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A Restruturação da Dívida Publica é inevitável, artigo do Prof. Doutor Rui Teixeira Santos a em Novembro de 2013 no bookezine “Plano”, BNOMICS

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Revista Plano
Numero 1
Novembro de 2013
Lisboa

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A Restruturação da Dívida Publica é inevitável, artigo do Prof. Doutor Rui Teixeira Santos a em Novembro de 2013 no bookezine “Plano”, BNOMICS

  1. 1. Depois do fracasso da austeridade e da socialização dos prejuízos dos bancos A reestruturação da dívida externa é inevitável Por Rui Teixeira Santos1 Falhada a política de austeridade e o saneamento dos bancos com o dinheiro dos contribuintes a Europa avança para a terceira solução: o perdão das dívidas públicas. Neste artigo Rui Teixeira Santos adverte a Comissão Europeia a não cometer os mesmos erros que cometeu na fracassadas medidas anteriores. Dizer que os credores são contra a reestruturação de uma dívida é um disparate de quem nunca trabalhou com os bancos e investidores, como acontece com os membros do atual governo. Os investidores quando vêm em risco o seu dinheiro são os primeiros a querer uma reestruturação da divida, a não ser que existam preconceitos políticos, mas nesse caso os banqueiros devem ser despedidos. Os problemas são os abusos de alguns devedores que aproveitam as evoluções negativas para defraudar os credores, como a Alemanha fez depois da segunda guerra mundial. Falhada a utilização do dinheiro dos contribuintes para salvar os bancos e falhada a política de austeridade - o aumento dos impostos e o corte na despesa pública (que os alguns adoram, pois lhe dá mais poder para sequestrarem a decisão pública, como explica e bem Krugman2) - resta agora o terceiro e ultimo passo: a reestruturação das dividas públicas, numa altura em que o endividamento privado aumentou e a dívida dos estados é absolutamente insustentável. Numa zona monetária em que o pânico da subida dos juros e da inflação anularam a utilização da política monetária para atenuar os efeitos da recessão e em que as crenças económicas entre papers sobre o terrível efeito dos défices e os preconceitos sobre a despesa publica são mandamentos de vudu ou princípios sagrados seguidos acriticamente por uma geração de políticos sem preparação nem critério, provocaram um aumento de desemprego sem precedentes e a recessão parece evidente que esse desemprego e essa recessão inviabilizaram a recuperação do crédito das famílias e do Estado. Tudo falhado resta agora a reestruturação das dividas, qua avançara necessariamente depois das eleições alemãs. 1 Professor Associado de Direito e de Finanças Públicas e Coordenador Científico do Centro de Estudos de Gestão Pública. 2 http://www.nytimes.com/2013/08/09/opinion/krugman-phony-fear-factor.html?smid=fb- share ; Krugman começa por escrever: “We live in a golden age of economic debunkery; fallacious doctrines have been dropping like flies. No, monetary expansion needn’t cause hyperinflation. No, budget deficits in a depressed economy don’t cause soaring interest rates. No, slashing spending doesn’t create jobs. No, economic growth doesn’t collapse when debt exceeds 90 per cent of G.D.P.”.
  2. 2. Mas não deixa de ser curioso que da mesmo maneira que foram alguns pouco rigorosos e cuidados economistas que desenharam as crenças anteriores, já a preocupação por um controlo central começa a fazer história na Comissão Europeia. É, salvo melhor opinião, um erro a ideia peregrina de criar um framework para a reestruturação das dividas dos países com dificuldade, como aconteceu com o framework para as finanças publicas (definindo a regra do equilíbrio orçamental, do défice zero e da dívida pública abaixo dos 60% na linha do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que toda a gente violou) que chegou mesmo a ser vertido em dois tratados – o Tratado de Estabilização, Coordenação e Governação da União Económica e Monetária (TECG) e no Tratados que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (TMEE). Nessa linha já está a trabalhar a Comissão Europeia, influenciada por think tanks como o Bruegel Institute3 de Bruxelas, em nossa opinião, cometendo os mesmos erros que no registo dos TECG e do TMEE. Convinha que a reestruturação não fosse outro cavalo de batalha ideológico para os políticos que vão de modas e normalmente fazem disparates. Criar um formulário geral para a reestruturação das dividas na Europa também não parece sensato, pois cada caso é um caso e há que atender às necessidades de emprego e crescimento de cada país. O que pode ser justo é a aplicação da Cláusula "salvo regresso de melhor fortuna”, como acontece nas concordatas ou acordos de credores. Basicamente a concordata sobre a reestruturação ficaria subordinada à cláusula "salvo regresso de melhor fortuna", que produz efeitos durante 10 anos, ficando o Estado membro da UEM obrigado, logo que melhore de sua situação económica, a pagar rateadamente aos credores, sem prejuízo de novos créditos com preferência sobre eles. A estratégia de Bruxelas de combate à crise A crise financeira que teve inicio na década passada com os subprime no mercado hipotecário americano e que se transformou numa crise crédito, numa crise bancaria e numa recessão económica, para finalmente se converter numa crise de dividas soberanas acabou por ter maior repercussão na zona euro que noutras regiões do globo, apesar de ser uma crise global com implicações no crescimento superiores à da segunda guerra mundial. E esta crise que se alimenta na dinâmica de uma economia fraca, stress soberano e bancos insustentáveis, acabou por fragmentar o mercado financeiro europeu, colocando em causa a própria União Económica e Monetária (UEM), com os investidores ainda a procurarem dívida soberana, mas a exigirem preços diferenciados 3 Nesse sentido ver tb o paper do Bruegel Institute em http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/788-sovereign-debt-and- its-restructuring-framework-in-the-euro- area/?utm_source=Bruegel+publication+alert&utm_campaign=45227ed124- 130812_sovereign_debt&utm_medium=email&utm_term=0_1f233d52bd-45227ed124- 276867465
  3. 3. consoante a percepção do risco das dividas publicas, da economia ou dos bancos4. Neste contexto a tomada de decisões rápidas através do consenso tem mostrado limitações. Para combater a crise, a União estabeleceu em 2011 uma estratégia com objetivos de curto prazo e de longo prazo, que levaram nomeadamente à aprovação de dois novos tratados europeus. No curto prazo, a União Europeia tentou reduzir a volatilidade do mercado (por via de três programas nos Estados-Membros, a saber: (1) resgate dos Estados- Membros com problemas económicos e financeiros. É neste contexto que se vai estruturar o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG); (2) redução da incerteza ou credibilização dos bancos da União Europeia/Euro Área, nomeadamente através de testes de stress dos bancos, aumentos de capital e exigência de maior transparecia na contas dos bancos; e (3) a criação de firewalls para evitar o contágio das dívidas soberanas, nomeadamente através de mecanismos de financiamento da Europa para os Estados-Membros com financias publicas em situação crítica. Estes mecanismos são os do Banco Central Europeu (OMT5) e da União Europeia (através da criação interina do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira e depois do ultimo Tratado sobre o Mecanismo de Estabilidade Financeira (2012), a criação de uma nova instituição europeia para apoio aos Estados-Membros com dificuldades nas finanças públicas, o MEEF – Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira6, que basicamente capta fundos no mercado financeiro o os empresta aos Estados- Membros). No médio/longo prazo a estratégia da União Europeia de combate à crise financeira7 assentou em dois tipos de medidas: (1) criação e frameworks para o ajustamento do sector público e do sector privado nos Estados-Membros; e (2) o reforço da União Económica e Monetária, nomeadamente através da União Bancária (UB). A fragilidade da União Económica e Monetária decorre do fato de haver uma política monetária comum com coordenação de políticas descentralizadas fiscais e estruturais (e não uma política fiscal/estrutural comum, como acontece com o federalismo fiscal americano). Como esta crise tem mostrado não foi possível alinhar preferências comuns entre os Estados-Membros. A União Económico e Monetária trouxe diretamente vantagens imediatas na área macroeconómica, como na estabilidade dos preços, trouce redução dos custos de transação e melhoria na liquidez do mercado financeiro para a Europa. Mas 4 No caso português e no decurso desta crise tem sido sobretudo a percepção do risco de incumprimento da divida soberana que afeta o crédito à economia e a confiança nos bancos. 5 O novo programa Transações Monetárias Sem Reservas (OMT - Outright Monetary Transactions) revelado a 12 se setembro de 2012 pelo BCE, pretendeu ser um ponto de viragem na crise de dívida da zona euro. Mas a compra ilimitada de dívida de curto prazo pelo BCE, sujeita a condicionalidade aplicada aos países que solicitarem suporte aos fundos de resgate, mesmo que esterilizada (pouco mais que semântica), veio apenas mascarar as diferenças dos custos de endividamento entre os países dentro da zona euro. E a estratégia parece não ter porta de saída, para já. 6 É uma espécie de FMI da UE, com a diferença que o FMI se financia nos bancos centrais dos seu sócios, enquanto o MEEF tem que ir ao mercado para se financiar. 7 Não esquecer a definição de Escanasy que uma crise financeira não se verifica quando o mercado financeiro perde a fé em si próprio, mas quando o mercado financeira não confia que os Estados tenham capacidade para o resgatar.
  4. 4. também indiretamente proporcionou incentivos para as reformas estruturais (a chamada micro-convergência) no sentido da competitividade, sempre mais difícil, porque afecta o emprego. O problema destes incentivos colaterais foi que dada a descentralização, os custos dos ajustamentos microeconómicos ficam nos próprios países com desequilíbrios, criando uma sensação nas populações de fracasso na coesão e na solidariedade europeia, que Bruxelas não tem sabido resolver e até tem agravado com a proverbial incapacidade de antecipação política. Os pressupostos para a construção da União Económica e Monetária tal como estão definidos atualmente pelo Conselho Europeu são de que os Estados- Membros vão respeitar os frameworks adoptados e nomeadamente os estabelecidos no TECG, que a disciplina dos mercados financeiros vai ser um incentivo à coordenação de politicas na UE, que nova arquitetura financeira integrada vai facilitar a liquidez e que finalmente os Estados-Membros estão disponíveis para colocarem recursos orçamentais para politicas concretas, não só monetárias mas por exemplo ambientais ou de segurança. Portanto, a União Europeia por um lado descartou o federalismo fiscal na resposta à crise e optou pela coordenação intergovernamental, o que a prazo tem consequências no modelo de específico de União que se está a construir. E por outro lado esta abordagem moderada cria desconfianças no mercado, que pode ter avaliações diversas da visão centralizada da burocracia europeia, o que naturalmente levanta desconfiança adicional8 Há medida que a crise nas instituições europeias se acentua com a fragmentação do mercado interno e aumenta a desconfiança dos povos europeus no projeto da União Europeia e na cooperação reforçada e na coordenação política da União Económica e Monetária, os eurocratas e a Comissão Europeia, enquanto guardiã dos tratados, acentuam a sua defesa da especificidade da sua informal administração europeia desconcentrada, ou seja, das entidades reguladoras ditas, na Europa, de independentes do poder político nacional (entenda-se dependentes do poder político europeu, com o seu método de decisão especial assente na permanente e informal negociação no âmbito das suas associações europeias de reguladores), onde muitas vezes se percepciona a usurpação de poderes e competências legislativas, em clara violação do principio da separação de poderes. Esta evidencia esta bem patente na atuação dos bancos centrais na Europa, durante esta crise. Resultados decepcionantes E os resultados estão à vista. Depois da utilização de biliões de euros para estabilizar a banca em toda a Europa, o que se verifica é um extraordinário 8 O risco não é pago globalmente da mesma maneira nos mercados. Há muitos fatores que concorrem para o preço e que não tem que ver com a credibilidade dos controlo centralizado, normativo, que se pretende implementar na Europa. Os mercados valorizam muitas vezes as oportunidades da imprevisibilidade e da criatividade, numa abordagem livre pós-moderna, que os burocratas europeus não conseguem entender, ancorados que estão às certezas dos seus modelos teóricos e tratados. A valorização dos junkbonds no mercado financeiro desregulamentado da América e a percepção e ganhos futuros em mercados obrigacionistas de alto risco são a demonstração desta afirmação.
  5. 5. aumento do risco e das imparidades devido a recessão provocada pela política de austeridade. A recapitalização foi um fracasso e a ideia de socializar os prejuízos e salvar qualquer banco por causa do risco sistémico dá agora espaço para um controlo centralizado tendo em vista a União Bancária (UB) que necessariamente só poderá acentuar mais a desordens próprias dos estados de economia centralizada – a sovietização da banca europeia, ao eliminar a criatividade e a inovação acabará por fazer a Europa perder o seu lugar central no sistema financeiro mundial. Tendo fracassado totalmente a estratégia de recapitalização, as novas regras sobra a falência dos bancos só veio criar nova instabilidade e afectar a confiança no sistema financeiro europeu, onde é claro que faltam pelo menos mais 10 a 20 mil milhões de euros em capitais (mais de mil milhões podem ser necessários no nosso sistema financeiro ainda este ano). E no caso português a recessão não tem feito mais que aumentar o desemprego e o endividamento das famílias e o encerramento das empresas. A vertigem da falta de crédito para as PME tem acelerado a falência de empresas viáveis estranguladas pela falta de liquidez. A perseguição fiscal ao criminalizar empresários, gestores e contribuintes que não poderem cumprir responsabilidades das empresas afasta o empreendedores do mercado e não permite a renovação que uma política clara e assumida de falência deveria permitir. É esse aliás, um dos segredos do sucesso do empreendorismo americano que a Europa pequena e mesquinha não percebe, nem mesmo diante do desastre desta grande tragédia social e política9. Os frameworks da estratégia europeia também não funcionaram. Durão Barroso bem pode assumir o total fracasso da política que a sua Comissão Europeia propôs. E só por desonestidade política o não fará. A austeridade tornou-se num factor de agravamento da crise e a recessão tornou os Orçamentos dos Estados Membros ainda mais insustentáveis. Todos os países europeus exportar ao mesmo tempo como única saída para o crescimento. Mas com os seus parceiros em recessão e com a mesma estratégia era mais que evidente que todos iriam perder, se não houvesse espaço no terceiro mundo para acomodar a nova estratégia de rapina europeia. E como não houve, até porque a Europa é importadora de energia, as coisas só pioraram e a austeridade em primeiro lugar – com o corte da despesa publica, nomeadamente das politicas de emprego por via do investimento publico – e depois a ideologia do défice – com a correção do erro no paper dos professores de Carmen Reinhart (University of Maryland) and Kenneth Rogoff (Harvard University)10 – acabaram por não servir para nada, embora tenham causado o empobrecimento de Portugal e da Grécia e a estagnação durante mais de três anos na Eurozona. A solução da reestruturação das dívidas 9 Temos defendido a necessidade urgente de uma grande amnistia que permita o começo de um novo ciclo e o regresso dos milhares de empreendedores que viram as suas empresas encerrar por culpa do fisco, da Segurança Social e da austeridade. 10 http://www.forbes.com/sites/realspin/2013/04/18/that-reinhart-and-rogoff-committed-a- spreadsheet-error-completely-misses-the-point/
  6. 6. Não deixa de ser curioso que Victor Gaspar tenha vindo admitir o fracasso11 da estratégia que o próprio economista Kenneth Rogoff tenha avançado que defende “desde há muito tempo o perdão parcial das dívidas soberanas, assim como da dívida sénior da banca, de países da periferia da Europa (Grécia, Portugal, Irlanda; Espanha) para libertar o crescimento”12. É também dado adquirido para Rogoff e Reinhart que “é difícil o corte da despesa em paralelo com a subida de impostos em economias de fraco crescimento e com grande desemprego”, sublinham. “A austeridade raramente funciona sem reformas estruturais – por exemplo, mudanças nos impostos, regulação e reformas do mercado de trabalho – que, se mal desenhadas, podem atingir de forma desproporcionada os mais desfavorecidos e a classe média”, acrescentam os economistas. “Concordamos que o crescimento num contexto de dívida pública elevada é um objectivo esquivo. Sabemos que é difícil o corte da despesa pública em paralelo com a subida de impostos em economias de fraco crescimento e com grande desemprego”, dizem ainda os “pais da austeridade”, para sublinharem que “sempre aconselharam” que se evitasse a “retirada demasiado rápida dos estímulos orçamentais (à economia), uma posição idêntica à da maioria dos economistas mais reputados”. Em resumo, dizem os economistas, “muitos países estão confrontados com dívidas soberanas muito altas, de acordo com os standards históricos”, especialmente quando entram em jogo os serviços nacionais de saúde ou reformas e sustentabilidade dos sistemas da segurança social”. E falhada que foi a austeridade e a teoria dos défices excessivos (admitiam que acima de 90% não havia crescimento o que se provou falso) por um lado, e o resgate dos bancos por outro, dado que os prejuízos se acumulam (só no ultimo semestre em Portugal os bancos tiveram mais de mil milhões de euros de prejuízos13), numa UEM só resta o perdão da divida. É o que se passará agora. Mas o drama é que Bruxelas e Durão Barroso parecem não ter aprendido nada do fracasso da sua estratégia anterior e continuam a pensar que uma solução global centralizada é a melhor solução para a renegociação da divida dos Estados Membros em dificuldade. E não é. Cada caso é um caso e por isso deve ser feito o perdão à medida das necessidade para garantir o crescimento e o emprego na Europa. Em nome da coesão, da equidade e da salvação da União Económica e Monetária. E no caso português temos que começar a pensar num corte de pelo menos 50% da dívida pública, reconduzindo aos valores anteriores à crise, um critério que não deve ser imperativo mas que poderia ser orientador e que no caso português repunha a dívida pública nos 60% do PIB, o que permitira então as necessárias politicas de crescimento e emprego. Espero que tenhamos governo para tal renegociação. Lisboa, 12 de Agosto de 2013 11 http://www.tvi24.iol.pt/503/economia---economia/gaspar-carta-de-demissao- tvi24/1465971-6377.html 12 http://www.publico.pt/economia/noticia/kenneth-rogoff-defende-perdao-parcial-das- dividas-soberanas-da-periferia-europeia-1592596 13http://www.jornaldenegocios.pt/empresas/detalhe/prejuizos_dos_bancos_ascendem_a_mil_mi lhoes_de_euros_no_semestre.html

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