, главным образом, как тотем: то есть, хорошо бы, чтобы так, но так не будет, поскольку такого мы себе позволить не можем. Регулирование накладывает обязательства и на государство. Законы о свободе информации, административных процедурах, а также законы, на основании которых создается должность Омбудсмена, – все они направлены на то, чтобы государство уважало закон так же, как его должны уважать граждане и субъекты хозяйствования. 35 https://www.google.fr/search?q=policy+cycle&rls=com.microsoft:en-us:IE- Address&tbm=isch&tbo=u&source=univ&sa=X&ei=JCovUqqXB_Ka1AW8voCADQ&ved=0CCwQsAQ 36 См. Примечание, а также Oxford Handbook of Public Policy, Moran, Rein and Goodwin, (Oxford, 2006), Understanding EU Policy Making Chari and Krittzinger, (London, 2006), Analysing Policy, Munger. M (London, 2000), Understanding the Policy Process, Cairney (London, 2011), Public Policy, Parsons. W (Massachusetts, 1995) 37 См. Australian Policy Handbook, ibid, стр. 94 Политический цикл Анализ политики Определение повестки дня политики Оценка политики Определение задачи политики Определение повестки дня Изучение политики Политическая ответственность политики Варианты политики и стратегииОбеспечение выполнения Согласование политики Реализация политики Формулировка политики Организация политики Реализация политики Формирование политики
  18. 18. 18 Каковы инструменты и институты, используемые при разработке политики? Инструменты Основными инструментами в регуляторном управлении являются: оценка последствий, консультации, административное упрощение38 . Оценка последствий Оценка последствий – это «процесс, направленный на организацию и обеспечение разработки политики. В его рамках производится выявление и оценка существующей проблемы и поставленных задач. При этом определяются основные варианты выполнения задач, и проводится анализ вероятных последствий их выполнения для экономической, экологической и социальной сред. Кроме того, описываются преимущества и недостатки каждого варианта, а также рассматриваются возможные направления синергетических усилий и компромиссы»39 . Говоря упрощенно, оценка последствий – это инструмент, используемый для совершенствования процесса формулирования политики. Он включает в себя оценку имеющихся данных, диалог в рамках правительства и между властями и обществом с последующей разработкой рекомендаций, которые, как правило, формулируются в виде нормативных актов. Политику можно разрабатывать самыми разнообразными путями с использованием самых разнообразных инструментов. В большинстве случаев для этого требуется проведение системного политического анализа. В ходе этого системного процесса с большой эффективностью может применяться оценка последствий. Оценка последствий позволяет создать систему координат для разработчиков политики и, как правило, включает в себя четкое определение требующей решения проблемы, анализ вариантов решения и – что самое главное – анализ рентабельности наработанных вариантов, после чего может приниматься решение о выборе конечного варианта политики. Концепция оценки последствий регулирования порождает споры о том, не является ли данный инструмент слишком сложным для стран с развивающейся и переходной экономикой, а также о том, какой может быть ее надлежащая реализация в рамках лишь нескольких государств или институтов Европейского Союза. Однако, методика оценки последствий – это, по сути, один из подходов к разработке политики. В практическом руководстве по политической аналитике ее автор определяет восемь путей, ведущих к повышению эффективности решения (политических) проблем. Это: определение проблемы, сбор фактического материала, создание альтернатив, подбор критериев для окончательного решения, прогнозирование результатов, сопоставление компромиссных вариантов, принятие окончательного решения и разъяснение оснований для него40 . Европейская комиссия предлагает следующие технологические шаги методики проведения оценки последствий: 38 См. стр. 63 OECD Reviews of Better Regulation: Taking Stock of Better Regulation, a Multidisciplinary Synthesis, (OECD, 2005) 39 http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm 40 A Practical Guide for Policy Analysis, Bardach E, (Washington, 2009). For similar advice see the Australian Policy Handbook, Althaus, C et (New South Wales, 2009) Policy Development Handbook,(General Secretariat of the former Yugoslav Republic of Macedonia, 2007)
  19. 19. 19 1. Планирование оценки последствий (ОП): дорожная карта. 2. Цикл стратегического планирования и создания программы (СПСП) Комиссии и разработка графика. 3. Тесное взаимодействие с Вашим подразделением, отвечающим за ОП в ходе каждого этапа процесса ОП. 4. Создание руководящей группы по оценке последствий и ее привлечение ко всем рабочим этапам ОП. 5. Консультации с заинтересованными сторонами, сбор экспертных мнений и анализ результатов. 6. Проведение анализа ОП. 7. Представление выводов в отчете по ОП. 8. Подготовка проекта отчета по ОП параллельно с кратким изложением последствий 9. Создание комиссии по оценке последствий (КОП) и планирование графика с учетом вероятного времени, которое потребуется для подачи пересмотренной редакции отчета. 10. Создание окончательного варианта отчета по ОП с учетом рекомендаций КОП. 11. Проведение межведомственных консультаций по отчету по ОП и по выводам КОП параллельно с обсуждением предложений. 12. Подача отчета по ОП, краткого изложения последствий, выводов КОП и предложений Коллегии членов комиссии. 13. Передача отчета по ОП и краткого изложения последствий вместе в предложениями в другие институты ЕС. 14. Публикация окончательной редакции отчета по ОП и выводов КОП на специализированном европейском веб-сайте. Комиссия может принять решение о внесении поправок в отчет с учетом новой информации или по запросу Европарламента либо Совета41 . Для анализа рентабельности предлагаемых нормативных актов существует несколько аналитических методик. К ним относятся: анализ рентабельности, анализ экономической эффективности, оценка рисков и анализ неопределенности, а также ряд частичных аналитических действий, таких как оценка административного бремени, тесты последствий для предпринимательской деятельности либо тесты последствий для малых и средних предприятий42 . В значительной мере авторство Оценки последствий регулирования (ОПР) принадлежит Бюро управления и бюджета при администрации Президента Соединенных Штатов Америки, а впоследствии эта методика получила широкое распространение среди рабочих групп ОЭСР. Она представляет собой системный подход к критической оценке положительного и отрицательного эффекта предлагаемых и действующих нормативных актов, а также альтернативных регулированию вариантов. В государствах-членах ОЭСР ее применение охватывает широкий спектр методов. Ее сердцевиной является важнейший элемент подхода к 41 http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:4F5X300gE0gJ:http://ec.europa.eu/governance/imp act/index_en.htm%2Bimpact+assessment&hl=en&ct=clnk 42 Regulatory Impact Assessment – Towards Better Regulation? Kirkpatrick C, Parker D, (CRC, 2007) См. Глава 2 «Текущие тенденции в процессе и методах оценки последствий, Jacobs S
  20. 20. 20 разработке политики на основе фактов. Модели ОПР большинства государств ОЭСР очень близки к модели ОП Европейской комиссии. Результаты проведенного ОЭСР анализа показывают, что проведение ОПР в надлежащих системных рамках может стать базисом, на который будет опираться способность правительства обеспечивать эффективность и результативность регулирования в изменяющемся и сложном мире. Почти все члены ОЭСР на теперешний момент используют ОПР в той или иной форме, но при этом все они признают, что успешная реализация ОПР является сложной с административной и технической точек зрения задачей. Тенденции в принятии ОПР на вооружение в государствах-членах ОЭСР Источник: OECD (2009), Indicators of Regulatory Management Systems, p. 64, Paris. Приведенный график является немного устаревшим: он на многое указывает, но многое и скрывает. Во всяком случае, история развития оценки последствий отнюдь не является приятной сказкой о единодушном принятии этой методики и ее линейного совершенствования. Возможно, наилучшие примеры развития оценки последствий нужно искать в Европе, рассматривая опыт, например, Европейской комиссии или Соединенного Королевства. Полезность ОПР для государств с переходной или развивающейся экономикой остается под вопросом. Оценка последствий в Соединенном Королевстве развивалась драматично и привлекала к себе большое внимание. Не обходилось, конечно, и без критики. И, правда, отчеты национального аудита, выходившие один за другим, рисовали неоднозначную картину43 . Например, в отчете от 2009 года указывалось, что «новые» процессы ОП способствуют совершенствованию 43 См., например, Making Good Use of Regulatory Impact Assessment (2001), а также 2004, 2005, 2006

×