Adefas   necesidad de financiar el deficit fiscal
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Adefas   necesidad de financiar el deficit fiscal Adefas necesidad de financiar el deficit fiscal Document Transcript

  • 1DÉFICIT FISCAL, DEUDA Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICA:EL CASO DE MÉXICO*/Juan Amieva-Huerta**/Septiembre 2003RESUMENEl objetivo del presente trabajo es analizar diferentes aspectos teóricos y empíricos del déficit fiscal, la deuda yla estabilidad macroeconómica, con especial énfasis en la experiencia de la República Mexicana. Se estudian lasdefiniciones del déficit público y se reseñan los efectos de sus distintas fuentes de financiamiento sobre lasprincipales variables macroeconómicas. Se plantea un modelo econométrico con el que se evalúa el enfoquefiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las simulaciones del modelo indican que la políticatributaria y las formas de financiamiento del déficit inciden en la cuenta corriente mediante su impacto en elahorro doméstico. Se observa que existe una correlación positiva entre los requerimientos financieros del sectorpúblico y el déficit en la cuenta corriente.En México, la deuda pública bruta total como porcentaje del PIB es actualmente la más baja dentro de la OCDE.No obstante, si se considera la deuda ampliada y contingente, ésta es considerable. El objetivo de equilibrar lasfinanzas públicas ha determinado un sesgo procíclico en la política fiscal. Se concluye que es necesario un nuevopacto fiscal que incremente los ingresos públicos para tener una mayor capacidad de gasto social einfraestructura en un contexto de finanzas públicas sanas, con el fin de atenuar los ciclos económicos y generarun crecimiento sostenido en la actividad económica de México.En el anexo se utilizan dos nuevos métodos para medir la sustentabilidad fiscal: el de Balance General y el deValor al Riesgo. De acuerdo con el primero, el superávit primario que se necesita generar en México paraalcanzar la sustentabilidad fiscal es de 2.7% del PIB, y según el segundo debe ser de 5.9%, sin considerar unareforma fiscal, y de 3.4% con reforma fiscal.ABSTRACTEl presente trabajo aborda diferentes aspectos teóricos y empíricos del déficit fiscal y la deuda pública. Sereseñan los efectos del déficit público sobre las principales variables macroeconómicas. Se presenta un modeloeconométrico y simulaciones para el caso de México del enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza depagos, el cual sugiere una relación positiva entre el ahorro público y las cuentas externas. Por otro lado, la deudaampliada y contingente en México es aún considerable. Se propone un nuevo pacto fiscal para lograr laestabilidad macroeconómica. En el anexo se evalúa la sustentabilidad fiscal del Gobierno mexicano, utilizandouna metodología novedosa.*/Agradezco el trabajo econométrico y de investigación de Bernardo Urriza, Miguel González y Jorge Ávila, y loscomentarios y sugerencias de Fernando Aportela, Andrés Conesa y Marco Arroyo. Los errores y omisiones que aúnpermanezcan son responsabilidad del autor.**/El autor es Secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, México. Contacto: (52) 2288421500, jamieva@sefiplan.gob.mx.
  • 2ÍNDICE1. DÉFICIT FISCAL Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICA 32. DEFINICIONES DEL BALANCE PÚBLICO 5Balance Primario 5Balance Operacional 6Balance del Gobierno General 6Balance del Sector Público no Financiero 6Requerimientos Financieros del Sector Público: el Caso de México 6Componentes Cíclico y Estructural del Balance Fiscal 83. EFECTOS DEL DÉFICIT FISCAL EN LA CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZADE PAGOS: EVALUACIÓN EMPÍRICA 11Evidencia Empírica 11Ejercicios de Simulación 19Déficit Fiscales e Inflación 274. DEUDA PÚBLICA EN MÉXICO 28Calificaciones de Deuda y Estabilidad Macroeconómica 355. CONCLUSIONES 35BIBLIOGRAFÍA 38ANEXO. Sustentabilidad Fiscal en México: Métodos Alternativos de Medición 421. MÉTODO DEL BALANCE GENERAL 43El caso de México 442. MÉTODO DEL VALOR AL RIESGO 49Estimación del Método del VaR 50Metodología estadística 52
  • 31. DÉFICIT FISCAL Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICAComo lo señala la literatura teórica y la evidencia empírica sobre finanzas públicas, los déficit fiscales de losgobiernos de todos los niveles generan, a través de diferentes modalidades de financiamiento, inestabilidadmacroeconómica que puede verse reflejada en elevada inflación y desequilibrios en las cuentas con el exterior,particularmente en la balanza de la cuenta corriente.1De manera que el comportamiento de las cuentas fiscales,el déficit en especial, en sus diferentes definiciones, es de singular importancia para los planes de estabilizaciónde una economía o región en particular. Por ello, la disciplina en las cuentas fiscales es uno de losfundamentos macroeconómicos más importantes.2En años recientes, numerosos países han implementado medidas para incrementar los ingresos —a través de unareforma fiscal— o disminuir el gasto, con el fin de equilibrar las finanzas públicas, o por lo menos reducir eldéficit fiscal a niveles sostenibles.3Esto significa que la forma de financiar dicho déficit trae consigo diferentesimplicaciones sobre la estabilidad macroeconómica.En general, existen tres fuentes para financiar el déficit: la primera es a través de la acumulación deadeudos fiscales de ejercicios anteriores —también conocidos como Adefas —. Los pagos en atraso surgencuando no se efectúa un pago obligatorio en su fecha de vencimiento o antes. Como esa fecha es siempre lamisma o posterior a la fecha atribuida a un flujo sobre la base devengado, todos los atrasos estarán incluidos enlas estadísticas compiladas sobre esta base.4Al utilizar la base de caja, no habrá variación en las cuentas si unaunidad del Gobierno se abstiene de pagar compras a crédito. Por consiguiente, no habrá información sobreatrasos a menos que se compilen estadísticas especiales.Este mecanismo de financiamiento tiene la particularidad de que provoca inestabilidad macroeconómica, esdecir, el Gobierno se financia a través de posponer el pago a los proveedores, los sueldos de los servidorespúblicos, los pagos de intereses de la deuda, las contribuciones a seguridad social como empleador (o pago depensiones), el pago de impuestos de un Gobierno subnacional al Gobierno central (federal en el caso de México),etc. El impacto macroeconómico del mismo consiste, por una parte, en que los proveedores aumentan susprecios para protegerse de la pérdida futura de ingresos, y por otra, en que el gasto público en el año fiscalsubsiguiente sufre serias presiones que implicaría, ante la ausencia de medidas correctivas de otros rubros degasto o de ingreso, una mayor presión sobre las finanzas públicas y, por ende, en el balance fiscal. Ésta es una delas razones por las cuales el Fondo Monetario Internacional (FMI) sugiere a los países miembros eliminar laacumulación de Adefas.La segunda fuente de financiamiento es a través del mercado doméstico de dinero o bien del crédito delBanco Central al Gobierno. Éste, a su vez, tiene implicaciones muy distintas: la primera puede ocurrir con laemisión de bonos gubernamentales, que puede producir un efecto desplazamiento (“financial crowding out”,según el término en inglés) al sector privado, por la competencia de financiamiento con las empresas. En generaleste efecto no es inflacionario, pero puede ejercer presiones al alza en las tasas de interés, debido a que las1La cuenta corriente es la suma de las exportaciones de bienes (importaciones) + los ingresos factoriales (re mesas + pagosde intereses de nacionales en el extranjero) + ingresos no factoriales (turismo + transacciones fronterizas, etcétera). Lacuenta de capital, por su parte, incluye principalmente a los ingresos (egresos) por inversión extranjera directa +endeudamiento público y privado neto + repatriación de capitales. La suma de la cuenta corriente + la cuenta de capital y loserrores y omisiones nos da la acumulación (desacumulación) de reservas internacionales.2Durante las décadas de los cuarenta y cincuenta prevaleció, en la literatura económica, la idea de que una deuda interna noperjudicaba a las generaciones futuras. En la actualidad, la creencia más extendida es que las cosas son mucho máscomplicadas. Lo mismo sucede con el impacto del financiamiento externo en la economía. La evidencia empírica es mixtaen cuanto a sus efectos en la economía doméstica.3Las finanzas públicas son sostenibles cuando la proyección inicial de gastos e ingresos futuros no implica una trayectoriaexplosiva de la deuda pública. Una condición más restrictiva estaría representada por la imposibilidad de aumentar la deudacomo proporción del producto en un momento en el tiempo.4Véase FMI (2001).
  • 4empresas del sector privado que emiten papel de deuda lo tienen que hacer a tasas de interés más elevadas paragenerar demanda por el mismo, con el consecuente efecto de desplazamiento de la inversión privada. Noobstante, aún con un Banco Central independiente pueden generarse expectativas de inflación positivas dada lamagnitud de los déficit del Gobierno. Por otra parte, el crédito del Banco Central al Gobierno alterapositivamente la base monetaria [B = reservas internacionales (Ri) más crédito interno (Ci), definida por susfuentes, o bien los billetes y monedas en circulación (C) más los depósitos bancarios en cuenta corriente en elBanco Central (R), definida por sus usos]. Dado que la cantidad de efectivo (C) más los depósitos a la vista (D)definen el monto de dinero en circulación, M1 está dado por:(1) M1 = C + D= m1*BDonde m1 es el multiplicador monetario dado por la ecuación(2) m1 =)()(RCDC??Lo anterior implica que un aumento en el crédito interno al Gobierno tiene una contrapartida en los usos de labase monetaria (B = C + R), lo cual incrementa la cantidad de dinero en circulación (oferta de dinero = M1).Este aumento en el mismo,5cuando no es compensado por un incremento en la demanda por saldos monetariosreales (demanda real de dinero), produce —“ceteris paribus”—, un aumento en el nivel general de precios(impuesto inflacionario), así como, a través del enfoque monetario de la balanza de pagos, un exceso de ofertamonetaria que no es correspondido por un incremento en su demanda, lo cual se traduce en un exceso dedemanda interna de bienes superior a la oferta.6En una economía cerrada el ingreso nominal aumenta, al igualque las tasas de interés internas, para eliminar el desequilibrio en el mercado de dinero. Asimismo, el incrementoen los precios y posiblemente en el producto, en conjunción con el cambio en las tasas de interés, aumenta lademanda nominal por dinero a un nivel equivalente con el incremento inicial en la cantidad nominal de dinero.En una economía abierta, el mecanismo de transmisión se da a través del crédito interno del Banco Central alGobierno (Ci), lo cual no sólo cambia el ingreso nominal sino que también resulta en una mayor demanda deimportaciones y en menores exportaciones, de manera que se presenta un deterioro en las cuentas externas,principalmente en la acumulación de reservas internacionales del Banco Central. El enfoque analítico suponeuna estabilidad en la demanda de dinero y considera los diversos canales por medio de los cuales cambios en lacantidad de dinero en circulación afectan a la economía. Así, el enfoque monetario de la balanza de pagos secentra en la relación entre precios, producto, tasas de interés y cuentas externas. Todo esto con un tipo de cambiofijo y existiendo perfecta movilidad de capitales y de bienes en una economía pequeña.A diferencia de otros enfoques de la balanza de pagos (elasticidades), en el enfoque monetario con un tipo decambio flexible, una devaluación incrementa el precio de los bienes comerciables internacionalmente, lo quereduce el valor real de la cantidad nominal de dinero en circulación para restaurar el equilibrio en el mercado dedinero, de modo que se genera un balance superavitario en las cuentas externas, en la medida en que las reservasinternacionales fluyen al país. Cuando el desequilibrio en el mercado de dinero es eliminado, el flujo de reservasse detiene.7Se cuenta con amplia evidencia empírica que indica que ante un tipo de cambio flexible, los efectos de largoplazo de un desequilibrio monetario causado por un déficit público financiado por crédito del Banco Central,desequilibran la balanza de pagos, produciendo una pérdida de reservas internacionales si los flujos de capitaldel exterior no alcanzan a financiar el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.5Véase Amieva-Huerta, Juan (1987 y 1985).6Para un estudio empírico de la economía mexicana, véase Gómez Oliver (1978).7Véase Frenkel, J., y H. Johnson (1980).
  • 5Una postura extrema y que tiene poco soporte empírico es la de las variaciones en la posición fiscal que afectanal PIB, a la que se denomina hipótesis de equivalencia ricardiana, la cual asevera que los déficit fiscales traencomo contrapartida un cambio en el ahorro privado. Esta idea, asociada con la del economista Robert Barro,sostiene que las decisiones de consumo están basadas en una estrategia de optimización sobre un largo horizontede tiempo, de forma que los agentes económicos ajustan su consumo y ahorro en respuesta a los ingresos netos—después de impuestos—, que ellos esperan en el futuro; debido a que los déficit más elevados puedenrepresentar futuros impuestos, los consumidores contrarrestan el incremento en los déficit gubernamentales conun incremento en el ahorro personal, eliminando cualquier efecto de los déficit públicos sobre el PIB.Un tema que debe quedar claro es que la evidencia empírica indica que mayores déficit fiscales conllevan unaalza en las tasas de interés a cualquier nivel del producto, reduciendo la parte del PIB asignada a inversión eincrementando la proporción asignada al consumo y el gasto de Gobierno. En la medida en que la inversiónprivada es desplazada por el aumento en las tasas, el acervo de capital futuro disminuye y, por lo tanto, decreceel ingreso real y el consumo de las personas. La intensidad con que se da este efecto es una cuestión empírica yvaría de país a país, dependiendo de los mercados de fondos prestables, de dinero, de capitales y, por supuesto, laposición intertemporal fiscal del Gobierno.8La tercera fuente de financiamiento es el crédito externo o la emisión de bonos en los mercadosinternacionales de capital. Si el défic it fiscal es financiado a través de deuda pública externa, los efectostambién son diferentes. De una manera simple, en principio el endeudamiento externo no es inflacionario; sinembargo, si éste incrementa la deuda externa neta como porcentaje del producto y, por consiguiente, el pago deintereses, esto aumenta el déficit total. En este contexto, es útil hacer mención de diferentes definiciones en estamateria.2. DEFINICIONES DEL BALANCE PÚBLICOPara los efectos del análisis macroeconómico, los indicadores que permiten evaluar la política fiscal incluyencuatro resultados básicos del sistema de estadísticas de finanzas públicas: resultado primario global, resultadooperativo, resultado del Gobierno general o del sector público.Existen en la literatura varias definiciones de déficit público, entendidas como el desequilibrio entre los ingresosy los gastos de cualquier nivel de Gobierno. Diferentes mediciones del balance fiscal pueden llevar a distintasconclusiones sobre el estado de las finanzas públicas.Balance Primario9Es la diferencia entre los ingresos totales menos los egresos totales, excluyendo el pago de intereses. A su vez,el ahorro corriente sólo considera el neto de ingresos y de gastos corrientes; mientras que las necesidades definanciamiento (“public sector borrowing requirements” —PSBR, por sus siglas en inglés—) son la diferenciaentre ingresos y egresos totales. Dado que el pago de intereses no es parte del gasto programable, noconstituye un gasto discrecional, y al reflejar compromisos adquiridos en presupuestos anteriores, sepuede descontar el efecto de los intereses en el déficit fiscal. Esta medida del déficit indica en qué formainciden los compromisos actuales en las necesidades de financiamiento, y permite apreciar, de una manera másprecisa, las operaciones propias del Gobierno. Sin embargo, algunos autores prefieren utilizar otras definicionesde déficit fiscal.8La posición intertemporal fiscal del Gobierno se refiere a la evolución de los ingresos y gastos públicos que el Gobiernoespera en el futuro y al valor de su deuda en un momento dado del tiempo.9Para un análisis más profundo, véase Blejer, M., y A. Cheasty (1991).
  • 6Balance OperacionalEn determinados países —particularmente en los altamente endeudados y con inflación elevada— es útildistinguir el impacto de la inflación en el pago de intereses de la deuda. El balance operacional es aquel queelimina del déficit real el componente inflacionario de los intereses. Así, las necesidades reales definanciamiento del Gobierno no serían tan optimistas como el balance primario. Al no existir una medidauniforme de déficit que incluya toda las estadísticas relevantes, debe optarse por una u otra, de acuerdo con elpropósito del análisis. Por ejemplo, en el caso de Brasil, el balance fiscal global muestra las necesidades definanciamiento nominales y pone en evidencia que es muy sensible a la inflación. Las diferentes definiciones debalance fiscal afectan, de manera importante, las conclusiones sobre la posición fiscal del Gobierno.10Balance del Gobierno GeneralTambién se puede hablar del balance del Gobierno central (Gobierno Federal en el caso de México), que incluyelos componentes de Gobierno que se aplican a todas las dependencias de las autoridades públicas de cualquierterritorio o a sus jurisdicciones establecidas a través de procesos políticos, lo cual incluye también los fondos deseguridad social, los fondos de pensiones de los empleados de Gobierno, el Congreso, las autoridades judiciales,los ministerios o secretarías y las agencias del Gobierno. El balance del Gobierno general considera alGobierno central, los institutos de seguridad social públicos y los gobiernos estatales y municipales (gobiernoslocales), que son unidades del Gobierno que ejercen funciones de manera independiente del Gobierno central enlas diversas jurisdicciones rurales o urbanas del territorio de un país.11Balance del Sector Público no FinancieroEl FMI y algunos países de América Latina en particular, prefieren utilizar una definición amplia del déficitpúblico, en la cual, además del balance del Gobierno central y de seguridad social, se incluye a las empresaspúblicas bajo control presupuestal y las que no están controladas presupuestalmente, y se excluye a los gobiernoslocales (excepto en Brasil y Colombia, que utilizan la definición de Gobierno general) debido a que no existeinformación oportuna y consolidada de los mismos.Requerimientos Financieros del Sector Público: el Caso de MéxicoEn el cálculo del balance fiscal tradicional se toman en cuenta los ingresos petroleros, los cuales son altamentevolátiles, y los no petroleros (tributarios, no tributarios y de organismos y empresas distintas de PetróleosMexicanos); mientras que por el lado de los gastos se considera el gasto programable pagado, el programabledevengado (gasto corriente e inversión física) y el no programable (participaciones, costo financiero y Adefas);para obtener los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), éstos se ajustan considerando losproyectos de infraestructura productiva con el impacto diferido en el registro del gasto (Pidiregas), la deuda delInstituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), las adecuaciones a registros, el Programa de Deudores, elFideicomiso de Apoyo al Proceso de Rescate de Concesiones de Caminos y Puentes de Cuota (Farac) y el deIntermediación Financiera; finalmente, se añaden los ingresos no recurrentes. En el cuadro 1 se presenta elescenario estimado en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006 (Pronafide),incluyendo la reforma estructural.12De acuerdo con el Pronafide 2002-2006, “los RFSP miden las necesidadesde financiamiento para alcanzar los objetivos de las políticas públicas”. Los RFSP se integran a través del déficitpúblico tradicional (déficit financiero), agregando los requerimientos de recursos financieros de los Pidiregas,los cuales representan gran parte de la inversión pública, y los requerimientos financieros del IPAB, después deincorporar los apoyos fiscales aprobados por el Congreso de la Unión al Instituto. Cabe señalar que en elPresupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se estima el componente real del costo financiero que enfrentará10Véase Cepal (1998).11FMI (1986).12Véase SHCP (2002b). Los cambios estructurales considerados en este programa incluyen las reformas financiera, fiscal,presupuestaria, judicial, laboral, del sistema de pensiones, de seguridad social y del sector de telecomunicaciones.
  • 7el IPAB. El Farac se formó en 1997 con los activos patrimoniales y los pasivos financieros de las autopistas decuota que fueron otorgados por la administración a Caminos y Puentes Federales de Ingresos y ServiciosConexos (Capufe). La intermediación financiera incluye requerimientos de la banca de desarrollo y los fondos defomento. Los programas de apoyo a deudores consideran la variación en los compromisos de los programas dedeudores en un período específico. Las adecuaciones a los registros presupuestarios se refieren a aquellos que sederivan de transacciones virtuales o compensadas.13Cuadro 1 Proyección de las Finanzas Públicas, 2002-2006Escenario con Reforma Estructural(porcentaje del PIB)Concepto 2002 20031/2004 2005 2006I. Déficit Público Tradicional (B– A) 1.362/0.50 0.20 0.10 –0.20A. Ingresos 22.55 22.04 23.80 23.90 24.20Petroleros 3/7.20 6.86 5.90 5.90 5.90No Petroleros 15.35 15.18 17.80 18.00 18.20Tributarios 10.01 10.18 13.30 13.50 13.70No Tributarios 1.30 1.05 0.60 0.60 0.60Organismos y Empresas sin Pemex 4.03 3.95 3.90 3.90 3.90B. Gasto 23.91 22.54 24.00 24.00 23.90Programable Pagado 17.32 16.11 16.50 16.60 16.60Diferimiento de Pagos 0.21 –0.28 –0.20 –0.20 –0.20Programable Devengado 17.53 16.39 16.70 16.70 16.80No Programable 6.59 6.43 7.50 7.40 7.30Participaciones 3.49 3.43 4.00 4.00 4.10Costo Financiero 2.90 2.81 3.30 3.20 3.00Adefas 0.20 0.19 0.20 0.20 0.20II. Ajustes 1.414/2.50 2.30 2.20 2.20Pidiregas 0.80 1.40 1.40 1.20 1.20IPAB 0.46 0.30 0.30 0.30 0.30Adecuaciones a Registros 0.21 0.10 0.10 0.10 0.10Programa de Deudores –0.08 0.00 0.00 0.00 0.00Farac 0.43 0.20 0.10 0.10 0.10Intermediación Financiera –0.41 0.40 0.40 0.40 0.50III. RFSP (I + II) 2.77 3.00 2.60 2.30 1.90Sin Ingresos no Recurrentes 3.484/3.30 2.70 2.40 2.001/De acuerdo con la estimación de “Criterios Generales de Política Económica” 2003.2/Incluye el impacto presupuestario, tanto en ingreso como gasto, de la liquidación de Banrural, equivalente a0.62% del PIB.3/Incluye los ingresos propios de Pemex, las contribuciones por hidrocarburos y el IEPS sobre gasolina ydiesel.4/Cifras preliminares.Nota: Las sumas pueden no coincidir debido al redondeo.Fuente: SHCP: “Criterios Generales de Política Económica”, 2003; “Cuenta de la Hacienda Pública Federal”,2002; “Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública”, cuarto trimestre de2002, y “Pronafide 2002-2006”.La definición convencional de los RFSP está diseñada para ser una medida de contribución del Gobierno a lademanda agregada y, a través de ella, a la inflación y al desequilibrio externo. Por su impacto en la demanda13SHCP (2002b).
  • 8agregada, los RFSP junto con la deuda con respecto al producto, así como el gasto público social en salud yeducación y el gasto en infraestructura son los indicadores fiscales más apropiados de la posición fiscal delGobierno. Asimismo cabe señalar que en el mediano plazo, la monetización del déficit llevaría a inflación, apérdida de reservas internacionales o a ambas cosas; el financiamiento externo conduciría a una apreciación deltipo de cambio real y al desequilibrio de la cuenta corriente, y también a la inflación si no se permitiera que eltipo de cambio nominal se apreciara; el financiamiento interno empujaría las tasas de interés al alza, desplazandoa la inversión privada o estimulando la entrada de capital externo, con el consiguiente déficit en la cuentacorriente de la balanza de pagos. En el corto plazo, las variaciones del déficit pueden afectar, asimismo, el nivelde la actividad económica.14Cabe señalar que la actual administración ha hecho un esfuerzo por incrementar latransparencia fiscal al publicar los RFSP, lo cual es fundamental para aumentar la credibilidad en el Gobierno.En México, se ha avanzado sustancialmente en este sentido a través de la difusión periódica de informesdetallados al Congreso, el sitio web de la SHCP y los reportes y comentarios semanales del vocero de la SHCP.Componentes Cíclico y Estructural del Balance FiscalTradicionalmente, en épocas de expansión los ingresos públicos crecen conforme evoluciona el ciclo económico,y los gastos asociados a la red de seguridad social tienden a reducirse en la medida en que la pobreza extrema yla tasa de desempleo disminuyen, lo cual mejora el balance fiscal del Gobierno. En contraste, en la parte baja delciclo, la recesión económica afecta la recaudación impositiva y los gastos de alivio a la pobreza y el seguro dedesempleo se incrementan, empeorando la posición fiscal. Los ingresos y los gastos públicos que se relacionancon el ciclo económico se denominan estabilizadores automáticos y actúan como amortiguadores de lasvariaciones del PIB con respecto a su tendencia de largo plazo. Así, en este contexto, la OCDE15y el FMI16integran el balance fiscal en un componente cíclico y otro estructural. El balance fiscal tiene un componentecíclico cuando una variación en el mismo depende de la diferencia entre el producto observado y el productopotencia l,17es decir, se trata de cambios en el balance presupuestal ante la influencia de los agregadoseconómicos. Es importante señalar que en algunas situaciones esta forma de medir el balance fiscal lleva ainterpretaciones radicalmente distintas de sus resultados. En el Comité de Política Económica de la OCDEexisten diferencias de opinión sobre la utilidad del concepto cíclico y estructural para medir el balance fiscalconvencional.En esta definición del balance presupuestal, las variables macroeconómicas que influyen tanto en los ingresoscomo en los gastos son la tasa de inflación, el crecimiento del PIB nacional e internacional, el tipo de cambioreal, los precios de las materias primas, la tasa de desempleo y las tasas de interés domésticas e internacionales.Dependiendo del grado de apertura de cada economía, el balance fiscal será más vulnerable ante choquesexternos. Cuando el comportamiento del balance fiscal se rige por el de los estabilizadores automáticos, se diceque la política fiscal es contracíclica.En los últimos años, uno de los temas que más ha preocupado a los expertos ha sido el comportamiento de lapolítica fiscal en México. Existe una escuela de pensamiento económico que explica las fluctuaciones cíclicasdel PIB, las cuales pueden atribuirse a las variaciones de la inversión pública y privada. Para John M. Keynesésta era una fuente esencial en los ciclos económicos. Una de sus principales aportaciones a la teoríamacroeconómica fue evidenciar que las fluctuaciones en la inversión pública podrían provocar grandesvariaciones en el PIB, a través del multiplicador de la inversión y del gasto público. Otros economistas,encabezados por Blinder y Solow,18muestran que la posición fiscal se utiliza para denotar las implicacionesmacroeconómicas de una política fiscal expansionista o contraccionista. En general, una política fiscalprocíclica es aquella en la cual en la parte alta del ciclo la recaudación tributaria aumenta —reduciéndose el14Véase Tanzi “et al.” (1988).15Giorno, “et al.” (1995).16Véase Chand (1992).17Para un análisis del PIB potencial y sus determinantes, véase SHCP (2002b).18Véase Blinder, A. S., y M. Solow (1974).
  • 9déficit fiscal—; mientras que en la parte baja se ajusta el gasto público ante una reducción en la recaudación,para mantener sin cambio el balance fiscal.Como se ilustra en la gráfica 1, la política fiscal en México ha sido procíclica, es decir, cuando se expande laactividad económica mejora el déficit fiscal debido a que los formuladores de política económica utilizan losestabilizadores automáticos. Sin embargo, aun con la disciplina fiscal que se ha mantenido en la RepúblicaMexicana, persiste un déficit público, el cual no es necesariamente malo, siempre y cuando se mantengan lasustentabilidad fiscal (ver anexo) y los niveles de gasto social e infraestructura para el desarrollo económico deuna región o país. Asimismo, la existencia de arreglos institucionales, como la Ley de Coordinación Fiscal,permite que cuando aumenta la recaudación federal participable crezca el gasto no programable. Por otra parte,los bajos niveles de ingresos públicos permanentes y el ahorro financiero ocasionan un manejo del déficit muylimitado, lo cual dificulta expandir el gasto público en épocas de recesión. Las autoridades fiscales reconocen,incluso, que el compromiso de mantener una posición fiscal sana ha determinado, por lo tanto, un sesgoprocíclico. Esto no es necesariamente adverso, y puede ser más significativo que una política contracíclica. Enotras palabras, los ingresos públicos aumentan en la parte alta del ciclo y disminuyen en la parte baja del mismo,por lo que, para mantener finanzas públicas sanas, es necesario ajustar a la baja el gasto público con el objeto decumplir las metas fiscales.Gráfica 1 México: Balance Público/PIBversus Crecimiento Económico(Escenario con Reforma Estructural)Para que el Gobierno pueda estabilizar la economía, modificando los impuestos o la política de gasto público, esnecesario no sólo que los consumidores y los productores no tomen medidas que contrarresten a lasgubernamentales, sino que aquél también pueda aplicar su política en el momento adecuado.19Por ejemplo, si elGobierno intenta reducir el crecimiento de la demanda agregada con el objeto de disminuir la inflación, pero lohace con lentitud, es posible que cuando esta reducción pueda tener impacto, la economía ya se encuentre en unarecesión —como sucedió en México en 2001—; en este sentido, el descenso en la demanda agregada no harásino agravar la recesión posterior, como lo demuestra el bajo crecimiento, de 0.9% del PIB, en 2002.19Véase Stiglitz (1988).-20.0-15.0-10.0-5.00.05.010.0198319851987198919911993199519971999200120032005AñosTasa de crecimiento del PIBrealBalance Público
  • 10Similarmente, si una medida gubernamental encaminada a aumentar la demanda agregada surte efecto cuando laeconomía está saliendo de una recesión e iniciando su expansión, la inflación puede incrementarse. En la gráfica2 se muestra la evolución de un ciclo económico. En 1994 la economía entró en una recesión, pero ésta sereconoció a partir de 1995. Una vez admitida la situación, los formuladores de política económica debían acordarqué tipo de la misma —fiscal, monetaria y comercial, principalmente— tendría que instrumentarse para atenuarla recesión económica. La política de apertura comercial de firmar acuerdos de libre comercio, como el TLCAN,los establecidos con diversos países de América Latina, y más recientemente el de asociación económica,concertación política y cooperación entre México y la Unión Europea, firmado el 8 de diciembre de 1997,coadyuvaron a mantener la economía mexicana con una tasa de crecimiento elevada durante 1996-2000, esdecir, en la parte alta del ciclo económico. Sin embargo, la apertura comercial puede traer consigo efectosnegativos: al existir una fuerte dependencia con el exterior (el coeficiente de correlación entre el índice delvolumen de producción industrial de México y Estados Unidos (EUA) es de alrededor de 90%), México sevuelve más vulnerable ante recesiones económicas en EUA y el resto del mundo. Así, una política fiscalproactiva, como podría haber sido la aprobación del Congreso de la Unión de la reforma fiscal integral propuestapor la Secretaría de Hacienda a finales de 2001, que buscaba aumentar la recaudación, hubiera contribuido amejorar la posición fiscal del Gobierno, de manera que se pudieran asignar mayores recursos para el desarrollodel capital humano (gasto social en educación y salud) e incrementar el gasto en infraestructura física, que es unade las más bajas en la región latinoamericana. De autorizarse dicha reforma hacendaria —debido a que incluiríapolíticas de ingresos y de gasto público—, se coadyuvaría de manera importante a atenuar los ciclos económicos,por lo que sería necesario lograr un nuevo pacto fiscal a través de consensos entre los formuladores depolítica económica y el Congreso para establecer las bases de un desarrollo económico sostenido,sustentable y generalizado en todos los niveles de la actividad económica (véase gráfica 2).Gráfica 2 México: Tasa de Crecimiento del PIB RealA consecuencia de los retrasos en la aprobación de las reformas estructurales por parte del Congreso de la Uniónde la República Mexicana, las fluctuaciones cíclicas se pueden exacerbar en lugar de verse reducidas, lo cualtendría importantes efectos sobre la distribución del ingreso y la riqueza debido a que, de acuerdo con laevidencia empírica, el crecimiento económico contribuye al abatimiento de la pobreza extrema, misma que,según estudios del Banco Mundial y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002 (ENIGH--8.0-6.0-4.0-2.00.02.04.06.08.0198319851987198919911993199519971999200120032005AñosPIBrealProyeccióninercialProyeccióncon reformasestructurales
  • 112002),20disminuyó de 21.5% en 1994 a 18% de la población en 2000. Por su parte, el coeficiente de Gini, quemide la distribución del ingreso, decreció en forma significativa: de 0.53% en 1994 a 0.48% en 2000 y a 0.45%en 2002. De manera que si bien el crecimiento económico experimentado durante 1996-2000 redujo la pobrezaextrema y mejoró la distribución del ingreso,21este coeficiente es todavía alto para un país con un desarrolloeconómico como el de México. El Banco Mundial considera que el crecimiento económico no es la únicasolución al problema de la distribución del ingreso y la pobreza extrema; la inversión en capital humano, a travésde un mayor gasto público en educación, salud y nutrición, coadyuva a mitigar la pobreza extrema y lasdisparidades en la distribución del ingreso y la riqueza. Por ello, el nuevo pacto fiscal que busque incrementarlos ingresos públicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto definanzas públicas sanas, será un punto medular en la agenda de política fiscal.3. EFECTOS DEL DÉFICIT FISCAL EN LA CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS:EVALUACIÓN EMPÍRICAEl enfoque fiscal de la balanza de pagos desarrollado a la mitad de la década de 1970,22se centra en el ahorropúblico corriente como determinante de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Los modelos del enfoquefiscal de la cuenta corriente de la balanza de pagos (X – M) se determinan por el balance fiscal (RFSP = T – G) yel balance privado (S – I), de tal manera que:Ecuación SectorExternoSectorGobiernoSectorPrivado(3) (X – M) ? (T – G) + (S – I) Enfoque Fiscal(4) ? Ri ? – ? Cd + ? Md Enfoque MonetarioDonde ? Ri es la acumulación de reservas internacionales, ? Cd es el cambio en el crédito doméstico, ? Md esel cambio en la demanda real de dinero, X y M son las exportaciones e importaciones de cuentas nacionales, T esel ingreso público total, G es el gasto público total, S es el ahorro interno e I es la inversión privada.Con la cuenta de capital igual a cero, la suma de cada columna es igual a cero, mostrando las similitudes teóricasde ambos enfoques. Cabe señalar, sin embargo, que tanto el enfoque fiscal como el monetario presentan puntosde vista diferentes acerca de la flexibilidad de los mercados de trabajo, los precios y el producto.23Evidencia EmpíricaCon el objetivo de explicar la cuenta corriente de la balanza de pagos, utilizando el enfoque fiscal para el caso deMéxico, se desarrolla un modelo macroeconométrico que consta de cinco ecuaciones recursivas estimadas pormínimos cuadrados ordinarios.20Véase Banco Mundial (1999) y “ENIGH-2002”, en INEGI (2003).21El coeficiente de Gini es un índice cuyo valor oscila entre cero y uno. Cuando se aproxima más a cero, significa que ladistribución de la riqueza es más equitativa; por el contrario, si se acerca más a la unidad, representa una distribución menosequitativa o inequitativa del ingreso.G = 1 ? ?i? 11/?? ˆY? i ?1? ˆY? i? ?Donde ? es el percentil de población considerado para el análisis, y ˆY? ies la participación percentil i en el ingreso total.22Bartoli (1989).23Para una amplia discusión, véase Bartoli, ibid.
  • 12Cuadro 2 México: Especificación del Modelo Completo(5) Ecuación de gasto corriente del sector públicoGCt = f1 [PIBpt, ieuat, imext, GCt-1, Pt]Donde GCt es el gasto corriente del sector público como proporción del PIB; PIBpt es el PIB per cápita a preciosconstantes; ieuat es la tasa de interés externa promedio, empleando como variable proxy los rendimientos realesde los bonos del Tesoro de los EUA; imext es la tasa de interés pasiva real promedio en México, medida por elcosto porcentual promedio de captación, y Pt es la tasa de inflación promedio con base en el índice nacional deprecios al consumidor.(6) Ecuación de ingreso presupuestal del sector públicoYCt = f2 [PIBdpt, Xt, Pett YCt-1]YCt representa el ingreso presupuestal del sector público en relación con el producto; PIBdpt es la demandaagregada doméstica (PIB menos exportaciones) per cápita a precios constantes, Xt son las exportaciones entérminos del PIB y Pett es el precio promedio de la mezcla mexicana de petróleo crudo de exportación.(7) Ecuación de inversión totalIt = f3 [? PIBt, It-1, Ipubt]En la que It es la inversión total como proporción del PIB; ? PIBt es el crecimiento real del PIB, e Ipubt es larazón de la inversión pública a PIB.(8) Ecuación de ahorro privadoSprivt = f4 [? PIBt, YCt, Sgt, Sprivt-1, Impt]Donde Sprivt es el ahorro privado con relación al PIB; Sgt es el ahorro corriente gubernamental (YCt – GCt), eImpt es el impuesto inflacionario, medido como la deuda pública interna real a precios constantes.(9) Identidad de cuentas nacionalesXt – Mt ? (YCt – GCt ) + (Sprivt – It )Donde Xt – Mt representa el sector externo como porcentaje del PIB; YCt – GCt es el sector gubernamental, ySprivt – It significa el sector privado, asumiendo que los movimientos de capital son iguales a cero.24En las ecuaciones (5) a (7) se presentan variables explicativas exógenas al modelo; la (8) incluye dos variablesendógenas previamente estimadas; por último, en la (9) se consideran todas las variables evaluadas. Como es unsistema recursivo, el término de error es distribuido independientemente con media cero y varianza constante,24Esta identidad se obtiene de la ecuación Y ? E + X – M, donde E es el gasto total o la absorción de los residentes(E ? C + I + G), e Y se interpreta como PIB, lo cual quiere decir que las exportaciones netas incluyen los ingresos netos delos factores percibidos del exterior. Así, Y – E ? X – M, formulación que puede presentarse alternativamente como Y –T ? C + I + (G – T) + (X – M). Haciendo uso de la definición de ahorro, S ? Y – T – C, llegamos a la identidad central: (X– M) ? (S – I) + (T – G), la cual expresa que el superávit (déficit) en la cuenta corriente es igual al exceso del ahorro delsector privado (desahorro) más el superávit (déficit) presupuestario. Véase Dornbusch (1980).
  • 13por lo que el modelo se calcula mediante mínimos cuadrados ordinarios (OLS, por sus siglas en inglés),garantizando estimadores insesgados y consistentes.Se utilizaron datos anuales de 1975 a 2002 (véase cuadro 3),25siendo las fuentes de información las estadísticasde la Dirección General de Planeación Hacendaria de la SHCP, Banxico, INEGI, Pemex y el Banco de laReserva Federal de los EUA. El ahorro privado se calculó como variable de ajuste dentro de la igualdad de lacuenta corriente representada por la identidad (9). Los resultados de la estimación se presentan en el cuadro 4.Cuadro 3 México: Variables Endógenas y Exógenas del Modelo(inicia)Variables endógenas Variables exógenasGC(% delPIB)YC(% delPIB)I(% delPIB)Spriv(% delPIB)CuentaCorriente (%del PIB)PIBp(miles de pesos aprecios de 2002)ieua(% realprom.)imex(% realprom.)1970 14.21 16.27 19.82 14.73 –3.03 39.62 0.50 N.D.1971 14.02 16.07 18.13 13.92 –2.15 39.93 0.14 N.D.1972 15.13 16.54 18.87 15.44 –2.02 41.94 0.75 N.D.1973 17.65 17.69 18.96 16.41 –2.51 43.96 0.70 N.D.1974 18.94 18.79 19.58 15.66 –4.07 45.12 –2.80 N.D.1975 20.48 20.17 20.89 16.61 –4.58 46.17 –2.99 –2.631976 19.51 20.36 20.66 16.05 –3.76 46.57 –0.77 –3.441977 19.48 20.61 19.28 16.38 –1.77 46.54 –1.15 –12.541978 19.91 21.56 20.48 16.45 –2.38 48.68 –0.35 –1.981979 19.95 22.25 22.78 17.20 –3.27 51.54 –1.12 –1.551980 22.34 24.38 23.54 16.42 –5.08 54.18 –1.75 –4.471981 24.76 23.57 25.00 20.02 –6.16 57.66 3.29 0.511982 31.44 25.81 21.64 24.53 –2.73 56.25 6.43 –11.651983 31.76 30.28 16.91 22.14 3.75 53.24 3.16 –22.401984 30.86 29.70 17.30 20.73 2.27 53.99 4.91 –8.671985 32.98 30.58 18.30 21.11 0.41 54.11 3.84 –1.061986 38.72 30.44 19.02 26.29 –1.02 51.43 4.00 –2.871987 36.97 28.06 17.94 29.70 2.85 51.30 2.14 –16.041988 33.04 27.75 18.52 22.53 –1.28 50.91 2.49 –21.721989 27.81 25.79 17.25 16.67 –2.60 52.03 3.17 20.501990 24.06 25.30 17.88 13.81 –2.83 53.61 2.00 8.231991 20.32 23.48 18.65 10.84 –4.65 54.60 1.17 –0.091992 18.65 23.67 19.60 7.86 –6.72 55.29 0.44 2.831993 19.50 23.14 18.56 9.11 –5.80 55.09 0.02 8.031994 19.44 22.79 19.35 8.95 –7.05 56.21 1.65 7.981995 19.77 22.80 16.15 12.57 –0.55 51.54 2.64 7.501996 19.48 22.99 17.86 13.60 –0.75 53.48 2.06 –2.731997 20.26 23.06 19.52 14.81 –1.91 56.34 2.71 –1.251998 18.54 20.36 20.90 15.27 –3.82 58.38 3.26 4.451999 19.27 20.82 21.20 16.73 –2.91 59.69 2.41 2.702000 20.11 21.63 21.38 16.73 –3.13 62.76 2.53 3.842001 19.92 21.81 19.64 14.86 –2.89 61.30 0.71 3.532002 20.51 22.56 18.88 14.63 –2.21 60.42 0.14 0.32Promedio 22.72 23.06 19.53 16.63 –2.56 52.24 1.40 –1.60Desv. St. 6.45 3.96 1.91 4.76 2.48 5.92 2.15 9.2825Para todas las variables se cuenta con datos desde 1970, con excepción del costo porcentual promedio de captación y delprecio de la mezcla de petróleo de exportación; la serie de este último es desde 1974. Con la finalidad de tenerobservaciones de esta variable para todo el periodo, se decidió ajustar la muestra para el modelo de 1975 a 2002.
  • 14Cuadro 3 México: Variables Endógenas y Exógenas del Modelo(concluye)Variables ExógenasP(%prom.)PIBdp(miles de pesos aprecios de 2002)X(% delPIB)Pet(pesos porbarril a preciosde 2002)? PIB(%)Ipub(% delPIB)Imp(miles de millonesde pesos a preciosde 2002)1970 5.00 36.49 7.91 N.D. 6.6 5.58 181.301971 5.47 36.81 7.80 N.D. 4.1 3.93 207.701972 4.94 38.49 8.23 N.D. 8.5 5.16 266.401973 12.08 40.18 8.60 N.D. 8.3 6.36 315.901974 23.78 41.24 8.61 363.32 6.1 6.41 338.701975 14.94 42.91 7.05 339.12 5.7 7.63 410.301976 15.82 42.53 8.68 383.95 4.2 6.94 445.901977 29.06 41.62 10.57 479.02 3.2 6.66 441.601978 17.46 43.45 10.75 404.78 8.1 8.10 483.201979 18.19 45.63 11.46 509.51 9.4 8.72 544.201980 26.35 47.22 12.83 646.75 8.6 9.38 573.601981 27.93 50.46 12.48 574.03 8.5 10.64 678.601982 58.91 45.98 18.25 692.66 –0.5 8.89 907.101983 101.87 41.04 22.92 698.22 –3.5 5.82 674.101984 65.45 42.67 20.96 598.97 3.4 5.85 607.701985 57.75 44.14 18.43 548.09 2.2 5.83 679.801986 86.23 40.57 21.11 326.65 –3.1 5.84 803.201987 131.83 39.27 23.45 429.34 1.7 4.60 803.001988 114.16 40.77 19.93 253.85 1.3 4.40 937.201989 20.01 42.14 19.00 292.26 4.2 4.20 988.901990 26.65 43.63 18.60 322.41 5.1 4.27 914.901991 22.66 45.66 16.36 215.45 4.2 4.06 740.801992 15.51 46.87 15.24 195.10 3.6 3.79 555.201993 9.75 46.69 15.25 158.74 2.0 3.76 519.001994 6.97 46.75 16.83 169.11 4.4 5.01 643.801995 35.00 35.87 30.42 269.42 –6.2 3.75 367.801996 34.38 36.27 32.18 286.45 5.2 3.00 356.201997 20.63 39.23 30.37 215.04 6.8 3.10 438.401998 15.93 40.47 30.69 132.25 5.0 2.80 510.901999 16.59 41.31 30.79 182.30 3.6 3.00 608.902000 9.49 43.28 31.03 259.49 6.6 3.65 745.002001 6.37 44.49 27.43 181.82 –0.2 3.19 807.102002 5.03 43.98 27.20 207.89 0.9 3.32 907.40Promedio 32.19 42.37 18.22 356.41 3.88 5.38 587.99Desv. Est. 33.01 3.51 8.22 170.72 3.70 2.08 222.36Notas: La definición de cada variable se muestra en el cuadro 2.Spriv se calculó como residual de la identidad (9).N.D.: No disponible.Fuentes: Dirección General de Planeación Hacendaria de la SHCP, Banxico, INEGI, Pemex y Banco de laReserva Federal de los EUA.
  • 15Cuadro 4 Resultados del Modelo(5a) GCt = 0.14 PIBpt + 0.19 ieuat + 0.57 GCt-1 + 0.06 Pt + 6.78 dummy 1(3.79) (0.94) (5.29) (2.75) (3.28)R2= 0.92 D – W = 1.16 F = 64.69 Estadístico h = 2.70(6a) YCt = 0.11 PIBdpt + 0.26 Xt + 0.01 Pett-1 + 0.54 YCt-1 – 3.39 dummy 2(3.15) (2.66) (4.31) (4.65) (–2.09)R2= 0.91 D – W = 2.27 F = 59.76 Estadístico h = –0.89(7a) It = 6.12 + 0.33 ? PIBt + 0.61 It-1 + 0.08 Ipubt(3.38) (6.53) (5.87) (0.76)R2= 0.83 D – W = 1.86 F = 39.31 Estadístico h = 0.43(8a) Sprivt = 0.11 ? PIBt – 0.51 YCt + 0.63 Sgt-2 + 0.72 Sprivt-1 –0.002 Impt + 0.76 GCt(1.48) (–5.24) (6.69) (6.86) (–1.47) (6.83)R2= 0.95 D – W = 2.44 F = 81.24 Estadístico h = –1.40(9a) Xt – Mt = 0.11 PIBdpt + 0.26 Xt + 0.01 Pett-1 + 0.54 YCt-1 – 0.14 PIBpt – 0.19 ieuat– 0.57 GCt-1 – 0.06Pt – 0.22 ? PIBt – 0.51 YCt + 0.63 Sgt-2+ 0.72 Sprivt-1 – 0.002 Impt + 0.76 GCt – 0.61 It-1 – 0.08 IpubtLos valores del estadístico t se muestran entre paréntesis. Dado que se incluyen variables dependientes rezagadas, sepresenta el estadístico h de Durbin para cada regresión.En la primera ecuación estructural (5a), el gasto corriente del sector público depende positivamente del PIB percápita, lo que indica que el gasto corriente público no es contracíclico y confirma lo sustentado en este trabajo.El alto coeficiente de la variable dependiente rezagada prueba que el gasto corriente es muy inelástico, en virtudde los diversos compromisos institucionales del Gobierno Federal. El coeficiente de la tasa de interés externa espositiva, aunque no significativa. Lo anterior significa que las condiciones en los mercados de dinero y loscapitales internacionales afectan el gasto corriente no programable, es decir, que un incremento en las tasas deinterés internacionales (EUA) está positivamente correlacionado con el pago de intereses de la deuda externamexicana denominada en dólares. Se estimó la regresión con la tasa de interés doméstica, pero su coeficiente noresultó significativo y mostró el signo contrario. Esto puede deberse a que la tasa de interés durante el periodo deestudio no representa el costo de oportunidad de mantener dinero. La evidencia empírica para México revela quela inflación esperada es un indicador más apropiado del costo de oportunidad de mantener dinero,particularmente en una economía como la mexicana en la que la represión financiera se dio en la mayor parte de
  • 16la etapa de investigación.26La inflación incrementa el gasto corriente con un coeficiente significativo al nivelde 5%. Se incluyó una variable dummy para 1986, con el propósito de registrar el efecto adverso que tuvo sobrelas finanzas públicas la combinación de la caída en los precios de exportación de petróleo durante ese año y laconsecuente alta inflación, de 105.75%, al final del periodo.La segunda ecuación (6a) consiste en calcular los ingresos corrientes presupuestales a través de variableseconómicas que permitan realizar una aproximación a la base gravable, como el PIB per cápita, el componentede exportaciones de la balanza de pagos y los ingresos petroleros. Para analizar esta última variable se utilizó elprecio de exportación del petróleo crudo. La evidencia empírica es consistente con estudios previos realizadospor Tait “et al.” (1979). Los coeficientes de la demanda doméstica per cápita, de la razón de exportaciones alproducto y del precio del petróleo rezagado un periodo son positivos y significativos al nivel del 5%, lo queindica la relevancia para países como México de la base gravable, así como la importancia de los derechos porexportación de hidrocarburos en la estimación de los ingresos corrientes presupuestales.27El coeficiente de lavariable dependiente rezagada es positivo, mostrando que la capacidad administrativa recaudadora essignificativamente diferente de cero al nivel del 1% de confianza. Asimismo, se introdujo una variable dummypara los años de 1995-2002, con el fin de capturar el efecto adverso del acuerdo de libre comercio con EUA yCanadá sobre los ingresos públicos.La tercera ecuación (7a) se basa en los modelos de ajuste parcial. Como lo demuestran Blejer y Khan (1984), lasimperfecciones de los mercados de capital y financiero, así como las restricciones en los mercados de trabajo,aunados a la carencia de una serie de capital consistente, hacen difícil aplicar otras teorías de la inversión eneconomías emergentes. El comportamiento de los agentes económicos para lograr una cantidad óptima de capitalse puede estimar a través de un modelo que prueba la hipótesis del acelerador de la inversión. De acuerdo conesta hipótesis, dada una razón de capital producto constante y la plena utilización de los bienes de capital, uncambio proporcional en el acervo de capital corresponde a cualquier cambio en la producción.(10)ttYK= ? ; Kt = ? ? YtAsí, el acervo de capital actual depende de los valores deseados de niveles pasados de capital, el cual, a su vez,depende de los niveles pasados de producto O, donde ? es una constante y ? es el coeficiente de ajuste parcial:(11) net It = (1 – ? )( ? Ot – Kt-1)Sustituyendo para obtener la razón de inversión con respecto al PIB, en función de la inversión neta y ladepreciación (? ), la ecuación tiene la forma de:(12)ItYt= (1 – ? )? Yt? (1? ?)? Yt-1Yt+ ?It-1YtEn el contexto del acelerador flexible, se acepta que los coeficientes de ajuste varíen sistemáticamente con lascondiciones económicas, en las diferentes etapas del ciclo, y con el costo y disponibilidad de recursosfinancieros. En la ecuación (7a) la aproximación al componente cíclico ha sido efectuada mediante elcrecimiento real del PIB, y diferentes variables fueron utilizadas como regresores, incluyendo las tasas de interésdomésticas y externas. También se recurrió a variables como la disponibilidad de crédito, siguiendo el estudio26Para un estudio empírico detallado, véase Amieva-Huerta, Juan (1987).27La inclusión del componente externo de las importaciones empeoró los resultados de las regresiones, lo que puededeberse a que la recaudación por impuestos a las importaciones se redujo considerablemente a partir de la implementacióndel TLCAN y a los acuerdos de libre comercio establecidos, con varias naciones, desde la mitad de la pasada década de losnoventa.
  • 17econométrico de Amieva-Huerta para la economía mexicana.28La disponibilidad de crédito no resultósignificativamente diferente de 0 al 10%, indicando que pese a la represión financiera en la economía de Méxicoen los setenta y ochenta, en los noventa el Gobierno no intervino directamente para fijar las tasas nominales deinterés, resultando en tasas reales positivas; de manera que el mercado de fondos prestables existente en laactualidad, fija las tasas nominales de interés. Claramente, en un sector financiero reprimido como el de lasdécadas de los setenta y ochenta, las tasas de interés reales bajas o negativas tendrán varios efectos que inhibenel crecimiento de la inversión.Se incluye, asimismo, a la inversión pública como variable explicativa para probar la hipótesis del efectodesplazamiento de la inversión privada por la inversión pública, en contra de la evidencia de complementariedadentre los dos tipos de inversión. Aunque esta variable comprueba la hipótesis de complementariedad, sucoeficiente no resultó significativo al 10%, lo que obedece a que el gasto de capital ha disminuido suimportancia dentro del gasto total durante la segunda parte de la década de los noventa, llegando a ser menor del4% del PIB, debido a que las autoridades fiscales se han fijado como objetivo mantener finanzas públicas sanas.Así, la evidencia empírica muestra que para el caso de México no hay un efecto de desplazamiento. Elcoeficiente del crecimiento real del PIB es altamente significativo y muestra el signo esperado. Por otra parte, elcoeficiente de la variable dependiente rezagada indica que hay un proceso de ajuste parcial (ecuación 11), queprueba que el acervo de capital deseado se ajusta a su valor actual en cerca del 40% en el año. Esto indica que lainstalación del acervo de capital deseado lleva, aproximadamente, dos años, lo cual es consistente con losestudios para otras economías emergentes realizados por Bartoli (1989).Adicionalmente, se revisó la posibilidad de que la ecuación presentara algún problema de endogeneidad, dadoque la inversión pública puede depender de los ingresos presupuestales estimados previamente en la ecuación 6a.Para ello, se calculó la ecuación con mínimos cuadrados ordinarios bietápicos, lo que dio como resultado uncoeficiente no significativo para la inversión pública y que el poder de simulación del modelo en general nomejorara, por lo que se rechazó la hipótesis de endogeneidad en el modelo.En la cuarta ecuación (8a), el coeficiente de la razón de ingresos presupuestales a PIB, el cual calcula lainfluencia del ingreso disponible en el ahorro privado, tiene el signo esperado y es estadísticamente significativoal nivel de 1%, reflejando el hecho de que un aumento en los impuestos (ingreso presupuestal con respecto alPIB) disminuye el ingreso disponible y, por lo tanto, el ahorro privado. El coeficiente de la variable YC muestraque un incremento de 1% en los ingresos presupuestales reduce el ahorro privado en 0.51%. Este coeficiente esconsistente con los modelos teóricos de Barro (1974) y de Blanchard (1985), quienes proponen que fluctúa entre1.0 y 0.5 %. Este resultado rechaza, por lo tanto, la hipótesis de neutralidad de Barro, de manera que lapolítica fiscal afecta la cuenta corriente a través de su efecto sobre el ahorro privado.Para la variable de ahorro corriente gubernamental, se encontró que ésta tiene un efecto positivo rezagado en dosperíodos sobre el ahorro privado. Esto es consistente con la hipótesis del ciclo de vida. Lo anterior puede debersea que un aumento en el gasto financiado por impuestos incrementa la propensión al ahorro, en comparación conun esquema de endeudamiento del déficit. Este último provoca un desahorro porque el Gobierno ofrece mejorestérminos de intercambio entre consumo presente y consumo futuro que los mercados financieros; por lo tanto, elcoeficiente del ahorro público corriente debe ser positivo, dado que los agentes esperan que los impuestosfuturos se incrementen menos que la unidad (coeficiente de 0.63), dependiendo, entre otros factores, de laestructura de edad de la población.Asimismo, al incluir el gasto corriente público (GC) en relación con el PIB dentro de la ecuación 8a, prueba laexistencia de un efecto sustitución entre el consumo privado y el gasto del Gobierno, debido a que el coeficientees positivo y altamente significativo. El coeficiente positivo (0.11) del crecimiento real del PIB (? PIB)concuerda con las predicciones de la hipótesis del ciclo de vida que establece que la razón riqueza-ingreso es unafunción decreciente de la tasa de crecimiento y de que entre los países con conducta individual idéntica, la tasa28Amieva-Huerta, Juan, ibid.
  • 18de ahorro es más alta en la medida que la tasa de ahorro de la economía es mayor.29El coeficiente de la variabledependiente rezagada (0.63) refleja un proceso de ajuste parcial significativo, de forma que el ahorro privadotoma en cuenta la presencia de los hábitos en el comportamiento del consumo.Por su parte, el coeficiente del impuesto inflacionario (Impt), medido como la deuda pública interna real,30muestra el signo esperado aunque insignificativamente diferente de 0 al nivel de 5%. Este resultado indica que laincertidumbre ocasionada por altos niveles de inflación ejerce efectos negativos en el ahorro privado, lo cual sedebe a que en la mayor parte del periodo de estudio se presentaron altas tasas inflacionarias, confirmando lahipótesis de la ecuación 5a, en la que el costo de oportunidad relevante de mantener saldos monetarios reales esla inflación esperada; o bien cuando existió sustitución entre el peso y el dólar, en las décadas de los setenta, losochenta y parte de los noventa, la variable significativa fue la tasa esperada de depreciación en el tipode cambio.31Las valores estimados de las ecuaciones anteriores se sustituyeron en la identidad (9), obteniendo así la cuentacorriente de la balanza de pagos. Los datos de la misma, así como la gráfica de simulación del modelo, muestranque el valor calculado es muy cercano a los valores históricos (véase la gráfica 3).Los resultados indican que el impuesto inflacionario afecta negativamente el ahorro privado, mientras que lainversión pública impacta positivamente, a través de un efecto multiplicador, la inversión privada. El ahorropúblico, calculado como ingreso corriente menos gasto corriente, revela un efecto positivo indirecto de 0.63%.Este resultado confirma que el gasto de capital y la manera en que se financia el déficit fiscal en lugar del gastocorriente, afecta la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las otras variables que influyen negativamente en lacuenta corriente de la balanza de pagos en México son las tasas de interés en el exterior, a través de su efecto enel gasto corriente. En el corto plazo, la disponibilidad de crédito externo empeora la cuenta corriente alincrementar la inversión privada debido al aumento en el gasto público de capital. Finalmente, los valoresrezagados para el ahorro privado, los ingresos corrientes presupuestales y el gasto corriente ilustran laimportancia histórica de estas variables en el esquema institucional de ahorro y la administración tributaria. Losresultados empíricos también muestran que las medidas de política fiscal relacionadas con la estructuraimpositiva y la composición del gasto público tienen importantes consecuencias sobre la cuenta corriente de labalanza de pagos en México.29Véase Modigliani (1986).30Vale la pena mencionar, en este punto, que existen diversas aproximaciones empíricas del impuesto inflacionario; sinembargo, el objetivo básico de este concepto es medir la recaudación que obtiene el Gobierno, a través del Banco Central, alemitir más dinero del que el público desea. Una de dichas técnicas establece que el impuesto inflacionario es igual al saldomonetario que ofrece el Banco Central (base monetaria), multiplicado por el ritmo de aumento en los precios (tasa deinflación), menos el cambio en la demanda de dinero, esto es, el desequilibrio monetario sin considerar el multiplicador. Asíse tiene que:R = iM/P – ? (M/P)En donde: R = recaudación; i = tasa de inflación; M/P = saldo real de dinero, y ? (M/P) = cambio en la demanda de dinero.También puede utilizarse la siguiente definición (véase Aportela y Gamboa, 2002):st =Ht ? Ht ?1Pt ytdonde Ht es la base monetaria, Pt es el nivel de precios y yt es el producto en términos reales. Así, más que teórica, ladefinición del impuesto inflacionario es una cuestión empírica. Para realizar los cálculos del presente modelo, se utilizaronvarias definiciones empleadas en distintos estudios econométricos, por lo que la correcta selección de aquélla esaparentemente una cuestión empírica. Véase también la nota al pie número 24 del anexo.31El mismo resultado encontró Bartoli para una muestra de varios países latinoamericanos.
  • 19Gráfica 3 México: Estimación de la Cuenta CorrienteLos resultados de la ecuación (8a) rechazan la hipótesis de neutralidad de Barro, de manera que la política fiscalafecta la cuenta corriente a través de su impacto sobre el ahorro privado, lo cual crea un papel crítico para lapolítica fiscal, debido a que un cambio en la mezcla de impuestos-endeudamiento —para un nivel dado de gastode Gobierno— tiene una influencia importante en la cuenta corriente a través de su influencia en el ahorroprivado. No obstante, la ausencia de la hipótesis de neutralidad no implica un efecto desplazamiento de lainversión pública a la inversión privada, puesto que esta última es independiente de las tasas de interésdomésticas y externas. Sin embargo, las tasas de interés domésticas contribuyen a disminuir el ahorro públicopor medio de su impacto en el gasto corriente (pago de intereses).En conclusión, se comprueban los resultados empíricos obtenidos para la economía mexicana de un efectode complementariedad entre la inversión pública y la inversión privada, pero, al incrementar laabsorción, tenderá a aumentar el déficit en la cuenta corriente, manteniendo otros efectos constantes.Ejercicios de SimulaciónSe describe aquí cómo el modelo simula un cambio en la cuenta corriente de la balanza de pagos de México anteuna modificación en los ingresos públicos presupuestales y la inversión pública. El ejercicio consiste enincrementar 30% los ingresos tributarios y 50% la inversión pública, de manera separada y conjunta, buscandoobservar el impacto en las variables del modelo; una forma de probar la capacidad predictiva de éste, ante uncambio en la política fiscal, es a través de un ejercicio de simulación de las ecuaciones (5a) a (9a).En primer lugar, se realiza una simulación “ex post” de las variables endógenas con el fin de verificar el poderde predicción del modelo econométrico por medio de estadísticos que miden la exactitud con que las ecuacionesestimadas simulan las series históricas. Los estadísticos que se emplean son la raíz del error medio cuadrático-9.0-6.0-3.00.03.06.075 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01%delPIBReal Estimado
  • 20(REMC) y el coeficiente de desigualdad de Theil (U de Theil).32Como se observa en el cuadro 5, los estimadoresindican que la simulación dinámica33de las ecuaciones para el periodo 1975-2002 es aceptable. Lo anterior sepuede apreciar también en la gráfica 4.Cuadro 5 México: Estadísticos de la Simulación delModelo EstimadoEstadísticosVariable endógena y ecuaciónREMC U de TheilGC (5a) 2.89 0.06YC (6a) 0.93 0.02I (7a) 0.93 0.02Spriv (8a) 1.35 0.04X – M (9a) 3.63 0.10Fuente:Estimaciones del autor.Gráfica 4 México: Simulación “Ex Post” de las VariablesEndógenas del Modelo Recursivo(inicia)32La raíz del error medio cuadrático y el coeficiente de desigualdad de Theil se definen de la siguiente manera:REMC = ? ????TYYT 1t2ttˆ1U de Theil =? ? ? ??? ???TTYTYT 1t2t1t2t1ˆ1REMCDonde Y es el valor real de la variable, ˆY es el valor simulado de Y, y T es el número de períodos de la simulación. REMCes una medida de la desviación de la variable simulada con respecto a su trayectoria real. La U de Theil toma valores entre 0y 1. Si U = 0 se tiene una estimación perfecta y si U = 1 el poder predictivo del modelo es nulo.33La simulación dinámica consiste en sustituir, para cada observación, el valor calculado, en la observación previa, de lavariable endógena rezagada; en contraste con la simulación estática, en la que se sustituyen los valores reales en la variableendógena rezagada.Ecuación (5a)GC10.015.020.025.030.035.040.045.075 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01% del PIBReal EstimadoEcuación (6a)YC10.015.020.025.030.035.075 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01% del PIBReal Estimado
  • 21Gráfica 4 México: Simulación “Ex Post” de las VariablesEndógenas del Modelo Recursivo(concluye)Con base en los coeficientes estimados del modelo, se analiza un incremento hipotético del 30% en el ingresopresupuestal del sector público en 1975, manteniendo, sin cambio, el resto de los datos reales de lasvariables exógenas ; esta variación se aplica sobre el valor estimado de YC para ese año y su efecto se propagaen los años subsecuentes a través del componente rezagado de la ecuación 6a. La ecuación de ahorro privado(8a) también se modifica mediante el ingreso presupuestal que aparece como variable explicativa y el ahorropúblico corriente rezagado. El coeficiente con valor menor a uno de la variable rezagada, en la ecuación 6a,ocasiona un incremento en la variable YC por varios años, que desaparece conforme la trayectoria del ingresoconverge de nueva cuenta con la trayectoria del cálculo original. En la ecuación 8a la nueva trayectoria delahorro privado presenta, primero, una disminución con respecto a la original —debido al signo negativo delcoeficiente del ingreso presupuestal—, y después, un aumento ocasionado por el signo positivo del ahorropúblico rezagado para, finalmente, converger con la trayectoria original.En conjunto, el incremento en los ingresos presupuestales ocasiona una mejoría en la cuenta corriente de labalanza de pagos en relación con la simulación original, como se ilustra en la gráfica 5; no es muy claro enlos primeros años debido a la disminución inicial en el ahorro privado a causa de la reducción en el ingresodisponible, pero resulta visiblemente superior en los años posteriores. Se concluye que un incremento en losingresos públicos ocasiona el efecto esperado sobre la cuenta corriente en el corto plazo, el cual se diluye, comoes de esperarse, en el largo plazo. Para que un incremento de esta naturaleza tenga efectos más duraderos, esnecesario que sea acompañado con otras medidas de política fiscal, ya sea a través de un fortalecimientopermanente de los ingresos o de una disminución del gasto corriente.Ecuación (7a)I10.012.014.016.018.020.022.024.026.075 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01% del PIBReal EstimadoEcuación (8a)Spriv0.05.010.015.020.025.030.035.075 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01% del PIBReal Estimado
  • 22Gráfica 5 México: Impacto de un Incremento del 30% enlos Ingresos Presupuestales del Sector PúblicoSe analizan también los efectos, sobre la cuenta corriente, de un incremento hipotético de 50% en el gastopúblico en inversión observado en 1975. Esta variación afecta la ecuación sobre inversión total (7a) y sepropaga en los años siguientes mediante el valor rezagado. Como consecuencia de la complementariedad entrelas inversiones pública y privada, el resultado es un ligero incremento en el déficit de la cuenta corriente, el cualdesaparece en 1982, cuando la trayectoria retoma el curso del modelo original estimado (véase la gráfica 6).Gráfica 6 México: Impacto de un Incremento de 50% enla Inversión PúblicaEcuación (9a)X - M-8.0-4.00.04.08.075 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01% del PIBCon incremento Sin incrementoEcuación (9a)X-M-7.0-3.50.03.575 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85% del PIBCon incremento Sin incremento
  • 23Por último, en la gráfica 7 se ilustra la modificación en la trayectoria de la cuenta corriente calculada,combinando los mismos cambios porcentuales de las dos variables anteriores. El resultado es muy similar al delejercicio de un incremento en los ingresos presupuestales, toda vez que el efecto del aumento en la inversiónpública es reducido. En el cuadro 6 se muestran los datos de las simulaciones “ex post”, así como las series delos tres ejercicios de simulación realizados.Gráfica 7 México: Impacto de un Incremento del 30% enlos Ingresos Presupuestales y del 50% enInversión PúblicaEcuación (9a)X - M-8.0-4.00.04.08.075 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01% del PIBCon incremento Sin incremento
  • 24Cuadro 6 México: Simulaciones Originales del Modelo Econométrico y Resultados del Impactode un Incremento en los Ingresos e Inversión Públicos, 1975-20021/(porcentaje del PIB)Gastopúblicocorriente(5a)Ingreso públicopresupuestal (6a)Inversión total (7a) Ahorro privado (8a) Cuenta corriente (9a)SimulaciónoriginalSimulaciónoriginalEjer.1 SimulaciónoriginalEjer. 2 SimulaciónoriginalEjer.1 SimulaciónoriginalEjer.1 Ejer. 2 Ejer. 31975 17.6 18.9 24.6 20.5 20.8 14.6 11.7 –4.6 –1.8 –4.9 –2.11976 17.4 19.2 22.3 20.5 20.7 13.1 9.5 –5.5 –6.1 –5.7 –6.31977 17.9 20.1 21.7 20.2 20.3 12.9 13.0 –5.1 –3.4 –5.2 –3.51978 18.0 21.4 22.3 21.7 21.8 13.0 14.5 –5.4 –3.0 –5.5 –3.01979 18.4 22.0 22.5 23.1 23.2 13.1 15.0 –6.4 –4.0 –6.4 –4.11980 19.3 23.6 23.8 23.8 23.8 13.7 15.5 –5.8 –3.8 –5.8 –3.81981 21.4 25.6 25.7 24.2 24.2 14.6 16.1 –5.4 –3.8 –5.4 –3.81982 24.8 27.2 27.2 21.4 21.4 15.8 17.0 –3.2 –1.9 –3.2 –1.91983 28.3 29.4 29.5 18.5 18.5 18.4 19.3 1.1 2.1 1.1 2.11984 28.5 30.4 30.4 18.9 18.9 19.8 20.5 2.7 3.4 2.7 3.41985 28.0 29.7 29.8 18.8 18.8 19.6 20.2 2.5 3.0 2.5 3.01986 35.9 29.4 29.4 17.0 17.0 25.2 25.6 1.7 2.1 1.7 2.11987 36.0 28.2 28.2 17.4 17.4 30.4 30.6 5.2 5.5 5.2 5.51988 35.0 27.5 27.5 17.5 17.5 28.1 28.3 3.2 3.4 3.2 3.41989 29.1 25.9 25.9 18.5 18.5 22.2 22.4 0.6 0.7 0.6 0.71990 26.1 25.4 25.4 19.4 19.4 16.5 16.6 –3.6 –3.5 –3.6 –3.51991 24.1 24.9 24.9 19.6 19.6 14.1 14.2 –4.7 –4.6 –4.7 –4.61992 22.5 23.8 23.8 19.6 19.6 13.7 13.7 –4.6 –4.5 –4.6 –4.51993 21.1 23.1 23.1 19.0 19.0 13.6 13.6 –3.5 –3.5 –3.5 –3.51994 20.7 22.9 22.9 19.5 19.5 13.5 13.5 –3.8 –3.8 –3.8 –3.81995 21.6 21.8 21.8 16.3 16.3 14.6 14.6 –1.5 –1.5 –1.5 –1.51996 22.2 22.3 22.3 18.0 18.0 17.1 17.1 –0.8 –0.8 –0.8 –0.81997 22.3 22.6 22.6 19.6 19.6 17.5 17.5 –1.8 –1.8 –1.8 –1.81998 22.5 22.5 22.5 19.9 19.9 17.5 17.5 –2.4 –2.4 –2.4 –2.41999 22.6 22.0 22.0 19.7 19.7 17.6 17.6 –2.7 –2.7 –2.7 –2.72000 22.7 22.4 22.4 20.6 20.6 17.4 17.4 –3.5 –3.5 –3.5 –3.52001 22.1 22.2 22.2 18.8 18.8 15.5 15.5 –3.1 –3.1 –3.1 –3.12002 21.4 21.6 21.6 18.2 18.2 14.0 14.0 –3.9 –3.9 –3.9 –3.9Fuente:Estimaciones del autor.1/El ejercicio 1 se refiere a la simulación de un incremento del 30% en el ingreso público presupuestal, el 2 a la simulaciónde un incremento del 50% en la inversión pública y el 3 a la combinación de los cambios 1 y 2.Para ahondar en el análisis y complementar las conclusiones obtenidas del modelo econométrico, en la gráfica 8se presenta la relación entre los RFSP y el balance en la cuenta corriente de la balanza de pagos como porcentajedel PIB. La evidencia indica que de finales de la década de 1970 a la de 1980, el déficit en cuenta corriente y losRFSP mantuvieron una correlación altamente positiva, de alrededor de 80%. En 1983 y 1984 la nuevaadministración implantó severas medidas de ajuste fiscal, con las cuales los RFSP disminuyeron de 16% del PIBen 1982 a 8.1% del PIB en 1984. Como resultado de estas disposiciones, la cuenta corriente mostró un superáviten el periodo 1983-1985. En 1985 se siguió una política fiscal más laxa y el superávit en la cuenta corrientealcanzó sólo 0.4% del PIB, en contraste con el 2.3% del año previo (véase el cuadro 7). En 1986 se deterioraronlos términos de intercambio debido a que el precio promedio de exportación de petróleo bajó 53%, de modo que
  • 25las exportaciones del mismo se redujeron de 14,700 millones de dólares (mdd) en 1985 a 6,200 mdd en 1986.34En consecuencia, la cuenta corriente experimentó un déficit de 1.0% del PIB. El impacto fiscal fue brutal: losRFSP se incrementaron a 15.4% del PIB en ese año. Ahora bien, ¿cómo puede explicarse el hecho de que anteun déficit fiscal tan alto en 1983-1985, de 8.0% del PIB, se haya podido generar un superávit en la cuentacorriente? Gil Díaz y Ramos Tercero demuestran —utilizando la definición de déficit operacional— que “unavez que se deduce la amortización real de la deuda pública denominada en pesos…, el comportamiento delpresupuesto se compagina mejor con el de la cuenta corriente”. Así, el déficit operativo estimado por dichosautores ascendió a sólo 2.3 % del PIB durante 1983-1985.Gráfica 8 RFSP y Balance en Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos% del PIBNo obstante, en la década de 1990 esta correlación positiva fue más débil, particularmente en el lapso de 1991-1993, en el cual los RFSP ascendieron, en promedio, a 0.8 % del PIB. Lo anterior puede deberse a que duranteestos años los ingresos no recurrentes, que provenían de la privatización, fueron sustanciales e incluidos arribade la línea. En esa etapa, el déficit en la cuenta corriente ascendió aproximadamente a 6.0% del PIB, mientrasque los ingresos por desincorporación de activos fijos superaron cuatro puntos porcentuales del producto.A partir de 1995, con un tipo de cambio flexible, se observa nuevamente una correlación positiva entre los RFSPy el déficit en cuenta corriente. Por ejemplo, durante 1998-1999 los RFSP alcanzaron casi 6.0 % del PIB; entanto que el déficit en la cuenta corriente se elevó a 3.8 y 2.9 % del PIB en esos años. Por ello, se concluye que,como se mencionó, una posición deficitaria del sector público mexicano genera un exceso de demanda interna,lo que repercute negativamente sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos.35Así, se confirmaempíricamente que los RFSP constituyen la definición más apropiada del déficit fiscal en México, debidobásicamente a que la deuda pública coincide con el déficit ampliado observado.3634Véase Gil Díaz, F., y R. Ramos Tercero (1988).35Véase Aspe (1993).36La posición de la deuda bruta representa el saldo de todos los pasivos, excepto las acciones y otras participaciones decapital, y los derivados financieros.-20-15-10-50519701973197619791982198519881991199419972000AñosCuenta CorrienteRSFP
  • 26Cuadro 7 RFSP y Deuda Pública(porcentaje del PIB)RFSP 1/Deuda Pública Bruta 2/Externa Interna Total1970 –3.43 10.87 9.32 20.191971 –2.24 10.51 10.19 20.701972 –4.46 10.16 11.90 22.061973 –6.23 11.61 12.95 24.561974 –6.58 12.58 13.20 25.791975 –9.09 14.90 14.54 29.441976 –8.98 20.04 16.11 36.151977 –6.12 25.72 14.30 40.021978 –6.08 23.45 14.42 37.861979 –6.91 20.16 14.81 34.961980 –7.12 16.75 14.49 31.241981 –13.39 21.51 16.10 37.611982 –15.95 54.55 26.58 81.141983 –8.21 48.01 19.83 67.831984 –8.10 43.21 17.26 60.461985 –9.04 53.39 19.49 72.881986 –15.41 84.49 28.86 113.351987 –15.25 88.02 30.27 118.291988 –11.71 43.92 26.17 70.091989 –5.18 36.54 25.07 61.611990 –3.64 30.94 22.39 53.321991 1.75 25.88 16.76 42.641992 2.66 20.97 11.86 32.831993 –1.99 19.47 10.73 30.201994 –2.97 32.03 12.60 44.641995 –3.03 41.99 8.46 50.451996 –4.75 30.55 7.61 38.161997 –4.54 22.49 8.62 31.111998 –5.95 23.67 9.83 33.511999 –5.90 19.11 11.02 30.142000 –3.26 14.75 12.29 27.042001 –3.03 12.60 13.10 25.702002 –2.64 13.21 14.75 27.961/De 1970 a 1989 se refiere al balance público más la intermadiación financiera.El signo (–) significa déficit, el signo (+) superávit.2/La deuda externa comprende al sector público; la interna al Gobierno Federal.Saldos a diciembre.Fuente: RFSP: “Estadísticas de Finanzas Públicas, 1965-1991” y “EstadistícasOportunas de Finanzas Públicas”, DGPH, SHCP. Deuda Pública: Dirección deDeuda Pública, DGCP, SHCP.La evidencia empírica para Filipinas presentada por Mansur (1989), y la estimada por Bartoli (1989)37paravarios países de América Latina, indican que las consecuencias de la política fiscal, tanto en la política tributariacomo en la política de gasto, tienen efectos para la cuenta corriente de la balanza de pagos. En particular, Bartoli37Los países de América Latina incluidos en la muestra son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
  • 27encontró que el impuesto inflacionario tiene un importante impacto negativo en el ahorro privado y, por lo tanto,en la cuenta corriente. El efecto de la combinación entre la política tributaria y las formas definanciamiento del déficit provocan un impacto en la cuenta corriente a través de su efecto en el ahorrodoméstico. Mansur demostró que en Filipinas, durante el período 1970-1982, la política fiscal laxa contribuyó aincrementar la demanda doméstica y que las autoridades de esa nación han intentado reducir el déficit en lacuenta corriente por medio de una política fiscal encaminada a reducir el déficit fiscal. La relación entre eldéficit fiscal y la cuenta corriente ha sido ampliamente estudiada utilizando ecuaciones de comportamiento “adhoc” para un gran número de países que han acordado programas económicos con el FMI. Las simulacionesreportadas por Mansur evidencian que un incremento en el déficit fiscal empeora las cuentas externassignificativamente. Sería interesante someter a prueba los resultados empíricos aquí presentados para otrasnaciones, incluyendo a las que son integrantes de la OCDE.Así, la evidencia empírica para México revela que los RFSP se encuentran positivamente correlacionadoscon el déficit de la cuenta corriente, aunque la evidencia no sea tan abrumadora para otros países de AméricaLatina y las Filipinas. Lo anterior puede obedecer a que estas naciones han llevado a cabo políticas de aperturacomercial mucho más conservadoras que las de México, al proteger al sector industrial ante la competitividadexterna, lo cual ha redundado en un bajo nivel de comercio internacional en relación con el producto.Déficit Fiscales e InflaciónLa teoría macroeconómica postula que los déficit fiscales causan inflación. La teoría fiscal del nivel de precios(FTPL, por sus siglas en inglés) se opone a la idea de que la inflación consiste exclusivamente en un fenómenomonetario. Esta teoría postula que la política fiscal tiene un impacto inflacionario aun en presencia deconsumidores con expectativas racionales.38De acuerdo con Catao y Terrones (2003),39esta correlación resultade correr un modelo de optimización no lineal de la inflación, relacionada con los déficit fiscales, tomando encuenta que la moneda circulante determina el tamaño de la base del impuesto inflacionario. El estudio demuestraque un cambio en el déficit como proporción del PIB, produce un efecto mayor en economías con inflaciónelevada, en las cuales la base de impuestos es típicamente inflacionaria a través del medio circulante.De los resultados empíricos se desprende que en esta relación intrínsicamente dinámica es necesario diferenciarlos efectos de corto y mediano plazo. Esta distinción es crucial en virtud de que los déficit fiscales pueden noinducir la impresión de circulante si los gobiernos se financian temporalmente a través de deuda, lo cual implicaque se debe hacer una medición empírica adecuada mediante series de tiempo suficientemente largas paraconocer esta relación.El modelo empírico incluye el análisis de una amplia base de datos de 107 países en el periodo 1960-2001.Asimismo, considera mediciones de los balances de los gobiernos central y general, a fin de comprobar lafortaleza de la relación déficit-inflación con la inclusión de diferentes variables condicionadas (tasas de cambio,precios del petróleo y apertura comercial, entre otras). Los resultados muestran una fuerte asociación positivaentre ambas variables en grupos de países en desarrollo con alta inflación, pero no entre naciones coneconomías avanzadas y baja inflación, como sucede en la mayoría de las economías de la OCDE. La fuerzadel efecto dependerá del nivel de desarrollo financiero del país y del compromiso de su banca central paramantener baja la inflación; en el caso de las economías avanzadas, la autoridad monetaria tiende a facilitar lareestructuración de grandes acervos de deuda, obviando la necesidad de imprimir dinero. Así, los déficit fiscalesno sólo importan en épocas de alta inflación e hiperinflación, sino también cuando los rangos de inflación sonmoderados y con efectos más débiles. Desagregando por grupos de países, se encontró que la relación déficit-inflación fue sorpresivamente más fuerte en un mayor número de naciones en desarrollo.38Véase Carlstrom, C., y Fuerst, T. (2000).39Consúltese Catao, Luis, y Marco Terrones (2003).
  • 284. DEUDA PÚBLICA EN MÉXICOUn mayor déficit fiscal disminuye lo que pueden consumir las generaciones futuras, incluso si la deuda públicaestá en manos del sector privado. Así, el hecho de que los más grandes déficit fiscales registrados en laRepública Mexicana a principios de la década de 1980 correspondieran a un mayor endeudamiento exterior,constituyó una carga para las futuras generaciones. México es una economía pequeña en el contextointernacional y la política fiscal o de endeudamiento no afecta significativamente a los mercados internacionalesde capital. No obstante, México es la novena economía mundial, miembro de la OCDE, y una de las economíasemergentes más importantes del mundo, en virtud de que es una de las que atrae más inversión extranjeradirecta. La relación de apertura de la economía, medida por la razón de exportaciones a PIB, es de alrededor de34%, la cual, comparada con la de otras economías latinoamericanas como Chile (33% del PIB), Argentina(11%) y Brasil (13%), es considerablemente mayor; por lo tanto, pese a ser una economía pequeña, la RepúblicaMexicana tiene una gran influencia sobre el resto de las economías emergentes —prueba de ello es la crisis deMéxico en 1994-1995—, particularmente en las economías latinoamericanas. Sin embargo, a partir de 2001 lasagencias calificadoras le dieron a México el grado de inversión por sus sólidos fundamentos macroeconómicos,entre los que destacan contar con finanzas públicas sanas, baja inflación, la desregulación económica en lamayoría de las entidades federativas, las reformas estructurales profundas en los sistemas financiero y depensiones (reforma del IMSS), y un extenso proceso de privatización, entre otros.40Como se señaló en la sección anterior, los RFSP conforman la definición apropiada del déficit público enMéxico, debido a que la deuda pública coincide con el déficit ampliado ejercido por las autoridades fiscales. Aesto hay que agregarle las presiones de gasto asociadas con el sistema financiero (la crisis bancaria de 1994-1995que todavía está padeciendo la economía mexicana); la reestructuración de Banrural en 2002, que aumentó losRFSP en alrededor de medio punto porcentual del producto; el problema de los deudores de la banca; elproblema carretero; los desastres naturales en el caso de las economías estatales o la eliminación de la Ley deConvertibilidad en Argentina en 2002; todos ellos son cursos de acción imprevistos que, evidentemente, incidensobre el nivel de endeudamiento público.A principios de la década de los ochenta, México y las economías latinoamericanas se encontraban en una difícilsituación fiscal, con elevados déficit y acceso restringido a los mercados internacionales de capital. La RepúblicaMexicana, por ejemplo, atravesó, durante esos años, un proceso de deterioro acelerado en sus equilibriosinternos y externos, provocado principalmente por el inicio de la reducción en el precio internacional delpetróleo y por el alza en las tasas de interés mundiales que aceleraron la fuga de capitales. Como consecuencia,las autoridades hacendarias en turno solicitaron a los acreedores de la banca comercial, el 20 de agosto de 1982,una moratoria de tres meses para los pagos del principal de la deuda contraída hasta esos momentos, así como laintegración de un Comité Asesor de Bancos para estudiar y llegar a una solución negociada.41Entre esa fecha ydiciembre, México acumularía un retraso de 8 mil millones de dólares en pagos del principal de la deuda delsector público, y la administración entrante comenzaría con la desalentadora perspectiva de que otros 14 milmillones se acumularían en los tres años siguientes. Ello iniciaría un proceso de ajustes y renegociaciones de ladeuda que duraría toda la década de los ochenta.La primera renegociación de la deuda, entre 1982 y 1983, tuvo que centrarse en resolver la posibilidad de unincumplimiento inmediato de pagos sin hacer referencia al problema de la carga de la deuda. Sin embargo, eldesplome de los precios del petróleo en 1986 obligó a buscar una segunda renegociación. Aun cuando estas dosrenegociaciones permitieron que el país siguiera cumpliendo con el servicio de su deuda, se puso de manifiestoque el problema de México no era de flujo de efectivo, sino más bien que la carga de la deuda imponía severaslimitaciones sobre su potencial de crecimiento. En 1987 se instrumentó un programa que consistía en unainnovadora propuesta para que los bancos comerciales cambiaran voluntariamente parte de la deuda existentepor bonos a 20 años. Los bonos negociables ofrecían una sobretasa y un bono del Tesoro de los Estados Unidos,40Las calificaciones de Standard and Poor´s y Moody´s a emisiones de deuda de grado de inversión son, en la actualidad,BBB- y Baa3, respectivamente.41Véase Aspe (1993).
  • 29no negociable, como garantía. Este enfoque de reducción de deuda con base en el mercado resultó ser unaprotección real y constituyó el antecedente de lo que más tarde se conocería como el Plan Brady, con el cual lospaíses industrializados del mundo apoyaron la reducción de la deuda.En 1989 se suscribió un convenio con el FMI cuya característica más importante fue que, además dedeterminarse los recursos que se recibirían durante varios años con el objeto de apoyar el programa deestabilización, la institución reconocía la necesidad de efectuar operaciones para reducir la deuda y contraía elcompromiso de constituir una reserva de recursos adicionales que serían utilizados en garantía de dichasoperaciones. Con el apoyo de este paquete financiero, y en virtud de los antecedentes del programa de ajusteinterno puesto en práctica por más de seis años, México comenzó a negociar con los más de 500 bancoscomerciales representados por el Comité Asesor de Bancos bajo la misma línea del denominado Plan Brady. Elresultado directo del paquete negociado con los bancos comerciales fue una reducción en el principal y unadisminución en las transferencias netas de recursos entre 1990 y 1994. Otro efecto directo fue que el conveniocon los bancos comerciales le permitió a México, nuevamente, ser sujeto de créditos voluntarios en los mercadosfinancieros internacionales. La primera colocación desde 1982 por un deudor mexicano, sin ninguna relación conla reestructuración de la deuda, tuvo lugar en 1989, cuando el Banco Nacional de Comercio Exterior colocóbonos por 100 millones de dólares.El proceso de renegociación de la deuda culminaría con la firma del convenio con los bancos comerciales el 14de febrero de 1990, lo cual no sólo reabrió el acceso al financiamiento externo voluntario para las entidadespúblicas y privadas, sino que también despejó el camino para pensar y actuar en otras medidas necesarias, talescomo la desregulación, la privatización y las políticas sociales.En 1994 la reducción en el ahorro interno y el deterioro del sistema financiero colocaron nuevamente al país enuna posición vulnerable. A lo largo de ese año se presentaron graves perturbaciones de índole política y unaumento de las tasas de interés en los mercados financieros internacionales. Cuando se percibió que el Gobiernoenfrentaría problemas para cumplir los compromisos adquiridos con el exterior, la disponibilidad de recursosdisminuyó de forma abrupta.Durante 1995, fueron dos los principales retos que enfrentó el Gobierno Federal en el manejo de la deudapública: en primer término, renovar y extender los vencimientos de las obligaciones de corto plazo que concluíanese año, principalmente de aquellas denominadas en moneda extranjera, y con ello mejorar el perfil devencimientos, el cual, como consecuencia de la inestabilidad financiera registrada en 1994, se había deterioradosignificativamente; en segundo lugar, recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital.En relación con el primer objetivo, durante 1995 se liquidó deuda de corto plazo denominada en monedaextranjera (Tesobonos) por un total cercano a 29,000 millones de dólares (mdd), equivalente al 99.1% del saldoque existía en diciembre de 1994.42Cabe recordar que los cuantiosos montos de este instrumento que vencía enlos primeros meses de 1995, constituyeron una fuente de incertidumbre que afectó a los mercados financierosinterno y externo. Al cierre de 1995, el saldo de Tesobonos como proporción del PIB fue de 0.1 puntosporcentuales, en contraste con el nivel de 8 puntos porcentuales que alcanzó en diciembre de 1994. Los recursoscon los que se efectuaron estos últimos pagos provinieron del Paquete Financiero por 51,637 mdd que la SHCPlogró formar mediante el apoyo oportuno del FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, elBanco de Pagos Internacionales y autoridades financieras de Estados Unidos y Canadá. De dicho paquete seutilizaron únicamente 28,636 mdd hasta 1997, mediante créditos a mediano y largo plazo.43La amortización total de los Tesobonos en circulación en febrero de 1996, la mayor colocación de Bonos deDesarrollo del Gobierno Federal (Bondes), a plazos de uno y dos años, y la emisión de bonos denominados en42La cifra total comprendió 16,294 mdd por concepto del principal de Tesobonos que se pagaron a residentes del exterior,2,105 mdd que se liquidaron en dólares a residentes nacionales, el pago de intereses a residentes del exterior por 933 mddpor su tenencia de Tesobonos, y el equivalente a 9,628 mdd que fueron pagados en moneda nacional a residentesmexicanos.43Véase Banco de México (1998).
  • 30Unidades de Inversión (Udibonos), a plazos de tres y cinco años, permitieron ampliar, respecto a diciembre de1994, el plazo promedio de los valores gubernamentales en poder del público.Asimismo, uno de los objetivos más importantes de las autoridades para evitar mayores trastornos en laeconomía, era recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital, lo que se consiguió gradualmentedesde el segundo trimestre de 1995. Este lapso resulta corto si se le compara con lo sucedido durante la crisisque se inició en 1982, cuando México tardó casi siete años en retornar a los mercados aludidos.De esta manera, en menos de dos años fue posible pagar anticipadamente la totalidad del Paquete de ApoyoFinanciero otorgado a través del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, cuyo saldo máximo alcanzó lacifra de 12 mil 500 mdd. Adicionalmente, se cancelaron bonos mexicanos en el exterior por un monto cercano alos 6 mil mdd. Con dichas operaciones se logró reducir la deuda externa, con ahorro en valor presente, al sermenor el costo de los recursos con los que se realizó la cancelación.44A partir de 1995 la política de deudapública se ha caracterizado por un manejo proactivo.Durante la última parte de los noventa, la política sobre la deuda en México se orientó a cubrir las necesidadesde financiamiento del Gobierno Federal, a atender el refinanciamiento de la deuda histórica acumulada y amejorar la estructura de vencimientos y el costo de la deuda pública. Así, el Gobierno Federal ha concretadodiversas operaciones con objeto de refinanciar pasivos de manera anticipada, mejorando las condiciones inicialesy sentando precedentes que garanticen el acceso favorable de México a los mercados internacionales de capital.Una política adecuada de deuda pública es fundamental para mantener una postura fiscal sólida y consolidar laestabilidad del entorno macroeconómico en el mediano plazo. En este sentido, la estrategia de endeudamientodel Ejecutivo Federal ha estado dirigida a alcanzar los siguientes objetivos45:i) mejorar el perfil de amortizaciones de la deuda pública;ii) disminuir el costo de financiamiento del sector público;iii) reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas a movimientos en las tasasde interés y tipo de cambio, yiv) atenuar el impacto de perturbaciones externas que resulten en cambios enla disponibilidad de recursos en los mercados internacionales de capital.Como se ilustra en la gráfica 9, los esfuerzos anteriores han redundado en un cambio en la composición de ladeuda bruta por periodo de contratación. A partir de 1984 la deuda bruta externa de largo plazo, es decir, aquellaque se refiere a los préstamos que se otorgan a plazo mayor de un año, aumentó a casi un 100% del total.Posteriormente, su participación descendió ligeramente hasta 1994, cuando volvió a incrementarse y se situó enniveles superiores a 95% en 2002. Por su parte, la deuda interna de largo plazo mostró una tendenciadescendente durante el período 1982-1994. A partir de la última crisis financiera en el país, esta tendencia serevirtió y la deuda de largo plazo ha alcanzado niveles de más de 70% de la deuda interna total; no obstante,constituye un porcentaje menor al que prevalecía al principio de los ochenta.44Véase SHCP (1997).45Véase SHCP (2002b).
  • 31Gráfica 9 México: Deuda Pública Bruta de Largo Plazo1/(1982-2002)1/La deuda a largo plazo se refiere a los préstamos que se otorgan a plazo mayor de un año. Los datos graficadosson saldos al cierre del año. La deuda externa comprende al sector público y la interna al Gobierno Federal.Fuente:Elaborada con datos de la página web de la SHCP.Las autoridades continúan llevando a cabo acciones conducentes a extender la vida media de la deuda pública;por ejemplo, en materia de deuda externa, en el cuarto trimestre del 2002 se colocaron bonos en los mercadosinternacionales por 750 mdd a través de la reapertura del Bono Global a 30 años, emitido en agosto de 2001, yque paga una tasa anual de 8.3%. En cuanto a la deuda interna, se dio inicio en 2002 a la emisión de los Bonosde Desarrollo a tasa nominal fija a un plazo de siete años. Al cierre del cuarto trimestre de 2002, el plazopromedio de vencimiento de la deuda interna se incrementó en 68 días, al pasar de 748 días al cierre de 2001 a816 días al cierre de 2002.Asimismo, la política de subasta adoptada por las autoridades hacendarias ha modificado la composición de laestructura de los saldos de la deuda interna a favor de los Bonos de Desarrollo a tasa nominal fija (Bonos T. F.),observándose una disminución importante en la participación de instrumentos a tasa flotante como losCertificados de la Tesorería de la Federación (Cetes) y los Bondes (véase cuadro 8). Con la emisión deinstrumentos con tasa de interés nominal fija se busca, entre otros objetivos, desarrollar una curva derendimiento de largo plazo, mejorar el perfil de vencimientos, reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicasante cambios temporales en la tasa de interés, y fomentar el desarrollo de un mercado de deuda privada de largoplazo.4646Cabe describir con mayor detalle los principales títulos de deuda del Gobierno mexicano: los Ajustabonos o BonosAjustables del Gobierno Federal son títulos de crédito nominativos de largo plazo (3 y 5 años), emitidos por el GobiernoFederal y denominados en moneda nacional, en los cuales se consigna la obligación directa e incondicional del GobiernoFederal de pagar una tasa de interés en forma trimestral más el capital ajustado por los aumentos registrados en el índicenacional de precios al consumidor.Los Cetes o Certificados de la Tesorería de la Federación son títulos de crédito al portador denominados en monedanacional, emitidos por el Gobierno Federal, en los cuales se consigna la obligación de éste a pagar su valor nominal alvencimiento. Este instrumento se emitió con el fin de influir en la regulación de la masa monetaria, financiar la inversiónproductiva y propiciar un sano desarrollo del mercado de valores. A través de este mecanismo se captan recursos depersonas físicas y morales a quienes se le garantiza una renta fija. El rendimiento que recibe el inversionista consiste en ladiferencia entre el precio de compra y venta.Los Bondes o Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal son títulos de créditos nominativos denominados en monedanacional, son negociables, se emiten por el Gobierno Federal y se colocan a descuento por el Banco de México a un plazono menor de un año.Deuda Externa Bruta deLargo Plazo(% del Total)758085909510010519821984198619881990199219941996199820002002Deuda Interna Bruta deLargo Plazo(% del Total)02040608010019821984198619881990199219941996199820002002
  • 32Cuadro 8 México: Endeudamiento Interno a través de ValoresGubernamentales, 1990-2002(% respecto del total)Cetes Bondes Bonos T. F. Tesobonos Ajustabonos Udibonos1990 47.36 43.41 0.00 0.00 7.03 0.001991 44.16 36.64 0.00 0.58 18.59 0.001992 43.93 28.39 0.00 0.66 27.02 0.001993 58.63 13.14 0.00 2.85 25.37 0.001994 22.97 4.94 0.00 54.64 17.45 0.001995 33.29 34.05 0.00 1.49 31.17 0.001996 36.21 43.71 0.00 0.00 16.72 3.361997 40.17 36.75 0.00 0.00 7.01 16.071998 32.28 44.49 0.00 0.00 3.30 19.941999 27.71 54.62 0.00 0.00 0.00 17.672000 29.90 49.07 5.83 0.00 0.00 15.202001 27.40 43.91 15.36 0.00 0.00 13.332002 24.21 38.46 25.66 0.00 0.00 11.67Nota: Saldos al cierre del año.Fuente:Elaborado con datos de la página de internet de la SHCP.Durante el primer trimestre de 2003, las autoridades financieras realizaron importantes acciones en materia depolítica de deuda externa, al anunciar la inclusión de Cláusulas de Acción Colectiva en la emisión de un bonoglobal por 1,000 millones de dólares. Estas cláusulas constituyen un mecanismo que facilita el proceso derenegociación de los términos de la deuda externa en el remoto caso de que esto sea necesario, buscandoproteger los intereses tanto del emisor como de los acreedores. Con esta acción México es el primer emisorsoberano en incluir Cláusulas de Acción Colectiva, sentando con esto un importante precedente en los mercadosinternacionales de capital y contribuyendo así al fortalecimiento de los mecanismos de solución de controversiasentre los emisores soberanos y los inversionistas.Esta política es considerada sana en términos de Gobierno central; sin embargo, cuando se habla de la deudade los gobiernos locales,es mejor reestructurarla a plazos cortos y a las menores tasas , debido a que evita lacarga de la deuda para administraciones futuras, hecho que implicaría un significativo pago de intereses yamortizaciones y, por ende, un menor gasto en infraestructura para el desarrollo y gasto social. Para el caso deMéxico, estas necesidades son crecientes y, por motivos de disciplina fiscal, no pueden ser cubiertas por elGobierno Federal, ni en materia de infraestructura ni mediante los convenios de descentralización en educación ysalud.Existe un amplio debate sobre la carga de la deuda. Si en un país, un estado o un municipio el Gobierno dejaalguna deuda para la siguiente administración, empeoraría claramente el bienestar de la población. Cuanto mayorLos Tesobonos o Bonos de la Tesorería de la Federación son títulos de crédito negociables, denominados en monedaextranjera y pagaderos en moneda nacional a la orden del Banco de México y a cargo del Gobierno Federal, los cuales sepueden colocar a descuento o bajo la par y se amortizan al tipo de cambio libre, vigente en la fecha de pago.Los Udibonos o Bonos de Desarrollo en Unidades de Inversión (Udis) son títulos de deuda del Gobierno Federal, cuyacaracterística fundamental es la de proteger a sus tenedores contra el incremento de la inflación, al mantener constante elvalor real de su inversión. Tienen un valor nominal de 100 Udis, se emiten a un plazo de tres años y pagan interesessemestrales a una tasa de interés fija.También se dispone de otros títulos:Los Bonos Carreteros son títulos de largo plazo emitidos por las instituciones de banca múltiple en moneda nacional,destinados a captar recursos para financiar la construcción de carreteras.Los Bonos en Tesorería que son aquellos cuya emisión ha sido autorizada y que no son puestos en circulación o bienaquellos que, habiendo sido colocados en el mercado, son readquiridos posteriormente por la misma institución emisora,con el propósito de conservarlos en su caja y de volverlos a vender si ello fuera posible y conveniente.
  • 33es la deuda per cápita, más se deteriorará el bienestar de las futuras generaciones, sobre todo si es deuda cuyosrecursos no se aplican a programas de alto retorno social; por lo tanto, incrementar la deuda implica aumentar lacarga que se impone a las nuevas generaciones. Las políticas económicas aplicadas durante la década de losochenta desempeñaron un importante papel en los grandes déficit registrados en México y en la mayoría de lospaíses de América Latina.Como se muestra en la gráfica 10, la deuda pública bruta total, como porcentaje del PIB en México, es la másbaja de los 29 países miembros de la OCDE. Italia tiene una deuda total superior en 9.6 puntos porcentuales altamaño de su economía, mientras que en Canadá es de 81.2%, en Francia de 66.7%, en España de 66.4%, enEUA de 60.7% y en Inglaterra de 50.8%. Este resultado indica que pese a que México tiene una carga fiscal decasi la mitad de la de Turquía (el segundo país, miembro de la OCDE, con la carga tributaria más baja),mantener un déficit tradicional mínimo, como porcentaje del PIB en 2003, lo cual forma parte del objetivo de lapolítica fiscal, implica que el endeudamiento público sea menor.Gráfica 10 Deuda Pública Bruta Total 2002Nota: Las cifras de México son al 31 de diciembre de 2002 y las del resto de los países sonestimaciones para el 2002.Fuente:OECD y SHCP.La disposición de las autoridades mexicanas de ajustar las finanzas públicas durante la década de 1990, parareducir los déficit fiscales, ha disminuido significativamente la deuda publica bruta a 28% del PIB en 2002. Noobstante. ésta es sustancialmente mayor cuando se incluye la deuda del IPAB, Pidiregas, Farac y los pasivoscontingentes de las instituciones mexicanas de seguridad social, lo cual prueba la importancia de continuarreestructurando la deuda tanto en su monto como en la ampliación del plazo de su vencimiento.En el cuadro 9 se observa la situación de las naciones en desarrollo del hemisferio occidental en cuanto alendeudamiento público externo para 1980 y 1995. A pesar de la restricción de crédito por parte de los mercadosinternacionales de capital entre 1980 y 1995, el promedio regional en América Latina y el Caribe muestra unaumento de 27% del PIB en 1980 y de 56.3% del PIB en 1995. Este nivel es alto, medido en términos decualquier estándar internacional, lo cual refleja que el problema del endeudamiento externo no se ha resueltodefinitivamente. Entre los países altamente endeudados destacan Ecuador con 66.4% del PIB, Honduras con107.4% y Bolivia con 64%. Por su parte, las mayores economías latinoamericanas: Brasil, México y Argentinatuvieron, en 1995, una deuda externa, con respecto al PIB, de 12.9, 37.6 y 23.8%, respectivamente. De acuerdo109.681.266.7 66.4 62.4 60.750.828.0020406080100120ItaliaCanadáFranciaEspañaAlemaniaE.U.AInglaterraMéxico
  • 34con la Cepal,47en la mayoría de los países de América Latina la deuda pública externa es superior a la deudainterna, debido al escaso desarrollo de los mercados de capitales y a los sistemas financieros nacionales, aunadoal bajo nivel del ahorro interno (con excepción de Chile y Brasil).Cuadro 9 América Latina y el Caribe (algunos países).Coeficientes de Deuda Pública ExternaPaíses En % de la deuda externa total En % del PIB1980 1995 1980 1995Grupo I 70.0 53.7 28.5 29.4Chile 38.9 28.1 18.0 11.0México 59.1 56.7 15.5 37.6Paraguay 66.0 65.0 15.4 15.3Perú 66.2 61.4 29.9 32.1Panamá 76.3 54.4 63.8 51.1Trinidad y Tobago 86.0 68.8 N.D. N.D.San Vicente y las Granadinas 97.2 41.7 N.D. N.D.Grupo II 63.2 79.0 26.6 66.1Argentina 37.5 69.3 5.4 23.8Barbados 59.0 61.9 N.D. N.D.Belize 74.6 84.6 N.D. N.D.Bolivia 80.7 84.6 54.3 63.9Brasil 57.9 60.7 17.1 12.9Colombia 58.9 62.5 12.5 15.7Costa Rica 61.9 82.4 37.6 32.6Ecuador 55.0 86.2 29.0 66.4El Salvador 54.7 79.6 14.0 19.9Granada 76.4 87.2 N.D. N.D.Guatemala 47.1 76.1 7.0 17.7Guyana 74.8 84.7 N.D. N.D.Haití 80.1 93.2 23.7 61.3Honduras 66.3 87.1 37.6 107.4Jamaica 74.8 79.8 N.D. N.D.Nicaragua 76.2 85.5 81.8 414.2República Dominicana 60.9 83.4 23.1 31.3Uruguay 67.9 72.0 11.1 22.2Venezuela 36.2 79.5 17.9 36.9Promedio regional 65.0 72.2 27.1 56.3N.D.: No disponible.Fuente:Cepal, con base en datos del Banco Mundial.47Véase Cepal (1998).
  • 35Calificaciones de Deuda y Estabilidad MacroeconómicaLa percepción de los inversionistas hacia una nación depende, en gran medida, de la percepción del riesgo paísque tienen las agencias calificadoras internacionales. Las calificadoras generan, con base en una metodologíaconsistente, una opinión independiente y altamente calificada sobre la calidad crediticia de cualquier tipo dedeuda. Existen varias de ellas: Moody´s, Standard & Poor´s (S&P) y Fitch, que son las más conocidas en elámbito internacional. El riesgo país es un indicador del nivel de incertidumbre que los inversionistasextranjeros le otorgan a un emisor de deuda para financiar el déficit público. Conocido también comoEmerging Markets Bond Index Plus (EMBI+, por sus siglas en inglés), representa la tasa de interés y la duraciónque pagan los títulos de deuda externa de mercados emergentes, tomando como base el rendimiento de los bonosdel tesoro estadounidense de similar plazo. El riesgo país tiene un comportamiento diferenciado, que se explicapor las características estructurales de cada nación, estado o municipio, como el balance fiscal, la desregulacióneconómica, la transparencia, el monto y perfil de vencimiento de la deuda, la administración financiera ytributaria, la política monetaria y financiera —congruente con los objetivos de inflación y crecimiento—, elrégimen de tipo de cambio, la situación de las cuentas externas y la acumulación de reservas internacionales, asícomo el marco fiscal y financiero legal existente, entre otras condiciones.En la actualidad, la economía mexicana cuenta con el llamado grado de inversión con respecto a su deudasoberana. México recibió el mismo de Moody´s en marzo de 2000, lo obtuvo de Fitch Ratings en enero de 2002y de S&P en febrero de ese año, cuando completó los reconocimientos por parte de las tres principalescalificadoras. El 27 de febrero de 2003, S&P ratificó el grado de inversión de la deuda soberana de largo plazodenominada en moneda extranjera, después de que el Gobierno mexicano incluyó las llamadas cláusulas deacción colectiva en un bono global por mil millones de dólares. S&P argumentó que la calificación estárespaldada por un nivel de liquidez externa manejable, un manejo prudente de la deuda y por la mayor madurezpolítica, lo cual permite tener una mejor perspectiva de las políticas que se aplicarán en México. Cabe señalarque, después de México, Chile es la única nación en Latinoamérica que tiene el grado de inversión. Sin duda,una señal exitosa para los mercados fue la colocación de deuda de Pemex, en la primera semana de abril de2003, de un bono de 750 millones de euros en los mercados internacionales de capital y la virtual eliminación delos bonos Brady en junio de 2003. El grado de inversión de dos calificadoras es una condición que piden muchosinversionistas institucionales, cuyo horizonte de inversión es de largo plazo, para colocar los recursos quemanejan en algún mercado emergente, como el mexicano o el chileno. Por ello, como se mencionó, esimportante la implementación de un nuevo pacto fiscal en México, porque la aprobación de las reformasestructurales por parte del Congreso es básica para mejorar la competitividad mexicana y enviar a losinvers ionistas extranjeros la señal de consensos con el fin de lograr las reformas estructurales de segundageneración. La adopción de leyes de sustentabilidad fiscal daría también certidumbre adicional a la políticaeconómica del país.48De no autorizarse las reformas estructurales se pondría en riesgo el grado de inversión deMéxico.La tasa riesgo país, por su parte, la mide la correduría JPMorgan, basada en una serie de indicadoresmacroeconómicos y políticos (no es lo mismo grado de inversión en Filipinas que grado de inversión en EUA,por ejemplo). Así, el riesgo país de México registró un nivel de 233 puntos base el 14 de marzo de 2002. Sinembargo, repuntó hasta 442 puntos base el 24 de septiembre de ese mismo año, como resultado de laincertidumbre relacionada con la crisis de Argentina que tuvo efectos de contagio sobre algunos países vecinos,el ambiente electoral en Brasil y, más recientemente, el conflicto bélico de EUA con Irak. El mínimo históricode 196 puntos base sobre el rendimiento de los bonos del tesoro de EUA se alcanzó el 25 de septiembre de 2003.5. CONCLUSIONESExisten varias maneras de medir el desequilibrio entre los ingresos y los gastos del Gobierno: el balanceprimario, el balance operacional, el balance del Gobierno general, entre otras. Cada una de ellas puede llevar a48Véase Amieva-Huerta, Juan (2002).
  • 36conclusiones diferentes sobre la posición de las finanzas públicas y la política económica a seguir.Independientemente de los criterios a utilizar, la teoría y la evidencia empírica sobre finanzas públicas señalanque un exceso en el déficit fiscal provoca inestabilidad macroeconómica que puede reflejarse, dependiendo de laforma de financiamiento del mismo, en elevados niveles de inflación o desequilibrios en la cuenta corriente de labalanza de pagos.En general, existen tres fuentes de financiamiento del déficit público y cada una de ellas conlleva inestabilidadesmacroeconómicas distintas. La primera es la acumulación de adeudos fiscales anteriores (Adefas), ocasionadapor el diferimiento de sueldos, contribuciones de seguridad social, de pagos a proveedores, etc. Esta fuente definanciamiento ocasiona, por un lado, que los proveedores aumenten sus precios para protegerse de posiblespérdidas y, por otro, mayores presiones futuras a las finanzas públicas en caso de que no se adopten medidascorrectivas. La segunda es el financiamiento doméstico, ya sea a través de la emisión de bonos gubernamentaleso del crédito del Banco Central. En el primer caso se ejercen presiones al aumento en las tasas de interés,desplazando la inversión privada. En el segundo se incrementa la cantidad de dinero en circulación, lo cualgenera, de acuerdo con el enfoque monetario de la balanza de pagos, un exceso de demanda interna de bienessuperior a la oferta, reduciendo el nivel de reservas internacionales bajo un esquema de tipo de cambio fijo. En elcaso de un tipo de cambio flexible, una devaluación incrementa el precio de los bienes comerciablesinternacionalmente, lo cual reduce el valor real de la cantidad nominal de dinero en circulación para restaurar elequilibrio en el mercado de dinero, de modo que se genera un balance superavitario en las cuentas externas, en lamedida en que las reservas internacionales fluyen al país. La tercera fuente de financiamiento es la externa, tantopor la emisión de bonos en los mercados internacionales o bien con organismos financieros. En general, estaforma de financiamiento no es inflacionaria, salvo en el caso de que la deuda con el exterior aumente comoporcentaje del PIB.La evidencia empírica corrobora lo establecido por la teoría económica. Para el caso de México, la relación entreel déficit público y la cuenta corriente de la balanza de pagos se verifica con el desarrollo de un modeloeconométrico que calcula esta última variable utilizando el enfoque fiscal de la cuenta corriente de la balanza depagos. Así, la combinación entre la política tributaria y las formas de financiamiento del déficit fiscal tienen unimpacto en la cuenta corriente a través de su efecto en el ahorro doméstico. Los resultados obtenidos arrojan queun incremento de un punto porcentual con respecto al PIB en el ahorro público corriente, calculado como ingresopresupuestal menos gasto corriente, mejoraría la cuenta corriente en 0.62% del PIB. Se comprueba, asimismo, lacomplementariedad entre la inversión pública y la privada. Por otro lado, se observa que existe una correlaciónpositiva entre los RFSP y el déficit en la cuenta corriente de México, la cual llegó a ser de 80%, desde finales dela década de los setenta hasta la de los ochenta. Se concluye que los RFSP constituyen la definición másapropiada del déficit fiscal en la República Mexicana. Adicionalmente, diversos estudios realizados para variospaíses de América Latina y Filipinas indican que el impacto de la política fiscal sobre el ahorro doméstico tieneefectos sobre la cuenta corriente de la balanza de pagos. La relación entre el déficit fiscal y la cuenta corriente hasido ampliamente estudiada para un gran número de países que han tenido programas económicos con el FMI.Asimismo, se presenta evidencia empírica realizada por otros autores de la relación entre déficit públicos einflación, encontrándose una alta correlación positiva entre las mismas, particularmente en naciones conelevadas tasas de inflación y que recurren al impuesto inflacionario para financiar sus déficit.Por lo anterior, numerosos países han implementado medidas de disciplina fiscal —aumentando el ingreso odisminuyendo el gasto del Gobierno— para disminuir el déficit público a niveles sostenibles y, de ese modo,estabilizar sus economías. En México, el objetivo de equilibrar las finanzas públicas ha ocasionado unadisminución en la capacidad de utilizar el gasto como un instrumento para atenuar los ciclos económicos,especialmente en los periodos de recesión. Ello ha impreso un sesgo procíclico en la política fiscal mexicana,debido a que en la parte alta del ciclo la recaudación tributaria aumenta y se reduce el déficit fiscal, pero en laparte baja se ajusta el gasto público ante una reducción en la recaudación para mantener sin cambio el balancefiscal.Como resultado de las medidas de ajuste fiscal que se han implantado en México desde la década de los ochenta,la deuda pública bruta total como porcentaje del PIB es actualmente la más baja de los 29 países miembros de la
  • 37OCDE. Se presenta un extenso análisis de la deuda pública, con especial énfasis en el caso de México. Seconcluye que a partir de 1995 las autoridades fiscales han seguido una política de deuda pública proactiva,reduciendo la carga de la misma (en el monto y en su servicio, así como en términos de vencimientos a plazosmás largos). Además, la reestructuración de la deuda externa ha permitido mejorar la estructura de vencimientosasí como su costo. No obstante, el nivel de deuda es todavía elevado si se incluye la deuda del IPAB, Pidiregas,Farac y los pasivos contingentes de las instituciones mexicanas de seguridad social. La calificación de la deudarealizada por las agencias calificadoras internacionales es, sin duda, un incentivo adicional para manejar conprudencia el déficit gubernamental. La economía mexicana obtuvo en 2000 el llamado grado de inversión conrespecto a su deuda soberana, siendo junto con Chile el único país de Latinoamérica que cuenta con estacalificación.El presente artículo concluye que es necesario un nuevo pacto fiscal que busque incrementar los ingresospúblicos para tener una mayor capacidad de gasto social e infraestructura en un contexto de finanzas públicassanas, como un punto medular en la agenda gubernamental para atenuar los ciclos económicos y generar uncrecimiento generalizado, sostenido y sustentable en la actividad económica de México.En el anexo se presenta una estimación del ajuste fiscal en el superávit primario requerido en México para lograrla sustentabilidad fiscal en el largo plazo. Incrementar el superávit primario aumentará la eficiencia, la equidad yla estabilidad macroeconómica al mismo momento.En la literatura reciente sobre sustentabilidad fiscal se han introducido dos nuevos métodos para llevar a cabo sumedición; estos son: el del Balance General y el del Valor al Riesgo. El método del Balance General parte de laigualdad contable del patrimonio (patrimonio=activos–pasivos), estableciendo que si el saldo de los activos delGobierno es mayor que el de los pasivos, se tendrá un patrimonio positivo, lo cual garantizará que la posiciónfiscal sea sostenible en el tiempo. Dado que gran parte de los gobiernos aplican una contabilidad gubernamentalen la que no se incluye el cálculo de los saldos que integran el balance general, la aplicación empírica de estemétodo ha requerido realizar estimaciones de la información necesaria a partir del cálculo de los valorespresentes netos de los flujos de datos disponibles. Además, se han incorporado activos y pasivos contingentescon los cuales se incluyen variables que podrían influir sobre la posición futura de las finanzas públicas. Por otraparte, el método del Valor al Riesgo calcula la probabilidad estadística de que el balance general de un Gobierno,y los componentes del mismo, alcancen el mayor ajuste posible, a partir de la variabilidad de suscorrespondientes rendimientos, precios u otras variables macroeconómicas; a la vez que permite identificar losactivos y pasivos que representan el más alto riesgo.En el presente estudio se aplicaron al caso de México los nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal.Con este propósito se desarrollaron dos apartados: en el primero se estimó el balance general del sector públicomexicano, concluyéndose que —al incorporar pasivos contingentes como los derivados de los programas deapoyo a ahorradores y deudores de la banca, las garantías otorgadas por el Gobierno Federal al sector públicofinanciero, los proyectos de inversión financiada y los déficit de los sistemas de pensiones para los trabajadoresdel sector público consolidado— el patrimonio neto que se obtiene es negativo, representando –17.1% del PIB,evidenciando una carencia de sustentabilidad fiscal y, por lo mismo, haciendo patente la necesidad de adoptarmedidas de política fiscal para revertir esa situación a través de generar un superávit primario anual de al menos2.7% del PIB durante un largo periodo, sin considerar las reformas estructurales incluidas en el Pronafide, y de0.2% del PIB al incorporar dichas reformas. Cabe destacar que en 2002 el superávit primario ascendió a 2.4 %del PIB, mientras que las autoridades esperan generar un superávit primario para 2003 de 2.3% del PIB.Además, se incorporó un pasivo contingente —que se considera fundamental en el balance público intertemporalconsolidado—, relacionado con los sistemas de pensiones públicas, y se ponderó como de importanciarelativamente baja a la deuda pública neta total, la cual se utiliza en el método convencional de flujos, en calidadde referencia para el análisis de sustentabilidad fiscal.Por su parte, en el segundo apartado se calculó el Valor al Riesgo de los activos, pasivos y patrimonio incluidosen el balance general, obteniéndose que las finanzas públicas de México tienen un alto nivel de riesgo, entérminos de sustentabilidad, debido a que el saldo negativo del patrimonio se deterioró 156.3 puntos
  • 38porcentuales del PIB al ajustarse por riesgo (con un nivel de probabilidad estadística del 5.0%), ubicándose enmenos 173.4% del PIB. Adicionalmente, se concluyó que los componentes del balance general que mayorvolatilidad tienen, y por ende mayor riesgo fiscal representan, además de los pasivos ordinarios, son: los pasivoscontingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones, seguidos por las garantías del Gobierno Federal ylos ingresos de Pemex. Por lo anterior, para reducir los factores de riesgo en términos de sustentabilidad fiscal,sería necesario generar un superávit primario anual de al menos 5.9% del PIB, sin considerar reformasestructurales, y de 3.4% del PIB al incorporarlas, lo que implican montos sustancialmente superiores a losrequeridos por el método del balance general, y establecer límites explícitos a la acumulación de pasivoscontingentes, como se hace con los pasivos ordinarios, llevando a cabo las reformas necesarias. Así, el estudiorevela la importancia de llevar a cabo las reformas estructurales propuestas en el Pronafide para lograr lasustentabilidad fiscal en el largo plazo.Finalmente, es importante destacar que las estimaciones que se presentan en el anexo tienen un alto grado deincertidumbre, de tal manera que los resultados deben ser tomados con cautela.BIBLIOGRAFÍAAmieva-Huerta, Juan (2002), “Temas Selectos de Finanzas Públicas”, Editorial Porrúa, México, D. F.___________ (1987), “Comparación del Poder de Predicción de un Modelo Macroeconométrico porComponentes Principales Bietápicos y por Minímos Cuadrados”, “El Trimestre Económico”, vol. LIV(3), núm. 215, México, D. F.___________ (1985), “Aspectos Teóricos de un Modelo Macroeconométrico para la Economía Mexicana”, “ElTrimestre Económico”, vol. LII (1), núm. 205, México, D. F.___________ y Bernardo Urriza (2000), “Crisis Bancarias: Causas, Costos, Duración, Efectos y Opciones dePolítica”, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Documento 108, Serie Política Fiscal,Santiago de Chile, Chile.Arteta, Gustavo y Pablo Samaniego (2000), “Government Net Worth and Fiscal Sustainability in Ecuador”,Mimeo, Corporación de Estudios para el Desarrollo, Quito, Ecuador.Aportela, Fernando y Rafael Gamboa (2002), “La Política Fiscal y la Inflación en México: el Caso de México”,“Gaceta de Economía-ITAM”, número especial: “La Inflación en México”, t. II , México, D. F.Aspe Armella, Pedro (1993), “El Camino Mexicano de la Transformación Económica”, Col. Textos deEconomía, Fondo de Cultura Económica, México, D. F.Auerbach, Alan y Martin Feldstein, eds. (varios años), “Handbook of Public Economics”, vols. 1-4, ElsevierScience B.V., Amsterdam, Holanda.Banco de México (2003), “Indicadores Económicos y Financieros”, México, D. F.___________ (1998), “Informe Anual 1997”, México, D. F.Banco Mundial (1999), “Government Programs and Poverty in Mexico”, No. 19214-ME, noviembre,México, D. F.___________ (1997), “Global Development Report”, Washington D. C., EUA.
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  • 41Stiglitz, Joseph (1988), “La Economía del Sector Público”, Segunda Edición, Antonio Bosch (editor), Barcelona,España.Tait, A., “et al.” (1979), “International Comparisons of Taxation for Selected Developing Countries, 1972-76”,“Staff Papers”, FMI, Washington, D. C., EUA.Tanzi Vito, Mario Blejer, y Mario Teijeiro (1988), “Deuda Pública, Inflación y Déficit Fiscal” en A. Premchandy A. Antonaya (eds.), “Aspectos del Presupuesto Público”, FMI, Washington, D. C., EUA.Valencia, Alberto (1999), “El Valor de los Pasivos Contingentes”, en “El Envejecimiento Demográfico deMéxico: Retos y Perspectivas”, Consejo Nacional de Población, México, D. F.ARCHIVOS ELECTRÓNICOSBanco de Méxicohttp://banxico.gob.mxCEPALComisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago, Chile.http://www.eclac.orgFMIFondo Monetario Internacional.http://www.imf.orgInstituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.http//:www.inegi.gob.mxOCDEOrganization for Economic Co-operation and Development, OECD.http://www.oecd.orgReserva Federal de los Estados Unidos.http://www.federalreserve.govSecretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP, México.http://www.shcp.gob.mx
  • 42ANEXOSustentabilidad Fiscal en México: Métodos Alternativos de MediciónEl tema de la sustentabilidad fiscal generalmente se refiere a los ajustes que se deben hacer en las finanzaspúblicas con el fin de mantener en niveles prudentes a variables fiscales como el déficit del sector público y elendeudamiento gubernamental, en el mediano y largo plazo, y generar con ello fundamentos macroeconómicossólidos que influyan sobre el crecimiento sostenible del PIB, la estabilidad de precios y el incremento en elbienestar de la población.Para establecer los objetivos fiscales que permitan alcanzar la sustentabilidad fiscal, existen modelos de flujosanuales que son los más comúnmente utilizados por los gobiernos. En esos modelos, de acuerdo con el entornomacroeconómico esperado, se determina el superávit primario que se requiere para hacer frente al pago deintereses de la deuda y alcanzar una meta de balance público financiero y de saldo de la deuda pública. Enalgunos casos se incluye el pago de otros pasivos existentes, con lo cual la meta que se fija se refiere a losrequerimientos financieros del sector público (RFSP). Los modelos de flujos se sustentan en la restricciónpresupuestal del sector público, la cual está dada por la siguiente fórmula:1(1) Dt = [1 + it] * Dt-1 – St[1 + Yt]En donde Dt es la deuda pública total como porcentaje del PIB; it es la tasa de interés real; Yt es el crecimientoreal del PIB, y St es el superávit primario como proporción del PIB.El superávit primario necesario para mantener la deuda constante como porcentaje del PIB se define como SRt:(2) SRt = [it – Yt ] * Dt-1[1 + Yt ]Así, el superávit primario mínimo es igual al pago de intereses reales ajustado por el crecimiento del PIB. Estasecuaciones pueden ser utilizadas para encontrar la postura fiscal que mantendrá constante el total de la deudacomo porcentaje del PIB. Por ejemplo, el Gobierno Federal de México estimaba que en 2003 la tasa de interésreal se ubicaría en 4.4%, y que el crecimiento real del PIB sería de 3.0%; por su parte, la deuda pública brutatotal de 2002 ascendía a 28.0% del PIB. Con esos datos, el superávit primario (SRt) sería igual a 0.4% del PIB. Asu vez, los cálculos oficiales del costo financiero del sector público eran equivalentes a 2.8% del PIB, lo cualimplicaba que la diferencia entre dicho costo financiero y el valor de SRt (2.8 – 0.4 = 2.4% del PIB) representaríael componente nominal del gasto financiero gubernamental, es decir, aquel que se deriva del incremento en elnivel general de precios (tasa de inflación).No obstante la generalizada utilización del método de flujos, en la literatura reciente se han introducido dosnuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. El primero se concentra en generar un balance general delsector público que contiene los saldos o valores presentes netos de los activos y pasivos —incluyendoestimaciones de aquellos que se consideran contingentes—, mediante los cuales se calcula el patrimonio oriqueza neta del Gobierno y con ello la factibilidad de que la estrategia fiscal sea o no sustentable.2El segundoenfoque, desarrollado por Theodore Barnhill Jr. y George Kopits, tiene como punto de partida el balance generalestimado con el método anterior.3Sin embargo, incorpora el componente de riesgo al valorar los activos y1Véase SHCP (2002b).2Arteta, Gustavo y Pablo Samaniego (2000); y Easterly, William y David Yuravlivker (2000).3Barnhill, Theodore, Jr., y George Kopits (2003).
  • 43pasivos gubernamentales con un método que se emplea para la evaluación de portafolios de inversión, conocidocomo Valor al Riesgo (VaR). Con el VaR se estima la probabilidad de que el patrimonio neto o cualquier activoo pasivo gubernamental se ubique en una postura de ajuste máximo, considerando la influencia delcomportamiento de las variables macroeconómicas internas y externas, para así sugerir la modificación fiscalnecesaria con el fin de reducir el riesgo y asegurar la sustentabilidad fiscal.En este anexo se aplican, al caso de México, los nuevos enfoques para medir la sustentabilidad fiscal. Conese objetivo se incluyen dos secciones: en la primera se calcula el balance general y el patrimonio neto del sectorpúblico mexicano, concluyendo que se requiere generar un mayor superávit primario a lo largo del tiempo, paralograr la sustentabilidad fiscal. Lo anterior ocurre a consecuencia de los cuantiosos pasivos contingentes queexisten, en especial los que se refieren a los sistemas de pensiones de los trabajadores al servicio dedependencias y entidades gubernamentales; en la segunda se mide el VaR de los activos, pasivos y patrimonioincluidos en el balance general, de lo que se obtiene que los de mayor riesgo son los relacionados con los pasivoscontingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones y de las garantías que otorga el Gobierno Federal alsector público financiero, por lo que se sugiere establecer límites explícitos a ese tipo de pasivos para garantizarla sustentabilidad fiscal del sector público mexicano. El análisis empírico considera los dos escenarios fiscalespublicados en el Pronafide: en el primero se incorpora una proyección sin cambio estructural (implementaciónde las reformas estructurales propuestas) y en el segundo se incluye el cambio estructural.1. MÉTODO DEL BALANCE GENERALEl método del balance general para determinar la sustentabilidad fiscal de un Gobierno parte de la siguienteigualdad contable:(3) Patrimonio = Activos – PasivosSi el saldo de los activos del Gobierno es mayor que el saldo de sus pasivos, se tendrá un patrimonio positivo, locual garantiza que la estrategia fiscal sea sostenible en el tiempo. Sin embargo, si el patrimonio resulta negativo,tendrían que adoptarse medidas de política fiscal para incrementar los activos o disminuir los pasivos, con elobjeto de garantizar la sustentabilidad fiscal.La aplicación teórica de este método es sencilla, pero se complica al tratar de hacer la medición empírica para unpaís en particular. Esto se debe a que gran parte de los gobiernos nacionales realizan una contabilidadgubernamental en la que no se incluye el cálculo de los saldos que integran el balance general.4Ante este hecho,se ha estimado la información necesaria a partir del cálculo de los valores presentes netos de los flujos con losdatos disponibles. Además, se han incorporado activos y pasivos contingentes con los cuales se pueden incluirvariables de riesgo que podrían influir sobre la posición futura de las finanzas públicas. Así, la igualdad contableexpuesta se reinterpreta como:5(4) RN = VPN(BP) – DP – VPN(PC)En donde RN es el patrimonio o riqueza neta; VPN es el valor presente neto; BP es el balance primario del sectorpúblico; DP es el saldo de la duda pública total, y PC son los pasivos contingentes. En este caso, si el VPN(BP)es lo suficientemente elevado para cubrir a DP y a VPN(PC), RN será mayor o igual a cero, el sector público será4Por ejemplo, en el Anuario de Estadísticas de Finanzas Públicas (AEFP) de 2002, publicado por el FMI, no se presentainformación del balance general de los países miembros. Sin embargo, para el AEFP del 2003 se aplicará el nuevo “Manualde Estadísticas de Finanzas Públicas 2001”, el cual propicia el reporte de la información de saldos y flujos de los principalesactivos y pasivos, en caso de que los países miembros dispongan de la información y la presenten. Cabe destacar que elnuevo manual del FMI hace referencia al balance general gubernamental como un estado que refleja los saldos de losactivos financieros y no financieros de su propiedad, el saldo de los pasivos frente a otros sectores y su patrimonio neto.Dichos saldos tienen un valor de mercado que no es fácil de conocer y que es necesario calcular. El manual enumera variasposibilidades para realizar la evaluación.5Barnhill, Theodore, Jr.,y George Kopits (2003).
  • 44solvente y la situación fiscal será sustentable; de lo contrario, habría que hacer ajustes a la estrategia de lasfinanzas públicas. Esta condición se denomina restricción presupuestal intertemporal del Gobierno.La valoración de activos y pasivos contingentes, dentro de este método, resulta de gran importancia. Para hacerlose requiere de varios supuestos que permiten calcular conceptos como la deuda implícita de un sistema depensiones o el valor de las reservas petroleras del Gobierno. Los resultados de estos cálculos son determinantespara visualizar con mayor claridad el comportamiento de las finanzas públicas en el largo plazo. Una mejorperspectiva de la sustentabilidad fiscal de largo plazo puede ayudar a las autoridades a instrumentar mejoresestrategias para llevar a cabo ajustes fiscales en el corto plazo. Por ejemplo, recortar el gasto de inversión no esrecomendable para reducir el gasto público, puesto que, si bien puede mejorar temporalmente el balanceprimario, a la larga se afectan los activos gubernamentales y se deteriora el acervo de capital con el consecuenteefecto adverso sobre la integración de los mercados, la atención de la población en pobreza extrema y eldesarrollo económico. De esta manera, las medidas fiscales de corto plazo tenderían a hacerse más consistentescon las de largo plazo.El caso de MéxicoEn México la SHCP, a través de varios reportes, difunde la información sobre las finanzas públicas. Sinembargo, la contabilidad gubernamental que se utiliza genera reportes en flujos, mas no en saldos, motivo por elcual no existe un balance general de sector público como tal, con activos, pasivos y patrimonio; por ello, resultanecesario calcularlo para medir la sustentabilidad fiscal a partir del método del balance general.6Para lograr lo anterior, se emplea el procedimiento expresado en la ecuación (4), con datos oficiales publicadospor la SHCP en los “Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública”, alcuarto trimestre de 2002.7Los resultados se presentan en el cuadro 1.86Cabe señalar que algunas entidades federativas mexicanas, como Veracruz, están haciendo esfuerzos para reportar en sucuenta pública el balance general del Gobierno del Estado.7SHCP (2003).8Para los cálculos del Valor Presente Neto (VPN) se empleó la fórmula: ? Vt / (1 + i)t, en donde ? es la sumatoria, t = 1…50años, V = valor de la variable a descontar en cada t, i = tasa de descuento real equivalente a 2.0%. Es importante destacarque, al utilizar esta fórmula, los cálculos resultan muy sensibles a la tasa de descuento. Por ejemplo, si se sustituye 2.0 por5.0%, el activo del cuadro 1 disminuye de 75.0 a 43.6% del PIB, y, en virtud de que los pasivos no se modifican por sersaldos, el patrimonio neto se ajusta de 48.9 a 17.5% del PIB. Por ello, en este tipo de cálculos es de gran relevancia contarcon una valoración realista y conservadora de la tasa de descuento.Activo PasivosBalance Primario 1/ 75.0 Deuda Interna Neta 2/ 13.3Deuda Externa Neta 2/ 12.7Total activo 75.0 Total pasivos 26.1Patrimonio Neto 48.91/ Valor Presente Neto (VPN) del balance primario.2/ Saldo de la deuda bruta menos activos financieros.Nota: El VPN se calculó a 50 años, con una tasa de descuento de 2.0% real.Fuente: SHCP y estimaciones propias.Cuadro 1. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICO, 2002(Porcentajes del PIB)ACTIVO PASIVO Y CAPITAL
  • 45El patrimonio neto resulta ser positivo y equivalente a 48.9% del PIB, lo cual indica que la estrategia fiscal deMéxico es sustentable. Esta conclusión se fortalecería aún más si se considera que en 2002 se presentó unentorno macroeconómico relativamente desfavorable: el PIB creció 0.9% real, cuando en los Criterios Generalesde Política Económica se calculaba que ascendería a 1.7%; la tasa de inflación fue superior a la prevista por elBanco Central, alcanzando 5.7% al final del periodo; la tasa de interés real de los bonos gubernamentales a 28días pasó de 4.9% en 2001 a 2.1% en 2002, y el déficit de la cuenta corriente alcanzó 2.2% del PIB.Sin embargo, un análisis más objetivo de las finanzas públicas requeriría incorporar aquellos pasivos o activosque se consideran contingentes, sean reales o estimados, como los pasivos de los programas de apoyo aahorradores y deudores de la banca, entre los que destacan los del Instituto de Protección al Ahorro Bancario(IPAB); las garantías otorgadas por el Gobierno Federal al sector público financiero, en las que se encuentran lasdel Fideicomiso de Apoyo al Proceso de Rescate de Concesiones de Caminos y Puentes de Cuota (Farac); losproyectos de inversión financiada, Pidiregas, y los pasivos que se derivan del déficit de los sistemas de pensionespara los trabajadores del sector público consolidado, en los que se ubican el del Instituto de Seguridad yServicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los de entidades paraestatales como PetróleosMexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Compañía de Luz y Fuerza del Centro (LFC) yFerrocarriles Nacionales (Ferronales). Por otra parte, el ingreso petrolero es un activo contingente, dada surelativamente elevada variabilidad intertemporal.Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la BancaA finales de 1994 inició la crisis económica más severa que ha padecido México desde la década de los treinta.Junto con ella surgió una crisis bancaria a la cual el Gobierno tuvo que hacer frente desde principios de 1995,instrumentando un paquete de apoyo para proteger a los deudores, ahorradores e instituciones bancarias. Elprograma de ayuda a los deudores se llevó a cabo mediante la reestructuración de gran parte de los créditos eninstrumentos de inversión indizados al Índice Nacional de Precios al Consumidor, a los que se denominóUnidades de Inversión (Udis), sobre los cuales se cobran tasas de interés subsidiadas.Para apoyar a los ahorradores y a las instituciones bancarias, el Gobierno garantizó la disponibilidad total de lacaptación bancaria: adquirió dos pesos de deuda por cada peso de capital adicional inyectado a los bancos; seestableció un monto mínimo de provisión para cartera vencida, equivalente al 60% de la misma, y se relajaronlas medidas tendientes a limitar el capital accionario en la banca por parte de extranjeros, lo que incrementó laliquidez y mejoró la calidad de los activos. A su vez, se constituyó el Fondo Bancario de Protección al Ahorro(Fobaproa, ahora IPAB), por medio del cual se asumieron pasivos y se destinaron recursos a aquellasinstituciones que presentaban un deterioro significativo en sus niveles de capitalización, pasando incluso,algunas de ellas, a ser controladas de manera directa por el Fobaproa.De acuerdo con evaluaciones realizadas por la SHCP en 1999, el costo fiscal total de los programas desaneamiento financiero se calculaba en 18.6% del PIB de ese año, el cual se iría devengando a lo largo deltiempo. En 2002, el Gobierno Federal efectuó erogaciones para los programas de apoyo a ahorradores ydeudores de la banca por un monto equivalente a 0.7% del PIB. De ese monto, 0.5% del PIB se destinó alprograma que se administra a través del IPAB, y el restante 0.2% del PIB a cubrir los descuentos otorgados a losacreditados de la banca.Con base en esta información, se calculó el valor presente neto del pasivo que representan los costos derivadosde la crisis bancaria de México, considerando un plazo vigente de 24 años y una tasa de descuento de 2.0% real.Con ello se obtuvo un pasivo equivalente a 13.5% del PIB de 2002, el cual tendrá que ser descontado delpatrimonio neto de 48.9% del PIB que se calculó en la sección anterior.Garantías del Gobierno FederalEn México las leyes orgánicas de la banca de desarrollo establecen al Gobierno Federal como garante de losempréstitos. De manera adicional, esas garantías se extienden a otro tipo de operaciones financieras, algunas de
  • 46las cuales se derivan de la crisis bancaria, como las del rescate de autopistas concesionadas, a través del Farac, yciertos programas administrados por el IPAB. A su vez, las garantías se aplican sobre fondos de fomento yfideicomisos. Entre estos últimos resaltan los que se destinan a liquidar instituciones financieras como laFinanciera Nacional Azucarera y el Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural).Según datos de la SHCP, los saldos al 31 de diciembre de 2002 de las garantías del Gobierno Federal para labanca de desarrollo ascendían a 8.3% del PIB, y las destinadas a otras operaciones financieras alcanzaban 7.6%del PIB. Así, el pasivo contingente total que se deriva de las garantías gubernamentales es de 15.9% del PIB,monto equivalente que tendrá que ser descontado del patrimonio neto del sector público mexicano, de 48.9% delPIB, para evaluar su sustentabilidad fiscal.Proyectos de Inversión Financiada (Pidiregas)Los proyectos de inversión pública financiada (Pidiregas) se clasifican en dos: 1) los denominados de inversióndirecta, que incluyen aquellos proyectos que con el tiempo constituirán inversión pública y que, por lo tanto, sonreconocidos por el sector público como obligaciones financieras que se registran bajo la forma de deuda pública;y 2) los proyectos que son propiedad del sector privado, pero que implican compromisos comerciales del sectorpúblico en los que, cuando no se pueden cumplir, éste adquiere dichos activos; por lo mismo, estos últimos seconsideran como pasivos contingentes. Proyectos de este tipo se llevan a cabo en el sector energético, siendo susbeneficiarios Pemex y CFE.De acuerdo con datos de la SHCP, los proyectos de inversión relacionados con Pemex tenían un saldo definanciamiento, al cierre de 2002, equivalente a 3.5% del PIB, mientras que los de la CFE representaban 0.7%del PIB. El total de Pidiregas ascendía, por lo tanto, a 4.2% del PIB, lo cual representa un factor adicional quedebe ser descontado del patrimonio neto gubernamental de México.Déficit de los Sistemas de Pensiones Públicas 9En 1997 entró en vigor una reforma al sistema de pensiones para los trabajadores afiliados al IMSS, cuyos costosfiscales se encuentran implícitos en los presupuestos anuales de las finanzas gubernamentales.10Sin embargo,dicha reforma no incluyó a los trabajadores del sector público, los cuales siguen gozando de esquemas antiguoscomo los que aplica el ISSSTE. En un estudio elaborado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas(CIDE), se realiza un ejercicio actuarial que cuantifica el costo fiscal del actual programa del ISSSTE.11Esemodelo utiliza información detallada sobre la estructura por edad y salarial de los afiliados, directos ydependientes, del sistema. Esa información, aunada a la derivada de los beneficios otorgados, supuestos sobretendencias demográficas y de variables macroeconómicas claves, permite generar proyecciones sobre laevolución de ingresos y egresos del programa.La proyección que se consideró de interés para el presente estudio cuenta con los siguientes supuestos: se calculael costo fiscal que se deriva del programa, tal y como funciona en la actualidad; se toma en cuenta un lapso de 55años, dentro de los cuales el crecimiento promedio anual del PIB es de 3.0% real, el del salario es de 1.3% real yel de los afiliados es de 0.5%. El monto por concepto de beneficios incluye las pensiones por jubilación, riesgode trabajo, invalidez y muerte. Ello permite tener una mejor apreciación del monto global del pasivo contingenteque se deriva de este programa.Los resultados de la simulación evidencian la situación deficitaria del sistema. La prima de contribución actuales de 7.25%, mientras que las primas requeridas están por arriba del 10.0% y son crecientes en el tiempo. De lacomparación entre el gasto operativo anual y los ingresos por cuotas, se obtiene el déficit que enfrenta el9Excluye el pasivo contingente de los sistemas de pensiones de las universidades públicas.10Dichos costos fiscales no consideran el pasivo del sistema de pensiones fondeado que pudiera generarse en caso de quelos depósitos en las cuentas individuales de los trabajadores no alcanzaran a cubrir la pensión mínima de Ley.11García, Francisco y Alejandro Villagómez (2003).
  • 47programa y que constituye el costo fiscal para el Gobierno. En términos de valor presente, éste resulta serequivalente a 22.9% del PIB.Además del sistema de pensiones del ISSSTE, son importantes los que se aplican en las principales entidadesparaestatales, como los de los propios trabajadores del IMSS, Pemex, CFE, LFC y Ferronales. Con base en unestudio publicado por el Consejo Nacional de Población, se evaluó el déficit pensional de dichas paraestatalespara un periodo de 55 años y se hizo la comparación con respecto al PIB de 2002.12El resultado global asciendea 2.5% del PIB, correspondiendo 1.2% a Pemex, 0.6% a CFE, 0.4% a LFC y 0.3% a Ferronales, a lo que seañadió un 7.0% relativo a los trabajadores del IMSS. El costo fiscal que se deriva de estos pasivos, al sumarlocon el calculado para el ISSSTE, alcanza 32.4% del PIB, monto que representa un pasivo contingente que afectanegativamente al patrimonio del Gobierno y, por ende, lesiona la sustentabilidad de sus finanzas públicas.Incorporación de un Activo ContingenteAntes de llevar a cabo la nueva valoración del método del balance general, es importante destacar que el únicoactivo que se incluye en el presente estudio es el VPN del balance primario, el cual se calcula a partir delprevaleciente en el 2002. Sin embargo, se debe de tomar en cuenta que dicho balance se obtiene de la diferenciaentre los ingresos y los gastos no financieros del sector público, y que los ingresos públicos en México dependenen alrededor del 30% de aquellos de origen petrolero, por lo que se puede determinar que los ingresos de Pemexrepresentan un activo contingente. Esto es así considerando que —si bien en 2002 dichos ingresos fueronmedianamente favorables, ante la existencia del precio internacional vigente de la mezcla mexicana de petróleode exportación (21.2 dólares por barril en promedio), la estabilidad en los volúmenes de exportación de petróleo(1,662.0 miles de barriles diarios) y de las ventas internas de petrolíferos— las series históricas demuestran queexiste una significativa variabilidad cíclica que propicia incertidumbre sobre las estimaciones futuras de losingresos petroleros. Además, el petróleo es una fuente de energía no renovable que supone un periodo deexistencia finito, tanto por el agotamiento de los yacimientos como por la aparición y uso de fuentes alternativasde energía.13Para incorporar lo anterior dentro del cálculo del balance general del sector público de México, se dividieron losactivos con el fin de presentar el correspondiente VPN del balance primario sin los ingresos de Pemex y, comoactivo contingente, el VPN de los ingresos de Pemex (véase el cuadro 2).Sobre los datos estimados de la desagregación del activo, es importante destacar que, al excluir los ingresos dePemex, se obtiene un ligero déficit primario en el VPN, lo cual indica que los ingresos no petroleros del sector12Valencia, Alberto (1999).13En este estudio se considera que ese periodo es de 50 años, mismo que se utiliza para calcular los VPN. A su vez, seemplea una tasa de descuento de 2.0% real y se calcula que los volúmenes de producción, ventas internas y externas, yprecios locales e internacionales de los petrolíferos promediarán, durante ese periodo, niveles similares a los observados en2002.Activo Ordinario PasivosBalance Primario sin Pemex 1/ -1.5 Deuda Interna Neta 13.3Activo Contingente Deuda Externa Neta 12.7Ingresos de Pemex 1/ 76.5Total Activos 75.0 Total Pasivos 26.1Patrimonio Neto 48.91/ VPN a 50 años con una tasa de descuento de 2.0% real.Fuentes: SHCP y estimaciones propias.Cuadro 2. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICO, 2002(Porcentajes del PIB)PASIVO Y CAPITALACTIVO
  • 48público mexicano no son suficientes para cubrir el gasto primario. Asimismo, los ingresos de Pemex, si bien sonun componente muy importante de las finanzas públicas mexicanas, deben considerarse como contingentes, dadasu variabilidad y su probable extinción en el largo plazo. Ante ello, existe la posibilidad de modificar estavaloración suponiendo distintos escenarios de precios o volúmenes de petróleo. Sin embargo, no varían loscálculos, puesto que los valores empleados, que se sustentan en información oficial del 2002, se consideranestimativos de lo que puede prevalecer, en promedio, en el periodo considerado de 50 años.14Además, en esetiempo podría adoptarse una de las reformas estructurales más relevantes, la reforma fiscal integral, la cualconduciría a incrementar de manera sustancial la carga fiscal, reduciéndose así la dependencia petrolera de losingresos públicos y, por ende, la incertidumbre sobre las finanzas públicas. No obstante, estos componentes seadicionan con el propósito de destacar esos importantes factores de atención, así como para evaluarlos en elapartado en el que se calcula el Valor al Riesgo.Valoración de la Sustentabilidad FiscalCon base en las evaluaciones realizadas en las secciones anteriores, en el cuadro 3 se presenta el balance generaldel sector público de México, en el que se consideran los pasivos contingentes reales y estimados, los cualesalcanzan un monto de 66.0% del PIB, siendo el de mayor importancia el relativo a los sistemas gubernamentalesde pensiones. Con ello el patrimonio neto se vuelve negativo (–17.1% del PIB), evidenciando una carencia desustentabilidad fiscal y, por lo mismo, haciendo clara la necesidad de adoptar medidas para revertir esasituación.15Además, se revela un pasivo contingente como el centro de atención de las finanzas públicasintertemporales, y se pondera, en su verdadera y relativamente baja magnitud, a la deuda pública neta total, lacual se utiliza en el método convencional de flujos como referencia para el análisis de sustentabilidad fiscal.Para hacer sostenibles las finanzas públicas de México, se requeriría generar un nivel predeterminado desuperávit primario durante un prolongado periodo. Dicho nivel de superávit primario se puede calcular con lasiguiente fórmula:1614A este respecto es importante destacar que una proyección de largo plazo no sólo debe tomar en cuenta el preciointernacional del petróleo. También debe considerar las reservas probadas y probables (que aún están por explotar), lascuales son altas en el caso de México, así como el hecho de que alrededor de la mitad de los petrolíferos se comercializan enel mercado interno, a precios cuyo valor real es elevado y se mantiene en el tiempo. No obstante, ese supuesto podría seruna limitante de los resultadosobtenidos en el presente estudio.15Con el propósito de evaluar los resultados ante cambios en la tasa de descuento, se realizó un ejercicio considerando un5.0%, en lugar del 2.0% real. Con ello, el total de activos se redujo de 75.0 a 43.6% del PIB, el total de pasivos disminuyóde 92.1 a 85.3% del PIB, y el patrimonio neto se deterioró significativamente al pasar de –17.1 a –41.7% del PIB. Caberecordar que el patrimonio neto se obtiene de la diferencia entre los activos y los pasivos. Estos resultados confirman la altasensibilidad del presente método ante cambios en la tasa de descuento y, por ende, la importancia de su correcta estimación.16Easterly, William y David Yuravlivker (2000).Activo Ordinario Pasivos Ordinarios 26.1Balance Primario sin Pemex -1.5 Deuda Interna Neta 13.3Activo Contingente Deuda Externa Neta 12.7Ingresos de Pemex 76.5Pasivos Contingentes 66.0Programas de Apoyo a la Banca 13.5Garantías del Gobierno Federal 15.9Proyectos de Inversión Financiada 4.2Sistemas Gubernamentales de Pensiones 32.4Total Activos 75.0 Total Pasivos 92.1Patrimonio Neto -17.1Fuentes: SHCP, CIDE, Conapo y estimaciones propias.Cuadro 3. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICO, 2002(Porcentajes del PIB)ACTIVO PASIVO Y CAPITAL
  • 49(5) BPS = BPA / TDEn donde BPS es el balance primario necesario para alcanzar la sustentabilidad, el cual se calcula como un VPNa perpetuidad; BPA es el balance primario adicional que se debe generar anualmente, y TD es la tasa dedescuento. Si el BPS debe alcanzar 17.1% del PIB (que es el déficit del patrimonio neto) y TD es 2.0% real, lafórmula se resolvería así:BPA = 0.171 * 0.02 = 0.3Este resultado implica que el sector público de México debe generar un 0.3% del PIB de superávit primario,adicional al del año 2002 (que fue de 2.4% del PIB y que sirvió de base para las estimaciones de este estudio), esdecir, un 2.7% del PIB anualmente, a partir de 2003, para encauzar a las finanzas públicas hacia lasustentabilidad fiscal que se determina por el método del balance general. Sin embargo, de acuerdo con elprograma económico 2003 del Gobierno Federal, ese objetivo no se está cumpliendo, en virtud de que seestableció como meta lograr un superávit primario de 2.3% del PIB, el cual se ubica a 0.4 puntos porcentualesdel PIB, en relación con el sugerido por el método expuesto.17Ahora bien, si se consideran los escenarios de finanzas públicas incluidos en el Pronafide, inercial y con reformaestructural, se calcula el incremento en los ingresos tributarios que se derivan del escenario con reforma y seaplica dicho aumento al superávit primario que se obtuvo por el método del balance general, se produce —comose muestra en el cuadro 4— una reducción sustancial del esfuerzo fiscal, necesitándose generar un superávitprimario de sólo 0.2% del PIB a partir del 2006. 18Lo anterior refuerza la importancia de la aprobación delas reformas estructurales que se exponen en el citado documento, en especial la del ámbito fiscal, paracumplir con la llamada restricción presupuestal intertemporal y, por ende, con la sustentabilidadpropuesta en la presente investigación.2. MÉTODO DEL VALOR AL RIESGOEl método del balance general, expuesto en la sección anterior, permite medir la vulnerabilidad del sectorpúblico en un contexto determinístico. Sin embargo, la sustentabilidad fiscal, al considerar el mediano y largoplazos, debe incorporar factores estocásticos. Esto hay que hacerlo con fundamento en la historia económica, lacual ha demostrado que existen periodos en los que se observan cambios súbitos y alta volatilidad en lasvariables económicas y financieras, las cuales se traducen en crisis, sobre todo en los países emergentes.Además, lo anterior se ha acentuado en los años recientes, dada la creciente interdependencia mundial. Ante ello,ha sido necesario contar con un método que valore la magnitud de las fuentes de riesgo que influyen sobre losactivos, los pasivos y el patrimonio neto del sector público, y, por lo tanto, sobre la sustentabilidad fiscal de17SHCP (2002a).18SHCP (2002b).Años Ingresos Tributarios sin Ingresos Tributarios con Diferencia Superávit Primario Superávit PrimarioReforma Estructural Reforma Estructural Requerido sin Requerido conReforma Estructural Reforma Estructural(a) (b) (c)=(b)-(a) (d) (e)=(d)-(c)2004 11.1 13.3 2.2 2.7 0.52005 11.1 13.5 2.4 2.7 0.32006 11.2 13.7 2.5 2.7 0.2En adelante 11.2 13.7 2.5 2.7 0.2Fuentes: SHCP y estimaciones propias.Cuadro 4. Superávit Primario Requerido con Reforma Estructural del Pronafide(Porcentajes del PIB)
  • 50largo plazo. Dicho método es el del Valor al Riesgo (VaR), el cual se utiliza para la valuación del riesgo deportafolios de inversión y de instituciones financieras, pero que, en el ámbito de las finanzas públicas, constituyeun recurso novedoso.19El VaR evalúa la probabilidad estadística de que un portafolio de inversión (conjunto de activos) alcance lamayor pérdida potencial en un momento determinado dentro de un periodo. Su cálculo se realiza a partir de lassiguientes fórmulas:(6) ? 2p = w´? w? 2p es la varianza del rendimiento del portafolio; w´es el vector transpuesto de ponderadores de los distintosactivos del portafolio; ? es la matriz de varianza-covarianza de los rendimientos de los activos; y w es el vectorde ponderadores de los activos.(7) VaRp = ? ?pWEn donde VaRp es el Valor al Riesgo del portafolio; ? es el valor estadístico que representa un determinado nivelde confianza (por ejemplo, 1.65 al 95%); ? p es la desviación estándar del portafolio, y W es el valor inicial delportafolio.En el caso del sector público, W estaría representado por el balance general, es decir, por los activos, pasivos ypatrimonio que en él se incluyen. A su vez, la aplicación de este método requiere de la asociación de cadacomponente del balance general con sus correspondientes rendimientos, precios u otras variables de riesgo. Deesta manera, se puede establecer que los activos y pasivos se encuentran, en mayor o menor medida, en funciónde variables como el nivel de actividad económica, la tasa de inflación, el precio del petróleo, las tasas de interésnominales y el tipo de cambio. Así, W podría expresarse bajo la siguiente forma funcional:(8) W = f(PIB, iint,iext,tc,pp, pint)En donde W es el portafolio o balance general del sector público y depende del PIB, la tasa de interés interna(iint), la tasa de interés externa (iext), el tipo de cambio (tc), el precio internacional del petróleo (pp) y el nivel deprecios interno (pint).Considerando la función (8) y las fórmulas (6) y (7), la evaluación a realizar para obtener el portafolio ajustadopor riesgo es la siguiente:(9) W* = W – VaR(W)Con ella se obtiene el valor del balance general neto del ajuste máximo, que se calcula con el VaR. Esto esaplicable tanto al total del balance general como a los activos y pasivos en particular, lo que permite identificarcuál o cuáles representan el mayor riesgo.Estimación del Método del VaREl punto de partida de los cálculos del VaR es el balance general del sector público de México, que se calculó enla primera parte del anexo. En lo que corresponde a las varianzas y covarianzas de las variables de riesgo, éstasse evaluaron con series de tiempo trimestrales.20Con ello se calcularon los indicadores de dispersión de losvalores observados de los activos y pasivos mediante el uso del método de Monte Carlo, y se aplicó la ecuación(9) para obtener los valores ajustados por riesgo.19Barnhill, Theodore, Jr. y George Kopits (2003).20En el apartado sobre la metodología estadística, se especifican las variables de riesgo y los métodos de cálculo.
  • 51Los resultados se muestran en el cuadro 5 e indican que las finanzas públicas de México tienen un alto nivel deriesgo, en términos de sustentabilidad. En el caso del patrimonio neto, el calculado por el método del balancegeneral ascendía a –17.1% del PIB; mientras que el ajustado por riesgo es de –173.4% del PIB.21Lo anteriorimplica que el VaR del patrimonio neto del sector público mexicano es de 156.3 puntos porcentuales del PIB(con una probabilidad estadística de 5.0%). De esta manera, utilizando la fórmula (5), se obtiene que el ajusteanual necesario en el superávit primario con el método del VaR sería de 3.5% del PIB, en lugar de 0.3% del PIBque se obtuvo con el método del balance general. Por otra parte, se observa que los componentes del balancegeneral que más volatilidad tienen, y que, por ende, representan un riesgo fiscal mayor, además de los pasivosordinarios, son los pasivos contingentes de los sistemas gubernamentales de pensiones, seguidos por lasgarantías del Gobierno Federal y los ingresos de Pemex.Los resultados expuestos llevan a concluir que tanto el modelo de flujos como el método del balance generaltienden a subestimar la posición fiscal que el sector público de México requiere para lograr la sustentabilidad.Esto obedece a que al aplicar el método del VaR para ajustar los componentes del balance general por riesgo, losactivos y pasivos se deterioran al materializarse la probabilidad de que la situación macroeconómica del país setorne crítica (los activos disminuyen 67.9% y los pasivos aumentan 88.4% del PIB). Este escenario constituye elpeor ajuste de las variables de riesgo, y la materialización de esa probabilidad se encuentra asociada a lasposibilidades con las que el Gobierno puede contar para llevar a cabo las reformas o modificaciones a losesquemas vigentes, que permitan disminuir o diferir los posibles costos.Dado lo anterior, para reducir los factores de riesgo en el método del VaR y así tender hacia la sustentabilidadfiscal del sector público de México, sería necesario generar, durante un periodo muy prolongado, un superávitprimario anual de 5.9% del PIB.22Si bien ese superávit primario parece alto, economías como la de Brasil, conun grado de desarrollo económico similar al de México, tienen como objetivo lograr una meta de 4.25% del PIB21Este resultado es comparable al obtenido por Barnhill y Kopits (2003) para el caso de Ecuador, el cual asciende a unmonto equivalente de –133.1% del PIB del año 2000 (–21.2 miles de millones de dólares).22El cálculo del superávit primario se realizó aplicando la fórmula (5), como se hizo con el método del Balance General, yse sumó al resultado el superávit primario observado durante 2002 (2.4% del PIB), el cual sirvió de base para lasestimaciones del presente estudio.Valor Desviación Valor Valor Valor AjustadoPresente Estándar Máximo Mínimo por RiesgoActivosBalance Primario sin Pemex -1.5 1.0 0.2 -2.4 -1.2Ingresos de Pemex 76.5 4.2 89.8 7.2 8.3Total Activos 75.0 - - - 7.1Pasivos OrdinariosDeuda Interna Neta 13.3 5.9 42.7 2.5 29.8Deuda Externa Neta 12.7 7.1 33.1 3.0 31.9Pasivos ContingentesProgramas de Apoyo a la Banca 13.5 3.8 32.8 2.3 24.5Garantías del Gobierno Federal 15.9 4.2 38.7 1.7 30.0Proyectos de Inversión Financiada 4.2 1.4 6.1 3.0 5.5Sistemas Gubernamentales de Pensiones 32.4 4.8 62.6 1.9 58.8Total Pasivos 92.1 - - - 180.5Patrimonio Neto -17.1 - - - -173.4Fuente: Estimaciones propias.Cuadro 5. BALANCE GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO DE MÉXICOAJUSTADO POR RIESGO, 2002(Porcentajes del PIB)
  • 52para el 2003. Además, los resultados obtenidos en esta investigación son indicativos, por lo que debenconsiderarse como una primera aproximación.Ahora bien, si se toman en cuenta los escenarios de finanzas públicas incluidos en el Pronafide, y se aplica elincremento en los ingresos tributarios que se deriva del escenario con reforma estructural al superávit primarioque se obtuvo por el método del VaR, se genera, como se muestra en el cuadro 6, una reducción importante delesfuerzo fiscal, necesitándose generar un superávit primario de 3.4% del PIB a partir del 2006.23Asimismo, se requeriría establecer límites explícitos, como se hace con los pasivos ordinarios, a la acumulaciónde pasivos contingentes; en especial, al otorgamiento de garantías por parte del Gobierno Federal y a los déficitde los sistemas gubernamentales de pensiones, llevando a cabo las reformas necesarias.24Lo anterior reitera lanecesidad de un nuevo pacto fiscal que incluya la reforma fiscal integral, así como mayores asignacionespresupuestales al sector social y al gasto de capital, en el contexto de un nuevo federalismo hacendario.Metodología estadísticaVariables de riesgoLas variables de riesgo que se incluyeron en las estimaciones del VaR son las siguientes:PIB: Producto Interno Bruto de México, en tasas de crecimiento reales;iint: Tasa de interés de los Certificados de la Tesorería de la Federación a 28 días, en promedio de losrendimientos mensuales;iext : Tasa de interés de los Bonos del Tesoro de los Estados Unidos de América a tres meses, en promediode los rendimientos mensuales;tc: Tipo de cambio del peso con respecto al dólar a 48 horas, en promedio de las cotizaciones de fin demes;pp: Precio de la mezcla mexicana de petróleo de exportación, en dólares por barril promedio de lascotizaciones diarias;pint: Índice Nacional de Precios al Consumidor, en tasas de crecimiento (inflación).23SHCP (2002b).24Es importante mencionar que estudios adicionales podrían incluir el señoriaje como una fuente de financiamientoadicional, de una trayectoria deficitaria no sostenible. Cabe destacar que el señoriaje se define como el flujo de caja delimpuesto inflacionario. En el caso de México, la práctica de utilizar al impuesto inflacionario como una fuente definanciamiento público no se ha empleado desde principios de la década de los noventa. No obstante, de acuerdo con Cullisy Jones (1998), financiar déficit públicos con el señoriaje alcanzó un 10% de los ingresos totales entre 1979 y 1987 enPortugal, Grecia y España. En México, el señoriaje promedio durante 1987-2003 (segundo trimestre) alcanzó 1.66 % delPIB, el cual no es significativamente diferente de cero.Años Ingresos Tributarios sin Ingresos Tributarios con Diferencia Superávit Primario Superávit PrimarioReforma Estructural Reforma Estructural Requerido sin Requerido conReforma Estructural Reforma Estructural(a) (b) (c)=(b)-(a) (d) (e)=(d)-(c)2004 11.1 13.3 2.2 5.9 3.72005 11.1 13.5 2.4 5.9 3.52006 11.2 13.7 2.5 5.9 3.4En adelante 11.2 13.7 2.5 5.9 3.4Fuentes: SHCP y estimaciones propias.Cuadro 6. Superávit Primario Requerido con Reforma Estructural del Pronafide(Porcentajes del PIB)
  • 53La información de las variables es trimestral y cubre el periodo del primer trimestre de 1992 al cuarto trimestrede 2002. Las fuentes de los datos son: el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y el Banco deMéxico. La matriz de varianza-covarianza de estas variables se muestra en el cuado A1.Métodos de estimaciónEl método de estimación para el cálculo del comportamiento de las variables de riesgo se sustentó en la versióndiscreta de simulación del proceso de Vasicek, el cual puede expresarse como un modelo de regresión lineal:25Esta regresión se estima con el método de mínimos cuadrados ordinarios, donde y(t) es la variable dependiente,r la independiente (la cual puede ser la dependiente con rezagos de diverso orden), a el intercepto de laregresión, ß el coeficiente de la variable independiente y e(t) el término estocástico de error. Para tales efectos,en el caso de cada una de las variables de riesgo, se emplearon modelos autorregresivos con medias móviles(ARIMA p,d,q).Lo anterior, debido a que los modelos ARIMA tienen las ventajas de simular los ciclos económicos y estimarlas trayectorias de los procesos con una tendencia a regresar a la media. Por ello, esos modelos son de losprocesos estocásticos más frecuentemente utilizados para estimar series de tiempo que tienen una tendencia delargo plazo, situación que caracteriza a las variables económicas y financieras.Adicionalmente, se recurrió al método de simulaciones de Monte Carlo, el cual consiste en generar múltiplesestimaciones para los rendimientos (variables de riesgo) de uno o varios activos, con un horizonte predefinido.Estas estimaciones se llevaron a cabo a partir de una función de distribución de probabilidades que representaal proceso estocástico simulado y, mediante el uso intensivo de recursos computacionales, se realizó un procesode muestreo con reemplazo en cada una de las iteraciones del modelo.Una vez simuladas las trayectorias de las variables, se calculó la desviación estándar con la cualse genera elVaR. El procedimiento resulta muy intensivo en recursos computacionales, puesto que el balance generalconsta de varios componentes, con una estructura de interdependencia compleja. Por ello, se emplearonmecanismos de identificación de la estructura de la matriz de varianza–covarianza por medio de ladescomposición matricial.Con dicho procedimiento, se estimaron los parámetros de cada serie proceso estocástico y, asumiendo que lascaracterísticas de riesgo y volatilidad (varianzas y covarianzas) de las series se mantendrían en el futuro, serealizaron simulaciones para el periodo del primer trimestre de 2003 al cuarto trimestre de 2052.2625Véase Monahan, Adam (1998).26Las estimaciones se realizaron con el paquete matemático computacional MATLAB, versión 5.1, el cual cuenta conprogramas específicos para la simulación de procesos estocásticos.)()( terty ??? ??iext iint tc pint PIB ppiext 1.000 0.138 0.250 0.063 0.179 0.391iint 1.000 0.798 0.446 -0.427 0.095tc 1.000 0.445 -0.228 0.096pint 1.000 -0.503 0.028PIB 1.000 0.185pp 1.000variables de riesgo incluidas en el modelo VaRCuadro A1. Matriz de varianza-covarianza de las)10(
  • 54TRAYECTORIA ACADÉMICA Y PROFESIONALJuan Amieva-Huerta se graduó en Economía, con mención honorífica, en la Universidad Anáhuac del Norte, enla Ciudad de México, y realizó sus estudios de maestría y doctorado en Economía en la Universidad de Coloradoen Boulder, EUA. Ha sido catedrático en la Universidad Anáhuac del Norte, en la Universidad de las Américas(campus D. F.) y en el Instituto del Fondo Monetario Internacional. Cuenta con más de 30 trabajos deinvestigación publicados en México y en otros países, ha publicado tres libros —el más reciente de ellos es“Temas Selectos de Finanzas Públicas”, que apareció bajo el sello de Editorial Porrúa— y ha contribuido con lacreación y difusión de distintas publicaciones institucionales. Por su obra científica ha obtenido diversosreconocimientos, entre los que cabe destacar la mención honorífica en el Premio Banamex de Economía y elsegundo lugar en el premio Tlacaélel otorgado por Consultores Internacionales, A.C., y ha participado comoconferencista en diversos foros nacionales e internacionales. Entre las funciones que ha desempeñado seencuentran las siguientes: Comisario Propietario de Banco Nacional de Comercio Exterior; representante deMéxico en diversos foros internacionales, el Banco Mundial, la OCDE, el BID, la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL), el Mecanismo de Cooperación Asia Pacífico (APEC, por sus siglas eninglés), el Banco Asiático de Desarrollo (ADB, por sus siglas en inglés), el Banco Europeo de Reconstrucción yDesarrollo (BERD); Gobernador Temporal en las reuniones anuales del Banco Centroamericano de IntegraciónEconómica, del Banco de Desarrollo del Caribe y del Fondo Común de los Productos Básicos; Jefe de laDelegación Mexicana ante el Comité de Política Económica de la OCDE, la Latin American and CaribbeanEconomic Association y la Latin American Econometric Association, entre otras.Dentro de su trayectoria profesional ha sido distinguido para ocupar distintos cargos en instituciones deMéxico y el extranjero: Director General de Asuntos Hacendarios Internacionales en la Secretaría de Hacienda yCrédito Público de México (1996-1998); Economista en el Departamento de Asuntos Fiscales en el FMI (1990-1996); Economista para Argentina y Paraguay en el Departamento del Hemisferio Occidental del FMI (1989-1990); Economista en el Buró de Estadística del FMI (1988-1989); Director General del Instituto Mexicano delMercado de Capitales (1987-1988); Director de la Escuela de Economía de la Universidad Anáhuac del Norte(1985-1988) y Coordinador de los diplomados en Econometría Aplicada y Mercado de Capitales; Subdirector deProyecciones Econométricas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México (1983-1985).Actualmente funge como Secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, México.email: jamieva@sefiplan.gob.mx