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  • 1. Informe sobre Desarrollo Humano 2009 Superando barreras: Movilidad y desarrollo humanos Publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
  • 2. Copyright © 2009 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 1 UN Plaza, Nueva York, NY 10017, EE.UU. Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción, transmisión o almacenamiento en un sistema de recuperación de cualquier parte de esta publicación, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico, mecánico, fotocopiado, grabado o de otro tipo, sin previa autorización. ISBN 9788484763796 Grupo Mundi-Prensa Mundi-Prensa Libros, s.a. Castelló, 37 - 28001 – Madrid Tel. (+34) 914 36 37 00 – Fax (+34) 915 753 998 E-mail: libreria@mundiprensa.es Internet: www.mundiprensa.com Mundi-Prensa Barcelona Editorial Aedos, s.a. Aptdo. De Correos 33388 – 08080 Barcelona Tel. (+34)629 262 328 – Fax (+34) 933 063 499 E-mail: barcelona@mundiprensa.es Mundi-Prensa México s.a. de C.V. Rio Pánuco, 141 – Col. Cuauhtémoc 06500 – MÉXICO D.F. Tel. (+525) 55 533 56 58 – Fax (+525) 55 514 67 99 E-mail: mundiprensa@mundiprensa.com.mx Impreso por Consolidated Graphics. La portada está impresa en papel recubierto por un solo lado de alta densidad Carolina de 15 pt con un 30% de fibra reciclada post-consumo. Las páginas del texto están impresas en papel decolorado suave opaco Rolland 60# de Cascades Mills que contiene un 30% de fibra reciclada post-consumo. Forest Stewardship Council certifica el uso de papel libre de cloro y tintas de base vegetal producidas con tecnologías compatibles con el medio ambiente. El plástico del envoltorio es reciclable. [FSC LOGO WILL BE INSERTED HERE] Edición y diagramación: Green Ink Diseño de la información: ZAGO Traducción y composición: LTS Mundo y Tilt Diseño, Chile
  • 3. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Equipo Equipo responsable de la preparación del Informe sobre Desarrollo Humano 2009 Directora Jeni Klugman Investigación Dirigida por Francisco R. Rodríguez y compuesta por Ginette Azcona, Matthew Cummins, Ricardo Fuentes Nieva, Mamaye Gebretsadik, Wei Ha, Marieke Kleemans, Emmanuel Letouzé, Roshni Menon, Daniel Ortega, Isabel Medalho Pereira, Mark Purser y Cecilia Ugaz (directora adjunta hasta octubre de 2008). Estadísticas Dirigida por Alison Kennedy y compuesto por Liliana Carvajal, Amie Gaye, Shreyasi Jha, Papa Seck y Andrew Thornton. Informe sobre desarrollo humano nacional y red Eva Jespersen (directora adjunta de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano), Mary Ann Mwangi, Paola Pagliani y Timothy Scott. Difusión y comunicación Dirección de Marisol Sanjinés, con la participación de Wynne Boelt, Jean-Yves Hamel, Melissa Hernández, Pedro Manuel Moreno y Yolanda Polo. Producción, traducción, presupuesto y operaciones, administración Carlotta Aiello (coordinadora de producción), Sarantuya Mend (administradora de operaciones) Fe Juarez-Shanahan y Oscar Bernal. iii
  • 4. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Prólogo Prólogo La migración generalmente no tiene muy buena acogida por parte de la prensa. Los estereotipos negativos que muestran a los migran- tes como personas que “nos quitan el empleo” y “viven a costa de nuestros impuestos” abundan en los medios de comunicación y en la opinión pública, especialmente en épocas de recesión. Para otros, la palabra “migrantes” puede evocar imágenes de personas en una situación de máxima vulnerabilidad. El Informe sobre Desarrollo Humano de este año, Superando ba- rreras: movilidad y desarrollo humanos, pone en tela de juicio tales estereotipos y busca ampliar y equilibrar las percepciones sobre la migración con el fin de reflejar una realidad bastante más compleja y altamente variable. Este informe rompe esquemas al aplicar un en- A partir de una extensa revisión bibliográfica, foque de desarrollo humano al estudio de la mi- el informe constata que en su mayor parte son gración y analizar a quiénes migran, de dónde exagerados los temores que hablan de que los vienen y hacia dónde van y cuál es el motivo de migrantes quitan los empleos o hacen bajar los su traslado. Además, examina los múltiples efec- salarios de los lugareños, constituyen una carga tos de la migración en todos los involucrados, no inoportuna para los servicios sociales o un gra- sólo en aquellos que parten, sino también en los vamen para el dinero de los contribuyentes. En que se quedan. situaciones en las que las habilidades de los mi- En este contexto, los hallazgos del informe grantes complementan aquellas de los habitan- arrojan nuevas luces sobre confusiones comu- tes locales, ambos grupos salen beneficiados. Las nes. Por ejemplo, la migración desde países en sociedades en su conjunto también pueden sacar desarrollo a países desarrollados sólo explica múltiples ventajas de este proceso, desde mayores una pequeña fracción de los desplazamientos de niveles de innovación técnica hasta más diversi- personas. El traslado desde una economía en de- dad gastronómica gracias a los migrantes. sarrollo a otra igual es mucho más común. Por El informe sugiere que las políticas que se último, la mayoría de los migrantes no sale al adoptan frente a la migración pueden ser inco- extranjero, sino que se desplaza a otro lugar de rrectas. Muchos gobiernos instauran sistemas su propio país. de entrada cada vez más represivos, hacen la Más aún y lejos de ser víctimas, a la mayoría vista gorda ante las infracciones de las leyes de de los migrantes le va bien, tanto antes de salir salud y protección social por parte de los em- de su país como cuando llega a su nuevo destino. pleadores y no toman la iniciativa a la hora de Los resultados en todos los aspectos del desa- educar al público sobre los beneficios que trae la rrollo humano, es decir no sólo en términos de inmigración. ingresos sino también en educación y salud, son Al analizar las políticas con la óptica de am- en su gran mayoría positivos, algunos incluso a pliar las libertades de las personas en lugar de niveles extraordinarios, donde la gente que pro- controlar o restringir el movimiento humano, viene de los lugares más pobres resulta ser la más este informe propone un audaz conjunto de beneficiada. reformas. El argumento básico es que, cuando v
  • 5. Prólogo INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos los cambios se adaptan al contexto específico de Éste es el primer Informe sobre Desarrollo cada país, pueden expandir aún más las contri- Humano para el que redacto el prólogo en mi buciones de la movilidad de las personas al de- calidad de Administradora. Como todos los sarrollo humano, contribuciones que ya de por informes de su tipo, se trata de un estudio in- sí son enormes. dependiente que apunta a estimular el debate y Las principales reformas propuestas se cen- los análisis en torno a un tema trascendental. No tran en seis áreas, cada una de las cuales tiene constituye una declaración de principios de las consecuencias importantes y complementarias Naciones Unidas o del PNUD. para el desarrollo humano: abrir los canales Al mismo tiempo, al resaltar la movilidad de disponibles para que más trabajadores puedan las personas como un componente fundamental emigrar; velar porque se respeten sus derechos de la agenda del desarrollo humano, el PNUD básicos; reducir los costos de transacción de la espera que las ideas planteadas a continuación migración; encontrar soluciones que beneficien agreguen valor al actual discurso sobre la mi- tanto a las comunidades de destino como a quie- gración y hagan un aporte al trabajo de los pro- nes llegan a instalarse; facilitar el traslado de las fesionales del desarrollo y de los encargados de personas al interior de su propio país e incorpo- formular políticas en el mundo entero. rar la migración a las estrategias nacionales de desarrollo. El informe sostiene que si bien muchas de estas reformas son más viables de lo que se pensaba en un primer momento, no obstante requieren bastante voluntad política. También Helen Clark es posible que la capacidad de los gobiernos de Administradora emprender cambios rápidos en esta materia se vea Programa de las Naciones Unidas para el limitada mientras dure la recesión. Desarrollo El análisis y las recomendaciones de políticas contenidos en este informe no necesariamente reflejan las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, su Junta Ejecutiva o sus Estados miembros. El informe es una publicación independiente encargada por el PNUD y es fruto del esfuerzo conjunto de un grupo de prestigiosos consultores y asesores y del equipo encargado del Informe sobre Desarrollo Humano, bajo el liderazgo de Jeni Klugman, Directora de la Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano. vi
  • 6. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Agradecimientos Agradecimientos Este informe es fruto del esfuerzo, los aportes y el Institute, Oxford; Unión Interparlamentaria; respaldo de muchas personas y organizaciones. Internal Displacement Monitoring Centre; el Me gustaría agradecer a Kemal Derviş por Departamento de Estadísticas y el Programa darme la oportunidad de asumir la enorme tarea de Migración Internacional de la OIT; OIM; de dirigir el Informe sobre Desarrollo Humano, Luxembourg Income Study; OCDE; UNICEF; y a la nueva administradora del PNUD, Helen DAES de la ONU, División de Estadística y Clark, por sus consejos y apoyo. Volver a esta División de Población; UNESCO Institute for oficina después de 20 años y ser testigo de su Statistics; ACNUR; OOPS; Sección tratados, crecimiento y logros ha sido una experiencia Oficina de Asuntos Jurídicos de las Naciones tremendamente gratificante y quiero agradecer Unidas; Banco Mundial; y OMS. con especial énfasis a mi familia, Ema, Josh y Un grupo experto de asesoría académica Billy, por su paciencia y apoyo durante todo este aportó asesoramiento y orientación intelec- tiempo. Un aspecto fundamental que no puedo tual que fue extremadamente provechosa para dejar pasar es la dedicación y el esfuerzo reali- el informe. Este grupo estuvo compuesto por zado por todo el equipo a cargo del informe, Maruja Asis, Richard Black, Caroline Brettell, identificado antes. Entre quienes aportaron con- Stephen Castles, Simon Commander, Jeff Crisp, sejos y sugerencias de importancia estratégica, y Priya Deshingkar, Cai Fang, Elizabeth Ferris, que fueron especialmente cruciales a la hora de Bill Frelick, Sergei Guriev, Gordon Hanson, redactar este informe, debo mencionar a Oliver Ricardo Hausmann, Michele Klein-Solomon, Bakewell, Martin Bell, Stephen Castles, Joseph Kishore Mahbubani, Andrew Norman Mold, Chamie, Samuel Choritz, Michael Clemens, Kathleen Newland, Yaw Nyarko, José Antonio Simon Commander, Sakiko Fukuda-Parr, Hein Ocampo, Gustav Ranis, Bonaventure Rutinwa, de Haas, Frank Laczko, Loren Landau, Manjula Javier Santiso, Maurice Schiff, Frances Stewart, Luthria, Gregory Maniatis, Philip Martin, Elizabeth Thomas-Hope, Jeffrey Williamson, Douglas Massey, Saraswathi Menon, Frances Ngaire Woods y Hania Zlotnik. Stewart, Michael Walton y Kevin Watkins. Desde un comienzo, el proceso involucró Para producir este informe se encargaron es- una serie de consultas participativas destinadas tudios de antecedentes en diversos temas, los que a aprovechar la experiencia de investigadores, fueron publicados en línea como parte de la serie defensores de la sociedad civil, profesionales de documentos de investigación sobre desarro- del desarrollo y autoridades encargadas de for- llo humano, lanzada en abril de 2009, y que se mular políticas del mundo entero. Este proceso enumeran en la bibliografía. Asimismo, se llevó incluyó 11 consultas informales con interesados a cabo una serie de seminarios entre agosto de realizadas entre agosto de 2008 y abril de 2009 2008 y abril de 2009, los que sirvieron de gran en Nairobi, Nueva Delhi, Amman, Bratislava, estímulo para nuestra reflexión y producción Manila, Sydney, Dakar, Rio de Janeiro, Ginebra, de ideas. Una vez más, queremos agradecer a los Turín y Johannesburgo, con la participación de expositores por compartir sus investigaciones y un total de casi 300 expertos y profesionales. conocimientos. También quisiéramos agradecer El apoyo de las oficinas nacionales y regionales los aportes realizados por los expertos naciona- del PNUD y de socios locales también fue de les que participaron en nuestra evaluación de las suma importancia para permitir estas consultas. políticas migratorias. Además, se realizaron varios eventos con el aus- Los datos y estadísticas utilizados en este picio de socios clave, entre ellos la OIM, la OIT informe se fundan sobre todo en las bases de y el Migration Policy Institute. Hubo además datos de otras organizaciones, las que gene- otras consultas académicas en Washington D.C. rosamente nos permitieron acceder a ellas: y Princeton, y el personal de HDRO participó Corporación Andina de Fomento; Development en diversas instancias regionales y mundiales, Research Centre on Migration, University entre ellas el Foro Mundial sobre la Migración of Sussex; CEPAL; International Migration y el Desarrollo (FMMD) en Manila, sesiones vii
  • 7. Agradecimientos INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos preparatorias para el FMMD de Atenas y muchas Huang creó algunos de los mapas. La produc- conferencias y seminarios organizados por otros ción, traducción, distribución y promoción del organismos de la ONU (por ejemplo, DAES, Informe contó con la ayuda de la Oficina de OIT y UNITAR), universidades, centros de Comunicaciones del PNUD, y particularmente estudio y organizaciones no gubernamentales. de Maureen Lynch. Las traducciones fueron revi- Los participantes de una serie de debates de la sadas por Luc Gregoire, Madi Musa, Uladzimir Red de Desarrollo Humano aportaron vastos Shcherbau y Oscar Yujnovsky. Margaret Chi y conocimientos e hicieron comentarios sobre los Solaiman Al-Rifai de la Oficina de las Naciones vínculos entre migración y desarrollo humano. Unidas para Servicios de Proyectos entregaron Para ver más detalles del proceso, visite: http:// apoyo administrativo y servicios de gestión hdr.undp.org/en/nhdr. fundamentales. Un Grupo de lectores del PNUD, compuesto El informe también contó con el dedicado por representantes de la oficina regional y de po- trabajo de varios alumnos en práctica, entre ellos líticas, contribuyó con sugerencias e hizo aportes Shreya Basu, Vanessa Alicia Chee, Delphine muy útiles sobre los conceptos y los borradores De Quina, Rebecca Lee Funk, Chloe Yuk Ting del informe, así como también lo hicieron otros Heung, Abid Raza Khan, Alastair Mackay, colegas que entregaron su sabiduría y asesora- Grace Parker, Clare Potter, Limon B. Rodriguez, miento. Nos gustaría agradecer especialmente Nicholas Roy, Kristina Shapiro y David Stubbs. los comentarios de: Amat Alsoswa, Carolina Queremos agradecer a todos quienes partici- Azevedo, Barbara Barungi, Tony Bislimi, Kim pan de manera directa o indirecta en la orienta- Bolduc, Winifred Byanyima, Ajay Chhibber, ción de nuestra labor, al tiempo que asumimos la Samuel Choritz, Pedro Conceição, Awa Dabo, plena y total responsabilidad por cualquier error Georgina Fekete, Priya Gajraj, Enrique Ganuza, u omisión. Tegegnework Gettu, Rebeca Grynspan, Sultan Hajiyev, Mona Hammam, Mette Bloch Hansen, Mari Huseby, Selim Jahan, Bruce Jenks, Arun Kashyap, Olav Kjoren, Paul Ladd, Luis Felipe López-Calva, Tanni Mukhopadhyay, B. Murali, Theodore Murphy, Mihail Peleah, Amin Sharkawi, Kori Udovicki, Mourad Wahba y Caitlin Wiesen. Los servicios de edición fueron prestados por Jeni Klugman un equipo de Green Ink, liderado por Simon Directora Chater. El diseño fue obra de Zago. Guoping Informe sobre Desarrollo Humano 2009 viii
  • 8. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Siglas Siglas ACNUR Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados AGCS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios CCG Consejo de Cooperación del Golfo CEDAW Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer CEDEAO Comunidad Económica de los Estados de África Occidental CMW Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares CRC Convención sobre los Derechos del Niño DAES Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas DERP Documento de estrategia de lucha contra la pobreza ECD Desarrollo del niño en la primera infancia EIU Economist Intelligence Unit ERP Estrategia de reducción para la pobreza HDRO Oficina encargada del Informe sobre Desarrollo Humano IDH Índice de Desarrollo Humano MERCOSUR Mercado Común del Sur MIPEX Índice de la UE de políticas de integración de migrantes OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos OIM Organización Internacional para las Migraciones OIT Organización Internacional del Trabajo OMC Organización Mundial del Comercio ONG Organizaciones no Gubernamentales ONUDD Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito OOPS Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente PIB Producto interno bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo TMB Órgano encargado de vigilar la aplicación de los tratados UE Unión Europea UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia URSS Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas ix
  • 9. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Contenidos Contenidos Prólogo v 3.5.2 Desplazamiento debido al desarrollo 72 Agradecimientos vii 3.5.3 Trata de personas 73 Siglas ix 3.6 Impactos generales 74 3.7 Conclusiones 76 PERSPECTIVA GENERAL 1 CAPÍTULO 4 Cómo y por qué la gente cambia su lugar de residencia 2 Obstáculos al movimiento humano 2 Repercusiones en el origen y en el destino 79 Argumentos a favor de la movilidad humana 3 4.1 Repercusiones en los lugares de origen 79 Nuestra propuesta 4 4.1.1 Efectos en los hogares 80 El camino hacia el desarrollo 6 4.1.2 Efectos económicos a escala comunitaria y nacional 85 4.1.3 Efectos sociales y culturales 89 CAPÍTULO 1 4.1.4 Movilidad y estrategias nacionales de desarrollo 92 4.2 Efectos en los lugares de destino 93 Libertad y movimiento: ¿de qué manera puede la movilidad propiciar el desarrollo humano? 9 4.2.1 Efectos macroeconómicos 93 1.1 La movilidad importa 9 4.2.2 Efectos en los mercados laborales 95 1.2 Elecciones de contexto: entender por qué la gente se desplaza 12 4.2.3 Urbanización acelerada 96 1.3 Desarrollo, libertad y movilidad human 15 4.2.4 Efectos fiscales 97 1.4 Cuál es nuestro aporte 17 4.2.5 Percepciones e inquietudes sobre la migración 100 4.3 Conclusiones 102 CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 5 Gente en movimiento: quién se desplaza, dónde, cuándo y porqué 23 Políticas para lograr mejores resultados en desarrollo humano 107 2.1 El movimiento humano hoy 23 5.1 El conjunto de medidas esenciales 108 2.2 Retrospectiva 31 5.1.1 Liberalizar y simplificar los canales oficiales 108 2.2.1 La visión a largo plazo 31 5.1.2 Asegurar derechos básicos a los migrantes 112 2.2.2 El siglo XX 34 5.1.3 Reducir los costos de transacción asociados con el movimiento humano 115 2.3 Políticas y movimiento 38 5.1.4 Mejorar los resultados para los migrantes y las comunidades de destino 117 2.4 De cara al futuro: la crisis y más allá 45 5.1.5 Propiciar los beneficios de la movilidad interna 120 2.4.1 La crisis económica y las perspectivas de recuperación 45 5.1.6 La movilidad como parte integral de las estrategias nacionales 2.4.2 Tendencias demográficas 48 de desarrollo 121 2.4.3 Factores ambientales 49 5.2 La viabilidad política de la reforma 122 2.5 Conclusiones 50 5.3 Conclusiones 126 CAPÍTULO 3 Notas 127 La suerte que les cabe a los migrantes 55 Bibliografía 133 3.1 Ingresos y medios de sustento 56 3.1.1 Impactos en los ingresos brutos 56 ANEXO ESTADÍSTICO 3.1.2 Costos financieros de la migración 60 Cuadros 157 3.2 Salud 61 Guía para el lector 217 3.3 Educación 64 Nota técnica 223 3.4 Potenciación, derechos civiles y participación 67 Definición de términos estadísticos e indicadores 224 3.5 Comprender las consecuencias de los factores negativos 69 Clasificación de países 228 3.5.1 Cuando la inseguridad motiva la migración 70 xi
  • 10. Contenidos INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos RECUADROS 3.4 Hay más pobreza entre niños migrantes, pero las transferencias sociales pueden ayudar 59 1.1 Calcular el impacto del desplazamiento 12 3.5 Los costos del desplazamiento suelen ser altos 61 1.2 Cómo incide el desplazamiento en la medición del progreso 14 3.6 El costo del traslado puede superar varias veces el ingreso 1.3 Términos básicos utilizados en este informe 15 mensual proyectado 61 1.4 ¿Cómo perciben los pobres la migración? 16 3.7 Los hijos de quienes emigran tienen más posibilidades de sobrevivir 62 2.1 El cómputo de los migrantes irregulares 25 3.8 Los migrantes provisorios e irregulares generalmente no tienen 2.2 Movimiento inducido por el conflicto y trata de personas 28 acceso a servicios de salud 63 2.3 Tendencias migratorias en la ex Unión Soviética 33 3.9 Los migrantes provenientes de países con bajo IDH registran más 2.4 Gobernabilidad de la movilidad en el mundo 41 logros en escolaridad 65 3.1 China: políticas y resultados asociados con la migración interna 58 3.10 Los migrantes tienen más acceso a educación en países desarrollados 65 3.2 Niños migrantes independientes 66 3.11 El derecho a voto es en general sólo para ciudadanos 68 3.3 La próxima generación 67 3.12 La matriculación escolar entre los refugiados normalmente supera 3.4 Mecanismos para hacer cumplir la ley en Malasia 69 la de las comunidades receptoras en los países en desarrollo 72 4.1 Cómo los teléfonos móviles pueden reducir el costo de las remesas 3.13 Beneficios considerables en desarrollo humano para migrantes internos 75 de dinero: el caso de Kenya 82 3.14 En general los migrantes son tan felices como los nativos 76 4.2 La crisis de 2009 y las remesas 83 4.1 Es probable que el flujo de remesas se vea afectado por la 4.3 Consecuencias para el desarrollo humano de la migración de recesión mundial 83 personas calificadas 86 4.2 Los trabajadores calificados se movilizan por igual entre los 4.4 Movilidad y perspectivas de desarrollo de países pequeños 88 países y en su interior 87 4.5 Movilidad y desarrollo humano: perspectivas de algunos países en desarrollo 90 4.3 El apoyo a la inmigración está condicionado a la disponibilidad 5.1 Liberalizar los canales oficiales-Suecia y Nueva Zelandia 109 de empleos 98 5.2 ¿Qué ha sucedido con la regularización? 110 4.4 Cuando existen pocas opciones de trabajo, las personas favorecen 5.3 Reducir el papeleo: un desafío para gobiernos y socios 116 a los nativos 100 5.4 Reconocer las credenciales 118 4.5 Muchas personas valoran la diversidad 102 5.5 Cuando emigra gente calificada: algunas alternativas de política 123 5.1 La ratificación de la Convención sobre los derechos de los migrantes ha sido limitada 113 5.2 Apoyo para la oportunidad de quedarse en forma permanente 125 FIGURAS 2.1 Muchas más personas se desplazan internamente que a otros países 24 MAPAS 2.2 Los más pobres son los que más se benefician del desplazamiento… 25 2.3 …pero también son los que menos emigran 27 1.1 Las fronteras son importantes 10 2.4 Un porcentaje cada vez mayor de migrantes proviene de países 1.2 Los migrantes viajan a lugares donde hay más oportunidades 11 en desarrollo 34 2.1 El movimiento es en su mayor parte al interior de las regiones 26 2.5 Orígenes y tendencias de la migración hacia países desarrollados 35 3.1 El conflicto como factor que motiva el movimiento en África 71 2.6 Las tasas de migración interna aumentaron sólo levemente 36 4.1 Las remesas van básicamente de las regiones desarrolladas a 2.7 A nivel mundial, las brechas de ingreso aumentaron 37 las regiones en desarrollo 81 2.8 Bienvenidos los altamente calificados, rotar a los de baja calificación 38 2.9 Diversidad en las prácticas de aplicación de la ley 39 2.10 Evidencia comparativa entre países no apoya la hipótesis de CUADROS ‘cantidades versus derechos’ 40 2.11 El desempleo aumenta en destinos clave de los migrantes 43 2.1 Cinco décadas de estabilidad global, con cambios regionales 32 2.12 Los migrantes se encuentran en los lugares más golpeados 2.2 Las autoridades dicen que intentan mantener los actuales niveles por la recesión 44 de inmigración 36 2.13 La población en edad de trabajar aumentará en regiones en desarrollo 46 2.3 Más de un tercio de los países restringe considerablemente el 3.1 Quienes emigran reciben ingresos mucho más altos que quienes derecho a desplazarse 42 se quedan 56 2.4 Relaciones de dependencia aumentarán en países desarrollados y 3.2 Enormes beneficios en salarios para migrantes altamente calificados 56 permanecerán estables en países en desarrollo 47 3.3 Considerables beneficios en salarios para los migrantes internos 4.1 Las ERP reconocen los múltiples impactos de la migración 91 en Bolivia, especialmente aquellos con menos educación 57 xii
  • 11. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Contenidos CUADROS DEL ANEXO ESTADÍSTICO A Desplazamiento humano: instantáneas y tendencias 157 B Emigrantes internacionales por lugar de residencia 161 C Educación y empleo de migrantes internacionales en países de la OCDE (de 15 años y mayores) 165 D Desplazamientos provocados por conflictos e inseguridad 169 E Flujos financieros internacionales: remesas, asistencia oficial para el desarrollo e inversión extranjera directa 173 F Convenios seleccionados relativos a derechos humanos y migración (según año de ratificación) 177 G Tendencias del Índice de Desarrollo Humano 181 H Índice de Desarrollo Humano 2007 y sus componentes 185 I1 Pobreza humana y de ingresos 190 I2 Pobreza humana y de ingresos: países de la OCDE 194 J Índice de desarrollo humano relativo al género y sus componentes 195 K Índice de potenciación de género y sus componentes 200 L Tendencias demográficas 205 M Economía y desigualdad 209 N Salud y educación 213 xiii
  • 12. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Perspectiva general Perspectiva general Veamos el caso de Juan. Hijo de una familia pobre de una zona rural de México, su familia tuvo que esforzarse mucho para costear su salud y educación. Dejó la escuela cuando tenía 12 años para ayudar al sustento de su hogar. Seis años después, siguió a su tío a Canadá en busca de mejor salario y oportunidades. En efecto, la esperanza de vida es cinco años más de origen puede ser la mejor salida, y en ocasio- alta en ese país que en México y se gana el triple. nes la única, para mejorar sus oportunidades. La Juan fue seleccionado para trabajar temporal- capacidad de una persona de cambiar su lugar de mente en Canadá y luego consiguió el derecho a residencia puede ser extremadamente efectiva quedarse. Con el paso del tiempo se transformó para aumentar sus perspectivas de ingreso, salud en empresario y ahora su negocio emplea a cana- y educación. Pero el valor no se circunscribe sólo dienses de nacimiento. Éste es sólo un caso entre a esos ámbitos, ya que la posibilidad de decidir millones de personas que cada año encuentran dónde vivir es un aspecto fundamental de la li- nuevas expectativas y libertad por el hecho de bertad humana. emigrar, medida que es provechosa tanto para Cuando la gente se traslada a otro lugar, ya ellos mismos como para su lugar de origen y de sea al interior de un país o a través de las fron- destino. teras internacionales, se embarca en un viaje de Examinemos ahora el caso de Bhagyawati. esperanza e incertidumbre. La mayoría de las Ella pertenece a una casta inferior y vive en la personas cambia su lugar de residencia en busca zona rural de Andhra Pradesh, India. Todos de mejores oportunidades. Esperan combinar los años viaja a la ciudad de Bangalore con sus sus propios talentos con los recursos del país de hijos para trabajar durante seis meses en obras destino en beneficio propio y de su familia, quie- de construcción, donde gana Rs60 (US$1,20) nes con frecuencia los acompañan o los siguen diarios. Mientras están lejos de su hogar, los después. Si tienen éxito, su iniciativa y esfuerzos niños no asisten a la escuela porque no hablan el pueden también favorecer a quienes se quedaron idioma local y porque la escuela está demasiado atrás y a la sociedad donde establecen su nuevo distante de la construcción. Bhagyawati no tiene hogar. Pero no todos triunfan en su empeño. Los derecho a recibir alimentos subsidiados ni aten- migrantes que dejan atrás amigos y familia sue- ción de salud y no puede votar porque vive fuera len sentirse solos o sufren el rechazo de quienes del distrito donde está registrada. Al igual que temen o resienten a los recién llegados, pueden millones de otros migrantes internos, una de las perder su empleo o enfermarse y así quedar im- pocas alternativas de las que dispone para mejo- posibilitados de acceder a los servicios de apoyo rar sus condiciones de vida es trasladarse a otra que necesitan para prosperar. ciudad con la esperanza de encontrar mejores El Informe sobre Desarrollo Humano 2009 oportunidades. examina de qué manera políticas más eficientes Nuestro mundo es muy desigual. Las enor- podrían mejorar el desarrollo humano. Además, mes diferencias en desarrollo humano entre los expone las razones por las cuales los gobiernos países, pero también en su interior, han sido deben reducir las restricciones al desplazamiento abordadas de manera recurrente en el Informe al interior y allende las fronteras, de manera de am- sobre Desarrollo Humano desde que iniciáramos pliar las alternativas y la libertad de sus habitantes. esta publicación en 1990. Sin embargo, en el in- Por último, aboga por medidas prácticas que pue- forme de este año exploramos por primera vez den mejorar la situación a la llegada, decisión que el tema de la migración. Para muchos habitantes sería muy provechosa tanto para las comunidades de los países en desarrollo, abandonar su lugar de destino como para los lugares de origen. 1
  • 13. Perspectiva general INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos La mayor parte Cómo y por qué la gente cambia su Otro grupo vulnerable se compone de las vícti- de los migrantes, lugar de residencia habitual mas del tráfico humano, especialmente mujeres tanto internos como El punto de partida de muchos de los debates jóvenes, que por lo general han sido engañadas internacionales, se en torno a la migración suelen ser las corrientes con promesas de mejores perspectivas de vida. beneficia de mejores que van de los países en desarrollo a los países Su cambio de residencia no es voluntario, sino ingresos, más acceso desarrollados de Europa, América del Norte por coacción y en ocasiones viene acompañado a educación y salud y Australasia. Sin embargo, la mayor parte del de violencia y abuso sexual. y más oportunidades desplazamiento no se produce entre estos dos Sin embargo, en general la gente se traslada para sus hijos tipos de naciones y ni siquiera entre naciones. por voluntad propia a lugares donde las condi- La abrumadora mayoría de quienes cambian su ciones son mejores. Más de tres cuartas partes de lugar de residencia habitual lo hace al interior de los migrantes internacionales se dirigen a un país su propio país. Si usamos una definición conser- con un nivel de desarrollo humano superior al de vadora, calculamos que los migrantes internos su lugar de origen. No obstante, estas personas suman aproximadamente 740 millones de per- enfrentan restricciones considerables tanto de- sonas, es decir, casi cuatro veces la cantidad de bido a las políticas que obstaculizan su entrada aquellos que se desplazaron a otro país. Y de estos como a los recursos de los que disponen para rea- últimos, apenas algo más de una tercera parte se lizar el cambio. Por este motivo, los habitantes cambió de un país en desarrollo a uno desarro- de los países pobres son los que menos emigran: llado, esto es, menos de 70 millones de personas. por ejemplo, menos del 1% de los africanos se ha La gran mayoría de los 200 millones de migrantes trasladado a Europa. De hecho, tanto la historia internacionales se trasladó de una nación en desa- como las cifras contemporáneas sugieren que el rrollo a otra o entre países desarrollados. desarrollo y la migración van de la mano: en un La mayor parte de los migrantes, tanto inter- país con desarrollo humano bajo, la tasa media nos como internacionales, se beneficia de mejores de emigración es inferior al 4%, en comparación ingresos, más acceso a educación y salud y más con el 8% en los países con un nivel de desarrollo oportunidades para sus hijos. Las encuestas reali- más alto. zadas informan que la mayoría se siente contenta en su lugar de destino a pesar de múltiples pro- Obstáculos al movimiento humano cesos de adaptación y obstáculos propios de un El porcentaje de migrantes internacionales dentro cambio de residencia. Una vez establecidos, los de la población mundial se ha mantenido noto- migrantes con frecuencia se integran más que los riamente estable –alrededor de 3% en los últimos residentes locales a asociaciones gremiales o gru- 50 años– a pesar de factores que podrían haber pos religiosos y otros. Sin embargo, hay ventajas incrementado dicho curso de acción. La com- y desventajas y los beneficios de la movilidad se binación de tendencias demográficas (el enveje- distribuyen de manera muy dispareja. cimiento en los países desarrollados y la mayor Las personas desplazadas por conflictos o proporción de jóvenes, todavía en aumento, en los situaciones de inseguridad plantean desafíos es- países en desarrollo) y mayores oportunidades de peciales. Se calcula que unos 14 millones de refu- empleo con comunicaciones y transporte más ba- giados viven fuera de su propia nación, es decir, ratos incrementaron ‘la demanda’ de migración. alrededor del 7% de los migrantes del mundo. La Sin embargo, quienes desean migrar se tropiezan mayoría permanece cerca del país del que huyó, cada vez con más obstáculos erigidos por los go- donde habitualmente vive en campamentos biernos para evitar el desplazamiento. Las nacio- hasta que la situación en casa permite retornar. nes-Estado se cuadriplicaron hasta llegar a casi Sin embargo, cada año medio millón de ellos 200 durante el último siglo y con ello, crearon viaja a algún país desarrollado e intenta obtener más fronteras que cruzar, mientras que las refor- asilo. Una cantidad mucho mayor, unos 26 mi- mas a las políticas restringieron aún más la escala llones, pertenece a la categoría de desplazado in- de la migración, incluso a medida que disminuían terno. Si bien no han cruzado ninguna frontera, los obstáculos al intercambio de bienes. muchas veces enfrentan dificultades especiales al Las personas con baja calificación enfren- estar lejos de su hogar en un país desgarrado por tan aún más barreras cuando quieren cambiar un conflicto o afectado por un desastre natural. de lugar de residencia, pese a que muchos países 2
  • 14. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Perspectiva general ricos tienen gran demanda de mano de obra. Las trabajadores con calificaciones comparables Si se reducen las políticas suelen favorecer más bien a personas con nacidos en el país, el caudal de datos que éstas barreras que frenan el más educación y, por ejemplo, permiten a los estu- han generado sugiere que tales efectos suelen ser movimiento humano diantes quedarse en el país una vez titulados e in- insignificantes y, en algunos contextos, del todo y se mejora el trato vitan a profesionales a instalarse con su familia. En inexistentes. para quienes migran cambio, los Estados tienden a ser mucho más am- se pueden obtener biguos cuando se trata de trabajadores con pocos Argumentos a favor de la movilidad grandes frutos para el conocimientos especializados, cuyo estatus y trato humana desarrollo humano con frecuencia deja mucho que desear. En muchas En este informe se sostiene que los migrantes di- naciones, sectores como agricultura, construcción, namizan la producción a un costo muy inferior o industria manufacturera y servicios ofrecen pues- incluso nulo para los residentes locales. De hecho, tos de trabajo que son ocupados por estos migran- los efectos positivos pueden ser mucho mayores, tes. Sin embargo, las autoridades prefieren rotar como en el caso en que la disponibilidad de mi- entre quienes tienen menos educación haciéndolos grantes dedicados al cuidado de los niños permite entrar y salir del país y tratando a los trabajadores a las madres del país de destino trabajar fuera del transitorios y en situación irregular como agua hogar. Y a medida que los migrantes adquieren el de un grifo que se puede abrir y cerrar a volun- idioma y otras habilidades necesarias para ascender tad. Hoy, se calcula que existen unos 50 millones en la escala de ingresos, muchos de ellos se integran de personas que viven y trabajan en el extranjero de forma bastante natural. Con ello, hacen que los en situación irregular. Ahora bien, algunos países temores actuales acerca de la imposibilidad de asi- toleran la permanencia de grandes cantidades de milación que suscitan estos extranjeros recién lle- trabajadores irregulares, como Estados Unidos y gados sean tan infundados como lo fueron aquellos Tailandia, situación que probablemente permite expresados respecto de los irlandeses, por ejemplo, a estas personas acceder a empleos mejor pagados a principios del siglo XX en Estados Unidos. Sin que en su país de origen. No obstante, aunque embargo, también es cierto que muchos migrantes muchas veces hacen el mismo trabajo y pagan los enfrentan desventajas sistémicas que les impiden o mismos impuestos que los residentes locales, a me- dificultan acceder a servicios locales en los mismos nudo carecen de acceso a servicios básicos y corren términos que la población local, problemas que son el riesgo de ser deportados. Algunos gobiernos, especialmente graves para los trabadores transito- como Italia y España, reconocieron que los inmi- rios y en situación irregular. grantes no calificados sí aportan a sus sociedades, En los países de origen, los efectos se sienten motivo por el cual regularizaron la situación de en la forma de mayores ingresos y consumo, mejor quienes contaban con empleo. Otros países en educación y salud y en la expansión del nivel cul- tanto, como Canadá y Nueva Zelandia, cuentan tural y social. Cambiar el lugar de residencia ge- con programas bien diseñados para migrantes es- neralmente trae beneficios, que de manera más tacionales en el sector agrícola y otros. inmediata se traducen en el envío de remesas a Si bien hay consenso generalizado en torno los familiares directos. Sin embargo, estas venta- al valor de la migración de trabajadores califica- jas también se difunden de manera más general dos para los países de destino, los trabajadores cuando el dinero de las remesas se gasta (y de poco calificados generan gran controversia. Esto esta forma genera empleos para los trabajadores se debe a la opinión bastante difundida de que locales) y cambia la conducta en respuesta a las estas personas, si bien pueden llenar puestos va- nuevas ideas que vienen de afuera. Las mujeres, cantes, también desplazan a los trabajadores lo- en particular, podrían verse liberadas de sus roles cales y hacen disminuir los salarios. Existen otras tradicionales. preocupaciones, como el riesgo de que aumente La naturaleza y la extensión de los efectos de- la delincuencia, se intensifique la carga para los penden asimismo de quién emigra, de cómo le va servicios locales y se pierda la cohesión social y afuera y de si se mantiene o no conectado a sus cultural. Sin embargo, estas inquietudes muchas raíces a través del flujo de dinero, conocimien- veces son exageradas. Aunque las investigaciones tos e ideas. Ya que los migrantes llegan general- constataron que la migración en determinadas mente en gran número desde lugares específicos, circunstancias tiene efectos negativos para los por ejemplo, de Kerala (India) y la provincia de 3
  • 15. Perspectiva general INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Las dos dimensiones Fujian (China), los efectos en las comunidades Nuestra propuesta más importantes de la suelen ser mayores a los efectos en el país. A largo Si se reducen las barreras que frenan el movimiento agenda de movilidad plazo, no obstante, las ideas generadas por el mo- humano y se mejora el trato para quienes migran humana donde hay vimiento humano pueden también tener efectos se pueden obtener grandes frutos para el desarro- cabida para mejores más trascendentales en las normas sociales y en la llo humano. Sin embargo, se necesita una visión políticas: la admisión y estructura de clases de todo un país. En ocasiones audaz para que estos beneficios se hagan realidad. el trato se considera que el éxodo de trabajadores califi- En efecto, este informe presenta argumentos en cados tiene repercusiones negativas, en particular pro de un conjunto integral de reformas capaces en la entrega de servicios como educación y salud. de desencadenar importantes beneficios para los Sin embargo, incluso si así fuera, las políticas migrantes, las comunidades y los países. destinadas a abordar los problemas estructurales Nuestra propuesta aborda las dos dimensio- implícitos, como salarios bajos, financiamiento nes más importantes de la agenda de movilidad inadecuado e instituciones imperfectas, serían humana donde hay cabida para mejores políticas: la mejor respuesta a estos efectos. Culpar de esa la admisión y el trato. Las reformas que se expo- situación a la pérdida de mano de obra calificada nen en nuestro conjunto de medidas esenciales o a los mismos trabajadores significa no compren- ofrecen ganancias a mediano y largo plazo. No der la causa real y restringir la movilidad de estas están orientadas solamente a los gobiernos de personas seguramente sería contraproducente, sin destino, sino también a los de origen y a otros par- siquiera mencionar que privaría a los afectados del ticipantes clave, en particular el sector privado, derecho humano básico de dejar su propio país. las asociaciones gremiales y las organizaciones No obstante, la migración internacional, in- no gubernamentales, además de los propios mi- cluso en aquellos casos en que se maneja bien, grantes. Si bien los responsables de formular po- no equivale a una estrategia nacional de desa- líticas enfrentan desafíos comunes, obviamente rrollo humano. Con pocas excepciones (princi- tendrán que idear y ejecutar políticas migratorias palmente la de los pequeños Estados isla donde diferentes en sus respectivos países que se ajus- más del 40% de los habitantes se traslada a otro ten a las circunstancias nacionales y locales. No país), es poco probable que la emigración defina obstante, existen algunas buenas prácticas que se las perspectivas de desarrollo de toda una na- pueden adoptar de manera más generalizada. ción. En el mejor de los casos, ésta es una ins- Subrayamos seis instancias importantes que tancia complementaria a los esfuerzos locales y se pueden aplicar de manera aislada, pero que nacionales más generales destinados a reducir la utilizadas conjuntamente en un enfoque integral pobreza y mejorar el desarrollo humano y que pueden aumentar al máximo los efectos positivos siguen siendo tan fundamentales como siempre en el desarrollo humano: liberalizar las actuales lo han sido. vías de entrada de modo que más trabajadores Al momento de redactar este informe, el mundo puedan inmigrar, asegurar derechos básicos a los se ve afectado por la peor crisis económica en más migrantes, disminuir los costos de transacción de de medio siglo. La contracción de las economías y la migración, encontrar soluciones que beneficien los despidos afectan a millones de trabajadores y los tanto a las comunidades de destino como a los migrantes no son una excepción. Estimamos que migrantes, facilitar el movimiento de personas la actual contracción debe aprovecharse como una dentro de su propio territorio e integrar la mi- oportunidad para instituir un nuevo trato para gración a las estrategias nacionales de desarrollo. los migrantes; un trato que beneficie a los traba- Todas estas medidas son aportes complementa- jadores en casa y en el extranjero y que al mismo rios e importantes para el desarrollo humano. tiempo, evite una reacción proteccionista. La re- El conjunto de medidas esenciales subraya cuperación hará resurgir muchas de las mismas dos instancias para liberalizar los actuales cana- tendencias implícitas que fueron la fuerza motriz les normales de entrada: del movimiento humano en el último medio siglo • Recomendamos ampliar los sistemas para e impulsarán a más personas a cambiar su lugar de el trabajo realmente estacional en sectores residencia habitual. Es crucial que los gobiernos se como agricultura y turismo. Estos sistemas preparen para esa situación poniendo en marcha ya han demostrado su eficacia en varios paí- las medidas requeridas. ses. La buena práctica sugiere que en esta in- 4
  • 16. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Perspectiva general tervención deben participar las asociaciones pueden mitigar los costos desproporcionados de Aunque no reemplaza gremiales y de empleadores, además de los la recesión que enfrentan los migrantes actuales las iniciativas más gobiernos de los países de origen y destino, y futuros, como permitir a quienes quedaron ce- generales para avanzar en particular en el diseño y la ejecución de santes la oportunidad de buscar otro empleo (o al en el desarrollo, la garantías salariales básicas, regulaciones de menos dar el tiempo necesario para resolver sus migración puede salud y seguridad y disposiciones para visitas asuntos antes de partir) y difundir publicaciones ser una estrategia reiterativas, como en el caso de Nueva Zelan- sobre perspectivas de empleo (y también sobre las muy importante para dia, por ejemplo. recesiones en los países de origen). hogares y familias que • Proponemos asimismo aumentar la cantidad de Para el movimiento humano internacional, intentan diversificar y visas para personas poco capacitadas, haciendo los costos de transacción de obtener los docu- mejorar sus medios de depender su número de la demanda local. La mentos necesarios y cumplir con las exigencias sustento experiencia sugiere que una buena práctica en administrativas para cruzar las fronteras na- este ámbito incluye velar por que los inmigran- cionales muchas veces son elevados, suelen ser tes tengan derecho a cambiar de empleador regresivos (y proporcionalmente más altos para (denominado transferibilidad de empleadores), personas no calificadas y para aquellos con con- ofrecer a los inmigrantes el derecho a postular a trato a corto plazo) y pueden tener también el la extensión de la estadía y diseñar medios para efecto no previsto de fomentar el movimiento una eventual residencia permanente, establecer irregular y el contrabando. En uno de cada 10 disposiciones para facilitar viajes de retorno du- países, el costo del pasaporte es superior al 10% rante el período de vigencia de la visa y permitir del ingreso per cápita; no sorprende entonces la transferencia de las prestaciones de seguridad que estos costos tengan una correlación negativa social acumuladas, según la reciente reforma con las tasas de emigración. Tanto los gobiernos adoptada en Suecia. de los países de origen como de destino pueden Los países de destino deben decidir sobre el simplificar los procedimientos y reducir los cos- número de migrantes que deseen dejar entrar, por tos de la documentación, y ambas partes pueden medio de procesos políticos que incluyan el de- colaborar para mejorar y regular los servicios de bate público y que equilibren los diferentes inte- intermediación. reses. Los mecanismos para acordar este número Es de vital importancia asegurar que cada deben ser transparentes y basarse en la demanda uno de los migrantes se adapte bien después de de los empleadores, estableciéndose cuotas afines su llegada, pero también que las comunidades a con las condiciones económicas. las cuales se integran no sientan que los servicios En el lugar de destino, los inmigrantes con clave quedan excesivamente recargados por el frecuencia reciben un trato que viola sus dere- exceso de demanda que éstos traen consigo. Si chos humanos básicos. Incluso si los gobiernos bien es un problema para las autoridades locales, no ratifican las convenciones internacionales que posiblemente también se necesiten transferencias protegen a éstos trabajadores, deben velar por fiscales adicionales. Velar por el acceso igualita- que gocen de plenos derechos en el lugar de tra- rio de los hijos de migrantes a educación y, donde bajo, como igual trabajo-igual salario, condicio- sea necesario, ayudar para que alcancen el mismo nes dignas y organización colectiva, entre otros. nivel que los demás niños y se integren, puede En este contexto, es probable que deban actuar mejorar sus perspectivas y evitar una posible fu- diligentemente con el fin de desarraigar la discri- tura clase marginada. Es fundamental enseñar minación. Los gobiernos de los lugares de origen el idioma local a los niños en edad escolar, pero y de destino pueden colaborar para facilitar el también a los adultos, tanto en el lugar de trabajo reconocimiento de las credenciales obtenidas en como a través de gestiones especiales para llegar el extranjero. a las mujeres que no trabajan fuera del hogar. La actual recesión ha dejado a los migrantes Algunas situaciones requerirán medidas más ac- en una situación especialmente vulnerable. Los tivas que otras para combatir la discriminación, gobiernos de algunos países de destino inten- abordar las tensiones sociales y, donde sea per- sificaron de tal forma la aplicación de las leyes tinente, evitar brotes de violencia en contra de de migración que podrían estar infringiendo los inmigrantes. La sociedad civil y los gobiernos los derechos de los migrantes. Hay medidas que tienen un amplio caudal de experiencia positiva 5
  • 17. Perspectiva general INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos en cuanto a hacer frente a la discriminación, por En el caso de los países de origen, un estudio ejemplo a través de campañas de sensibilización. más sistemático del perfil de la migración y de sus A pesar de la desaparición de la mayoría de beneficios, costos y riesgos proporcionaría una los sistemas de planificación centralizada del mejor base para integrar el movimiento humano mundo, no deja de sorprender la gran cantidad en las estrategias nacionales de desarrollo. Si bien de gobiernos (alrededor de un tercio) que en la la emigración no es una alternativa a las iniciativas práctica restringen el movimiento interno. Esto para acelerar el desarrollo en casa, la movilidad se hace generalmente reduciendo los derechos y puede facilitar el acceso a ideas, conocimientos y las prestaciones de servicios básicos para quienes recursos que sirven de complemento y, en algunos no se encuentran registrados en la zona local casos, logran intensificar el progreso. donde están. De este modo se discrimina a los Para los países de destino, el ‘cómo y cuándo’ migrantes internos, como todavía sucede en de las reformas dependerá de un examen realista China. En este sentido, una recomendación clave de las condiciones económicas y sociales que del informe respecto de los migrantes internos tome en cuenta la opinión pública y las restric- es asegurar la equidad en la prestación de los ser- ciones políticas en el ámbito local y nacional. vicios básicos. El trato igualitario es importante La cooperación internacional, en especial a para los trabajadores temporales y estacionales y través de acuerdos bilaterales o regionales, puede su familia, para las regiones a las que van a traba- redundar en mejor manejo de la migración, pro- jar y también para asegurar una prestación digna tección más eficiente de los derechos de los mi- de servicios una vez que regresen a su hogar, de grantes y aumento de las contribuciones de estos manera que no se vean obligados a cambiar de últimos tanto a los países de origen como de aco- lugar de residencia para tener acceso a escuelas y gida. Algunas regiones, como África Occidental atención de salud. y el Cono Sur de América Latina, se encuentran Aunque no reemplaza las iniciativas más ge- en proceso de crear zonas de libre movimiento nerales para avanzar en el desarrollo, la migración para promover un intercambio más autónomo y puede ser una estrategia muy importante para ho- al mismo tiempo, incrementar los beneficios de gares y familias que intentan diversificar y mejorar la migración. Los amplios mercados laborales sus medios de sustento, especialmente en los paí- creados en estas regiones pueden traducirse en ses en desarrollo. Los gobiernos deben tomar con- considerables beneficios para los migrantes, su ciencia de este potencial e integrar la migración en familia y su comunidad. otros aspectos de la política de desarrollo nacional. Hay ciertos llamados para crear un nuevo sis- Un punto decisivo que surge de la experiencia es tema mundial que mejore la gestión de la migra- la trascendencia que tienen las condiciones econó- ción y hoy, más de 150 países participan en el Foro micas nacionales y la solidez de las instituciones Global sobre la Migración y el Desarrollo. Los públicas para cosechar los beneficios más generales gobiernos, al enfrentar desafíos compartidos, ge- de la movilidad. neran respuestas en común, tendencia que vimos emerger mientras preparábamos este informe. El camino hacia el desarrollo Superando barreras instala decididamente el Para avanzar en este programa se requiere un desarrollo humano en la agenda de las autorida- liderazgo inteligente y vigoroso asociado con des encargadas de formular políticas que buscan gestiones más decididas para hacer participar al obtener los mejores resultados posibles en los pa- público y sensibilizarlo respecto de los hechos en trones de movimiento humano, los que se vuel- torno a la migración. ven cada vez más complejos en todo el mundo. 6
  • 18. Libertad y movimiento: ¿de qué manera puede la movilidad propiciar el desarrollo humano? 1
  • 19. La distribución de las oportunidades en el mundo es extremadamente desigual. Esta falta de equidad es una de las principales determinantes del movimiento humano y ello implica que los desplazamientos tienen enorme potencial para mejorar el desarrollo humano. No obstante, el movimiento no es sólo la mera expresión de una opción; muchas veces las personas se trasladan en condiciones límites, pero los beneficios que obtienen de sus cambios de residencia también se distribuyen en forma disímil. Nuestra visión del desarrollo como un proceso que propicia la libertad de las personas para llevar adelante la vida que cada uno elija reconoce que la movilidad es un componente esencial de dicha libertad. No obstante, el desplazamiento involucra balancear alternativas, tanto para los que parten como para los que se quedan, y la comprensión y el análisis de estas valoraciones son fundamentales para formular políticas adecuadas.
  • 20. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 1 Libertad y movimiento: ¿de qué manera puede la movilidad propiciar el desarrollo humano? Cada año, más de cinco millones de personas cruzan las fronteras internacionales con el fin de ir a vivir a un país desarrollado1. El número de personas que se traslada a un país en desarrollo o dentro de su propio país es mucho mayor, si bien es difícil obtener cálculos precisos2. Pero más gente aún, tanto en el lugar de destino como de origen, se ve afectada por el desplazamiento de otros gracias al flujo de dinero, conocimientos e ideas. Para aquellos que se trasladan, el viaje casi siem- este informe, para clasificar y comparar los paí- pre implica sacrificios e incertidumbre. Los po- ses. Un patrón que resalta inmediatamente es la sibles costos van desde el dolor emocional de la fuerte correlación entre el lado de la frontera en separación de familiares y amigos a altas sumas que se ubica un lugar y su IDH. Incluso el IDH de dinero. Y hay riesgos, como el peligro físico más bajo en un condado fronterizo de Estados de dedicarse a ocupaciones arriesgadas. En algu- Unidos (condado de Starr, Texas) es superior al nos casos, por ejemplo cuando el traslado implica índice más alto del lado mexicano (municipio de cruzar una frontera en forma ilegal, los migran- Mexicali, Baja California)4. Este patrón indica tes pueden arriesgar su propia vida. No obstante, que atravesar una frontera internacional puede millones de personas están dispuestos a incurrir expandir considerablemente las oportunidades en tales costos o riesgos a fin de mejorar su nivel disponibles para mejorar el bienestar. de vida y el de sus familias. De manera inversa, consideremos la orienta- El lugar de residencia determina decidida- ción de los desplazamientos humanos cuando se mente las oportunidades de un individuo de levantan las restricciones a la movilidad. Entre llevar una vida larga y saludable, tener acceso a 1984 y 1995, la República Popular China libera- educación, atención de salud y bienes materiales, lizó progresivamente su severo régimen de restric- disfrutar de libertades políticas y recibir protec- ciones internas, proceso que permitió a la gente ción contra la violencia física. Alguien nacido cambiarse de una región a otra. Como consecuen- en Tailandia puede esperar vivir siete años más, cia, se produjeron flujos masivos principalmente tener casi tres veces más años de educación y gas- hacia regiones con niveles más altos de desarrollo tar y ahorrar unas ocho veces más que otra per- humano. En este caso, los patrones sugieren una sona nacida en el país vecino de Myanmar3. Estas vez más que la motivación fundamental fue la diferencias de oportunidades crean una enorme oportunidad de mejorar el bienestar (mapa 1.2)5. presión para trasladarse. Estas impresiones sobre el espacio son respal- dadas por investigaciones más rigurosas que han 1.1 La movilidad importa calculado cómo el cambio de lugar de residencia Veamos, por ejemplo, la forma en que se distri- puede incidir en el bienestar. Estas comparacio- buyen los resultados en desarrollo humano cerca nes contienen dificultades inherentes toda vez de las fronteras nacionales. El Mapa 1.1 compara que las personas que se trasladan suelen tener este indicador a cada lado de la frontera entre diversas características y vivir circunstancias di- Estados Unidos y México. En la ilustración, uti- ferentes respecto de aquellos que no se mueven lizamos el Índice de Desarrollo Humano (IDH), (recuadro 1.1). No obstante, recientes estudios la medida sintética del desarrollo que se utiliza en académicos que analizan minuciosamente estas 9
  • 21. 1 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Mapa 1.1 Las fronteras son importantes IDH en las zonas fronterizas de Estados Unidos y México, 2000 IDH, 2000 0,636 – 0,700 0,701 – 0,765 0,766 – 0,830 0,831 – 0,895 0,896 – 0,950 Mexicali: IDH = 0,757 Starr: IDH = 0,766 Fuente: Anderson y Gerber (2007a). complejas relaciones han confirmado los enormes humano. Un punto que destacamos en este in- beneficios que conlleva el desplazarse hacia otro forme es que no sólo la libertad de movimiento se país. Por ejemplo, las personas con niveles modera- caracteriza por enormes desigualdades, sino tam- dos de educación formal que emigran de un país en bién los beneficios del desplazamiento. Cuando desarrollo típico hacia Estados Unidos pueden in- los más pobres entre los pobres migran, general- crementar sus ingresos anuales en unos US$10.000, mente lo hacen en condiciones de vulnerabilidad aproximadamente el doble del ingreso per cápita que no son más que un reflejo de sus limitados promedio de un país en desarrollo6 . Por su parte, recursos y opciones. Además, la información las investigaciones encargadas para este informe re- previa con que cuentan puede ser restringida o velaron que una familia que emigra de Nicaragua errónea. En este contexto, las trabajadoras do- a Costa Rica aumenta en 22% la probabilidad de mésticas migrantes sufren abuso en muchas ciu- matricular a su hijo en la escuela primaria7. dades y países del mundo, desde Washington a Estas diferencias no explican todos los des- Londres, Singapur y los estados del Consejo de plazamientos. Una parte importante de ellos Cooperación del Golfo (CCG). Algunas inves- se produce en respuesta a conflictos armados. tigaciones recientes realizadas en los Estados Algunas personas emigran para evitar la repre- árabes constataron que las condiciones de abuso sión política de parte de Estados autoritarios, y explotación que a veces se asocian con el tra- mientras que otras pueden hacerlo para escapar bajo doméstico y la falta de mecanismos de con- de ciertos roles tradicionales que sus sociedades trol pueden atrapar a las mujeres migrantes en de origen esperan de ellos. Los jóvenes a menudo un círculo vicioso de pobreza y vulnerabilidad se cambian en busca de educación y con el fin de ante el VIH8. Este mismo estudio descubrió que ampliar sus horizontes, pero quieren regresar a muchos países someten a los migrantes a exáme- casa más adelante. Tal como analizamos con más nes de VIH y deportan a quienes resultan por- detalle en la siguiente sección, existen múltiples tadores del virus, mientras que pocos países de factores que impulsan el desplazamiento y otros origen cuentan con programas de reintegración que lo restringen y que dan cuenta de una gran para migrantes que han sido obligados a retornar variedad de motivaciones y experiencias entre debido a su condición de portadores9. aquellos que deciden emigrar. No obstante, la Los desplazamientos a través de las fronteras búsqueda de oportunidades y las aspiraciones son nacionales son sólo parte de esta historia. En rea- temas que se repiten con bastante frecuencia. lidad, los movimientos al interior de las fronteras El desplazamiento no siempre se traduce son mucho más frecuentes y tienen un enorme en mejores resultados en materia de desarrollo potencial de mejorar el desarrollo humano. Esto 10
  • 22. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 1 se debe en parte a que reubicarse en otro país es humano nos induce a pensar que el tema debe- caro, pues no sólo involucra grandes desembolsos ría ser un importante foco de atención entre los en derechos y viajes (que suelen ser regresivos, vea responsables de formular políticas y los investi- el capítulo 3), sino que además implica vivir en gadores del desarrollo. No obstante, eso no es una cultura muy diferente dejando atrás las redes así. La bibliografía que aborda los efectos de la de amistades y relaciones. Esta situación puede migración se ve eclipsada por investigaciones imponer una carga psicológica muy pesada o di- sobre las consecuencias del comercio interna- fícil de cuantificar. El levantamiento de lo que cional y las políticas macroeconómicas, sólo por solían ser obstáculos estrictos al desplazamiento dar un par de ejemplos10. Mientras la comunidad interno en una serie de países (entre ellos China) internacional se jacta de contar con una arqui- ha beneficiado a muchos de los habitantes más tectura institucional bien establecida que rige pobres de la Tierra y ello constituye un impacto las relaciones comerciales y financieras entre los en el desarrollo humano que pasaríamos por alto países, la gobernabilidad de la movilidad ha sido si adoptáramos un enfoque centrado exclusiva- caracterizada bastante bien como un “régimen mente en la migración internacional. inexistente” (con una importante salvedad: los La posibilidad de que una mejor movilidad refugiados)11. En ese marco, el informe forma nacional e internacional aumente el bienestar parte de las gestiones en marcha para corregir Mapa 1.2 Los migrantes viajan a lugares donde hay más oportunidades Desarrollo humano y flujos migratorios interprovinciales en China, 1995-2000 IDH, 1995 0,000 – 0,600 0,601 – 0,700 0,701 – 0,800 0,801 – 1 Cantidad de migrantes, 1995-2000 > 2.500.000 Sin datos 1.000.000– 2.500.000 150.000–1.000.000 Fuente: PNUD (2008a) y He (2004) 11
  • 23. 1 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 1.1 Calcular el impacto del desplazamiento La medición de los efectos en los lugares y los beneficios que consi- también pueden tener sesgos de selección asociados con las opcio- guen las personas se ve afectada por aspectos metodológicos clave, nes individuales de localización. Un tema clave, que se analiza en el según se documenta en la vasta bibliografía sobre migración. Medir capítulo 4, es si las habilidades de los migrantes remplazan o comple- los impactos con precisión implica comparar el bienestar de alguien mentan las de los habitantes locales. Para determinarlo se requiere que emigra con el bienestar que habría tenido de no haberse movido. una medición adecuada de estas habilidades. Esto último es un contrafáctico desconocido y la situación de los no Un enfoque cada vez más popular intenta explotar la cuasi-alea- migrantes puede no ser una variable sustituta adecuada. Quienes se toriedad o la aleatoriedad fabricada para estimar los efectos. Por trasladan a otro país suelen tener más educación y mayores niveles ejemplo, Pacific Access Category de Nueva Zelandia asignó un con- de ingresos que aquellos que no lo hacen, por lo que es dable esperar junto de visas en forma aleatoria y así se pudo evaluar el impacto de que tengan mejor situación que quienes se quedan. Existen pruebas la migración comparando a los ganadores de la lotería con los pos- de que este fenómeno, conocido técnicamente como selectividad de tulantes que no tuvieron éxito. los migrantes, también está presente en la migración interna (vea el Existe también una importante dimensión temporal. La migración capítulo 2). Las comparaciones de grupos con características obser- tiene altos costos iniciales y sus beneficios no siempre son inmedia- vables similares (género, educación, experiencia, etc.) pueden ser tos. Por ejemplo, los retornos en el mercado laboral tienden a mejorar más precisas, pero igual omiten factores posiblemente importantes considerablemente con el tiempo cuando se aprenden y reconocen como la actitud frente al riesgo. las habilidades propias de cada país. La decisión de un migrante de Existen múltiples problemas metodológicos. Por ejemplo, los cál- retornar es una complicación adicional que afecta el período durante culos sobre el efecto de las remesas en el consumo familiar se ven el cual deberían medirse los efectos afectados por múltiples dificultades para identificar la causalidad. Por último, tal como examinamos con más detalle en el próximo Comprender de qué manera la migración incide en los mercados la- capítulo, una enorme falta de datos dificulta el análisis de la migra- borales en el lugar de destino también es problemático. La mayoría ción. Incluso en el caso de países desarrollados, a menudo es difícil de los estudios ha intentado conocer el efecto en los salarios a nivel hacer comparaciones por motivos bastante básicos, como diferen- regional o en grupos particulares según calificación. Estos estudios cias en la definición de migrante. Fuente: Clemens, Montenegro y Pritchett (2008), McKenzie, Gibson y Stillman (2006). este desequilibrio. A partir del trabajo reciente de pobladores chin han emigrado a Malasia en entidades como la Organización Internacional años recientes para escapar de la persecución de para las Migraciones (OIM), la Organización las fuerzas de seguridad de Myanmar, pero viven Internacional del Trabajo (OIT), el Banco constantemente atemorizados de ser detectados Mundial y la Oficina del Alto Comisionado por grupos civiles paramilitares13. Otro ejemplo de las Naciones Unidas para los Refugiados son las más de 3.000 personas que se cree murie- (ACNUR) y de debates en instancias como el ron ahogadas entre 1997 y 2005 en el Estrecho Foro Mundial sobre la Migración y el Desarrollo, de Gibraltar mientras intentaban ingresar ilegal- sostenemos que la migración merece más aten- mente a Europa en embarcaciones precarias14. ción de parte de los gobiernos, las organizaciones Estas experiencias contrastan con aquellas de internacionales y la sociedad civil12 . Esto no sólo cientos de tonganos que ganaron el derecho a es- se debe a las enormes posibilidades que tiene la tablecerse en Nueva Zelandia en una lotería o la movilidad para el mundo entero, sino también a de cientos de miles de polacos que se trasladaron los considerables riesgos que enfrentan muchos a empleos mejor pagados en el Reino Unido en el de quienes se desplazan, algunos de los cuales marco del nuevo sistema de libre movilidad ins- pueden ser compensados, al menos en parte, con taurado en la Unión Europea en 2004. mejores políticas. Nuestro informe aborda diversos tipos de mo- vimientos, que incluyen desplazamientos inter- 1.2 Elecciones y contexto: nos e internacionales, transitorios y permanentes entender por qué la gente se e inducidos por conflictos. La utilidad de meter desplaza todos estos casos en una misma canasta puede Las circunstancias que rodean los desplaza- ser cuestionable. ¿No estamos acaso hablando mientos humanos son muy variadas. Miles de de fenómenos distintos causados por factores 12
  • 24. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 1 muy diversos y resultados en esencia diferentes? como migrantes económicos16. Del mismo modo, Las teorías que ¿No sería mejor para nuestros fines si fijáramos la los afganos que huyen del conflicto viajan hacia destacan factores atención en un solo tipo de migración y estudiá- Pakistán o Irán a través de las mismas rutas y meramente ramos detalladamente sus causas, consecuencias redes comerciales creadas hace decenios para fa- económicos no e implicancias? cilitar la migración laboral estacional17. perciben el marco No lo creemos así. Si bien es cierto que los dis- Por otro lado, las elecciones casi nunca son del social más amplio en tintos tipos de desplazamientos humanos varían todo voluntarias. Ello es evidente en el caso de el cual se toman las considerablemente en cuanto a motivaciones y quienes emigran para escapar de la persecución decisiones resultados, lo mismo se puede afirmar sobre casos política o las penurias económicas, pero también específicos dentro de cada tipo. Por ejemplo, la resulta vital a la hora de comprender las decisio- migración internacional por motivos de trabajo nes que se toman en situaciones de menor coac- abarca casos que van desde trabajadores tayikos ción. Son factores importantes vinculados con la en el sector de la construcción de la Federación estructura económica y social, que son específi- de Rusia, obligados a migrar debido a las duras cos al contexto pero que también cambian en el condiciones económicas de un país donde la ma- tiempo, los que enmarcan las decisiones de irse o yoría de la gente vive con menos de US$2 al día, de quedarse. Esta interacción dinámica entre de- a los muy codiciados ingenieros en computación cisiones personales y el contexto socioeconómico del este asiático reclutados y preferidos por em- en el que se toman, a veces denominado “interac- presas como Motorola y Microsoft. ción agencia-estructura” en la jerga sociológica, Las aproximaciones convencionales a la mi- es fundamental para comprender lo que moldea gración suelen sufrir de compartimentación. el comportamiento humano La evolución en el Generalmente, se distingue a los migrantes en tiempo de factores estructurales clave se analiza función de si su traslado se clasifica como forzado en el capítulo 2. o voluntario, interno o internacional, transitorio Consideremos el caso de decenas de miles de o permanente, o económico o no económico. Las inmigrantes indonesios que ingresan todos los categorías diseñadas originalmente para estable- años a Malasia. Estos flujos se deben, en su gran cer distinciones jurídicas con el fin de regular la mayoría, a las enormes diferencias de ingresos a entrada y el trato pueden terminar jugando un ambos lados de la frontera. Pero el nivel del des- papel dominante en el pensamiento conceptual plazamiento ha crecido en forma sostenida desde y de políticas. En la pasada década, los investi- los años ochenta, mientras que la brecha salarial gadores y los responsables de formular políticas entre ambos países se ha ensanchado y estrechado comenzaron a cuestionar tales distinciones y es durante el mismo período18. Definitivamente cada vez más aceptado que su proliferación con- deben haber influido procesos socioeconómicos funde en lugar de aclarar los procesos que subya- más generalizados. La industrialización regis- cen a la decisión de emigrar, con posibles efectos trada en Malasia en los años setenta y ochenta perniciosos en las decisiones de política15. generó la migración masiva de malayos del En casi todas las situaciones en que se pro- campo a la ciudad, dando lugar a una aguda es- ducen desplazamientos humanos podemos ver casez de mano de obra en el sector agrícola en la interacción de dos fuerzas básicas, que varían un momento en que la comercialización en la en su grado de influencia. Por una parte, existen agricultura y el rápido crecimiento demográfico individuos, familias y a veces comunidades que generaban un superávit de trabajadores agríco- deciden desplazarse por voluntad propia con el las en Indonesia. Indudablemente, el hecho de fin de modificar radicalmente sus circunstancias. que la mayoría de los indonesios comparta raíces En efecto, incluso cuando las personas se ven étnicas, lingüísticas y religiosas con los malayos obligadas a trasladarse debido a condiciones muy facilitó el movimiento19.. adversas, las decisiones que toman casi siempre El reconocimiento de la función que cum- juegan un rol trascendental. Por ejemplo, inves- plen los factores estructurales en determinar el tigaciones realizadas con refugiados angolinos movimiento humano ha tenido un profundo im- instalados en Zambia noroccidental revelan que pacto en los estudios sobre migración. Mientras muchos compartían la misma aspiración que los primeros intentos de conceptualizar los flujos normalmente impulsa a quienes son clasificados migratorios se concentraban en las diferencias 13
  • 25. 1 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos en los niveles de vida, en los últimos años se re- familia parten y otros se quedan)21. La necesidad conoce cada vez más que estas diferencias sólo de ir más allá del supuesto de mercados perfecta- explican parcialmente los patrones del desplaza- mente competitivos también resultó cada vez más miento20. De manera específica, si el movimiento evidente. En particular, los mercados de crédito responde sólo a diferenciales de ingreso, es difícil de los países en desarrollo son muy imperfectos, explicar por qué muchos migrantes que han te- mientras que los medios de sustento familiares nido éxito en el país de destino deciden volver a a menudo dependen de sectores volátiles como su lugar de origen luego de estar muchos años en el agrícola. Enviar a uno de sus miembros a otro el extranjero. Más aún, si la migración estuviera lugar permite a la familia diversificar sus alter- determinada exclusivamente por diferencias sa- nativas ante el riesgo de que las cosas salgan mal lariales, entonces deberíamos esperar grandes en casa22 . Otros estudiosos ponen énfasis en que flujos de países en desarrollo hacia países desa- las características estructurales y las tendencias a rrollados y muy poco movimiento entre países largo plazo, tanto en los lugares de origen como desarrollados, pero ninguno de tales patrones se de destino y que suelen llamarse factores de da en la práctica (capítulo 2). “expulsión” y de “atracción”, conforman el con- Los patrones observados derivaron en dis- texto del desplazamiento. Por ejemplo, la emi- tintos caminos de investigación. Algunos in- gración puede ser el resultado de una creciente vestigadores reconocen que al concentrarse en concentración en la propiedad de activos como personas individuales se ignora lo que constituye la tierra, situación que complica la subsistencia una decisión típicamente familiar y de indudable de las personas ligadas a modos tradicionales estrategia (como cuando algunos miembros de la de producción23. También se reconoció que las Recuadro 1.2 Cómo incide el desplazamiento en la medición del progreso Los intentos destinados a medir el nivel de desarrollo de un país de- independientemente de dónde vivan hoy. Esta nueva medida incide penden de diversos indicadores diseñados para captar el nivel pro- significativamente en la forma en que comprendemos el bienestar medio de bienestar. Mientras un enfoque tradicional usa el ingreso humano. En 13 de las 100 naciones para las que fue posible calcular per cápita como una medida aproximada del desarrollo económico, esta medida, el IDH de sus habitantes es superior en por lo menos este informe ha propiciado una medida más integral: el Indicador de un 10% al IDH del país; en el caso de otras nueve poblaciones, la di- Desarrollo Humano (IDH). No obstante, ambos se basan en la idea de ferencia oscila entre 5% y 10%. En 11 de las 90 poblaciones para las evaluar el bienestar de quienes residen en un determinado territorio. que pudimos calcular tendencias en el tiempo, el cambio en el IDH Tal como lo han planteado recientemente los investigadores del durante el período 1990–2000 difiere en más de 5 puntos porcen- Center for Global Development y de la Universidad de Harvard, estos tuales del cambio promedio para su país. Por ejemplo, el IDH de los enfoques para medir el desarrollo priorizan la ubicación geográfica ugandeses aumentó casi tres veces respecto del IDH de Uganda. por sobre las personas a la hora de evaluar el progreso de una so- En el resto del informe, continuaremos utilizando el enfoque con- ciedad. Por lo tanto, si un fiyiano se traslada a Nueva Zelandia y su vencional por motivos de maleabilidad analítica y comparabilidad nivel de vida mejora debido al cambio, las mediciones tradicionales con la bibliografía disponible. Por otra parte, más que sustitutas, del desarrollo no computarán dicha mejora como un incremento en consideramos ambas medidas como complementos: una capta el el desarrollo de Fiji. En cambio, el bienestar de esa persona se com- nivel de vida de las personas que viven en un lugar determinado, putará ahora en el cálculo del indicador de Nueva Zelandia. mientras que la otra el de las personas nacidas en un lugar determi- Al investigar la información básica para este informe, aborda- nado. Por ejemplo, cuando analizamos el desarrollo humano como mos este problema proponiendo una medición alternativa del de- una causa del movimiento humano, tal como lo hacemos en la mayor sarrollo humano. Nos referimos a ella como el desarrollo humano parte de este informe, la medida del país será la más adecuada por- de las personas (en oposición al desarrollo humano de los países), que servirá de indicador de cómo difieren los niveles de vida entre en cuanto capta el nivel respectivo de todas las personas nacidas los lugares. Sin embargo, a fin de evaluar cuán efectivas son las di- en un determinado país. Por ejemplo, en lugar de medir el nivel pro- ferentes políticas e instituciones a la hora de generar bienestar para medio de desarrollo humano de quienes viven en Filipinas, medi- los miembros de una sociedad, existen buenos argumentos para mos el nivel promedio de todos los individuos nacidos en Filipinas, adoptar la nueva medida. Fuente: Ortega (2009) y Clemens, y Pritchett (2008). 14
  • 26. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 1 oportunidades de las que disponen los migrantes Informe sobre Desarrollo Humano en 1990 y es son limitadas por obstáculos al ingreso, tal como cada vez más pertinente para el diseño de políti- lo analizaremos en los capítulos 2 y 3, y por el cas efectivas destinadas a erradicar la pobreza y funcionamiento del mercado laboral, como de- la privación25. El enfoque de capacidades ha pro- muestran las abundantes pruebas que indican bado tener gran influencia en la reformulación que los migrantes tanto internacionales como del pensamiento sobre temas tan diversos como nacionales se encauzan hacia ocupaciones de género, seguridad humana y cambio climático. menor estatus y peor pagadas. Mirar a través del lente del concepto de ex- Más importante aún, las teorías que destacan pandir las libertades y capacidades humanas ha factores meramente económicos no perciben el traído enormes consecuencias a nuestra forma de marco social más amplio en el cual se toman reflexionar sobre los desplazamientos humanos. las decisiones. Por ejemplo, los hombres jóvenes de la casta inferior Kola en la región de Gujarat Central de la India generalmente buscan empleo Recuadro 1.3 Términos básicos utilizados en este informe en fábricas lejos de su aldea a fin de romper con las relaciones de castas subordinadas. Esto ocu- Índice de Desarrollo Humano (IDH): Índice compuesto que mide el rre pese al hecho de que los salarios que ofrecen promedio de los avances en tres dimensiones básicas del desarrollo las fábricas no son más altos, y a veces pueden humano: vida larga y saludable, conocimientos y nivel de vida digno. incluso ser inferiores, a lo que estos jóvenes gana- rían como jornaleros agrícolas si permanecieran Desarrollado/en desarrollo: Llamamos desarrollados a aquellos países en su lugar de origen24. Escapar de las jerarquías que han logrado un IDH de 0,9 o superior y en desarrollo aquellos con un tradicionales puede ser un factor importante que IDH menor. motiva la migración (capítulo 3). Además, las relaciones entre desplazamiento IDH bajo/mediano/alto/muy alto: Clasificación de países en base al valor y economía están lejos de ser unidireccionales. del IDH según los datos más recientes. Los márgenes son los siguientes: Los movimientos masivos de personas pueden 0 a 0,499 para IDH bajo, 0,500 a 0,799 para IDH mediano, 0,800 a 0,899 tener consecuencias económicas trascendentales para IDH alto y más de 0,900 para IDH muy alto. en los lugares de origen y de destino, como anali- zaremos con más detalle en el capítulo 4. Incluso Migración interna: Movimiento de las personas dentro de las fronteras de la forma en que pensamos acerca de conceptos un país, que suele medirse a lo largo de límites regionales, de distrito o económicos básicos se ve afectada por el movi- municipales. miento de las personas, tal como se puede ilus- trar con los temas planteados para la medición Migración internacional: Movimiento humano a través de las fronteras del ingreso per cápita y el crecimiento económico internacionales que resulta en un cambio de país o lugar de residencia (recuadro 1.2). habitual. 1.3 Desarrollo, libertad y Migrante: Individuo que cambió su lugar habitual de residencia ya sea movilidad humana por haber cruzado una frontera internacional o por trasladarse dentro de Nuestro intento de comprender las consecuen- su país de origen a otra región, distrito o municipio. Un emigrante es un cias del movimiento de las personas para el de- migrante visto desde la perspectiva del país de origen, mientras que un sarrollo humano comienza con una idea que es inmigrante es un migrante visto desde la perspectiva del país de destino. central al enfoque que asume este informe. Es el Si bien a veces el término ‘migrante’ (en oposición a ’inmigrante’) se ha concepto de desarrollo humano como expansión reservado para la migración transitoria, en este informe no hacemos esa de la libertad de las personas de llevar la vida que diferencia. ellas mismas elijan. Este concepto –inspirado en la innovadora obra del ganador del Premio Nobel Movilidad humana: La capacidad de individuos, familias o grupos de Amartya Sen y en el liderazgo de Mahbub ul Haq escoger su lugar de residencia. y que también se conoce como el “enfoque de ca- pacidades” debido al énfasis que pone en la liber- Movimiento o desplazamiento de personas: El acto de cambiar de lugar tad de alcanzar “seres y quehaceres” vitales– es de residencia. central a nuestra forma de pensar desde el primer 15
  • 27. 1 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Y ello se debe a que, aún siquiera antes de plan- o a otra ciudad, puede ir donde le plazca y man- tearnos si la libertad de movimiento tiene efec- tener su propiedad”27. En 1215, la Magna Carta tos considerables en el ingreso, la educación o la de Inglaterra garantizó la libertad de “salir de salud, para dar algunos ejemplos, reconocemos nuestro Reino y volver tranquilamente ya sea por que la movilidad es una de las acciones básicas tierra o por agua”. Hace menos tiempo, la filósofa que los individuos pueden decidir emprender norteamericana Martha Nussbaum argumentó para hacer realidad sus planes de vida. En otras que la movilidad es una entre varias de las capa- palabras, la capacidad de desplazarse es una cidades funcionales básicas de los seres humanos dimensión de la libertad que forma parte del que se puede utilizar para evaluar la verdadera desarrollo, con un valor tanto intrínseco como libertad de las personas para llevar adelante sus posiblemente instrumental. planes de vida28. La noción de que la capacidad de cambiar No obstante, la historia de la humanidad pre- de lugar de residencia es un componente funda- senta un sinnúmero de experiencias de socieda- mental de la libertad humana se remonta a la fi- des que han restringido gravemente el desarrollo losofía clásica en varias tradiciones intelectuales. humano limitando los desplazamientos. Tanto Confucio escribió que “el buen gobierno existe el feudalismo como la esclavitud se basaban en cuando aquellos que están cerca se sienten feli- la restricción física del movimiento. Varios re- ces y aquellos que están lejos se sienten atraídos a gímenes represivos del siglo XX dependían del acercarse”26, mientras que Sócrates sostenía que control del movimiento interno, entre ellas las “cualquiera que no esté a gusto con nosotros y leyes de salvoconductos durante el Apartheid en la ciudad y que desee emigrar a una colonia en Sudáfrica y el sistema propiska de pasaportes Recuadro 1.4 ¿Cómo perciben los pobres la migración? En los últimos años, ha aumentado el interés por usar métodos cualita- La migración interna estacional fue el tipo de migración más tivos para comprender cómo percibe su propia situación la gente que común analizado en grupos de discusión con los pobres. La migra- vive en condiciones de pobreza, según se plantea en el famoso estu- ción internacional era vista como algo para las personas con mejor dio realizado por el Banco Mundial Voces de los pobres, publicado situación económica. Por ejemplo, los participantes en el estudio de en el año 2000. En la elaboración del presente informe, encargamos Jamaica dijeron que los acomodados, a diferencia de los pobres, investigaciones para indagar sobre las conclusiones pertinentes ob- tienen contactos con gente de influencia que les permiten conse- tenidas de evaluaciones participativas de la pobreza, esto es, estu- guir visas para viajar y estudiar en el extranjero. Del mismo modo, dios de gran envergadura que combinan métodos de investigación los participantes de Montserrat describieron que aquellos con más cualitativos y cuantitativos para estudiar la pobreza desde el punto de educación y mejor posición financiera pudieron abandonar el país vista de los pobres. Lo que surgió de este análisis es que los pobres después de la erupción del volcán en 1995, mientras que los menos generalmente describen el traslado como una necesidad (parte de adinerados tuvieron que quedarse pese a la destrucción. una estrategia de superación cuando la familia está en apuros) y a la Las evaluaciones participativas de la pobreza ofrecen un buen pa- vez una oportunidad (una forma de ampliar los medios de sustento y norama de cómo los pobres ven el desplazamiento, pero posiblemente la capacidad del hogar para acumular activos). En Níger, dos terceras no arrojan mucha luz sobre cómo lo han hecho otros para salir de esa partes de los entrevistados indicaron que con el fin de superar la falta condición, ya que por diseño estos estudios se limitan a las personas de alimento, vestuario o ingresos, tuvieron que dejar su hogar y buscar que siguen siendo pobres. Un estudio más reciente de 15 países lle- formas de ganarse la vida en otra parte. Algunas familias relataron que vado a cabo por el Banco Mundial examina los caminos para salir de uno o más miembros parten en busca de trabajo remunerado, especí- la pobreza. En éste, la capacidad de desplazarse surgió como un tema ficamente para reducir la presión sobre los víveres en épocas de es- común en las conversaciones sobre libertad. En Marruecos, las muje- casez. En las aldeas de Ban Na Pieng y Ban Kaew Pad de Tailandia, los res jóvenes expresaron su frustración ante las restricciones tradiciona- participantes mencionaron la migración como una de las formas con les que les impiden viajar sin un acompañante hombre o buscar empleo las que mejoran la situación socioeconómica de la familia. Estas co- fuera del hogar. Los hombres describieron la capacidad de emigrar a munidades invierten las remesas que llegan del extranjero en la pesca la vez como una libertad y una responsabilidad, porque la libertad trae comercial y así mejoran la solvencia e influencia de la familia. aparejada la responsabilidad de enviar dinero a casa. Fuente: Azcona (2009), Narayan, Pritchett y Kapoor (2009), Banco Mundial (2000), Banco Mundial (2003) y ActionAid International (2004). 16
  • 28. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 1 internos en la Rusia soviética. La posterior eli- general, un individuo objeto de trata carece de la Si bien es cierto minación de tales restricciones contribuyó a una libertad de decidir si interrumpir el viaje, buscar la movilidad tiene expansión drástica de las libertades de los habi- otro trabajo una vez que llega a destino o regresar un enorme valor tantes de estos países. a casa. Una persona en estas condiciones se está intrínseco, su valor Nuestro informe busca captar y examinar el desplazando físicamente, pero lo hace en virtud instrumental para amplio abanico de condiciones que inciden en la de una restricción de su capacidad de decidir propiciar otras decisión de individuos, familias o comunidades dónde vivir. Desde el punto de vista de las capa- dimensiones del de desplazarse o permanecer en el lugar. Estas cidades, tiene menos movilidad, no más. desarrollo humano condiciones incluyen los recursos y derechos Consideremos asimismo el ejemplo de alguien puede tener también de las personas, así como la manera en que las que debe irse debido a la amenaza de sufrir per- considerable diversas restricciones, inclusive aquellas vincula- secución política o al deterioro de las condicio- importancia das con políticas, mercados, seguridad, cultura y nes ambientales. En este caso, las circunstancias valores, determinan si el desplazamiento es o no externas han hecho más difícil o incluso impo- una alternativa viable. La habilidad de las per- sible del todo que la persona permanezca en su sonas de escoger un lugar para convertirlo en su hogar. Estas situaciones limitan el alcance de sus hogar es una dimensión de la libertad humana a opciones, reduciendo con ello su libertad de ele- la que nos referimos con movilidad humana. El gir donde vivir. Es muy posible que el desplaza- recuadro 1.3 define éste y otros términos básicos miento inducido coincida con el empeoramiento utilizados en el informe. de sus condiciones de vida, pero eso no significa La distinción entre libertades y acciones es que el traslado sea la causa de ese deterioro. De un aspecto central del enfoque de capacidades. hecho, si la persona no pudiese desplazarse, las Al referirnos a la “capacidad” de decidir dónde consecuencias podrían ser mucho peores. vivir, así como al acto de desplazarse en sí, reco- Aunque sea tentador considerar la distinción nocemos la importancia de las condiciones en las entre movilidad y movimiento como algo acadé- que las personas pueden o no elegir su lugar de mico, debemos aprovechar la oportunidad para residencia. Gran parte del análisis convencional poner énfasis en que la libertad de elegir donde sobre la migración se centra en el estudio de los vivir surgió como un importante tema en una in- efectos del desplazamiento en el bienestar. Sin vestigación destinada a descubrir qué piensan los embargo, nosotros no sólo nos ocupamos del mo- pobres sobre la migración (recuadro 1.4). A fin vimiento en sí mismo, sino también de la libertad de cuentas, sus visiones tienen más importancia de las personas de decidir si se trasladan o no. La que aquellas de los expertos, puesto que son ellos movilidad es parte de la libertad; el movimiento quienes deben tomar la difícil decisión de asumir o desplazamiento es el ejercicio de esa libertad29. o no el riesgo de un traslado. Comprendemos la movilidad humana como una libertad positiva y no sólo negativa. En otras 1.4 Cuál es nuestro aporte palabras, la falta de restricciones formales al mo- Poner a la gente y su libertad en el centro del vimiento de las personas a través de las fronteras desarrollo tiene implicancias para el estudio del y al interior de ellas no constituye en sí misma la movimiento humano. En primer lugar, exige libertad de trasladarse cuando la gente carece de comprender qué hace que las personas sean más o los recursos económicos, la seguridad y las redes menos móviles. Ello significa considerar por qué necesarias para disfrutar de una vida digna en su la gente decide desplazarse y qué tipo de limita- nuevo hogar, o si restricciones informales –como ciones estimulan o desincentivan dicha decisión. la discriminación– limitan fuertemente las pers- En el capítulo 2 analizamos tanto las elecciones pectivas de que el traslado tenga éxito. como las restricciones a través del estudio de los Permítannos ilustrar las consecuencias de este macro patrones del desplazamiento humano en enfoque con un par de ejemplos. En el caso de la el tiempo y el espacio. Hemos descubierto que trata de personas, el desplazamiento va acompa- estos patrones son en gran medida coherentes ñado de una explotación brutal y degradante. Por con la idea de que las personas se trasladan para definición, se trata de una instancia de desplaza- mejorar sus oportunidades, pero que su movi- miento en la que las libertades se ven restringidas miento está fuertemente limitado por las políti- por la fuerza, el engaño y/o la coerción. Por lo cas, tanto en su lugar de origen como de destino, 17
  • 29. 1 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Vemos la movilidad y por los recursos de los que disponen. Puesto que sistemático de estas múltiples dimensiones del como un aspecto las limitaciones que enfrentan las personas son desarrollo humano para entender mejor la natu- fundamental del también diversas, el resultado final es un proceso raleza y extensión de estas disyuntivas, así como desarrollo humano y el caracterizado por considerables desigualdades en de las consecuencias relacionadas en materia de movimiento como una las oportunidades de desplazamiento y en los re- políticas públicas. expresión natural del tornos que se obtienen de dicho movimiento. Las disyuntivas más complejas tienen lugar deseo de las personas En el capítulo 3 examinamos la interacción cuando aquellos que migran afectan el bienestar de elegir cómo y de estas desigualdades con las políticas. Si bien de quienes no se desplazan. En efecto, la percep- dónde vivir es cierto que la movilidad tiene un enorme valor ción de que la migración genera pérdidas para intrínseco, tal como lo hemos destacado en este los habitantes del país de destino es el origen de capítulo introductorio, su valor instrumental numerosos debates entre autoridades políticas y para propiciar otras dimensiones del desarrollo académicos, controversia que se analiza en el ca- humano puede tener también considerable im- pítulo 4. Las pruebas que presentamos indican portancia. No obstante, aunque las personas pue- claramente que los temores respecto de los efec- den expandir otras libertades desplazándose y de tos negativos del desplazamiento en quienes no hecho lo hacen, la medida en que son capaces de migran (tanto en el lugar de origen como de des- hacerlo depende mucho de las condiciones en las tino) suelen ser exageradas. No obstante, se trata que se trasladan. En el capítulo 3 analizamos los de una preocupación real que incide fuertemente resultados de la migración en diferentes dimen- en el diseño de las políticas públicas. siones del desarrollo humano, como ingresos y Si las políticas y la falta de recursos restrin- medios de sustento, salud, educación y empode- gen el desplazamiento, pero la mayor movilidad ramiento. También revisamos casos en los que las mejora considerablemente el bienestar de quie- personas experimentan el deterioro de su bien- nes migran y ejerce efectos positivos en quienes estar durante un desplazamiento –por ejemplo se quedan, ¿cómo deberían ser las políticas que cuando éste es inducido por trata o conflictos– y propicien el movimiento humano? En el capítulo argumentamos que estos casos por lo general se 5 argumentamos que deberían ser muy distintas remontan a restricciones en la libertad para elegir a las que conocemos hoy. Particularmente, deben su lugar de residencia. rediseñarse para abrir más oportunidades de mo- Un punto clave que surge en el capítulo 3 es vimiento entre los trabajadores no calificados y que el movimiento humano puede vincularse mejorar el trato para los inmigrantes en el lugar con disyuntivas: las personas pueden benefi- de destino. ciarse en algunas dimensiones de la libertad y No estamos promoviendo la liberalización perder en otras. Millones de trabajadores asiáti- absoluta de la movilidad internacional, porque cos y del Medio Oriente en los estados del CCG reconocemos que la gente tiene derecho a estruc- aceptan restricciones graves a sus derechos como turar sus propias sociedades y porque las fronte- condición para conseguir un permiso de trabajo. ras son una de las formas a través de las cuales los Ganan más que en casa, pero no pueden estar con seres humanos delimitan el ámbito de sus obli- su familia, obtener residencia permanente o cam- gaciones para quienes consideran miembros de la biar de empleador. Muchos incluso no pueden comunidad. Pero también pensamos que la gente irse, ya que al entrar se les confisca el pasaporte. se relaciona entre sí de múltiples maneras y que Para muchas personas de todo el mundo, la de- sus obligaciones morales pueden operar en diver- cisión de irse implica dejar a sus hijos. En India, sos niveles. El motivo principal de esto es que los los trabajadores temporales quedan en la prác- individuos no pertenecen sólo a una sociedad o tica excluidos de votar en las elecciones cuando grupo. En lugar de definirse sola y exclusivamente éstas se programan durante el período de punta en función de su religión, raza, etnia o género, las de los desplazamientos internos30. A las personas personas suelen verse a través de múltiples pris- que viven y trabajan en situación irregular con mas de un conjunto de identidades. Tal como lo frecuencia se les niegan una serie de derechos y ha planteado convincentemente Amartya Sen, servicios básicos y viven en constante temor de “Un jornalero hutu de Kigali … no sólo es un ser arrestadas y deportadas. Comprender los hutu, sino también un kigalino, un ruandés, un efectos del movimiento requiere de un análisis africano, un jornalero y un ser humano”31. 18
  • 30. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 1 Las responsabilidades de la justicia distri- oportunidades de ingreso, servicios culturales, butiva se superponen y naturalmente traspasan nuevas formas de vida, innovaciones tecnoló- las fronteras nacionales; en ese sentido, no hay gicas y vínculos con el mundo”32 . Al igual que contradicción entre la idea de que las socieda- otros Informes sobre Desarrollo Humano, éste des pueden diseñar instituciones con el objetivo también parte con la observación de que la dis- primordial de generar resultados justos entre sus tribución de las oportunidades es muy desigual miembros y la idea de que quienes forman parte en nuestro mundo. Luego argumentamos que de esa sociedad compartirán la obligación de este hecho tiene consecuencias fundamentales crear un mundo justo con y para los demás seres para comprender por qué y cómo se desplazan humanos que no forman parte de esa sociedad. las personas y de qué manera debemos replantear Estas obligaciones se articulan de muchas formas: las políticas para favorecer dicho movimiento. creando organizaciones caritativas y fundaciones, Nuestra crítica a las políticas de migración vi- prestando ayuda para el desarrollo, ofreciendo gentes apunta a la forma en que éstas refuerzan asistencia en la creación de instituciones nacio- las desigualdades. Tal como se planteó en el nales y reformando instituciones internacionales Informe sobre Desarrollo Humano de 1997, se para hacerlas más sensibles a las necesidades de debe precisamente a que “los principios del libre los países en desarrollo, para nombrar sólo algu- mercado mundial se aplican en forma selectiva” nos ejemplos. Sin embargo, nuestro análisis, que y a que “el mercado mundial de mano de obra contribuye a las recomendaciones formuladas en no calificada no es tan libre como el mercado de el capítulo 5, indica que disminuir las restriccio- las exportaciones o del capital de los países in- nes al ingreso de las personas –particularmente dustrializados”33. Nuestro énfasis en la forma en obreros poco calificados y su familia– a países de- que la migración mejora la diversidad cultural y sarrollados o en desarrollo con mejor situación enriquece la vida de las personas movilizando económica es una forma relativamente eficaz de habilidades, trabajo e ideas se basa en el análisis cumplir con estas obligaciones. del Informe sobre Desarrollo Humano 2004, el Las recomendaciones de política planteadas que se abocó a la función de la libertad cultural en este informe no sólo se fundan en nuestra vi- en el mundo diverso de hoy34. sión de cómo debería ser el mundo. Reconocemos Al mismo tiempo, la agenda del desarrollo que formular políticas en pro del desplazamiento humano está evolucionando, de manera que humano debe enfrentarse con lo que a veces pa- es normal que el tratamiento de ciertos temas rece una oposición política tremenda a una mayor cambie con el tiempo. Este informe refuta deci- apertura. No obstante y habiendo ponderado didamente la visión, planteada por algunos res- temas de viabilidad política, sostenemos que un ponsables de formular políticas y repetida a veces programa de liberalización correctamente for- en algunos informes anteriores, de que el movi- mulado, cuyo diseño apunte a satisfacer las nece- miento de las personas debe considerarse un pro- sidades del mercado laboral en el país de destino blema que requiere medidas correctivas35. Por el al tiempo que aborda temas de equidad y no dis- contrario, vemos la movilidad como un aspecto criminación, podría concitar apoyo considerable fundamental del desarrollo humano y el movi- entre los electores y grupos de interés. miento como una expresión natural del deseo de Nuestro análisis se sustenta en los aportes al las personas de elegir cómo y dónde vivir. pensamiento sobre el desarrollo humano desde Si bien el potencial de una mayor movilidad que se introdujera el concepto en el Informe para aumentar el bienestar de millones de perso- sobre Desarrollo Humano de 1990. Ese do- nas de todo el mundo es el tema fundamental de cumento destinó un capítulo completo a la este informe, es importante destacar en primera urbanización y el desarrollo humano, pasando instancia que mejorar la movilidad es sólo uno de revista al fracaso de experiencias con políticas los componentes de una estrategia destinada a in- diseñadas para reducir la migración interna y crementar el desarrollo humano. No planteamos cuya conclusión fue la siguiente: “[T]oda vez que debe ser el componente central, ni tampoco que existan diferencias entre zonas rurales y que deba ocupar el mismo nivel que una adecuada urbanas, la gente se desplazará para conseguir nutrición o vivienda en la jerarquía de las capa- mejor educación y servicios sociales, mayores cidades. Tampoco pensamos que la movilidad 19
  • 31. 1 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos deba ser un sustituto de las estrategias nacionales cierto la movilidad humana no es una panacea, de desarrollo que apuntan a invertir en las per- sus efectos en buena parte positivos, tanto para sonas y crear las condiciones para que la gente quienes migran como para los que permanecen, prospere en casa. Ciertamente, el potencial de la sugieren que debería ser un componente impor- movilidad para mejorar el bienestar de grupos tante de cualquier estrategia destinada a generar desfavorecidos es limitado, porque éstos suelen mejoras sostenidas en desarrollo humano en el ser los menos propensos a trasladarse. Y si bien es mundo entero. 20
  • 32. Gente en movimiento: quién se desplaza, dónde, cuándo y por qué 2
  • 33. En este capítulo se analiza el movimiento humano alrededor del mundo y a través del tiempo. Los patrones coinciden con la idea de que las personas se desplazan en busca de mejores oportunidades, pero también de que el movimiento se ve fuertemente limitado por ciertas barreras, las más importantes de las cuales son las políticas en el lugar de origen y de destino y la falta de recursos. En general, la proporción de personas que se dirige hacia los países desarrollados aumentó considerablemente durante los últimos 50 años, tendencia que se asocia con una creciente brecha en las oportunidades. Si bien es plausible que estos flujos de seres humanos disminuyan su ritmo transitoriamente durante la actual crisis económica, los sesgos estructurales subyacentes retornarán una vez que se recupere el crecimiento y es probable que se traduzcan en presiones incluso mayores en las siguientes décadas.
  • 34. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 Gente en movimiento: quién se desplaza, dónde, cuándo y por qué Este capítulo apunta a caracterizar el movimiento humano en términos generales, es decir, describir de manera sucinta quién se mueve, cómo, por qué, dónde y cuándo. El panorama es complejo, por lo que inevitablemente se nos escaparán muchos detalles. No obstante, los aspectos comunes y las similitudes que emergen son sorprendentes y nos ayudan a comprender las fuerzas que determi- nan la migración y al mismo tiempo la limitan. Comenzamos examinando las características la población mundial (figura 2.1)1. Incluso con clave del movimiento de las personas –su magni- una definición conservadora de la migración in- tud, composición y direcciones– en la sección 2.1. terna que computa el movimiento sólo a través En la sección 2.2, consideramos las similitudes y de las demarcaciones zonales más grandes de diferencias de los desplazamientos actuales y del un país, el número de personas que se desplaza pasado. Nuestro análisis indica que el fenómeno internamente en nuestra muestra es seis veces está en gran medida determinado por las restric- mayor que quienes emigran a otro país2 . Si usa- ciones de política, un tema que estudiamos en mos los patrones regionales que encontramos detalle en la tercera sección (2.3). En la última sec- en estos datos, calculamos que hay alrededor de ción (2.4), nos centramos en el futuro e intenta- 740 millones de migrantes internos en el mundo, mos comprender la evolución de este movimiento casi cuatro veces la cifra de quienes se desplazan a mediano y largo plazo, una vez que termine la internacionalmente. crisis económica que comenzó en 2008. En comparación, la cifra contemporánea de migrantes internacionales (214 millones o 3,1% 2.1 El movimiento humano hoy de la población mundial) parece pequeña. Por Las discusiones sobre la migración suelen iniciarse cierto, este cálculo mundial adolece de distintos con una descripción de los flujos entre los países problemas metodológicos y de comparabilidad, en desarrollo y desarrollados, o lo que a veces se pero hay buenos motivos para creer que la mag- denomina libremente, y en forma bastante poco nitud es correcta3. El recuadro 2.1 aborda una de precisa, flujos de ‘Sur a Norte’. No obstante, la las inquietudes planteadas con mayor frecuencia mayor parte de los desplazamientos del mundo no acerca de los datos internacionales sobre migra- tienen lugar entre naciones en desarrollo y desa- ción, a saber, la medida en que los datos oficiales rrolladas. De hecho, ni siquiera se producen entre captan la migración irregular. países, ya que la abrumadora mayoría de las perso- Incluso si limitamos nuestra atención a los nas que cambian su lugar de residencia lo hace al movimientos internacionales, el grueso de ellos no interior de las fronteras de su propio país. se produce entre países con niveles de desarrollo ¿Por qué se sabe tan poco acerca de esta reali- muy diferentes. Sólo el 37% de la migración mun- dad básica del movimiento humano? Uno de los dial es desde países en desarrollo a países desarro- motivos es la grave falta de datos. Las investiga- llados. La mayoría del desplazamiento tiene lugar ciones realizadas para este informe intentaron entre países de la misma categoría de desarrollo: superar este déficit de información y se basaron alrededor del 60% de los migrantes se traslada o en censos nacionales para calcular sistemática- bien entre países en desarrollo o entre países de- mente la cantidad de migrantes internos en 24 sarrollados (el restante 3% se mueve desde países países, que en conjunto representan el 57% de desarrollados a países en desarrollo)4. 23
  • 35. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 2.1 Muchas más personas se desplazan internamente que a Esta comparación se basa en lo que inevita- otros países blemente es una distinción más bien arbitraria Tasas de movimiento interno y de emigración, 2000-2002 entre países que han conseguido niveles más altos de desarrollo y aquellos que no lo han logrado. Ghana Hemos clasificado a los países que alcanzaron Kenya un IDH mayor o igual a 0,9 (en una escala de 0 a 1) como desarrollados y aquellos que están por debajo de ese valor, como en desarrollo (vea África Rwanda el recuadro 1.3). Usamos esta delimitación a tra- Sudáfrica vés de todo este informe sin pretender juzgar los Uganda méritos de algún sistema económico o político en particular ni buscar ocultar las complejas in- Argentina teracciones involucradas en aumentar y mante- Brasil ner el bienestar humano. Los países y territorios clasificados de esa manera como desarrollados Chile incluyen a muchos que normalmente formarían parte de esa lista (todos los países de Europa Colombia occidental, Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelandia y Estados Unidos), pero además otros Las Américas Costa Rica que en general no son rotulados como países de- Ecuador sarrollados (Hong Kong (China), la República México de Corea y Singapur, en el este asiático; Kuwait, Qatar y los Emiratos Árabes Unidos, en la re- Panamá gión del Golfo). No obstante, la mayor parte de las economías de Europa oriental, con la excep- Estados Unidos ción de la República Checa y Eslovenia, no está Venezuela incluida en la categoría superior del IDH (vea el cuadro estadístico H). Camboya Un motivo evidente que explica por qué no China hay más traslados de los países en desarrollo a los desarrollados es su elevado costo, pues atravezar India distancias largas es más caro que hacer viajes cor- tos. En los desplazamientos internacionales, no Asia Indonesia sólo el transporte genera gastos, sino también las Malasia políticas que restringen el movimiento a través de las fronteras. Estas restricciones sólo pueden Filipinas superarlas quienes tienen suficientes recursos o Belarús habilidades apetecidas en el país anfitrión o bien están dispuestos a correr grandes riesgos. Casi la Europa Portugal mitad de todos los migrantes internacionales se desplaza al interior de su región de origen y un España 40% lo hace a un país vecino. No obstante, la | | | | | | proximidad entre países de origen y de destino 0 5 10 15 20 25 no es sólo geográfica: casi seis de cada 10 migran- tes se van a un país donde la principal religión Intensidad de la migración interna permanente (%) es la misma que en su país de origen y cuatro de Tasa de emigración (%) cada 10, a un país con el mismo idioma5. El patrón de estos movimientos entre regio- Fuente : Bell y Muhidin (2009) y cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano con información de la base de datos de Migration DRC (2007). nes y al interior de ellas se presenta en el mapa Nota: Toda la información sobre emigración proviene de la base de datos de Migration DRC (2007) y cubre el período 2000-2002. Las tasas de migración interna se basan 2.1, donde las magnitudes absolutas se ilustran en datos de censos realizados de 2000 a 2002, excepto para Belarús (1999), Camboya (1998), Colombia (2005), Kenya (1999) y Filipinas (1990). por el grosor de las flechas, el tamaño de cada 24
  • 36. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 Recuadro 2.1 El cómputo de los migrantes irregulares Las únicas estimaciones integrales del número de personas nacidas subestimación sería del orden del 12%. Otros investigadores creen en el extranjero en el mundo provienen del Departamento de Asun- que la falta de cobertura en Los Ángeles durante el Censo de 2000 tos Económicos y Sociales (DAES) de las Naciones Unidas y cubren es entre 10% y 15%. Por lo tanto, parece ser que el cómputo oficial aproximadamente 150 Estados miembros de las Naciones Unidas. en Estados Unidos deja afuera a alrededor de 1 millón a 1,5 millones Estas estimaciones se basan principalmente en censos nacionales de migrantes irregulares, o al 0,5% de la población del país. que intentan computar el número de personas que vive en un país Hay pocos estudios sobre la no contabilización de los migrantes determinado en un momento dado, donde residente se define como en los países en desarrollo. Una excepción es el caso de Argentina, una persona “que tiene un lugar donde vivir y donde normalmente donde un estudio reciente encontró que el total de emigrantes no pasa su período de descanso diario”. En otras palabras, los censos incluidos en el cómputo equivalía al 1,3% de toda la población. En nacionales intentan contar a todos los residentes, sin importar si su otros países en desarrollo, el porcentaje podría ser mucho más alto. situación es regular o irregular. Los cálculos del número de migrantes en situación irregular de distin- No obstante, hay buenos motivos para sospechar que el re- tos países, entre ellos la Federación de Rusia, Sudáfrica y Tailandia, cuento de los inmigrantes en los censos no es completo, ya que fluctúan entre 25% y 55% de la población. No obstante, existe gran éstos probablemente evitan ser entrevistados por temor a que dicha incertidumbre sobre el número real. Según los expertos en migración información sea compartida con otras autoridades de gobierno. Los entrevistados por el equipo del Informe sobre Desarrollo Humano, propietarios de viviendas pueden ocultar el hecho de que alquilan la migración irregular podría representar en promedio alrededor de éstas a migrantes irregulares. Y los migrantes podrían ser más mó- un tercio de toda la migración en los países en desarrollo. El límite viles y más difíciles de contabilizar por este motivo. superior del número de migrantes no contabilizados en las estadís- Los estudios han recurrido a una variedad de métodos demo- ticas internacionales puede obtenerse suponiendo que ninguno de gráficos y estadísticos para evaluar la extensión de dicha subestima- estos migrantes se computa en los censos nacionales (es decir, un ción. En Estados Unidos, el Pew Hispanic Center ha desarrollado un recuento incompleto de 100%); en ese caso, la subestimación resul- conjunto de supuestos que son coherentes con estudios basados en tante en las estadísticas globales para los países en desarrollo sería censos y datos demográficos históricos de México y concluye que la de alrededor de 30 millones de migrantes. Fuente: ONU (1998), Passel y Cohn (2008), Marcelli y Ong (2002), Comelatto, Lattes y Levit (2003). Vea Andrienko y Guriev (2005) para la Federación de Rusia, Sabates-Wheeler (2009) para Sudáfrica y Martin (2009b) para Tailandia. región se representa en proporción a sus habi- tantes y el color de cada país corresponde a su Figura 2.2 Los más pobres son los que más se benefician del desplazamiento… categoría de IDH. Predomina el movimiento al Diferencias entre el IDH del país de destino y de origen, 2000-2002 interior de las regiones. Sólo por dar un ejemplo notable, la migración al interior de Asia explica casi el 20% de toda la migración internacional y es superior a la migración total que recibe Europa desde todas las demás regiones. América Latina 0,3 Que los flujos de los países en desarrollo a los y el Caribe Diferencia promedio en el destino por región desarrollados correspondan sólo a una minoría de los desplazamientos internacionales no sig- 0,2 Asia nifica que las diferencias en los niveles de vida África no sean importantes. Muy por el contrario: tres cuartas partes de quienes se trasladan a otro país 0,1 lo hacen a un país con un IDH superior al de su Europa país de origen; entre quienes provienen de países en desarrollo, la proporción supera el 80%. No 0 | | | | | obstante, no siempre se dirigen a países desarro- 0,2 0,4 0,6 0,8 1 llados, sino más bien a otros países en desarrollo IDH del país de origen Oceanía con niveles de vida más altos y/o más empleos. –0,1 América del Norte Las diferencias en desarrollo humano entre el origen y el destino pueden ser consi- Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano con información de la base de datos de Migration DRC (2007). Nota: Los promedios se calcularon utilizando las regresiones de densidad de Kernel. derables. La figura 2.2 ilustra esta divergencia, 25
  • 37. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Mapa 2.1 La mayor parte del movimiento se da al interior de las regiones Origen y destino de migrantes internacionales, alrededor de 2000. 8,22 0,53 9,57 8,53 0,84 Europa 2,44 15,69 América del Norte 31,52 1,30 1,33 1,34 0,35 Asia 1,07 3,1 35,49 1,24 7,25 1,29 19,72 0,06 0,22 0,75 América Latina 13,18 0,14 y el Caribe 3,13 3,54 0,08 0,30 África 1,65 0,31 0,25 0,02 0,13 0,73 Oceanía 0,35 Índice de Desarrollo Humano, 2007 0,01 Regiones Número de migrantes (en millones) Muy alto América del Norte Alto Europa Migración Medio Oceanía intrarregional Bajo América Latina y el Caribe Asia El tamaño de los países se muestra en proporción a la población de 2007. África Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano con información de la base de datos de Migration DRC (2007). señalada en función del IDH del país de origen6. efecto, en promedio vieron multiplicarse sus in- Denominamos su magnitud, sin excesivo rigor, gresos por 15 (a US$15.000 por año), duplicaron como el ‘beneficio’ de la migración en términos sus tasas de matrícula en educación (de 47% a de desarrollo humano. Si el promedio de los mi- 95%) y redujeron la mortalidad infantil en 16 grantes se trasladara a países con el mismo nivel veces (de 112 muertes por cada 1.000 nacidos de desarrollo humano que su país de origen, vivos a siete). Usando encuestas comparables de dicha magnitud sería cero. Por el contrario, la una serie de países en desarrollo, el estudio tam- diferencia es positiva y generalmente bastante bién reveló que la autoselección –la tendencia de grande para todos, salvo para los países más desa- que quienes se trasladan son más acomodados rrollados. El hecho de que el beneficio promedio y mejor educados– explica sólo una fracción de se reduzca a medida que aumenta el desarrollo estas ganancias. El análisis de los flujos de mi- humano revela que los que más ganan con el des- gración bilateral entre los países, elaborado como plazamiento transfronterizo suelen ser los habi- una investigación de antecedentes para este in- tantes de los países más pobres. forme, confirmó el efecto positivo de todos los Los estudios más sistemáticos confirmaron componentes del desarrollo humano en los resul- que el movimiento internacional favorece más tados de la emigración, al tiempo que detectó que a quienes emigran de países con bajo IDH. La las diferencias de ingreso tenían el mayor poder investigación encargada para este informe com- explicativo8. Estos patrones se analizan en deta- paró los IDH de los migrantes en el lugar de lle en el siguiente capítulo. origen y de destino y constató que las diferen- Paradójicamente, pese al hecho de que las cias, tanto en términos relativos como absolutos, personas que emigran de los países en desarro- están inversamente relacionadas con el IDH de llo son quienes más pueden ganar de dicho tras- país de origen7. Los migrantes de los países con lado, son las menos móviles. Por ejemplo, pese bajo IDH son quienes más pueden ganar y, en a los altos niveles de atención que se presta a la 26
  • 38. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 emigración de África a Europa, sólo el 3% de los y la trata de personas no constituyen una pro- africanos vive en un país diferente de su propio porción importante del movimiento humano país y menos del 1% reside en Europa. Varios general, pero afectan a muchas de las personas investigadores han observado que si correlacio- más pobres del mundo y son por ende una fuente namos las tasas de emigración con los niveles de especial de preocupación (recuadro 2.2). desarrollo, la relación se parece a una ‘corcova’, Otro hecho clave en los patrones de emigra- donde las tasas de emigración son más bajas en ción es su relación inversa con el tamaño de la po- los países pobres y ricos que en los países con blación de un país. En los 48 Estados con menos niveles moderados de desarrollo9. Esto se ilus- de 1,5 millones de habitantes, entre los que tra en la figura 2.3, que muestra que la tasa de se incluye un país con IDH bajo, 21 con IDH emigración media de los países con bajos niveles mediano, 12 con IDH alto y 11 con IDH muy de desarrollo humano es sólo de alrededor de un alto, la tasa de emigración promedio es de 18,4%, tercio de la tasa de emigración de los países con considerablemente más alta que el promedio IDH alto10. Cuando limitamos esta comparación mundial de 3%. En efecto, los 13 países con más a la emigración hacia países desarrollados, la re- alta emigración en el mundo son todas naciones lación es incluso más marcada: la tasa media de pequeñas, donde Antigua y Barbuda, Granada emigración desde países con desarrollo humano y Saint Kitts y Nevis tienen tasas de emigración bajo es inferior al 1%, en comparación con casi por sobre el 40%. La simple correlación entre el 5% desde países con altos niveles de desarro- llo humano. El análisis de los flujos migratorios bilaterales realizado como investigación de an- Figura 2.3 …pero también son los que menos emigran tecedentes para este informe confirmó el mismo Tasas de emigración por IDH e ingreso patrón, incluso después de neutralizar los efectos de algunas características de los países de origen Panel A: Tasas medias de emigración por grupo de IDH del país de origen y de destino, como esperanza de vida, años de es- IDH bajo Hacia países en desarrollo colaridad y estructura demográfica11. Hacia países desarrollados El análisis a nivel familiar también reveló que IDH medio la pobreza es una restricción para la emigración. IDH alto Por ejemplo, un estudio de hogares mexicanos IDH muy alto descubrió que en el caso de ingresos familiares | | | | | | inferiores a US$15.000 al año, la probabilidad de 0 2 4 3 8 10 migrar aumentaba con un nivel de ingreso más Tasa media de emigración (%) alto (figura 2.3, panel B). Otro estudio constató que durante la monga o temporada de cultivo Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en Migration DRC (2007) y ONU (2009e). en Bangladesh, cuando los recursos en efectivo llegan a su nivel más bajo, un incentivo moneta- Panel B: Probabilidad de emigrar de los hogares mexicanos, por nivel de ingreso rio aleatorio aumentó significativamente la pro- babilidad de la gente de migrar12 . El efecto fue 1,6 considerable: al darle a los emigrantes un monto 1,4 equivalente al salario de una semana en el lugar 1,2 Probabilidad de migrar (%) de destino, la propensión a migrar aumentó de 1,0 14% a 40%. Estos resultados ponen en tela de 0,8 juicio la idea difundida a veces en los círculos de 0,6 políticas de que el desarrollo en los países de ori- 0,4 gen reduciría los flujos migratorios. 0,2 Si bien muchas familias migrantes mejoran su nivel de vida al desplazarse, ello no siempre es 0,0 | | | | | 0 5 10 15 20 así. Tal como se analiza en el capítulo 3, el mo- Ingreso per cápita (miles de US$) vimiento con frecuencia coincide con resultados adversos cuando se da en un entorno de pocas al- Fuente: Meza y Pederzini (2006) ternativas. La migración motivada por conflictos 27
  • 39. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos tamaño y tasas de emigración es de -0,61. En mu- que la proporción de mujeres que viaja a la Unión chos casos, es la lejanía la que impulsa a las per- Europea ha aumentado levemente de 48% a 52%, sonas nacidas en Estados pequeños a desplazarse el porcentaje bajó de 47% a 45% en Asia. para aprovechar las oportunidades disponibles Por cierto, la similitud en las proporciones de en otros lugares, es decir, el mismo factor que in- género de la población migrante puede ocultar cide en gran parte de la migración de zonas rura- diferencias considerables en las circunstancias del les a urbanas al interior de los países. Los análisis movimiento y las oportunidades disponibles15. de regresión entre países confirman que el efecto Al mismo tiempo, cada vez más estudios ponen del tamaño de la población en la emigración es en tela de juicio las visiones convencionales sobre mayor en países alejados de los mercados mun- el rol subordinado de la mujer en las decisiones diales: mientras más distante esté un país, más sobre migración16. Por ejemplo, un estudio cua- gente decide marcharse13. Las consecuencias de litativo sobre las decisiones que toman las parejas estos patrones se analizan en el recuadro 4.4. peruanas que emigran a Argentina constató que Los hechos generales a los que acabamos de muchas mujeres se trasladan primero solas, por- pasar revista nos hablan de dónde vienen los mi- que pueden encontrar trabajo más rápido que su grantes y hacia dónde van, pero nada nos dicen pareja, quien luego la sigue con los hijos17. acerca de quiénes se trasladan. Si bien la grave Los datos también muestran grandes flu- falta de datos impide presentar un perfil global y jos transitorios de personas. En los países de completo de los migrantes, los datos disponibles la Organización de Cooperación y Desarrollo nos revelan algunos patrones interesantes. Económicos (OCDE), los migrantes temporales Las mujeres constituyen aproximadamente la normalmente representan más de un tercio de mitad (48%) de todos los migrantes, proporción quienes arriban en un año dado. No obstante, que se ha mantenido bastante estable durante los puesto que la mayoría se va después de una breve últimos cinco decenios: en 1960, era de 47%. Este estadía y otros transitan hacia arreglos más per- patrón contrasta con el del siglo XIX, cuando casi manentes, la cantidad de personas con visas tem- todos los migrantes eran hombres14. No obstante porales en un momento dado es bastante inferior y pese a las recientes referencias a la feminización a lo que sugieren los flujos globales. En efecto, de la migración, parece que el equilibrio numé- 83% de la población nacida en el extranjero que rico de género se alcanzó en gran medida hace ya reside en países de la OCDE ha vivido ahí du- algún tiempo. Sin embargo, esta estabilidad glo- rante por lo menos cinco años18. Casi todos los bal oculta tendencias a nivel regional. Mientras migrantes temporales viajan por motivos de Recuadro 2.2 Movimiento inducido por el conflicto y trata de personas Entre todos los migrantes, las personas afectadas por conflictos e inse- 2009, los desplazados internos eran alrededor de 26 millones, cifra guridad pueden verse enfrentadas a algunos de los peores resultados que incluye 4,9 millones en Sudán, 2,8 millones en Iraq y 1,4 millones en materia de desarrollo humano. Sin embargo, el número de personas en la República Democrática del Congo. que se desplaza debido a un conflicto es considerable: a comienzos Es mucho más difícil determinar la magnitud de la trata de perso- de 2008, había alrededor de 14 millones de refugiados que cabían en el nas. De hecho, no existen cálculos precisos sobre el flujo y el total de ámbito de acción del mandato de la ACNUR o del Organismo de Obras personas sometidas a este delito. Entre los motivos de esta situación Públicas y Socorro (OOPS) de las Naciones Unidas para los Refugiados está el hecho de que los datos sobre la trata suelen estar mezclados de Palestina en el Cercano Oriente, cifra que representa aproximada- con información sobre otras formas de migración irregular o explo- mente el 7% de toda la migración internacional. La amplia mayoría de tación de migrantes, el desafío inherente de diferenciar entre lo que los refugiados proviene y a la vez se reubica en los países más pobres es voluntario y lo que es forzado y la propia naturaleza de actividad del mundo: en Asia y África, los refugiados corresponden a 18% y 13%, clandestina y criminal de este tipo de tráfico. Muchas de las cifras que respectivamente, de todos los migrantes internacionales. se citan frecuentemente son cuestionadas por los países involucra- Aún más individuos desplazados por la violencia y el conflicto dos y existen diferencias considerables entre los números estimados se reubican al interior de las fronteras de su país. Se calcula que en y los casos identificados. Fuente: IDMC (2009b), Carling (2006), Kutnick, Belser y Danailova-Trainor (2007) y de Haas (2007). 28
  • 40. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 trabajo. Algunos asumen un sistema ‘circular’, La sobre-representación de personas califica- El móvil fundamental según el cual entran y salen una y otra vez del das y en edad de trabajar dentro de la población del desplazamiento, país de destino para realizar trabajos estacionales de migrantes es uno de los aspectos de la selec- tanto dentro como o temporales y de hecho mantienen dos lugares tividad de este grupo. Los migrantes no sólo entre las fronteras, de residencia19. tienden a tener mayor capacidad de generación es la búsqueda de Es importante no poner demasiado énfasis de ingresos que los no migrantes, sino que sue- mejores oportunidades en la distinción entre categorías de migrantes, len ser más sanos y productivos que los propios ya que muchos de ellos se desplazan entre una y residentes del país de destino con similares ca- otra. En efecto, el régimen de migración de varios lificaciones educacionales. La selectividad de los países tal vez sea más fácil de comprender con la migrantes generalmente refleja el efecto de las ba- analogía de las múltiples puertas de una casa. Los rreras económicas, geográficas o normativas que migrantes pueden entrar a la casa por la puerta dificultan la movilidad de las personas con pocas delantera (habitantes permanentes), la puerta calificaciones. Esto se hace mucho más evidente lateral (visitantes y trabajadores temporales) o en términos de la educación formal. Por ejemplo, la puerta trasera (migrantes en situación irregu- los egresados de la educación terciaria correspon- lar). No obstante, cuando ya se encuentran en el den al 35% de los emigrantes económicamente país, estos canales a menudo se mezclan, como activos que se dirigen a la OCDE, pero sólo al cuando los visitantes temporales se convierten 6% de la población en edad de trabajar en paí- en inmigrantes o caen en situación irregular, los ses que no pertenecen a esta organización24. Los irregulares consiguen autorización para quedarse inmigrantes que llegan a la OCDE desde países y las personas con estatus permanente deciden en desarrollo tienden a pertenecer a la población retornar. económicamente activa; por ejemplo, más del Esta analogía es particularmente útil para 80% de quienes vienen de África Subsahariana comprender la migración irregular. Quedarse por cabe en este grupo25. más tiempo que el plazo establecido es un canal ¿Qué sabemos acerca de la selectividad de los importante a través del cual los migrantes caen en migrantes en los países en desarrollo? Cuando el situación irregular, particularmente en los países proceso de migración es más selectivo, las per- desarrollados. De hecho, la diferencia entre regu- sonas económicamente activas (el grupo con lar e irregular es mucho menos nítida de lo que mayor capacidad de generación de ingresos en la normalmente se piensa. Por ejemplo, es común fuerza laboral) constituyen una alta proporción que las personas ingresen a un país legalmente y de quienes emigran. Con datos de censos, com- luego comiencen a trabajar pese a no tener per- paramos los perfiles etáreos de los migrantes con miso para hacerlo20. En algunos Estados isla, como los habitantes de su país de origen en 21 países en Australia y Japón, quedarse más de la cuenta es desarrollo y 30 desarrollados y descubrimos una prácticamente el único canal de ingreso irregular; diferencia considerable entre el perfil de edad de e incluso en muchos países europeos, la sobreesta- los inmigrantes en países desarrollados y aquél de día explica más de dos tercios de la migración no sus países de origen: el 71% de los migrantes en autorizada. En los países de la OCDE, las personas los países desarrollados tienen edad de trabajar, sin residencia legal o con estatus laboral irregular comparados con el 63% de la población en sus tienden a ser trabajadores con bajos niveles de edu- países de origen. Por el contrario, la diferencia cación formal21. Las mejores estimaciones de los es insignificante en los países en desarrollo (63% migrantes irregulares en Estados Unidos apuntan versus 62%). a alrededor de 4% de la población o 30% del total Los nuevos datos sobre migración interna de migrantes22 . Un reciente proyecto de investiga- muestran un panorama más complejo respecto ción financiado por la Comisión Europea estimó de la selectividad de los migrantes. En Kenya, por que en 2005, los migrantes irregulares representa- ejemplo, las investigaciones realizadas encontra- ban entre el 6% y el 15% del total de los migrantes, ron una relación positiva entre los indicadores o alrededor de un 1% de la población de la Unión del capital humano y la migración26 que tiende a Europea23. Los cálculos oficiales incluyen a algu- disminuir con las sucesivas cohortes de migran- nos de estos migrantes, pero muchos quedan fuera tes en el tiempo27. Este resultado coincide con (recuadro 2.1). la creación de redes sociales y de otro tipo que 29
  • 41. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Lamentablemente, facilitan el movimiento. En otras palabras, los calificada, habrá más oportunidades donde se los datos sobre pobres pueden decidir que asumirán el riesgo de complementen las habilidades de las personas. migración siguen emigrar si escuchan del éxito de otros y confían Este es uno de los motivos que explica la gra- siendo imperfectos. en que recibirán el apoyo que necesitan para que vitación de las personas en torno a los centros Es mucho más fácil a ellos también les vaya bien. Otras investigacio- urbanos y el frecuente desplazamiento de los para las autoridades nes encargadas para este informe generaron per- profesionales altamente calificados a ciudades y calcular el movimiento files educacionales para los migrantes internos lugares donde el área profesional en la que ejercen internacional de de 34 países en desarrollo y demostraron que está bien establecida32 . calzado y teléfonos los migrantes tenían más probabilidades que los Pese a nuestra capacidad de trazar grosso móviles que el no migrantes de terminar la escuela secundaria, modo el panorama del movimiento, lo que sa- de enfermeras y situación que refleja tanto selectividad como bemos hoy es muchísimo menos de lo que no trabajadores de la mejores resultados entre los hijos de migrantes sabemos. Lamentablemente, los datos sobre mi- construcción (capítulo 3)28. gración siguen siendo imperfectos. Es mucho más ¿Qué más sabemos sobre la relación entre fácil para las autoridades calcular el movimiento migración internacional e interna? La migración internacional de calzado y teléfonos móviles que interna, particularmente aquella del campo a la el de enfermeras y trabajadores de la construc- ciudad, puede ser el primer paso para luego emi- ción. La mayor parte de nuestra información grar al extranjero, según lo que constataron al- se basa en censos, pero éstos no proporcionan gunos estudios realizados en México, Tailandia series cronológicas de los flujos migratorios que y Turquía, pero ello está lejos de ser un patrón permitan conocer tendencias. Tampoco contie- universal29. La emigración más bien puede pro- nen datos clave para evaluar los efectos de la mi- piciar posteriores migraciones internas en el país gración, como el ingreso y otras características de origen. En Albania, los flujos migratorios de los recién llegados al momento de su arribo. hacia Grecia de comienzos de los años noventa El registro civil o de habitantes puede generar generaron remesas, las que ayudaron a financiar series cronológicas de ese tipo, pero muy pocos la migración interna a centros urbanos; en India, países tienen registros con esa capacidad. Las los que emigraron al extranjero en el Estado de autoridades normalmente solicitan información Kerala liberaron puestos de trabajo en sus zonas sobre el ingreso de migrantes por tipo (por ejem- de origen y las remesas que enviaron estimularon plo, trabajadores a contrata, personas en capa- un auge de la construcción que atrajo a migrantes citación, miembros de la familia, profesionales con bajas calificaciones de lugares aledaños30. calificados, etc.), de manera que es importante Las comparaciones entre migración interna contar con datos administrativos que reflejen el e internacional ayudan a clarificar las causas y número de visas y permisos otorgados a distin- las consecuencias del movimiento humano. Por tos tipos de migrantes. No obstante, ninguna de ejemplo, investigaciones realizadas para recopilar estas fuentes puede responder preguntas acerca información para este informe analizaron la rela- del impacto social o económico de la migración ción entre el tamaño del lugar de origen (medido internacional. según la población) y los flujos de trabajadores Así y todo, se ha avanzado en estos últimos calificados y descubrieron que los patrones de años. La OCDE, las Naciones Unidas, el Banco migración entre países y al interior de ellos eran Mundial y otros organismos han compilado y bastante similares. En particular, las tasas de publicado censos y bases de datos administrati- emigración de trabajadores calificados son más vos que arrojan nueva luz sobre algunos aspec- altas en localidades pequeñas que en grandes, así tos del flujo mundial de personas. Sin embargo, como también son más altas en países pequeños los datos disponibles aún no pueden responder que en países grandes31. Estos patrones reflejan la algunas interrogantes básicas, como cuántos importancia de la interacción humana a la hora marroquíes abandonaron Francia el año pasado, de impulsar el movimiento de las personas. El cuáles son las ocupaciones de los latinoamerica- móvil fundamental del desplazamiento, tanto nos que obtuvieron residencia en Estados Unidos dentro como entre las fronteras, es la búsqueda en el año 2004, cómo ha cambiado la cantidad de mejores oportunidades y en muchos casos, de zimbabuenses que emigró a Sudáfrica en años en particular cuando involucra mano de obra recientes, cuánta migración circular se produce 30
  • 42. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 en el mundo hoy y cuáles son las características provocaron los recientes cambios en los patrones Los desplazamientos de estos migrantes. En su gran mayoría, los datos de migración y las expectativas sobre su evolu- humanos jugaron un sobre migración siguen siendo fragmentarios, di- ción en el futuro. rol fundamental en fíciles de comparar y de conseguir. Por el contra- la transformación rio, la información sobre comercio o inversión es 2.2.1 La visión a largo plazo estructural de las muchísimo más detallada. Así, muchos aspectos Pese a la percepción generalizada de que la migra- economías a lo largo del movimiento humano siguen siendo una in- ción está relacionada con el fenómeno de la glo- de la historia cógnita para los responsables de políticas. balización y el aumento del comercio a fines del Aunque es difícil superar algunas de las limi- siglo XX, los movimientos a gran escala y grandes taciones en materia de datos, entre ellas el pro- distancias ya eran frecuentes en el pasado. En el blema de calcular con precisión la cantidad de apogeo del dominio ibérico en América, más de migrantes irregulares, otras deberían poder ven- medio millón de españoles y portugueses y unos cerse. Un primer paso lógico es asegurar que las 700.000 súbditos británicos viajaron hacia las co- oficinas nacionales de estadísticas sigan las direc- lonias de ultramar34. Aplicando fuerza bruta, se trices internacionales, de manera tal que todos enviaron entre 11 millones y 12 millones de afri- los censos contengan preguntas básicas sobre canos como esclavos allende el Atlántico entre migración33. Por ejemplo, es posible ampliar un el siglo XV y fines del siglo XIX. Entre 1842 y poco las actuales encuestas o compilar y difundir 1900, unos 2,3 millones de chinos y alrededor los datos administrativos existentes para dispo- de 1,3 millones de indios viajaron como trabaja- ner de más información pública sobre los proce- dores a contrata hacia el sudeste asiático, África sos migratorios. Agregar a los censos nacionales y América del Norte35. A fines del siglo XIX, en preguntas sobre el país de nacimiento o el país muchos países la fracción de residentes nacidos de residencia anterior sería una forma barata de en el extranjero era más alta de lo que es hoy36. avanzar en este tema en muchos países. Otra ma- Si nos remontamos más en el tiempo, cons- nera sería divulgar públicamente datos actuales tatamos que el movimiento humano ha sido un sobre la fuerza laboral, incluyendo el país de na- fenómeno omnipresente en la historia y en casi cimiento, tal como ya se hace en Brasil, Estados todas las comunidades de las cuales tenemos Unidos, Sudáfrica y en algunos otros países. datos históricos o arqueológicos. Recientes prue- Otra alternativa sería la de incorporar preguntas bas de ADN respaldan la evidencia basada en estándar sobre migración en las encuestas por fósiles que sostiene que todos los seres humanos hogares en aquellos países donde la migración evolucionaron de un ancestro común de África se ha vuelto un fenómeno importante. Estas ecuatorial que cruzó el Mar Rojo hacia el sur de mejoras merecen recibir atención de parte de los Arabia hace aproximadamente 50.000 años37. gobiernos y mayor apoyo en forma de asistencia Aunque los encuentros entre sociedades diversas para el desarrollo. por lo general terminaban en conflictos, tam- bién hay registros de una coexistencia pacífica de 2.2 Retrospectiva inmigrantes en tierras extranjeras. Por ejemplo, En esta sección examinamos la incidencia del una antigua tablilla babilónica del siglo XVIII movimiento humano en la historia mundial. AC habla de una comunidad de migrantes de Dicho análisis aclara en qué medida los despla- Uruk que huyó de su hogar luego de que su ciu- zamientos del pasado difirieron o fueron simila- dad fuera asaltada y que, en su nuevo lugar de re- res a los de hoy. También revela el rol que le cabe sidencia, encontró poca resistencia a sus prácticas a la migración en la transformación estructural culturales. De hecho, sus sacerdotes fueron auto- de las sociedades, las fuerzas que la impulsan y rizados a ocupar los mismos recintos de quienes las restricciones que la contienen. Luego, pre- veneraban a los dioses locales38. La idea de que sentamos una discusión más detallada sobre la los migrantes deben ser tratados según normas evolución de los movimientos internos e interna- básicas de respeto se encuentra en muchos tex- cionales durante el siglo XX, con un enfoque en tos religiosos antiguos. El Antiguo Testamento, la era post Segunda Guerra Mundial. El análisis por ejemplo, dice que “los extranjeros que vivan de las tendencias durante los últimos 50 años es entre ustedes deben ser tratados igual que los na- fundamental para comprender los factores que tivos”, mientras que el Corán exige a los fieles que 31
  • 43. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos se marchen cuando vean amenazadas sus creen- durante la segunda mitad del siglo XIX. En 1900, cias y den aman (refugio) a los no musulmanes, más de un millón de personas salía de Europa incluso si éstos mantienen un conflicto con los todos los años en busca de mejores condiciones mulsulmanes39. de vida en vista del hambre y la pobreza reinante Los desplazamientos humanos jugaron un rol en sus lugares de origen. La envergadura de estos fundamental en la transformación estructural de flujos es sorprendente a la luz de los estándares las economías a lo largo de la historia y contribu- contemporáneos en estos países, donde menos de yeron enormemente al desarrollo. La evidencia 3% de la población total sale en forma definitiva. genética y arqueológica del período neolítico En su máximo nivel en el siglo XIX, el total de (9.500 AC – 3.500 AC) sugiere que las prácticas emigrantes en una década representó el 14% de agrícolas se difundieron con la dispersión de las la población de Irlanda, uno de cada 10 noruegos comunidades una vez que éstas dominaron las y 7% de la población de Suecia y el Reino Unido. técnicas de cultivo40. La Revolución Industrial Este episodio histórico se debe en parte a la caída británica fue desencadenada y a la vez generó un en los costos de transporte: entre principios de la rápido crecimiento urbano, impulsada funda- década de 1840 y fines de la década de 1850, los mentalmente por los traslados desde el campo41. pasajes entre Gran Bretaña y Nueva York dismi- La proporción de habitantes rurales disminuyó nuyeron 77% en términos reales43. Hubo otros considerablemente en todas las economías que se factores determinantes en algunos casos pun- han transformado en desarrolladas: en Estados tuales, como la hambruna de la papa en Irlanda. Unidos cayó de 79% en 1820 a menos de 4% en Estos desplazamientos masivos tuvieron efectos 1980 y en la República de Corea más acelerada- considerables tanto en los países de origen como mente aún, de 63% en 1963 a 7% en 200842 . en los de destino. Los trabajadores se trasladaban Un episodio interesante desde el punto de de regiones donde abundaba la mano de obra y vista de nuestro análisis es el de los grandes flu- los salarios eran bajos a regiones con pocos tra- jos migratorios desde Europa al Nuevo Mundo bajadores y altos salarios. Ello contribuyó a una enorme convergencia económica: entre los años de 1850 y la Primera Guerra Mundial: los sala- Cuadro 2.1 Cinco décadas de estabilidad global, con cambios regionales rios reales en Suecia aumentaron de 24% a 58% Distribución regional de los migrantes internacionales, 1960-2010 respecto de Estados Unidos, mientras que en el 1960 2010 mismo período, los salarios de Irlanda subieron de 61% a 92% en comparación con los salarios Total de Porcentaje Porcentaje Total de Porcentaje Porcentaje migrantes de migrantes de la migrantes de migrantes de la en Gran Bretaña. Según los historiadores de la (millones) del mundo población (millones) del mundo población economía, más de dos tercios de la convergencia salarial entre países ocurrida a fines del siglo XIX Total mundial 74,1 2,7% 188,0 2,8% (no incluye a la ex Unión Soviética se deben al efecto igualador de la migración44. y Checoslovaquia) Las remesas y la migración de retorno tam- POR REGIÓN bién fueron fenómenos muy importantes en el África 9,2 12,4% 3,2% 19,3 10,2% 1,9% pasado. Las remesas eran enviadas por correo América del Norte 13,6 18,4% 6,7% 50,0 26,6% 14,2% América Latina y el Caribe 6,2 8,3% 2,8% 7,5 4,0% 1,3% especial y a través de transferencias y pagarés de Asia 28,5 38,4% 1,7% 55,6 29,6% 1,4% bancos de inmigrantes, casas mercantiles, servi- Estados del Consejo de 0,2 0,3% 4,6% 15,1 8,0% 38,6% cios postales y, después de 1900, por telégrafo. Cooperación del Golfo Europa 14,5 19,6% 3,5% 49,6 26,4% 9,7% Se calcula que el británico promedio que enviaba Oceanía 2,1 2,9% 13,5% 6,0 3,2% 16,8% remesas desde Estados Unidos a casa en 1910 re- mitía hasta una quinta parte de sus ingresos y que POR CATEGORÍA DE DESARROLLO HUMANO IDH muy alto 31,1 41,9% 4,6% 119,9 63,8% 12,1% alrededor de una cuarta parte de la migración eu- OCDE 27,4 37,0% 4,2% 104,6 55,6% 10,9% ropea a Estados Unidos en esa época era finan- IDH alto 10,6 14,2% 3,2% 23,2 12,3% 3,0% ciada con remesas de quienes ya se encontraban IDH medio 28,2 38,1% 1,7% 35,9 19,1% 0,8% IDH bajo 4,3 5,8% 3,8% 8,8 4,7% 2,1% en este último país45. La migración de retorno era la norma en muchos casos. Las tasas de retorno Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en ONU (2009d). Nota: Los cálculos no incluyen a la ex Unión Soviética y Checoslovaquia estimadas desde Estados Unidos llegaban a 69% para Bulgaria, Serbia y Montenegro y 58% para 32
  • 44. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 Italia46. En Argentina, solían llamar golondrinas tierras libres de costo a los recién llegados48. En a los inmigrantes italianos por su tendencia a re- términos más generales, la época de fines del gresar, mientras que un observador contempo- siglo XIX estuvo marcada por la ausencia total ráneo comentaba que “el italiano en Argentina de los múltiples mecanismos de control del flujo no es un colonizador; no tiene casa, no se crea internacional de personas que surgieron con pos- medios de subsistencia … su único anhelo es con- terioridad. Por ejemplo, hasta la aprobación de la seguir unos pocos ahorros”47. restrictiva ley de 1924 ni siquiera era necesario La orientación de las políticas fiscales, que no contar con una visa para quedarse permanente- sólo era receptiva con la migración sino que en mente en Estados Unidos y en 1905, sólo se negó muchos casos la estimulaba activamente, propi- la entrada al país al 1% del millón de personas ció dichos desplazamientos. Lo anterior es tan que emprendió el viaje transatlántico hacia Ellis cierto respecto de los países de origen, que a me- Island49. nudo subsidiaban el viaje para evitar presiones en Una diferencia clave entre el período previo casa, como respecto de los gobiernos del país de a la Primera Guerra Mundial y hoy radica en las destino, que invitaban a la gente a venir a fin de actitudes de los gobiernos de destino. Aunque en consolidar colonias y aprovechar los recursos na- algunos casos existió un sentimiento bastante turales. Por ejemplo, en los años de 1880, alrede- fuerte contrario a los inmigrantes que motivó dor de la mitad de los migrantes hacia Argentina la instauración de obstáculos a tipos específicos recibieron un subsidio para el viaje, mientras de movimiento, la visión predominante entre los que una ley aprobada en Brasil en 1850 asignaba gobiernos era que los traslados eran previsibles Recuadro 2.3 Tendencias migratorias en la ex Unión Soviética Cuando la Unión Soviética se desmanteló en 1991, 28 millones de forma de hacerlo es considerar la migración al interior de las repúblicas personas se transformaron de la noche a la mañana en migrantes in- antes y después del desmantelamiento. Según ese enfoque, cualquiera ternacionales, incluso sin moverse un milímetro. Esto se debe a que que se traslade entre dos repúblicas que luego se transformarían en las estadísticas definen al migrante internacional como una persona naciones independientes se consideraría un migrante internacional. Por que vive en un país distinto al de su nacimiento. Estas personas se lo tanto, un letón en San Petersburgo quedaría clasificado como un mi- habían trasladado al interior de la Unión Soviética antes de 1991 grante internacional antes y después de 1991. y ahora se les consideraba nacidas en el extranjero. Sin saberlo, En la investigación de antecedentes realizada para este informe, se ahora eran “migrantes estadísticos”. utilizaron datos de censos soviéticos para crear una serie de este tipo. En cierto nivel, la reclasificación tiene sentido. Un ruso que residía Con esa definición, la proporción de personas nacidas en el extranjero en Minsk en 1990 vivía en el país en el que había nacido. Sin embargo, en las repúblicas de la ex URSS aumentó levemente de 10% en 1959 a a fines de 1991, era técnicamente un extranjero. Pero interpretar el au- 10,6% en 1989. Después de 1990, hubo tendencias divergentes entre mento resultante en el número de migrantes como un alza en el movi- un estado y otro. En la Federación de Rusia, que se transformó en una miento internacional, como lo han hecho algunos autores, es un error. suerte de imán para la región, el total de migrantes aumentó de 7,8% Por lo tanto, los hemos excluido del cálculo de las tendencias del cuadro de la población a 9,3%. En el caso de Ucrania y los tres Estados bálti- 2.1, al igual que a los migrantes de la ex Checoslovaquia. cos, las proporciones de migrantes se redujeron, ya que gran cantidad ¿Ha aumentado el movimiento humano en la ex Unión Soviética de personas nacidas en el extranjero se fueron. En todos los demás desde 1991? Por una parte, la flexibilización de los controles propiska Estados de la ex Unión Soviética, el número absoluto de migrantes se aumentó la movilidad humana. Por otra, el establecimiento de barreras redujo hasta el año 2000 y en la mayoría de los casos, la proporción de nacionales puede haber reducido el alcance del movimiento. El pano- migrantes en la población también bajó. Por lo tanto, mientras que en rama se complica aún más por el hecho de que muchos desplazamien- el momento de su disolución vivían en el territorio de la Unión Soviética tos posteriores a 1991 fueron retornos al lugar de origen, esto es, rusos 30,3 millones de personas nacidas en el extranjero, la cifra global cayó que volvían a su región desde Asia central. a 27,4 millones en 2000 y a 26,5 millones en 2005, ya que muchos de Cualquier intento por comprender las tendencias en la ex Unión quienes vivían en el vasto espacio soviético decidieron volver a su país Soviética debería recurrir a entidades territoriales comparables. Una de origen. Fuente: Heleniak (2009), ONU (2002), Zlotnik (1998) e Ivakhnyuk (2009). 33
  • 45. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 2.4 Un porcentaje cada vez mayor de migrantes proviene de y en Australia y Estados Unidos, a través de la im- países en desarrollo posición de barreras al ingreso52 . Pese a esto, las Porcentaje de migrantes de países en desarrollo en una estimaciones para principios del siglo XX indican selección de países desarrollados que la proporción de migrantes internacionales en la población mundial era similar, sino mayor, a Australia 1960–1969 la cifra actual. Se trata de una realidad particular- 1990–2004 mente asombrosa dado los costos relativamente Bélgica altos del transporte en esa época53. No hubo nada en el ámbito de las políticas de migración que se asemejara aunque fuera re- Canadá motamente a la rápida liberalización multilateral del comercio de bienes y movimientos de capital Alemania que caracterizó al período posterior a la Segunda Guerra Mundial54. Algunos países suscribieron acuerdos bilaterales o regionales para hacer Nueva Zelandia frente a la escasez puntual de mano de obra, como el Programa Bracero de 1942 para traba- Suecia jadores agrícolas mexicanos en Estados Unidos, que patrocinó 4,6 millones de contratos para tra- Reino Unido bajar en Estados Unidos durante un período de 22 años55, el Acuerdo de pasaje asistido de 1947 entre el Reino Unido y Australia o la miríada de Estados Unidos acuerdos de migración de mano de obra y pro- gramas de trabajadores migrantes temporales en | | | | | | | | | Europa56. Pero el entusiasmo inicial por estos úl- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 timos programas se había esfumado en los años Porcentaje del total de migrantes (%) setenta, Estados Unidos terminó gradualmente el Programa de Braceros en 1964 y la mayoría de Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en ONU (2006a). los países de Europa occidental que había recu- rrido extensamente a programas de trabajadores visitantes dejó de contratarlos durante la crisis y en última instancia, beneficiosos para las so- del petróleo de los años setenta57. ciedades de origen y de destino50. Ello es tanto o Esta falta de liberalización es coherente con más sorprendente en sociedades donde la intole- la estabilidad observada en la proporción global rancia con las minorías era frecuente y bastante de migrantes. Como se muestra en el cuadro 2.1, más aceptada de lo que es hoy51. Se trata además esta proporción (que excluye a Checoslovaquia de un recordatorio útil de que los obstáculos a la y la ex Unión Soviética por razones de compa- migración que han caracterizado a muchos paí- rabilidad, vea más adelante) aumentó paulatina- ses desarrollados y en desarrollo son una realidad mente de 2,7% a 2,8% entre 1960 y 2010. No mucho menos inmutable de lo que podría supo- obstante, los datos revelan un cambio notable en nerse en primera instancia. los destinos. La proporción de países desarrolla- dos aumentó a más del doble, de 5% a más de 2.2.2 El siglo XX 12%58. Un aumento aún mayor (de 5% a 39% de El consenso a favor de la migración no iba a durar. la población) se produjo en los países del Consejo Hacia fines del siglo XIX, muchos países instau- de Cooperación del Golfo (CCG), los que experi- raron restricciones al ingreso. Las causas fueron mentaron un crecimiento rápido gracias al petró- variadas, desde el agotamiento de tierras sin colo- leo. Sin embargo, la fracción de personas nacidas nizar hasta las presiones del mercado laboral y el en el extranjero se mantuvo estable o disminuyó sentimiento popular. En países como Argentina en el resto del mundo. Las bajas más marcadas y Brasil, el cambio en la normativa se produjo a ocurrieron en América Latina y el Caribe, donde través de la eliminación gradual de los subsidios la migración internacional se redujo a menos de 34
  • 46. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 la mitad, pero son también evidentes en África y 18 países para los cuales contamos con informa- el resto de Asia. ción comparable en el tiempo, la tendencia es al Es importante mencionar que estas tenden- alza en 11 países, en cuatro no se observa una cias excluyen dos grupos de países para los cuales orientación clara y dos países desarrollados regis- es difícil construir series cronológicas compara- tran una disminución. La tasa promedio de au- bles sobre los migrantes internacionales, a saber, mento en este conjunto de países es de alrededor los Estados de la ex Unión Soviética y los dos de 7% durante 10 años. No obstante, nuestra in- que conformaban la ex Checoslovaquia. La in- vestigación también constató que la proporción dependencia de estas nuevas naciones generó un de migrantes recientes (definidos como aquellos aumento artificial en la cantidad de migrantes, que se han cambiado de región en los últimos fenómeno que no debe interpretarse como un cinco años) no ha aumentado en la mayoría de aumento real en la frecuencia del movimiento los países de la muestra, situación que apunta a internacional (recuadro 2.3)59. una posible estabilización de estos patrones. ¿De dónde provienen los migrantes recientes Es dable esperar una estabilización o incluso que llegan a los países desarrollados? No tenemos reducción de los flujos de migración interna en un panorama completo de los flujos bilaterales en el tiempo, pero la figura 2.4 muestra la evo- lución de la proporción de personas de países en Figura 2.5 Orígenes y tendencias de la migración hacia países desarrollados desarrollo en ocho economías desarrolladas con Migrantes como porcentaje del total de la población de una información comparable. En todos, salvo en un selección de países, 1960-2000. caso (el Reino Unido), hubo aumentos de dos dígitos en la proporción de estas personas60. En Argentina 1970 muchas naciones europeas, este cambio se debe 2001 al aumento de migrantes provenientes de Europa Brasil oriental, cuyos países son clasificados como en 1960 2000 desarrollo por su IDH. Por ejemplo, durante los años sesenta, sólo el 18% de los inmigrantes Costa Rica 1960 de países en desarrollo que se encontraban en 2000 Alemania venía de Europa oriental; 40 años más India tarde, la cifra era de 53%. 1961 2001 El panorama tiene más matices en los países en desarrollo, aunque se dispone de pocos datos. Indonesia 1971 Podemos comparar el origen de los migrantes 1990 de hoy y de hace varios decenios en unos pocos Tailandia países y los datos revelan algunos contrastes inte- 1970 2000 resantes (figura 2.5). En Argentina y Brasil, la dis- Turquía minución en el número de personas nacidas en el 1965 extranjero se debió a la merma de quienes venían 2000 de los países más pobres de Europa. En efecto, Malí estos últimos países experimentaron un enorme 1976 1998 crecimiento después de la guerra, mientras que Rwanda gran parte de América Latina se estancaba. Al 1978 contrario, el aumento en la tasa de inmigración 2002 en Costa Rica fue motivado por grandes olea- | | | | | das de migrantes nicaragüenses, mientras que 0 2 4 6 8 la reducción en Malí refleja bajas considerables Porcentaje de la población (%) en la inmigración desde Burkina Faso, Guinea Desde países en desarrollo Desde países desarrollados y Mauritania. Origen desconocido La migración interna aumentó en muchos países, según muestra la figura 2.6. Sin embargo, Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en el Minnesota Population Center (2008) y datos de censos nacionales para los años indicados. esta tendencia está lejos de ser uniforme. En los 35
  • 47. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 2.6 Las tasas de migración interna aumentaron sólo levemente los países desarrollados y con un IDH alto, donde Tendencias en la intensidad de la migración interna los movimientos del pasado se asociaron a un rá- permanente en una selección de países, 1960-2000. pido proceso de urbanización que hoy se ha mo- 35 derado. Pero la urbanización no ha disminuido su intensidad en muchos países en desarrollo y Estados Unidos se espera que continúe. De hecho, los cálculos 30 realizados por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DAES) de las Naciones 25 Unidas sugieren que la proporción urbana de la población mundial casi se habrá duplicado Malasia en 2050 y aumentará de 40% a más de 60% en Intensidad de migración permanente (%) 20 Costa Rica México África. La urbanización se incrementa en parte debido al crecimiento natural de la población en 15 Brasil las zonas urbanas, junto con la migración desde Kenya las zonas rurales y el extranjero. Si bien resulta 10 Rwanda difícil determinar el aporte específico de estas di- versas fuentes, es evidente que la migración es un factor de importancia en muchos países61. 5 India La urbanización puede plantear grandes de- safíos a quienes viven en ciudades y a las autorida- 0 | | | | | | des responsables de planificar y prestar servicios 1960 1970 1980 1990 2000 2010 urbanos. El reto más visible son los 2.000 millo- Fuente: Bell y Muhidin (2009). nes de personas (el 40% de los habitantes urba- nos) que se espera vivan en barrios de viviendas precarias en 203062 . Como es de conocimiento generalizado, las condiciones de vida en estos Cuadro 2.2 Las autoridades dicen que intentan mantener los actuales barrios suelen ser muy malas, con acceso inade- niveles de inmigración cuado a saneamiento y agua apta para el consumo Opiniones y políticas de inmigración por categoría de IDH, 2007 y falta de seguridad en la tenencia de la tierra. Tal Opinión del gobierno acerca de la como analizamos en los capítulos 4 y 5, es impor- inmigración Políticas de inmigración tante que las autoridades de cada ciudad asuman su responsabilidad ante los ciudadanos y reci- Categorías Demasiado Satisfac- Demasiado Disminuir Mantener Aumentar No de IDH alta toria baja Total niveles niveles niveles intervenir Total ban financiamiento suficiente para hacer frente a estos desafíos, toda vez que la planificación y IDH MUY ALTO los programas locales pueden desempeñar un rol Número de países 7 26 6 39 7 24 7 1 39 fundamental a la hora de mejorar esta situación. Porcentaje (%) 18 67 15 100 18 62 18 3 100 Resumiendo, la concentración de migrantes IDH ALTO en los países desarrollados aumentó a partir de Número de países 6 40 1 47 9 37 1 0 47 1960 en un contexto de estabilidad general en la Porcentaje (%) 13 85 2 100 19 79 2 0 100 migración mundial. ¿Cómo podemos explicar IDH MEDIO estos patrones? Nuestra investigación muestra Número de países 17 62 4 83 18 47 3 15 83 que tres factores clave (tendencias en ingresos, Porcentaje (%) 20 75 5 100 22 57 4 18 100 población y costos de transporte) incidieron en IDH BAJO aumentar el movimiento, el que simultáneamente Número de países 4 22 0 26 4 6 0 16 26 tuvo que hacer frente a una restricción cada vez Porcentaje (%) 15 85 0 100 15 23 0 62 100 más importante: el aumento de las barreras lega- TOTAL les y administrativas. Número de países 34 150 11 195 38 114 11 32 195 La diferencia de ingresos entre las regio- Porcentaje (%) 17 77 6 100 19 58 6 16 100 nes, en combinación con un aumento general Fuente: ONU (2008b). de los ingresos en la mayoría de los países del mundo, explica en gran medida los patrones del 36
  • 48. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 movimiento. La evolución en la desigualdad de masiva67. En términos reales, el precio de una ingresos muestra una divergencia notable entre llamada telefónica de tres minutos de Australia las mayor parte de las regiones en desarrollo y al Reino Unido disminuyó de unos US$350 en desarrolladas, incluso si consideramos la leve 1926 a US$0,65 en 2000, y con la llegada de la convergencia registrada en las regiones de Asia telefonía vía Internet, el costo ahora es igual a Oriental y el Pacífico y Asia Meridional (figura 2.7, panel A)63. China es una excepción al patrón más general de falta de convergencia, dado que el Figura 2.7 A nivel mundial, las brechas de ingreso aumentaron ingreso nacional per cápita aumentó de 3% a 14% Tendencias en el PIB per cápita real, 1960-2007 del promedio de los países desarrollados entre Panel A: Relación entre el ingreso de los países en desarrollo y el ingreso de los países desarrollados 1960 y 200764. En general, los datos apuntan a un fuerte incremento en los incentivos relaciona- Relación entre el PIB per cápita regional y el de países desarrollados 50 dos con el ingreso para trasladarse de los países en desarrollo a los desarrollados65. Los intentos destinados a explicar esta diver- 40 gencia han dado lugar a una abundante biblio- Europa Oriental grafía, en el marco de la cual se ha investigado a fondo las diferencias en trabajo y acumulación de 30 capital, cambio tecnológico, políticas e institucio- América Latina y el Caribe nes66. Sean cuales fueren las fuerzas que impulsan 20 este fenómeno, uno de los factores fundamentales ha sido la divergencia en las tasas de crecimiento China demográfico. Como todos saben, entre 1960 y 10 Asia, no incluye China África 2010 hubo un cambio en la composición espacial Oceanía demográfica del mundo: de los 2.800 millones adicionales de personas en edad de trabajar, nueve 0 de cada 10 vivían en el mundo en desarrollo. 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Debido a que la mano de obra aumentó conside- rablemente en estos países, los diferenciales de in- Panel B: Ingreso per cápita real de países en desarrollo, por región greso se ampliaron. Ello aumentó el atractivo de 12 Europa Oriental trasladarse a un país desarrollado y como resul- tado, se modificaron los patrones del movimiento a pesar de las crecientes barreras al ingreso, como 10 veremos más adelante. Al mismo tiempo, los ni- veles promedio de ingreso del mundo en general América Latina también aumentaban, como se muestra en el panel 8 y el Caribe B de la figura 2.7 (incluso cuando algunas nacio- nes en desarrollo también registraron períodos de baja). Debido a que la pobreza es una restricción 6 importante para el movimiento, el aumento de PIB per cápita (miles de US$) China los ingresos promedio facilitó el desplazamiento a gran distancia. En otras palabras, cuando au- 4 Asia, no incluye China mentó el ingreso, los países menos desarrollados África subieron la ‘corcova de la migración’ y con ello se 2 Oceanía amplió la reserva de posibles migrantes hacia los países desarrollados. La reciente baja en los costos de transporte 0 y telecomunicaciones también incrementó el 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 movimiento. El precio real de los viajes en avión disminuyó en tres quintos entre 1970 y 2000 y Fuente: cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en Banco Mundial (2009b) y Heston, Summers y Aten (2006). el costo de las comunicaciones registró una caída 37
  • 49. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 2.8 Bienvenidos los altamente calificados, rotar a los de baja marco de este sistema, que incluye una serie de calificación normas y restricciones impuestas por el derecho Apertura a la inmigración regular en países desarrollados internacional, los gobiernos controlan sus fronte- versus los en desarrollo, 2009 ras nacionales e imponen su derecho a restringir Panel A: Inmigración permanente la entrada. En esta sección se analizan las diver- Altamente calificado sas formas a través de las cuales las políticas de Desarrollado gobierno determinan cuánta gente se dejará en- En desarrollo trar, el origen de estas personas y qué estatus se les asignará. Desarrollado Con baja calificación Si bien existen abundantes análisis cualita- tivos sobre las políticas a nivel de países, espe- En desarrollo cialmente de aquellos desarrollados, una grave | | | | | | falta de datos impide hacer comparaciones entre 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de países de la muestra (%) naciones. Las mediciones son intrínsecamente difíciles de realizar, porque las reglas toman diversas formas y se hacen respetar de diferen- Panel B: Inmigración temporal tes maneras y en distintos grados. Además, los Altamente calificado resultados por lo general no se prestan para su Desarrollado cuantificación. Al contrario de lo que sucede con En desarrollo muchos aspectos de las políticas económicas, las oficinas nacionales de estadísticas no miden los Con baja calificación efectos de las políticas migratorias de una ma- Desarrollado nera coherente entre los países. En efecto, la ma- En desarrollo yoría de las mediciones utilizadas en este informe | | | | | | ha sido creada por instituciones internacionales 0 20 40 60 80 100 de investigación y organizaciones no guberna- Porcentaje de países de la muestra (%) mentales (ONG) y no por entidades públicas nacionales. Abiertos Parcialmente cerrados Totalmente cerrados La medición que abarca la mayor cantidad Fuente: Klugman y Pereira (2009). de países y el período de tiempo más prolongado proviene de una encuesta periódica a las auto- ridades responsables de formular políticas que cero68. Tales tendencias han facilitado más que lleva a cabo el DAES de la ONU, en el marco nunca que las personas lleguen a destinos cada de la cual los gobiernos informan sus puntos de vez más distantes y se establezcan ahí. vista y respuestas frente a la migración. La en- Considerando estos factores, sería dable es- cuesta cubre 195 países y refleja las opiniones perar un aumento considerable de la migración de las autoridades respecto del nivel de la inmi- internacional en los decenios recién pasados. No gración y si sus políticas pretenden disminuir, obstante, este potencial se vio restringido por mantener o aumentar ese nivel a futuro. Si bien barreras normativas, especialmente al ingreso de se trata de una autoevaluación y lo que se indica postulantes con bajas calificaciones, que limitan son las intenciones oficiales más que la práctica, el movimiento. Ahora examinaremos con más surgen algunos patrones interesantes (cuadro detenimiento el rol que le cabe a estas barreras a 2.2). En 2007, alrededor del 78% de los gobier- la hora de conformar y restringir el movimiento nos entrevistados consideró los actuales niveles actual. de inmigración como satisfactorios, mientras que el 17% opinó que eran demasiado altos y 2.3 Políticas y movimiento el 5%, demasiado bajos. El panorama es similar Desde el surgimiento del Estado moderno en cuando se pide a los gobiernos que describan sus el siglo XVII, el sistema jurídico internacional políticas. En ambas preguntas, las autoridades de se sustenta en dos principios que le sirven de ci- los países desarrollados son más restrictivas que miento: soberanía e integridad territorial. En el aquellas de los países en desarrollo. 38
  • 50. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 En la mayoría de los países, estos patrones Figura 2.9 Diversidad en las prácticas de aplicación de la ley muestran una brecha importante entre las políti- Intervenciones y procedimientos respecto de los migrantes cas que prefiere el público, a saber, más restriccio- irregulares nes a la inmigración, y las políticas reales, las que Intervenciones para detectar migrantes irregulares de hecho permiten una cantidad considerable de Control fronterizo inmigración69. Aunque es complejo explicar esta brecha, es probable que se trate de la interrela- Operativos realizados por organismos policiales ción de varios factores. El primero de estos factores es que la oposi- Controles policiales aleatorios ción a la inmigración no es tan cerrada como pa- Información obtenida rece ser a primera vista y que los electores suelen de proveedores de tener opiniones ambivalentes sobre el tema. Tal servicios (ej.: escuelas) como se muestra más adelante, la preocupación Procedimientos luego de detectar migrantes irregulares manifestada en muchos países sobre los posibles Ninguno efectos negativos de la migración en el empleo o el erario fiscal se mezcla con el reconocimiento de Se multa al migrante que la tolerancia de otras personas y la diversidad étnica son valores positivos. En segundo lugar, Se multa al empleador los grupos organizados, como sindicatos, asocia- ciones de empleadores y ONG, pueden influir Se detiene al migrante considerablemente en la formulación de las po- líticas públicas y en muchos casos, estos grupos Se deporta al migrante no apoyan la aplicación de políticas más restric- tivas a la inmigración. En tercer lugar, muchos | 0 | 1 | 2 | 3 | 4 gobiernos implícitamente toleran la migración Puntaje promedio (1 = nunca o rara vez; 5 = casi siempre) irregular, situación que indica que las autorida- des están conscientes de los altos costos sociales Países desarrollados Países en desarrollo y económicos que implica una ofensiva contra la Fuente: Klugman y Pereira (2009). inmigración. Por ejemplo, en Estados Unidos no se exige a los empleadores verificar la autentici- dad de los documentos de inmigración, aunque de las restricciones que se observan (y critican) estén obligados a descontar los impuestos federa- generalmente en los países desarrollados también les a las nóminas de sueldos de la remuneración se encuentran en muchos países en desarrollo (fi- de los inmigrantes. Con este mecanismo, los gura 2.8). Los sistemas en ambos grupos de países trabajadores migrantes irregulares aportan unos se inclinan a favor de los trabajadores altamente US$7.000 millones anuales al Tesoro de Estados calificados: el 92% de los países en desarrollo y Unidos70. todos los desarrollados de la muestra estaban Para los fines de este informe, pretendimos abiertos a la entrada de migrantes temporales ca- abordar las lagunas de información trabajando lificados. En el caso de la migración permanente con expertos nacionales en migración y con la de personas calificadas, las cifras respectivas fue- OIM para evaluar las políticas de migración de ron de 62% y 93%. En nuestra muestra de países, 28 países71. El valor agregado clave de este ejer- el 38% de los países en desarrollo y la mitad de cicio es que incluimos a muchos países en de- los desarrollados no permitían el ingreso perma- sarrollo (la mitad de la muestra), los que antes nente de trabajadores no calificados72 . generalmente eran excluidos de tales evaluacio- Los sistemas temporales se utilizan hace nes, además de la variedad de datos que recopi- mucho tiempo y la mayoría de los países ofrece lamos sobre aspectos como sistema de admisión, este tipo de permisos. Los programas contem- trato y derechos y cumplimiento de la ley. plan reglas de ingreso, estadía y empleo por un La comparación de las políticas de migración tiempo limitado para trabajadores extranjeros. entre países desarrollados y en desarrollo revela Por ejemplo, las visas H1B de Estados Unidos diferencias y similitudes sorprendentes. Algunas otorgan ingreso transitorio a trabajadores 39
  • 51. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 2.10 Evidencia comparativa entre países no apoya la hipótesis altamente calificados por un período de hasta de ‘cantidades versus derechos’ seis años, mientras que las visas H2B sirven para Correlación entre acceso y trato trabajadores estacionales no calificados durante un plazo máximo de tres años. Del mismo modo, Panel A: Migrantes nacidos en el extranjero y puntaje de accesibilidad de EIU, 2008 la política de inmigración de Singapur contempla 85 Australia pases de empleo (para profesionales calificados) Canadá Australia y un permiso de trabajo o pase R para trabajado- Singapur Canadá Singapur res sin calificación o parcialmente calificados73. Nueva Zelandia Nueva Zelandia Entre los países cuyas políticas evaluamos, las na- 75 Portugal Israel ciones en desarrollo eran mucho más proclives a PortugalEstados Unidos Israel disponer de sistemas transitorios para trabajado- Bélgica Hong Kong (China) Chile España BélgicaReino Unido Estados Unidos res de baja calificación. España Hong Kong (China) Tailandia Chile Hay grandes diferencias entre los países en Puntaje de accesibilidad de migrantes Reino UnidoIrlanda Tailandia Brasil Perú Irlanda Suiza la reglamentación que norma los cambios en la 65 Brasil Polonia Nigeria Perú Venezuela Hungría Polonia Malasia Alemania Suiza condición de las visas y la reunificación fami- Alemania Nigeria Argentina Venezuela HungríaMéxico Italia Ucrania Malasia Kazajstán liar74. Algunos sistemas transitorios constituyen Argentina Italia Ucrania d’Ivoire China India México Côte Kazajstán Federación de Rusia una vía hacia la residencia de larga duración o in- Rumania Turquía Franciad’Ivoire Côte China India Federación de Rusia Grecia cluso permanente y permiten a los trabajadores 55 Rumania Turquía de Corea República Francia Sudáfrica Grecia Jordania Qatar extranjeros traer a sus familiares. Un ejemplo es República de Corea Qatar JapónSudáfrica Letonia Jordania Emiratos Árabes Unidos visa H2B de Estados Unidos, si bien su tope la Japón Letonia anual es relativamente bajo y las personas a cargo Kuwait Emiratos Árabes Unidos Ghana Kuwait Ghana Estonia no tienen derecho a trabajar. En otros Estados 45 Irán Estonia Arabia Saudita se prohíbe explícitamente el cambio de condi- | | Arabia Saudita | | | 0 Irán 20 40 60 80 ción y las reunificaciones familiares, o son muy Porcentaje de migrantes en la población (%) restringidos. Los programas para trabajadores temporales Panel B: Migrantes con baja calificación nacidos en el extranjero en países de la OCDE o Kafala (literalmente ‘que garantiza y cuida’ y puntaje global en MIPEX en árabe75) que se aplican en los países del CCG Suecia son un caso especial. Los trabajadores extranje- Suecia ros migrantes reciben una visa de entrada y un 85 permiso de residencia sólo si cuentan con el pa- Portugal trocinio de un ciudadano del país anfitrión. El Índice de Políticas de Integración de Migrantes (MIPEX) Portugal khafeel o patrocinador-empleador es responsable 75 de este trabajador en los aspectos financieros y Finlandia Países Bajos Bélgica Canadá legales y firma un documento del Ministerio del Bélgica Finlandia Países Bajos Italia Noruega Canadá Trabajo para este fin76. Si se descubre que el tra- 65 Italia España Reino Unido Noruega bajador violó el contrato, debe abandonar el país España Reino Unido inmediatamente por su cuenta y cargo. Los pro- Luxemburgo Francia gramas Kafala son restrictivos en varios sentidos, Irlanda Alemania 55 Irlanda Luxemburgo Francia Alemania entre ellos en relación con la reunificación fami- Suiza Hungría República Checa Suiza liar. Hay información bien documentada sobre Polonia Hungría República Checa Dinamarca violaciones a los derechos humanos, entre otros 45 Polonia Dinamarca el no pago del salario y la explotación sexual de Eslovaquia Grecia Eslovaquia Grecia Austria los trabajadores domésticos, en especial entre la Austria creciente proporción de migrantes provenientes 35 del subcontinente indio77. | | | | | | 0 2 4 6 8 10 En los últimos años, algunos de los países de Migrantes poco calificados de países en desarrollo como porcentaje de la la región adoptaron tímidas medidas para refor- población (%) mar su régimen de inmigración. Arabia Saudita acaba de aprobar una serie de reglamentos que fa- Fuente: ONU (2009d), The Economist Intelligence Unit (2008), OCDE (2009a) y Migration Policy Group y British Council (2007). cilitan el traspaso de trabajadores empleados por 40
  • 52. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 Recuadro 2.4 Gobernabilidad de la movilidad en el mundo Aparte de una convención sobre refugiados bastante bien consoli- de liderazgo de su parte en las negociaciones internacionales. Los dada, la movilidad internacional carece de un sistema multilateral debates internacionales también se han caracterizado por falta de vinculante. La OIT tiene desde hace tiempo convenios sobre los cooperación entre los países de origen. Hasta ahora, estos obstácu- derechos de los trabajadores migrantes, pero la mayoría no están los han desafiado todos los esfuerzos realizados por organizaciones suscritos por gran parte de los países (capítulo 5). La OIM ha trascen- internacionales y un puñado de gobiernos por promover la coopera- dido de su rol histórico (relacionado con la repatriación de refugiados ción y los compromisos internacionales vinculantes. luego de una guerra) hacia una misión más general destinada a me- Hoy se hace campaña por una mayor liberalización en el marco jorar la gestión de la migración y ha incrementado la cantidad de sus de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales, que comenzó miembros. Pero esto sucede fuera del sistema de la ONU y se orienta en 2000 pero está detenida hace tiempo. Los actuales compromisos en gran medida hacia la prestación de servicios a los Estados miem- en virtud del AGCS son limitados y se refieren principalmente a tra- bros sobre la base de proyectos. En el marco del Acuerdo General bajadores altamente calificados. Este mecanismo también excluye sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la Organización Mundial “medidas que afectan a personas naturales que desean acceder al del Comercio (OMC), unos 100 Estados miembros se han compro- mercado laboral de otro país [o] medidas respecto de la ciudadanía, metido a admitir temporalmente a extranjeros que proveen servicios, residencia o empleo permanente”. El AGCS tampoco se aplica a la pero ello involucra en su gran mayoría visas para visitas de negocios migración permanente: la mayoría de los miembros de la OMC limita de hasta 90 días y transferencias al interior de una empresa por un la presencia de los proveedores de servicios a menos de cinco años plazo fijo que aplica a profesionales altamente calificados. en sus países. La falta de cooperación multilateral en el tema de la migración se Durante la Ronda de Doha se hizo evidente que los países en de- ha atribuido a varios factores interrelacionados. Al contrario de lo que sarrollo desean liberalizar el movimiento de las personas naturales, sucede con las negociaciones comerciales, donde los países pactan mientras que los países industrializados prefieren hacerlo con el co- la reducción recíproca de barreras para sus exportaciones mutuas, mercio de servicios. Se puede sostener que la importancia del AGCS los países en desarrollo se encuentran en una posición negociadora para la migración laboral no radica en la cantidad relativamente pe- más débil en el tema de la migración. La mayoría de los migrantes de queña de movilidad adicional que ha permitido hasta ahora, sino más los países desarrollados va a otros países desarrollados, de manera bien en la creación de un marco institucional para las negociaciones que los gobiernos de estos países no tienen mayor presión para abrir a futuro. Sin embargo, podría avanzarse más si la OMC asumiera un canales de ingreso a los países en desarrollo. Esta asimetría, al igual enfoque más inclusivo y centrado en las personas que otorgara más que la sensibilidad política del tema de la migración en la mayoría participación a otros interesados y se vinculara más con los regíme- de los países desarrollados de destino, se ha traducido en la falta nes legales vigentes para la protección de los derechos humanos. Fuentes: Castles y Miller (1993), Neumayer (2006), Leal-Arcas (2007), Charnovitz (2003), p.243, Mattoo y Olarreaga (2004), Matsushita, Schoenbaum y Mavroidis (2006), Solomon (2009) y Opeskin (2009). empresas proveedoras de servicios (por ejemplo, En algunos países desarrollados, entre ellos mantenimiento) a las dependencias públicas78. Australia, Canadá y Nueva Zelandia, la preferen- También se han puesto en marcha otras inicia- cia por trabajadores altamente calificados se im- tivas destinadas a supervisar las condiciones de plementa mediante un sistema de puntaje cuya vida y laborales de los migrantes extranjeros. fórmula toma en cuenta características como En los Emiratos Árabes Unidos, el Ministerio educación, ocupación, competencia lingüística y del Trabajo abrió una línea telefónica directa edad. Este sistema confiere una cierta objetividad para recibir quejas del público en general. En a lo que de otra forma pareciera ser un proceso de 2007, las autoridades inspeccionaron 122.000 selección arbitrario, aunque otros países atraen a establecimientos. El resultado fueron multas grandes cantidades de graduados sin un sistema por casi 9.000 violaciones de los derechos de los de este tipo80. trabajadores y las leyes laborales. No obstante, Los sistemas de puntaje no son comunes en las propuestas para realizar reformas más ambi- los países en desarrollo. Entre las restricciones ciosas, como la que hiciera Bahrein a comienzos formales al ingreso se cuentan requisitos tales de 2009 para abolir el sistema Kafala, no han como una oferta de trabajo previa y, en algunos conseguido ganar terreno, se dice que debido a casos, cupos. Un aspecto en el que estos países la intensa oposición política de parte de intereses parecen ser relativamente restrictivos es en la empresariales79. reunificación familiar. Alrededor de la mitad de 41
  • 53. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Cuadro 2.3 Más de un tercio de los países restringe expansión81. En Sudáfrica, las deportaciones considerablemente el derecho a desplazarse aumentaron a más del doble entre 2002 y 2006 Restricciones al desplazamiento interno y emigración por sin que hubiera cambios en las leyes, cuando la categoría de IDH fuerza policial se involucró más activamente en Restricciones a la movilidad, 2008 el control82 . Nuestra evaluación de política pú- Más Menos blica sugiere que si bien los países en desarrollo Categorías del IDH restrictivos 1 2 3 restrictivos Total son menos propensos a hacer cumplir sus contro- les fronterizos y detener a quienes infringen las IDH MUY ALTO leyes de inmigración, otros aspectos de la repre- Número de países 0 3 1 3 31 38 sión, como operativos de parte de los organismos Porcentaje (%) 0 8 3 8 81 100 responsables de hacer cumplir la ley y controles IDH ALTO aleatorios, al igual que multas, son al menos tan Número de países 2 4 4 10 27 47 frecuentes como en los países desarrollados. La Porcentaje (%) 4 9 9 21 57 100 menor capacidad institucional podría explicar IDH MEDIO parte de esta diferencia. Pero incluso después de Número de países 2 13 24 27 16 82 detectar a un inmigrante irregular, los países en Porcentaje (%) 2 16 29 33 20 100 desarrollo son más proclives a no hacer nada o IDH BAJO simplemente aplicar una multa al infractor. En Número de países 2 5 13 5 0 25 algunos países, los tribunales ponderan los as- Porcentaje (%) 8 20 52 20 0 100 pectos de la unidad familiar y la intensidad del TOTAL vínculo del inmigrante con el país83. El capítulo Número de países 6 25 42 45 74 192 5 aporta un análisis más profundo sobre el papel Porcentaje (%) 3 13 22 23 39 100 del control en las políticas de inmigración. Fuente: Freedom House (2009). De estas normas de entrada y de trato se desprende la interrogante, factible de responder usando datos comparativos entre países, de si hay los países de nuestra muestra no permite que los una relación de sustitución entre “cantidades familiares del inmigrante temporal lleguen al versus derechos”. Es posible que los países abran país y trabajen, a diferencia de sólo una tercera sus fronteras a un mayor número de inmigrantes parte de los países desarrollados. sólo si se restringe el acceso a ciertos derechos bá- La reunificación familiar y el matrimonio sicos. Esta situación podría darse si, por ejemplo, explican una proporción considerable del flujo se percibe que la inmigración es demasiado cos- de entrada en casi todos los países de la OCDE. tosa, de manera que no sería apoyada ni por los En efecto, en algunos países predomina el movi- electores ni por las autoridades84. Los datos sobre miento relacionado con los vínculos familiares, el trato que reciben los inmigrantes nos permiten como en Francia y Estados Unidos, dónde repre- examinar esta interrogante de manera empírica. senta el 60% y 70% de todos los ingresos anuales, The Economist Intelligence Unit (EIU, por sus respectivamente. Si bien es común que se dife- siglas en inglés) creó un índice de accesibilidad rencie entre reunificación familiar y migración para 61 países (34 desarrollados y 27 en desarro- laboral, es importante destacar que los familiares llo) que resume las políticas oficiales en términos que llegan al país de acogida por lo general tienen de facilidad de contratación, permisos requeri- permiso para trabajar, o pueden obtenerlo. dos, posibilidad de reunificación familiar y pro- Ciertamente, lo que estipulan las políticas gramas oficiales de integración para migrantes. El puede diferir de lo que realmente sucede en Índice de Políticas de Integración de Migrantes la práctica. En este sentido, existen variacio- (MIPEX, por sus siglas en inglés) mide estas po- nes considerables en cómo los países aplican líticas en seis ámbitos, a saber, residencia a largo sus leyes de migración (figura 2.9). En Estados plazo, reunificación familiar, ciudadanía, parti- Unidos, las investigaciones revelan que los con- cipación política, medidas antidiscriminatorias troles fronterizos varían en consonancia con el y acceso al mercado laboral. ciclo económico, volviéndose más estrictos du- Nuestro análisis sugiere que no existe una rante recesiones y relajándose en períodos de relación sistemática entre diversas medidas de 42
  • 54. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 derechos y cantidades de migrantes (figura 2.10). Figura 2.11 El desempleo aumenta en destinos clave de los migrantes Las comparaciones con el índice de EIU (panel Tasas de desempleo en una selección de destinos, 2007-2010 A), cuya muestra de países desarrollados y en de- sarrollo es más amplia, en esencia no refleja nin- guna correlación entre la cantidad de migrantes 12 y acceso a derechos básicos, lo que sugiere que los diversos regímenes que rigen tales accesos Alemania Francia 10 son compatibles con números de migrantes Estados Unidos Canadá tanto altos como bajos. Al restringir el análisis Italia a la muestra más pequeña de países cubierta por 8 Australia el índice MIPEX podemos aprovechar los datos Reino Unido de la OCDE, que permiten desagregar la propor- 6 Hong Kong (China) ción de inmigrantes con bajos niveles de educa- ción formal provenientes de países en desarrollo. Tasa de desempleo (%) 4 Una vez más, básicamente no encontramos nin- guna correlación (panel B). Por ejemplo, países como Polonia e Irlanda registran proporciones 2 muy reducidas de trabajadores con baja califica- ción que sean originarios de países en desarrollo, 0 | | | | a pesar de que su puntaje en el índice MIPEX 2007 2008 2009* 2010* es bastante bajo. También constatamos que los países que han visto aumentar su proporción de migrantes en el tiempo no restringieron sus dere- * Pronósticos Fuente: Consensus Economics (2009a,b). chos y beneficios85. En efecto, entre 1980 y 2005, la proporción de inmigrantes se incrementó de 2% a 11% en España y durante el mismo período, Los acuerdos supranacionales, ya sea bilaterales o el Gobierno español amplió la cobertura de los regionales, pueden influir de manera considera- servicios médicos de urgencia y no urgencia a los ble en los flujos migratorios. Diversas instancias migrantes irregulares86. políticas, como la Comunidad Económica de Nuestra evaluación de la política pública los Estados de África Occidental (CEDEAO), arrojó resultados similares, lo que nos permite la Unión Europea y el Mercado Común del Sur distinguir entre diferentes componentes de las (MERCOSUR), han firmado convenios regio- políticas migratorias. De hecho, si había un leve nales. En tanto, un buen ejemplo de un acuerdo indicio de correlación, éste solía ser opuesto a bilateral es el convenio entre Australia y Nueva lo indicado en la hipótesis de cantidades versus Zelandia, el Trans-Tasman Travel Arrangement, derechos. Sin embargo, los datos revelan que, en que permite el libre movimiento de sus ciuda- general y en diversas mediciones, los países en de- danos entre ambos países. Los efectos de estos sarrollo tienen proporciones medias más bajas de acuerdos en los flujos migratorios entre los paí- trabajadores nacidos en el extranjero y protegen ses firmantes han sido considerables y en general menos los derechos de los migrantes. Los países propenden a otorgar libertad de movimiento desarrollados, donde hay más migrantes, tienden cuando los Estados miembros comparten las a adoptar reglas que les brindan mejor trato. Por mismas condiciones económicas y existen fuer- ejemplo, India recibe el puntaje más bajo en la tes motivaciones políticas o de otro tipo a favor prestación de beneficios y servicios a los traba- de la integración socioeconómica. En el caso de jadores migratorios internacionales en nuestra los países cuyas políticas evaluamos, alrededor de evaluación y su proporción de inmigrantes en el la mitad de los acuerdos de movilidad especial de total de habitantes es menos del 1%. Portugal, en los países desarrollados era con otros países desa- tanto, recibe el puntaje más alto y su proporción rrollados, mientras que más de dos terceras partes de nacidos en el extranjero es de 7%. de aquellos de las naciones en desarrollo eran con Las políticas vinculadas con la migración no otros países en desarrollo. Existen casos donde la se determinan exclusivamente a nivel de cada país. movilidad se otorga sólo a algunos trabajadores, 43
  • 55. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 2.12 Los migrantes se encuentran en los lugares más golpeados por la recesión Ubicación de los inmigrantes y tasas proyectadas para el crecimiento del PIB, 2009 8 China Tasa proyectada para el crecimiento del PIB per cápita, 2009 India 4 Perú Indonesia Uruguay Bolivia Honduras República Guatemala Colombia Dominicana Polonia Venezuela 0 EI Salvador Chile Malasia Bulgaria Australia Paraguay Noruega Brasil Argentina Tailandia Suiza Canadá Federación de Rusia Rumania República España Francia Ecuador Bélgica Países Bajos Checa México Italia Reino Estados Alemania Unidos República de Corea –4 Turquía Hong Kong (China) Unido Hungría Singapur Japón Lituania –8 Estonia Ucrania Letonia –12 | | | | 10 12 14 16 Cantidad total de inmigrantes (escala logarítmica) Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en Consensus Economics (2009a,b,c,d) y ONU (2009d). como a los más calificados. Por ejemplo, el sistema situaciones que a menudo han terminado con la de migración del Tratado de Libre Comercio de expulsión de ciudadanos extranjeros87. América del Norte (TLCAN) cubre sólo a los También existen restricciones al movimiento residentes de Canadá, México y Estados Unidos de las personas al interior de las naciones y para con una licenciatura y una oferta laboral de otro salir de ellas. Una fuente de datos sobre estas país miembro. El recuadro 2.4 pasa una breve restricciones es la ONG Freedom House, que revista a los acuerdos multilaterales relacionados ha recopilado información sobre prohibiciones con el movimiento humano. formales e informales a los viajes internos y al No obstante, pueden haber grandes diferen- extranjero como uno de los componentes de su cias entre la letra de estos acuerdos y la situación evaluación de las condiciones de la libertad en el en la práctica, en particular en países donde es di- mundo88. Los resultados son sorprendentes, par- fícil respetar el Estado de derecho. Por ejemplo, ticularmente dado que la Declaración Universal pese a las disposiciones sobre derechos integrales de los Derechos Humanos garantiza a las perso- de entrada, residencia y establecimiento previstos nas el derecho a desplazarse libremente al inte- en el acuerdo de la CEDEAO firmado en 1975 rior de su país y a salir y regresar a él: más de un (que se implementarían en tres fases durante un tercio de los países del mundo restringe conside- período de 15 años), sólo se ha logrado la primera rablemente este derecho (cuadro 2.3). fase del protocolo: eliminar el requisito de visa Existen restricciones formales al movimiento para estadías de menos de 90 días. Los motivos interno en muchos países donde primaba un sis- que explican esta lentitud en la aplicación van tema de planificación central, entre ellos Belarús, desde la falta de coherencia entre el protocolo y las China, Mongolia, Rusia y Viet Nam89. Mantener leyes, reglamentos y prácticas del respectivo país estas limitaciones toma tiempo, es caro y engo- hasta conflictos fronterizos y guerras declaradas, rroso, al igual que mantener barreras informales, 44
  • 56. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 aunque en menor medida. Si bien muchos habi- como los extranjeros requieren una visa para Las actuales tantes de estos países pueden viajar sin los do- salir y se ha informado de situaciones en las que proyecciones indican cumentos requeridos, después constatan que no se niega la visa de salida a niños cuyos padres (que que la población pueden acceder a algunos servicios o empleos sin viven en el extranjero) no han pagado el impuesto mundial aumentará ellos. En varios países, la corrupción es un impe- del 2% al ingreso en el extranjero95. Veinte paí- en un tercio durante dimento enorme para el desplazamiento interno. ses restringen la salida de las mujeres, entre ellos los próximos cuatro Los controles en caminos locales, donde se co- Myanmar, Arabia Saudita y Swazilandia, mien- decenios bran coimas, son pan de cada día en partes de tras que ocho aplican restricciones específicas de África Subsahariana. Por ejemplo, quienes viven edad vinculadas con los desplazamientos de ciu- en la zona norte de Côte d’Ivoire, controlada por dadanos en edad de cumplir el servicio militar96. los rebeldes, son objeto de constantes hostiga- mientos y deben pagar US$40 a US$60 cada vez 2.4 De cara al futuro: la crisis y que viajan al Sur a zonas controladas por el go- más allá bierno90. También se informó de otros ejemplos Una de las preocupaciones más importantes de de corrupción en Myanmar, Rusia y Viet Nam, las autoridades responsables de formular políti- donde se exigían coimas para tramitar solicitudes cas es el futuro de la economía global. Tal como de cambio de lugar de residencia. En varios países el resto del mundo, no tenemos una bola de de Asia Meridional, los migrantes que viven en cristal, pero podemos examinar los efectos y las tugurios urbanos enfrentan constantes amenazas consecuencias de la actual crisis como base para de demolición y desalojo y exigencias monetarias identificar probables tendencias en las décadas de parte de funcionarios de gobierno91. También venideras. Particularmente, es probable que las hay reglas y procedimientos administrativos que tendencias demográficas continúen siendo tras- impiden el movimiento interno, toda vez que ex- cendentales y configuren las presiones para mo- cluyen a los migrantes de acceder a los servicios verse entre las regiones, tal como ha sucedido en públicos y a los derechos legales otorgados a los los últimos 50 años. Pero hay fenómenos nuevos, habitantes del lugar (capítulo 3). como el cambio climático, que también jugarán Los países pueden restringir la salida del un rol y cuyos efectos son mucho más difíciles territorio a sus habitantes a través de varios me- de predecir. dios, desde prohibiciones formales hasta barreras prácticas como tarifas y requisitos administrati- 2.4.1 La crisis económica y las vos. Tarifas exorbitantes por un pasaporte hacen perspectivas de recuperación del todo imposible que una persona pobre pueda Muchas personas sufren hoy las consecuencias de dejar el país a través de los canales regulares: un la peor recesión económica en la era post guerra. estudio reciente descubrió que en 14 países, el Mientras se redacta este informe, se espera que arancel para sacar un pasaporte es superior al el PIB mundial caiga en aproximadamente 1% 10% del ingreso anual per cápita92 . En muchos en 2009, hito que marca la primera contracción países, un laberinto de procedimientos y regla- del producto mundial en 60 años97. La reduc- mentos, a veces complicado aún más por la co- ción de este año es mucho mayor en los países rrupción, provoca demoras excesivas y aumenta desarrollados y llega casi al 4%. No obstante, el los costos de partir. Es el caso de los emigrantes optimismo inicial de que las economías emergen- indonesios que deben presentarse ante múltiples tes podrían “desacoplarse” de la crisis financiera reparticiones públicas a fin de conseguir el pa- ha ido perdiendo fuerza en vista de las crecien- peleo necesario para salir del país. No sorprende tes pruebas de que éstas ya se ven afectadas con que estas restricciones de salida se correlacionen fuerza o lo serán pronto. Los países asiáticos han negativamente con las tasas de emigración93. sufrido el desplome en la demanda de sus ex- Un puñado de países aplica restricciones portaciones, mientras que el aumento del costo formales a la salida, las que se controlan rigu- del crédito externo ha afectado negativamente a rosamente en Cuba y en la República Popular Europa Central y Oriental. Los países africanos Democrática de Corea, pero también existen en están batallando con el colapso del precio de los China, Eritrea, Irán, Myanmar y Uzbekistán94. productos básicos, el agotamiento de la liquidez En Eritrea, por ejemplo, tanto los ciudadanos del capital, la abrupta caída de las remesas y la 45
  • 57. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos incertidumbre respecto del futuro de los flujos 37%, respectivamente. Puesto que los precios de de ayuda para el desarrollo. Algunas de las eco- las materias primas han caído considerablemente nomías emergentes más grandes, como Brasil y respecto de los niveles máximos alcanzados en Rusia, tendrán crecimiento negativo, mientras 2008, es previsible que esta vez estemos frente a que otras, particularmente China e India, sufri- un escenario similar. rán una considerable ralentización98. La crisis financiera se ha transformado rápi- Una recesión normal no tiene un impacto damente en una crisis del empleo (figura 2.11) y muy considerable en las tendencias económicas se prevé que la tasa de desempleo de la OCDE lle- a largo plazo99. Pero ahora está claro que esta- gue a 8,4% en 2009101. Dicha tasa ya se superó en mos frente a cualquier cosa menos una recesión Estados Unidos, país que a mayo de 2009 había normal. En este sentido, es probable que tenga perdido casi seis millones de empleos adicionales efectos de largo alcance e incluso permanentes desde diciembre de 2007 y así llegaba a un total en el ingreso y las oportunidades de empleo y que de 14,5 millones de desocupados102 . En España, estos efectos tiendan a experimentarse de forma la tasa de desempleo ascendió a 15% en abril de diferente según se trate de países en desarrollo 2009, con un máximo de 28% entre los migran- o desarrollados100. Por ejemplo, la recesión des- tes103. Los lugares más afectados por la crisis hasta encadenada en 1980 por el aumento de las tasas el momento son aquellos donde vive la mayor de interés decretado por la Reserva Federal duró cantidad de migrantes, es decir, las economías sólo tres años en Estados Unidos, pero la crisis más desarrolladas. La correlación negativa entre de la deuda que le siguió generó un período de número de inmigrantes y crecimiento económico estancamiento que luego fue conocido como la indica que es probable que los migrantes sufran “década perdida” en África y América Latina, la peor parte de la crisis, no sólo en los países de la cuando los términos de intercambio de los paí- OCDE, sino también en el Golfo, Asia Oriental ses de estas regiones se deterioraron en 25% y y África Meridional (figura 2.12)104. Figura 2.13 La población en edad de trabajar aumentará en regiones en desarrollo Proyección de la población en edad de trabajar por región, 2010-2050 América del Norte Europa Asia 0,23 0,27 mil millones 0,50 0,38 mil millones 2,80 3,40 mil millones +16% –23% +22% América Latina y el Caribe África Oceanía 0,39 0,49 mil millones 0,58 1,3 mil millones 0,02 0,03 mil millones +26% +125% +31% 2010 2050 Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en ONU (2009a). 46
  • 58. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 Una crisis del empleo es por lo general una Cuadro 2.4 Relaciones de dependencia aumentarán en países mala noticia para los migrantes. Así como las desarrollados y permanecerán estables en países en desarrollo economías tienden a traer gente de afuera cuando Pronóstico de relaciones de dependencia para países enfrentan escasez de mano de obra, también desarrollados versus en desarrollo, 2010-2050 suelen despedir primero a los migrantes durante Países desarrollados Países en desarrollo épocas de crisis. Esto se debe en parte al hecho de que, en promedio, los migrantes comparten el Año Hipótesis base Hipótesis sin migración Hipótesis base Hipótesis sin migración típico perfil de los trabajadores más vulnerables 2010 49 50 53 53 ante una recesión, es decir, son más jóvenes, tie- 2020 55 56 52 52 nen menos educación formal y menos experien- 2030 62 65 52 52 cia laboral, tienden a trabajar como empleados 2040 68 74 53 53 2050 71 78 55 54 temporales y se concentran en sectores cíclicos105. Incluso si mantenemos constantes factores como educación y género, el análisis de la fuerza laboral Fuente: ONU (2009e). de Alemania y el Reino Unido reveló que los mi- grantes están mucho más expuestos a quedarse sin trabajo durante una crisis que los no migran- ajustes marginales y no prohibiciones incondi- tes106. Usando datos trimestrales del PIB y del cionales (por ejemplo, Australia piensa reducir desempleo de 14 países europeos entre 1998 y su aceptación anual de migrantes calificados en 2008, constatamos también que en países que 14%)108. No obstante, en muchos de los anuncios experimentaron recesiones, la tasa de desempleo y disposiciones se advierte un tinte populista. de los migrantes tendía a aumentar más rápido Es así como el paquete de estímulos económicos que la de otros grupos. En la OCDE, los migran- aplicado en Estados Unidos restringe la contrata- tes se concentran en sectores sumamente cíclicos ción H-1B a aquellas empresas que reciben finan- que registran las mayores pérdidas de puestos de ciamiento del Programa de Alivio para Activos trabajo, entre éstos la industria manufacturera, con Problemas (TARP, por sus siglas en inglés)109, la construcción, el sector financiero y de bienes la República de Corea dejó de emitir nuevas visas raíces, los hoteles y los restaurantes, sectores que a través de su Sistema de Permisos de Empleo y emplean más de un 40% de inmigrantes en casi Malasia revocó más de 55.000 visas para bangla- todos estos países107. También es probable que la desíes con el fin de aumentar las perspectivas de caída en las remesas de quienes trabajan en el ex- empleo entre los habitantes locales110. tranjero tenga efectos adversos en los miembros Hay ciertos indicios de una disminución en de su familia en el país de origen, tal como se ana- el flujo de migrantes hacia los países desarrolla- liza con mayor detalle en el capítulo 4. dos durante 2008 a medida que se intensificaba Son varios los factores que inciden en deter- la crisis. En el Reino Unido, las solicitudes de minar los efectos que tiene (y tendrá) esta crisis tarjetas para el Seguro Nacional presentadas por en el movimiento de las personas. Éstos incluyen extranjeros disminuyeron en 25%111. Los datos las perspectivas inmediatas en el lugar de origen y de encuestas realizadas por la Oficina de Censos en el extranjero, los posibles riesgos percibidos de de Estados Unidos muestran una disminución migrar, quedarse o volver y las crecientes barreras del 25% en el flujo de migrantes mexicanos hacia que probablemente se irán instalando. Varios im- Estados Unidos en el período que culminó en portantes países de acogida incentivan el retorno agosto de 2008112 . Se espera que estas tenden- (con bonos, pasajes, pago único de prestaciones cias continúen en 2009 y 2010, cuando la crisis de seguridad social) y aumentan sus restricciones despliegue todos sus efectos y aumente el desem- al acceso y a la permanencia. Algunos gobiernos pleo en los países. No obstante, existen motivos desincentivan la contratación en el extranjero y para creer que no se producirán grandes flujos reducen la cantidad de cupos para visas, especial- de retorno. Tal como lo demuestra la experien- mente para trabajadores con baja calificación, pero cia con los programas de trabajadores visitantes también para los calificados. En algunos casos, en Europa en los años setenta, la envergadura estas medidas parecen ser una respuesta a corto del movimiento de retorno se ve influido por plazo a las actuales circunstancias e involucraron las perspectivas de reingreso al país anfitrión, 47
  • 59. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos la generosidad de su sistema de bienestar, las los próximos cuatro decenios y que los países en necesidades de los miembros de la familia y las vías de desarrollo explicarán casi todo este creci- condiciones en casa, todos factores que tienden miento. La población se reducirá en uno de cada a instar a los migrantes a quedarse y aguantar la cinco países desarrollados, entre ellos Alemania, recesión. Japón, la Federación de Rusia y la República de Aún no está claro si esta crisis tendrá grandes Corea; mientras que en uno de cada seis países, efectos estructurales en los patrones de migra- todos ellos en desarrollo y tres ubicados en África, ción, ya que recesiones anteriores nos indican aumentará al doble en los próximos 40 años. De que sus resultados son variados. Una revisión no ser por la migración, la población de los paí- histórica de varios países, como Argentina, ses desarrollados llegaría a su nivel máximo en Australia, Brasil, Canadá, Estados Unidos y el 2020, para luego caer en 7% en los siguientes 30 Reino Unido, demostró que la caída en los sa- años. En efecto, es muy probable que continúe la larios nacionales entre 1850 y 1920 aumentó las tendencia que ha caracterizado a los últimos 50 restricciones a la inmigración113. Varios investi- años: una caída en la proporción de personas que gadores argumentan que la crisis del petróleo de vive en Europa y su aumento en África118. 1973, que presagió un prolongado período de es- El envejecimiento de la población es un fe- tancamiento económico, desempleo estructural nómeno generalizado. En 2050, las proyecciones y menor demanda de trabajadores no calificados indican que el mundo entero y todos los continen- en Europa, afectó los patrones de migración al tes, salvo África, tendrán más personas ancianas surgir un Medio Oriente más acaudalado como (de por lo menos 60 años) que niños (menores de el nuevo centro de destino114. Durante los años 15). Ello es una consecuencia natural de la caída ochenta, el colapso de la sustitución de las impor- en las tasas de mortalidad y la disminución algo taciones en México puso en movimiento una era más lenta en las tasas de natalidad que afecta a la de migraciones masivas hacia Estados Unidos, mayoría de los países en desarrollo, el conocido la que fue involuntariamente estimulada por la fenómeno denominado “transición demográfica”. reforma a las leyes de inmigración adoptadas En 2050, la edad promedio en los países en desa- por este país en 1986115. Por el contrario, existen rrollo será de 38 años, comparada con 45 años en pocas pruebas de que la crisis financiera del este los países desarrollados. Pero esta diferencia de asiático de fines de los años noventa haya tenido siete años tendrá efectos notorios. Se espera que un efecto duradero en los flujos migratorios116. la población en edad activa aumente en 1.100 A esta altura es imposible predecir con alguna millones en 2050 a nivel mundial y disminuya certidumbre el tipo y la magnitud de los cambios levemente en los países desarrollados, incluso si estructurales que emergerán de la actual crisis. suponemos que los actuales flujos migratorios se Algunos comentaristas sostienen que tanto su mantienen. Durante los próximos 15 años, quie- origen como su intensa concentración en algu- nes recién se incorporen a la fuerza laboral en los nos sectores de los países desarrollados puede países en desarrollo superarán el número total fortalecer la posición de los países en desarrollo, de personas en edad de trabajar que actualmente particularmente de Asia, e incluso derivar en vive en los países desarrollados (figura 2.13). una configuración radicalmente distinta de la Tal como sucedió en el pasado, estas tendencias economía mundial117. Sin embargo, también hay pondrán presión en los salarios y aumentarán los motivos para esperar que resurjan las tendencias incentivos para desplazarse entre los posibles em- económicas y estructurales previas a la crisis una pleados de los países en desarrollo y para buscar vez que se reanude el crecimiento. En cualquier trabajadores en el extranjero entre los empleado- caso, es indudable que los procesos más profun- res de los países desarrollados. dos y a largo plazo, como las tendencias demo- Este proceso afecta la relación de dependen- gráficas, se mantendrán independientemente del cia, es decir, la relación entre los ancianos y jó- rumbo que tome la recesión. venes y la población en edad de trabajar (cuadro 2.4). Por cada 100 personas en edad activa en los 2.4.2 Tendencias demográficas países desarrollados, en este momento hay 49 Las actuales proyecciones indican que la pobla- que no tienen edad para trabajar y básicamente ción mundial aumentará en un tercio durante la mitad de éstos son niños o ancianos. Si bien 48
  • 60. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 esta relación es más alta en los países en desa- de la migración hacia los países desarrollados be- rrollo (53 personas), aquí tres cuartas partes son neficiará no sólo a quienes se trasladan y a su fa- niños. Durante los próximos 40 años, cuando el milia, sino que también será muy ventajoso para efecto de las menores tasas de natalidad se haga los habitantes de los países de destino. sentir paulatinamente y la proporción de niños disminuya a medida que éstos alcancen la edad 2.4.3 Factores ambientales para trabajar, la relación de dependencia se man- El medio ambiente puede ser una fuerza motriz tendrá más bien estable en los países en desarrollo poderosa de la movilidad humana. Desde los y llegará a 55 en 2050. No obstante, la propor- pastores nómades que se trasladan en función ción de ancianos aumentará considerablemente de las condiciones favorables de pastoreo luego en las naciones desarrolladas, de manera que de las lluvias hasta las personas desplazadas por entonces habrá 71 personas que no tienen edad desastres naturales como el tsunami del Océano para trabajar por cada 100 personas en edad ac- Índico y el huracán Katrina, las condiciones tiva, una proporción considerablemente más alta ambientales están íntimamente ligadas al movi- que la actual. Estas relaciones de dependencia au- miento de las personas y comunidades a través de mentarían incluso más rápido si no fuera por los toda la historia de la humanidad. Ciertos plan- niveles moderados de inmigración que forman teamientos actuales pronostican que el sostenido parte de estos escenarios hipotéticos: si los países calentamiento del planeta generará masivos des- desarrollados cerraran totalmente sus fronteras plazamientos de la población. a la inmigración, la relación habría aumentado a El cambio climático amenaza con incremen- 78 en el año 2050. tar el estrés ambiental en tierras ya marginales y Como bien se sabe, en tal escenario es mucho aumentar la frecuencia de los riesgos naturales. más difícil que los países desarrollados paguen Es probable que las constantes emisiones de gases por el cuidado de sus niños y ancianos. Los siste- de efecto invernadero ocasionen cambios en los mas de educación y salud financiados con fondos patrones de precipitaciones, desertificación, tor- públicos dependen de los impuestos que paga la mentas más frecuentes y aumentos en el nivel del población económicamente activa, de manera mar, todos los cuales tendrán consecuencias para que a medida que baje la proporción de posibles el movimiento humano120. Por ejemplo, el cam- contribuyentes , será cada vez más difícil mante- bio en los patrones de precipitaciones afectará la ner los niveles de gasto. disponibilidad de agua y, por lo tanto, la produc- Estas tendencias demográficas son un argu- ción de alimentos, situación que posiblemente mento a favor de relajar las barreras al ingreso de aumentará el precio de los alimentos y los riesgos migrantes. Sin embargo, no estamos sugiriendo de que ocurran hambrunas. que la migración sea la única solución posible para Las estimaciones actuales indican que varias encarar estos desafíos. La mayor escasez de mano zonas en desarrollo se verán profundamente afec- de obra puede redundar en mayor especialización tadas por el cambio climático, si bien el rango de en industrias de alta tecnología o intensivas en tales cálculos sigue siendo amplio y las prediccio- capital y también es posible que surjan innova- nes son inciertas. En un extremo, se prevé que el ciones tecnológicas en servicios que tradicional- rendimiento de la agricultura de secano en el sur mente demandan mucha mano de obra, como el de África se habrá reducido a la mitad debido a la cuidado de ancianos. Asimismo, se puede hacer sequía de aquí al año 2020121. A mediano plazo, frente a la sostenibilidad de los sistemas de pen- a medida que los bancos de hielo se agoten, se es- siones y de atención médica, al menos en parte, pera una disminución en el caudal de los ríos que incrementando la edad de jubilación y los apor- afectará gravemente a la agricultura de riego, en tes para la seguridad social119. Las relaciones de especial en zonas que rodean a los macizos más dependencia aumentarán tarde o temprano en grandes, como los Himalaya. todos los países que viven transiciones demográ- El aumento del nivel del mar afectará de ficas y los propios migrantes también envejecen. manera más directa a quienes viven en zonas No obstante, la creciente abundancia de mano de costeras. Un escenario sugiere que hoy hay 145 obra en los países en desarrollo sugiere que esta- millones de personas amenazadas por un posi- mos llegando a un período en el que el aumento ble aumento de nivel de un metro, tres cuartas 49
  • 61. 2 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos El movimiento refleja partes de las cuales viven en el sudeste asiático122 . no generen migración entre los grupos más en gran medida En algunos casos, el aumento implicará la reubi- vulnerables, ya que los pobres normalmente no la necesidad de cación de comunidades enteras. Por ejemplo, el tienen medios para irse y una catástrofe de este las personas de Gobierno de Maldivas estudia la posibilidad de tipo disminuye aún más su capacidad de hacerlo. mejorar sus medios comprar tierras en otros países para dar asilo a la Estudios empíricos realizados en México cons- de sustento… pero población, dada la probabilidad de que su archi- tataron que los efectos del cambio del patrón de está restringido por piélago quede sumergido123. lluvias en la migración están determinados por barreras normativas y Ya se han hecho algunas estimaciones del nú- las condiciones socioeconómicas y la habilidad económicas mero de personas que se verán obligadas a despla- de financiar el costo del traslado128. Las inves- zarse como resultado del cambio climático, y las tigaciones de antecedentes sobre los patrones cifras oscilan entre 200 millones y 1.000 millo- de migración en Nicaragua durante el huracán nes124. Lamentablemente, estas cifras tienen poco Mitch, realizadas para este informe, encontra- respaldo científico concluyente. En su mayoría, ron que las familias rurales que pertenecen a los representan la cantidad de personas expuestas al dos quintiles inferiores de la riqueza eran menos riesgo de catástrofes climáticas de gran enverga- proclives a migrar que otras familias luego del dura y no consideran las medidas de adaptación fenómeno129. que puedan tomar las personas, las comunidades Más importante aún es que lo que suceda en y los gobiernos125. Entonces, es difícil saber si es- el futuro se ve afectado por la forma en que con- timaciones tan rudimentarias facilitan u obstru- sumimos y usamos nuestros recursos naturales yen un debate público razonado. hoy. Ese fue el mensaje clave del Informe sobre El efecto del cambio climático en los asenta- Desarrollo Humano 2007/2008, “La lucha con- mientos humanos depende en parte de cómo se tra el cambio climático: solidaridad humana en produzca dicho cambio, ya sea como un evento un mundo dividido”: los riesgos catastróficos intermitente o como un proceso continuo. para las futuras generaciones pueden evitarse Cuando es intermitente, a menudo llega en forma sólo si la comunidad internacional actúa de in- repentina y dramática y obliga a las personas a mediato. Es posible satisfacer la demanda de más desplazarse rápidamente a lugares más seguros. energía en los países en desarrollo, donde muchas Por otra parte, los procesos continuos se aso- personas aún carecen de electricidad, y paralela- cian con cambios que parten lentamente, como mente reducir las emisiones totales de carbono. el aumento en el nivel del mar, la salinización o Es necesario ampliar el uso de las tecnologías la erosión de las tierras agrícolas y la creciente eficientes desde el punto de vista energético que falta de agua. En muchos casos, el cambio con- ya están disponibles en los países desarrollados, tinuo lleva a las comunidades a crear sus propias y al mismo tiempo crear una generación de tec- estrategias de adaptación, entre las cuales la mi- nologías aún más eficientes y permitir que las gración, sea estacional o permanente, podría ser naciones en desarrollo accedan directamente a uno entre varios componentes. En dichas condi- ellas. Simultáneamente, hay que racionalizar el ciones, el movimiento suele darse en la forma de consumo de energía en las naciones desarrolla- diversificación de los ingresos del hogar, donde das. Las distintas medidas de políticas para es- algunos miembros se van y otros se quedan126. timular la transición hacia una combinación de Este patrón se ha observado, por ejemplo, entre energías con bajas emisiones de carbono inclu- los hogares etíopes afectados por sequías graves yen incentivos de mercado, nuevos estándares de y periódicas127. emisión, investigaciones para desarrollar nuevas Dado que no sabemos si el cambio climático tecnologías y más cooperación internacional130. ocurrirá a través de eventos intermitentes o en un proceso continuo, es difícil pronosticar la exten- 2.5 Conclusiones sión y el tipo de adaptación y movimiento que se El análisis de las tendencias globales del mo- producirá. Más aún, los factores ambientales no vimiento humano realizado en este capítulo son los únicos que determinan el movimiento de ha arrojado tres conclusiones clave. En primer las personas, sino que interactúan con las oportu- lugar, el movimiento refleja en gran medida la nidades de sustento y la reacción de las políticas necesidad de las personas de mejorar sus medios públicas. Es común que los desastres naturales de sustento. En segundo lugar, este movimiento 50
  • 62. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 2 está restringido por barreras normativas y econó- e intolerancia. Ello es análogo, en cierta medida, micas, las que son mucho más difíciles de superar a la situación que se vive hoy en los países del para los pobres que para aquellos en mejor situa- CCG. No obstante, la tendencia a culpar a los ción. En tercer lugar, la presión para aumentar extranjeros por los males de la sociedad se acen- los flujos crecerá en las siguientes décadas ante túa durante las crisis económicas. Los recientes la divergencia en las tendencias económicas y incidentes en una amplia gama de países –desde demográficas. Rusia a Sudáfrica y al Reino Unido– podrían ser En última instancia, la manera en que estos un presagio de la creciente radicalización y cierre factores estructurales afecten el flujo de personas al ingreso de extranjeros131. en el futuro depende fundamentalmente de la ac- Sin embargo, ninguno de estos resultados titud que adopten las autoridades, especialmente está predeterminado. El liderazgo y la acción en los países anfitriones. En este momento, los para cambiar la naturaleza del debate público responsables de la formulación de políticas en pueden hacer una enorme diferencia. El cam- los países con grandes poblaciones de migrantes bio de actitud hacia los migrantes internos de enfrentan presiones contradictorias: considera- Estados Unidos durante la Gran Depresión es ble resistencia a mayores niveles de inmigración un ejemplo convincente. Como resultado de la de parte de la opinión pública, por una parte, y grave sequía en la región sureña del medio-oeste, sólidos argumentos económicos y sociales en pro alrededor de 2,5 millones de personas emigraron de la flexibilización de las barreras de entrada, hacia nuevas zonas agrícolas durante los años por la otra. treinta. Primero enfrentaron la fiera resistencia ¿Cómo evolucionarán las políticas en las de algunos residentes que los vieron como una próximas décadas? ¿Lo harán de manera tal que amenaza para sus empleos y medios de sustento. nos permitan concretar las posibles ventajas de Fue en este contexto que John Steinbeck escribió la movilidad o serán las presiones populares las Las Uvas de la Ira, una de las condenas más elo- que ganarán la partida? ¿La crisis económica hará cuentes que se conozca del maltrato y la intole- que se levanten barreras proteccionistas contra la rancia que padecieron los migrantes internos. La inmigración o será ésta una oportunidad para re- novela de Steinbeck desató un debate nacional y plantearse el rol del desplazamiento en estimular precipitó la investigación parlamentaria sobre las el progreso social y económico? La historia y la difíciles condiciones que sufrían los trabajadores experiencia contemporánea proporcionan ejem- migrantes, para culminar finalmente en la fa- plos opuestos. La grave escasez de mano de obra mosa decisión de 1941 de la Corte Suprema que abrió las fronteras de América en el siglo XIX y dictaminó que los estados no tenían derecho a permitió elevadas tasas de desarrollo económico a interferir en el libre movimiento de las personas pesar de las actitudes generalizadas de xenofobia al interior de Estados Unidos132 . 51
  • 63. La suerte que les cabe a los migrantes 3
  • 64. Los migrantes pueden obtener grandes beneficios de las oportunidades que ofrecen lugares con mejores perspectivas. Los recursos con que cuenta el migrante –es decir, su especialización, su dinero y sus redes– moldean las oportunidades mientras que algunas barreras las restringen. Las políticas y leyes que inciden en las decisiones de emigrar también lo hacen en el proceso y en las consecuencias del desplazamiento. En general, y sobre todo entre los trabajadores menos calificados, las barreras limitan las alternativas disponibles y reducen los beneficios derivados de la migración.
  • 65. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 La suerte que les cabe a los migrantes Las personas emigran motivadas por las perspectivas de mejorar su acceso a trabajo, educación, derechos civiles y políticos, seguridad y salud. La mayoría de los migrantes termina disfrutando de mejores condiciones –en algunos casos, mucho mejores– que las que tenían en el lugar de origen. Los beneficios son posiblemente mayores para quienes emigran desde países en desarrollo a países desarrollados, pero este tipo de emigración representa apenas una fracción del flujo migratorio total. Las pruebas indican que quienes emigran hacia países emergentes o en desarrollo, así como quienes lo hacen dentro de su país, también obtienen beneficios. Sin embargo, la migración no siempre incide papeles ni dinero y en condición de cautiverio. en forma positiva y directa en mejor bienestar La distancia recorrida (tanto geográfica como para todos. La migración implica riesgos, con- cultural y social) también es importante. Viajar secuencias inciertas e impactos específicos que a un país cuyo idioma no se domina resta valor dependen de una gama de factores determinada inmediatamente a los conocimientos y la especia- por el contexto. Ya sea que se trate de migración lización del inmigrante. interna o internacional, en los resultados reper- En este capítulo ahondamos en cómo incide la cuten profundamente los distintos aspectos del migración en los propios migrantes, por qué los be- proceso, tales como las causas inmediatas de la neficios se distribuyen en forma desigual y por qué migración y los recursos y las capacidades origi- el movimiento trae beneficios sólo para algunos. nales del emigrante. Quienes se ven forzados a Probablemente habrá que equilibrar, por ejemplo, emigrar y dejar atrás su hogar y pertenencias a la obtención de mayores ingresos con la pérdida de menudo sobrellevan el proceso con poca liber- derechos civiles. Además, es necesario tomar en tad y muy pocos recursos. Asimismo, quienes cuenta los costos del traslado. Todo ello se repasa emigran huyendo de crisis económicas, sequías aquí y se exponen los principales hallazgos obteni- u otras causas de pobreza extrema, pueden no dos de una extensa bibliografía y de la experiencia. saber qué capacidades tendrán; sólo saben que La pregunta fundamental sobre la manera en no pueden quedarse. Incluso los migrantes que que incide la migración en quienes no emigran y consiguen una buena situación luego del traslado en los lugares de origen y destino se responde en el a menudo empiezan con un potencial muy limi- capítulo 4. Estos ámbitos tan diferentes están, por tado y gran incertidumbre. supuesto, íntimamente relacionados: los migran- Los resultados en desarrollo humano deriva- tes que logran tener éxito suelen compartirlo con dos de la migración dependen considerablemente quienes se quedan en casa, mientras que la política de las condiciones del traslado, las cuales determi- migratoria imperante en los lugares de destino nan los recursos y las capacidades que quedarán afecta la suerte de migrantes y no migrantes por tras el cambio. Quienes consiguen la visa en una igual. Los impactos en el país de origen y en el embajada, compran un boleto de avión y viajan a de acogida están interrelacionados. La movilidad estudiar en el Reino Unido, por ejemplo, arriban socioeconómica en el país de acogida y la posibili- a su destino en mejores condiciones que aquellos dad de escalar socialmente en la tierra natal son a que son víctimas de trata de personas, llegan sin menudo dos caras de la misma moneda. 55
  • 66. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 3.1 Quienes emigran reciben ingresos mucho más altos que 3.1 Ingresos y medios de quienes se quedan sustento Ingreso anual de migrantes en países de destino de la OCDE y Es importante recordar desde el comienzo que PIB per cápita en países de origen, según categoría de IDH del estimar las consecuencias de la migración es una país de origen tarea difícil, como lo demuestra el recuadro 1.1. El principal problema es que existen diferencias de IDH bajo fondo entre las características de emigrantes y no Diferencia: US$13.736 emigrantes, ante lo cual las comparaciones direc- IDH medio tas pueden inducir a error y puede resultar proble- Diferencia: US$12.789 mático encontrar relaciones de causa y efecto. Dicho esto, los impactos que pueden cuanti- IDH alto ficarse con más facilidad son los que se observan Diferencia: US$9.431 en los ingresos y el consumo. Empezamos con IDH muy alto estos, para tratar después los costos de la migra- Diferencia: US$2.480 ción, que deben restarse a los beneficios brutos. | | | | | | | 0 5 10 15 20 25 30 3.1.1 Impactos en los ingresos brutos (miles de dólares) Las pruebas indican sistemáticamente que los PIB per cápita en lugar de origen Ingreso de los migrantes en países de la OCDE de destino emigrantes logran obtener grandes beneficios promedio en materia de ingresos. Los estu- Fuente: Ortega (2009). dios encargados para este informe detectaron grandes diferencias en este aspecto entre los no Figura 3.2 Enormes beneficios en salarios para migrantes altamente calificados emigrantes y quienes emigraron hacia países de Brechas en el salario promedio de profesionales en algunos la OCDE, siendo mayores las diferencias para pares de países, 2002-2006 aquellos que emigraron desde países con bajo IDH (figura 3.1). Los inmigrantes que trabajan Médico Côte d’Ivoire en Estados Unidos ganan cerca de cuatro veces Francia más de lo que ganarían en los países en desarro- Zambia llo de donde provienen1, mientras que los inmi- Canadá grantes provenientes de las islas del Pacífico que Enfermero(a) viven en Nueva Zelandia triplican sus salarios Malawi netos reales2 . La información proveniente de Sudáfrica una gama de países indica que el aumento de Ghana Reino Unido ingresos, al igual que el creciente dominio del idioma, con el tiempo contribuye a mejorar la Ingeniero de programas – gerente India integración en el mercado laboral3. Estados Unidos No sólo emigrando a países de la OCDE se Ingeniero de programas - programador consiguen beneficios. Los inmigrantes tailan- India deses en la Región Administrativa Especial de Estados Unidos Hong Kong y la provincia china de Taiwán, por Profesor - nivel de ingreso ejemplo, llegan a ganar cuatro veces el salario China que recibirían si trabajaran como obreros no ca- Australia lificados en su país4. En Tayikistán, cuando el Profesor – nivel máximo India salario promedio mensual alcanzaba apenas los Reino Unido US$9, los ingresos por trabajo de temporada en | | | | | | | la Federación de Rusia llegaban a entre US$500 y 0 20 40 65 80 100 120 Salario anual (miles de dólares) US$700 y cubrían los gastos domésticos anuales de una familia ubicada en la capital, Dusambé5. País de origen País de destino Sin embargo, estas ganancias promedio se distri- buyen en forma desigual y los costos de la migra- Fuente: Clemens (2009b). ción reducen las ganancias brutas. 56
  • 67. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 Los beneficios pueden ser múltiples, tanto Figura 3.3 Considerables beneficios en salarios para los migrantes internos para los trabajadores calificados como para los en Bolivia, especialmente aquellos con menos educación no calificados. Por ejemplo, los salarios de los in- Relación entre salario en el destino versus el origen de genieros de software indios a finales de la década migrantes internos en Bolivia, 2000 de los noventa representaban menos de 30% de los que recibían sus pares estadounidenses, razón 5 años de Migrantes del por la cual quienes pudieron reubicarse en el estudio campo a la ciudad Migrantes de la país occidental cosecharon grandes beneficios6. 11 años de ciudad a otra La figura 3.2 ilustra la brecha salarial, ajustada estudio ciudad según la paridad del poder adquisitivo, entre los 16 años de estudio profesionales altamente calificados de algunos | | | | | | pares de países. Un médico de Côte d’Ivoire 0 1 2 3 4 5 puede sextuplicar sus ingresos reales si trabaja en Relación entre salario en el destino versus el origen Francia. Más allá de los salarios, muchos sienten la motivación de ofrecer mejores perspectivas a Fuente: Molina y Yañez (2009). sus hijos, gozar de mayor seguridad y de un en- torno laboral más gratificante7. Los migrantes internos también suelen tener Mongolia, aquellos que se trasladan a las urbes la posibilidad de mejorar sus ingresos y diversifi- normalmente laboran en actividades informales car sus medios de sustento. Las investigaciones que son de carácter transitorio y extenuante, y encargadas revelan que estos migrantes aumen- carecen de protección legal11. En Asia, los emi- taron considerablemente sus ingresos reales en grantes con baja calificación provenientes del Bolivia, llegando a cuadruplicarse aquellos de campo suelen situarse en el último peldaño de la los trabajadores con baja escolaridad que emi- escala social, conseguir empleos muy mal remu- graron del campo a la ciudad (vea la figura 3.3). nerados y ser tratados como forasteros. También se detectó que en 13 de 16 países los Según lo visto en el capítulo 2, la mayoría de migrantes internos tenían ingresos más altos los migrantes que provienen de países con bajo que los no migrantes8. En Brasil y Panamá, una IDH viven o trabajan en países con igual índice serie de estudios que tuvieron en cuenta el factor o IDH medio, en parte debido a la menor canti- educación arrojó que los grupos indígenas que dad de barreras al ingreso y los bajos costos del emigran logran aumentar sus ingresos9. Estudios traslado. Por otro lado, las condiciones pueden llevados a cabo en distintos países indican que la ser más difíciles que en los países desarrollados migración interna ha permitido a muchos hoga- y el migrante corre el riesgo de ser explotado o res salir de la pobreza, situación que se analiza expulsado. en el próximo capítulo. Las oportunidades que ofrece el mercado la- La segmentación de los mercados laborales en boral a las mujeres inmigrantes de países en desa- los países en desarrollo incide en la suerte de los rrollo suelen limitarse al cuidado de personas, el emigrantes. En ocasiones se puede tratar de res- servicio doméstico y el empleo en el sector infor- tricciones administrativas, como en el caso del mal12 . Por lo general, estas mujeres quedan atra- sistema de hukou chino (recuadro 3.1) y el sis- padas en enclaves. Por ejemplo, se encontró que tema de ho khau vietnamita. Sin embargo, la seg- las empresas de propiedad de hispanohablantes mentación ocurre ampliamente en otras regiones en la ciudad de Nueva York pagan bajos salarios, como Asia meridional, África y América Latina, ofrecen escasos beneficios y pocas oportunida- por medio de barreras que, si bien no son im- des de desarrollar una carrera a dominicanas y puestas por ley, están profundamente enraizadas colombianas, manteniendo con ello sus desven- en las normas sociales y culturales10. En la India, tajas13. La misma situación se observó entre las por ejemplo, quienes emigran del campo a la ciu- trabajadoras inmigrantes chinas14 . La mayoría dad se emplean principalmente en sectores como de las peruanas y paraguayas que emigraron a construcción, fabricación de ladrillos, textiles y Argentina (69% y 58%, respectivamente) reci- minería (rubros que conllevan trabajo pesado y ben salarios bajos y se desempeñan en el sector duras condiciones laborales y ambientales); en de los servicios personales15. Las dificultades se 57
  • 68. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 3.1 China: políticas y resultados asociados con la migración interna Inspirado en el sistema soviético denominado propiska, aunque con raí- migrantes dieron cuenta de alrededor del 75% de los 11.000 casos ces que se remontan a épocas antiguas, el Sistema de Registro de Re- fatales en 2005 en los sectores de la minería y la construcción de sidencia de China opera por medio de un permiso (hukou) que se otorga notoria peligrosidad. para acceder a tierras agrícolas en zonas rurales y a beneficios sociales Acceso a servicios. Los niños que se trasladan en condiciones y servicios públicos en zonas urbanas. Hasta mediados de los años de transitoriedad pagan honorarios adicionales y no pueden asistir ochenta, el sistema se administraba de manera muy rigurosa y estaba a las escuelas de elite. Alrededor de entre 14 y 20 millones de niños prohibido desplazarse sin un hukou. Desde entonces, China ha liberali- migrantes carecen totalmente de acceso a educación. Las tasas de zado los traslados pero formalmente el sistema sigue existiendo. deserción en el nivel primario y secundario superan el 9%, en com- Como en otros ámbitos donde se han emprendido reformas, China paración con cerca de cero entre los habitantes locales. El acceso optó por un enfoque gradual y parcial a partir de mediados de los a servicios de salud básica es limitado. Incluso en Shanghai, una ochenta. En primera instancia, las personas pueden trabajar en zonas de las ciudades mejor calificadas en términos de la prestación de distintas a las de su residencia sin un hukou, pero no están habilitadas servicios sociales a migrantes, sólo dos terceras partes de los niños para acceder a beneficios sociales, servicios públicos o empleos en migrantes fueron vacunados en 2004, en comparación con las tasas el sector formal. Además, se diseñó un sistema de migración en dos universales de las que gozan los niños locales. Cuando los migrantes niveles similar al sistema de puntajes de algunos países desarrolla- se enferman, regresan a atenderse a casa debido a los altos costos dos: se permiten cambios en el lugar de residencia permanente de de la salud en la ciudad. los más educados, pero a los migrantes rurales con menos nivel de Participación. Muchos migrantes siguen siendo marginados en educación sólo se les otorga la residencia transitoria. Muchos gobier- el lugar de destino debido a barreras institucionales. Tienen pocos nos municipales han concedido hukou con “sello azul” a migrantes canales para expresar sus intereses y proteger sus derechos en el adinerados que han hecho inversiones de gran envergadura. lugar de trabajo. Alrededor de ocho de cada 10 no tienen sindicato, Las pruebas indican que los avances en desarrollo humano de los mi- entidades de representatividad de trabajadores, comités de super- grantes internos y sus familias se han visto limitados por la aplicación visión del trabajo u otras organizaciones laborales, en comparación del sistema hukou en las siguientes dimensiones: con un quinto de los habitantes locales. La lejanía también dificulta Avances en ingresos. En 2004, los migrantes del campo a la ciu- la participación: en una encuesta de migrantes realizada en Ciudad dad ganaron en promedio RMB780 (US$94) al mes, el triple del in- Wuhan, sólo el 20% de los habitantes había votado en las últimas greso agrícola rural promedio. No obstante, debido a la segmentación elecciones locales, principalmente porque vivían demasiado lejos de que genera el sistema hukou, los migrantes transitorios toman por lo los lugares de votación. general empleos relativamente mal pagados y la incidencia de la po- Según se informa, el debate sobre la reforma al sistema hukou breza en este segmento es el doble en comparación con aquella de sigue su curso, mientras algunos gobiernos regionales han liberalizado los residentes urbanos con hukou. aún más su aplicación. Las reformas legislativas emprendidas en 1997 Condiciones laborales. Los migrantes no calificados suelen tra- mejoraron de manera considerable los derechos de todos los traba- bajar en empleos informales sin protección ni beneficios. Según una jadores –entre ellos los migrantes– y en 2008, se anunciaron medidas encuesta realizada en tres provincias, el horario de trabajo de los mi- destinadas a proveer pensiones transferibles a los trabajadores mi- grantes supera en 50% al de los habitantes locales, no cuentan con grantes. Otras señales de cambios vinieron de Dongguan, Guangdong, contratos escritos y menos de uno entre 10 tiene seguro para pensión por ejemplo, donde los migrantes se conocen hoy como “nuevos resi- de vejez y de salud, en comparación con una cobertura promedio de dentes”, mientras que la Oficina Administrativa de Sitios de Alquiler y más del 70% en China en general. Los riesgos laborales son altos; los Migrantes cambió su nombre a “Oficina de Servicios a Residentes”. Fuente: Avenarius (2007), Gaige (2006), Chan, Liu y Yang (1999), Fan (2002), Meng y Zhang (2001), Cai, Du y Wang (2009), Huang (2006), Ha, Yi y Zhang (2009b), Fang y Wang (2008) y Mitchell (2009). suman cuando estas mujeres quedan excluidas los demás trabajadores17. En este contexto, las de la protección laboral vigente, tal como ocurre ONG pueden prestar servicios y protección a con las trabajadoras domésticas de los países del los inmigrantes, pero su cobertura tiende a ser CCG16. Aunque las prácticas están cambiando limitada. en algunos países (como en Arabia Saudita y La discriminación en el mercado laboral los Emiratos Árabes Unidos), la ley prohíbe a llega a ser un gran obstáculo para los inmigran- los inmigrantes afiliarse a sindicatos locales e tes, lo que se refleja en las pocas llamadas que re- incluso cuando se les permite hacerlo, suelen ciben los postulantes a empleos cuyos apellidos encontrar resistencia y hostilidad de parte de suenan extranjeros18. Sin embargo, a menudo la 58
  • 69. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 situación es compleja e influyen factores como variar de acuerdo con el sector: las empresas de etnia, género y legalidad. En el Reino Unido, al- informática suelen ser más flexibles respecto de gunos estudios arrojaron que la discriminación las credenciales, mientras que las reparticiones en la contratación de inmigrantes se manifiesta públicas son más cerradas. La imposibilidad de en menores tasas de empleo y salarios, mientras hacer uso de su especialización puede traer cos- que otras investigaciones revelan que los inmi- tos considerables a los nuevos inmigrantes. El grantes de origen chino, indio o irlandés disfru- Migration Policy Institute calculó hace poco taban de una situación laboral igual o superior que hasta 20% de los inmigrantes con educación a la de los trabajadores británicos blancos19. En universitaria en Estados Unidos se encontraban nuestro análisis de la Encuesta Social Europea sin empleo o trabajaban en puestos que requieren de 2006 encontramos que la gran mayoría de baja calificación. En Canadá, el instituto calculó los inmigrantes llegados a esta región (más del que, pese al sistema de puntos, este problema resta 75%) manifestó no sentirse discriminado. No anualmente US$1.700 millones a la economía22 . obstante, en una muestra de países más amplia Para responder a esta situación, el gobierno ca- de la Encuesta Mundial de Valores, la afirma- nadiense lanzó programas destinados a acelerar ción “los empleadores deben dar prioridad a el reconocimiento de credenciales obtenidas en los trabajadores locales cuando hay escasez de el exterior. empleo” encontró amplio respaldo entre los ha- Los ingresos no dependen exclusivamente de bitantes nacionales, aunque con notables dife- lo que depare el mercado laboral. En los países rencias entre un país y otro (sección 4.2.5). con sistemas de bienestar, las transferencias so- Un problema que enfrentan muchos inmi- ciales reducen los índices de pobreza entre los grantes a su llegada es la falta de reconocimiento grupos menos aventajados en la forma de benefi- de su especialización y credenciales20. Sumado cios de desempleo, asistencia social y pensiones. esto a las barreras del idioma y otras de tipo cul- El diseño y las normas del sistema de programas tural, los inmigrantes terminan ganando mucho determina si éstos benefician o no a las familias menos que los nacionales con su misma especia- de inmigrantes. Las diferencias en la genero- lización21. El alcance de este problema parece sidad de dichos programas varían de un país a Figura 3.4 Hay más pobreza entre niños migrantes, pero las transferencias sociales pueden ayudar Efectos de las transferencias en niños pobres en algunos países, 1999-2001 Australia 32 20 56 Francia 13 Estados Unidos 33 20 19 6 Porcentaje de niños migrantes pobres antes de las transferencias sociales (%) 8 Porcentaje de niños migrantes pobres 16 15 después de las transferencias sociales (%) 23 22 Alemania Porcentaje de niños no migrantes pobres después de las transferencias sociales (%) 43 Reino Unido Fuente: Smeeding, Wing y Robson (2008). 59
  • 70. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos otro, como es de suponer, pues su escala suele ser 3.1.2 Costos financieros de la menor en los países en desarrollo debido a las migración restricciones presupuestarias. El hecho de que Al considerar el aumento en los ingresos brutos la mayoría de los países en desarrollo no cuente divulgado en la bibliografía, generalmente no se con este tipo de sistema elimina la pregunta tienen en cuenta los costos monetarios de la mi- acerca de la igualdad de acceso. Por lo tanto, la gración. Estos costos surgen de distintas fuentes, atención sobre este punto se centra en los países tales como las tasas oficiales para obtener docu- desarrollados. mentos y autorizaciones, el pago a intermedia- Nuestra evaluación de las políticas reveló rios, gastos de viaje y, en algunos casos, el pago que casi todos los países desarrollados en la de sobornos. Los costos parecen regresivos, en muestra otorgaban a los inmigrantes perma- el sentido en que las tasas para los trabajadores nentes acceso a beneficios de desempleo y asig- no calificados suelen ser altas en relación con nación familiar. Sin embargo, los inmigrantes el supuesto salario en el extranjero, sobre todo transitorios tienen acceso limitado a asistencia. cuando se trata de contratos temporales25. En algunos países, como Australia y Nueva La falta de documentos básicos puede elevar Zelandia, se fijaron períodos de espera para considerablemente los costos. En todo el mundo, poder acceder a diversos beneficios. Y para evi- se estima que unos 48 millones de niños, por lo tar la dependencia del bienestar, países como general de familias muy pobres, carecen de cer- Francia y Alemania exigen que en las solicitudes tificado de nacimiento. El principal motivo es de reunificación familiar se demuestre que el la tasa que se cobra por tales documentos y los postulante tiene un ingreso estable y suficiente factores relacionados como la distancia hasta la como para sustentar a todos los integrantes de oficina de registro civil más cercana26. su núcleo sin necesitar de los beneficios que Los prolongados procesos de solicitud y, en brinda el Estado. algunos países, el pago de sobornos para obtener Los estudios sobre ingresos Luxembourg servicios rutinarios puede encarecer en demasía Income Study y la Encuesta europea sobre ingre- la solicitud de actas de estado civil y documentos sos y condiciones de vida permiten calcular los básicos de viaje27. En la República Democrática efectos de las transferencias sociales sobre la po- del Congo, quienes solicitan un pasaporte deben breza entre las familias con hijos23 . En los 18 paí- pagar hasta US$500 (70% del ingreso promedio ses de la muestra, las familias inmigrantes tenían anual) en sobornos28. Otros países con proble- más probabilidades de ser pobres que las familias mas burocráticos y corrupción a la hora de emitir locales. Según los ingresos de mercado antes de documentos de viaje serían Azerbaiyán, India y las transferencias sociales, las tasas de pobreza Uzbekistán29. entre los niños superaron 50% y 40% entre las Los intermediarios tienen una función espe- familias de inmigrantes en Francia y el Reino cífica en el mercado laboral mundial. Ayudan a Unido, respectivamente. El efecto redistributivo superar las brechas de información y los requi- del bienestar social en estos países es conside- sitos administrativos (como tener una oferta rable, ya que las transferencias reducen en más de trabajo antes de solicitar la visa) y a menudo de la mitad dichas tasas tanto para niños inmi- prestan dinero para cubrir los costos por ade- grantes como locales (figura 3.4)24. Entretanto, lantado de la migración. Hay gran cantidad de en Estados Unidos el efecto de las transferencias agencias de reclutamiento autorizadas: sólo en sociales en la reducción de la pobreza es prácti- Filipinas hay casi 1.500 mientras que en la India camente nulo tanto para familias inmigrantes hay cerca de 2.00030. El costo de los servicios de como locales, ya que en general las sumas son re- intermediación parece variar enormemente, pero lativamente modestas. Asimismo, cabe destacar a menudo supera el ingreso per cápita del país de que en Australia, Alemania y Estados Unidos, origen (figura 3.5). las tasas de pobreza con ingresos de mercado son El ejemplo de Indonesia ilustra la manera en mucho menores que en Francia y el Reino Unido, que los costos pueden variar según el destino, situación que indican una mejor posición de las pues los traslados a Malasia y Singapur cuestan familias de inmigrantes en el mercado laboral de el equivalente de alrededor de seis meses del sala- esos países. rio esperado, mientras que a la provincia china de 60
  • 71. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 Taiwán cuestan el equivalente a un año (figura Figura 3.5 Los costos del desplazamiento suelen ser altos 3.6). Las agencias normalmente ignoran las tasas Costos de intermediarios en algunos corredores versus máximas que exige la ley, ya que los emigrantes ingreso per cápita, 2006-2008 normalmente pagan mucho más31. La diferencia entre los salarios en el lugar de origen y de des- Viet Nam a Japón (6 años, 5 meses y 4 días) tino quizá sea el factor más determinante en el precio de los servicios de intermediación. Donde haya relativa escasez de empleo, las agencias que Bangladesh a Arabia Saudita (5 años, 2 meses y 3 días) tienen la capacidad de cubrir los puestos vacan- tes pueden cobrar tasas adicionales. Hay casos de abuso y fraude, en que los futuros emigran- China a Australia (3 años, 10 meses y 16 días) tes pagan altas tasas de reclutamiento sólo para encontrarse después (en el lugar de destino) con que el contrato de trabajo no existe, que ha ha- Colombia a España (1 año, 8 meses y 3 días) bido cambios unilaterales o que hay graves vio- laciones en materia de seguridad y condiciones laborales32 . Algunos inmigrantes indican que los India a Reino Unido (1 año y 3 meses) empleadores confiscan su pasaporte, los maltra- tan y les niegan acceso a atención médica33. El exceso de normas y la existencia de tasas Filipinas a Singapur (8 meses y 26 días) oficiales son factores que pueden propiciar la ile- galidad. En el caso de los empleadores rusos, el procedimiento administrativo para solicitar una = INB per cápita anual del país de origen licencia que permita contratar a un trabajador extranjero es tan lento y corrupto que suele deri- var en evasión, perpetuando así prácticas de em- Fuente: Bangladesh a Arabia Saudita: Malek (2008); China a Australia: Zhiwu (2009); Colombia a España: Grupo de Investigación en Movilidad Humana (2009); Filipinas a Singapur: TWC (2006) y Viet Nam a Japón: van Thanh (2008). pleo ilegales34. En Singapur, los empleadores de emigrantes con baja calificación deben pagar un impuesto, que a su vez deducen de los salarios de Figura 3.6 El costo del traslado puede superar varias veces el ingreso los trabajadores35. Según acuerdos suscritos con mensual proyectado Camboya, la República Democrática Popular El costo del traslado versus el ingreso mensual proyectado Lao y Tailandia, las tasas de reclutamiento equi- de trabajadores indonesios con baja calificación en algunos valen al salario de cuatro a cinco meses, el plazo destinos, 2008 de tramitación promedia los cuatro meses y se retiene el 15% del salario mientras el inmigrante Hong Kong (China) no vuelva a su país. A su vez, los contrabandis- tas que operan en estos corredores cobrarían el equivalente a un mes de salario. Considerando Taiwán (Provincia de China) estas diferencias de costo, no sorprende que apenas 26% de los trabajadores inmigrantes en Tailandia estuviera inscrito en 200636. Malasia 3.2 Salud En esta sección se abordan las repercusiones de la Singapur migración en la salud de los emigrantes. Mejorar el acceso a servicios, incluida la atención médica, puede estar entre las principales motivaciones de 12 meses la migración. Entre los graduados de secundaria = Salario mensual proyectado más destacados de Papua Nueva Guinea y Tonga, la ‘atención de salud’ y la ‘educación de los hijos’ Fuente: The Institute for ECOSOC Rights (2008). aparecieron con mayor frecuencia que el ‘salario’ 61
  • 72. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 3.7 Los hijos de quienes emigran tienen más posibilidades de sobrevivir Mortalidad infantil en el lugar de origen versus el lugar de destino según categoría de IDH del país de origen, censo del año 2000 o última actualización IDH bajo IDH medio IDH alto IDH muy alto (100 versus 7 por cada mil) (50 versus 7 por cada mil) (16 versus 7 por cada mil) (5 versus 7 por cada mil) Mortalidad infantil en el lugar de origen Mortalidad infantil en el lugar de destino Fuente: Ortega (2009). entre los motivos para emigrar, así la ‘protección vivos) entre los inmigrantes que provienen de y seguridad’37. Sin embargo, las vinculaciones países con bajo IDH (figura 3.7). Desde luego, entre migración y salud son complejas. La salud esta mejora se explica parcialmente por la auto- de los emigrantes depende de sus antecedentes selección41. No obstante, la magnitud de estas di- individuales antes del traslado, el proceso de mi- ferencias sugiere que sería muy difícil lograr un gración propiamente tal y las circunstancias de resultado similar en el país de origen. En compa- la reubicación. El gobierno del lugar de destino a ración, según lo indicado en el IDH de 2006, la menudo evalúa rigurosamente a los postulantes tasa de mortalidad infantil de las familias que se a visas de trabajo, motivo por el cual la salud de encontraban en el quintil más rico de Burkina quienes son aceptados suele ser buena38. No obs- Faso era cercana a 150 muertes por cada 1.000 tante, los inmigrantes irregulares pueden tener nacidos vivos. necesidades sanitarias específicas que permane- No resulta sorpresivo que, dada la precarie- cen sin atención. dad de los servicios de salud y la calidad del agua El traslado a países más desarrollados puede y del saneamiento en zonas rurales, los estudios mejorar el acceso a establecimientos médicos y a sugieran que los migrantes que se dirigen a los sus profesionales, así como a factores que mejoran centros urbanos mejoran considerablemente sus la salud, entre ellos agua potable, saneamiento, posibilidades de supervivencia en relación con refrigeración, más información y mejores ingre- quienes residen en zonas rurales42 . La enverga- sos. Se comprueba que las familias inmigrantes dura de este efecto se ha correlacionado con la tienen menos hijos y estos son más sanos de lo que duración de la estadía, que a su vez se asocia con serían si la familia no hubiera emigrado39. Las in- ingresos más altos y mejores conocimientos y vestigaciones efectuadas en Estados Unidos con costumbres. En ocasiones, los inmigrantes utili- datos de panel, donde se hace un seguimiento zan los servicios de atención médica con más fre- de las personas en el tiempo, arrojaron que las cuencia que los habitantes locales, lo que sugiere condiciones sanitarias mejoran ostensiblemente que la disponibilidad de estos servicios pudiera durante el primer año tras la inmigración40. haber motivado su traslado. Sin embargo, las Un estudio que encargamos detectó una re- consecuencias sanitarias de la urbanización son ducción de 16 veces en la mortalidad infantil (de variables: un estudio más amplio detectó que los 112 a siete fallecimientos por cada 1.000 nacidos logros de los migrantes internos era peor que el 62
  • 73. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 de los residentes locales urbanos, dada su desven- Figura 3.8 Los migrantes provisorios e irregulares generalmente no taja socioeconómica. Asimismo, el estudio que tienen acceso a servicios de salud encargamos arrojó que los migrantes internos Acceso a atención de salud según situación del migrante en tienen una expectativa de vida más alta que los países desarrollados versus países en desarrollo, 2009 no emigrantes en apenas la mitad de los países estudiados43. Panel A: Atención preventiva Estudios detallados llevados a cabo en va- Países desarrollados rios países de la OCDE detectaron que la ven- Permanente taja inicial en salud de los inmigrantes tiende Provisoria a desaparecer con el tiempo 44. Se cree que esto es resultado de la adopción de hábitos y estilos Irregular de vida reñidos con la buena salud y, en algunos Humanitaria casos, la exposición a condiciones laborales, do- miciliarias y ambientales que a menudo caracte- Países en desarrollo Permanente rizan a los grupos de bajos ingresos en los países industrializados. La separación de la familia y Provisoria las redes sociales y la incertidumbre respecto de Irregular la seguridad laboral y las condiciones de vida Humanitaria pueden repercutir en la salud. En algunos estu- | | | | | | dios se detectó que los inmigrantes tienen mayor 0 20 40 60 80 100 propensión a sufrir estrés, ansiedad y depresión Porcentaje de países de la muestra (%) que los residentes locales45, consecuencias que estaban correlacionadas con el deterioro de las condiciones económicas, las barreras idiomáti- cas, la irregularidad y la reciente incorporación Panel B: Atención de urgencia al lugar. En cambio, otros estudios detectaron Países desarrollados efectos positivos para la salud mental a partir de Permanente la migración, lo que obedecería a mejores pers- Provisoria pectivas económicas 46. Las malas condiciones de vivienda y el riesgo Irregular que implican algunos empleos pueden incremen- Humanitaria tar los accidentes y comprometer la salud, situa- ción que puede ser incluso peor en el caso de los Países en desarrollo Permanente inmigrantes irregulares47. Existen desigualdades bien documentadas en cuanto a atención médica Provisoria y estado de salud entre los grupos de inmigran- Irregular tes vulnerables y las poblaciones de los países Humanitaria desarrollados de acogida48. La salud de los niños inmigrantes también puede resultar afectada | 0 | 20 | 40 | 60 | 80 | 100 por el tipo de trabajo, que puede ser abusivo o Porcentaje de países de la muestra (%) peligroso 49. En la India, por ejemplo, muchos migrantes internos llevan a cabo trabajos pe- Sólo disponible para ciudadanos o no disponible ligrosos en el sector de la construcción y, en la Disponible para migrantes con condiciones industria del cuero, los trabajadores, eminente- Disponible para migrantes inmediatamente mente inmigrantes, se exponen a padecer proble- mas respiratorios e infecciones a la piel, dadas las precarias condiciones laborales50. No obstante, estos empleos son bien pagados si se les compara con los de su lugar de origen y de las entrevistas efectuadas en la zona rural de Bihar se desprende Fuente: Klugman y Pereira (2009). que se trata de empleos muy cotizados51. 63
  • 74. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Las barreras de No todos los tipos de inmigrantes tienen igual Tailandia ofrece tratamiento antirretroviral acceso a los servicios acceso a atención médica52 . Los inmigrantes per- a los inmigrantes provenientes de Camboya de atención médica manentes suelen tener más acceso que aquellos y Myanmar, con el apoyo del Fondo Mundial surgen cuando transitorios y el acceso de los inmigrantes irre- de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la hay limitaciones gulares suele ser mucho más restringido (figura Malaria. El país también ofrece a los inmigrantes financieras, así como 3.8). El desplazamiento en ocasiones priva a los acceso a un seguro médico y está intentando ex- diferencias sociales, migrantes internos de servicios de salud cuando tender el beneficio a los inmigrantes irregulares. culturales y lingüísticas el derecho a ello depende de tener residencia au- torizada, como sucede en China. En cambio, los 3.3 Educación inmigrantes permanentes, especialmente los alta- La educación tiene un valor intrínseco y, al mente calificados, suelen conseguir dichos servi- mismo tiempo, concreto en cuanto a la capaci- cios relativamente fácil, mientras que en algunos dad de generar ingresos y participación social. países la atención está abierta a todos los inmi- Puede dotar de capacidades lingüísticas, técnicas grantes, sin importar su legalidad, como sucede y sociales que faciliten la integración económica en Portugal y España. En los Emiratos Árabes y social y aumentar los ingresos entre una gene- Unidos, la cobertura varía dependiendo del emi- ración y la siguiente. La migración puede incidir rato, pero tanto Abu Dhabi como Dubai tienen en los logros en materia de educación, especial- regímenes de seguro obligatorio para los emplea- mente entre los niños. Muchas familias emigran dos a los cuales deben contribuir los empleadores. con el objetivo específico de que sus hijos asistan En Canadá, todos los residentes tienen derecho a a escuelas de mejor calidad o más avanzadas. En usar el seguro nacional de salud y las autoridades muchas zonas rurales de países en desarrollo la provinciales determinan quién reúne los requisi- educación sólo está disponible en un nivel pri- tos para ser considerado un residente. mario y con una calidad inferior a la de las zonas En la práctica, las barreras de acceso a los urbanas, lo que es un motivo más para cambiarse servicios de atención médica surgen cuando hay del campo a la ciudad57. Asimismo, también está limitaciones financieras, así como diferencias aumentando la migración internacional con fines sociales, culturales y lingüísticas, sobre todo educacionales –la migración escolar. en el caso de los inmigrantes irregulares53. En En esta sección examinamos lo que se conoce Alemania, Francia y Suecia, existe la “obligación sobre los niveles de escolaridad en los lugares de de denunciar” a los inmigrantes irregulares, lo origen y de destino, si los niños inmigrantes pue- que puede derivar en una desconfianza entre den acceder a escuelas estatales y cuál es su nivel prestadores de servicios y pacientes y en que de rendimiento en comparación con sus pares éstos eviten solicitar atención médica54. En los no inmigrantes. países del CCG, las inmigrantes solteras emba- La matrícula escolar puede cambiar por di- razadas son deportadas55. versos motivos cuando una familia se reubica. En los países en desarrollo que son destino En ello interviene el aumento del ingreso, pero de inmigrantes, se da cierta tensión entre el también influyen otros factores, como la dispo- ideal de otorgar atención de salud a aquellos en nibilidad de profesores y escuelas, la calidad de situación irregular y la realidad que impone la la infraestructura y el costo del transporte. Un insuficiencia de recursos. En Sudáfrica, muchos punto de partida natural para medir los bene- extranjeros dicen no tener acceso a medicamen- ficios educacionales es realizar una compara- tos antirretrovirales para tratar el SIDA, ya que ción de las tasas de matrícula. Estas revelan una los establecimientos niegan el tratamiento a los imagen sorprendente de las ventajas de emigrar “extranjeros” o a quienes no presenten una cé- (figura 3.9), puesto que las mayores diferencias dula de identidad del país56. Ya que Sudáfrica es son para los niños de países con bajo IDH. Sin el país con las tasas de prevalencia del virus más embargo, hay que plantear dos salvedades: estos altas del mundo, sumado a un acceso limitado resultados pueden llegar a sobreestimarse de- (si bien, mejorado) a tratamiento antirretroviral, bido a la selección positiva; y el simple hecho no sorprende que el servicio para inmigrantes de la matrícula no garantiza una educación irregulares tenga menor prioridad. No obstante, de alta calidad ni un resultado favorable de la hay ejemplos más positivos en otras latitudes: escolaridad59. 64
  • 75. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 La importancia de la estimulación temprana Figura 3.9 Los migrantes provenientes de países con bajo IDH para el desarrollo físico, cognitivo y emocional registran más logros en escolaridad de los niños está bien documentada, así como Tasa bruta total de matriculación en el lugar de origen versus la trascendencia de los programas de desarrollo el lugar de destino según categoría de IHD del país de origen, del niño en la primera infancia (ECD, por sus censos de 2000 o última revisión siglas en inglés)60. Se desprende de investigacio- nes realizadas en Alemania que el ECD puede lograr que los hijos de inmigrantes alcancen el mismo nivel que los niños nacidos en el país con su mismo origen socioeconómico 61. Sin embargo, debido a normas tradicionales y ba- rreras idiomáticas y culturales y, en ocasiones, IDH bajo IDH medio IDH alto IDH muy alto a la incertidumbre sobre la situación jurídica, (47% versus 95%) (66% versus 92%) (77% versus 92%) (92% versus 93%) es menos probable que estos niños se matricu- len en programas formales de ECD, a pesar de que las autoridades en Estados Unidos y Europa Relación de matriculación en el origen Relación de matriculación en el destino generalmente acogen a los niños inmigrantes62 . Tailandia se encuentra entre los países en desa- rrollo que buscan extender el ECD informal a los Fuente: Ortega (2009). inmigrantes, en zonas fronterizas del Norte. En Nota: la tasa neta de matriculación considera educación primaria, secundaria y terciaria. otros países existen acuerdos similares; por ejem- plo, en República Dominicana se pueden encon- trar programas para atender a niños haitianos. Figura 3.10 Los migrantes tienen más acceso a educación en países En algunos países es posible que los niños in- desarrollados migrantes no tengan acceso a escuelas estatales Acceso a educación pública según situación del migrante en o que sus padres tengan que pagar más. Nuestra países desarrollados versus países en desarrollo, 2009 evaluación de las políticas reveló que los países desarrollados tienen más probabilidades de per- Países desarrollados Permanente mitir un acceso inmediato a la educación a todos Sólo disponible para ciudadanos los tipos de inmigrantes: permanentes, transito- Provisoria o no disponible rios, refugiados e irregulares (figura 3.10). Sin Irregular Disponible para embargo, un tercio de los países desarrollados migrantes con Humanitaria condiciones que forman parte de nuestro estudio, incluidos Singapur y Suecia, no permiten el acceso a niños Países en desarrollo Disponible para migrantes en situación irregular63, mientras que lo mismo Permanente inmediatamente ocurrió en más de la mitad de los países en de- Provisoria sarrollo de la muestra, incluidos Egipto e India. Irregular Algunos casos específicos: en los Emiratos Árabes Unidos, los hijos en situación migratoria irregu- Humanitaria lar no tienen acceso a servicios de educación; en | | | | | | 0 20 40 60 80 100 Bélgica, la educación es gratuita y constituye un Porcentaje de países de la muestra (%) derecho para todos, pero no es obligatoria para los niños en situación irregular; en Polonia, la Fuente: Klugman y Pereira (2009). educación para los niños entre seis y 18 años cons- tituye un derecho y es obligatoria, pero los niños en situación irregular no se consideran para fines irregular tienen derecho a asistir a una escuela de financiamiento, lo que podría redundar en que estatal, podrían existir barreras para su matrí- la escuela niegue la matrícula a esos escolares64. cula. En varios países (por ejemplo, Estados La pobreza y la discriminación (formal e in- Unidos, Francia e Italia), se ha detectado que formal) pueden obstaculizar el acceso a los servi- el temor acerca de que se denuncie la situación cios básicos. Aun cuando los niños en situación irregular disuade la matrícula65. En Sudáfrica, 65
  • 76. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 3.2 Niños migrantes independientes Nam sugirieron que la migración estacional perturba su desarrollo educacional68. Por ejem- A menudo se menciona la trata y la solicitud de asilo como la principal forma que toma plo, la minoría rac lai de Viet Nam emigra con el movimiento independiente de niños. No obstante, existen pruebas que se remontan sus hijos a zonas montañosas aisladas durante la bastante en el tiempo de que los niños también se trasladan en busca de oportunidades temporada de cosecha y los menores no asisten a de trabajo y educación. La Convención sobre los Derechos del Niño contribuye en la escuela durante ese período69. cierta medida a reconocer a los niños como agentes, entes que deciden, iniciadores y Aunque los niños inmigrantes puedan ac- actores sociales por mérito propio. Sin embargo, la bibliografía y las políticas en torno ceder a mejores escuelas que las disponibles en a la movilidad infantil se han concentrado principalmente en el bienestar y la protec- su lugar de origen, no todos obtienen buenos ción ante posibles amenazas y pasan por alto políticas de inclusión, facilitación y no resultados en los exámenes al compararlos con discriminación. sus pares nacidos en el país de acogida. En los En el caso de otros tipos de movimientos, los efectos de la migración infantil in- 21 países pertenecientes a la OCDE y los 12 dependiente se dan en un contexto específico. Algunos estudios han descubierto un no pertenecientes a la organización que abarcó vínculo importante entre no asistir a la escuela y la propensión a migrar por motivos el Programa de Evaluación Internacional de laborales entre los niños rurales, mientras otros revelan que la migración se asocia Alumnos, que probó el desempeño en ciencias, positivamente con la educación. Un estudio realizado hace poco con datos de censos los alumnos inmigrantes tendieron a obtener de Argentina, Chile y Sudáfrica demuestra que los niños migrantes independientes em- rendimientos más bajos que los niños nacidos peoraban sus condiciones de vivienda en el destino mientras que los niños migrantes en el país de acogida70. Sin embargo, los alum- dependientes eran similares a los no migrantes en el tipo de residencia. Más de una nos nacidos en países extranjeros obtienen quinta parte de los niños que migran al extranjero en forma independiente entre los 15 resultados igualmente positivos que sus pares y los 17 años tenían trabajo en estos países, en comparación con menos del 4% de los nacidos en el país de acogida, por ejemplo en niños dependientes no migrantes. Muchos viven con familiares o empleadores, pero Australia, Irlanda y Nueva Zelandia, así como contar con seguridad y vivienda constituyen fuentes importantes de preocupación. en la Federación de Rusia, Israel, Macao (China) Los niños pueden tener menos habilidades que los adultos para cambiar de trabajo, y Serbia. Del mismo modo, los alumnos del enfrentan más dificultades a la hora de obtener documentos incluso cuando cumplen mismo país de origen obtuvieron resultados di- las condiciones, pueden estar más propensos a sufrir violencia de parte de los em- ferentes incluso en países fronterizos: por ejem- pleadores o encuentros con la policía y estar más sujetos a engaños de quienes les plo, los alumnos inmigrantes turcos muestran ofrecen trabajo y otros. mejor rendimiento en Matemáticas en Suiza que Fuente: Bhabha (2008) y Yaqub (2009). en Alemania71. La generación siguiente –hijos de inmigrantes, nacidos en el país de destino– generalmente obtiene mejores resultados, pero cerca de un tercio de los niños extranjeros en con algunas excepciones como en Alemania, edad escolar no están matriculados, debido a di- Dinamarca y los Países Bajos. versas razones como la incapacidad de pagar la Parte de la desventaja educacional de los hijos matrícula, el transporte, los uniformes y libros, de familias inmigrantes puede atribuirse al bajo y la exclusión por parte de los administradores, nivel educacional y de ingresos de los padres. Los mientras que quienes asisten a la escuela dicen niños cuyos padres no finalizaron la enseñanza soportar comentarios xenófobos de profesores y secundaria –que tiende a ser el caso en los ho- otros alumnos66. gares de inmigrantes en Alemania, Estados Dos grupos parecen enfrentar los mayores de- Unidos, Francia y Suiza– habitualmente cursan safíos: los niños que emigran sin acompañantes, menos años de escuela. Sin embargo, pese a que que tienden a encontrarse en situación irregular muchas familias inmigrantes viven lejos de sus (recuadro 3.2), y los niños que emigran dentro parientes y redes sociales, un estudio sobre niños de las fronteras de su país o hacia otros países en inmigrantes en ocho países desarrollados con- desarrollo con sus padres, de manera transito- cluyó que hay más probabilidad de que crezcan ria. El primer grupo tiene escasas probabilidades con ambos progenitores en comparación con de acceder a educación, a causa del aislamiento los niños locales72 . Esto refuta la creencia gene- social y cultural, las exigencias y peligros del tra- ralmente expuesta por la bibliografía de que los bajo, la pobreza extrema y las malas condiciones niños inmigrantes a menudo se ven desfavoreci- sanitarias67. En cuanto al segundo grupo, estu- dos por la ausencia de un progenitor. dios cualitativos realizados en Pakistán y Viet En los países pertenecientes a la OCDE, los 66
  • 77. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 Recuadro 3.3 La próxima generación Las personas que se desplazan generalmente están motivadas por la apuntan a mayores tasas de empleo en comparación con los migran- perspectiva de una mejor vida para sus hijos. Ciertamente, los niños tes del mismo grupo etáreo, pero también señalan desventajas frente de los migrantes representan un grupo demográfico clave que re- a quienes no tienen antecedentes de migración. En algunos países quiere la atención de las autoridades. En Bruselas, por ejemplo, re- europeos, las tasas de desempleo juvenil son peores entre los hijos presentan más del 40% de la población en edad escolar, mientras de los migrantes. Dichas disparidades pueden empeorar debido al que son la mitad en Nueva York y casi dos terceras partes en el con- poco acceso a redes informales y la discriminación (ya sea de origen dado de Los Ángeles. o de clase). Una buena educación es fundamental para el futuro. Los datos Algunos niños de migrantes enfrentan actitudes racistas, a me- indican que los niños de los migrantes normalmente muestran mejor nudo en casos donde las oportunidades laborales son limitadas. Por desempeño que sus padres, pero no alcanzan totalmente el nivel de ejemplo, estudios realizados en Estados Unidos apuntan al riesgo de los niños sin antecedentes de migración, incluso luego de controlar “asimilación segmentada”, que implica que los contactos, las redes y las características socioeconómicas. Sin embargo, hay excepcio- las aspiraciones de los hijos de inmigrantes se restringen a su propio nes, entre ellas Australia y Canadá, donde el desempeño escolar es grupo étnico, pero que además este riesgo varía según el grupo. Se cercano o incluso excede aquél de los pares originarios. Los paí- ha descubierto que los hijos adolescentes de migrantes mexicanos ses con sistemas de educación que contemplan la temprana división están más propensos al riesgo de abandonar la escuela, ir a prisión del alumnado en grupos según sus aptitudes, como Alemania y los o, en el caso de las niñas adolescentes, a quedar embarazadas. Los Países Bajos, son los que muestran las brechas más grandes en ren- mismos estudios indican que los recursos económicos y sociales dimiento escolar. en el ámbito de la familia y la comunidad pueden ayudar a supe- El desempeño de los hijos de los migrantes en el mercado labo- rar estos riesgos y evitar la emergencia de una subclase de jóvenes ral es diferente según el país y los grupos. Los recientes hallazgos marginales. Fuente: Crul (2007), OCDE (2007), Castles y Miller (1993) y Portes y Zhou (2009). alumnos inmigrantes generalmente asisten a es- 3.4 Potenciación, derechos cuelas con profesores y recursos educacionales de civiles y participación calidad similar a las de los alumnos nacidos en el La migración tiene el potencial de incidir no país de acogida, aunque existen algunas excep- sólo en el bienestar material sino también en el ciones, como Dinamarca, Grecia, los Países Bajos poder adquisitivo, el amor propio y la dignidad. y Portugal. En algunos casos, la calidad de las es- La potenciación, entendida como la libertad para cuelas a las que asisten los niños inmigrantes es perseguir las propias metas y el bienestar perso- inferior a lo que exigen los estándares nacionales, nal, puede incrementarse con la migración75. Sin pero esto se relaciona más con los niveles locales embargo, no cabe duda de que la recepción en de ingresos que con la situación de migración en el país de acogida tiene relevancia, sobre todo particular. Estudios sobre segregación escolar en cuando los inmigrantes se encuentran con la Estados Unidos sugieren que los hijos de fami- hostilidad de los nacionales, que puede derivar lias inmigrantes tienen resultados académicos en brotes de violencia. inferiores si asisten a escuelas de zonas céntricas El desarrollo humano implica el pleno desarro- que reciben a minorías73. Otros estudios sobre llo del potencial propio y ello, a su vez, involucra los Países Bajos y Suecia concluyen que el agru- el ejercicio de libertades sociales que no pueden pamiento de niños inmigrantes y su separación existir sin la presencia de garantías políticas y de otros niños afectan el rendimiento escolar74. cívicas; dichas libertades se enmarcan en una di- Aunque no estén en desventaja respecto de los mensión de la libertad que algunos filósofos han materiales y equipos, los alumnos inmigrantes denominado “las bases sociales de la dignidad” 76. pueden necesitar servicios especiales, como en- Pueden tener la misma importancia que la me- señanza del idioma local. jora de los ingresos y pueden relacionarse con Nuestro interés en la educación se debe en ésta, pero a menudo resultan restringidas por ba- parte a su valor en el mejoramiento de las pers- rreras sociales y raciales profundamente arraiga- pectivas de las generaciones futuras. El recuadro das. En muchos países, la disposición imperante 3.3 muestra en qué medida esto es así. frente a la inmigración es negativa, lo que puede 67
  • 78. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos aminorar el amor propio y la dignidad de quienes comunidades inmigrantes pueden desarrollar llegan. No se trata de un fenómeno reciente: en costumbres e ideas radicalmente conservadoras, el siglo XIX, los irlandeses se encontraron con como una forma de aislamiento de la cultura los mismos prejuicios en el Reino Unido, al igual del país de acogida. Surge así la posibilidad de que los chinos en Australia. alienación o, en algunos casos, el extremismo. La migración puede ayudar a mejorar la Existe una compleja dinámica entre las tradi- autonomía de las mujeres de zonas rurales. La ciones culturales y comunitarias, las circuns- potenciación suele darse cuando la migración tancias socioeconómicas y las políticas públicas. lleva a las mujeres desde zonas rurales a zonas Microanálisis recientes efectuados en 10 países urbanas, lejos de sus parientes y amigos, lo que latinoamericanos sustentan la idea de que los in- las motiva a aceptar trabajos remunerados fuera migrantes internos de origen indígena todavía su- del hogar77. Estudios cualitativos llevados a cabo fren de discriminación en las zonas urbanas, pese en Ecuador, México y Tailandia detectaron tales a haber logrado mejorar el acceso a servicios82 . efectos. Para las mujeres estudiadas resultaba En otro estudio se detectó que las inmigrantes impensable volver al antiguo modus vivendi bolivianas en Argentina eran discriminadas, te- rural78. La mayor participación en la fuerza la- nían pocas oportunidades laborales y mantenían boral y autonomía también son características lugares subordinados en la escala social83. en las emigrantes turcas79. No sólo ellas buscan La participación y el compromiso cívico desafiar los roles tradicionales cuando emigran: son aspectos importantes de la potenciación. los jóvenes emigrantes pueden verse potenciados Nuestro análisis de la Encuesta Mundial de para desafiar las estructuras patriarcales al inte- Valores sugiere que quienes tienen un origen rior de las familias80. inmigrante están más dispuestos a participar en Sin embargo, no siempre se llega a este des- organizaciones de la sociedad civil. A diferencia enlace. Algunas comunidades de inmigrantes de quienes no tienen padres inmigrantes, ellos quedan atrapadas en una suerte de burbuja, in- tienen mayor disposición a pertenecer a diversas clinándose por mantener las costumbres cultura- organizaciones de índole deportiva, recreativa, les y sociales que prevalecían en el país de origen artística y profesional, y a confiar en ellas. Se des- en el momento en que emigraron, aunque allí prende de la investigación que la participación hayan cambiado posteriormente81. O bien, las política aumenta junto con la capacidad de ha- blar el idioma del país de acogida, la duración de Figura 3.11 El derecho a voto es en general sólo para ciudadanos la estadía, la educación en ese país, los vínculos Derecho a voto en elecciones locales por situación del migrante sociales y laborales y la reducción de las barreras en países desarrollados versus países en desarrollo, 2009 institucionales para inscribirse en los registros electorales y votar84. Países desarrollados Los factores institucionales son importan- Permanente tes, sobre todo los derechos cívicos y electora- Provisoria les. Nuestra evaluación de políticas arrojó que quienes votan en las elecciones nacionales son Países en desarrollo principalmente los ciudadanos, si bien en varios Permanente países desarrollados los extranjeros pueden votar Provisoria en las elecciones locales (figura 3.11). El Índice | | | | | | de Políticas de Integración para Migrantes 0 20 40 60 80 100 (MIPEX, por sus siglas en inglés) que evalúa las Porcentaje de países de la muestra (%) oportunidades de los inmigrantes de participar en la vida pública a través de organizaciones co- Sólo disponible para ciudadanos o no disponible lectivas, votaciones y postulaciones a elecciones Disponible con condiciones para migrantes locales, así como el respaldo a las organizaciones de inmigrantes, arrojó que en Europa occidental las políticas favorecen la participación, a diferen- cia de la situación en Europa Central, Oriental Fuente: Klugman y Pereira (2009). y meridional-oriental. En Suecia, cualquier 68
  • 79. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 residente legal que haya vivido en el país durante Recuadro 3.4 Mecanismos para hacer cumplir la ley en Malasia tres años puede votar en las elecciones regionales y locales, y puede participar como candidato en Con una de las economías más sólidas del sudeste asiático, Malasia ha atraído a mu- las elecciones locales. En España, los extranjeros chos migrantes en busca de trabajo (según las estadísticas oficiales, alrededor del pueden votar en las elecciones locales siempre y 7% de la población en 2005). La fuerza laboral malaya a fines de 2008 fue de casi 12 cuando estén inscritos como residentes ante las millones, aproximadamente el 44% de los 27 millones de residentes, e incluía a unos autoridades respectivas. 2,1 millones de migrantes legales de Bangladesh, Indonesia y otros países asiáticos. El Muchos emigran en parte para acceder a gobierno malayo ha tendido a tolerar la migración irregular, aunque las regularizacio- mayor seguridad física y personal y lo hacen nes a veces se han combinado con restricciones a los nuevos ingresos y fiscalización hacia lugares donde imperan el Estado de dere- más intensa. cho y la responsabilidad gubernamental. Es el Desde 1972, el Cuerpo de Voluntarios del Pueblo Malayo (Ikatan Relawan Rakyat caso evidente de los refugiados que huyen del o RELA) ayuda a hacer respetar las leyes, entre ellas las leyes de inmigración. Los conflicto, aunque su situación legal sea frágil voluntarios de RELA, unos 500.000 en total, están habilitados para ingresar a los lu- mientras se encuentren en búsqueda de asilo. gares de trabajo y las residencias sin orden judicial, portar armas de fuego y realizar Nuestro análisis de los factores que determinan arrestos con la autorización de sus jefes. Los activistas que defienden a los migrantes los flujos migratorios entre pares de países arrojó sostienen que los voluntarios de RELA se han transformado en vigilantes que plantan que el grado de democracia de un país incide en evidencia inculpatoria para justificar arrestos y usan excesiva fuerza durante sus labo- forma considerable y positiva en la llegada de res de control. En este contexto, el gobierno anunció hace poco su intención de poner inmigrantes85. freno a los abusos y busca en este momento la forma de mejorar RELA a través de la Aun así, hasta los países con una antigua capacitación de sus integrantes. tradición jurídica quedan en entredicho cuando Fuente: Crush y Ramachandran (2009), Vijayani (2008) y Migration DRC (2007). el trabajo rutinario de la policía implica hacer cumplir las leyes migratorias. Según lo visto en el capítulo 2, la aplicación de la ley se manifiesta de Resulta irónico que, si bien la intolerancia diversas maneras en todos los países. En Sudáfrica, desemboca frecuentemente en una reticencia al la policía a menudo destruye documentos o niega contacto social, se detecta que a mayor presencia su validez como medida de extorsión o para jus- de este último entre inmigrantes y no inmigran- tificar arrestos86. Los inmigrantes mongoles que tes, mayor es la tolerancia hacia los grupos de ex- llegan a la República Checa también informan tranjeros y la disminución de los sesgos actuales90. haber pagado multas durante las redadas de la A todas luces, los políticos moderados, las autori- policía, sin importar si tienen autorización para dades gubernamentales y las ONG desempeñan estar en el país87. En Malasia, los inmigrantes en un rol importantísimo a la hora de elaborar políti- ocasiones son sometidos a mecanismos represi- cas y ofrecer servicios que faciliten la integración vos informales que han derivado en quejas por y sofoquen las tensiones. No se debe dejar que la abuso (recuadro 3.4). ley se convierta en letra muerta. Es necesario in- Como se verá en el capítulo 4, a menudo centivar el liderazgo, la rendición de cuentas y el surgen inquietudes entre los residentes locales debate público informado (capítulo 5). acerca de las consecuencias de la inmigración en la economía, la seguridad y la cultura. En algu- 3.5 Comprender las nos casos, aparece la xenofobia, sobre todo en consecuencias de los factores aquellos lugares donde los extremistas fomentan negativos temores e inseguridades. También pueden surgir Algunos emigran por obra y gracia de la suerte: brotes de violencia hacia los inmigrantes –como o ganan la lotería de visas, o bien, un amigo o los observados en Malasia y Sudáfrica en 2008 pariente les ofrece ayuda para aprovechar una e Irlanda del Norte en 2009– con graves reper- oportunidad en la ciudad; pero muchos otros cusiones tanto para los individuos como para la emigran debido a circunstancias difíciles: crisis sociedad88. De la experiencia se desprende que económica y agitación política en Zimbabwe, estos brotes emergen en general en presencia de guerra en Sudán o desastres naturales como el vacíos políticos que permiten a actores locales tsunami asiático. Las personas que emigran en inescrupulosos manipular las tensiones sociales esas circunstancias pueden exponerse a ries- subyacentes89. gos, aumentar su vulnerabilidad y reducir su 69
  • 80. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos potencial. Desde luego, en estos casos el culpable enormes desafíos. Entre sus principales problemas de tal deterioro no es la migración en sí misma, está la inseguridad y la hostilidad del entorno, sino los factores subyacentes. Aquí se exponen sobre todo en los campamentos y sus alrededo- las consecuencias de tres grandes factores: el res93. En tiempos de guerra civil, los desplazados conflicto, el desplazamiento debido al desarrollo internos pueden verse acosados por el gobierno y y la trata de humanos. la animosidad de los habitantes locales. Sin embargo, es importante tener presente 3.5.1 Cuando la inseguridad motiva la que el conflicto y la inseguridad ocasionan apenas migración cerca de una décima parte de la migración inter- Quienes huyen de situaciones de inseguridad y nacional y la vigésima de la migración interna. violencia por lo general terminan perdiendo casi Existen diferencias de tipo regional, siendo todo lo que han conseguido en materia de de- África la más afectada: la migración internacio- sarrollo humano. No obstante, la migración los nal atribuible al conflicto alcanza el 13% en ese protege de consecuencias peores si se quedaran. continente. El mapa 3.1 muestra la ubicación de Los refugiados gozan de varias clases de pro- los conflictos y los principales flujos migratorios tección, en especial aquellos que se acogen a la dentro de África y hacia otros continentes. Si Convención sobre el Estatuto de los Refugiados bien el mapa presenta un panorama sombrío, adoptada en 1951 –que define los criterios según recalcamos que, en su mayoría, la migración en los cuales los países signatarios pueden otorgar África no se debe al conflicto y que, en general, asilo y fija los derechos de los refugiados– y por los africanos emigran por las mismas razones ende al mandato de la ACNUR. Esta protección que lo haría cualquier otra persona94. ha permitido que millones se trasladen a lugares Aparte de la inseguridad perenne, lograr más seguros y protegidos. un ingreso digno es el mayor desafío que deben En los conflictos actuales es cada vez más enfrentar los desplazados, sobre todo cuando común encontrar grandes movimientos de per- carecen de documentos de identidad95. En los sonas e incluso la utilización del desplazamiento estudios de casos encargados, Uganda fue el deliberado de civiles como un arma de guerra91. único de los seis países de la muestra donde la Aunque algunos logran huir lejos, a América del ley permitía a los refugiados desplazarse libre- Norte, Europa occidental y Australasia, la mayo- mente, aceptar un empleo y tener acceso a la tie- ría de los desplazados se reubica en su país de ori- rra96. En Uganda, cerca del 44% de la población gen o en las cercanías. Aunque los campamentos de los campamentos en edad de trabajar tenía apenas albergan a un tercio de quienes resultan empleo, mientras que en los otros cinco países desplazados por el conflicto, éstos se han con- la cifra no alcanzaba a rozar el 15%. Aunque se vertido en símbolo de la situación apremiante permitiera trabajar a los desplazados, las oportu- de quienes viven en regiones pobres inmersas nidades eran más bien escasas. en luchas intestinas92 . Un ejemplo actual lo da Los logros en desarrollo humano de los des- Darfur, en Sudán, donde los aldeanos huyeron plazados a causa de la inseguridad varían enor- tras los ataques que acabaron con sus animales y memente. Si bien los Principios Rectores de las destruyeron sus cultivos, pozos y hogares, con- Naciones Unidas aplicables a los desplazamien- virtiéndose así en parte de la mayor masa mun- tos internos han ayudado a crear conciencia, dial de población desplazada como consecuencia estas personas, 80% de las cuales son mujeres y de la prolongada guerra que asola el sur del país niños, no cuentan con el mismo amparo legal del africano. que gozan los refugiados97. Grosso modo, la mitad Los pobres e indigentes huyen de las zonas de de los 26 millones de desplazados internos que combate, pero corren graves riesgos al hacerlo. El hay en el mundo recibe algún tipo de ayuda de conflicto debilita o destruye todas las formas de ACNUR, la OIM y otras organizaciones, pero a capital y desaparecen así las fuentes de ingresos, menudo se invoca la soberanía para justificar las los servicios y las redes sociales, acentuándose con restricciones a la ayuda internacional. En 2007, ello la vulnerabilidad. Tras la huida, los despla- las más de 500.000 personas afectadas por situa- zados han salvado las amenazas más directas a su ciones de crisis en Sudán, Myanmar y Zimbabwe integridad física, pero todavía les resta enfrentar se encontraban fuera del alcance de cualquier 70
  • 81. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 intento de ayuda humanitaria98. Incluso en casos Mapa 3.1 El conflicto como factor que motiva el movimiento en África menos extremos, la desnutrición, el escaso acceso Conflicto, inestabilidad y desplazamiento de la población en a agua potable y atención sanitaria y la falta de África documentos y derechos de propiedad son carac- terísticos entre los desplazados. Sin embargo, al- Túnez gunos gobiernos han intentado aunar esfuerzos Marruecos para otorgar más derechos y mejorar las condi- ciones de vida de esta población99. Argelia Jamahiriya Egipto La situación de los refugiados internaciona- Sahara Árabe Libia 0,3 les también varía, pero puede ser sombría, sobre occidental todo cuando el conflicto es prolongado, como 20,0 Mauritania ocurre en Palestina. Los refugiados en estas Malí Níger 3,7 0,3 condiciones son casi la mitad del total. El análi- Senegal 0,6 Chad Eritrea Sudán sis que encargamos confirmó que en general los Gambia Burkina Faso Djibouti 16,6 Guinea- logros en desarrollo humano son pocos y ligera- Bissau Guinea Ghana Benin Nigeria 3,5 0,6 mente heterogéneos al comparar grupos y países. Sierra Leona Togo República 2,5 Etiopía Camerún Centroafricana 2,7 La incidencia de violencia sexual y de género es Liberia Côte 24,9 1,2 Somalia d’Ivoire alta. Paradójicamente, las mujeres de Burundi y Guinea Ecuatorial 9,4 23,8 Sri Lanka habrían resultado potenciadas por el Santo Tomé y Príncipe Gabón Congo Uganda Kenya 2,6 Rwanda hecho de asumir nuevos roles sociales como pro- 7,0 0,4 Burundi tectoras y proveedoras de su familia100. Congo 0,1 (Rep. Democrática del) Tanzanía Los indicadores de educación y salud en los 0,3 campamentos de refugiados a menudo son su- periores a los de las poblaciones locales circun- Angola dantes. Nuestro estudio arrojó que la proporción Zambia Malawi Mozambique de partos atendidos por personal médico califi- Zimbabwe Madagascar cado en los campamentos encuestados en Nepal, Namibia Tanzanía y Uganda era considerablemente supe- Botswana rior a aquella de la población de esos países en Swazilandia general. Asimismo, los indicadores de educación Lesotho –como la proporción bruta de matriculados en Sudáfrica la escuela primaria y la cantidad de alumnos por maestro– eran mejores entre los refugiados en campamentos que entre la población en general (figura 3.12). Estos parámetros son el resultado Zonas en conflicto reciente Desplazados internos (fines de 2008) Burundi 100.000 de la ayuda humanitaria en los campamentos y las Actuales Misiones de paz de la ONU República Centroafricana 108.000 Flujo de refugiados en 2007 (en miles) condiciones e indicadores de desarrollo humano 23,8 Chad 180.000 relativamente precarios que prevalecen en los Congo hasta 7.800 Cantidad de refugiados (fines de 2008) países que acogen al grueso de los refugiados. Congo (RDC) 1.400.000 0–1.000 Côte d’Ivoire al menos 621.000 Como se mencionó anteriormente, la mayo- 1.000–10.000 Etiopía 200.000-300.000 ría de los refugiados y los desplazados internos Kenya 300.000-600.000 10.000–100.000 no llega a los campamentos, o bien, no se queda Liberia indeterminado 100.000–523.032 ahí por mucho tiempo. Por ejemplo, menos de Rwanda indeterminado Senegal 10.000-70.000 un tercio de los refugiados palestinos vive en los Somalia 1.300.000 campamentos administrados por el OOPS101. En Sudán 4.900.000 promedio, quienes se reubican en los centros ur- Uganda 869.000 banos parecieran ser los más jóvenes y mejor edu- Zimbabwe 570.000-1.000.000 cados y alcanzan mejores resultados en desarrollo humano que aquellos que viven en campamen- Fuente: ACNUR (2008) e IDMC (2008). tos. Otros, por lo general quienes gozan de mejor Nota: este mapa ilustra el flujo de refugiados en base a información oficial de ACNUR, pero no refleja importantes flujos asociados con la inestabilidad, como el caso de los zimbabuense que huyen a Sudáfrica. situación, pueden huir a países desarrollados más 71
  • 82. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 3.12 La matriculación escolar entre los refugiados normalmente supera En otros casos, ha habido una integración la de las comunidades receptoras en los países en desarrollo gradual a las comunidades locales, a veces por Tasa bruta de matriculación en educación primaria: refugiados, medio de la naturalización, en algunos países en poblaciones receptoras y principales países de origen, 2007 desarrollo y desarrollados, aunque los refugia- dos suelen tener cierta desventaja, sobre todo en Refugiados cuanto a la integración al mercado laboral105. Kenya Población del país principal de origen 3.5.2 Desplazamiento debido al Uganda desarrollo Población del país de asilo Cuando el desplazamiento ocurre debido a pro- yectos de desarrollo las consecuencias también Bangladesh pueden ser negativas. Ejemplos clásicos son la construcción de grandes represas para propor- Tanzanía cionar agua a la población urbana, generar elec- tricidad o abrir zonas de riego aguas abajo. La expansión de la agricultura es otro factor impor- Nepal tante que hace perder suelo ribereño a los pas- tores, quienes tradicionalmente lo dedicaban al Tailandia pastoreo, pero que cada vez más se usa para desa- rrollar cultivos comerciales de riego. Los proyec- | | | | | | | | | tos de infraestructura como caminos, ferrovías 0 20 40 60 80 100 120 140 160 o aeropuertos también pueden desencadenar Tasa bruta de matriculación (%) situaciones de desplazamiento, mientras que el sector de energía –que abarca la minería, las Fuente: de Bruijn (2009), ACNUR (2008) e Instituto de Estadística de la UNESCO (2008b). centrales eléctricas, la exploración y explotación petrolera y los oleoductos y gasoductos– puede alejados, a menudo acogiéndose a programas es- ser otro culpable. Los parques y las reservas fo- peciales de gobierno. restales pueden causar desplazamiento cuando Apenas una minoría de quienes buscan asilo se les administra centralizadamente en lugar de logra acceder a la condición de refugiados o a la permitir que las comunidades locales asuman esa residencia y a quienes se les niega esa posibili- responsabilidad. dad les toca enfrentar una situación precaria102 . Este tipo de inversión por lo general amplía Su suerte depende de la política que aplique el las oportunidades de la mayoría, ya que propor- país de destino. Los países desarrollados que for- ciona tecnología, vínculos con los mercados y maron parte de nuestra evaluación de políticas acceso a energía y agua, entre otros beneficios106. brindaban acceso a servicios de emergencia a los No obstante, el diseño y la ejecución de la inver- refugiados, aunque limitaban el acceso a atención sión son de vital importancia. En la década de preventiva, mientras que en los países en desarro- 1990, se reconocieron las repercusiones negati- llo el acceso a los servicios de salud pública era vas que podrían tener dichas intervenciones en más restringido (figura 3.8). las minorías afectadas directamente y se discu- Encontrar una solución duradera al problema tieron sus consecuencias en materia de justicia a través del retorno continuo o la integración es social y derechos humanos107. Un ferviente crí- difícil. Se calcula que en 2007 cerca de 2,7 millo- tico ha sido la Comisión Mundial de Represas, nes de desplazados internos y 700.000 refugiados, que ha señalado que “el empobrecimiento y la que representaban un 10% y 5% del total respec- despotenciación han sido la regla y no la excep- tivamente, regresaron a sus lugares de origen103. ción para los desplazados en todo el mundo” y Quizá el caso palestino sea el más representativo que estas consecuencias han sido peores cuando de las penurias que deben enfrentar los refugia- se trata de pueblos indígenas y tribales desplaza- dos cuando el conflicto se prolonga, impera la dos por proyectos de gran envergadura108. inseguridad y las oportunidades económicas a Entre las consecuencias observadas en las co- nivel local son prácticamente inexistentes104. munidades indígenas está la pérdida de bienes, el 72
  • 83. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 desempleo, la servidumbre por deudas, la ham- políticas contemplan el derecho de apelación Por sobre todo, la bruna y la desintegración cultural. Hay muchos mediante paneles de inspección y otros meca- trata se caracteriza ejemplos muy bien documentados109. El India nismos. Medidas de este tipo pueden favorecer por las restricciones Social Institute calcula que hay cerca de 21 mi- los logros en desarrollo humano para la mayoría a la libertad individual llones de desplazados debido al desarrollo en el y ayudar a mitigar los riesgos que enfrenta la mi- y las violaciones a los país, de los cuales muchos pertenecen a castas y noría desplazada. No obstante, sigue habiendo derechos humanos tribus registradas. En Brasil, la construcción de la grandes obstáculos. fundamentales represa Tucuruí desplazó a entre 25.000 y 30.000 personas y alteró considerablemente el estilo de 3.5.3 Trata de personas vida y los medios de sustento de los grupos indí- Las ideas asociadas a la trata de personas por lo genas parakanã, asurini y parkatêjê. La mala pla- general causan estupor y se le suele relacionar nificación de la reubicación a las comunidades las con la explotación sexual, el crimen organizado, dividió y obligó a trasladarlas en varias ocasiones, el abuso violento y la explotación económica. La a menudo a zonas que carecían de la infraestruc- trata de personas no solo incide en los individuos tura necesaria para satisfacer las necesidades de sino que también puede socavar el respeto de gru- una creciente población (empujada por la oferta pos enteros. Sin embargo, a pesar del creciente de empleos en la construcción) y de quienes re- interés hacia este fenómeno, aún no se ha podido sultaron desplazados por el proyecto110. establecer su escala ni su importancia relativa en El problema tuvo su respuesta en los Principios cuanto al desplazamiento dentro o fuera de las Rectores de los desplazamientos internos men- fronteras de un país (capítulo 2). cionados anteriormente. Estos principios esta- Por sobre todo, la trata se caracteriza por las blecen que, durante la etapa de planificación, restricciones a la libertad individual y las viola- las autoridades competentes velarán porque ciones a los derechos humanos fundamentales. se hayan explorado todas las alternativas via- Una vez que alguien queda atrapado en una red bles para evitar el desplazamiento. Cuando no de tráfico humano, puede ser incomunicado y quede ninguna alternativa, las autoridades de- despojado de sus documentos de viaje, a fin de berán justificarlo demostrando que existe un reducir o anular sus posibilidades de escape. interés público superior. Se debe buscar el res- Muchos terminan trabajando sometidos a ser- paldo y la participación de todos los interesados vidumbre por deudas en lugares donde el idioma y alcanzar acuerdos reparatorios, si corresponde, y las barreras físicas y sociales les impiden buscar así como incorporar mecanismos de resolución ayuda. Además, es probable que no deseen iden- de conflictos. El desplazamiento no se llevará a tificarse ya que se arriesgan a sanciones legales o cabo de forma que viole los derechos a la vida, la a un procesamiento penal. Quienes son víctimas dignidad, la libertad y la seguridad de los afec- del comercio sexual también tienen altas posibi- tados y se debe facilitar el refugio adecuado a lidades de contraer VIH y otras enfermedades de las personas desplazadas así como condiciones transmisión sexual112 . satisfactorias de seguridad, alimentación, salud Uno de los principales obstáculos para la eva- e higiene. Los países tienen la obligación especí- luación de los efectos de la trata yace en los datos. fica de tomar medidas de protección contra los La base de datos del Módulo de Lucha contra la desplazamientos de pueblos indígenas, minorías, Trata de Personas de la OIM contiene menos campesinos y pastores. de 14.000 casos, por lo que no es una muestra Estos principios ayudan a informar a los representativa, y lo mismo ocurre con la base planificadores sobre los problemas sociales, eco- de datos de la Oficina de las Naciones Unidas nómicos, culturales y ambientales que pueden contra la Droga y el Delito (ONUDD) 113. El es- ocasionar proyectos de desarrollo, tanto peque- cenario que describen estos datos, además de los ños como grandes. Un gran paso adelante ha estudios e informes, sugiere que la mayoría de las sido la incorporación de tal análisis en el pro- víctimas son mujeres jóvenes de minorías étnicas. ceso de planificación, como es el caso de algunas Este hecho se confirma con otras fuentes, tales importantes fuentes de financiamiento para el como un estudio realizado en Europa meridio- desarrollo: el Banco Mundial cuenta con una nal-oriental que determinó que los jóvenes y las política de reubicación involuntaria111. Estas minorías étnicas de las zonas rurales de países que 73
  • 84. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos La trata se puede atravesaron conflictos eran vulnerables a la trata han sido identificadas, casi siempre terminan de- combatir con mayor dada su tendencia a padecer exclusiones graves del portadas o inscritas en programas de asistencia eficacia generando mercado laboral y falta de empoderamiento114. No que las obligan a cooperar en los mecanismos de mejores oportunidades obstante, este escenario podría tener un sesgo ya aplicación de la ley. y sensibilizando a que es posible que los hombres tengan menor dis- En los últimos años han surgido medidas los individuos en sus posición a denunciar su situación por temor a ser para detener la trata. Se han adoptado interven- países de origen; la rechazados en su condición de víctimas. Además ciones que buscan reducir la vulnerabilidad en capacidad de decir de la exclusión social y económica, la violencia y las posibles comunidades de origen, así como “no” a los traficantes la explotación doméstica o al interior de la co- campañas de sensibilización y proyectos para es la mejor defensa a munidad local incrementan las posibilidades de crear medios de subsistencia. A través de pro- la que pueden apelar que se produzca la trata y lo mismo ocurre con gramas de asistencia se han prestado servicios la creencia ingenua en promesas de trabajos bien de asesoramiento, ayuda jurídica y apoyo para remunerados en el extranjero. el retorno y la reintegración. Algunos de estos La explotación sexual es la forma más cono- programas han sido fructíferos. En Etiopía y cida de la trata de personas. Estos casos corres- Malí, se usa propaganda y relatos individuales ponden a cerca del 80% de la base de datos de con el fin de sensibilizar a la comunidad; y en la ONUDD mientras que el porcentaje restante República Democrática del Congo, se recurre a corresponde a casos de explotación económica. campañas masivas puerta a puerta116. Otras me- Además de las mujeres, hombres y niños que didas, no obstante, han fomentado resultados han sido víctimas de este tipo de tráfico y ex- contraproducentes y en ocasiones desastrosos, plotación, se cuentan casos de trabajo servil, como la limitación prejuiciosa de los derechos servidumbre doméstica, matrimonio forzado, femeninos. En Nepal, por citar un ejemplo, los ablación de órganos, mendicidad, adopción y mensajes de prevención desincentivaban la salida reclutamiento ilegal. de las niñas y mujeres de sus aldeas, mientras que Más allá de la falta de poder y de bienes de las campañas de sensibilización sobre el VIH es- los involucrados, los resultados negativos en de- tigmatizaron a los retornados117. No cabe duda sarrollo humano derivados de la trata de perso- que las medidas que buscan detener el tráfico nas pueden deberse en parte al marco legal de presentan complejidades y dificultades a las que los países de destino. Los restrictivos controles se debe prestar suma atención. migratorios implican que los grupos marginados La línea que divide a los traficantes, por un tienden a mantener una situación irregular y, por lado, y a los reclutadores y contrabandistas, por el lo tanto, no pueden acceder al mercado laboral otro, puede ser muy delgada. Por ejemplo, el ne- formal ni a los beneficios que el Estado ofrece a gocio del reclutamiento crece y aumentan los ni- los ciudadanos y a los inmigrantes con permiso veles en que operan subagentes informales. Éstos de trabajo115. En términos más generales, la trata trabajan con el amparo de reclutadores legítimos se puede combatir con mayor eficacia generando y su presencia puede reducir la rendición de cuen- mejores oportunidades y sensibilizando a los in- tas e incrementar los costos. Los riesgos de de- dividuos en sus países de origen; la capacidad de tención y deportación son altos. Los costos del decir “no” a los traficantes es la mejor defensa a contrabando en algunos casos incluyen sobornos la que pueden apelar. para los funcionarios de fronteras corruptos y Las dificultades que se presentan para distin- para financiar la falsificación de documentos118. guir la trata de otras formas de explotación, así como los desafíos que conlleva definir las prác- 3.6 Impactos generales ticas de explotación, disminuyen todavía más los Hemos estudiado los impactos diferenciados de derechos de las víctimas. Puede haber problemas la migración en los ingresos, la salud, la educa- de aplicación. Al parecer, la trata se interpreta de ción y aspectos vinculados con la potenciación manera muy general como aplicable a todas las y la agencia, y hemos analizado los resultados inmigrantes que se dedican al comercio sexual. negativos que pueden sufrir quienes se despla- Así, puede usarse para justificar el acoso y la de- zan en condiciones difíciles. Las diferencias en portación de estas mujeres, lo que las vuelve aún el IDH constituyen una manera simple de ob- más vulnerables a la explotación. Y una vez que servar los cambios generales. 74
  • 85. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 3 Nuestros estudios de antecedentes detec- Figura 3.13 Beneficios considerables en desarrollo humano para taron diferencias promedio muy amplias en migrantes internos el IDH de inmigrantes y no inmigrantes, con Relación del IDH estimado de migrantes y no-migrantes en desplazamientos internos y transfronterizos. algunos países en desarrollo, 1995-2005 Descubrimos que, en promedio, el IDH de los Guinea emigrantes cuyo destino son los países de la OCDE era superior en aproximadamente 24% Madagascar al de quienes se quedaban en sus respectivos paí- Uganda ses de origen119. Sin embargo, los logros son enor- mes no sólo para quienes se desplazaron a países Indonesia desarrollados: también detectamos diferencias Viet Nam considerables entre los migrantes internos y los no migrantes120. La figura 3.13 muestra que en Côte d’Ivoire 14 de los 16 países en desarrollo que abarca este análisis el IDH de los emigrantes internos es su- Ghana perior al de los no migrantes. Kirguistán En algunos casos las diferencias son conside- rables. Para quienes se desplazan internamente Paraguay en Guinea, por ejemplo, el IDH de los migran- Camerún tes es superior en 23% al de los no migrantes y sólo un punto porcentual inferior al de quienes Bolivia se desplazan a países de la OCDE. Si se consi- derara a estos migrantes como un país separado, Nicaragua estarían ubicados unos 25 puestos por sobre los Colombia no migrantes en el IDH mundial. Existen dos excepciones muy importantes al Perú parámetro general de mayor bienestar a partir Zambia de la migración interna: Guatemala y Zambia, donde los migrantes internos parecen obtener Guatemala peores resultados que quienes no se trasladan. Estos dos casos destacan los riesgos que acompa- | | | | | | 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 ñan a la migración. En Guatemala, la mayor parte Relación del IDH de quienes emigraron fueron desplazados por la violencia y la guerra civil de la década de 1980 Fuente: Harttgen y Klasen (2009). y comienzos de la década de 1990; mientras que en Zambia, los migrantes enfrentaron la extrema pobreza urbana tras las sucesivas crisis económi- cas que han afectado a este país en los últimos de felicidad y salud indicados por estas perso- 20 años. En otros casos –Bolivia y Perú, por nas fueron muy similares entre migrantes y no ejemplo– el desarrollo humano general parece migrantes: el 84% de los migrantes se sentía marginal a pesar de los considerables logros en feliz (comparado con el 83% de los no migran- términos de ingresos, lo que sugiere un precario tes), mientras que el 72% consideró que su salud acceso a los servicios como factor que obstaculiza era buena o muy buena (frente al 70% de los no el bienestar. Sin embargo, estos casos excepciona- migrantes); sólo el 9% dijo “no sentirse satisfe- les ayudan a enfatizar la regla, según la cual la ma- cho” con la vida (comparado con el 11% de los yoría de quienes emigran obtienen beneficios. no migrantes). La proporción de migrantes que Estas conclusiones en el caso de los migran- manifestó sentirse bastante o muy feliz fue más tes internacionales se confirman con la compro- alta en los países desarrollados. Un porcentaje si- bación del sentido de bienestar de los propios milar de encuestados extranjeros y nacidos en el protagonistas (figura 3.14). En 2005 analizamos país de acogida –más del 70%– consideró tener datos de 52 países y concluimos que los niveles “libertad y control respecto de su vida”121. 75
  • 86. 3 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 3.14 En general los migrantes son tan felices como los nativos 3.7 Conclusiones Nivel de felicidad auto-informada por migrantes y nativos La migración genera impactos que por su comple- alrededor del mundo, 2005-2006 jidad resultan difíciles de enunciar en pocas pala- bras. En este capítulo se presentaron hallazgos de gran alcance que permiten subrayar la función Nativo Total que le cabe a la migración en el aumento de las libertades humanas, que fueron definidas en el Extranjero capítulo 1. Pudimos apreciar que los migrantes Total por lo general mejoran sus oportunidades, al menos en algunas dimensiones, y pueden alcan- IDH bajo zar beneficios considerables. Sin embargo, tam- bién pudimos advertir que la política imperante IDH medio en los lugares de origen y destino y las restric- IDH alto ciones impuestas a los individuos y sus familias pueden reducir esos beneficios. Debido a sus IDH muy alto diferencias, los individuos enfrentan distintas oportunidades y limitaciones, lo que explica las | | | | | | enormes desigualdades observadas en los retor- 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de respuestas nos de la migración. Los casos en que se apreció un deterioro del bienestar durante o después del proceso migratorio, es decir, conflicto, trata, de- Considerando todos los factores, usted diría que es: sastres naturales, etcétera, se caracterizaron por Muy feliz Bastante feliz No muy feliz No soy feliz que el individuo se encontraba limitado para es- coger con libertad. Se desprende de esto que el movimiento Fuente: cálculos del equipo del Informe sobre Desarrollo Humano basado en la Encuesta Mundial de Valores (WVS) (2006). humano puede traer aparejado la necesidad de equilibrar ventajas y desventajas, es decir, se puede obtener beneficios en una dimensión de la libertad y perderlos en otra. Sin embargo, es posible aliviar las pérdidas e incluso compensar- las mediante políticas más adecuadas, como se demostrará en el capítulo final. 76
  • 87. Repercusiones en el origen y en el destino 4
  • 88. El desplazamiento tiene múltiples impactos sobre otras personas, además de quienes se desplazan, los que determinan profundamente sus efectos generales. Este capítulo se concentra en los impactos en el país de origen y en el país anfitrión y subraya sus interrelaciones. Las familias de los emigrantes, ya sea que éstos se hayan desplazado dentro o fuera del país, suelen experimentar beneficios directos, pero también puede haber beneficios más amplios. A la vez, surgen preocupaciones por la pérdida que significa la partida de una persona para la comunidad de origen. En cuanto a los efectos en el lugar de destino, a menudo se cree que son negativos debido al temor de que disminuya el empleo, se sobrecarguen los servicios públicos, se creen tensiones sociales e, incluso, aumente la criminalidad. Se ha comprobado que estas preocupaciones son exageradas y con frecuencia carecen de fundamento. Aun así, es importante analizar con atención estas percepciones para ayudar a conformar un marco para el análisis de políticas.
  • 89. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 Repercusiones en el origen y en el destino Hay personas que no se trasladan, pero pueden resultar afecta- das por el desplazamiento, como la familia de los migrantes y las comunidades en el lugar de origen y de destino. La multiplicidad de impactos del desplazamiento en estos lugares diferentes es de gran importancia, por cuanto configura los efectos generales del movimiento en el desarrollo humano. Este capítulo aborda cada uno de ellos. En los lugares de origen, los impactos se dan en los de la presencia de inmigrantes en los lugares de ingresos y en el consumo, la educación y la salud y destino. Es generalizada la creencia de que los en otros aspectos y procesos culturales y sociales impactos son negativos, en la medida en que los más amplios. En su mayoría se trata de efectos fa- recién llegados son percibidos como los que «nos vorables, pero cabe investigar las preocupaciones dejan sin trabajo» cuando tienen empleo, viven sobre la pérdida que significa el desplazamiento de los contribuyentes al pedir ayuda al Estado de las personas para las comunidades. Nuestra re- cuando no tienen empleo, sobrecargan los servi- visión de las pruebas disponibles muestra que los cios públicos en áreas como la salud y la educa- impactos son complejos, se sitúan en un contexto ción, crean tensiones sociales con los lugareños u determinado y suelen cambiar en el tiempo. Su otros grupos de inmigrantes e, incluso, aumen- naturaleza y alcance varía de acuerdo a quién tan la delincuencia. Al investigar la extensa bi- emigra, cuál es su suerte y si se inclina por mante- bliografía empírica sobre el tema, encontramos ner el contacto, lo que puede traducirse en flujos que los temores son exagerados y frecuentemente de dinero, conocimientos e ideas y en la intención infundados. Sin embargo, estas percepciones explícita de volver en algún momento. Debido a importan, porque afectan el clima político en el que los migrantes suelen llegar en gran número cual se toman las decisiones normativas sobre el desde lugares específicos, por ejemplo, de Kerala ingreso y trato de los inmigrantes. Los temores en India y la provincia de Fujian en China, la pueden alimentar una hostilidad mayor hacia magnitud de los impactos pueden ser mayores a ellos, aumentando el poder de quienes propi- escala local que a escala nacional. Sin embargo, cian políticas extremas. Sin duda, las pruebas de el flujo de ideas también puede tener profundas la historia antigua y contemporánea muestran repercusiones en las normas sociales y en las es- que la hostilidad puede aumentar en épocas de tructuras de clase y extenderse a la comunidad en recesión. Terminamos este capítulo tratando el general a lo largo del tiempo. Tradicionalmente, difícil tema de la opinión pública, ya que ésta res- algunas de estas consecuencias son vistas de ma- tringe las alternativas de política que se exploran nera negativa, pero una perspectiva más amplia en el último capítulo. sugiere una visión más matizada. En este con- texto, examinamos hasta qué punto los planes 4.1 Repercusiones en los lugares nacionales de desarrollo, tales como las estrate- de origen gias de reducción de la pobreza (ERP), reflejan y Habitualmente sólo emigra una pequeña parte de enmarcan los esfuerzos de los países en desarrollo la población total de un país. Cuando hay excep- para promover los beneficios de la movilidad. ciones, esto es, países desde los cuales ha emigrado Los académicos y los medios de comunica- un número elevado de personas, se trata de países ción han prestado bastante atención a los efectos pequeños, tales como las naciones caribeñas 79
  • 90. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos A pesar de estas de Antigua y Barbuda, Granada y Saint Kitts y internacionales al bienestar, la nutrición, la ali- retribuciones Nevis. Allí los emigrantes pueden llegar al 40% de mentación y la salud de los hogares y las condi- financieras, la la población. Cuanto mayor es su número, más po- ciones generales en el lugar de origen2 . Se trata separación por lo sibilidades existen que su situación repercuta más de una aportación reconocida en la bibliografía general es una decisión intensa y profundamente sobre quienes se que- sobre migración que se refleja en los datos cada penosa que entraña dan. Si bien el análisis a continuación se centra en vez más precisos sobre remesas internacionales grandes costos países en desarrollo, es importante tener presente que publica el Banco Mundial y otras entidades, emocionales tanto para que, tal como se indica en el capítulo 2, las tasas como se muestra en el mapa 4.1. Incluso aque- quien se va como para de emigración de los países con bajo IDH son las llos que emigraron debido a algún conflicto quienes se quedan más bajas entre todos los grupos de países. pueden ser remisores netos, según lo ilustra En general, los hogares que tienen un miem- la historia de Bosnia y Herzegovina, Guinea- bro ausente son los que sienten los impactos ma- Bissau, Nicaragua, Tayikistán y Uganda, donde yores en los lugares de origen. Sin embargo, la las remesas ayudaron a la supervivencia de comu- comunidad, la región e incluso la nación en su nidades enteras afectadas por la guerra3. conjunto pueden verse afectadas. Examinaremos En algunos corredores de migración interna- cada una de ellas. cional, el costo de las transferencias de dinero ha ido bajando en el tiempo y ha traído beneficios 4.1.1 Efectos en los hogares evidentes para aquellos que envían y reciben re- En muchos países en desarrollo, el desplaza- mesas4. Algunas innovaciones recientes también miento es una estrategia que utiliza la familia han hecho bajar considerablemente los costos para mejorar no sólo las perspectivas del que se a escala de países, como ocurre en Kenya, cuya va, sino también de la familia extensa. A cam- situación se describe en el recuadro 4.1. Con la bio de su apoyo a la migración, la familia puede reducción del costo de las transferencias de di- esperar remesas financieras una vez que el emi- nero, las familias que en un momento dependían grante se haya establecido. Estas transferencias de parientes y amigos cercanos o usaban medios a menudo superan ampliamente el desembolso informales, como el conductor del bus local, inicial o los ingresos que el emigrante hubiera ahora pueden optar por enviar dinero a través de podido alcanzar en su lugar de origen. Las reme- bancos, empresas dedicadas a esos fines e incluso sas, a su vez, pueden ser utilizadas para financiar teléfonos móviles. inversiones importantes, al igual que necesidades Las remesas cumplen una función impor- de consumo inmediato. tante: diversificar las fuentes de ingreso familiar A pesar de estas retribuciones financieras, la y servir de colchón ante dificultades como en- separación por lo general es una decisión penosa fermedades o conmociones más generales causa- que entraña grandes costos emocionales tanto das por crisis económicas, conflictos políticos o para quien se va como para quienes se quedan. En caprichos de la naturaleza5. En estudios realiza- palabras de la poetisa filipina Nadine Sarreal: dos en países tan disímiles como Botswana, El Salvador, Filipinas y Jamaica, se encontró que Al otro lado del mar esos seres queridos los migrantes responden a las catástrofes climá- Se sentarán a la mesa sin intentar mirar ticas aumentando sus remesas, aunque resulta El lugar que te correspondía en ella. difícil determinar si éstas actúan efectivamente Una boca menos que alimentar de seguro. Ejemplos recientes son el huracán No compensa el vacío que dejó tu ausencia1. Jeanne de 2004 en Haití, el tsunami de 2004 en Indonesia y Sri Lanka y el terremoto de 2005 El hecho de que tantos padres, cónyuges y pa- en Pakistán6. En una muestra de países pobres, rejas estén dispuestos a sobrellevar estos costos se constató que el aumento de las remesas com- ofrece una idea de la magnitud de las retribucio- pensó alrededor de 20% de los daños causados nes que esperan. por un huracán7, mientras que en Filipinas éstas Las remesas de dinero son esenciales para compensaron cerca de 60% de la disminución en mejorar las condiciones de millones de personas los ingresos debido a los efectos de las lluvias8. en los países en desarrollo. Muchos estudios em- La merma en las cosechas debido al clima en El píricos confirman la contribución de las remesas Salvador aumentó en 24% la probabilidad de que 80
  • 91. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 Mapa 4.1 Las remesas van básicamente de las regiones desarrolladas a las regiones en desarrollo Flujos de remesas internacionales, 2006-2007 30,1 0,9 17,3 0,3 5,3 4,4 2,2 42,0 52,5 Europa 15,9 América del Norte 2,9 Asia 0,4 0,02 1,2 10,3 0,2 3,1 1,6 África 0,3 36,3 América Latina 2,2 1,9 y el Caribe 0,3 0,01 1,1 4,0 2,8 1,5 Oceanía 0,02 0,9 0,1 3,6 0,08 0,5 0,02 Regiones Remesas, 2006 (en mil millones de US$) Remesas como porcentaje del PIB, 2007 América del Norte Sin información 10,0%–14,9% Europa Remesas 0,0%–0,4% 15,0%–19,9% Oceanía intrarregionales 0,5%–0,9% 20,0%–24,9% América Latina y el Caribe 1,0%–4,9% 25,0%–29,9% Asia 5,0%–9,9% >30% África Fuente: Cálculos del equipo a cargo del Informe sobre Desarrollo Humano basados en Ratha y Shaw (2006) y Banco Mundial (2009b). los hogares enviaran a uno de sus miembros a tra- la pobreza depende del contexto socioeconómico bajar a Estados Unidos9. de quienes cambiaron su lugar de residencia. En Los migrantes pueden brindar esta clase de América Latina, por ejemplo, un estudio reciente protección si sus ingresos son lo suficientemente reveló que en México y Paraguay, los hogares que altos y no varían a la par con el de sus familias, reciben dinero corresponden principalmente al lo que depende de la naturaleza y alcance de la último peldaño de la escala de distribución de catástrofe, así como del lugar en que se encuentre ingresos y de educación, mientras que en Perú el migrante. Por ejemplo, las remesas no pueden y Nicaragua ocurre lo contrario11. En términos ofrecer seguridad contra los efectos de la actual más generales, las escasas posibilidades de los recesión económica mundial, ya que los trabaja- trabajadores menos calificados de salir de su país dores migrantes en casi todas las latitudes están implican que las remesas no suelen llegar a las sufriendo limitaciones en el momento preciso en familias más pobres12 y tampoco a los países más que sus familias más necesitan apoyo (recuadro pobres13. Consideremos el ejemplo de China: 4.2). Se proyecta que las remesas a los países en debido a que los migrantes por lo general no pro- desarrollo bajen de US$308.000 millones en vienen de los hogares más pobres, el efecto de la 2008 a US$293.000 millones en 200910. migración interna en la pobreza total es limitado Aun cuando el volumen total de remesas sea (se estima una reducción de 1%), aunque aún así importante, su efecto directo en la reducción de se traduce en casi 12 millones menos de pobres14. 81
  • 92. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 4.1 Cómo los teléfonos móviles pueden reducir el costo de las remesas de dinero: el caso de Kenya Para mucha gente que vive en zonas rurales remotas de países en depositar dinero en una cuenta y enviarlo a otro usuario gracias a desarrollo, los costos de recibir dinero siguen siendo elevados, ya los agentes M-PESA distribuidos en todo el país. que los destinatarios muchas veces tienen que salvar grandes dis- Una encuesta realizada hace poco en Kenya demostró que, en ape- tancias para acudir a una capital regional o nacional y retirar el dinero nas dos años, el sistema M-PESA se expandió rápidamente. Hoy lo usan o éste pasa por las manos de un intermediario que puede cobrar una cerca de 6 millones de individuos, o alrededor de 17% de la población comisión considerable. (de un total de 26% que posee un teléfono móvil) y cuenta con una red La rápida propagación de la telefonía móvil durante el último de más de 7.500 agentes. Se pueden realizar transferencias desde la decenio permitió el desarrollo de innovadores sistemas de trans- ciudad portuaria de Mombasa a Kisumu, a orillas del lago Victoria, o ferencia de dinero en varios países. En Kenya, por ejemplo, una de desde Nairobi, en el sur del país, a Marsabit, en el norte –distancias las principales compañías de telefonía móvil, Safaricom, aunó fuer- que requieren cada una dos días de viaje en autobús– con sólo oprimir zas con algunos donantes para probar un sistema piloto que, pos- algunas teclas y a un costo menor que un dólar. A mediados de 2008, el teriormente, dio lugar al lanzamiento de M-PESA («dinero móvil») volumen de dinero enviado había alcanzado cerca del 8% del PIB, co- en 2007. Cualquier persona que tenga un teléfono móvil puede rrespondiente principalmente a muchas transacciones de poca monta. Fuente: Jack y Suri (2009). Asimismo, algunos migrantes provienen de ho- índices de pobreza de las familias sin migrantes gares pobres y un volumen considerable de reme- subieron bruscamente de 25% a 31% durante el sas a veces llega a personas ajenas a la familia, lo período (que abarcó la recesión de 2001 y 2002), que se traduce en mayores beneficios, tal como pero sólo levemente, de 29% a 30%, en familias se ha visto en estudios sobre Fiji y Jamaica, por con migrantes. En ambos países, en un principio ejemplo15. los hogares con migrantes representaban menos La incidencia de la migración interna en la de la mitad de los dos quintiles más altos de la reducción de la pobreza, demostrada en estudios escala de riqueza, pero con el tiempo esa partici- sobre una amplia gama de situaciones a escala pación aumentó a cerca de dos tercios19. nacional, puede ser incluso más significativa. En Una dimensión del desplazamiento que pa- Andhra Pradesh y Madhya Pradesh, India, los rece afectar los flujos de remesas es el género. Las índices de pobreza en los hogares con emigran- pruebas indican que las mujeres suelen enviar tes disminuyeron a casi la mitad entre los años mayor proporción de sus ingresos a casa y de 2001 a 2002 y 2006 a 200716, y lo mismo ocurrió manera más regular, aunque los montos totales en Bangladesh17. De los datos recopilados en un suelen ser menores debido a que sus salarios son seguimiento de personas en el tiempo realizado más bajos20. en la región de Kagera, Tanzanía, entre 1991 y También hay una dimensión temporal en 2004, también se desprenden grandes benefi- estos flujos, ya que los efectos de las remesas cios18. En la investigación llevada a cabo para pueden modificar considerablemente las condi- el presente informe, que usa datos de paneles y ciones generales de pobreza y desigualdad en el medidas de control para neutralizar los efectos tiempo21. Los pobres suelen beneficiarse cuando de una eventual selección sesgada, se examina- las remesas se destinan a generar empleo local ron los casos de Indonesia entre 1994 y 2000 (por ej. la construccion de viviendas) y a abrir o y de México entre 2003 y 2005. En Indonesia, ampliar negocios22 . En algunos estudios se en- donde en casi la mitad de las familias había un contró que los receptores de remesas demuestran migrante interno, los índices de pobreza de los mayor capacidad de emprendimiento y mayor hogares sin migrantes se mantuvieron práctica- propensión marginal a invertir que los hogares mente estables durante el período (que incluye la sin migrantes23. No obstante, los efectos positivos crisis financiera de Asia oriental), con una leve de la inversión pueden demorar decenios en con- baja de 40% a 39%, pero descendieron con rapi- cretarse en toda su dimensión, son de naturaleza dez, de 34% a 19%, entre aquellas con algún mi- compleja y están muy lejos de ser automáticos. grante. En México, donde alguien había migrado La demora puede ser el resultado de la tardanza internamente en cerca de 9% de los hogares, los en el envío mientras los emigrantes se adaptan a 82
  • 93. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 su nuevo entorno. También puede deberse a las Recuadro 4.2 La crisis de 2009 y las remesas condiciones políticas o económicas en los luga- res de origen (como un entorno poco propicio La crisis económica de 2009, que comenzó en los principales países de destino y para invertir) que pueden inhibir o dificultar las ahora es mundial, se ha traducido en la reducción de los flujos de remesas hacia transferencias24. Por último, las remesas pueden los países en desarrollo. Ya hay indicios de mermas importantes en los flujos hacia crear una reserva de capital para financiar la mi- países que dependen en alto grado de las remesas, como Bangladesh, Egipto, El gración de otros integrantes de la familia años Salvador y Filipinas. después de la partida del primero. Los países y regiones varían en cuanto a la exposición a la crisis a través de los Algunos analistas descartan la importancia efectos de ésta en las remesas. Se prevé que las mayores caídas en las remesas se de las remesas, porque en parte se destinan al registrarán en los países de Europa Oriental y Asia Central, tanto en términos relativos consumo. Esta apreciación es errónea por dos como absolutos, debido en parte a la reversión de la tendencia de rápido crecimiento motivos generales. En primer lugar, el consumo que experimentaron luego del acceso a la Unión Europea y el auge económico de la puede tener un valor inherente y a menudo ejerce Federación de Rusia. En Moldova y Tayikistán, donde las remesas son las más altas efectos similares a la inversión a largo plazo, del mundo como proporción del PIB (45% y 38%, respectivamente), se calcula que sobre todo en las comunidades pobres. La me- los flujos se contraerán en un 10% en 2009. El Salvador, donde representan más del jora en la nutrición y en artículos de consumo 18% del PIB, enfrenta una caída considerable en su volumen. básico enriquece el capital humano y, por ende, Cerca de tres cuartas partes de las remesas hacia África Subsahariana provienen los ingresos futuros25. Asimismo, el gasto en es- de Estados Unidos y Europa, donde la crisis ha calado hondo (capítulo 2). Queda por colaridad suele ser prioridad para las familias que ver si estas fuentes se recuperarán más rápido que las fuentes de ayuda oficial para reciben remesas, porque aumenta la capacidad de el desarrollo y los flujos de inversión privada. la próxima generación para procurarse ingresos. Fuentes: Ratha y Mohapatra (2009b) y The Economist Intelligence Unit (2009). En segundo lugar, muchos tipos de gastos, sobre todo en bienes y servicios que requieren mano de obra considerable, como la construcción de Figura 4.1 Es probable que el flujo de remesas se vea afectado por vivienda y otras, benefician la economía local y la recesión mundial pueden tener efectos multiplicadores26. Y todos Tendencias proyectadas en el flujo de remesas hacia regiones éstos son positivos. en desarrollo, 2006-2011 Las familias con migrantes son más procli- 70 ves a enviar a sus hijos a la escuela y utilizan el Asia Oriental y el Pacífico Asia Meridional dinero de las remesas para el pago de aranceles Flujo de remesas (en mil millones de US$) 60 América Latina y otros costos, lo cual reduce el trabajo infantil. y el Caribe Y llegados a este punto, los hijos de migrantes 50 Europa Central tienen más probabilidades de terminar la escuela, y Oriental y la CEI ya que las mejores perspectivas asociadas con la 40 migración inciden en las normas e incentivos Estados Árabes sociales27. En Guatemala, la migración interna 30 e internacional se relaciona con mayor gasto en educación (45% y 48%, respectivamente), sobre 20 África Subsahariana todo en los últimos niveles de enseñanza28. En la zona rural del Pakistán, la migración temporal 10 puede relacionarse con aumentos en las tasas de | | | | | | 2006 2007 2008* 2009** 2010** 2011** matriculación y disminución en las tasas de de- serción superiores al 40%, con mayores efectos en las niñas que en los niños29. En el estudio que en- * Estimaciones ** Pronósticos Fuente: Ratha y Mohapatra (2009b) y The Economist Intelligence Unit (2009). cargamos, hubo resultados similares en México, Nota: Estas agrupaciones regionales incluyen todos los países en desarrollo según la clasificación de las Direcciones Regionales del PNUD. Para acceder a la lista completa de países en cada región, vea ‘Clasificación de países’ en el Anexo estadístico. donde los niños de familias de migrantes inter- nos tenían 30% a 45% más de probabilidades de cursar el grado que correspondía a su edad30. en la práctica en algunos países. Por ejemplo, la La perspectiva del desplazamiento puede emigración de los fiyianos a Australia para en- aumentar los incentivos para invertir en educa- contrar empleos que exigen alta especialización ción31. La teoría lo ha sugerido y se ha demostrado ha fomentado el interés por la educación superior 83
  • 94. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos El efecto de la en Fiji. La magnitud de esta consecuencia se el lugar de origen. El riesgo de contraer VIH u migración de personas aprecia en que, si bien aproximadamente un ter- otras enfermedades de transmisión sexual puede calificadas es menos cio de la población indo-fiyiana ha emigrado en ser especialmente alto38. dañino para las los últimos tres decenios y los trabajadores cali- Como contrapeso de los posibles beneficios comunidades de origen ficados tienen una elevada representación entre en el consumo, la escolaridad y la salud, los niños de lo que generalmente los emigrantes, el número total de trabajadores en el lugar de origen pueden resultar afectados se piensa indo-fiyianos calificados en Fiji ha aumentado emocionalmente por el proceso de migración. considerablemente32 . Varios gobiernos, tales Una de cada cinco madres paraguayas que viven como el de Filipinas, han intentado promover el en Argentina, por ejemplo, tiene hijos pequeños trabajo en el extranjero ex profeso, en parte faci- en Paraguay39. Los estudios que investigan los litando la especialización en el país33. posibles efectos han revelado que éstos depen- El contexto y las perspectivas de migración den de factores como la edad del hijo al ocurrir determinan el grado de repercusión en los in- la separación (en los primeros años de vida la re- centivos a la escolaridad. En México, por ejem- percusión es mayor), la familiaridad y actitud del plo, donde predomina la migración irregular de adulto a cuyo cargo queda el menor y si la separa- trabajadores poco calificados, los niños son más ción es permanente o temporal40. La aparición de proclives a desertar de la escuela para asumir esta medios de comunicación sencillos y económicos, opción34. En el estudio que encargamos sobre como el teléfono móvil y Skype, ha aliviado los datos censales de China a nivel provincial, las efectos de la separación y ayudado en gran me- inversiones en escolaridad en las comunidades dida a mantener los lazos y las relaciones en los rurales de origen obedecieron a la especializa- últimos años. ción buscada para satisfacer las ofertas de trabajo El desplazamiento puede afectar las relacio- fuera de la provincia. Así, donde los migrantes nes de género en el lugar de origen41. Cuando internos tenían enseñanza secundaria, había un emigran las mujeres, pueden cambiar los roles incentivo para que los niños que quedaban en la tradicionales, sobre todo en relación con el cui- comunidad alcanzaran niveles superiores, mien- dado de los hijos y los ancianos42 . Cuando emi- tras que en las provincias donde los migrantes gran los hombres, las mujeres rurales pueden solían haber concluido sólo el primer ciclo de la emanciparse como resultado de su ausencia: es- enseñanza media, se encontraron menores tasas tudios en terreno efectuados en Ecuador, Ghana, de terminación de la educación secundaria35. India, Madagascar y Moldova revelaron que, con La migración puede incidir en la salud de la migración masculina, las mujeres de zonas ru- quienes se quedan gracias a sus efectos en la nu- rales aumentaban su participación en la toma de trición, las condiciones de vida, el aumento de decisiones de la comunidad43. Las normas que los ingresos y la transmisión de conocimientos se adopten en el nuevo hogar de un inmigrante, y prácticas. Se ha comprobado que el mayor in- como casarse a mayor edad y reducir la fecundi- greso y conocimiento de temas de salud asocia- dad, mayores expectativas educacionales para las dos con la migración influyen positivamente en niñas y participación en la fuerza laboral, pueden las tasas de mortalidad infantil36. Sin embargo, filtrarse hasta el lugar de origen. Este proceso de al menos en México, se constató que la salud difusión puede acelerarse en casos en que haya puede verse afectada negativamente a más largo una amplia brecha social y cultural entre los paí- plazo, ya que los niveles de atención preventiva ses de origen y de destino44. Los últimos hallaz- (como lactancia materna y vacunas) disminuían gos lo confirman en relación con la transferencia cuando al menos uno de los padres había emi- de normas de fecundidad desde los emigrantes grado37. Esto puede obedecer a la mayor carga al resto de la familia y amigos en los lugares de laboral o a los menores niveles de conocimiento origen: a escala nacional, la baja en la cantidad de derivados de la crianza de los hijos por un solo niños se vuelve la norma en ambos lugares45. progenitor o por tratarse de familias donde hay Sin embargo, las pruebas sobre los efectos en menos adultos. Además, cuando se pueden con- los roles tradicionales de género por lo general, traer enfermedades infecciosas en los lugares de son ambivalentes. Por ejemplo, cuando la vida de destino, el viaje de retorno puede acarrear ries- las esposas de los emigrantes en casa se remiten gos sanitarios importantes para las familias en casi exclusivamente al cuidado del hogar, los hijos 84
  • 95. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 y el trabajo agrícola, no hay mucho que pueda sin responder a las causas estructurales que los cambiar, exceptuando el aumento de su carga la- provocan. También hay motivos para creer que boral. Si consiguen más autoridad, puede que sea el efecto de la migración de personas calificadas sólo mientras el emigrante masculino no vuelve a es menos dañino para las comunidades de origen ocupar su lugar como jefe de hogar, como ocurre de lo que se piensa muy a menudo, tal como se en Albania y Burkina Faso, por ejemplo46 . sostiene en el recuadro 4.3. La transmisión de normas puede abarcar la Una preocupación difundida ha sido que la participación en asuntos cívicos. Los últimos partida de jóvenes sanos reduce la mano de obra, estudios realizados en seis países de América incidiendo en mermas de producción, sobre todo Latina revelaron que los individuos que tienen en la agricultura49. En Indonesia, por ejemplo, más relaciones con redes internacionales de emi- faltó mano de obra en las comunidades para el grantes participan más en asuntos comunitarios trabajo en las cooperativas agrícolas50. Sin em- locales, demuestran mayor apego a los principios bargo, en muchos países en desarrollo, los despla- democráticos y son más críticos del estado de la zamientos de trabajadores desde zonas agrícolas democracia en su propio país47. a urbanas pueden ser un síntoma importante de transformación estructural. Y considerando que 4.1.2 Efectos económicos a escala la falta de capital, no así la de mano de obra, es comunitaria y nacional la que limita el crecimiento en la mayoría de los Además de los impactos directos en las familias países en desarrollo, las remesas pueden ser una con migrantes, el desplazamiento tiene efectos más fuente importante de financiamiento de la inver- amplios. Los procesos de cambio social y cultural sión rural. derivados de la migración pueden tener consecuen- La migración puede ser un factor preponde- cias importantes en la gestión empresarial, las nor- rante en la convergencia de salarios e ingresos mas comunitarias y las transformaciones políticas entre los lugares de origen y de destino. Esto se y a menudo trascender generaciones. Por ejemplo, debe a que, a medida que aumenta la movilidad Kenya y, por cierto, casi toda África, puede sen- entre dos regiones, los mercados laborales se in- tir hoy las consecuencias de la decisión de Barack tegran cada vez más y se hace más difícil mante- Obama padre, tomada hace cinco decenios, de ner las grandes diferencias salariales. La historia estudiar en Estados Unidos. La mayoría de estos ofrece numerosas pruebas, que analizamos en el efectos son muy positivos, pero una preocupación capítulo 2, de que el aumento de la movilidad que debe abordarse es la pérdida de personas capa- se relaciona con la reducción de las disparidades citadas en las comunidades de origen. salariales entre los países. Las desigualdades al Desde hace tiempo se manifiestan temores interior de los países pueden seguir en el tiempo de que la movilidad de los trabajadores califi- un patrón con forma de campana: el progreso en cados daña la economía de los países de origen, algunas áreas crea riqueza, lo que se traduce en aunque en los últimos años el debate ha tenido desigualdad y ésta a su vez motiva la migración, más matices48. Cada cierto tiempo surgen estas que con el tiempo tiende a reducir la desigualdad. preocupaciones en diversos países pequeños y na- Los estudios han revelado que una mayor movi- ciones más pobres, pero también en países como lidad laboral ha incidido en reducir las desigual- Australia, cuyos profesionales suelen partir al dades salariales interregionales en Brasil, India, exterior. Esta situación se ha traducido en una Indonesia y México51. gama de propuestas en los últimos decenios que Curiosamente, las tasas de emigración de tra- se analizan en el capítulo 5. Cabe destacar, sin bajadores calificados son mucho más altas entre embargo, que la movilidad es normal, incluso en las mujeres que entre los hombres en la mayoría sociedades prósperas (capítulo 2). Los trabajado- de los países en desarrollo52. Las mujeres gradua- res calificados, al igual que lo haría cualquiera, das de la educación superior tienen al menos 40% emigran ante la aparente falta de oportunidades más de probabilidades que los hombres de emi- en su lugar de origen o la existencia de mejores grar a países de la OCDE desde una variedad de oportunidades afuera, tanto para sí mismos naciones tales como Afganistán, Croacia, Ghana, como para sus hijos. Resultan infructuosos los Guatemala, Malawi, Papua Nueva Guinea, intentos por restringir estos desplazamientos Togo, Uganda y Zambia. Si bien esto puede ser 85
  • 96. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 4.3 Consecuencias para el desarrollo humano de la migración de personas calificadas La emigración de personas con título universitario ha dado mucho faltan con frecuencia a su trabajo, es poco probable que los impactos que hablar en la opinión pública y en la esfera académica, principal- directos de su alejamiento sean importantes. Aún cuando esto no de- mente porque la escasez de profesionales calificados es particular- biera influir en el esfuerzo por controlar estas fuentes de ineficiencia mente grave en muchos países en desarrollo. La experiencia sugiere y desperdicio, el hecho de que el personal podría no estar brindando que el hecho de mejorar las condiciones de trabajo locales para con- servicios a la comunidad a la que pertenece no puede sencillamente trarrestar el éxodo da mejores resultados que imponer restricciones obviarse en el debate sobre el éxodo de la fuerza laboral calificada. a la salida. Como todo migrante, las personas calificadas establecidas en el Es importante comprender que la pésima calidad de los servicios extranjero muchas veces benefician a sus países de origen a través básicos que se prestan en algunos países en desarrollo no se puede de remesas y la formación de redes. Como se muestra en la figura atribuir a la emigración de los profesionales. El análisis sistemático 3.2, la migración puede traducirse en un enorme aumento absoluto de una nueva base de datos sobre emigración de los trabajadores de del ingreso, por lo que si apenas una fracción de la diferencia se re- la salud de África confirma que, si bien constituye un problema im- patría en la forma de remesas, los beneficios para el país de origen portante, la escasez de personal y las malas condiciones de la salud pueden ser considerables. Algunas investigaciones sugieren que la pública tienden a ser el resultado de factores que no están relacio- proporción de inversión extranjera directa en un país en desarrollo es nados con el desplazamiento internacional de los profesionales del en cierta forma proporcional a la cantidad de profesionales de dicho área, a saber: bajos incentivos, recursos inadecuados y capacidad país que habitan el lugar de dónde provienen las inversiones. Otros administrativa limitada. La migración es más bien un síntoma y no una estudios constataron que a mayor cantidad de emigrantes altamente causa de la mala calidad de los sistemas sanitarios. calificados instalados en otro país, más se desarrollan las relaciones El costo social de la emigración de personal calificado no debe comerciales entre ambas naciones. sobrestimarse. Cuando escasean los puestos de trabajo para las per- Por último, cabe subrayar que no son pocos los emigrantes cali- sonas con título universitario, como suele suceder en los países en ficados que terminan regresando a su país de origen. Según una es- desarrollo, el costo de oportunidad de su partida puede no ser muy timación reciente, cerca de la mitad lo hace, generalmente al cabo de elevado. Si un trabajador altamente productivo, pero mal pagado, unos cinco años. La bibliografía del último período también ha puesto abandona la comunidad, la pérdida es significativa para ésta; pero si énfasis en la creciente importancia de los desplazamientos circulares se va un trabajador con la misma especialización, pero improductivo, a medida que crecen las redes transnacionales. la comunidad apenas se ve afectada. Si, por ejemplo, los profesores Fuentes: Clemens (2009b), Banerjee y Duflo (2006), Javorcik, Ozden, Spatareanu y Neagu (2006), Rauch (1999), Felbermayr y Toubal (2008), Findlay y Lowell (2001) y Skeldon (2005). la consecuencia de diversos factores, la explica- , también pueden tener importancia en la formula- ción más probable son las barreras estructurales ción de políticas relacionadas con la emigración de o culturales que impiden el éxito profesional en profesionales calificados al extranjero. el lugar de origen53. En términos más amplios, las consecuencias El desplazamiento de trabajadores calificados económicas de la migración a escala nacional en ocurre no sólo entre los países, sino también in- los países de origen son complejas y, en su mayo- ternamente cuando éstos buscan mejores oportu- ría, de difícil medición. Pueden surgir redes que nidades. En la figura 4.2 se ilustra este fenómeno faciliten la difusión de conocimientos, innova- y se compara el desplazamiento dentro de Brasil, ción y actitudes y promuevan así el desarrollo a Estados Unidos, Filipinas y Kenya con las tasas mediano y largo plazo. Los casos de los que se internacionales. Lo sorprendente es que encon- tiene conocimiento parecen indicar que los emi- tramos patrones de migración de trabajadores grantes apoyan las actividades productivas en su calificados muy similares dentro y entre países. país de origen a través de la transferencia tecno- En particular, la tendencia de emigración de una lógica, la introducción de mayor especialización mayor proporción de trabajadores calificados desde y la exposición a mejores prácticas laborales y ad- países pequeños se repite también desde localida- ministrativas54 . El Gobierno chino ha intentado des pequeñas. Esto sugiere que las opciones de crear vínculos con los compatriotas que estudian políticas públicas que surgen en los análisis sobre en el extranjero para ayudar a promover la exce- el desarrollo local, tales como el aumento de los lencia académica en sus universidades. De ma- incentivos y la mejora en las condiciones laborales, nera similar, los “argonautas” de India (jóvenes 86
  • 97. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 profesionales que ayudaron a impulsar el auge En 2007, el flujo de remesas registrado oficial- Las ideas, prácticas, tecnológico del país al inicio de la década de mente hacia los países en desarrollo fue cercano identidades y capital 2000) aportaron a su trabajo las ideas, experien- a cuatro veces el volumen de toda la ayuda oficial social que llegan a las cia y dinero que acumularon en Estados Unidos y para el desarrollo57. A tal escala, es probable que familias y comunidades otros países55. Todo el modelo de la industria del las remesas sean un aporte importante a los ingre- de origen se conocen software cambió a medida que las empresas ex- sos en divisas en comparación con otras fuentes si como remesas sociales ternalizaban cada vez más la producción a India tomamos a cada uno de los países por separado. o establecían oficinas en ese país. En este caso, la En Senegal, por ejemplo, su monto en 2007 fue migración de trabajadores calificados tuvo efec- 12 veces mayor que el total de la inversión extran- tos externos y dinámicos de consideración que jera directa. Las remesas representan una porción beneficiaron a los trabajadores y a la industria del considerable del PIB en muchos países pequeños lugar de origen. y pobres, encabezados por Tayikistán, con 45%. La propagación de nuevas industrias a través En los 20 países que reciben más remesas, su por- de redes internacionales de profesionales califica- centaje superó el 9% en 2007, mientras que en dos puede ser rápida e impredecible, encontrar ni- más de 20 países en desarrollo, excedieron las ga- chos incluso en lo que de otra manera serían bajos nancias obtenidas de la exportación del principal niveles de desarrollo general y depende de forma producto básico. crucial de la apertura del entorno empresarial y Sin embargo, cabe señalar dos salvedades re- político en el lugar de origen. Pareciera que países lacionadas con estos hallazgos. En primer lugar, como Irán, la Federación de Rusia y Viet Nam, la mayor parte de estos flujos no llega a los países cuyos sistemas son más cerrados, se han benefi- más pobres. De la entrada de remesas estimada ciado menos de la formación de negocios de alta en 2007, menos del 1% se dirigió a los países con tecnología a través de sus trabajadores calificados IDH bajo. De hecho, para este grupo, las remesas de lo sucedido en India e Israel, por ejemplo56. son apenas el 15% de la ayuda oficial para el desa- Casi todos los macroestudios cuantitativos rrollo. En América Latina y el Caribe, en cambio, sobre los efectos a nivel de países se han centrado las remesas en 2007 representaron alrededor de en especial en la escala y el aporte de las remesas. 60% del volumen combinado de toda la inversión Figura 4.2 Los trabajadores calificados se movilizan por igual entre los países y en su interior Población y porcentaje de trabajadores calificados que migran tanto interna como internacionalmente Porcentaje de trabajadores calificados que migraron (%) 1 0,8 0,6 0,4 Estados de EE.UU. Distritos de Kenya 0,2 Estados de Brasil Provincias de Filipinas Países 0 | | | | | | | | | | | 0 15 20 Población total (en millones, escala logarítmica) Fuente: Clemens (2009b). Nota: Los porcentajes se representan utilizando regresiones de densidad de Kernel. 87
  • 98. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 4.4 Movilidad y perspectivas de desarrollo de países pequeños Tal como se demuestra en el capítulo 2, las mayores tasas de emi- Entre las metas del documento de ERP de Timor-Leste (2003) figuraba gración se dan en países pequeños. Estas tasas con frecuencia co- un plan de desarrollo que contemplaba el envío anual de 1.000 traba- inciden con el subdesarrollo. Para los países más pobres, el hecho jadores al extranjero. Sin embargo, otros países (Djibouti, Gambia, de ser también pequeño implica una desventaja adicional: suelen Guyana y Maldivas) mencionan la emigración sólo como un problema. depender sobremanera de una sola materia prima o sector y ser vul- Algunos ven aspectos negativos como la vulnerabilidad a los altiba- nerables a las conmociones externas. A estos países les resulta muy jos de las remesas (Cabo Verde) y el aumento de las desigualdades difícil aprovechar las economías de escala en la actividad económica (Bhután). La ERP de Dominica considera que la emigración es a la vez y en los bienes públicos que proveen y a menudo enfrentan eleva- una causa de la pobreza y una forma para disminuirla. dos costos de producción y precios al consumidor. En los casos de Hay varias maneras en que los países pequeños pueden hacer de las pequeñas naciones insulares, su lejanía también influye, pues la migración un elemento estratégico de desarrollo y algunas de ellas aumenta los costos y tiempos de transporte y dificulta su competi- requieren acuerdos regionales. Hay países que se interesan principal- tividad en los mercados externos. Todos estos factores fomentan la mente en enviar a sus profesionales a trabajar en el extranjero durante emigración. un tiempo. Otros ponen énfasis en la capacitación, a veces en acuerdo Los beneficios financieros vinculados con la migración son re- con sus vecinos. El Gobierno de Mauricio fomenta activamente las ex- lativamente altos para los países pequeños. En 2007, las remesas periencias laborales en el extranjero como medio para adquirir cono- promediaron US$233 per cápita, comparado con un promedio de cimientos y recaudar capital y así montar negocios propios al regreso. US$52 para los países en desarrollo. Los flujos anuales más impor- Con la ayuda de donaciones, el gobierno ideó un programa que pro- tantes en proporción al PIB se registran en la región caribeña, donde porciona respaldo técnico y financiero a los migrantes que regresan. El las remesas representan el 8% del PIB. Sin embargo, la mayoría de programa Lesotho Development Vision 2020 apunta a crear empleos los países pequeños no figura entre los que tienen mayor porcentaje en el país mediante la captación de inversión extranjera directa, a la de remesas relativo al PIB, por lo que no son particularmente vulne- vez que valora la profesionalización en el extranjero, particularmente rables a los altibajos de esta fuente de ingresos. Paralelamente, sin en la vecina Sudáfrica. Su ERP contempla medidas de reforma que embargo, los beneficios de la migración trascienden con creces el incluyen servicios de automatización y descentralización de la inmi- valor monetario de las remesas para los países pequeños. Los des- gración, el establecimiento de una ventanilla única para garantizar un plazamientos generan oportunidades de creación de vínculos labora- procesamiento eficiente de los permisos de inmigración y trabajo y les, lo que incrementa la integración de estas naciones en los centros la adopción de medidas de anticorrupción en el Departamento de económicos. La migración temporal de mano de obra puede ser una Inmigración. Por otra parte, las estrategias de desarrollo pueden tomar forma de equilibrar las necesidades económicas tanto de los países de medidas más amplias para hacer frente a los problemas de lejanía. Por origen como los de destino, crear oportunidades para los trabajadores ejemplo, en el Pacífico meridional, las universidades regionales y las menos calificados y producir beneficios para los países de origen a capacitaciones vocacionales facilitaron la movilidad y varios países través de la repatriación de conocimientos e ideas emprendedoras. Allí firmaron acuerdos de inmigración con sus vecinos. donde el tamaño es sinónimo de fragilidad y, en algunos países, de Los emigrantes de los países pequeños son como todos los emi- inestabilidad, la migración puede ser una válvula de descompresión grantes, en el sentido de que suelen tener mayor calificación y más que ayude a mitigar los riesgos de conflictos, así como una estrategia recursos que los que se quedan. En Mauricio, por ejemplo, la tasa de de diversificación a largo plazo. emigración total es de 12,5%, pero en el caso de los graduados llega Algunos países pequeños han integrado la emigración en sus al 49%. Sin embargo, en general no hay mucha diferencia en la oferta estrategias de desarrollo, principalmente para enfrentar el reto de la neta de calificación entre los países pequeños y grandes medida por el creación de empleos. La revisión de las estrategias de reducción de número de médicos por cada 10.000 habitantes. De hecho, expresada la pobreza (ERP) que encargamos arrojó que muchos países peque- en promedios simples, el número de éstos es incluso mayor en los paí- ños (Bhután, Cabo Verde, Dominica, Guinea-Bissau, Santo Tomé y ses pequeños, pues asciende a 23 por cada 10.000 habitantes frente a Príncipe y Timor-Leste) mencionan consecuencias positivas de la mi- un promedio de 20 por cada 10.000 en el resto de las naciones. gración internacional para el desarrollo y la reducción de la pobreza. Fuentes: Luthria (2009), Winters y Martin (2004), Black y Sward (2009), Seewooruthun (2008), Gobierno de Lesotho (2004), Winters, Walmsley, Wang y Grynberg (2003), Amin y Mattoo (2005), Koettl (2006) y Pritchett (2006). y ayuda extranjera directa. Segundo, los estudios aunque los resultados son ambivalentes58. Esto orientados a capturar los efectos de las remesas se debe en parte a que el efecto de las remesas en el crecimiento a largo plazo del país receptor en el desarrollo es determinado a la larga por las sugieren que éstos por lo general son reducidos, estructuras institucionales locales59. 88
  • 99. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 Se han levantado voces para señalar que las demuestra los efectos en la dinámica de género. Hay cada vez más remesas crean una forma de “maldición de los El rol de las mujeres cambió, no sólo en Boston, pruebas de que los recursos” al llevar a una sobrevaloración no de- donde éstas salían a trabajar, sino también en la emigrantes influyeron seada del tipo de cambio local y disminuir así la República Dominicana, donde se generó una dis- en mejorar las competitividad. También en este caso las prue- tribución más equitativa de las tareas del hogar y instituciones políticas bas son contradictorias60. Además, las remesas mayor potenciación general. Otro ejemplo ocu- de sus países de origen se destinan a los individuos y a las familias y por rre con los pakistaníes en el Centro Islámico de ende se distribuyen más ampliamente que los di- Nueva Inglaterra de Estados Unidos, donde las videndos derivados de la explotación de recursos mujeres rezan y cuidan la mezquita junto con los naturales, que sólo llegan a los gobiernos y a un hombres. Las noticias sobre estos cambios llega- puñado de empresas y por ende suelen exacerbar ron a Karachi, Pakistán, donde algunas muje- la corrupción. Un aspecto macroeconómico po- res todavía prefieren los métodos tradicionales, sitivo de las remesas es que habitualmente son pero otros intentan crear nuevos espacios donde menos volátiles que la ayuda oficial para el desa- las mujeres no deban rezar y estudiar separadas rrollo o la inversión extranjera directa, tal como de los hombres. La salud es otra área donde se se aprecia en este año 2009 (recuadro 4.2)61. siente el efecto de las remesas sociales. Como re- En general, “el desarrollo impulsado por re- sultado de la exposición al exterior, los migrantes mesas” pareciera no ser una estrategia sólida de que están de visita o regresan pueden introducir crecimiento. Al igual que los flujos de ayuda ex- prácticas como beber agua potable, mantener los tranjera, las remesas por sí solas no pueden anu- animales fuera de la vivienda o controlar todos lar las limitaciones estructurales que dificultan los años su propio estado de salud. el crecimiento económico, el cambio social y la No obstante, los efectos sociales y cultu- mejor gobernabilidad. Dicho esto, sin embargo, rales de la migración no siempre son positivos. en algunos países pequeños, sobre todo los que Un ejemplo de esto es la deportación de jóvenes enfrentan desafíos adicionales relacionados con desde Estados Unidos a Centroamérica, lo que la lejanía, la movilidad puede ser parte integral se compara con la exportación de pandillas y de una estrategia general efectiva para impulsar la cultura pandillera65. Si bien no se dispone de el desarrollo humano (recuadro 4.4). datos y análisis detallados, un reciente informe regional indica que la distinción entre pandillas 4.1.3 Efectos sociales y culturales locales y aquellas otras exportadas de Estados La movilidad puede tener profundas conse- Unidos (maras) no siempre es clara66. En cual- cuencias para las jerarquías sociales, de clase y quier caso, se necesitan programas que apunten étnicas de las comunidades de origen si los gru- a las personas y comunidades en riesgo con miras pos de menor estatus acceden a niveles de ingreso a prevenir la violencia juvenil y pandillera, junto considerablemente superiores. Un ejemplo de con cooperación intergubernamental y mayor esto son los mayas en Guatemala62 y los haratin, respaldo y financiamiento de los programas de grupo conformado principalmente de aparceros reinserción67. negros, en Marruecos63. Estos cambios son posi- Para muchos jóvenes en todo el mundo, pasar tivos y pueden remecer las desigualdades heredi- una temporada en el extranjero se considera parte tarias tradicionales, similares al sistema de castas, normal de la experiencia de vida y la migración que se basan en el parentesco, el color de la piel, la marca la transición hacia la adultez. Estudios etnia o la religión e impiden el acceso igualitario en el terreno efectuados en Jordania, Pakistán, a la tierra y a otros recursos. Tailandia y Viet Nam indican que la migración Las ideas, prácticas, identidades y capital so- es un medio para mejorar la situación social de cial que llegan a las familias y comunidades de la familia en la comunidad local. No sorprende origen se conocen como remesas sociales64. Este entonces que la probabilidad de migración au- tipo de remesas puede surgir a través de las vi- mente para aquellos que ya tienen vínculos con sitas y del rápido desarrollo de las comunicacio- personas en el exterior. nes. El caso del barrio dominicano de Miraflores, A veces surge una “cultura de la migración”, donde dos tercios de las familias enviaron a al- en la cual la migración internacional asegura el guien a trabajar a Boston en la década de 1990, éxito personal, social y material, mientras que 89
  • 100. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 4.5 Movilidad y desarrollo humano: perspectivas de algunos países en desarrollo Varios informes nacionales sobre desarrollo humano recientes, inclui- y dependen de los perfiles y recursos de los distintos grupos. Por dos los de Albania, El Salvador y México, analizan las implicancias del ejemplo, si la migración suele permitir la reducción de la desigualdad desarrollo para la movilidad. En otros países, se concentraron en la en educación, principalmente en las niñas, también puede disuadir forma en que la movilidad influye en ciertos aspectos del desarrollo, de invertir en educación superior en comunidades donde la mayoría tales como el papel de la sociedad civil (Egipto), el desarrollo rural de los migrantes parten al extranjero en busca de empleos para gente (Uganda), el crecimiento económico (Moldova), la cohesión social con baja calificación. (Côte d’Ivoire) y la desigualdad (China). Distinta es la visión proveniente de El Salvador, donde los emi- El informe de México identifica la desigualdad como principal grantes representan el 14% de la población y las consecuencias del factor desencadenante de los flujos migratorios y la movilidad como fenómeno se hacen visibles a nivel macroeconómico. La reciente acele- factor que altera la disponibilidad de oportunidades para otros, inclu- ración de la migración parece haber contribuido a la transición del país yendo los que se quedan. Según la Encuesta Nacional de Ocupación a una economía de servicios que ha dependido considerablemente de y Empleo, el migrante mexicano medio suele tener una formación las remesas y de un mosaico de pequeños negocios especializados escolar levemente superior a la del promedio y niveles de ingresos en ofrecer bienes y servicios a los migrantes y a sus familias, incluidos intermedios, a la vez que proviene de municipios marginados, lo que servicios de comunicación y productos de la nostalgia. El informe in- refleja un conjunto de habilidades iniciales desaprovechadas debido dica que la migración otorga cierta movilidad social a personas relati- a la falta de oportunidades. La encuesta arroja que los efectos de la vamente pobres a través de vínculos con la economía mundial. migración en el desarrollo humano general de México son complejos Fuentes: PNUD (2000; 2004a; 2005a,b; 2006a; 2007c,e; 2008c). permanecer en el país es sinónimo de fracaso68. convierte en hombre72. En la villa soninké de A medida que crece la red social, la cultura se per- Kounda, Malí, la movilidad distingue a los hom- mea más y la migración se vuelve la norma, sobre bres de las mujeres73. La masculinidad implica la todo entre los jóvenes y capaces. Este fenómeno se libertad de emigrar, mientras que las mujeres en observa en casos donde hubo emigración a gran su mayoría se quedan en el hogar. Los hombres escala, como en Filipinas y también en África que no migran y siguen siendo económicamente Occidental y Meridional. Un estudio llevado dependientes de sus parientes son vistos como a cabo en Nigeria indica que dos de cada cinco jovenzuelos inmaduros y las mujeres tienen para estudiantes de pregrado estaban más interesados ellos un término peyorativo, tenes, que significa en salir del país para mejorar su situación social “quedarse pegado”. En Malí, el término coloquial que en buscar empleo remunerado dentro de en francés para describir la migración es aller en Nigeria69. Lo mismo puede apreciarse en cuanto aventure y significa literalmente “ir de aventura”. a la migración interna: un estudio reciente sobre Para los soninkés, “aventurarse” implica un paso Etiopía indica que el cambio en las preferencias y a la adultez. aspiraciones a raíz de la educación puede llevar a El efecto de la migración en la distribución la gente a emigrar de las zonas rurales sin impor- del ingreso y la desigualdad social es eminente- tar el potencial de ingresos que pueda acarrear el mente una función de la selección, es decir, de traslado70. La cultura puede alcanzar su propio quien emigra (capítulo 2)74. En general, los flujos impulso de auto-perpetuación, como lo ilustran de dinero derivados de la migración internacio- los irlandeses, que siguieron emigrando en los nal suelen llegar a los que tienen mejor situación, años de apogeo del “tigre celta”. mientras que, al menos a largo plazo, las remesas En África Occidental, la migración a me- de los emigrantes internos suelen ser más regu- nudo es más que un simple vehículo de la mo- ladoras75. Este tipo de patrón se encuentra en vilidad económica y se considera también parte México y Tailandia, por ejemplo76. En el estudio de un proceso mediante el cual un niño alcanza que encargamos sobre China, se encontró que la la madurez71. Para algunos grupos en Malí, desigualdad aumentó inicialmente con las reme- Mauritania y Senegal, la migración es un rito sas internas, para luego bajar77. de paso: a través del conocimiento y la experien- Si los que están en mejor situación son quienes cia adquiridos en el viaje el joven adolescente se suelen migrar, la respuesta adecuada es asegurar 90
  • 101. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 el acceso de los pobres a los servicios básicos y a la reforma democrática avanzó con más rapidez las oportunidades en el lugar de origen, y facilitar en los países en desarrollo que enviaron más estu- a la vez su movilidad. Tal como sostenemos en diantes a universidades en países democráticos82 . el capítulo 5, los pobres no deberían tener que El conocimiento y las expectativas con que volvió emigrar para poder enviar a sus hijos a escuelas un grupo de marroquíes desde Francia determi- aceptables; más bien deberían tener suficientes naron las inversiones en infraestructura básica alternativas en su lugar de origen, además de la que hiciera el gobierno en su región de origen83. posibilidad de emigrar. Sin embargo, si la emigración sirve simplemente En los últimos decenios ha surgido el envío como válvula de descompresión que libera la pre- de remesas colectivas por medio de clubes de sión política, disminuyen los incentivos para que oriundos y otras agrupaciones comunitarias78. la élite política establecida realice cambios84. Normalmente esto se traduce en proyectos de in- Así como los inmigrantes enriquecen el tejido fraestructura básica, tales como la construcción social de sus hogares adoptivos, también pueden de caminos y puentes, la instalación de sistemas actuar como agentes del cambio político y social de agua potable y alcantarillado, la excavación si regresan con valores, expectativas e ideas nue- de pozos, la instalación de líneas eléctricas y te- vas plasmadas por la experiencia en el exterior. A lefónicas y otros bienes públicos, como la cons- menudo esto se ha traducido en guerras civiles, trucción de una iglesia local o la restauración como lo ocurrido en la diáspora de Sri Lanka, de canchas de fútbol. En ocasiones se trata de pero en la mayoría de los casos la participación obras cofinanciadas. El ejemplo más famoso de es más constructiva85. Ejemplos contemporá- este sistema es el programa mexicano Tres Por neos de alto perfil son Ellen Johnson-Sirleaf, Uno, cuyo fin es aumentar las remesas colecti- presidenta de Liberia y primera mujer jefa de vas asegurando a las asociaciones de emigrantes Estado en África, y Joaquim Chissano, ex presi- que, por cada peso que inviertan en proyectos de dente de Mozambique y hoy en día un respetado desarrollo local, el gobierno federal, municipal estadista. Reconociendo los posibles beneficios y local aportará tres. El monto transferido en de la participación de la diáspora, algunos go- remesas colectivas sigue siendo apenas una frac- biernos han comenzado a establecer contactos86. ción del enviado directamente a las familias, por Por ejemplo, Marruecos y Turquía concedieron lo cual no debe exagerarse el potencial de tales programas para el desarrollo79. Por ejemplo, se ha estimado que desde 1990, los filipinos residentes Cuadro 4.1 Las ERP reconocen los múltiples impactos de la migración en Estados Unidos donaron US$44 millones en Medidas de política en las ERP orientadas a la migración ayuda financiera y material a organizaciones de internacional, 2000-2008 beneficencia en Filipinas, monto equivalente a Número Número Número apenas un 0,04% del PIB de 200780. Proactivas / facilitadoras de países Proactivas / facilitadoras de países Regulación / control de países La movilidad puede afectar la vida social Exportar mano de obra 10 Facilitar las remesas 9 Luchar contra la 19 y política de los países de origen en un sentido trata de personas más amplio. Los emigrantes y sus descendientes Incentivar la migración de mujeres 1 Fomentar los canales legales de 3 Modernizar los servicios 18 transferencia de remesas de aduana pueden regresar e involucrarse directamente en Promover la movilidad de estudiantes 3 Utilizar las diásporas 17 Fortalecer el control fronterizo 17 actividades cívicas y políticas. Por otra parte, es Firmar acuerdos bilaterales 9 Promover inversiones a 8 Luchar contra la 12 posible que las inversiones en negocios, las visitas través de diásporas migración irregular frecuentes de regreso o las iniciativas colectivas Mejorar las condiciones laborales 6 Importar capacidades 4 Promover el retorno de 10 en el extranjero los refugiados incidan en los patrones de participación de quie- Capacitar a los migrantes antes 6 Participar en programas 8 Abordar el éxodo de profesio- 9 nes se quedaron. Por ejemplo, en el Líbano se for- de su salida de cooperación regional nales y trabajadores capacitados maron nuevas fuerzas políticas, sobre todo tras Mejorar los servicios consulares 3 Promover más investigación / control 8 Apoyar el retorno 7 Regular las contrataciones en la industria 2 Formar capacidad institucional 5 Firmar acuerdos de readmisión 2 los acuerdos de Ta’ef de 1989, ya que los emigran- Facilitar la transferibilidad 2 Luchar contra el VIH/SIDA 7 tes que regresaron usaron la riqueza obtenida en de las pensiones entre los migrantes el extranjero para involucrarse en política81. Promover la integración 7 Reintegrar a las víctimas de 5 de los refugiados la trata de personas Cada vez hay más pruebas de que los emi- grantes influyeron en mejorar las instituciones Fuente: Adaptación de Black y Sward (2009). Nota: Se examinaron 84 ERP políticas de sus países de origen. Se constató que 91
  • 102. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Los inmigrantes derechos políticos y económicos a los emigrantes atención a los asuntos relacionados con la mi- pueden facilitar la y permiten la doble ciudadanía87. Sin embargo, gración. Muchos países africanos reconocen el mayor participación queda abierta la pregunta de si estas políticas de papel de las remesas, las ventajas del retorno y de de las mujeres del país participación benefician a los no migrantes o so- la migración circular de trabajadores expatriados en la fuerza laboral lamente subvencionan a una élite fuera del país. calificados y el valor de la transferencia de sus co- Al mejorar el clima para la inversión, Mauricio nocimientos. Algunas estrategias están orienta- (que entre los países africanos ocupa el primer das a atraer inversiones para el desarrollo de parte lugar en el índice de facilidad para hacer negocios de miembros adinerados de la diáspora. del Banco Mundial) también estimuló el regreso Anteriores análisis del tratamiento de la mi- de los emigrantes, situación que se ha observado gración internacional en las ERP se basaron en en India y Turquía, entre otros países. parte en la cantidad de menciones de la palabra “migración”89. Si bien se trata de un indicador 4.1.4 Movilidad y estrategias simple, no es muy significativo. Sin embargo, nacionales de desarrollo resulta llamativo que no exista una correlación A la fecha, las estrategias nacionales de desarrollo significativa entre el número de referencias a la y reducción de la pobreza en los países en desarro- migración en las ERP y las distintas mediciones llo no reconocen el potencial de la movilidad ni de su posible importancia para el desarrollo na- integran su dinámica en la planificación y el con- cional, tales como la proporción de la población trol. Ello se debe en parte a que estas naciones en- que vive en el extranjero, los niveles de remesas y frentan otras prioridades básicas, como mejorar la tasa de urbanización90. los sistemas de prestación de servicios mediante la Las ERP han expuesto una amplia gama de construcción de infraestructura básica o promo- iniciativas de políticas relacionadas con la migra- ver el crecimiento económico de amplia base. ción, aunque a menudo sin basarse explícitamente Las visiones sobre los vínculos entre movili- en un análisis previo. En muchos casos, los cono- dad y desarrollo a nivel de cada país pueden de- cimientos sobre las relaciones entre la iniciativa ducirse de los últimos Informes sobre Desarrollo propuesta y su efecto esperado en el desarrollo Humano nacionales. Los aspectos destacados se son poco sólidos, lo que subraya la importancia resumen en el recuadro 4.5. de contar con mejores datos y análisis. Para comprender los vínculos entre las estra- En general, estas estrategias parecen admitir tegias nacionales de desarrollo y la migración en la complejidad de la migración internacional y una muestra más amplia de países, encargamos reconocer tanto sus ventajas (oportunidades un estudio para revisar el rol de la migración en de desarrollo y reducción de la pobreza) como las estrategias nacionales de reducción de la po- sus posibles consecuencias negativas. Algunas breza (ERP). En éstas, los países menos desarro- suelen resaltar lo positivo, por ejemplo las ERP llados, cuyas visiones a menudo no se tienen en más recientes de Etiopía, Nepal, Senegal y cuenta en los debates sobre migración, declaran Uzbekistán, que definen la migración como una sus objetivos y políticas de desarrollo. El interés oportunidad, pero no mencionan sus posibles en las ERP radica en que también involucran defectos. Las más recientes se centran más en aportes o asociaciones con actores de la sociedad la función que cumplen las remesas, entre ellas civil, además de que intentan basarse en evalua- las de Bangladesh, la República Democrática ciones cuantitativas y participativas de la pobreza del Congo, Ghana, la República Democrática y demostrar las prioridades gubernamentales88. Popular Lao, Liberia, Pakistán, Timor-Leste y Asimismo, son importantes porque los socios in- Uzbekistán. ternacionales asumieron el compromiso de ali- Varias estrategias articulan políticas sobre mi- near su asistencia con ellas, dada la importancia gración. Podemos distinguir entre políticas que de que un país se identifique con los objetivos de son “proactivas/facilitadoras” y las que se centran desarrollo. en la “regulación/control” (cuadro 4.1). Parte de A la fecha, la ERP de Bangladesh quizá sea las medidas más frecuentes buscan combatir la la que trate más integralmente los vínculos entre trata de personas, prevenir la migración irregular migración y desarrollo. Las ERP más recientes y modernizar y fortalecer los servicios de inmi- de Albania, Kirguistán y Sri Lanka prestan más gración y aduanas. Es asombroso el hecho de que 92
  • 103. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 algunas de estas políticas imitan las que promue- 4.2.1 Efectos macroeconómicos Los migrantes pueden ven los gobiernos de países desarrollados. Se ha hablado mucho del impacto de la migra- traer beneficios En resumen, si bien el marco de las ERP ge- ción en las tasas de crecimiento macroeconómico económicos más neralmente no está orientado a responder a la de los países de destino, pero es difícil medirlo amplios, entre ellos política de migración per se, puede servir de he- con certeza. Los datos requeridos y las compleji- tasas más altas de rramienta para integrar los temas de migración dades metodológicas, tales como la necesidad de innovación y desarrollo. Incluir esta dimensión en una es- separar los efectos directos e indirectos y estimar trategia nacional general de desarrollo requerirá sus repercusiones en el tiempo, presentan claros de inversiones en datos y análisis y en consultas desafíos (recuadro 1.1). más generales a los interesados. En el capítulo 5 La teoría económica predice que el desplaza- se analizan en detalle estos desafíos. miento debería brindar beneficios macroeconó- micos considerables, tanto para quienes emigran 4.2 Efectos en los lugares de como para los países de destino. Esto se debe a destino que la migración, al igual que el comercio inter- Los debates sobre la migración a menudo tratan nacional, permite la especialización de los indi- sobre sus consecuencias económicas y sociales en viduos y el aprovechamiento de sus fortalezas los países desarrollados de destino. El presente relativas. Quienes emigran obtienen el grueso informe ha buscado deliberadamente corregir de los beneficios, pero una parte también llega a este desequilibrio para comenzar con los emi- los residentes del lugar de destino y otra a los del grantes y su familia y continuar con su lugar de lugar de origen a través del flujo de dinero y otros origen. Sin embargo, eso no significa restarle bienes. En estudios de antecedentes encargados importancia a los efectos en las personas de las para el presente informe, las estimaciones hechas comunidades de destino. según un modelo de equilibrio general de la eco- En muchos países desarrollados, el porcentaje nomía mundial sugieren que los países de destino de inmigrantes en la población total ha aumen- captarían alrededor del 20% de los beneficios de tado con rapidez en los últimos 50 años. Ahora un aumento de 5% en la cantidad de inmigran- se estima que en más de una docena de países que tes en los países desarrollados, lo que equivale a integran la OCDE, esta cifra alcanzó los dos dí- US$190.000 millones92 . gitos91. Como se mencionó en el capítulo 2 y se Para complementar nuestro examen de estu- muestra en detalle en el Cuadro estadístico A, dios hechos a nivel de países, encargamos inves- la mayor proporción se encuentra en Oceanía, tigaciones para elaborar un nuevo conjunto de que incluye Australia y Nueva Zelandia (16%), datos sobre flujos y poblaciones en migración, América del Norte (13%) y Europa (8%). La pro- incluyendo datos anuales coherentes sobre natu- porción llega tan sólo a 1% y 2% en las tres gran- raleza del empleo, horas trabajadas, acumulación des regiones en desarrollo: África, Asia y América de capital y cambios en las leyes de inmigración Latina y el Caribe. Las proporciones más altas de 14 países de destino de la OCDE y 74 países por país se registran en los países del CCG y Asia de origen para cada uno de los años del período Sudoriental, tales como Qatar (63%), los Emiratos 1980 a 200593. Nuestro estudio detectó que la in- Árabes Unidos (56%), Kuwait (47%) y la Región migración aumenta el empleo, sin evidencia de Administrativa Especial de Hong Kong, China que desplace a los nacionales, y que la inversión (40%). Los efectos reales y percibidos de la inmi- también responde vigorosamente. Estos resulta- gración son importantísimos, entre otras razones dos implican que el crecimiento de la población porque determinan el clima político en el que se debido a la inmigración aumenta el PIB real per debaten y determinan los cambios de política. cápita en el corto plazo, uno a uno, es decir, un Comenzamos esta parte con un repaso de las 1% de crecimiento de la población debido a la in- consecuencias económicas de la inmigración en migración aumenta el PIB real per cápita a corto su conjunto, para luego centrarnos en los impac- plazo en un 1%. Este hallazgo es razonable, ya tos fiscales y en el mercado laboral. Para cada tipo que en la mayoría de los casos los flujos de migra- de efecto hay importantes problemas de distribu- ción anual son apenas una fracción de un punto ción: si bien hay beneficios generales, éstos no se porcentual de la fuerza laboral del país receptor. distribuyen equitativamente. Además, estos flujos son muy predecibles, lo que 93
  • 104. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Influyen factores implica que el ajuste total de los niveles de in- la duración de la estadía y condicionan la visa jurídicos e versión per cápita es factible de realizar incluso y el desarrollo de una carrera, como Alemania, institucionales, al a corto plazo. que limita la admisión. Ello ha derivado en la igual que su diseño A nivel individual de cada país, al menos en propuesta de una “tarjeta azul” o permiso de y fiscalización los países de la OCDE, se obtuvieron resultados trabajo para toda la Unión Europea, idea que ha similares, es decir, el aumento de la migración encontrado eco en el Parlamento Europeo y fue tiene una incidencia neutral o marginalmente aprobada por el Consejo Europeo99. Singapur y la positiva en el ingreso per cápita. Por ejemplo, al Región Administrativa Especial de Hong Kong simular las incorporaciones a la Unión Europea (China) aplican políticas explícitas para atraer a de 2004, se encontró que los niveles de produc- profesionales extranjeros altamente calificados. ción en el Reino Unido e Irlanda, que avalaron Estas políticas van desde permitir que los inmi- un flujo migratorio a gran escala desde los nuevos grantes lleven a su familia hasta facilitarles la países miembros de Europa Oriental, serían supe- residencia permanente tras un período de espera riores en 0,5% a 1,5% tras cerca de un decenio94. determinado (dos años en Singapur, siete años En países donde los inmigrantes representan en Hong Kong (China)) y darles la posibilidad una proporción mucho mayor de la población y de nacionalizarse100. la fuerza laboral, como en los países del CCG, Los programas para atraer mano de obra los aportes globales y sectoriales podrían ser ma- calificada pueden incluir un sistema de puntaje yores. Sin embargo, no se dispone de un análisis vinculado con exámenes del mercado laboral o empírico detallado. exigencias de los empleadores (capítulo 2). Puede Los inmigrantes pueden aportar otros be- ser difícil implementar un sistema centralizado neficios económicos, como tasas de innovación de planificación de recursos humanos, sobre todo más altas. Pudo demostrarse que el aumento de ante cambios estructurales y crisis económicas. productividad en varios lugares de destino se Los esquemas de puntajes, que tienen la ventaja debió a los aportes de los estudiantes y científi- de la simplicidad, han sido utilizados por los go- cos extranjeros a la base de conocimientos. Datos biernos de los países de destino para premiar a provenientes de Estados Unidos demuestran que trabajadores inmigrantes altamente calificados entre 1950 y 2000, los trabajadores inmigrantes o atraer a trabajadores con especializaciones ne- calificados impulsaron la innovación: un 1,3% cesarias y escasas en el mercado laboral del país, de aumento en la proporción de graduados uni- como ocurre con el programa australiano de mi- versitarios inmigrantes incrementó el número de gración general para trabajadores calificados. patentes emitidas per cápita en un masivo 15%, La migración puede estimular el empleo y marcado por las contribuciones de inmigrantes las empresas locales, pero siempre dentro de un graduados en ciencias e ingeniería, sin ningún contexto específico. Los inmigrantes también in- efecto adverso sobre la actividad innovadora de ciden en el nivel y composición de la demanda de sus pares locales95. los consumidores (por ejemplo, en favor de bienes Los países compiten explícitamente por el de nostalgia), así como de aquellos bienes y servi- talento a escala mundial y la proporción de gra- cios locales que están cerca de sus hogares y luga- duados entre los inmigrantes varía en función res de trabajo. Del estudio que encargamos sobre de esta competencia96. Estados Unidos, en par- esos efectos en California se desprende que un ticular, ha podido atraer talentos gracias a la ca- flujo de inmigrantes durante la década de 2000 lidad de sus universidades e infraestructura de hacia zonas específicas (elegidas para atraer a los investigación, junto con sus favorables normas posibles clientes de distintas empresas) se tradujo sobre patentes97. En Irlanda y el Reino Unido, en mayor crecimiento del empleo en algunos sec- la proporción de inmigrares con educación su- tores, sobre todo en los servicios de educación. La perior supera el 30%, mientras que en Austria, repercusión en la composición de la demanda fue Italia y Polonia, es inferior al 15%98. Los países ambivalente: la mayor proporción de inmigran- con regímenes de ingreso más flexibles y opor- tes derivó en la disminución de microempresas y tunidades más prometedoras a largo plazo han pequeñas tiendas y en el aumento de las grandes logrado atraer mano de obra calificada, mientras tiendas de descuento. Al mismo tiempo, como que lo contrario ocurre en países que restringen cabía esperar, el estudio demostró que la mayor 94
  • 105. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 inmigración se tradujo en más diversidad étnica la fuerza laboral107. La disponibilidad de cuidado En todo el espectro en los restaurantes101. infantil de bajo costo libera a las madres jóvenes político, encontramos a para ir en busca de empleo. La bibliografía coin- quienes se preocupan 4.2.2 Efectos en los mercados cide en que la mano de obra poco calificada de por las implicancias laborales los inmigrantes generalmente complementa la de la migración para el Los efectos de la migración en el empleo y los fuerza laboral nacional en Europa108. En parte, Estado de bienestar salarios en los países de destino, sobre todo para la causa es que los inmigrantes tienen mayor quienes tienen bajos niveles de educación formal, movilidad que los trabajadores nacionales, como son motivo de polémica. Las encuestas de opi- ocurre en Italia, por ejemplo109. Más importante nión pública reflejan una preocupación significa- aún, los inmigrantes están dispuestos a aceptar tiva por la posible reducción de los salarios como trabajos que los nacionales no quieren asumir, resultado de la inmigración102 . Los académicos como el cuidado infantil y de ancianos (que es estadounidenses, entre otros, debaten el tema. muy demandado en sociedades que envejecen), Por ello sorprende que la mayoría de los estudios trabajo doméstico, restaurantes, hoteles y otros empíricos en la OCDE lleguen a la misma con- empleos de la industria de la hospitalidad. clusión: que el efecto global de la inmigración en Como se ha mencionado, el pequeño efecto los salarios de los trabajadores locales puede ser promedio en los salarios puede ocultar una varia- positivo o negativo, pero es insignificante tanto a ción importante entre los tipos de trabajadores largo como a corto plazo103. En Europa, tanto los locales. Existe una amplia bibliografía empírica estudios de países individuales o multinacionales que trata la incidencia de la inmigración en la dis- coinciden en que el efecto de la migración en los tribución de los salarios en países desarrollados. salarios promedio del trabajador local es nulo o En Estados Unidos, las estimaciones del efecto prácticamente nulo104. sobre los salarios de los trabajadores no califica- A su vez, debe admitirse que es poco probable dos se sitúan en un intervalo de –9% a +0,6%110. que la respuesta de los salarios a la inmigración Los nacionales cuyos niveles de escolaridad for- se distribuya equitativamente entre todos los tra- mal son bajos podrían tener aún alguna ventaja bajadores y que sea más pronunciada donde los frente a los inmigrantes por su dominio de la trabajadores locales compiten con los inmigran- lengua y el conocimiento del funcionamiento tes. Los debates han dejado en claro que el total de instituciones, redes y tecnología en el país, lo de inmigrantes no es lo único importante, sino que les permite especializarse para optar a tareas también su gama de especialización. Los tipos complementarias y mejor remuneradas111. de capacidades de los inmigrantes inciden en los Esta capacidad de sustitución imperfecta salarios y las oportunidades de empleo en los dis- entre la mano de obra local y la inmigrante es tintos segmentos de la población local, a menudo coherente con datos más recientes según los cua- muy sutilmente. Si la especialización de los re- les los trabajadores más afectados por la entrada cién llegados complementa las de los trabajadores de inmigrantes serían los inmigrantes llegados locales, ambos grupos se beneficiarán105. Si, por el antes. Son ellos los que sienten el peso de cual- contrario, coincide en un 100%, se exacerbará la quier ajuste en el mercado laboral, ya que los re- competencia y existe la posibilidad de que los tra- cién llegados compiten principalmente con ellos. bajadores locales resulten perjudicados. Sin em- En el Reino Unido, por ejemplo, el aumento de bargo, no se trata de una conclusión inevitable: la competencia entre inmigrantes a comienzos de a menudo los resultados son ambivalentes, con la década de 2000 puede haber hecho aumentar beneficiados y perjudicados en ambos grupos. hasta en 6% la diferencia entre los salarios de los Evaluar estas consecuencias es complejo, debido ciudadanos y de los inmigrantes112 . a la dificultad inherente de medir el grado de Aunque hay menos certeza sobre los impac- complementariedad o coincidencia de las distin- tos en el empleo, el patrón es similar. Las inves- tas especializaciones, sobre todo entre distintos tigaciones detalladas no han podido establecer países106. una relación sistemática entre inmigración y des- Un ejemplo sorprendente de complementa- empleo. Esto es en parte debido a la segmenta- riedad es cómo los inmigrantes pueden facilitar ción del mercado laboral, ya que los trabajadores la mayor participación de las mujeres del país en inmigrantes menos calificados aceptan trabajos 95
  • 106. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Un inmigrante con hijos que son menos atractivos para la población local, aumento de 10% en la cantidad de inmigrantes en la escuela pública lo que permite a ésta moverse a otros sectores y reducía los salarios de los trabajadores tailandeses quizás preste servicios empleos. Los masivos flujos migratorios que su- en alrededor de 0,2%, pero no hacía disminuir el de cuidado infantil que cedieron a la incorporación de nuevos países a la empleo o la migración interna115. Simulaciones facilitan el ingreso de Unión Europea no generaron el desplazamiento hechas sobre las condiciones en Hong Kong una mujer altamente de trabajadores nacionales ni aumentaron el des- (China) demostraron que incluso un ingreso calificada a la fuerza empleo en Irlanda ni en el Reino Unido. La expe- masivo de inmigrantes (un aumento de 40%) no laboral —y ambos riencia reciente en Europa respalda la idea de que reduciría los salarios en más de 1%116. Dado que pagan impuestos la mano de obra inmigrante no tiene un efecto los inmigrantes pueden encontrar empleo sólo en importante en el empleo de los habitantes locales. el sector informal, su llegada afectará principal- Un estudio efectuado en Europa encontró que un mente a los nacionales que trabajan en ese sector. aumento de 10% en la participación de los inmi- En muchos países en desarrollo, la informalidad grantes en el empleo total reduciría el empleo de es generalizada, por lo tanto es probable que los los residentes entre un 0,2% a 0,7%113. inmigrantes se sumen a un segmento de mercado Estos resultados econométricos también cuyo tamaño ya es considerable. deben interpretarse a la luz de pruebas sobre las desventajas de los inmigrantes en el mercado la- 4.2.3 Urbanización acelerada boral que se exponen en el capítulo 3. Influyen los El rápido crecimiento urbano, que puede atri- factores jurídicos e institucionales, al igual que buirse en parte a la migración interna, puede sus- su diseño y su fiscalización. Si los trabajadores citar desafíos importantes. Las ciudades atraen a inmigrantes no son capturados por las redes de la gente por sus mejores oportunidades, pero a disposiciones formales que garantizan determi- su vez la afluencia masiva de personas puede so- nadas condiciones salariales y laborales, podría brecargar gravemente los servicios y comodida- muy bien traducirse en una competencia desleal des locales. Lo vemos en ciudades grandes como con los trabajadores nacionales. Un resultado si- Calcuta y Lagos y en un sinnúmero de ciudades milar sería esperable si se excluye a los trabajado- medianas como Colombo, Guayaquil y Nairobi. res de los sindicatos o no se aplican debidamente En los países en desarrollo, muchos recién llega- las regulaciones. Incluso en países que tienen dos y sus familias quedan relegados a los barrios mercados laborales regulados, los trabajadores marginales, a menudo en las afueras de las gran- informales a menudo se vuelven “invisibles”: el des ciudades. Los residentes de estas zonas con ahogo de los recolectores chinos de berberechos frecuencia enfrentan altos costos de servicios y en la bahía de Morecambe, en el Reino Unido, riesgo de inundaciones o deslizamientos de tie- fue un caso notorio de falta de aplicación de las rra, sin mencionar acoso por parte de las autori- normas de sanidad y seguridad. Investigaciones dades y violencia, robo o extorsión por parte de recientes en Gran Bretaña demostraron que ten- los delincuentes. dencias estructurales más generales, particular- Cuando el desplazamiento obedece al em- mente la creciente subcontratación por agencias peoramiento de los niveles de vida y a deficiencias de trabajo temporal, asociadas con menores de- en los servicios de apoyo en los lugares de origen, rechos laborales, son factores significativos que la tasa de migración a los centros urbanos puede conforman las condiciones salariales y laborales superar la demanda laboral y la prestación de ser- de los trabajadores inmigrantes. El pago de sala- vicios en el lugar de destino117. En estas condicio- rios inferiores al mínimo legal, en particular a nes, el resultado es alto desempleo y subempleo los inmigrantes más jóvenes, está ampliamente estructural. Además, cuando las autoridades demostrado114. locales están mal preparadas para enfrentar el Son escasas las pruebas empíricas de la inci- crecimiento demográfico y sufren restricciones dencia que tiene la inmigración en el mercado de tipo institucional y financiero, aumentan rá- laboral de las economías emergentes y en desa- pidamente las desigualdades en los ingresos y el rrollo. Un estudio reciente sobre Tailandia, que bienestar y la ciudad se segmenta entre lugares re- se centró en determinar si los bajos ingresos eran lativamente prósperos y seguros, con buenos ser- una característica de los lugares con altas con- vicios, y zonas prohibidas, donde las condiciones centraciones de inmigrantes, demostró que un de vida son precarias. Por el contrario, cuando 96
  • 107. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 el desplazamiento a las ciudades obedece a opor- marginales por la fuerza, empujando a los pobres Ya sean positivos o tunidades laborales, es probable encontrar una a la periferia donde carecen de servicios122 . A negativos, los efectos acumulación de beneficios netos derivados de comienzos de 2007, en Dhaka, Bangladesh, las fiscales netos de la la concentración de ideas, talento y capital, que autoridades erradicaron cerca de 29 barrios mar- inmigración no son muy conlleva consecuencias positivas. Un ejemplo de ginales que albergaban a unos 60.000 habitantes. importantes esto es la República de Corea118. En Yakarta, Indonesia, la política de “ciudad ce- Estos escenarios contrastantes subrayan la rrada” exige que los inmigrantes demuestren su importancia de una buena gobernabilidad ur- condición de empleo y vivienda, lo que dificulta bana, que puede definirse como la suma de las di- su estadía legal, mientras que una ley aprobada versas maneras en que individuos e instituciones en septiembre de 2007 declaró ilegales los asen- públicas y privadas planifican y administran la tamientos en los bordes de ríos y carreteras. Este vida en la ciudad. Los aspectos más importantes tipo de intervención a menudo desencadena dis- de la gobernabilidad urbana para la inmigración turbios, como ocurrió en Bangladesh tras los des- son, entre otros: nivel adecuado de recursos fi- alojos en Agargoan, entre otros123. Pareciera que nancieros, que a menudo debe generarse con la los desalojos masivos son más factibles cuando aplicación de tributos locales; políticas equita- la democracia es débil y la rendición de cuentas tivas de precios para servicios básicos y sociales; deficiente, como lo demuestran las erradicacio- ampliación de servicios hacia zonas donde viven nes de barrios marginales en Harare, Zimbabwe, los inmigrantes; regulación imparcial del sector durante 2005. informal; servicios de difusión y apoyo (como Finalmente, una percepción generalizada enseñanza del idioma) orientados a grupos de entre los ciudadanos de Europa y Estados Unidos, inmigrantes; y rendición de cuentas a través de al igual que de Sudáfrica, es que la migración mecanismos tales como representación ante las eleva los precios en ciertos mercados privados, autoridades locales, publicación de normas de tales como el de alquiler de viviendas. Hasta desempeño para servicios clave y auditoría y donde sabemos, no hay estudios que demuestren publicación regular e independiente de cuentas este tipo de efecto. municipales. Los estudios en terreno permiten compren- 4.2.4 Efectos fiscales der mejor cómo las autoridades de las ciudades Una forma popular de medir el impacto de la enfrentan los problemas generados por los flujos migración, aunque sin necesariamente reflejar de personas y la pobreza urbana. Los resultados sus verdaderos efectos económicos y sociales, de la investigación sugieren que la descentraliza- es la percepción de los cambios que genera en ción y la democratización pueden dar más opor- la posición fiscal del gobierno124 . En todo el tunidades a los pobres para defender sus intereses espectro político, encontramos a quienes se y lograr beneficios incrementales, al menos en preocupan por las implicancias de la migración cuanto a la provisión de infraestructura119. Tener para el Estado de bienestar. En nuestro análisis voz (pero una voz que se escuche) parece funcio- de la Encuesta Social Europea de 2002, detec- nar en términos de proteger a los pobres de los tamos que hasta un 50% de la población de la peores excesos de la mala gobernabilidad, sobre región teme que los inmigrantes sean una carga todo del acoso y la erradicación del comercio fiscal neta. En este sentido, los más preocupados informal120. Repercuten aquí los argumentos de son las personas con menos educación, los adul- Amartya Sen sobre los efectos positivos de los tos mayores y los desempleados. La inquietud es procesos democráticos y de una prensa libre121. mayor en la República Checa, Grecia, Hungría e Sin embargo, es claro que las decisiones adop- Irlanda y mucho menor en Italia, Luxemburgo, tadas por algunos gobiernos municipales reper- Portugal y Suecia. Hay a quienes les preocupa el cuten negativamente en los inmigrantes. Por aumento de los costos y a quienes les preocupa ejemplo, un estudio sobre experiencias de urba- la sostenibilidad ante la menor cohesión social. nización en Asia encargado para este informe de- Algunos gobiernos intentaron responder a estas mostró que algunos gobiernos siguen aplicando preocupaciones incorporando períodos de espera políticas tendientes a frenar la inmigración. Se para acceder a beneficios, como los de Australia, constató que ciertos países despejaron los barrios Nueva Zelandia y el Reino Unido. 97
  • 108. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 4.3 El apoyo a la inmigración está condicionado a la La pregunta sobre si acaso los inmigrantes disponibilidad de empleos reciben más de lo que aportan es muy debatida Actitudes frente a la inmigración y la disponibilidad de trabajos, y nos parece que ha recibido una atención inme- 2005-2006 recida. Es sumamente difícil tratar de estimar el Rwanda uso que hacen los inmigrantes de los servicios pú- Burkina Faso blicos, al igual que calcular si sus contribuciones Malí tributarias compensan los gastos incurridos. Un Viet Nam inmigrante con hijos en la escuela pública quizás Andorra Ucrania preste servicios de cuidado infantil que facilitan Suiza el ingreso de una mujer altamente calificada a la Perú fuerza laboral —y ambos pagan impuestos. Suecia En la práctica, la existencia y amplitud de ser- China Marruecos vicios de bienestar y el acceso a los mismos para Etiopía los inmigrantes varía enormemente de un país Bulgaria a otro. Estudios realizados en Estados Unidos, Rumania país que tiene bajos niveles de beneficios pese a Moldova Eslovenia ser una nación rica, encontraron una amplia va- Corea (República de) riedad de estimaciones, pero en general se puede Australia decir que la primera generación de inmigrantes Argentina tiende a generar costos fiscales netos, mientras México Ghana que las generaciones posteriores suelen producir Chile grandes excedentes fiscales125. Por otra parte, los Italia impuestos que pagan los inmigrantes posible- Brasil mente no llegan a los niveles de gobierno que España Hong Kong (China) proveen los servicios. Especialmente donde los Chipre inmigrantes están subcontabilizados y donde las Turquía transferencias fiscales a las autoridades locales Alemania se realizan sobre una base per cápita o de nece- Finlandia Polonia sidades, puede suceder que las localidades que Nueva Zelandia enfrentan el mayor peso en prestar los servicios Japón básicos a los recién llegados sean también las que India más carezcan de recursos para hacerlo. Estados Unidos Zambia Los gobiernos locales normalmente son Serbia responsables de desembolsar parte significa- Trinidad y Tobago tiva del gasto fiscal y a menudo tienen la carga Taiwán (Provincia de China) de financiar los servicios básicos, también para Jordania Egipto los inmigrantes. Según el Fondo Monetario Sudáfrica Internacional, la porción del gasto que eroga- Irán (Rep. Islámica de) ron las autoridades subnacionales en los países Tailandia desarrollados en 2007 fluctuó entre 63% en Indonesia Malasia Dinamarca y 6% en Grecia126. El porcentaje es considerable en muchos otros países de destino | | | | | | | | | | | 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 importantes, tales como la Federación de Rusia Porcentaje de respuestas (51%) y Sudáfrica (47%). Pero también hay excep- “En relación con personas de otros países que vienen a trabajar ciones como Tailandia, donde la participación es acá, ¿cuál de las siguientes medidas piensa usted que debe tomar el gobierno?” inferior al 15%. Así, dependiendo de la estructura Permitir el ingreso de cualquier persona de las finanzas públicas, los inmigrantes pueden Permitir el ingreso de personas en la medida en que haya disponibilidad de empleos significar un costo fiscal neto para uno de los ni- Restringir / Prohibir la inmigración veles del Estado y ser contribuyentes fiscales netos para las rentas públicas. Por ejemplo, los costos Fuente: Kleemans y Klugman (2009). de prestar servicios educacionales y de salud, que 98
  • 109. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 pueden incluir programas especiales como cursos una solución a la inminente crisis fiscal que aca- de idioma, pueden estar concentrados en los nive- rrea el rápido envejecimiento de la población en les locales de la administración pública, mientras muchos países desarrollados (capítulo 2). Para que el gobierno central es quien percibe la recau- ello, los inmigrantes tendrían que convertirse en dación del impuesto sobre la renta. contribuyentes netos del fisco a corto y mediano En Estados Unidos, las preocupaciones de plazo. También es necesario tener en cuenta los tipo fiscal parecen afectar las preferencias de costos a más largo plazo derivados de la jubila- política inmigratoria de distintos grupos. Un ción de los propios inmigrantes. Ambos facto- estudio detectó que los nacionales suelen favore- res implican que habría que seguir aumentando cer las medidas contra la inmigración si viven en permanentemente la inmigración o, siendo más estados con grandes poblaciones de inmigrantes realistas, elevar las contribuciones a la seguridad y éstos reciben beneficios considerables127. Esta social del creciente número de trabajadores inmi- opinión es compartida por quienes gozan de grantes e introducir cambios estructurales en los mayor potencial de ingresos y suelen pagar más sistemas de seguridad social y de jubilación. impuestos. Se obtuvieron resultados similares Ya sean positivos o negativos, los efectos fis- al analizar una muestra de más de 20 países cales netos de la inmigración no son muy impor- europeos128. tantes. Al considerar el conjunto de efectos en En países con sistemas tributarios progresi- relación con el PIB, la mayoría de las estimacio- vos y Estados de bienestar, los trabajadores inmi- nes para Estados Unidos y Europa fijan el efecto grantes poco calificados, los refugiados y quienes fiscal neto de la inmigración en el intervalo de ingresan al país en el marco de programas de re- ± 1% del PIB131. La cifra para el Reino Unido, unificación familiar generan costos fiscales netos por ejemplo, es ±0,65% del PIB132 . Estos cálculos más elevados. En algunos países europeos, los indican que los efectos fiscales de la migración inmigrantes, tras considerar sus características habitualmente no son un factor crucial a consi- demográficas, parecen depender más de los pro- derar al momento de formular políticas. gramas de bienestar que los nacionales, pero esto En algunos países de destino, los gobiernos ciertamente no ocurre en todos los países129. La aplican cargos adicionales a los inmigrantes ba- diferencia puede obedecer, al menos en parte, a la sándose en el principio de que quienes reciben generosidad relativa de los sistemas de bienestar. beneficios adicionales superiores a los que recibe En la actual recesión 2008/2009, es previsi- el contribuyente nacional, deben tributar más. En ble que el aumento del desempleo y las penurias 1995, Canadá introdujo un cargo por el derecho entre los inmigrantes impongan una carga adi- a residencia permanente equivalente a US$838, cional al fisco, aunque todavía está por verse la que debía pagarse antes de la emisión de la visa magnitud que puede alcanzar este fenómeno. La (reembolsable en caso de rechazo de la solicitud proporción de inmigrantes desempleados y la es- o desistimiento del cliente). Con el tiempo se tructura de los beneficios de desempleo, y sobre han hecho varias modificaciones para mitigar el todo las reglas para poder optar a ellos, serán efecto negativo de esta medida, como la posibi- determinantes en cada país. Incluso en naciones lidad de un préstamo, flexibilidad en los plazos con sistemas de bienestar bien desarrollados, es de pago y eliminación del pago para refugiados, posible que los inmigrantes tengan poco acceso personas protegidas e hijos a cargo, para luego a los beneficios. Un estudio reciente predijo reducir el valor del cargo a la mitad en 2006. que, entre los países europeos, es probable que Además de este derecho, los adultos deben pagar Estonia, Francia y Letonia enfrenten la mayor un cargo administrativo de US$430 (US$86 si carga fiscal a causa del costo de los beneficios son personas a cargo). Sin embargo, en el caso del bienestar para los inmigrantes durante la canadiense, al igual que en otros, no existe una presente crisis, mientras que Alemania, Austria, vinculación directa entre los ingresos generados España, Finlandia e Irlanda sufrirían aumentos por el pago de este derecho y el financiamiento de menos pronunciados130. Este problema no suele programas de integración. El Reino Unido intro- surgir en muchos países en desarrollo, porque dujo hace poco un derecho de desembarco de un simplemente no existen beneficios de bienestar. nivel más simbólico de UK£50 (US$93). Ambos A menudo se piensa en la migración como ejemplos parecen estar más orientados a disipar 99
  • 110. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 4.4 Cuando existen pocas opciones de trabajo, las personas de 1990. Estas preocupaciones generalmente dis- favorecen a los nativos minuyen con el tiempo, pero se manifiestan de Opinión pública sobre las preferencias de empleo por categoría distintas maneras en momentos de inestabilidad de IDH del país de destino, 2005-2006 política y de cambio. Las preocupaciones sobre seguridad también Total derivan de los supuestos vínculos entre inmigra- ción y criminalidad que a menudo se mencionan IDH bajo en las discusiones populares sobre migración. IDH medio Encontramos que más de 70% de quienes res- IDH alto pondieron la Encuesta Social Europea de 2002 IDH muy alto creía que los inmigrantes empeoraban los pro- | 0 | 20 | 40 | 60 | 80 | 100 blemas de delincuencia en el país. La cifra alcan- Porcentaje de respuestas zaba un 85% en Alemania, la República Checa y “Cuando escasean los empleos, los empleadores deben Noruega. Como lo demuestra el largometraje El favorecer a los [nativos] por sobre los inmigrantes” Padrino, los estereotipos que asocian a los inmi- grantes con criminalidad fueron difundidos por En desacuerdo De acuerdo Indiferente mucho tiempo a través de los medios de comuni- cación, que a menudo presentaban actos de vio- Fuente: Kleemans y Klugman (2009). lencia perpetrados por una variedad de grupos de inmigrantes, tales como la mafia italiana, las las inquietudes de la población que a elevar los tríadas chinas y las pandillas centroamericanas ingresos para cubrir los costos fiscales. (como la Mara Salvatrucha salvadoreña). Los datos no confirman estos estereotipos. 4.2.5 Percepciones e inquietudes Sin embargo, demuestran una elevada variación sobre la migración en las tasas de delincuencia de los inmigran- La migración es un tema polémico en muchos tes entre países. Los datos del censo de Estados países. La sola presencia de recién llegados con Unidos de 2000 indican que, por cada grupo antecedentes culturales distintos puede acarrear étnico, las tasas de encarcelamiento entre los jó- dificultades, sobre todo en sociedades tradicio- venes son inferiores en los inmigrantes, incluso nalmente homogéneas. En un sentido amplio, se entre los menos educados. En promedio, entre los pueden distinguir tres tipos de preocupaciones hombres de 18 a 39 años (intervalo donde se con- vinculadas entre sí y que se relacionan con segu- centra la mayor parte de la población carcelaria), ridad y delincuencia, factores socioeconómicos la tasa de reclusión de quienes nacieron en el país y factores culturales133. Este capítulo concluye era de 3,5% en 2000, cinco veces superior al 0,7% luego de abordar cada uno de estos aspectos. de los extranjeros134 y similar a lo detectado en es- Tras los ataques a Estados Unidos en 2001, la tudios anteriores135. Sin embargo, la situación en preocupación por la seguridad aumentó y pasó al Europa presenta mayor variabilidad. Los datos del primer lugar de la agenda política. Un problema Consejo de Europa sobre 25 países indican que en importante fue la asociación (real o imaginaria) promedio hay más del doble de extranjeros que del hecho de ser extranjero con la falta de lealtad nacionales en prisión. Un estudio sobre seis paí- y amenaza de terrorismo. Tales temores no son ses europeos detectó que en Alemania, Austria, nuevos y son característicos de muchos momen- España, Luxemburgo y Noruega, las tasas de de- tos de la historia en que imperó un sentimiento lito eran superiores entre los extranjeros, mientras contrario a la inmigración. Uno de los ejemplos que en Grecia sucedía lo contrario136. son los chinos étnicos en Indonesia, de los que Se ha intentado comprobar empíricamente la se sospechaba haber incitado a la subversión po- veracidad de los temores de que los inmigrantes lítica en favor de la China comunista durante la socavan la situación socioeconómica de los nacio- década de 1960, otro el de los rusos étnicos en nales. Como se indicó, las consecuencias pueden los estados bálticos, de los que se pensaba que so- ser positivas para algunos y negativas para otros, cavaban la reciente independencia tras la caída pero rara vez son de consideración. Sin embargo, de la Unión Soviética a comienzos de la década la recesión económica de 2008 y 2009 constituye 100
  • 111. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 una conmoción grave para muchos trabajadores estos inmigrantes pueden abandonar la nueva en países de destino (y en otros), siendo posible- sociedad y volver a la antigua, probablemente mente peor que la Gran Depresión de la década para formar pandillas u otras organizaciones de 1930. Aunque no se puede sostener con se- antisociales que amenacen a la población local. riedad que esta crisis se debe a la mano de obra Esta patología se observa entre algunos jóvenes inmigrante, sin duda se han levantado banderas magrebíes en Francia y entre algunos grupos de contra la inmigración, ya que los trabajadores centroamericanos en Estados Unidos. nacionales buscan maneras de preservar sus pro- La exclusión social derivada de las desventajas pios empleos. Los gobiernos están sumamente en el mercado laboral puede repercutir tarde o presionados —y a menudo ceden a las presiones. temprano en la cohesión social. Los últimos es- Las opiniones están cambiando, incluso en los tudios sobre siete países desarrollados detectaron casos en que la inmigración había sido bien re- barreras a la socialización con que se encuentran cibida por el público hasta ahora. Es el caso del los hijos de familias inmigrantes139. Estas fami- Reino Unido, donde se aprecia un sentimiento lias a menudo se concentran en lugares específi- contrario a la llegada de europeos orientales, cos, como sectores urbanos de bajos ingresos. De pese a que los flujos migratorios a gran escala esta forma se fomenta la segregación educacional fueron provechosos durante el prolongado auge y socioeconómica: la residencia en vecindarios económico137. segregados limita el contacto con los ciudadanos Las opiniones de la población acerca de la del país y la separación se ve reforzada al existir migración dependen de la disponibilidad de em- escuelas segregadas de facto. Un estudio que en- pleos. En la mayoría de los 52 países que abarcó cargamos sobre la identidad de los inmigrantes la última Encuesta Mundial de Valores, la mayo- latinos en Estados Unidos sugiere que las políti- ría de los encuestados apoyó las restricciones a la cas migratorias restrictivas y la opinión pública, inmigración, pero muchos hicieron hincapié en sumado a los resultados dispares de desarrollo que debían estar vinculadas explícitamente con humano, han afectado la conciencia de la pro- la disponibilidad de empleos (figura 4.3)138. Las pia identidad. El estudio, basado en entrevistas proyecciones demográficas y económicas presen- a inmigrantes y sus hijos provenientes de varios tadas en el capítulo 2 sugieren que una vez supe- países latinoamericanos, sugiere que éstos tie- rada la recesión actual, los rasgos estructurales nen experiencias formativas que crean solidari- harán reaparecer los puestos de trabajo y con ello, dad grupal, pero al mismo tiempo promueven el nuevas oportunidades para los migrantes. rechazo a la identidad estadounidense, lo que se Incluso en momentos de normalidad, muchos relaciona con las realidades del mercado laboral creen que debe darse preferencia a los nacionales en un período de creciente desigualdad140. (figura 4.4). En nuestro análisis de regresión en- También se manifiesta preocupación por el contramos que esta opinión prevalece entre las posible impacto de la inmigración en el clima personas de mayor edad, quienes tienen menores político141. Sin embargo, el tamaño relativo de ingresos, viven en pueblos pequeños o no tienen la población inmigrante es muy pequeño en la antecedentes de migración. No deja de sorpren- mayoría de los países como para tener un efecto der que las personas con más probabilidades de electoral directo, en especial por el hecho de que favorecer un trato igualitario hacia los inmigran- los inmigrantes tienen orígenes diversos y eso tes vivieran en países con un total relativamente conlleva una variedad de visiones políticas. En elevado de inmigración. cualquier caso, los inmigrantes generalmente no En ocasiones, las preocupaciones sobre eco- tienen derecho a voto en las elecciones nacionales nomía y seguridad se sustentan mutuamente y de los países de destino. Sus preferencias pueden crean un círculo vicioso. Los inmigrantes que son observarse mejor en elecciones locales, donde es marginados debido, por ejemplo, a su condición más común otorgar derecho a voto a inmigrantes temporal o irregular, pueden caer en un compor- de primera generación142 . Con el tiempo, a me- tamiento antisocial o delictivo y confirmar los te- dida que se profundiza la asimilación económica, mores de los nacionales respecto de la seguridad. social y cultural, los efectos de los inmigrantes Si esto desemboca en mayor discriminación en el en los patrones electorales se vuelven aún menos mercado laboral y en la formulación de políticas, predecibles143. 101
  • 112. 4 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Figura 4.5 Muchas personas valoran la diversidad hecho de que las mujeres se cubran la cabeza con Opiniones generales sobre el valor de la diversidad étnica por pañoletas. categoría de IDH del país de destino, 2005-2006 Si bien pueden surgir problemas específicos, en general se comprueba que la población tolera Total a las minorías y tiene una visión positiva acerca de la diversidad étnica (figura 4.5), aunque las IDH bajo personas con menor educación, los ancianos, los IDH medio desempleados y quienes carecen de un origen in- IDH alto migrante están menos dispuestos a valorarla145. IDH muy alto Al mismo tiempo, más de 75% de los encuesta- | | | | | | dos en la Encuesta Mundial de Valores de 2005 0 20 40 60 80 100 y 2006 no se negó a la posibilidad de tener un ve- Porcentaje de respuestas cino inmigrante. Esta actitud indica claramente “Respecto de la pregunta sobre la diversidad étnica, ¿con que es posible generar amplio consenso en torno cuál de las siguientes opiniones está usted de acuerdo?” a mejorar el trato a los inmigrantes, una alterna- La diversidad étnica compromete la unidad de un país tiva de política que exploraremos en el siguiente Ninguna de las dos capítulo. La diversidad étnica enriquece la vida Las comunidades de inmigrantes que parecen representar normas y estructuras sociales alterna- tivas e implícitamente contrapuestas a la cultura Fuente: Kleemans y Klugman (2009). local podrían hacer surgir inseguridad y reac- ciones negativas. Esto se relaciona con la visión Por último, aunque no menos importante, de que las identidades étnicas se contraponen y cuando los inmigrantes llegan en cantidad sufi- varían considerablemente en su compromiso con ciente pueden incidir en la diversidad étnica y cul- el estado nacional, lo que implicaría un juego de tural de una sociedad y, literalmente, cambiarle suma cero entre el reconocimiento de la diver- la cara a una nación. Muchos países que actual- sidad y la unificación del Estado. Sin embargo, mente son muy prósperos fueron fundados por los individuos pueden tener, y de hecho tienen, inmigrantes. Australia, Canadá, Estados Unidos identidades múltiples que son complementarias y Nueva Zelandia han seguido aceptando en el en términos de etnia, idioma, religión, raza e tiempo grandes flujos migratorios, en olas suce- incluso ciudadanía (capítulo 1). Así, cuando los sivas desde distintos países, y generalmente han inmigrantes se integran más plenamente y se tenido mucho éxito en absorberlos y darles sen- funden con su hogar adoptivo, el que a su vez se tido de pertenencia a la nueva nación, pese a sus vuelve más diverso, tienen más posibilidades de diferencias culturales144 . En los países con una ser valorados en su aporte a la sociedad y de intro- larga y orgullosa historia de independencia y un ducir en ella rasgos culturales complementarios. fuerte sentido de identidad nacional, la llegada de extranjeros puede implicar más dificultades. 4.3 Conclusiones Desde luego, algunos atributos culturales En este capítulo analizamos los efectos de la mo- son más fáciles de adoptar por los nacionales que vilidad en quienes no emigran. Comenzamos otros. Por ejemplo, muchas sociedades aceptan con los lugares de origen y centramos nuestra con agrado las nuevas aportaciones culinarias atención en los países en desarrollo (aunque las (aunque franceses e italianos, que sienten que ya tasas de emigración más elevadas son, lejos, las tienen resuelto el asunto de la comida, probable- que se observan en Europa, mientras que las más mente sean más reacios). Esto confirma la tesis de bajas se registran en África). Los mayores impac- Paul Krugman de que el gusto por la variedad, tos se producen en los hogares de las familias de combinado con economías de escala, aporta más emigrantes y suelen ser positivos en términos de a explicar los patrones de comercio internacio- ingresos, consumo, educación y salud. Sin em- nal que cualquier otro factor. Pero para algunos bargo, la movilidad no influye mayormente en es más difícil abrir la puerta a otras religiones y los niveles de pobreza, pues quienes se desplazan costumbres sociales, como el pago de dotes y el no son los más pobres. Asimismo, hay efectos 102
  • 113. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 4 más amplios en las comunidades y a nivel na- Estos hallazgos, sumados a los del capítulo cional, aunque los patrones habitualmente son precedente, demuestran la posibilidad de crear más complejos, condicionados por el contexto y círculos virtuosos mediante políticas que po- sujetos a cambios en el tiempo. tencien y amplíen los beneficios de la movilidad. Dada la recesión mundial de 2008 y 2009, Ello aumentaría el aporte económico y social de es de particular importancia centrar nuestra los migrantes tanto para los países y comunida- atención en los efectos de la inmigración en las des de destino como para los de origen. comunidades y países de recepción. No hay prue- Las políticas públicas que encuentran quienes bas de impactos adversos considerables de orden se desplazan ejercen gran incidencia en su futuro. económico, fiscal o en el mercado laboral, pero El buen diseño es vital para los propios emigran- sí de sus beneficios en áreas como la diversifica- tes, pero también para las comunidades que éstos ción social y la capacidad de innovación. En este abandonan y para los habitantes de las comuni- sentido, los temores respecto de la inmigración dades receptoras, tema que se trata en el capítulo suelen ser exagerados. final del presente informe. 103
  • 114. Políticas para lograr mejores resultados en desarrollo humano 5
  • 115. Este último capítulo propone reformas para que la movilidad de las personas contribuya a ampliar más sus libertades. Hoy, muchos de quienes emigran consiguen derechos precarios (en el mejor de los casos) y enfrentan un futuro incierto. Además, es necesario abordar la discordancia entre las restricciones de ingreso y la alta demanda de trabajadores no calificados. En este contexto, proponemos un conjunto de reformas esenciales que mejorarán los resultados de quienes emigran, su familia, la comunidad de origen y el lugar que los recibe. El diseño, los plazos y la aceptabilidad de las reformas dependerá de una evaluación realista de las condiciones económicas y sociales y de un reconocimiento de la opinión pública y de las restricciones políticas imperantes.
  • 116. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 5 Políticas para lograr mejores resultados en desarrollo humano El análisis realizado previamente demostró que la adopción de me- jores políticas a favor de quienes emigran redundaría en grandes beneficios en materia de desarrollo humano para todos los grupos afectados por este fenómeno. Se requiere una visión audaz para que estos beneficios se concreten, una visión que contemple la necesidad de emprender reformas debido a sus posibles ventajas, pero que a la vez no desconozca los problemas y los desafíos implícitos. También mostramos que las políticas para el in- Nuestra propuesta consta de un conjunto greso de migrantes vigentes en muchos países de de reformas esenciales que proveen ventajas a destino en las últimas décadas se pueden tipificar mediano y largo plazo, y se sustentan en seis en gran medida por su denegación y demora, por medidas fundamentales. Cada una genera sus una parte, y la intensificación de los controles fron- propios beneficios, pero en conjunto constituye terizos y las estadías irregulares, por la otra. Estas la mejor alternativa para aprovechar al máximo políticas empeoraron la situación de las personas los impactos de la migración en el desarrollo sin una situación legal definida y, en especial du- humano: rante épocas de recesión, generaron incertidumbre 1. Liberalizar y simplificar los canales oficiales y frustración entre la población en general. a fin de permitir a las personas buscar trabajo Los factores que impulsan la migración, in- en el extranjero; cluida la disparidad de oportunidades y la acele- 2. Garantizar derechos básicos para los rada transición demográfica, seguirán presentes migrantes; en los próximos decenios. El desequilibrio en 3. Reducir los costos de transacción asociados los patrones demográficos implica que nueve con la migración; décimas del crecimiento en la fuerza laboral del 4. Mejorar los resultados de los migrantes y las mundo desde el año 1950 se registró en los países comunidades de destino; en desarrollo, mientras la población de las nacio- 5. Permitir beneficios a partir de la movilidad nes desarrolladas envejece. Las presiones creadas interna; y por estas tendencias impulsan a las personas a 6. Transformar la movilidad en una parte marchase de su lugar de origen, pero los canales integral de las estrategias nacionales de normales restringen severamente el movimiento desarrollo. de los trabajadores poco calificados. Las proyec- Nuestra propuesta implica la formulación de ciones demográficas hasta el año 2050 predicen nuevos procesos y regulaciones que rijan la mi- que estas tendencias continuarán, si bien la ac- gración, pero no prescribe niveles específicos de tual crisis económica atenuó temporalmente ingreso, ya que ello debe determinarlo cada país. la demanda de mano de obra. En vista de esta Nuestra agenda está orientada en gran medida situación, es necesario reformular las políticas hacia reformas a largo plazo necesarias para incre- que limitan la entrada a los trabajadores no cali- mentar los beneficios derivados del movimiento ficados, medida que por lo demás es incoherente humano, si bien reconocemos los grandes desafíos con la demanda tácita de este tipo de mano de a corto plazo. En el marco de lo que parece ser la obra. El presente capítulo aborda el enorme reto peor crisis económica desde la Gran Depresión, el que implica para los gobiernos prepararse para desempleo aumenta a niveles nunca antes vistos en reanudar el crecimiento, con sus tendencias es- muchos países. Debido a ello, numerosos migran- tructurales implícitas. tes enfrentan un doble riesgo: sufrir condiciones 107
  • 117. 5 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos El diálogo abierto de desempleo, inseguridad y marginalización 5.1.1 Liberalizar y simplificar los es fundamental si social y ser considerados a veces como la fuente canales oficiales hemos de avanzar en de estos problemas. Es importante que no se use Las barreras excesivamente restrictivas al in- el debate público en la actual recesión para transformar a los migran- greso de los migrantes evitan el desplazamiento torno a la migración tes en chivos expiatorios, sino que sea más bien de muchas personas y significan que millones de una oportunidad para instituir un nuevo trato quienes sí emigran quedan en situación irregular hacia ellos; uno que sea provechoso tanto para (se calcula que el 25% del total). Este escenario los trabajadores en casa como en el extranjero ha creado incertidumbre y frustración, tanto en y que al mismo tiempo evite desencadenar re- la comunidad de migrantes como en la pobla- acciones proteccionistas. Para forjar este nuevo ción general, y en particular durante la actual trato y hacerlo aceptable para el público en recesión. general, se necesita visión política y liderazgo Cuando se reanude el crecimiento, también comprometido1. repuntará la demanda por mano de obra de El diálogo abierto es fundamental si hemos migrantes, ya que las condiciones demográfi- de avanzar en el debate público en torno a la cas y económicas que inicialmente crearon esa migración. Dicho debate no debe exagerar los demanda seguirán vigentes. En los países desa- beneficios y debe reconocer y tomar en cuenta rrollados, la necesidad de personas en edad de la preocupación sobre los efectos distributivos, trabajar ha sido en gran medida estructural y es en especial entre los trabajadores no calificados. de larga duración por naturaleza, no temporal. En este sentido, más adelante se aborda directa- Esto aplica incluso a empleos de gran rotación, mente la economía política de la reforma. como cuidado de niños y ancianos, construcción, Dado que se trata de un informe mundial turismo y procesamiento de alimentos. Si la de- dirigido a diversos interesados, como gobiernos manda de mano de obra es de larga duración, de países de origen, de destino y de tránsito, do- desde la perspectiva de los migrantes y de sus nantes y organizaciones internacionales, sector comunidades y sociedades de destino es mejor privado y sociedad civil, entre ellos grupos de mi- permitir que las personas entren en condiciones grantes y asociaciones de diásporas, académicos y legales. Y si éstas logran encontrar y mantener su medios de comunicación, inevitablemente orien- empleo, es mejor ofrecerles la opción de exten- tamos las políticas públicas que delineamos a un der su estadía que limitarla mediante permisos ámbito general. Nuestra intención es estimular temporales. Mientras más tiempo permanezcan el debate y la posterior discusión, adaptación y las personas en el extranjero, mayor será su pro- aplicación de estas recomendaciones. A nivel de bable movilidad social y económica y también la cada país, se requerirá un análisis mucho más de- de sus hijos. Cuando los gobiernos anfitriones tallado para asegurar que las medidas sean perti- niegan o ignoran la presencia de migrantes, po- nentes a las circunstancias locales y se ajusten a la tencian el riesgo de segmentación no sólo en el realidad política y a las restricciones prácticas. mercado laboral y en la economía, sino también en la sociedad en general. Es una de las lecciones 5.1 El conjunto de medidas claras que dejó la experiencia con los trabajadores esenciales migrantes temporales en Alemania. Hoy vemos A continuación examinamos los puntos de par- lo mismo en lugares de destino tan diversos tida para las nuevas políticas que acabamos de como los Estados del Consejo de Cooperación esbozar. Limitamos nuestra atención a algunos del Golfo, la Federación de Rusia, Singapur, de los aspectos más amplios del menú de opcio- Sudáfrica y Tailandia. nes que se han analizado y aplicado en todo el ¿Qué forma debería entonces adoptar la li- mundo2 . Al definir la agenda de prioridades, nos beralización y simplificación de los canales de motivó el énfasis en los desfavorecidos, una con- migración? Existen dos instancias generales en sideración realista de las restricciones políticas y que la reforma parece ser a la vez deseable y posi- la conciencia de que las soluciones de compro- ble: una, los programas estacionales o circulares miso son inevitables. Cuando es posible, utiliza- y dos, el ingreso de personas no calificadas con la mos ejemplos de buenas prácticas para ilustrar el posibilidad de extender su estadía sujeto a cier- caso respectivo. tas condiciones. El problema de qué hacer con 108
  • 118. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 5 Recuadro 5.1 Liberalizar los canales oficiales–Suecia y Nueva Zelandia Las reformas realizadas hace poco en dos países se ajustan a lo problemas de las industrias vitivinícola y de horticultores para en- sugerido en este informe, aunque ambas son demasiado recientes contrar trabajadores en los períodos de máxima demanda estacional para poder evaluar sus efectos. de mano de obra. Se autoriza un determinado número de empleos A fines de 2008, Suecia cambió aspectos importantes de sus estacionales, cifra que se determina anualmente. normas de migración laboral. La iniciativa se originó en el parlamento El sistema se diseñó para evitar algunas de las desventajas del sueco y partió con la designación de un comité parlamentario encar- ciclo de trabajo temporal de bajo salario considerado insostenible gado de proponer modificaciones en un período de acelerado cre- tanto por los empleadores como por los trabajadores, muchos de cimiento económico y escasez generalizada de mano de obra. Los los cuales eran migrantes en situación irregular. La transición al RSE debates legislativos y en los medios de comunicación se centraron eliminó automáticamente a los trabajadores en situación irregular del en el riesgo de desplazamiento de los trabajadores locales y en la sistema y puso al gobierno en contacto con nuevos empleadores. interrogante de si los solicitantes de asilo que habían sido rechaza- Durante el período de transición, los empleadores fueron autorizados dos podrían postular o no. A continuación se diseñó un sistema que a mantener por un tiempo limitado (y en condiciones específicas) a respondía a las preocupaciones de los sindicatos sobre la reducción los trabajadores que ya se encontraban en Nueva Zelandia. de los salarios y las normas laborales. Un objetivo central del gobierno de Nueva Zelandia y del mo- Uno de los elementos fundamentales del sistema es la disposi- vimiento sindical, además de decisivo para su aceptación entre el ción que declara a los empleadores como principales jueces de las público general, era velar por que los empleadores contrataran y necesidades que enfrentan (autoevaluación) y hace responsable a capacitaran primero a trabajadores neozelandeses antes de em- la Junta de Migración de Suecia de velar por la coherencia con los plear a extranjeros. Sin embargo, el sistema entregó a los países de acuerdos colectivos y recabar los posibles comentarios de los sindi- las Islas de Pacífico un mercado permanente para su mano de obra catos. Se permite la transferibilidad entre empleadores después de poco calificada con la condición de que instauraran procesos de dos años, pero si el trabajador cambia de empleo durante el período selección y facilitación adecuados y ayudaran a asegurar el retorno inicial debe postular a un nuevo permiso laboral. Si bien la dura- de los trabajadores. Éstos, en tanto, tienen la oportunidad de recibir ción en principio es de dos años, existe la posibilidad de ampliarla capacitación y remuneraciones adecuadas, además de ampliar su a cuatro. Después de ese tiempo, se puede otorgar la residencia experiencia y contactos. Hasta la fecha, no se ha reportado ningún permanente. En el primer trimestre de funcionamiento se presenta- problema grave. ron 24.000 postulaciones, aproximadamente el 15% del total de las El RSE no es un sistema de bajo costo. No será sostenible en solicitudes para ingresar a Suecia. términos económicos a menos que las industrias participantes ob- El Sistema de empleo estacional reconocido (RSE) de Nueva tengan beneficios en productividad y calidad, en asociación con un Zelandia se inauguró en abril de 2007 como parte del programa de grupo conocido de trabajadores que muy probablemente volverá innovación y crecimiento del gobierno para hacer frente a los graves cada año a huertos y viñedos específicos. Fuentes: Gobierno de Suecia (2008) y Banco Mundial (2006a). las personas en situación irregular es una tercera de origen, darle participación a los empleadores y área en que existen diversas rutas para generar a los gremios, ofrecer garantías salariales básicas, cambios. En cada caso es necesario analizar y de- protección de salud y seguridad y fijar disposicio- batir el diseño específico de las nuevas medidas a nes para visitas reiteradas. Estos elementos son escala nacional a través de procesos políticos que la base de sistemas que han operado por décadas permitan equilibrar los diferentes intereses (sec- con éxito en Canadá, por ejemplo, y que más re- ción 5.2). Debido a que las personas altamente cientemente fueron adoptados en Nueva Zelandia calificadas son bienvenidas en la mayoría de los (recuadro 5.1). Normalmente, los trabajadores que países, las reformas deben concentrarse en el mo- se desempeñan en sistemas formales de este tipo vimiento de aquellos sin título post-secundaria. reciben más protección que quienes se encuentran La primera ruta, que ya ensayaron varios paí- en situación irregular. Desde el punto de vista del ses, consiste en ampliar los sistemas de trabajo desarrollo humano, se trata de una de sus princi- realmente estacionales en sectores como la agri- pales ventajas. cultura y el turismo. Algunos elementos clave La segunda ruta, que implica reformas más a la hora de planificar y ejecutar estas reformas fundamentales, está orientada a aumentar el nú- implican: consultar a los gobiernos de los países mero de visas para personas con poca calificación, 109
  • 119. 5 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos pero condicionado a la demanda de parte de los bien en las recomendaciones de un comité técnico empleadores. Tal como ocurre en la actualidad, o ente similar que tenga en cuenta tanto las pro- en primera instancia estas visas pueden ser tem- yecciones de la demanda como las propuestas de porales y estar supeditadas a la oferta de empleo los gremios, empleadores y grupos comunitarios. o al menos a la experiencia (o disposición a tra- Un buen ejemplo es el Comité Consultivo sobre bajar) en un sector de conocida escasez de mano Migración del Reino Unido, creado a fines de de obra. 2007 para asesorar la designación de las llamadas Para expandir los canales regulares de in- ‘ocupaciones con escasez de mano de obra’. Las greso, es necesario decidir sobre los siguientes siguientes son algunas desventajas de la exigencia aspectos básicos: de tener una oferta de trabajo: en la práctica, la Fijar el número de ingresos anuales. Los ingre- decisión se deja en manos de cada empleador, los sos deben ajustarse a las condiciones locales, lo costos de transacción podrían ser más altos para cual se puede asegurar de diversas maneras. Una el migrante específico y podrían presentarse pro- forma es basar el número en la demanda de los blemas de transferibilidad. También es necesario empleadores, de modo que cada persona cuente tener cuidado respecto de lo que los empleadores con una oferta de trabajo antes de su llegada, o manifiestan como “necesidad” de migrantes, ya que dicha necesidad podría surgir de la disposi- ción de los migrantes a trabajar más horas y/o del Recuadro 5.2 ¿Qué ha sucedido con la regularización? hecho de que tienen mejores calificaciones. Por otra parte, los empleadores no deberían utilizar En la mayoría de los países europeos opera algún tipo de programa de regularización, el trabajo de los migrantes como una estrategia aunque por motivos muy diversos y, en algunos casos, incluso negando su existencia para evadir sus obligaciones legales de proporcio- (Alemania y Austria). Un estudio reciente calcula que más de seis millones de personas nar salud básica y protección social y de velar por en Europa postularon para transitar de su situación jurídica irregular a una regular, con estándares mínimos en las condiciones laborales. una tasa de aprobación de 80%. Las cifras fluctúan fuertemente entre un país y otro: Estas prestaciones deben acordarse para todos los Italia tiene el número más alto (1,5 millones), seguido de España y Grecia. trabajadores por igual, sin importar su origen. Los programas de regularización no se limitan sólo a los países de la OCDE. Transferibilidad del empleador. Amarrar a las Por ejemplo, en el marco de un acuerdo regional de América Latina, el MERCOSUR, personas a los empleadores les impide encontrar Argentina legisló que cualquier ciudadano sin antecedentes delictuales de un país que mejores oportunidades y por consiguiente, es in- forma parte del acuerdo puede obtener residencia legal. En Sudáfrica existen iniciati- eficiente en términos económicos e indeseable en vas para regularizar la situación de los zimbabuenses en situación irregular, partiendo términos sociales. Al evaluar las políticas, cons- por permisos temporales de residencia que les otorgan acceso a salud y educación y tatamos que los gobiernos suelen permitir esta un derecho de estadía y trabajo de por lo menos seis meses. En Tailandia, a principios transferibilidad a los migrantes altamente califi- de 2008 se regularizó la situación de 135.000 migrantes, si bien en el pasado los pe- cados de larga estadía, pero no a los trabajadores ríodos de regularización se han alternado con tasas de deportación más altas. temporales poco calificados. Sin embargo, se ven Las ventajas y desventajas de la regularización son objeto de acalorado debate. señales de cambio. Los Emiratos Árabes Unidos Para los países de destino, los beneficios se traducen en seguridad y Estado de dere- comenzaron a patrocinar empleos transferibles cho, mientras que para las personas y familias ‘regularizadas’ significa mejores condi- en respuesta a quejas de abuso presentadas por ciones para superar la exclusión social y económica. Entre sus desventajas se incluyen los migrantes3. La reciente reforma a la inmigra- la preocupación por un posible fomento de futuras corrientes de inmigración ilegal, ción laboral de Suecia, descrita en el recuadro postulaciones fraudulentas y el debilitamiento de los programas de admisión forma- 5.1, posiblemente sea el ejemplo más completo les. Al mismo tiempo, los beneficios de la regularización dependen en gran medida de transferibilidad de empleo y beneficios que del contexto. Por ejemplo, muchos inmigrantes irregulares ya pagan impuestos en existe a la fecha, ya que los permisos de trabajo Estados Unidos y así los beneficios en materia de ingresos son mucho menores que son transferibles y los migrantes que pierden su en países con grandes economías informales donde los impuestos se evaden a gran empleo, por la razón que sea, tienen plazo de tres escala. Las encuestas sobre las experiencias de diversos países generalmente con- meses para encontrar uno nuevo antes de que les cluyeron que los efectos socioeconómicos de la regularización fueron ambivalentes sea revocada la visa4. Un empleador que haya via- y que los efectos positivos esperados en salarios, movilidad e integración no siempre jado al extranjero a contratar trabajadores suele se concretaron. aspirar a un cierto período de no transferibili- Fuente: Centro Internacional de Formulación de Políticas Migratorias (ICMPD, 2009), Cerrutti (2009) y Martin (2009b). dad, pero incluso en estos casos existen medios para incorporar algún grado de flexibilidad: por 110
  • 120. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 5 ejemplo, permitir que el migrante (u otro em- futuro7. Este método entrega a los migrantes pleador que desee contratarlo) pague al emplea- en situación irregular un permiso provisorio, dor original una comisión a modo de reembolso inicialmente por un período finito, para vivir y por los gastos de contratación incurridos. trabajar en el país anfitrión. Sin embargo, puede Derecho a postular a la prórroga de la visa y ser extendido o transformado en permanente si disposiciones para obtener la permanencia. Si bien se cumplen diversos criterios, como aprender el se trata de una medida que depende del gobierno idioma, conservar un empleo estable y pagar im- anfitrión, al igual como ahora, suele subordi- puestos. No existe una amnistía inicial, sino más narse a un conjunto de condiciones específicas. bien un permiso condicional para llegar hasta la Sin embargo, hoy se puede extender el plazo de situación de residencia plena. Este enfoque tiene los permisos temporales en muchos países desa- la ventaja de que podría ganarse la aceptación ge- rrollados (por ejemplo, Canadá, Estados Unidos, neralizada del público. Portugal, Reino Unido y Suecia) y en algunos Según la variada experiencia europea, una re- países en desarrollo (Ecuador y Malasia). La re- gularización viable incluye los siguientes ingre- novación indefinida del permiso puede depender dientes clave: participación de las organizaciones de acuerdos bilaterales. Algunos países permiten de la sociedad civil, organizaciones de migrantes a los inmigrantes convertir su condición tem- y empleadores en la planificación y la ejecución; poral en permanente después de varios años de garantía de no expulsión durante el proceso; y residencia regular (por ejemplo, Italia después criterios calificadores claros (por ejemplo, dura- de seis años y Portugal y el Reino Unido, des- ción de la residencia, historial de empleo y lazos pués de cinco). Esta oportunidad puede quedar familiares)8. Entre los desafíos que se enfrentan condicionada, entre otros, a los antecedentes del en la práctica están las dilatadas demoras. En migrante en el mercado laboral y a la ausencia de sistemas administrados localmente, como en condenas por delitos5. Francia, la diferencia de trato entre un lugar y Disposiciones para facilitar la migración circu- otro puede suscitar problemas. lar. La libertad de circular entre el país anfitrión Los retornos forzosos son muy controverti- y el de procedencia puede incrementar los bene- dos. Su número se ha incrementado fuertemente ficios para los migrantes y su país de origen. Ello en algunos países y ha llegado a más de 350.000 nuevamente puede ser discrecional o estar sujeto en Estados Unidos y 300.000 en Sudáfrica, sólo a determinadas condiciones. La transferibilidad en el año 2008. Patrocinada de manera entu- de los beneficios de seguridad social acumulados siasta por los gobiernos de los países acaudala- es una ventaja adicional que puede estimular la dos, la repatriación forzada también figura en migración circular. la agenda de las asociaciones de movilidad hu- El problema de los migrantes en situación mana de la Unión Europea9. Muchos Estados de irregular se plantea en casi todas las discusiones origen cooperan con las naciones de destino fir- sobre inmigración y los gobiernos han recurrido mando acuerdos de readmisión, si bien algunos, a diversos enfoques para abordar el tema. Varios como Sudáfrica, hasta la fecha se han negado a países europeos y también de América Latina hacerlo. han anunciado y usado sistemas de amnistía que ¿Qué forma deben tomar las políticas coerci- se mantienen abiertos por un plazo determinado. tivas humanitarias? Muchos sostienen que se re- Existen también mecanismos administrativos quiere algún tipo de sanción para quienes violen que otorgan algún tipo de condición legal sobre los controles fronterizos y las normas laborales, y bases discrecionales, por ejemplo, lazos familiares que junto con la regularización discrecional, los (como en Estados Unidos). También se ha apli- regresos forzosos deben contarse en el arsenal de cado el retorno forzoso al país de procedencia. políticas públicas. Sin embargo, la aplicación de Sin embargo, todas estas medidas son polémicas. esta sanción plantea desafíos considerables, espe- El recuadro 5.2 resume experiencias recientes de cialmente cuando las personas afectadas han vi- regularización6. vido y trabajado durante muchos años en el país Es posible que la llamada ‘regularización por y quizás tengan familiares con residencia legal. mérito propio’, que se ha ensayado en algunos Una reciente encuesta entre deportados salva- países, sea el camino más viable a aplicar en el doreños indicó que el 25% había vivido más de 111
  • 121. 5 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Si se identifica a 20 años en Estados Unidos, alrededor del 20% migrantes logran el total de libertades que pro- una persona en estaba trabajando en el momento de la deporta- mete el traslado. Dependiendo de su lugar de situación irregular, ción y muchos de ellos tenían niños nacidos en origen y de destino, las personas muchas veces los procedimientos el país10. En varias naciones, entre ellas el Reino deben transar un tipo de libertad por otro, fre- de coacción deben Unido, los medios de comunicación presentan cuentemente para obtener más ingresos traba- acatar las normas del cada cierto tiempo casos particularmente inhu- jando en un país donde no se respetan uno o Estado de derecho y manos de personas amenazadas de deportación. más derechos fundamentales. Los migrantes que se deben respetar los Obviamente es importante que si se identifica carecen de recursos, redes, información e instan- derechos básicos a una persona en situación irregular, los proce- cias legales tienen más probabilidades de perder dimientos de coacción deben acatar las normas en algunas dimensiones, al igual que quienes en- del Estado de derecho y se deben respetar los frentan discriminación racial o de otro tipo. En derechos básicos. Es necesario establecer la res- este contexto, quienes carecen de residencia legal ponsabilidad de los empleadores que contratan y los que se encuentran en países con marcos dé- a trabajadores en situación irregular. Este punto biles de gobernabilidad y transparencia pueden se ha prestado para debate en Estados Unidos. enfrentar problemas graves. Claramente es mejor recurrir a procesos forma- Los refugiados son una categoría legal dife- les para determinar si la persona tiene el derecho rente de los migrantes debido a su necesidad de legal de quedarse en el país que recurrir a expul- recibir protección internacional. Tienen dere- siones masivas como las observadas en el pasado chos específicos enunciados en la Convención (como la de trabajadores indonesios en situación sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y los irregular de Malasia a principios de 2005)11. Sin Protocolos de 1967, ambos ratificados por 144 embargo, en algunos aspectos procesales, el dere- Estados (figura 5.1)13. Estos acuerdos propor- cho de recurrir a un abogado puede ser una carga cionan protección crucial a quienes deben cru- gravosa para las arcas fiscales en un país en de- zar fronteras internacionales para escapar de la sarrollo. Por ejemplo, la Inspección de Prisiones persecución. del Reino Unido publicó el documento titulado De manera más general, los seis tratados in- Immigration Detention Expectations que esta- ternacionales más importantes sobre derechos blece criterios para evaluar las condiciones y el humanos que fueron ratificados por 131 países trato de inmigrantes detenidos en base a normas de todo el mundo contienen cláusulas que conde- internacionales de derechos humanos. Pero la nan drásticamente la discriminación y aseguran mera publicación obviamente no asegura que esas la aplicabilidad de muchas disposiciones a quienes normas se cumplan. En algunos países existen emigran14. Se trata de instrumentos universales organizaciones no gubernamentales (ONG) que que se aplican por igual a ciudadanos y no ciuda- trabajan en mejorar las condiciones de vida de danos, incluidos quienes se han desplazado o se los campamentos, como la Cruz Roja ucraniana. encuentran en otro lugar, ya sea en situación regu- En este sentido, las recientes directrices emitidas lar o irregular. Particularmente importantes son por la Unión Europea sobre procedimientos de los derechos de igualdad ante la ley y de no dis- repatriación parecen ser un avance a favor de la criminación por motivos de raza, país de origen transparencia y la armonización de las reglas, con u otra situación. Se trata de restricciones legales énfasis en procedimientos normalizados ya sea cruciales que limitan la acción de un Estado15. para expulsar a las personas en situación irregu- Los recientes protocolos contra el tráfico ilí- lar o para otorgarles una condición jurídica de- cito y la trata de personas consiguieron rápida- finitiva. Sin embargo, estas directrices han sido mente amplio apoyo sustentado en los actuales objeto de críticas por no velar adecuadamente instrumentos, con 129 ratificaciones16 . Estos por el respeto de los derechos humanos12 . protocolos, que buscan tipificar el delito de trata de personas, se concentran más en suprimir el 5.1.2 Asegurar derechos básicos a los crimen organizado y facilitar una migración migrantes ordenada que en promover los derechos huma- Este informe se ha centrado en el tema de la nos de los afectados (principalmente mujeres)17. movilidad de las personas desde la perspectiva Muchos Estados incorporaron estos principios de ampliar sus libertades. Pero no todos los en sus respectivas leyes: de las 155 naciones 112
  • 122. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 5 encuestadas en 2008, alrededor de 80% había Figura 5.1 La ratificación de la Convención sobre los derechos de los adoptado el delito específico de trata de perso- migrantes ha sido limitada nas y más de la mitad había creado una unidad Ratificación de algunos acuerdos según categoría de IDH, a policial especial responsable de combatirlo18. Los partir de 2009 avances en este frente obviamente son bienveni- Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) dos, aunque algunos observadores constatan que la mayor severidad en las políticas inmigratorias 25 54 34 31 también tiende a fomentar estos delitos19. Los seis tratados sobre derechos humanos más importantes (1965-1989) En cambio, no ha habido amplio respaldo para la serie de convenciones de la OIT adop- 19 47 33 32 tadas a lo largo del siglo XX para fomentar el Protocolo sobre la trata de personas (2000) establecimiento de normas mínimas para los trabajadores migrantes. Ello se debe a varios mo- 16 44 41 28 tivos, entre otros el alcance y la integralidad de Convención sobre los derechos de los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990) las convenciones versus el deseo de discrecionali- dad estatal irrestricta en esta materia. En 1990, 7 22 12 la Convención Internacional de las Naciones | | | | | | | | | Unidas sobre la Protección de los Derechos de 0 20 40 60 80 100 120 140 160 Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Cantidad de países que ratifican Familiares (CMW, por sus siglas en inglés) rei- teró los principios fundamentales de los tratados IDH bajo IDH medio IDH alto IDH muy alto de derechos humanos, pero dio un paso más al Fuente: UNODC (2004) y ONU (2009b). definir la discriminación de manera más am- plia, proporcionar mejores salvaguardias contra la expulsión colectiva y arbitraria y asegurar el Los países que no han ratificado la derecho a voto y a ser elegidos de los migrantes Convención CMW siguen obligados a proteger regulares. Sin embargo, hasta la fecha sólo 41 a los trabajadores migrantes gracias otros trata- países firmaron la Convención y de éstos, apenas dos de derechos humanos básicos. En el marco cinco son destinos netos de inmigración, y nin- de las actuales convenciones, los órganos respon- guno pertenece a la categoría de IDH muy alto sables de velar por la aplicación de los tratados (figura 5.1). se complementan ahora con revisiones periódi- Si examinamos la figura 5.1 para conocer los cas de parte de la Oficina del Alto Comisionado perfiles migratorios de los países ratificadores, de las Naciones Unidas para los Refugiados vemos que en la mayoría de ellos las tasas de in- (ACNUR). Recientes análisis en torno a las de- migración y de emigración son inferiores al 10%. liberaciones realizadas por estos órganos revelan Aún son pocos los signatarios con un porcentaje que las disposiciones pertinentes de otros trata- de migrantes o emigrantes superior al 25% de su dos básicos pueden poner de relieve los proble- población: apenas tres de un total de 64 firma- mas de los migrantes y proteger sus derechos, y ron la Convención CMW, aunque 22 refren- lo han hecho cada vez más en el transcurso del daron los seis principales tratados de derechos tiempo20. Incluso y como es obvio, si cada país humanos. La ratificación de dicha Convención intenta mostrar sus antecedentes en materia de es baja incluso entre los países con tasas netas derechos humanos desde el mejor ángulo, aún de emigración superiores a 10%, a pesar de los a falta de mecanismos coercitivos los órganos incentivos evidentes en lo que se refiere a prote- responsables de velar por la aplicación de estos ger a sus trabajadores en el exterior. Sólo el 20% tratados pueden influir en mejorar la situación de los gobiernos de los países con altas tasas de a través de la estrategia de denuncia y descrédito emigración firmaron esta Convención durante por medio de destacar los casos más notorios y sus 20 años de vigencia, aunque el 50% ratificó recurrir a la persuasión ética o política. los seis principales tratados de derechos humanos Asegurar los derechos de los migrantes ha y 59% sancionó el protocolo más reciente sobre sido una aspiración recurrente de todos los foros trata de personas. mundiales, según lo demuestran las declaraciones 113
  • 123. 5 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos El gobierno anfitrión de las organizaciones de la sociedad civil en el través de centros de información y orientándo- es el principal Foro Mundial sobre la Migración y el Desarrollo los antes de su partida de lo que pueden esperar responsable de velar de 2008, convocado en Manila. En todo caso, el mientras estén en el extranjero. por los derechos principal desafío obviamente no es la falta de Los servicios consulares también pueden ser básicos al migrante. un marco legal para proteger sus derechos, ya útiles a modo de canal donde presentar quejas y Los empleadores, que a la fecha existe una serie de convenciones, posibles recursos legales, mientras que los acuer- gremios, ONG y tratados y disposiciones del derecho consuetu- dos bilaterales pueden establecer los principios asociaciones de dinario, sino más bien su efectiva aplicación. En básicos. Con todo, es probable que las iniciativas migrantes también este sentido, la OIT preparó en 2005 un Marco colectivas y coordinadas de los países de origen desempeñan una Multilateral sobre la Migración de la Mano de por elevar los estándares sean más efectivas que función importante Obra, donde se esbozan directrices y ejemplos las gestiones aisladas de algunos países. de buenas prácticas dentro de una estructura Los empleadores, gremios, ONG y asocia- no vinculante que reconoce el derecho soberano ciones de migrantes también desempeñan una de todas las naciones a determinar sus propias función importante. Los empleadores son la políticas migratorias. Este tipo de enfoque de principal fuente de violación de los derechos bá- ‘derecho en gestación’ le da cabida a todas las di- sicos y por ende, su conducta es trascendental. ferencias inherentes entre Estados y permite su Algunos han intentado dar un buen ejemplo con aplicación gradual21. la creación de códigos de conducta y asociándose a Pero incluso si no se deseara ratificar conven- programas de responsabilidad social empresarial ciones formales, no existe un motivo convincente para los derechos de los trabajadores migrantes, para que un gobierno niegue derechos tan bási- los que se concentran en situaciones en las que no cos a los migrantes como los de: existen mecanismos para hacer cumplir las leyes • una misma remuneración para el mismo tra- laborales22 . Los gremios y las ONG disponen de bajo, condiciones dignas de trabajo y protec- algunas medidas que pueden aplicar: informar ción social y de salud; sus derechos a los migrantes, trabajar en estrecho • organización y negociación colectiva; contacto con los empleadores y funcionarios de • no ser objeto de detención arbitraria y ser gobierno para velar por el respeto de estos dere- sometido a un debido proceso en caso de chos, sindicalizar a los trabajadores migrantes y deportación; abogar por la regularización. Una ONG activa, la • no sufrir trato cruel, inhumano o degradante; y llamada Collectif de défense des travailleurs étran- • retorno al país de origen. gers dans l’agriculture (CODESTRAS), intenta Todos estos derechos debieran existir junto con mejorar la situación de los trabajadores estacio- los derechos humanos básicos de libertad, segu- nales en el sur de Francia a través de actividades ridad personal, libertad de credo y protección de sensibilización, divulgación de información y contra el trabajo forzado y trata de personas. apoyo jurídico23. Uno de los argumentos esgrimidos en contra Los sindicatos cumplen una función especial- de garantizar estos derechos básicos es que ello mente importante y con el paso del tiempo, pres- necesariamente disminuiría el número de perso- tan más atención a los derechos de los migrantes. nas a las que se les permita entrar. Sin embargo, La Encuesta Mundial de Valores 2005/2006, según constatamos en el capítulo 2, esta disyun- que cubre a 52 países, sugiere que las tasas de tiva generalmente no es valedera y se trata de un sindicalización son más altas entre personas con argumento éticamente injustificable. antecedentes migratorios: 22% de quienes tienen El gobierno anfitrión es el principal responsa- un familiar que ha migrado pertenece a un sin- ble de velar por los derechos básicos al migrante. dicato gremial, en comparación con 17% entre el Los intentos de algunos gobiernos de países de resto de la población. Esta diferencia es especial- origen (como India y Filipinas) de establecer sa- mente alta en los países con bajo IDH24. larios mínimos obligatorios a los emigrantes ge- Por último, los mismos migrantes pueden neralmente fracasaron por falta de jurisdicción influir en la percepción que las sociedades y en la materia. Sin embargo, estos gobiernos de comunidades de destino tienen sobre ellos. En todos modos pueden apoyar a los migrantes in- ocasiones, la opinión pública negativa refleja en formándoles sobre sus derechos y obligaciones a parte incidentes de conductas ilegales asociadas 114
  • 124. INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos 5 con gente llegada de afuera. El riesgo de reaccio- entrada y alta demanda laboral por este tipo de Racionalizar el nes negativas de ese tipo se puede atenuar propi- trabajadores, los cuales suelen estar mal informa- excesivo papeleo en ciando sociedades y comunidades más inclusivas dos y carecen de poder de negociación. Además, los países de origen donde todos, incluidos los migrantes, entiendan los costos parecen ser regresivos: aumentan en la es importante para y respeten las leyes y busquen formas pacíficas medida en que baja la calificación. Esto significa, disminuir las barreras de participación y, de ser necesario, protesten. La por ejemplo, que muy pocas enfermeras migran- a la migración legal sociedad civil y las autoridades locales también tes pagan derechos de contratación, pero sí la pueden ayudar si prestan su apoyo a redes y co- mayoría de los trabajadores domésticos. Quienes munidades de extranjeros25. emigran de Asia para ir a los Estados del Golfo muchas veces pagan 25% a 35% de lo que espe- 5.1.3 Reducir los costos de ran ganar en el transcurso de dos o tres años en transacción asociados con el derechos de contratación y otros26. En algunos movimiento humano casos, la corrupción implica costos adicionales, Desplazarse allende las fronteras inevitable- ya que la aplicación de excesivas regulaciones ad- mente acarrea costos de transacción. La distan- ministrativas puede ser contraproducente toda cia dificulta la igualación de la oferta y demanda vez que aumentan las probabilidades de exponer de empleos, tanto al interior de los países como a los migrantes a actos de corrupción, además de –y con más fuerza– a través de los límites nacio- crear rentas para intermediarios, funcionarios y nales, debido a brechas de información, barreras otros que aceitan las ruedas del sistema. lingüísticas y diferentes marcos regulatorios. Los gobiernos tienen varias alternativas Ello crea la necesidad de contar con servicios de para ayudar a reducir los costos de transacción intermediación y facilitación. En vista de la mag- que pagan quienes se trasladan a trabajar a otro nitud de las diferencias salariales entre países de lugar. Son seis las áreas que merecen atención IDH bajo y muy alto, no sorprende que exista prioritaria: un mercado de agentes que son capaces de calzar Abrir corredores y adoptar sistemas que per- los perfiles individuales con los empleos dispo- mitan el libre movimiento de las personas. Por nibles en el exterior y de ayudar a navegar por ejemplo, gracias al MERCOSUR los trabaja- las restricciones administrativas asociadas con el dores bolivianos pueden desplazarse de manera movimiento internacional. bastante libre a Argentina y recibir información Según los sistemas de migración vigentes, sobre empleos y oportunidades de sus amigos y el costo más importante suele ser la exigencia familiares a través de redes sociales más amplias. administrativa de conseguir una oferta de tra- Esta misma dinámica, aunque más acelerada, bajo de un empleador extranjero antes de partir. se pudo observar después de la ampliación de la Especialmente en Asia, muchos trabajadores mi- Unión Europea en 2004. Otro ejemplo es el ac- grantes dependen de agentes comerciales para que ceso más expedito de trabajadores estacionales a organicen la oferta y cumplan todas las disposi- través de la frontera entre Guatemala y México. ciones de orden práctico requeridas. Los agentes Reducir el costo y facilitar el acceso a docu- suelen ser intermediarios honestos que actúan a mentos oficiales, como certificados de nacimiento y través de canales oficiales, pero algunos carecen pasaportes. De hecho, racionalizar el excesivo pa- de información adecuada sobre los empleadores peleo en los países de origen es importante para y (o) trabajadores o bien pasan a las personas de disminuir las barreras a la migración legal27. Es contrabando a través de las fronteras. necesario analizar las exigencias en el ámbito de Este mercado de servicios de intermediación los países y de los corredores de migración para puede ser peligroso y en el peor de los casos, deri- identificar cuáles son los gastos por adelantado var en la trata de personas y años de servidumbre, que deben hacerse, entre los que se pueden in- abuso violento y en ocasiones incluso la muerte. cluir desde múltiples viajes de la ciudad a la Un problema mucho más habitual son las tari- capital para solicitar pasaporte hasta trámites fas elevadas, en particular para trabajadores de y documentos como controles de salud, autori- baja calificación. La intermediación frecuente- zaciones policiales, gastos de seguro y garantías mente genera ganancias excesivas para los agen- bancarias. Los eventuales migrantes del programa tes debido a la combinación de restricciones a la México–Canadá van en promedio seis veces a la 115
  • 125. 5 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2009 Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos Recuadro 5.3 Reducir el papeleo: un desafío para gobiernos y socios informarse mejor32 . Los centros de información, como el centro experimental inaugurado en 2008 Un ejemplo de primer nivel de un despliegue racionalizado a pesar de numerosas por la Unión Europea en Bamako (Malí) provee exigencias administrativas es la Administración filipina de Empleo en el Extranjero a los posibles migrantes información (¡quizás de- (POEA), entidad responsable de regular todos los aspectos de la contratación y que cepcionante!) sobre oportunidades de trabajo y trabaja en estrecha coordinación con otros organismos para velar por la protección estudio en el extranjero. de sus trabajadores en el extranjero. Indonesia intentó seguir este ejemplo con la Regulación de las agencias privadas de contra- creación del Organismo Nacional para la Colocación y Protección de Trabajadores tación para prevenir abusos y fraudes. Las prohi- Migrantes Indonesios (BNP2TKI) en 2006, aunque se dice que su baja capacidad bu- biciones generalmente no funcionan, en parte rocrática y deficiente coordinación interinstitucional afectó su eficacia. Otros países porque las que existen en los lugares de destino pretendieron enfrentar los problemas de demora y costos, pero pocos tuvieron éxito. no se aplican a las entidades dedicadas a las con- En Gabón, el gobierno decretó un tiempo límite de tres días de espera para la obten- trataciones en las zonas de origen33. Sin embargo, ción de pasaporte, pero continúan las prolongadas demoras y dificultades del pro- algunas regulaciones pueden servir, como la res- ceso. De manera similar, una norma reciente instituida por el gobierno de Myanmar ponsabilidad solidaria entre empleadores y agen- exige emitir los pasaportes en el plazo de una semana, pero las constantes quejas cias de contratación con el fin de impedir fraudes sugieren que las demoras y demandas de soborno siguen siendo habituales. y engaños. En Filipinas, estas agencias reciben Los programas de asistencia para el desarrollo podrían apoyar y financiar mejo- trato de co-empleadores y son responsables en ras administrativas para el registro de las actas de estado civil, con menores costos conjunto y por separado del no cumplimiento de y plazos de tramitación. Ello permitiría a los gobiernos entregar los documentos de un determinado contrato. Si se detecta que una viaje necesarios a precios razonables. Bangladesh, país con una tasa de registro de agencia cometió una falta, corre el riesgo de que nacimientos inferior a 10%, se asoció con el Fondo de las Naciones Unidas para la le revoquen la licencia, si bien con frecuencia evi- Infancia (UNICEF) para hacer frente a este tema. tan la suspensión mediante el pago de una multa. Fuente: Agunias (2008), Tirtosudarmo (2009), Departamento de Estado de Estados Unidos (2009e), Koslowski (20