1 Policy making and regulatory development for PP: challenges and approaches - The Austrian example_Russian

144 views
93 views

Published on

ENI East Regional Conference on Public Procurement Policy making regulatory development for PP Fruhmann Russian

Published in: Government & Nonprofit
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
144
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
4
Actions
Shares
0
Downloads
2
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

1 Policy making and regulatory development for PP: challenges and approaches - The Austrian example_Russian

  1. 1. Разработка политики + подготовка нормативной базы для госзакупок: сложности + подходы - пример Австрии доктор Майкл Фруманн ОЭСР/Sigma, Париж 24 апреля 2014 года
  2. 2. © Michael Fruhmann 2014 Справочные документы ОЭСР • ОЭСР: Обзор Sigma № 26 – Организация функций центральных органов государственных закупок (см.: http://www.sigmaweb.org/publications/Brief26_C entralPPFunctions_2013.pdf)
  3. 3. © Michael Fruhmann 2014 История вопроса – с чего мы начинали?  Дискуссии вокруг законов о госзакупках начались в 1889 году  Впервые закон о госзакупках был принят в 1993 году (до этого было несколько неудачных попыток принятия такого законодательства) – так что, система госзакупок весьма «юная» !  История вопроса (1993): вступление в EEA (соотв. EC в 1995) + необходимость привести законодательство Австрии в соответствие с Директивами о госзакупках
  4. 4. © Michael Fruhmann 2014 История вопроса – конституционные принципы в Австрии  Австрия является федеративным государством (федерация + 9 «земель» [“Länder”], обладающих законодательными полномочиями), при этом позиция федеральных органов (очень) сильна («федерализованное унитарное государство»)  1993: госзакупки считались частью организационных полномочий  1 федеральный закон + 9 региональных законов о госзакупках; при этом: законы (земель) о госзакупках почти аналогичны федеральному закону о госзакупках (стратегия “копировать + вставить”)
  5. 5. © Michael Fruhmann 2014 История вопроса – конституционные принципы в Австрии II  2002: успешная инициатива парламента относительно единого законодательства о госзакупках – поправка к Конституции Австрии (см. ст. 14b B-VG)  Федеральный уровень обладает полномочиями регулирования материально-правовых аспектов госзакупок (госазкупки определяются согласно Справочнику законодательства Сообщества: все, что в ЕС подпадает под определение госзакупок, относится к компетенции федеральных органов – динамичная концепция! – это автоматически действует и для новых направлений госзакупок, таких как концессии)  с 2002 года: 1 федеральный закон (материально-правовые аспекты + меры правовой защиты в федеральной системе госзакупок) + 9 законов Земель о контроле госазкупок (исключительно меры правовой защиты в сфере госзакупок в рамках Земель)
  6. 6. © Michael Fruhmann 2014 История вопроса – конституционные принципы в Австрии III 1.1. 2014: Вступили в силу положения масштабной конституционной реформы: создание административных судов! Госзакупки на федеральном уровне  Федеральный административный суд Госзакупки на региональном (местном) уровне  (соотв.) Региональный (Земельный) Административный суд
  7. 7. © Michael Fruhmann 2014 История вопроса – конституционные принципы в Австрии IV Конституция предусматривает уникальный тип сотрудничества в нормотворчестве (“формализованные” неформальные процедуры) для «создания» норм материального права (= первичное законодательство) относительно госзакупок: • Земли в обязательном порядке привлекаются к процессу нормотворчества, при этом • публикация – только после предварительного согласования с Землей (действует правило молчаливого согласия) – см. ст. 14b Федеральной конституции Австрии (B-VG)
  8. 8. © Michael Fruhmann 2014 История вопроса – конституционные принципы в Австрии V Конституция предусматривает:  прямое применение принципа верховенства права: (первичное) законодательство как основная форма закона!  Положения Директив о госзакупках обязательно отражаются в первичном законодательстве  Вторичное законодательство может лишь уточнять первичное  например, в сфере госзакупок: определение органа массовой информации для публикации объявлений либо размеров сборов за подачу жалоб
  9. 9. © Michael Fruhmann 2014 Структура на федеральном уровне Федеральная канцелярия (конституционный орган) как ответственное министерство (см. Закон о федеральных министерствах от 1986 года – BMG; при этом отдельное упоминание госзакупок отсутствует)  не просто продуманные решения, а историческое развитие (его корни уходят в 30-годы)
  10. 10. © Michael Fruhmann 2014 Структура на федеральном уровне II Федеральная канцелярия (конституционный орган) как центральная структура, занимающаяся госзакупками на федеральном уровне; отвечает за: разработку законов разработку/согласование политики госзакупок (в широком смысле, с охватом зеленых / социальных / инновационных госзакупок, оборонных закупок …) ведение переговоров по вопросам госзакупок (на уровне ЕС/ВТО/ООН) представительство Австрии в специализированных судах (Европейский суд, Конституционный суд)
  11. 11. © Michael Fruhmann 2014 Структура на федеральном уровне III Линейные министерства, Земли + специальные органы (напр., центральные закупочные ведомства – ЦЗВ) отвечают за: реализацию законов + политики в сфере госзакупок разработку/согласование конкретных правил госзакупок в соответствии с общей политикой госзакупок (напр., постоянный план действий, “Procure Inno” – Руководство по инновационным госзакупкам…)
  12. 12. © Michael Fruhmann 2014 Эффект конституционных норм “Кооперативная” законодательная процедура: Федеральной канцелярии принадлежит центральная роль в законодательном процессе (в частности, на этапе разработки и консультаций) – напр., она определяет предмет регулирования в федеральном законодательстве о госзакупках (экология автотранспорта, задержки платежей, энергосбережение …)  базовый подход: все касающиеся госзакупок нормы должны содержаться в федеральном законе о госзакупках (чтобы избежать «латания» законодательства в дальнейшем)
  13. 13. © Michael Fruhmann 2014 Эффект конституционных норм II Плюсы (продолжение):  единое (!) «окно» госзакупок, расположенное в самом сердце (федерального) правительства  уникальная позиция с уникальной возможностью надзора за разработками/действиями в сфере госзакупок  единый контактный центр (внутренний и внешний)  единый голос в Союзе (важно для мер, связанных с нарушениями)  единая (!) команда для ведения переговоров и учета международных норм в национальном законе!
  14. 14. © Michael Fruhmann 2014 Эффект конституционных норм III Плюсы: Федеральная канцелярия воспринимается как заслуживающий доверия (почти нейтральный) посредник между разными заинтересованными группами (организаторы тендеров и субъекты хозяйствования, федерация и Земли …) (“моральный” + правовой) авторитет благодаря репутации + местоположению в федеральной бюрократической структуре возможность гармонизации + разработки политики госзакупок вместе с другими (горизонтальными) федеральными направлениями политики (стратегия электронного правительства, устойчивости …)
  15. 15. © Michael Fruhmann 2014 Эффект конституционных норм IV Плюсы: Федеральная канцелярия во многом опирается на свой «авторитет» (вопреки немецкой системе, не имеет полномочий отдавать указания линейным министерствам) ограниченное влияние на Земли ограниченное (институционное) специализированное «ноу-хау» решающая роль обратной связи (необходимо для координации) ограниченные ресурсы для выполнения всех центральных (ключевых) функций госзакупок с одинаковой эффективностью (напр., мониторинг, оценка нормативного соответствия) – приходится определять приоритеты!  необходимость координировать другие закупочные функции (выполняемые линейными министерствами и «отпочковавшимися»/нанятыми внешними структурами)
  16. 16. © Michael Fruhmann 2014 Децентрализованные закупочные функции почему:  в силу требований конституции (“федеральное государство”)  Канцелярия не может выполнять все функции (ресурсы)  Децентрализованная система лучше подходит для выполнения функций, перемещенных как можно ближе к «заказчику»  там, где нужно специализированное «ноу-хау» что:  тренинги, консультации (горячая линия госзакупок), платформы для публикаций, централизованные закупки, оценки конкретных параметров (напр., МСП)
  17. 17. © Michael Fruhmann 2014 Контроль/координация «отпочковавшихся» структур? Пример – центральное закупочное ведомство (ЦЗВ):  по определению, было создано для выполнения на федеральном уровне закупок готовых к реализации товаров и услуг (8 основных категорий)  2012: 47,6% оборота на федеральном уровне  2012: 1335 товаров/услуг в портфеле Вопросы: слишком крупное, чтобы не проиграть? конкуренция? доминирующее положение на рынке – МСП – управление цепочкой поставок!?, зависимость от услуг!, останутся ли интересы идентичными интересам федерального государства?
  18. 18. © Michael Fruhmann 2014 Централизация/децентрализация закупочных функций? «единственно правильного» решения не существует: все зависит от разных факторов Опыт Австрии: централизация (конкретных) закупочных функций дала очень хорошие результаты (предварительные условия: квалифицированный персонал + достаточные ресурсы)  вспомогательные закупочные функции децентрализованы, но это порождает определенные проблемы
  19. 19. © Michael Fruhmann 2014 Вызовы будущего Общие: •“Жизненный цикл” законодательства о госзакупках сокращается (напр., см. предыдущие Директивы) •Закупочный процесс усложняется (технически и экономически; напр., см. ЧГП) •концепция госзакупок расширяется (закупочный цикл: планирование госзакупок  проведение тендеров  оплата счетов  оценка  планирование…); тенденция к регулированию цикла в целом (необходимо/удобно?)
  20. 20. © Michael Fruhmann 2014 Конкретные вызовы Новые Директивы по госзакупкам предусматривают обязательность электронных закупок (напр., см. ст. 22 + 90 2014/24/EU)  это – революция госзакупок на всех уровнях (особенно – на местном/региональном) требует (новых) ресурсов + ноу-хау + интенсивной подготовки вопрос возможностей – решит ли проблему аутсорсинг? Окажет фактическое влияние на участки за пределами сферы действия Директив о госзакупках (особенно в отношении закупок ниже пороговых сумм) Будет сложно не создавать (неумышленно) препятствий для доступа к рынку (необходим тщательный анализ последствий)
  21. 21. © Michael Fruhmann 2014 Конкретные вызовы II обязательность электронных закупок – конкретные дополнительные проблемы для Австрии система электронных публикаций (единая платформа [затраты!] либо сеть с обязательной взаимной связностью)  федеральное государство: отсутствие (юридических) возможностей принудить Земли к использованию конкретных систем электронных закупок, вместо этого – четкая политика, позволяющая избегать «латания» законов (пагубного для предприятий + организаторов тендеров)
  22. 22. © Michael Fruhmann 2014 Конкретные вызовы III новые Директивы в сфере госзакупок увеличивают свободу действий в использовании вторичных задач (напр., см. ст. 67, 68, 70, 74ff 2014/24/EU) это приведет к усложнению закупочных процедур  вопросы возможностей (на всех уровнях) необходима интенсивная подготовка персонала (как собственного, так и субъектов хозяйствования (очень вероятно) приведет к увеличению объема жалоб (особенно в начале из-за большого числа юридических неопределенностей; напр., см. критерии присуждения контракта, LCCs)
  23. 23. © Michael Fruhmann 2014 Вынесенные уроки Разработка политики (для регулятора)  хорошая подготовка процесса (разработка политики как таковой координация / консультация + коммуникация) и содержание (оценка основных последствий)  разработка «основного» мессиджа вашей политики (противодействие коррупции, прозрачность, дерегулирование, зеленая / социальная направленность …) для того, чтобы убедить / распропагандировать политику (в глазах общественности + политиков)  вам необходим вожак – как на техническом, так и на политическом уровне (берет ответственность на себя!)
  24. 24. © Michael Fruhmann 2014 Вынесенные уроки II Разработка политики (для регулятора)  не спешите! : стремитесь к единогласию / общему консенсусу относительно политики (удастся – радуйтесь!) только если это (совершенно) необходимо; при этом обязательно убеждайте в правильности политики ключевых действующих лиц
  25. 25. © Michael Fruhmann 2014 Вынесенные уроки III Процесс разработки нормативной базы  для разработки качественных законов нужно время! + нормы должны быть максимально простые (формулировки!)  вовлекайте в этот прозрачный процесс всех соответствующих заинтересованных лиц + общайтесь (для чего + что) – постоянно! (в краткосрочной перспективе – обременительно; в долгосрочной - полезно) – «они» вам помогут!  пытайтесь найти «золотую средину» (между противоположными интересами в нормативной базе – если обе стороны удовлетворены / не удовлетворены в равной степени – вы близки к успеху; это не запрещает регулятору в некоторых случаях занять свою собственную позицию – общий регуляторный баланс!)
  26. 26. Вопросы? Спасибо за внимание! Личные реквизиты: Dr. Michael Fruhmann, Federal Chancellery, Constitutional Service, Republic of Austria michael.fruhmann@bka.gv.at

×