Este módulo trata sobre la planificación del desarrollo. Se divide en cuatro capítulos que cubren temas como la planificación estratégica, el plan de desarrollo concertado, y los procesos de planificación participativa en el Perú. El objetivo es reconocer la importancia de la planificación del desarrollo a nivel municipal y conocer conceptos y enfoques clave como la planificación estratégica y el plan de desarrollo concertado.

1. MÓDULO IV
PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
Renato Sabogal Silvestre

2. PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
OBJETIVOS DEL MÓDULO:
• Reconocer la importancia de la planificación del desarrollo en el ámbito
municipal.
• Reconocer las principales características y conceptos de la planificación
estratégica
• Reconocer algunos elementos conceptuales y metodológicos sobre el plan de
desarrollo concertado.
• Analizar de manera crítica los procesos de planificación participativa en el Perú
CONTENIDOS DEL MÓDULO:
CAPÍTULO I: PLANIFICANDO EL DESARROLLO
CAPÍTULO II: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
CAPÍTULO III: EL PLAN DESARROLLO CONCERTADO
CAPÍTULO IV: REFLEXIONES SOBRE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
EN EL PERÚ
JUNIO DE 2011

3. INTRODUCCIÓN
Planificar, tal vez se uno de los procedimientos racionales más trascendentes en
nuestras vidas. De manera sistemática o empírica, día tras día, estamos involucrados
en procesos que apuntan el necesario diseño e implementación de nuestros objetivos.
Ahora bien, para el caso del ámbito público, la planificación no se limita a la suma de
agregados intencionales individuales. En este plano, el asunto es mucho más complejo.
En este módulo no estamos abordando elementos teóricos sobre la emergencia de la
planificación. Sin embargo es oportuno plantear algunas consideraciones, entre ellas,
su vinculación con la idea de desarrollo. Según Escobar “las técnicas y las prácticas de
la planificación han sido centrales al desarrollo desde sus inicios” (1996:216). Esta
relación entre el emergente discurso de desarrollo en la posguerra y la planificación ha
llevado a muchas polémicas e interpretaciones acerca de la validez e importancia de la
planificación en la transformación social. Para algunos es y ha sido el vehículo
adecuado, más pertinente, para lograr salir del subdesarrollo, para otros, como
Escobar, “el concepto de planificación encarna la creencia que el cambio social puede
ser manipulado y dirigido, producido a voluntad…una creencia axiomática”. (1996:
216). Nosotros consideramos que ambas posiciones tienen elementos significativos
para la teoría y práctica de la planificación.
Respecto a los elementos históricos, sólo recordar algunos antecedentes importantes.
En primer lugar, recordar que el antecedente más antiguo a la planificación del
desarrollo es la emergencia de la planificación urbana a finales del siglo XIX. Producto
de la transformación desordenada de las ciudades en plena consolidación del
capitalismo en Europa “la ciudad comenzó a ser concebida como un objeto, analizado
científicamente y transformado según los requerimientos del tráfico y la higiene”
(Escobar 1996: 217). Posteriormente, ya vinculada a la sociedad como tal, la
planificación emerge en la Rusia post –revolución bolchevique, fruto de un constante
debate teórico y técnico, como una alternativa y apuesta desde el Estado para la
construcción del socialismo. (Lira 2006: 7 - 8).
Más allá de posturas ideológicas, lo central en la discusión es reconocer la importancia
y los limites de la planificación en el desarrollo. Este material recoge la postura
institucional que considera a la planificación como fundamental, pero no
determinante, en los procesos de transformación social. Concebimos que este proceso
tiene que estar asociado íntimamente con un modelo de desarrollo, alternativo en
ideal, con consideraciones territoriales y reconociendo la cultura como base del
desarrollo.
Respecto a los contenidos del módulo, tenemos lo siguiente: el primer capítulo,
denominado Planificando el desarrollo, plantea algunas ideas básicas sobre la
planificación como proceso intencional, algunos elementos que caracterizan la
planificación municipal y la importancia de la articulación del sistema de planificación
local. En el segundo capítulo, Planificación estratégica, esbozamos algunos conceptos
fundamentales de este enfoque, no sólo como una forma de pensamiento, sino
también como un proceso metodológico y un proceso afectivo. En el tercer capítulo,

4. El plan de desarrollo concertado, exponemos los conceptos fundamentales de este
instrumento de planificación municipal. Además, planteamos una propuesta
metodológica para su elaboración, la cuál tiene como base la prospectiva. En el último
capítulo, titulado Reflexiones sobre los procesos de planificación participativa en el
Perú, se analizan algunos elementos a considerar sobre la situación actual de estos
procesos en nuestro país.
Siguiendo con la línea del curso, los invitamos a leer y analizar este texto con una
perspectiva crítica y compleja.

5. CAPÍTULO I: PLANIFICANDO EL DESARROLLO
Una de las consideraciones principales del primer módulo ha sido concebir que el
desarrollo no sólo es un proceso, sino que también es una política, ya sea nacional,
regional o local. Bajo esta lógica, se desprende que, en tanto política, se necesita de un
proceso racional que posibilite el logro de resultados valiosos para el conjunto de la
sociedad.
Este proceso es conocido como la gestión del desarrollo
local, que incluye las fases de planificación,
implementación y seguimiento, evaluación y
sistematización. Nosotros lo concebimos como un
proceso circular de continua retroalimentación.
Para el caso de este módulo nos ocuparemos solamente de la PLANIFICACIÓN1. A continuación
un gráfico que expone sintéticamente lo que entendemos por gestión del desarrollo local.
Fuente: Escuela Mayor: 2007
1
En la literatura sobre desarrollo encontraremos, además del término planificación, términos como
planeación o planeamiento, los cuáles son concebidos en algunos casos como sinónimos y, en otros
casos, en relación de contenencia. Para el desarrollo de este material no ahondaremos en cuestiones
semánticas o variantes teóricas. Entenderemos planificación como un proceso dentro de otro proceso
mayor: gestión.

6. 1.1. Planificación del desarrollo local:
Entendemos como planificación del desarrollo local: (CND y otros 2004: 2 - 3)
• Proceso político, social y técnico en un determinado territorio, cuyo liderazgo
debe ser asumido por las autoridades locales, con decidida participación de la
ciudadanía y con el objetivo de concertar políticas y acciones para una gestión
exitosa.
• Proceso que implica la construcción de un espacio de diálogo y concertación
para construir una visión compartida del desarrollo local.
• Proceso que implica la formulación de políticas públicas locales consensuadas y
orientadas al desarrollo integral.
• Proceso que implica la promoción de la participación y del pleno ejercicio de
ciudadanía, compartiéndose responsabilidades entre el conjunto de actores
locales.
• Proceso que implica el desarrollo de capacidades del Gobierno Local y de los
diferentes actores locales para el diagnóstico y propuestas que lo hagan
sostenible.
• Proceso que implica la oportunidad para articularse a procesos de desarrollo
regional y nacional, a partir de aprovechar y gestionar las potencialidades
locales, aportando a la construcción de una visión de país.
1.2. Planificación municipal:
Una de las novedades de la actual ley orgánica de municipalidades es el énfasis en la
planificación como soporte de los procesos municipales. La siguiente cita afirma lo
sostenido anteriormente:
El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a
las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas
públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas
exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y
distritales. (Ley orgánica de Municipalidades 27972, Título I, Capítulo único, artículo
IX)
Además, podemos identificar la vinculación de
la labor político – institucional con la
participación protagónica de la población en los
asuntos que conciernen a su colectividad a
través de su órgano de gobierno local.

7. 1.3. El sistema de planificación local
El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través
de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y
rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y
neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización
de las funciones, competitividad e integración. (Ley orgánica de Municipalidades
27972, Título I, Capítulo único, artículo IX)
Fuente: Escuela Mayor
De acuerdo a la coherencia del gráfico,
desprendemos que la municipalidad debe
proponer las políticas de gobierno, liderando la
orientación y articulación de los planes de largo,
mediano y corto plazo y facilitar el buen
gobierno. A continuación presentamos

8. 1.3.1. Principales instrumentos de planificación municipal
Nº PLAN ¿Qué es? ¿Por qué es importante? ¿Cómo se elabora?
1 Plan de Propuesta de desarrollo de la Otorga una lógica de conjunto Surge de un proceso de
desarrollo localidad. Orienta el proceso de al accionar de los actores proposición, negociación y
concertado desarrollo local en el marco de las respecto al desarrollo de su concertación entre las
políticas regionales y nacionales. territorio enfocando autoridades y los actores del
compromisos, recursos y territorio, que se expresa en
voluntades pensando en el compromisos y acuerdos
largo plazo. para el desarrollo local en el
largo plazo.
2 Plan de Es la propuesta de desarrollo del Permite a la municipalidad Surge del rol promotor del
desarrollo gobierno local en ejercicio, basada establecer un curso de acción desarrollo local que les
institucional en su oferta electoral y en el marco para aportar corresponde a los gobiernos
del PDC. Orienta su gestión en el estratégicamente el locales y la oferta electoral
periodo que compromete su desarrollo local. presentada a la ciudadanía.
gobierno. En el proceso se puede
recoger las opiniones y
propuestas de los actores
sociales
3 Presupuesto Es un proceso anual en el que las -Permite priorizar y utilizar Surge de un proceso de
participativo autoridades y la sociedad civil adecuadamente los recursos proposición, negociación y
organizada y debidamente públicos y privados orientados concertación entre las
representada, definen en conjunto, a a la promoción del desarrollo autoridades y los actores del
través de una serie de mecanismos local. territorio, que se expresa en
previstos, la priorización de algunos -Aporta a la gobernabilidad, la compromisos y acuerdos
proyectos de inversión para el democracia, la transparencia para la inversión pública
siguiente año fiscal, teniendo como en la gestión pública y la local con aporte privado
referencia el PDC y el PDI. ciudadanía.
4 Plan operativo El Plan Operativo es el instrumento a -Permiten la unidad de Surge de un proceso de
través del cual se organiza, prioriza y criterios y la secuencia lógica planificación y presupuesto
programa, las acciones de corto de la gestión municipal, en el desarrollado por la
plazo de la municipalidad en el corto plazo, para alcanzar municipalidad dentro del
marco del PDI. resultados efectivos que marco de las políticas de
5 Presupuesto Es el instrumento de gestión aporten al logro del, PDI y el gestión de corto plazo
institucional institucional que contiene la PDC. adoptadas por el Concejo
programación de los gastos y los -Incorporan acciones Municipal.
ingresos de la municipalidad, según concretas de fortalecimiento
las fuentes de financiamiento institucional de la
disponibles, de acuerdo con los municipalidad.
objetivos institucionales y con los
resultados del proceso del
presupuesto participativo.
Fuente: CND y otros: 2004. Algunas adaptaciones son nuestras

9. CAPÍTULO II: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA2
En el marco de concepciones tradicionales, la elaboración de un plan, era un trabajo
solo de técnicos o especialistas en planificación. En este mismo sentido, el plan era
concebido como un importante trabajo de gabinete, que inclusive podía ser encargado
a terceros. Esta manera de entender la función de planificación, es la que ha llevado en
muchos casos, a reducir la tarea de planificación a un simple ordenamiento de
actividades dirigidas a solucionar problemas, y a un ordenamiento de gastos que no
siempre es cumplido, pues el plan termina en el archivo y la gestión continúa
realizándose improvisadamente, sin lograr mejorar en sus niveles de eficacia. No
obstante, hace algunas décadas, tomando como referencia los modelos de la
administración privada, es que se ha cambiado la forma de pensar y hacer la
planificación del desarrollo. El siguiente cuadro expresa este proceso.
1.1. ¿Qué es lo estrategia? ¿Qué es lo estratégico?
Estrategia no es una palabra nueva. Todo lo contrario, tiene una milenaria historia y es
una acepción, extraída del lenguaje de la guerra. La estrategia alude a la forma de
vencer al enemigo. El origen militar del concepto de estrategia, su técnica y utilización,
están asociadas a la provocación y a la “reacción psicológica de parte del adversario”,
es decir, en el concepto militar existe un enemigo que hay que hacer reaccionar
negativamente y orientarlo a caer con sus propios errores.
Hace unas décadas este vocablo se ha ido incorporando a nuevas experiencias: de
competitividad empresarial, de aplicación a la lucha política, de innovación
2
Este capítulo toma varias transcripciones literales de otro material elaborado por nuestra institución.
(Escuela Mayor 2006)

10. tecnológica, etc. En la actualidad, lo estratégico es aplicable a todo proceso que busca
sortear dificultades para encaminarse hacia un objetivo.
Actualmente podemos definir a la estrategia como
“arte de concebir, utilizar y conducir medios
materiales y humanos en un tiempo y en un espacio
determinados para alcanzar y/o mantener los
objetivos establecidos.
1.2. ¿Qué es la planificación estratégica?
Entendemos como planificación estratégica al
proceso técnico, metodológico, que permite la
construcción de situaciones futuras, tomando
todas las previsiones necesarias para alcanzar el
éxito.
Sin embargo, hacer planificación estratégica, puede tener diferentes significados
dependiendo de los diversos puntos de vista. Aquí les presentamos por los menos tres
elementos, que desde diversos autores y concepciones, intentan también una
definición:
• La planificación estratégica como una forma de pensamiento.
• La planificación estratégica como un proceso metodológico.
• La planificación estratégica como un proceso afectivo.
1.2.1. La planificación estratégica como una forma de pensamiento.
Para algunos autores la PE, es una forma de abordaje permanente de la realidad, es
una actitud mental que permite permanentemente adelantarnos a los hechos, creando
nuevas posibilidades de futuros. Como forma de pensamiento es aplicable al diseño de
futuros de desarrollo, integra futuros institucionales y hasta futuros familiares o
personales.

11. 1.2.2. La planificación estratégica como un proceso metodológico.
Para otros autores la PE, es una metodología, una herramienta técnica, que permite la
elaboración de planes. Desde esta concepción, el proceso de planeamiento se puede
operacionalizar en un conjunto de pasos o momentos, hasta lograr su consecución.
Como metodología, entendemos que la planificación es un proceso continuo y
sistemático, que requiere irse dotando de nuevas tecnologías para cumplir con su
objetivo de lograr éxito.
1.2.3. La planificación estratégica como un proceso afectivo.
Para algunos planificadores, la planificación estratégica es también un proceso
afectivo. Ellos señalan que para alcanzar el éxito, tiene que producirse con
anterioridad un proceso de enamoramiento del futuro deseado. Si no hay amor, no
hay compromiso de cambio, si no hay compromiso de un colectivo cada vez más
amplio, no hay plan que logre el desarrollo.
Desde nuestra perspectiva, la PE del desarrollo
requiere incorporar estas tres dimensiones en
un sólo concepto.

12. CAPÍTULO III: EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO3
Se considera a Villa el Salvador como uno de los distritos pioneros y referentes en
planificación participativa. Tanto en la década del setenta, dirigida por la CUAVES4, y
en la década de los ochenta, piloteada por el naciente gobierno local, este distrito
emprendió experiencias de planificación comunal sin precedentes. Se promovió el
primer plan estratégico de desarrollo del distrito, y en el primer gobierno municipal,
antes que Porto Alegre, se incluyo a la sociedad civil en la planificación presupuestal
municipal.
En este capítulo nos concentraremos en describir y comentar uno de los procesos de
planificación participativa más importantes dentro de nuestro ámbito municipal. Este
es, el denominado: Plan de desarrollo concertado, instrumento de planificación de
largo plazo, que materializa la propuesta de desarrollo de un territorio. Dado que este
proceso es muy conocido en nuestro país, y, además, existe cuantiosa información
bibliográfica sobre el tema, nos limitaremos a exponer los principales conceptos y
momentos del mismo.
I. EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
El plan de desarrollo concertado es la propuesta de desarrollo de largo plazo de una
provincia, distrito o comunidad, que ha sido concertada entre todos los ciudadanos
mediante mecanismos de participación ciudadana. “Es una herramienta de
planificación que esta orientada a convocar y enfocar recursos y esfuerzos individuales
e institucionales para alcanzar una imagen colectiva de desarrollo construida en base
al consenso de todos los individuos y actores de un territorio determinado”. (Prodes
2005: 8)
El plan de desarrollo concertado debe tener una
visión de futuro que genere criterios
orientadores para las iniciativas e inversiones de
los diversos actores económicos, sociales e
institucionales de un ámbito, así como
constituirse en el documento marco para la
formulación de las políticas públicas locales.
1.1. Marco legal
¿Qué dice nuestra ley municipal sobre los denominados planes de desarrollo
concertado?
3
Este capítulo toma varias transcripciones literales de otro material elaborado por nuestra institución.
(Escuela Mayor 2006)
4
Comunidad urbana autogestionaria.

13. “Los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos
tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos
municipales. Son aprobados por los respectivos concejos municipales.” Ley orgánica
de Municipalidades 27972, Título VII, Capítulo I, Artículo 97, inciso 3.
La anterior es una de las referencias principales de nuestra ley orgánica sobre el PDC.
Como observamos, nuestra ley expone una asociación clave entre el PDC y el
presupuesto participativo. ¿En nuestros gobiernos locales se estará articulando estos
dos procesos?
1.2. Importancia de la elaboración del plan de desarrollo concertado
Es importante por: (Prodes 2005: 10)
• Permite a los individuos y actores de un territorio decidir su futuro.
• Posibilita la integración y articulación de los distintos intereses e iniciativas para
promover el desarrollo de un territorio.
• Permite mayor viabilidad política, técnica y financiera de los programas y
proyectos que se formulen en el marco del planeamiento del desarrollo.
• Fortalece procesos de relación entre los diferentes actores (públicos y privados)
del territorio.
• Permite superar los problemas del corto plazo y concentrar las voluntades, los
esfuerzos, las potencialidades y los recursos del territorio para responder a los
desafíos que plantea lograr la imagen colectiva de desarrollo establecida.
1.3. Pasos para elaborar un plan de desarrollo concertado
Fuente: Escuela Mayor

14. En el gráfico anterior podemos distinguir cuatro pasos importantes:
• El diseño de futuro (visión).
• Construcción del diagnóstico estratégico.
• La identificación de los objetivos y/o líneas estratégicas del plan.
• La identificación de proyectos y/o actividades.
Cada uno de estos pasos tiene a su vez un conjunto de procedimientos flexibles y
Alternativos. En este módulo presentamos una de varias formas metodológicas, la cual
ya ha sido validada a partir de múltiples talleres de elaboración de planes de desarrollo
dirigidos por la Escuela Mayor en distintas partes del país.
1.3.1. El diseño de futuro
Comúnmente conocida como visión, el diseño del futuro que queremos alcanzar,
constituye el paso preliminar indispensable para orientar la elaboración del plan. La
visión de desarrollo es la dirección hacia la cual se encaminará el proceso distrital o
provincial. También es una imagen de lo que se quiere realizar: una representación de
lo que aún no se es, pero se espera que sea.
La visión de desarrollo de una comunidad, distrito o
provincia debe ser particular. Debe estar afianzada el
territorio y la cultura local
¿Cómo lo hacemos?
Para el diseño de una visión de futuro podemos usar la técnica de construcción de
escenarios (prospectiva). Los escenarios y el proceso son los siguientes:
Escenarios
• Escenario deseable: anhelos
• Escenario probable o tendencial: tendencias de la realidad; positivas y
negativas.
• Escenario de potencialidades: identificación de recursos no utilizados,
insuficientemente utilizados o mal utilizados.
• Escenario posible: contraste del escenario deseable con el escenario probable y
el escenario de potencialidades.

15. Proceso metodológico
O R UT UF E D N O S V AL O D NEY U RTS N O C
O R UT UF E D N O S V AL O D NEY U RTS N O C
O R U T U F E D N O IIII S IIII V A L O D N E Y U R T S N O C
O R UT UF E D N O S V AL O D NEY U RTS N O C
e u q o t i r t si d l E
so maesed
so maesed
so maesed
so maesed E s c e n a r io
s a d a n g a m s a e d II
s a d a n iiii g a m iiii s a e d II
sadan ga m saed
sadan ga m saed D e s e a b le
sadaesed y
Potencialidades
Escenario de
Id eas
E s c e n a r io F uerza para
P o s ib le la V is ió n d e
F u tu r o
T e n d e n c ia s
P o s itiv a s E s c e n a r io
T e n d e n c ia l
T e n d e n c ia s
N e g a tiv a s
• Primero: Construir el escenario deseable: Registrar un listado de anhelos,
sueños, deseos.
• Segundo: Construir el escenario probable: Identificar las tendencias negativas
y positivas
• Tercero: Construir el escenario de potencialidades: Identificar las
potencialidades del territorio
• Cuarto: Construir el escenario posible: Contraste de cada elemento del
escenario deseable con cada una de las tendencias y las potencialidades.
Identificación de ideas fuerza
• Quinto: Formulación de la visión de futuro: Redacción de las Ideas Fuerza a
manera de visión
1.3.2. Construcción del diagnóstico estratégico.
El segundo paso consiste en detenerse a analizar los elementos que nos da la realidad
para llegar a concretar nuestra visión de futuro. Para ello el equipo planificador, tendrá
que hacer un recorrido lo más completo y profundo por todas las variables que logre
identificar, tanto al interior del propio distrito, como todos los elementos que juegan
externamente pero que guardan relación con nuestra realidad.
¿Cómo lo hacemos?
Para este paso utilizaremos dos técnicas:
• FODA: Después de tener una visión preliminar, a esta visión le aplicaremos la
herramienta del FODA.

16. • Análisis estratégico: El siguiente paso es la identificación de correlaciones entre
los distintos elementos del análisis de entorno e interno (Fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas)
Fuente: Escuela Mayor
1.3.3. La identificación de los objetivos y/o líneas estratégicas del plan.
Los objetivos estratégicos definen las grandes orientaciones que guiarán el PDC. Los
objetivos estratégicos deben recoger en su formulación resumida, los grandes retos
para alcanzar la visión. Los retos o desafíos a formular se harán en base a:
• Las principales fortalezas a desarrollar.
• Las principales oportunidades a aprovechar.
• Las principales debilidades a superar.
• Las nuevas fortalezas imprescindibles de crear.
Ejemplo: Por ejemplo, si en mi análisis aparecieran un conjunto de fortalezas
importantes a desarrollar con los artesanos de la zona para aprovechar los
financiamientos ofrecidos y potenciar una línea de exportación de artesanías,
probablemente mi plan incorporará objetivos orientados a consolidar las instancias
organizativas de artesanos, apoyar su consolidación empresarial o apoyar la
exportación de productos artesanales.

17. 1.3.4. La identificación de proyectos y/o actividades.
Los proyectos son instrumentos de planificación más específicos que apuntan a la
solución de problemas o temas concretos de la realidad. Cada objetivo estratégico
dará lugar a la formulación de proyectos específicos.
Los proyectos también son formas creativas de encarar
los problemas de la realidad. Además pueden
formularse en base a las potencialidades locales.
El Plan Estratégico podrá ser gestionado más eficientemente en la medida que los
proyectos diseñados correspondan exactamente a cada objetivo estratégico
formulado.

18. Condiciones mínimas para elaborar un plan de desarrollo concertado
Por Michel Azcueta
Conocimiento real de la zona: El punto de partida lógico para la elaboración de un
plan es el conocimiento lo más profundo posible de la propia realidad, con sus
posibilidades, los intereses de su población, las relaciones sociales existentes al
interior y su relación con el exterior, sus recursos humanos y materiales, su cultura y
costumbres, así como su historia pasada y reciente.
Imagen - Objetivo a alcanzar: Es a partir de ese conocimiento de la realidad, que
podemos delinear una imagen del tipo de ciudad o de comunidad que nos gustaría
construir. La imagen está relacionada con la identidad propia que se tiene y que se
desea fortalecer. Esta imagen - objetivo debe ser reconocida por propios y extraños.
Niveles de organización y representatividad democrática: Otra condición previa
elemental en la línea de una planificación con participación es necesario que la propia
población, sus diferentes sectores tanto sociales como de diferentes edades, se doten
de organizaciones representativas de manera que se logre tanto la participación
individual como colectiva. A mejor organización, mejor representación democrática y
mayor participación.
Voluntad política: Es fundamental que el alcalde, los regidores y demás autoridades
locales manifiesten esa voluntad política, en el sentido más amplio del término, para
llevar adelante dicho Plan. Un dirigente debe de estar convencido de lo que hace y de
lo que quiere hacer y debe de saber transmitir a otros esa voluntad política. El alcalde
y los regidores son los principales animadores de su comunidad. Deben asumir el reto
que exigen las actuales circunstancias de unir democracia con eficacia. A eso llamamos
voluntad política: tanto el plantear objetivos como el alcanzarlos y hacerlo como
corresponde a una función municipal, es decir, de cara al público, a su propia
comunidad.
Contar con los recursos básicos: Los recursos son necesarios, sin lugar a dudas. Pero
elaborar un Plan de Desarrollo Integral se parte de lo que se tiene realmente, con las
posibilidades fundamentadas de crecimiento. Siempre hay una riqueza propia de cada
comunidad que es la base para su posterior desarrollo. Lógicamente, cuanto más
recursos se tengan, mejor, pero también es verdad, y, hay muchas experiencias de ello,
que, a veces, se cuentan con los recursos suficientes y no se utilizan bien o, en el peor
de los casos, hasta se malversan esos recursos. Por eso, hablamos de “recursos
básicos” con los que una comunidad puede contar con toda seguridad.

19. CAPÍTULO IV: REFLEXIONES SOBRE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA
EN EL PERÚ5
Experiencias como la de Villa el Salvador e Ilo nos hacen creer que planificar con la
gente si se puede. Que no es simplemente un procedimiento formal para poder
cumplir con los requerimientos de ley. Entonces ¿qué está pasando en los procesos de
planificación participativa en nuestro país?
I. ¿Cómo estamos?
En la actualidad aún se halla un desconocimiento y en muchos casos resistencia de las
propias autoridades y funcionarios ediles que perciben la planificación participativa
como generadora de inestabilidad y hostilidad hacia la gestión municipal. No
pretendemos esperar un proceso pacífico y optimista del planeamiento local del
desarrollo. Pero es bueno no caer en la visión idílica o romántica que algunos parecen
tener al respecto. Por supuesto que tampoco sería positivo retroceder hacia las
concepciones autoritarias del pasado, sobre todo en lo concerniente a la disponibilidad
de los recursos públicos.
1.1. Algunos mitos sobre la participación ciudadana
1.1.1. La participación se genera por necesidades
Desde la Escuela Mayor hemos rechazado enérgicamente esta posición. Nosotros
estamos en contra de esta visión que lamentablemente se ha proliferado en nuestro
país a raíz de múltiples intervenciones de diversas ONGs. Concebimos que no sólo es
una cuestión de forma, sino de fondo, que detrás de esta posición aparentemente
inocente se esconde una postura ideológica que procura legitimarse y mantener el
STATUS QUO, ocultando las inequidades estructurales.
Para nosotros la participación no sólo tiene una base material (necesidades), sino que
también influyen aspectos inmateriales como la consciencia, ya sea individual o
colectiva. Si concibiéramos la participación sólo como producto de las necesidades
entonces ¿Haití y muchos países de África no habrían avanzado?
1.1.2. Los pobres6 son los que más participan
Otro de los mitos que sobreabundan en nuestro “mundo del desarrollo” es la idea casi
generalizada de que los pobres son los que más participan. Independientemente de
vastas experiencias en todo nuestro territorio, donde miles de pobladores en situación
de pobreza han estado involucrados permanentemente en procesos participativos,
creemos que no hay una relación natural entre pobreza y participación.
5
Este capítulo presenta, principalmente, las ideas del autor. Aunque varias ideas son compartidas a nivel
institucional, no necesariamente son posturas consensuadas.
6
El uso de la categoría pobre y/o pobreza es bastante problemática. Existen diversas
conceptualizaciones, mediciones y no pocas polémicas.

20. Si analizamos desde las perspectivas de los que no son considerados pobres y los que
son categorizados de esa manera, encontraríamos lo siguiente:
• Los no pobres; si analizamos estadísticamente los niveles de involucramiento e
influencia en los ámbitos públicos de los ciudadanos “no pobres”
encontraríamos que, independientemente que estén o no presentes en la
elaboración de los PDC o los presupuestos participativos, éstos, tienen una
mayor participación efectiva en las decisiones gubernamentales.
• Los pobres; Este si es un tema polémico. Sólo planteo a través de la siguiente
interrogante ¿Una persona que tiene que laborar entre 10 y 14 horas diarias,
sin días de descanso, tendrá el tiempo y/o el interés de involucrarse en asuntos
públicos?
Un tema para la discusión. Esperemos sea un tema para el siguiente foro.
1.1.3. Sólo con más participación superaremos la pobreza.
El discurso neoliberal post consenso de Washington ha tratado de legitimar la idea que
para superar la pobreza sólo se necesita más participación. Bien sabemos que una de
las medidas de propuestas a finales de la década del setenta (reestructuración del
capitalismo) y a través del denominado consenso de Washington, es que el Estado
debe disminuir “su tamaño”, “sus funciones”, “sus roles”. De esta manera, con un
Estado pequeño, deslegitimado y moribundo, entonces la tarea del desarrollo recae
íntegramente sobre los hombros de la sociedad civil. ¡Entonces lo único que
necesitamos es más participación! ¿Será posible esto?
Tampoco queremos construir la imagen de un Estado totalitario, todopoderoso, para
nada. Sólo ponemos en debate algunas ideas que pretenden legitimar el orden social
existente y desconocer las relaciones de desigualdad y poder.
II. Una idea para analizar. La planificación participativa es posible en tanto una
vinculación coherente y consciente entre el Estado y la sociedad civil.
Comúnmente se ha establecido una figura dicotómica entre el Estado y la sociedad
civil. Se les ha configurado como entes antagónicos, con pocos elementos comunes y
en estado de tensión latente. Desde la administración pública se ha generalizado que
involucrar a la ciudadanía en las decisiones públicas, implica, sobre todo, demorar los
procesos, y, además, inestabilidad política. Desde la sociedad civil, se ha percibido al
Estado (en este caso el gobierno local), como excesivamente burocrático, ineficiente y
corrupto. Estas imágenes mutuas, no han hecho más que debilitar los roles de ambos
actores.
Ahora bien, sin desconocer el rol del Estado, creemos firmemente que es posible el
protagonismo de la ciudadanía, en tanto tenga en cuenta elementos contextuales. En
principio, este denominado protagonismo no es homogéneo ni se expresa en
participación en talleres o eventos participativos. La imagen que planteamos, es una

21. propuesta relacional, de interdependencia entre actores locales. Estas relaciones de
interdependencia no tienen las mismas características en todos los territorios. Por lo
tanto, se necesita una visión amplia y compleja para entender la necesidad y
relevancia del involucramiento ciudadano en las decisiones públicas. Esto permitirá no
generar falsas expectativas, en cantidad y calidad, para el desarrollo de procesos de
planificación participativos. No es lo mismo hacer un PDC en San Isidro que hacerlo en
Villa el Salvador, o en una comunidad altoandina o, tal vez, en una comunidad
Ashaninka.
Este ejercicio amerita el establecimiento claro de objetivos en una gestión municipal,
la identificación de los actores locales, sus relaciones, y, sobre todo, un compromiso
ético tanto de los gobernantes y como de los ciudadanos.
¿Qué queremos?
¿Hacia donde vamos?
¿Con quienes contamos?

22. BIBLIOGRAFÍA
Azcueta, Michel
2010 Libertad para pensar, libertad para actuar. Reflexiones desde la práctica.
Lima: Escuela Mayor de Gestión Municipal
2002 Plan de Desarrollo: Instrumento de lucha contra la pobreza. Lima
PROGRAMA Pro Descentralización – Prodes y otros
2005 Plan de desarrollo concertado. Módulo planeamiento municipal
concertado. Lima: Prodes
2004 Articulación de la planificación de corto plazo con el plan de desarrollo
institucional y el plan de desarrollo concertado. Guías para una
planificación concertada. Lima: Prodes
Escobar, Arturo.
1996 Planificación. Extraído de: W. SACHS (editor), Diccionario del desarrollo.
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