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Calidad de la ayuda al desarrollo y desarrollo económico. Declaración de París. Desarrollo económico de Vietnam.

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  • 1. Universidad de MálagaMáster Oficial en Cooperación Internacional y Políticas de Desarrollo TESINA FIN DE MÁSTERCALIDAD DE LA AYUDA AL DESARROLLO Y DESARROLLOECONÓMICO: ESPECIAL REFERENCIA A LOS CRITERIOS DEARMONIZACIÓN Y COHERENCIA DE POLÍTICAS. ESTUDIO DEL DESARROLLO ECONÓMICO Y LA EFICACIA DE LA AYUDA EN EL VIETNAM ACTUAL AID EFFECTIVENESS AND ECONOMIC DEVELOPMENT:SPECIAL FOCUS ON THE CRITERIA HARMONIZATION AND POLICY COHERENCE. STUDY ON THE ECONOMIC DEVELOPMENT AND AID EFFECTIVENESS IN PRESENT- DAY VIETNAM CÓDIGO UNESCO: 5310 Código jel: F35 Y F59 Alumna: Raquel Rodríguez Molina Profesor Tutor: Prof. Dr. Alberto A. López Toro Junio de 2010 This work is licensed under the Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 3.0Unported License. To view a copy of this license, visit http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/ or send a letter to Creative Commons, 444 Castro Street, Suite 900, Mountain View, California, 94041, USA.
  • 2. Lista de siglas y abreviaturas:AFTA – Asian Free Trade Area (Área de Libre Comercio Asiática)ASEAN – Association of South East Asian Nations (Asociación de las Naciones delSudeste Asiático)ASCM – Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (Acuerdo sobreSubvenciones y Medidas Compensatorias)ASMED – Agency for SME Development (Agencia para el Desarrollo de PYMES enVietnam)CCI – Cámara de Comercio InternacionalCT – cooperación técnicaCTN – corporaciones transnacionalesEBP – enfoque basado en programasGATS – General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre el Comerciode Servicios)HIPC – Heavily Indebted Poor Countries (países pobres altamente endeudados)IDE – Inversión Directa ExtranjeraIDH – Índice de Desarrollo HumanoLMC – liberalización del movimiento de capitalesLURs – Land Use Rights (derechos de uso del suelo)NAMA – non agricultural market access (acceso a los mercados para los productos noagrícolas)SCG – Secretaría para el Comercio GlobalSWAp – sector wide approachTRIMS – trade related investment measures (medidas en materia de inversionesrelacionadas con el comercio)TRIPS – trade related aspects of intellectual property rights (aspectos de los derechosde propiedad intelectual relacionados con el comercio)USAID – United States Agency for International Development (AgenciaEstadounidense para el Desarrollo Internacional) 2
  • 3. INTRODUCCIÓN:A la hora de realizar esta tesina, tenemos como objetivo profundizar en las cuestionesde calidad y de eficacia de la cooperación al desarrollo y plantearnos estas cuestionesdesde una base científica en la que se integren los aspectos más relevantes de laeconomía del desarrollo, la teoría del crecimiento y el desarrollo humano (primercapítulo). A este análisis le sumamos un breve recorrido por la experiencia encooperación de las pasadas décadas y la actualidad (segundo capítulo). Partiendo de esabase nos hacemos la pregunta qué debería suponer el hablar de desarrollo y llegamos ala conclusión de que el desarrollo económico y el desarrollo humano (o social) sonvariables interdependientes de un mismo proceso, el final del cual se caracteriza por elbienestar de la mayoría absoluta o incluso de la totalidad de la población1. Por ellocomenzamos nuestro estudio de la cooperación al desarrollo manifestando la pertinenciade abordar la necesidad del desarrollo en su doble faceta y presentando el desarrolloeconómico como el motor o el fundamento para el desarrollo humano. A partir de ahíseguimos con un análisis de los principios de la Declaración de París (del año 2005)acerca de la eficacia de la ayuda y de la nueva arquitectura de la ayuda derivada(segundo, tercer y cuarto capítulo).La Declaración de París (y posteriormente la Agenda de Acción de Accra) sonparadigmas que muestran el creciente interés de la comunidad internacional por laeficacia de la ayuda. Vivimos además en una época en la que los flujos de ayuda se danen el contexto económico de la globalización. De ahí nuestro interés por estudiar lacalidad de la ayuda en este contexto actual de las relaciones económicas internacionales,1 Queremos dejar explícitas las implicaciones axiológicas de lo que tenemos en mente a la hora de hablarde desarrollo, tal y como el economista y premio nobel Gunnar Myrdal planteara como ejercicionecesario en la investigación en las ciencias sociales (incluyendo las ciencias económicas). Compartimossu visión a lo largo de este trabajo de que las ciencias sociales, incluida las ciencias económicas no estáninhibidas de las fuerzas sociales operando en las mentes de los investigadores así como tampoco lo estánde las propia personalidad del investigador. 3
  • 4. pues la ayuda oficial al desarrollo no es más que una pequeña parte en un océano deflujos de capitales, transacciones económicas y decisiones políticas que tambiéncondicionan las posibilidades de desarrollo. Por ello, hemos llegado a la conclusión deque la calidad de la ayuda – nuestro objeto de estudio – no puede medirseexclusivamente por los principios que se aplican a los flujos de ayuda al desarrollo(Ayuda Oficial al Desarrollo) sino que debe medirse también en cuanto a coherencia depolíticas de dimensión internacional que tienen un impacto directo en el desarrollo delos países de renta media y menos avanzados.Teniendo en cuenta que esta tesina se fundamenta en la necesidad del desarrolloeconómico como motor del desarrollo humano, el análisis de la política internacional seha ceñido exclusivamente a las dimensiones económicas, dejando aparte otros temascomo la política de inmigración, de prevención de conflictos o de tráfico de armas. Enconcreto se analizan las políticas de la Organización Mundial del Comercio y de losorganismos financieros internacionales (quinto capítulo). Este análisis locomplementamos con un pequeño estudio de las posibilidades y virtudes de lasmodalidades de cooperación sectorial para el apoyo al sector productivo en los países endesarrollo (quinto capítulo).En cuanto a los criterios de calidad de los flujos de ayuda, hemos seleccionado elcriterio de armonización de la ayuda entre los donantes para hacer un análisis másdetallado de los compromisos adoptados por la comunidad internacional y por ende,España, y plantear un estudio posterior del grado de aplicación y operatividad de esteprincipio en un país determinado (Vietnam) – (tercer capítulo).Tras la elaboración de este marco teórico nos hemos acercado a algunos estudiosrecientes sobre el desarrollo económico e institucional de Vietnam, país a partir del cualqueremos observar la validez de la teoría expuesta en un contexto nacional determinado 4
  • 5. (Séptimo y octavo capítulo). Finalmente realizamos una Propuesta de InvestigaciónCientífica en la que pretendemos estudiar la interrelación de dos aspectos resaltados enesta tesina: la armonización de donantes y el apoyo al sector privado (o productivo).Nuestro interés por Vietnam se debe por un lado a las características únicas de sureciente evolución como país en transición (de economía planificada a economía demercado) y país en desarrollo y por estar localizado en una región donde se hanproducido “milagros económicos” recientes, que también han ayudado a muchosacadémicos a dilucidar un poco mejor las condiciones para el desarrollo. Por otro lado,la OCDE señala que en Vietnam se han producido avances significativos en cuanto a laaplicación de los principios de eficacia de la ayuda. Vietnam cumplirá probablementemuchas de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015. Este ejemplopuede ser alentador e inspirador para otros casos de desarrollo.La tesina parte de los conocimientos adquiridos durante la fase presencial del Máster.Parte de la bibliografía fue recomendada o incluso utilizada en clase. Con la tesinabuscamos profundizar en aquello que ya se nos había presentado durante esa fase. 5
  • 6. INDICE BLOQUE I: MARCO TEÓRICO1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al desarrollo de calidad 8 1.1. Evolución histórica 8 1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos deDesarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación 14 1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo que supere la óptica de la Agenda de losODM 192. Políticas para una cooperación al desarrollo eficaz 22 2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días 23 2.2. Los avances que supone la Declaración de París 313. El principio de armonización de la ayuda: Análisis de los principios y procedimientos dearmonización de la cooperación bilateral 39 3.1. Los enfoques basados en programas 40 3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo y complementariedad 41 3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda 444. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva arquitectura de laayuda surgida de la Declaración de París 51 4.1. La cooperación técnica 52 4.2. El apoyo presupuestario general y el apoyo presupuestario sectorial o enfoqueSWAP 575. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al desarrollo decalidad. 63 5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC 63 5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales 72 5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE): 74 5.3. Las oportunidades de Cooperación para el desarrollo del sector productivo 826. Conclusión al marco teórico 94BLOQUE II: ESTUDIO DEL DESARROLLO Y DE LA EFICACIA DE LA AYUDA ENVIETNAM7. Estudio del desarrollo y de la eficacia de la ayuda en Vietnam 97 7.1. Evolución económica y estrategias de desarrollo en el Vietnam contemporáneo 97 7.2. Análisis de las circunstancias decisivas económicas y políticas en las posibilidades de desarrollo de Vietnam. 104 6
  • 7. 7.3. Estrategias de desarrollo actuales y lucha contra la pobreza 108 7.4. El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda 120 7.4.1. Estructura de gobierno 120 7.4.2. Gobernanza, burocracia y reforma de la Administración Pública 123 7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam 1288. Conclusión: ¿hacia dónde se dirige Vietnam? 134 8.1. Identificación de una propuesta de investigación científica 136 BLOQUE III: PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA SOBRE EL TERRENO9. Esbozo de un Proyecto de investigación de los avances en la división del trabajo entredonantes europeos en la cooperación internacional para el desarrollo del sector privado nacionalen Vietnam 138 7
  • 8. BLOQUE I: MARCO TEÓRICO 1. Propuesta de un concepto de desarrollo para una cooperación al desarrollo de calidad1.1. Evolución histórica:La idea de lo que es el desarrollo y de los elementos fundamentales para identificarlo sehan ido modificando a lo largo de la historia de la ciencia económica, particularmentedesde que comenzaron los primeros esfuerzos en materia de cooperación con el PlanMarshal tras la Segunda Guerra Mundial. Sin entrar en detalle sobre las sucesivasmodificaciones del concepto de desarrollo, he de subrayar algunos aspectos importantesen su evolución, para posteriormente elaborar una crítica y una aportación a la hora decontemplar el concepto del desarrollo, el cual es crucial, a la hora de plantearse loscriterios que deben regir la calidad de la ayuda (al desarrollo).Tal y como resume Alonso, el planteamiento del desarrollo económico ha tomado dosópticas, inicialmente aparentemente irreconciliables, pero que han nutrido por igual laevolución de los planteamientos y políticas de desarrollo y de las que finalmente se hangenerado áreas cada vez más dilatadas de coincidencia y de mutua relación entreambas tradiciones2 (Alonso, 2009).Por un lado, la teoría del crecimiento, supone un esfuerzo teórico dirigido a identificarlas condiciones de un estado estacionario (steady state) en el que se haga compatible elcrecimiento del PIB agregado (o del PIB per cápita) con la preservación de lascondiciones del equilibrio de la economía en el largo plazo. La búsqueda de laexplicación del crecimiento económico y de la dinámica de acercamiento al estadoestacionario, se ha realizado mediante la elaboración de modelos econométricos quedemuestren las variables determinantes de ambos fenómenos arriba citados.2 Alonso menciona a tres autores cuyas aportaciones ejemplifican este fenómeno: Stiglitz, Rodrick y Sen. 8
  • 9. Con el paso del tiempo, la teoría del crecimiento ha avanzado hacia una mayorcomplejidad en la explicación de la dinámica económica incorporando nuevos factoresy nuevas condiciones económicas. No obstante, la teoría económica presenta, segúnAlonso, una serie de limitaciones ligadas a su propia naturaleza:i) en primer lugar, el afán por buscar causas únicas explicativas del crecimiento, aptaspara toda etapa de desarrollo y para todo lugar;ii) en segundo lugar, la pretensión de linealidad y causalidad de sentido único en laacción de los factores, excluyendo la existencia de umbrales, discontinuidades yrelaciones circulares; yiii) en tercer lugar, el propósito de definir una condición de equilibrio, única y estable.Por otro lado, la teoría del desarrollo, o la economía del desarrollo, observa que elproblema del desarrollo está relacionado con un complejo sistema de cambios que estáninterrelacionados, son circulares y de carácter acumulativo. (Alonso, 2009)Las aportaciones teóricas propias de esta corriente son: 1. la importancia otorgada al proceso de cambio estructural o diversificación de los sectores económicos a medida que se avanza en los niveles de renta per cápita y en ese sentido, el planteamiento del desarrollo por etapas diferenciadas en los factores promotores del crecimiento. 2. La necesidad de planificar la inversión en aras de obtener un resultado más eficiente. En este sentido, la necesidad de contar con un marco institucional adecuado para ayudar a resolver los problemas de coordinación que comporta la presencia de externalidades para la acción autónoma de los agentes económicos. 3. La existencia de múltiples equilibrios, y en este sentido, la posibilidad de superar las trampas de equilibrio de bajo nivel. 9
  • 10. En el horizonte temporal se han aplicado teorías y políticas de desarrollo distintas. Así,el problema del subdesarrollo se percibía en los años cincuenta como un problema defalta de acumulación de capital y de modernización. El crecimiento económico llegó aser –por tanto – el principal objetivo político en los nuevos países independientes menosdesarrollados. (TARP et al. 2000) y la economía del desarrollo en esta fase se conocebajo el nombre de teoría de la modernización, la cual defendía la revolución industrialcomo aspecto imprescindible del desarrollo. Ésta se alcanzaría mediante la acumulaciónde capital (si no era posible mediante ahorro interno, se recomendaba el endeudamiento,la ayuda y las inversiones externas) y se medía en cuanto a crecimiento del PNB(Hidalgo Capitán, 1998)En los años setenta se dieron los primeros pasos para vincular los objetivos perseguidosmediante los programas de ayuda al desarrollo a un enfoque más centrado en la pobrezay el bienestar de la población en general. Para ir más allá del mero crecimientoeconómico, se requerían nuevas formas de inversión y de intervención. En aquellaépoca el Banco Mundial y la USAID hicieron especial énfasis en la anti-pobreza. Sinembargo, en la década de los ochenta se produjo un giro importante en materia dedesarrollo, ya que se impuso la óptica del Fondo Monetario Internacional y el BancoMundial a través de sus programas de estabilización macroeconómica y de ajusteestructural como respuesta a las crisis de deuda externa de los países en vías dedesarrollo. La doctrina del desarrollo asumió un enfoque neoliberal que pasó adenominarse Consenso de Washington y se caracterizó por la liberación del comercioexterior y del sistema financiero y por una reforma del Estado proclive a la ausencia deintervención del mismo en la economía.Cuadro 1.1. Consenso de Washington Consenso de Washington: El término fue acuñado por el economista John 10
  • 11. Williamson en su libro Latin American Adjustment: How much has happened? el cual recoge la corriente de pensamiento dominante durante la década de los ochenta y principios de los noventa en las administraciones dependientes de la Casa Blanca, los ministros de economía del G7 y las Instituciones Financieras Internacionales, entre otros. El consenso se puede sintetizar del siguiente modo: liberalización del comercio mediante la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias, la liberación del sistema financiero, privatización de las empresas públicas y estabilización presupuestaria a través de una disciplina fiscal para reducir el déficit público. El gasto público por tanto debe eliminar los subsidios o la intervención estatal en la economía (sector productivo) y el tipo de cambio y los tipos de interés deben determinarse en el libre mercado de forma que sea competitivo. El modelo de desarrollo es un modelo orientado al mercado que reduce de forma considerable el papel del Estado en cuanto a gestor de su propio desarrollo. Fuente: HIDALGO CAPITAN A. (1998) El Pensamiento Económico sobre Desarrollo. De los Mercantilistas al PNUD.Una de las primeras voces críticas al coste impuesto a los países en desarrollo mediantela política de ajuste estructural, fue la del informe presentado por UNICEF Ajuste conRostro Humano (Jolly, 1997) en el cual se resalta el deterioro humano y la incidencia dela pobreza extrema a causa de la exhaustiva aplicación de la liberalización de laeconomía y de la reducción de la acción del Estado. Jolly propone que el Estadogarantice lo que el informe denomina elementos para un enfoque más humano delajuste, estos son: a) acciones para mantener una cobertura mínima de la nutrición y otras necesidades básicas humanas, a un nivel sostenible a largo plazo para el Estado. 11
  • 12. b) reestructuración del sector productivo para que éste pueda sostenerse más sobre la actividad económica a pequeña escala y los productores del sector informal, ofreciéndoles mayor acceso al crédito, a los mercados internos y a cualquier otra posibilidad de incremento de sus ingresos. c) reformas en los sectores sociales (educación, salud...) que garanticen la máxima cobertura y el máximo beneficio de los escasos recursos disponibles. d) mayor apoyo internacional hacia estos aspectos (más humanos) del ajuste (...)En resumen, Jolly plantea que la implantación de las políticas de ajuste no atiendanexclusivamente los criterios más economicistas sino que integren los costes humanosderivados de su aplicación a la hora de diseñar esos paquetes de medidas políticas.Esta visión del desarrollo centrada en el ser humano está más próxima a la corriente depensamiento3 que surgió en la década de los setenta. Los avances más significativoscercanos a esta visión han sido dos: 1. La elaboración del Índice de Desarrollo Humano(IDH) como instrumento de medición del desarrollo con el bienestar del ser humanocomo punto de partida y, posteriormente, la elaboración de la Agenda de los Objetivosde Desarrollo del Milenio (ODM)Cuadro 1.2. Índice de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio IDH: El Índice de Desarrollo Humano ODM: En septiembre de 2000, basada en aparece en el Informe sobre Desarrollo un decenio de grandes conferencias y Humano del Programa de Naciones cumbres de las Naciones Unidas, los Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el dirigentes del mundo se reunieron en la3 El manual de Hidalgo Capitán denomina esta corriente como las teorías alternativas del desarrollo: Enel año 1975, la Dag Hammarskjöld Foundation presentó en la Asamblea General de Naciones Unidas uninforme llamado ¿Qué hacer? donde aparecía por primera vez el concepto another development (el otrodesarrollo) que posteriormente recogió en una obra con el mismo título en el año 1977. La particularidadde esta corriente de pensamiento es que integra dimensiones hasta entonces nada comunes en la doctrinadel desarrollo, tales como el desarrollo ecológico mediante la utilización racional de los recursos y de labiosfera, la satisfacción de las necesidades básicas humanas materiales y no materiales y el desarrolloendógeno y autónomo. Otras aportaciones importantes pueden ser el informe Brundtland sobre eldesarrollo sostenible, la declaración de Río de 1992 y la Agenda XXI, tras la Cumbre de Naciones Unidassobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, entre otras muchas. 12
  • 13. año 1990. En este informe se señala a la Sede de las Naciones Unidas en Nueva población como la base de la riqueza de York, para aprobar la Declaración del una nación, frente a la tradicional Milenio, comprometiendo a sus países con medición de la riqueza a través del una nueva alianza mundial para reducir los Producto Nacional Bruto. El desarrollo se niveles de extrema pobreza y entiende por tanto mediante la generación estableciendo una serie de objetivos de oportunidades para la realización y el sujetos a plazo, conocidos como los bienestar del ser humano, considerando objetivos de desarrollo del Milenio y cuyo esencial poder vivir una vida larga y vencimiento del plazo está fijado para el saludable, obtener conocimientos año 2015. Fuente: http://www.un.org/ (formación) y tener acceso a los spanish/millenniumgoals/bkgd.shtml recursos que permitan un estándar de vida decente. El IDH es por un índice compuesto que se construye a partir de tres índices simples: la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización de adultos y PIB per cápita (a paridad de poder adquisitivo). Los valores que toma el índice se sitúan entre 0 y 1. Fuente: Desarrollo Humano: Informe1990. http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1990_es_cap1.pdfParalela a la aplicación de la Agenda del Milenio, también se han diseñado Reformasde Segunda Generación (Augmented Washington Consensus Strategy) las cuales vamás allá de la liberalización y la privatización al enfatizar la necesidad de unreforzamiento institucional de la economía de mercado. Las reformas apuntadas 13
  • 14. incluyen regulación financiera, (buena) gobernanza y anticorrupción, reformas legales yadministrativas, flexibilidad en el mercado laboral y redes de seguridad social (Rodrick,2001)1.2. La lógica de desarrollo de las agendas de desarrollo actuales: Objetivos deDesarrollo del Milenio y Reformas de Segunda Generación:La doctrina del desarrollo en la actualidad está fuertemente influenciada por elplanteamiento de los ODM. En la retórica y el diseño de intervenciones de lasOrganizaciones No Gubernamentales de Desarrollo y las agendas políticas de losdonantes bilaterales y multilaterales, la lógica planteada por los Objetivos de Desarrollodel Milenio queda patente.Entre las virtudes de los ODM, destaca la racionalización de su diseño a escalamediante la estructuración en ocho Objetivos, veintiún Metas y sesenta indicadores, quefacilitan su progresiva implementación así como la medición de los avances, retrocesoso estancamientos.La Agenda de los ODM implica la aplicación de un pensamiento económico sobredesarrollo que podemos comparar con la visión de la economía del desarrollo (o teoríadel desarrollo4). Según esta, en la lógica de los ODM cae en el olvido el importantepapel de la transformación de la esfera productiva en el desarrollo, generalmenteasumido como imprescindible en la economía del desarrollo previa a la corrienteneoliberal dominante desde la década de los ochenta y noventa. El discurso actual dedesarrollo, que carece de esa visión, ofrece más bien un Ersatzdevelopment5 o4 En el sentido de corriente del pensamiento económico tal y como la expone Alonso.5 Ersatzdevelopment: Este constructo entre el alemán (Ersatz) y el inglés (development) lo he traducidocomo desarrollo paliativo teniendo en cuenta dos cosas: uno, Ersatz significa en alemán (según elDiccionario Universal del Alemán DUDEN) alternativa o sustitución, pero también significa,compensación (por daños o perjuicios). Dos, entiendemos que Chang hace referencia a esta segundaacepción del término, de acuerdo a la lógica planteada en su publicación: Desarrollo sin desarrollo. Changviene a decir que se plantea un desarrollo sin "columna vertebral," es decir, sin transformación del sectorproductivo. 14
  • 15. desarrollo paliativo, el cual descansa en iniciativas individuales descoordinadas.(Chang, 2009)La única dimensión explícita de "desarrollo"6 aparece en el Objetivo 8 a través de laMeta 8A: Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado ennormas, previsible y no discriminatorio y otros elementos incluidos en las demás metascomo son la reducción o, incluso condonación de la deuda externa o el aumento de laayuda externa proveniente de los países ricos, incluyendo asistencia técnica relativa alcomercio. El desarrollo, por tanto, descansa en la trinidad de aumento de la ayuda,reducción de la deuda y auge del comercio internacional. Los dos primeros elementos,pueden considerarse, debido a su carácter y magnitud, exclusivamente como elementosde refuerzo, con lo cual se asume al comercio (libre) internacional como el motor deldesarrollo. ¿Pero cuáles son exactamente los contenidos de un sistema comercial yfinanciero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio? Los indicadoresdel objetivo 8 dejan bien claro qué lógica económica subyace en los ODM.Cuadro 1.3. Objetivo Octavo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivo 8A de los ODM (indicadores): Acceso a los mercados  8.6 Proporción de las exportaciones (por su valor y sin incluir las armas) admitidas libre de derechos y cupos  8.7 Aranceles y cupos medios aplicados a los productos agrícolas y textiles y el vestido  8.8 Subsidios a la exportación y la producción de productos agrícolas en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)  8.9 Proporción de la AOD ofrecida para ayudar a crear la capacidad comercial6 Desarrollo según Chang: esto es la transformación de la estructura productiva como eje central de unproceso más amplio de transformación social y mejora del bienestar. 15
  • 16. Fuente: http://www.undp.org/spanish/mdg/goal8.shtmlSegún analiza Chang, este sistema pro-desarrollo se reduce a un sistema en el que lospaíses ricos reducen sus aranceles y subsidios a la agricultura y al sector textil, ypermiten así la entrada de los productos de los países en desarrollo, especialmente losmenos adelantados. La premisa en la que se basa esta concesión por parte de los paísesricos es la de la teoría de la ventaja comparativa, animando así a los países en desarrolloy los países menos adelantados a seguir haciendo más de lo mismo. Estos países debenofrecer a cambio una reducción de su protección industrial acorde a lo establecido en lasNegociaciones sobre el Acceso a los Mercados para los Productos No Agrícolas(NAMA en sus siglas en inglés) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).Existen varios aspectos llamativos a la hora de analizar los términos del intercambioagricultura-industria. El primero de ellos, es que muchos países en desarrollo sonimportadores agrarios netos. Para ellos no supone ningún avance la liberalización de laagricultura. El segundo, es que la mayoría de los países exportadores de productosagrarios venden productos que tradicionalmente no han estado muy protegidos en lospaíses desarrollados por la sencilla razón de que no los cultivan (café, cacao...) y eltercero es que algunos de los países beneficiarios del intercambio agricultura-industria –como los capitalistas agrarios Brasil y Argentina – son países de renta media u otrospaíses ricos como Australia, Nueva Zelanda u Holanda. Por eso, la imagen popular dela liberalización agraria en los países desarrollados como favor a los campesinospobres en el mundo en desarrollo es una visión totalmente distorsionada. (Chang, 2009)La lógica de los ODM se ve reforzada con el Programa de Doha para el Desarrollo de laOrganización Mundial del Comercio (OMC). Según Chang, más que ayudar, estaagenda al desarrollo, ya que hace prácticamente imposible que los países en desarrollopuedan transformar su tejido productivo. Las ventajas obtenidas a corto plazo de la 16
  • 17. aplicación del Programa, se ven enormemente superadas por las pérdidas a largo plazo,derivadas de la incapacidad de los países en desarrollo de potenciar su industria infante(debido a los recortes arancelarios) (Chang, 2009)Cuadro 1.4. Definición del término “industria infante” Industria infante: El término fue acuñado por el americano Alexander Hamilton, ministro de finanzas de EEUU en 1789. Sostuvo la tesis de que un país atrasado como EEUU en aquel entonces, debería proteger su propia industria en la “infancia” de la competencia externa, y cuidarla hasta el punto en el que pudieran mantenerse por sí solas. Esta tesis fue desarrollada posteriormente por el economista alemán Friedrich List, en su libro Sistema Nacional de Economía Política de 1841, el cual, haciendo alusión a Gran Bretaña, dice: “ Los ministros de Jorge I, en 1721, con ocasión de la prohibición de importación de artículos fabricados de las Indias Orientales, declararon abiertamente: - es evidente que una nación solo puede llegar a ser rica y poderosa importando materias primas y exportando artículos manufacturados. – Y todavía en tiempos de lord Chattam y lord North se decía en pleno Parlamento, sin el menor escrúpulo, que no se debía permitir fabricar en Norteamérica ni un solo clavo de herradura. Con Adam Smith se añadió una nueva máxima a las ya citadas, a saber: - Hay que encubrir la verdadera política de Inglaterra con los argumentos y alegatos de carácter cosmopolita formulados por Adam Smith, para así impedir que pueda ser imitada por las naciones extranjeras. (…) Una nación que con medidas protectoras y restricciones a la navegación consigue un grado elevado de desarrollo para su fuerza manufacturera y su potencia naval, hasta el punto de no temer la competencia de ninguna otra, no puede hacer nada más prudente que retirar la escalera de su grandeza, predicar a las demás naciones las ventajas de la libertad del comercio y acusarse arrepentido de haber 17
  • 18. estado antes en la senda del error y no haber alcanzado hasta ahora el conocimiento de la verdad.” (List, 1955)Esta drástica interpretación de la Agenda de Doha, según la cual la liberalización de laagricultura no supone un avance significativo, contrasta con la visión de Stiglitz, quiensi bien comparte la visión de que es necesaria la protección de la industria infante,reconoce también las virtudes y la importancia de la liberalización de la agricultura y laapertura de los mercados agrarios, de algodón y de textiles en los países desarrollados,como elemento facilitador del desarrollo, al tener en cuenta el fenómeno de la pobrezarural y el peso de la agricultura en el PIB en algunos países menos adelantados y en víasde desarrollo.En cuanto a la aplicación de la “nueva versión” del Consenso de Washington (Reformasde Segunda Generación) Rodrick hace un interesante análisis de sus posibles carencias ylimitaciones. Pese a que considera que la revisión del Consenso de Washington suponeun avance al reconocer la “necesidad institucional”, Rodrick señala que estas reformasinstitucionales estas muy influenciadas por el modelo angloamericano. En su análisisdel papel de las instituciones en el desarrollo económico, sostiene que no existe unmodelo único ni siquiera entre los países industrializados. También señala que laexperiencia histórica muestra que se necesita tiempo y un gran esfuerzo paratransformar las instituciones acordes a las necesidades de desarrollo y que en cuanto alas reformas orientadas a la economía de mercado, cuanto mejor adheridas estén a lascapacidades institucionales preexistentes, mayores serán las posibilidades de éxito. Las 18
  • 19. estrategias de desarrollo que ignoran las posibilidades de experimentación y variaciónlocal bloquean posibles vías de crecimiento7. (Rodrick, 2001)Las reformas auspiciadas por la segunda versión del Consenso de Washington derivadasde los requerimientos de integración en la economía mundial y la seguridad de losmovimientos de capitales internacionales, carece de una visión estratégica de desarrolloy limita el espacio para llevar a cabo políticas (autóctonas) de desarrollo. De hecho, elnuevo conjunto de disciplinas externas vienen de la mano de un modelo económico notestado ya que no se puede extraer de la experiencia histórica de los países avanzados(Rodrick, 2001)Chang y Rodrick se dan la mano y se complementan en sus respectivos análisis de laexperiencia histórica de los países más avanzados. Ambos comparten bastantes criteriosen cuanto a la necesidad de la intervención pública y los beneficios de la economíamixta, así como en relación a las relaciones circulares y no estrictamente lineales entrela buena gobernanza y el desarrollo económico y humano.1.3. Propuesta de un concepto de desarrollo más allá de la Agenda de los ODMEn el apartado anterior hemos descrito la bipolaridad entre la teoría del crecimiento (conuna aproximación lineal o de relación causa-efecto entre los determinantes delcrecimiento y el crecimiento) y la teoría del desarrollo (con una visión de las relacionescirculares entre las variables del desarrollo).Además hemos visto que la importancia que tradicionalmente se le ha dado alcrecimiento económico (crecimiento del PIB) como elemento central (o incluso único)del desarrollo ha sido cuestionada por otras visiones del desarrollo en las que se toman7 Rodrick argumenta la validez de las “recetas locales” haciendo un análisis de las diferencias ydivergencias políticas e institucionales entre los distintos países de desarrollo a lo largo de su proceso dedesarrollo. Entre ellos China, Japón, Corea, Singapur, los países europeos, Mauricio etc. También hace unanálisis de los determinantes de desarrollo, entre los cuales incluye la geografía y/o situación geográficade cada país, la integración comercial y las instituciones. La particular idiosincrasia de cada país, haceque no existan recetas únicas ni universales. 19
  • 20. otros puntos de referencia (desarrollo humano, desarrollo sostenible…) y frente aquelloscuya visión del crecimiento (y por tanto, del desarrollo) se basa en considerar elproducto como un flujo de bienes y servicios invariables en el tiempo (estadoestacionario), otros indagan en la necesidad de la transformación del sector productivo(Chang) y/o de la transformación de la sociedad (Stiglitz) en sus dimensiones humanas,sociales y económicas.Finalmente podemos observar que los países industrializados practican la economíamixta pero con modelos distintos.En cuanto a todas estas aportaciones teóricas señaladas, queremos hacer un esfuerzo enver las posibilidades de complementariedad y reconciliación entre las corrientes y hacerun estudio de la experiencia acumulada. En nuestro estudio partimos de la premisa deque el desarrollo humano y el desarrollo económico son las dos caras de la mismamoneda, son fenómenos que se retroalimentan y que dependen el uno del otro. Pues taly como afirma García Lizana carece de sentido hablar de desarrollo social encontraposición al desarrollo económico por cuanto son variables interdependientes deun mismo proceso (García Lizana, 1978) Bajo esta premisa, podemos entonces hablarde la transformación social y multidimensional conceptualizada por Joseph Stiglitz ensu publicación Towards a New Paradigm of Development (Hacia un nuevo paradigmadel desarrollo) del año 1998.Las imperfecciones del mercado evidencian la necesidad de la intervención selectiva delEstado (economía mixta) para hacer que la actividad económica optimice susposibilidades de crecimiento y se superen las trampas de equilibrio estable negativo o deequilibrio de bajo nivel. Como el milagro económico asiático demuestra, el desarrolloeconómico es solamente posible mediante una participación activa del Estado en la 20
  • 21. economía.8 Sin embargo, la rigurosa aplicación de la doctrina neoliberal (especialmenteen los días en los que el clima político era muy conservador en Europa y EstadosUnidos durante la década de los años ochenta) llevó a situaciones límite en cuanto laextensión de la pobreza extrema, que fueron fuertemente criticadas en el informe Ajustecon Rostro Humano (Jolly, 1987) de UNICEF, lo cual, también parece indicar, que elEstado debe reservarse el papel de garante de la cobertura de ciertas necesidadeshumanas y sociales (nutrición, salud, educación) o dicho de otro modo, el Estado debeasumir un rol importante en cuanto a la redistribución de la riqueza.Creemos que el desarrollo económico se robustece mediante la inclusión de otrasdimensiones del desarrollo humano y a su vez sirve de base y de medio para alcanzar eldesarrollo social pleno. El desarrollo económico es por tanto vehículo para otrosdesarrollos. Es por eso que en la aplicación de una estrategia de desarrollo, se debenincorporar con igual tesón, políticas económicas ambiciosas dirigidas a latransformación del sector productivo y el aprovechamiento del comercio internacional,así como otras políticas dirigidas a la transformación de la sociedad (políticas desostenibilidad ambiental y protección de la biosfera, políticas de igualdad de género,8 Stiglitz resume el milagro asiático de la siguiente manera: las economías asiáticas demostraron que eldesarrollo es posible, y que el éxito del desarrollo podía venir acompañado de una reducción de lapobreza, expandir mejoras en los estándares de vida, e incluso facilitar un proceso de democratización.Pero para los defensores de las soluciones técnicas, (recetas económicas neoliberales) el milagro asiáticofue profundamente desconcertante, ya que estos países no siguieron el estándar de prescripciones.Aceptaron algunas como (en general) unas políticas macroeconómicas estables, pero ignoraron otras. Porejemplo, más que privatizar, los gobiernos pusieron en marcha algunas plantas de acero de altaproductividad y en general practicaron políticas industriales para la promoción de algunos sectores enparticular. Los gobiernos intervinieron en el comercio (exterior) para la promoción de las exportacionesmás que para la inhibición de algunas importaciones en particular. Los gobiernos regulaban los mercadosfinancieros, que incluían ligeras restricciones financieras, bajando las tasas de interés y aumentando laproductividad de los bancos y las empresas. Los gobiernos adoptaron una aproximación conservadora ycoordinada en la toma de decisiones relativas al mercado. Las economías asiáticas estaban fuertementearraigadas en la moral basada en el confucianismo. (Stiglitz, 1998)La vinculación ideológica planteada por Stiglitz de una economía basada en la moral confuciana contrastacon la idea defendida por Chang de que las estrategias fueron adoptadas (al menos en Corea del Sur) máspor cuestiones pragmáticas que ideológicas. Según él, el milagro (sur)coreano fue una inteligente mezclay pragmática combinación de los incentivos que otorga el mercado con la planificación estatal. Elgobierno coreano no proscribió al mercado, como hicieron las Estados comunistas, pero tampoco tuvieronuna fe ciega en el libre mercado. Tomándose en serio las posibilidades que ofrece el mercado, laestrategia coreana reconocía que éste debía corregirse a menudo a través de la intervención pública(Chang, 2007) 21
  • 22. políticas de salud pública que faciliten la calidad y longevidad en la vida y políticasdirigidas a alfabetizar y formar a la población, de manera que progresivamente se vayacerrando la brecha en el conocimiento y en la ciencia o knowledge gap). Esto suponeprestar atención a las aportaciones de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, perotambién reflexionar sobre los requerimientos e indicadores del octavo objetivo, de talforma que se puedan garantizar oportunidades de diversificación productiva einnovación en los países menos adelantados y en los países en vías de desarrollo, queestén decididos a aplicar políticas de desarrollo y estrategias para el largo plazo. 2. políticas para una cooperación al desarrollo eficazPartiendo de un concepto de desarrollo respetuoso con las necesidades detransformación de la sociedad y del sector productivo como el descrito en el apartadoanterior podemos plantearnos políticas e instrumentos de cooperación que refuercen eseproceso de desarrollo. Es por eso importante que la ayuda en su contenido y forma seajuste al grado de responsabilidad y esfuerzo de los gobiernos receptores en materia dedesarrollo. Del capítulo anterior podemos sustraer que no hay desarrollo posible sin laefectiva voluntad del Estado, lo cual deberíamos tener en mente a la hora de plantear losobjetivos y la modalidad de la ayuda o la cooperación al desarrollo. La ayuda podrá sermás eficaz cuanto mejor se acomode a las estrategias de desarrollo y de reducción de lapobreza (entre otras dimensiones) que los gobiernos de los países en desarrollo luchenpor implementar.Si tratamos de elaborar principios y criterios a los que debe responder una ayuda aldesarrollo de calidad, y por tanto, eficaz, debemos plantearnos por un lado, la lógicainterna a la que debe atenerse la ayuda, y por otro la lógica externa o la interrelaciónentre la política de cooperación y otras políticas. Con ello se debe dar lugar a una visión 22
  • 23. estratégica de la cooperación al desarrollo que supere la visión táctica y de corto plazoque ha caracterizado a la cooperación al desarrollo en los últimos decenios. Esta visióntáctica se ha materializado, por una parte, en la proliferación de proyectos decooperación atomizados y descoordinados y que con frecuencia han perseguidoobjetivos independientes, y en los peores casos, contradictorios. En un sentido másamplio, el enfoque táctico de la cooperación internacional ha dado lugar a un ciertoaislamiento de las actividades que se derivan de los flujos de Ayuda Oficial alDesarrollo (AOD) respecto de otras también relevantes para el desarrollo del paísreceptor como las derivadas de las relaciones comerciales y financieras que se dan entredonantes y receptores, o las implicaciones de las políticas de seguridad y defensa,cultural, tecnológica o medioambiental de los países desarrollados en los países endesarrollo.Una perspectiva más amplia y estratégica de la cooperación internacional, tanto de lamultilateral como de la bilateral, requiere por tanto una mayor coordinación de actoresque permita insertar las actividades derivadas de la ayuda al desarrollo en un mismoplanteamiento y objetivo general de desarrollo - que debería ser liderado por el paísreceptor, bajo el principio de apropiación. El desarrollo de los países receptores deayuda exige mayores niveles de AOD distribuidos e invertidos con mayor eficacia, perotambién una mayor coherencia del conjunto de políticas exteriores de los donantes conlos objetivos marcados en materia de cooperación al desarrollo. (Olivié & Sorroza,2006)2.1. Características de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde 1945 hasta nuestros días:La noción de ayuda al desarrollo se remonta a la reconstrucción de Europa tras laSegunda Guerra Mundial. No sólo las instituciones financieras creadas para superar elretraso económico a causa de la Guerra, (El Banco Internacional para la Reconstrucción 23
  • 24. y el Desarrollo, posteriormente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional)han marcado progresivamente la maquinaria de la ayuda al desarrollo, sino que otrosentes no gubernamentales (Oxfam) o de Naciones Unidas también tuvieron su origen enel fin de la Segunda Guerra Mundial. En el período inmediato al de post-guerra, elproblema (del desarrollo) en Europa era la falta de capital. La respuesta fue el PlanMarshall, el cual sentó las bases de muchos de los elementos del sistema existente deentrega de ayuda. Tras el éxito del Plan Marshall, la atención se dirigió hacia los paísesen desarrollo (Tarp et al.2000)El papel de la ayuda por aquel entonces se limitaba a contribuir a la acumulación decapital facilitando el flujo de capital desde los países más desarrollados hacia los menosdesarrollados (Stiglitz, 1998) La principal justificación económica para la ayuda externaen los cincuenta era que mediante la transferencia de recursos de capital se permitiría alos países en desarrollo alcanzar una tasa de ahorro lo suficientemente alta paraimpulsarlos hacia un crecimiento auto-sostenido.El fenómeno de la descolonización marcó un hito en la trayectoria de la ayuda aldesarrollo, pues hubo una considerable continuidad de las instituciones coloniales en lasinstituciones post-coloniales (Tarp et al. 2000)La lógica de la ayuda al desarrollo, especialmente la USAID, también estuvo muycondicionada por la Guerra Fría. La ayuda se convirtió en ocasiones en moneda decambio para asegurarse la simpatía y alianza de los Estados al margen de los dosbloques. Durante la Guerra Fría, las decisiones de política exterior americana a cortoplazo, tomadas por el Departamento de Estado, dominaron la distribución de la ayuda.Los dictadores anticomunistas podían contar con una importante financiaciónamericana, a pesar de la corrupción, los abusos de derechos humanos y las políticasdomésticas contra productivas (Fleck & Kilby, 2007) 24
  • 25. Hasta mediados de los años 70, un 52 por ciento del total de la ayuda proveniente de laOCDE consistía en ayuda por proyectos, de los cuales, dos tercios eran deinfraestructura: carreteras, ferrocarriles, agua y alcantarillado, puertos, aeropuertos,centrales eléctricas y telecomunicaciones. Estos proyectos tenían la ventaja de ser, desdeel punto de vista de los donantes, muy visibles y progresistas tecnológicamentehablando; eran trasplantes de tecnología normalmente proveniente del país donante.Para el lobby industrial de los países donantes, este tipo de cooperación eraenormemente atractiva. Normalmente estos proyectos estaban diseñados de tal formaque el papel del gobierno receptor era muy secundario (Tarp et al. 2000)Este tipo de proyectos no remediaron, a pesar de todo, el problema del subdesarrolloeconómico y de bienestar, pues funcionaron como una transferencia tecnológicaexógena (de ahí, lo apropiado de usar el término transplante) que no fue puesta alservicio de los planes de desarrollo del gobierno receptor.En la década de los setenta se desarrollaron los Proyectos de Desarrollo RuralIntegrados (que incluían actividades en los sectores de la infraestructura, la salud, laeducación, la actividad agraria y el crédito rural), encaminados a darle solución alproblema de la pobreza desde los diversos aspectos interrelacionados que lacondicionan. La agricultura minifundista y el crédito, anteriormente dejado de lado,debido a la dificultad de desembolsar ayuda en pequeñas cantidades, fueron impulsadoscon entusiasmo a partir de ese momento.Antes de la segunda crisis del petróleo ya había síntomas de lo que llamaríamosinsostenibilidad en cuanto a este tipo de proyectos se refiere. En general, la modalidadde ayuda por proyectos se había establecido en todos los sectores. Esto síntomas sedebían a tres razones principales: 25
  • 26.  uno, este modo de ayuda, que involucraba más activamente a los gobiernos de los países receptores y eran de mayor complejidad, estaban teniendo cada vez más retrasos de implementación, y mayores problemas en cuanto a la capacidad de absorción.  Dos, cada vez era más evidente que las posibilidades de éxito de los proyectos no se debían exclusivamente a factores internos a los proyectos.  Tres, los métodos de evaluación, los cuales solamente se ocupaban de los efectos directos de los proyectos, ofrecían una visión parcial y a menudo, sobrevalorada de los efectos de la ayuda. Algunos estimaciones econométricas macro sobre la efectividad de la ayuda mostraron un impacto general (el coeficiente de regresión parcial de crecimiento respecto a la ayuda) insignificativativamente distinto de cero9 (Tarp et al. 2000)Los problemas asociados a la ayuda por proyectos cedieron lugar a la ayuda financieraen forma de programa, las operaciones de asistencia técnica para el desarrollo decapacidades, y a los proyectos, no ya ejecutados por el gobierno, sino por las 10Organizaciones No Gubernamentales. A partir de la década de los ochenta el sector(privado) no lucrativo cobró importancia en el panorama de la cooperación aldesarrollo.En el lado de la oferta (de ayuda) había una amplia decepción con respecto al modo dedesembolso de ayuda por proyectos unido a la percepción de que los proyectos9 Hace referencia a los trabajos de Mosley et al. (de 1987) y Boone (de 1996) sobre la evidenciaestadística de la efectividad de la ayuda (aquí efectividad de la ayuda entendida como crecimiento delPIB). La variable dependiente en estos estudios es el crecimiento del PIB per cápita y la variableindependiente la ayuda al desarrollo como porcentaje del PIB. Otras variables independientes incluyenotros tipos de flujos financieros, ahorro, aumento del alfabetismo y exportaciones...10 El auge de las ONGs en desarrollo se explica en parte, por la tendencia imperante de minimizar el papeldel Estado, que también afectó a la cooperación gubernamental. La administración Reagan creó unambiente fértil para las críticas a la ayuda externa, pues para ellos la asistencia económica distorsiona lalibre operación del mercado e impide el desarrollo del sector privado. Al mismo tiempo, hubo un granesfuerzo por privatizar la ayuda canalizando mayores flujos a través de las ONGs y el sector privado(Tarp, et al. 2000) 26
  • 27. requerían buenas políticas y buenas instituciones que respaldasen la acción porproyectos, pero en la época de la segunda crisis del petróleo no se daba ningún tipo deprogreso en los países más pobres. En la recesión del lustro 1980 -1985 se dieron unaserie de retrasos en el pago de la deuda soberana que rápidamente llevaron a la retiradade los préstamos bancarios, las inversiones de carteras y la inversión directa. A loshombros de los donantes cayó la carga de salir a socorrer a los países en vías dedesarrollo, en una emergencia sin precedentes. Ahora los donantes no ayudabanmediante proyectos de lento desembolso, sino que debían hacer desembolsos rápidospara apoyo en las balanzas de pago en estos países.Esta nueva modalidad de ayuda empezó a llegar de todas partes: Desde el BancoMundial en forma de préstamos para fines de ajuste, desde los donantes bilaterales enforma de apoyo a la balanza de pagos, normalmente ligada a las operaciones del BancoMundial, e incluso desde el Fondo Monetario Internacional, con el Servicio Reforzadode Ajuste Estructural (SRAE), siendo ésta la primera vez que el FMI se involucraba enla concesión de ayuda. En general, estas operaciones estaban condicionadas a laeliminación de los elementos de intervención estatal, de los cuales se creía queinterferían en el efectivo funcionamiento de los mercados. Se trataba de una agendaneoliberal que se estaba implementando voluntariamente en los países industrializados yque se impuso en los países en vías de desarrollo a través de estas operaciones de ajusteestructural, nombre con el que se conoció a este nuevo tipo de ayuda programática (Tarpet al. 2000)El siguiente gran hito en la historia de la cooperación tuvo lugar en el año 1992, año enel que el Banco Mundial introdujo la iniciativa de imponer como condición adicional asu programa de ayuda, la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza porparte del gobierno receptor de ayuda. Esta iniciativa ha sido progresivamente asimilada 27
  • 28. por los donantes bilaterales tales como los donantes escandinavos u Holanda. La ideasubyacente a la elaboración de una estrategia tal, era la de suavizar los efectossecundarios de los programas de ajuste, esas alarmantes consecuencias criticadas en elinforme de Unicef Ajuste con Rostro Humano, y también la de ganar adeptos a laspolíticas de reforma o al menos relajar la oposición a este tipo de políticas entre losperdedores de la aplicación de las mismas, para así facilitar su implementación.La ayuda programática o financiera convivió durante todos estos años con los proyectosde desarrollo, ahora con una importante parte de los mismos en manos de las ONGs. Laidea de ofrecer ayuda financiera era facilitar el camino a los proyectos, específicamenteeliminando las distorsiones que (supuestamente) dañaban a los mismos. En el año 1996se sumó al carro de la ayuda, la iniciativa para la reducción de la deuda de los PaísesPobres Altamente Endeudados (HIPC en sus siglas en inglés), una propuesta querealizaron conjuntamente el FMI y el Banco Mundial. El objetivo era que los paísespobres más endeudados alcanzaran un nivel sostenible de endeudamiento para, de estaforma, poder centrarse en la lucha contra la pobreza y el crecimiento económico. En elaño 1999 se ratificó la Iniciativa Reforzada de la HIPC o la HIPC II, con la cual sepretende facilitar un alivio de la deuda más rápido.Cuadro 2.1. Iniciativa para la reducción de la deuda de los Países Pobres AltamenteEndeudados Iniciativa HIPC: Tras una revisión integral efectuada en 1999, se aprobaron una serie de modificaciones para proporcionar un alivio de la deuda más acelerado, profundo y amplio y para fortalecer los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la pobreza y las medidas de carácter social. En 2005, para fomentar los avances en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Iniciativa para los PPME se complementó con la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM). La IADM contempla un alivio del 100% de la deuda por parte de tres instituciones 28
  • 29. multilaterales a favor de países que hayan completado el proceso de la Iniciativa paralos PPME: el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundialy el Fondo Africano de Desarrollo (FAfD). En 2007, el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) también decidió suministrar alivio de la deuda adicional ("más alláde la Iniciativa para los PPME") a los cinco PPME del continente americano.Para tener acceso a la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, los paísesdeben: 1) poder recibir financiamiento solo de la AIF y estar habilitados para recibirrecursos del SCLP; 2) enfrentar una situación de endeudamiento insostenible, quesupera el alcance de los mecanismos de alivio de la deuda tradicionalmentedisponibles; 3) establecer una trayectoria satisfactoria de reforma y aplicación depolíticas económicas adecuadas en el marco de programas respaldados por el FMI y laAIF, y 4) haber elaborado un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza(DELP), siguiendo un proceso participativo de base amplia. Una vez que el paíscumpla estos criterios o haya avanzado lo suficiente en su cumplimiento, losDirectorios Ejecutivos del FMI y la AIF deciden oficialmente su habilitación pararecibir alivio de la deuda, y la comunidad internacional se compromete a reducir ladeuda hasta el umbral de sostenibilidad acordado. Este se denomina el punto dedecisión. Cuando los países alcanzan el punto de decisión, pueden empezar a recibirinmediatamente un alivio provisional del servicio de la deuda que se venza. Noobstante, para recibir una reducción completa e irrevocable de la deuda en virtud de laIniciativa para los PPME, los países deben: i) establecer una trayectoria ulterior debuenos resultados en programas respaldados por el FMI y la AIF; ii) aplicarsatisfactoriamente las reformas fundamentales de política acordadas en el punto dedecisión, y iii) adoptar e implementar un DELP por un año como mínimo. Una vezcumplidos estos criterios, los países pueden alcanzar el punto de culminación, en el 29
  • 30. cual los prestamistas deberán suministrar la totalidad del alivio de la deuda prometido en el punto de decisión. Fuente: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/hipcs.htmEste instrumento de alivio de la deuda se ha visto sometido sin embargo a numerosascríticas, las cuales apuntan hacia una serie de deficiencias como un escaso número debeneficiarios, un excesivo condicionamiento a los programas de ajuste, una escasareducción de la deuda que no exime a los países de los costes sociales delendeudamiento, el problema de la deuda odiosa11 o un criterio de elegibilidad noadecuado, basado en ratios de deuda sobre exportaciones y no en la capacidad de pagode los países. También desde el lado de los acreedores, se han lanzado críticas por elalivio de la deuda conseguidos por gobiernos de élites y corruptos, que al largo plazo,responden ante el alivio del endeudamiento con nuevos endeudamientos (Olivié &Sorroza, 2006)En estas dos últimas décadas, al desembolso de ayuda se le ha añadido la exigencia decumplir con ciertas condiciones políticas para que con la ayuda programáticacondicionada se produzca estabilización macroeconómica y buena gobernanza más todauna serie de puntos suplementarios como puede ser la protección medioambiental,mayor equidad entre hombres y mujeres, desmilitarización o prevención de conflictos12.La carga impuesta a los gobiernos a través del condicionamiento de la ayudaprogramática, ofrece un amplio margen para un instrumento de creciente importancia enlos presupuestos de cooperación: la asistencia técnica (Tarp et al. 2000).11 Deuda odiosa: Según Olivé & Sorroza deuda odiosa hace referencia a deudas contraídas por gobiernosilegítimos.12 Este fenómeno ya se ha mencionado en el apartado anterior al hacer referencia a las Reformas deSegunda Generación o Augmented Washington Consensus. 30
  • 31. 2.2. Los avances conseguidos mediante la Declaración de París:Fruto del creciente debate a nivel mundial sobre la eficacia de la ayuda para alcanzar losObjetivos de desarrollo del milenio, más de un centenar13 de países donantes yreceptores de ayuda firmaron la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda en elaño 2005, tema en el que se profundizó durante el Foro de Alto Nivel de Accra del año2008, y que dio lugar a la creación de la Agenda de Accra. El contenido de loscompromisos políticos no es algo completamente nuevo. La Declaración de París naciótras una larga crisis de confianza en el campo de la ayuda al desarrollo en la década delos 90 y después de varias reacciones políticas importantes a nivel mundial. Senecesitaban acciones conjuntas que estuvieran basadas en una nueva serie derelaciones entre los países y sus “Socios de Desarrollo.” (Wood, et al. 2008)El hecho de que estos principios se reflejen a modo de compromiso adoptado por lospaíses de la OCDE, facilita el avance hacia una cooperación de más calidad, y al menosen teoría, sienta las bases para llevar a cabo una cooperación más respetuosa con lasestrategias de desarrollo de los países socios (principio de alineación) y por tanto máscompatible con el concepto de desarrollo defendido en el primer apartado. Análisis de los principios recogidos en la declaración de París: A) APROPIACIÓN: Los países socios ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrolloLa OCDE invita a contemplar el principio de apropiación como liderazgo a nivelpolítico y participación social, realizada a través de los parlamentos, la sociedad civil yel sector privado, el control interno y la rendición de cuentas. La apropiación nacional13 Fuente: OCDE 31
  • 32. será más robusta si se realiza democráticamente. La apropiación es la toma deconciencia de la necesidad de la eficacia de la ayuda (y en definitiva, de la eficacia delas estrategias de desarrollo) desde el ángulo del país socio. La alineación es laobservación de la necesidad de eficacia de la ayuda desde la perspectiva del donante. Laapropiación hace referencia por tanto a la existencia de estrategias de desarrollospropias del país y con las que éste se identifica. El indicador desarrollado en laDeclaración de París (indicador 1) para medir los avances en cuanto a la aplicación deeste primer principio (y primer escalón hacia la eficacia), hace referencia a lascualidades que deben tener estas estrategias: éstas deben tener prioridades estratégicasclaras y deben estar vinculadas a un marco de gastos a medio plazo que se reflejen enlos presupuestos nacionales (Declaración de París, 2005)La OCDE resalta por tanto la necesidad de fortalecer la credibilidad de lospresupuestos nacionales de los países socios como herramienta para gestionar laasignación y el uso de los recursos para el desarrollo. Para ello, también existe unindicador que mide la proporción de los flujos de ayuda totales que se registra en lospresupuestos nacionales de los países socios.La comunidad de donantes se guía a partir del análisis que el Banco Mundial hace de lasestrategias nacionales de desarrollo y las políticas de desarrollo, el cual determina elvalor operativo de las mismas (según los mismos criterios del Indicador 1 de laDeclaración de París). El Banco Mundial puntúa las estrategias nacionales con unaescala de cinco puntos en el que A es la mejor puntuación posible y E la puntuación másbaja. B) ALINEACIÓN: Los donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. 32
  • 33. El principio de alineación es uno de los más importantes, teniendo en cuenta que lospaíses socios (países receptores de ayuda) tienen una importancia capital en la medidaen que son ellos quienes invierten la mayor parte de recursos y esfuerzos en su propiodesarrollo (Toledano et al.2009 p. 37) A la hora de contemplar la importancia delprincipio de alineación, es importante tener en cuenta la fungibilidad en cooperación aldesarrollo, el principio económico con el cual los beneficios netos de la ayuda dependende las consecuencias de utilizar recursos en otras áreas (Stiglitz, 1998) Es decir, elhecho de ofrecer ayuda económica a un determinado gobierno no solo implicaconsecuencias directas exclusivamente para el monto aportado por el país donante, sinotambién para los recursos propios del gobierno receptor de ayuda que se liberan y sepueden invertir en otros sectores. La lógica de la aplicación del principio de alineaciónse basa en que el principio de eficacia de la ayuda se enmarque en definitiva en uncontexto nacional donde se aplique el principio de eficacia en las estrategias dedesarrollo.Por eso mismo, el principio de alineación puede ser un arma de doble filo, pues si biensupone un avance muy importante, tal y como he expuesto anteriormente, tambiénpuede ser un tanto estéril, si con alineación nos referimos a alineación con unDocumento Estrategia de Reducción de la Pobreza (PRSP en inglés) que esconda lasexigencias en materia de política económica y comercial dictada por las instituciones deBretton Woods y que no sea neceariamente un documento propio del país socio. Aunquecomo veremos más adelante, en el caso de Vietnam, no siempre se da el caso de que laEstrategia de Reducción de la Pobreza sea un documento dictado por las institucionesfinancieras internacionales, aunque la influencia de las instituciones sea inevitable (y enparte puede ser positiva). 33
  • 34. El Consenso Europeo sobre Desarrollo de la UE identifica las estrategias dedesarrollo de los países socios con el Documento Estrategia de Reducción de la Pobreza(PRSP). Pero como veremos con el caso de Vietnam, también puede darse el procesoinverso, es decir, que las estrategias propias de desarrollo del país comprendan unenfoque de reducción de la pobreza y se consideren por tanto como equivalentes. Lacuestión no es de forma, sino de fondo.También pierde peso la aplicación de un principio semejante en materia de cooperación,si por otro lado, los países donantes presionan para obtener ventajas desproporcionadasen materia comercio con los países en desarrollo, y ponen así en peligro el propiodesarrollo de estos países. En cierta manera, el principio de alineación se acerca alprincipio de coherencia de políticas, ya que, en última instancia, todo ello repercutedecisivamente en las posibilidades de desarrollo económico.La aplicación de este principio a las políticas de cooperación supone gestionar la ayuda,siempre que sea factible, a través de los sistemas nacionales de los países socios. Porello, la existencia de una estrategia de desarrollo operativa y propia del país socio es lacondición necesaria para que se cumpla el segundo principio de la Declaración de París.Para hacer un seguimiento del cumplimiento de este segundo principio, se handesarrollado indicadores y objetivos sobre el uso de estos sistemas, en concreto, elsistema de gestión de las finanzas públicas y el sistema de aprovisionamiento. Laconfianza en los sistemas nacionales de los países socios implica que el país donanterenuncie a la creación Unidades de Gestión de Proyectos (PIUs en sus siglas en inglés)ya que éstas son estructuras paralelas a las propias del país socio. Esta práctica desvíarecursos y experiencia para el sector público del país socio.El tercer punto importante señalado por la OCDE respecto a este principio es el de lanecesidad de hacer predecibles y estables los flujos de ayuda. 34
  • 35. Este tema se vuelve más serio en el momento en que la ayuda al desarrollo se planteasostener compromisos de gasto en el largo plazo. Los proyectos de carretera cortos definanciación pueden esperar al siguiente año para completarse pero unos maestros omédicos con retrasos en sus salarios suponen un problema mucho más serio. Si laayuda no se hace más predecible, el paso de la descoordinada ayuda por proyectos alapoyo programático coordinado puede suponer que las ventajas supuestas, tales comoreducción de costes, se vean superadas por un aumento de la volatilidad (Gelb, 2008)El estudio de Gelb sobre predictibilidad indica que, si bien la ayuda agregada esbastante estable (más incluso que la IDE total u otro tipo de flujo de capitales privado),la volatilidad de los flujos de ayuda a los países individualmente es mucho mayor (Gelb,2008)El indicador de predictibilidad de la Declaración de París (indicador 7) analiza lapredictibilidad desde dos enfoques: uno, la habilidad conjunta de donantes y gobiernoreceptor de desembolsar la ayuda conforme a lo programado y dos, la capacidad dedonantes y gobierno para registrar los desembolsos de los donantes al sectorgubernamental de forma íntegra.Un último aspecto y no menos relevante, relacionado con la aplicación del principio dealineación es la necesidad de desligar la ayuda al desarrollo. Tal y como señala laOCDE, la ayuda desligada ayuda al país socio a ser capaz de suministrar bienes yservicios de una forma sostenible. C) ARMONIZACIÓN: Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces. 35
  • 36. La agenda de armonización de la ayuda trata de coordinar a los donantes y unificar losprocedimientos, de tal forma que la ayuda en su conjunto, sea más eficaz. Laarmonización de los procedimientos de concesión de ayuda y la adopción de acuerdoscomunes, reduce la duplicación de esfuerzos y los costes de transacción (...) LaDeclaración de París vincula estrechamente el principio de armonización con elprincipio de apropiación y alineación, en parte debido a que la forma más simple dealcanzar acuerdos comunes es la de adoptar los acuerdos o las estrategiasestablecidos/as por el país socio (OCDE, 2008)En virtud de este principio se ha dado paso a la utilización de nuevos instrumentos decooperación distintos a la cooperación por proyectos, que facilitan un proceso dedesarrollo en el largo plazo y con mayores oportunidades de sostenibilidad. En lacomunidad de donantes estos nuevos instrumentos se reconocen bajo el nombre de“nueva arquitectura de la ayuda.”Cuadro 2.2. Nueva arquitectura de la ayuda Nueva arquitectura de la ayuda: Desde mediados del decenio de los noventa, se ha ido perfilando la “nueva arquitectura de la ayuda”: la comunidad internacional ha consensuado unos objetivos comunes (sociales y económicos, fundamentalmente) para promover el desarrollo de los países pobres y se han sofisticado los instrumentos de la cooperación internacional al desarrollo con vistas a obtener una mayor eficacia de dicha cooperación. Asimismo, tanto en los objetivos como en los instrumentos, se asume el impacto que tienen el conjunto de las relaciones económicas internacionales (comerciales, financieras) en el desarrollo de los países receptores de ayuda, más allá de las políticas de cooperación internacional al desarrollo. [Fuente: Olivié I. La nueva arquitectura de la ayuda y sus implicaciones para América Latina: Algunas sugerencias para la cooperación española. Real Instituto Elcano de Estudios 36
  • 37. Internacionales y Estratégicos, 2004] Los nuevos instrumentos de cooperación a los que hace referencia son aquellos que permiten una aplicación más fácil de los criterios de calidad de la ayuda (los principios de la Declaración de París), especialmente el apoyo presupuestario general y el apoyo presupuestario sectorial. A los nuevos instrumentos se le añade una nueva forma de organizar la cooperación (Enfoque basado en programas, cooperación delegada, división del trabajo…) D) GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS: Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a resultados.El planteamiento de una gestión orientada a resultados, según la Declaración de París,establece como condición necesaria el registro exacto, completo y transparente de losrecursos para el desarrollo en los presupuestos nacionales y demás métodos decontabilidad nacional de los países socios. Esta práctica ayuda a la consecución devarios objetivos distintos pero interrelacionados:  El fortalecimiento del proceso presupuestario de los países socios.  Mejor rendimiento de cuentas.  Mejora en el alineamiento con las políticas del gobierno receptor de ayuda  Mejor asignación de recursos en el tiempo.Con el fin de medir la aplicación de este principio, la OCDE también ha desarrolladodos indicadores (OCDE, 2008)El indicador 3 especifica si los presupuestos nacionales del país socio son exactos eincluyen un registro completo de los flujos de ayuda. 37
  • 38. El indicador 7 muestra si la ayuda ha sido desembolsada según lo planificado y si estácorrectamente registrada en los sistemas de contabilidad nacional de los países socios.El grado con el que las contribuciones financieras están registradas en los presupuestosnacionales ofrece información significativa acerca del grado de esfuerzo en conectar losprogramas de ayuda con las políticas y los procesos nacionales en los países socios.La segunda condición necesaria en la aplicación del principio de gestión orientada aresultados, pasa por que los países socios desarrollen un marco de seguimiento basadoen resultados (Results-Based Monitoring Framework)El seguimiento que hace la OCDE del progresivo desarrollo de tales sistemas, lo realizaa través del seguimiento realizado por el Banco Mundial mediante el informeEstrategias de Desarrollo Nacional Basadas en Resultados. El seguimiento del BancoMundial se centra en tres aspectos particulares: la calidad de la información generada, elacceso a la información que tienen los actores implicados (stakeholders) y el grado en elque esa información es usada en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación.La evaluación global se expresa en una puntuación que va desde la A (puntuaciónmáxima) hasta la E (puntuación mínima) representando B la existencia de un marcoorientado a resultados ampliamente desarrollado.Por su naturaleza, el principio de gestión orientada a resultados, supone un refuerzo enla aplicación de los demás principios, en especial, del principio de apropiación. E) MUTUA RESPONSABILIDAD Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrolloSe trata de un principio que refuerza los demás pilares de la Declaración de París yposteriormente, la Agenda de Acción de Accra (apropiación, alineación, armonización ygestión orientada a resultados). 38
  • 39. El indicador 12 es el punto de referencia mediante el cual medir la aplicación de esteprincipio. La cuestión que debe plantearse, según indica la OCDE, es si existe algúnmecanismo de evaluación mutua a nivel nacional del avance en compromisos deasociación surgidos a partir de la Declaración de Roma o de París o de un plan dearmonización y alineamiento. La meta acordada es que todos los países receptores deayuda tengan ese mecanismo para cubrir esa necesidad.Las evaluaciones mutuas de progreso son ejercicios que involucran por igual a lasautoridades de los países receptores de ayuda y a los donantes en una revisión de laactuación conjunta en el país receptor de ayuda. 3. El principio fundamental de armonización de la ayuda: Análisis de la necesidad de armonizar la cooperación bilateralEl principio de armonización es uno de los cinco pilares de la Declaración de París, ycomo tal, es ampliamente abordado por la OCDE. También la Unión Europea quiereliderar el proceso de armonización, fruto de la aplicación de la Declaración de París.La urgente necesidad de aplicar este principio se hace patente al ver que las décadas deexperiencia en cooperación al desarrollo hayan demostrado que la ayuda descoordinadaaumenta los costes tanto para los donantes como para los países socios y que reducesignificativamente el valor añadido de la ayuda14. La efectividad de la ayuda mejorasustancialmente cuando existen mecanismos de coordinación de la ayuda creados apartir de unos objetivos comunes que se hayan alcanzado en el seno de un marco en elque se reconcilien los distintos intereses de forma constructiva (OCDE, 2008)14 Entendemos que hace referencia al fortalecimiento institucional, reforzamiento de la responsabilidad endesarrollo y acumulación de experiencia útil que supone la aplicación de la Declaración de París y losnuevos instrumentos de cooperación de cooperación gubernamental. 39
  • 40. 3.1. Los enfoques basados en programas:En los ejercicios de evaluación (de la calidad de la ayuda) los enfoques basados enprogramas (EBP) reflejan el grado en el que los donantes están involucrados enacuerdos comunes para prestar apoyo a los programas dirigidos por los países socios. Elque el país socio ejercita su liderazgo sobre un programa que es apoyado a su vez por(varios) donantes.Para poder transferir más ayuda a través de canales armonizados se debe contar con lavoluntad efectiva del gobierno del país socio de asumir el liderazgo necesario, porejemplo, al presidir grupos de trabajo sectoriales y al elaborar políticas sectoriales, ytambién cuando dispone de sistemas nacionales propios.En un segundo nivel, los países donantes tienen la responsabilidad de hacer uso de lossistemas locales en el diseño de programas y en su implementación, en la gestiónfinanciera y en el seguimiento y la evaluación. La posibilidad de adoptar acuerdoscomunes también depende de la voluntad efectiva de los donantes de combinar susrecursos y negociar procedimientos comunes entre ellos mismos.En un tercer nivel, los países socios y donantes comparten la responsabilidad de poneren marcha un proceso de coordinación de donantes y una armonización de losprocedimientos de los donantes.En tanto que se opere a estos tres niveles, no existe ninguna modalidad de ayuda enparticular que se corresponda con el enfoque EBP. Se puede diseñar una amplia gamade modalidades de ayuda que contengan los rasgos de EBP, incluyendo la ayuda enforma de proyecto que se entregue dentro del contexto de un SWAp o la ayudaacumulada mediante fondo común o mediante acuerdo para cooperación técnica.La OCDE señala la dificultad de delimitación del concepto Enfoque Basado enProgramas al indicar las dificultades encontradas a la hora de medir el progreso en 40
  • 41. relación con el indicador 9. La dificultad radica precisamente en que el EBP no es unamodalidad (o instrumento) de ayuda sino una forma de gestionar la ayuda y los recursospropios de los países socios para impulsar políticas de un sector en particular o algúnotro tipo de actividad. Un segundo aspecto a tener en cuenta en relación al conceptoEBP, es que el indicador 9 es el único que hace referencia a todo el conjunto de AOD yno exclusivamente a la AOD ofrecida al gobierno del país receptor de ayuda. En estesentido, la ayuda canalizada a través de las organizaciones de la población civil puedeser considerada válida como PBA si responde a los criterios de armonización descritos.3.2. Las misiones coordinadas de donantes: división del trabajo ycomplementariedad:La Declaración de París compromete a los donantes a negociar en aras de una mayorcomplementariedad o una mejor división del trabajo entre sus respectivos programas.También hace un llamamiento a trabajar conjuntamente y reducir así el número demisiones, evaluaciones y estudios analíticos duplicados. Este segundo aspecto es elobjeto de los indicadores 10a y 10b, para las misiones conjuntas por país socio y losestudios analíticos conjuntos, respectivamente.Una de las quejas más frecuentes de parte de las autoridades de los países socios es quese consume mucho tiempo asistiendo a citas con los donantes y haciendo frente a susrequerimientos. Algunas veces los encuentros los planifican los donantes sin tener enconsideración las agendas propias de las autoridades de los países donantes y sinconsideración de las exigencias de tiempo requeridas por otros donantes. Con el fin decoordinar mejor las misiones, se exige de los donantes que lleven a cabo menosmisiones, coordinen la planificación temporal de las misiones con los demás donantes,lleven a cabo más misiones conjuntas y respeten los períodos vacacionales de los paísessocios. 41
  • 42. Las misiones conjuntas:El indicador 10a se centra en la proporción de misiones conjuntas llevadas a cabo pordos o más donantes o por un donante en nombre de otro. El objetivo de operar así no essimplemente aumentar el número de misiones conjuntas, sino llevar a cabo un menornúmero de misiones. También reconoce que puede haber un lugar/momento apropiadopara misiones de un solo donante.Los estudios analíticos conjuntos por paísesEl trabajo analítico por países comprende el análisis y asesoramiento necesarios parafortalecer el diálogo político y desarrollar e implementar estrategias por países parallevar a cabo posteriormente una cooperación al desarrollo de calidad. Normalmenteincluye estudios y estrategias por países o por sectores, evaluaciones, proposiciones(discussion papers) etc. La rigurosidad en el trabajo analítico es condiciónindispensable para el posterior planteamiento de políticas y programas de desarrollo.La Declaración de París reconoce que los donantes tienen la responsabilidad deasegurarse de que el trabajo analítico propuesto, se lleva a cabo de forma conjunta, en lamedida de lo posible. Esta forma de trabajar ayuda a reducir los costes de transacciónpara las autoridades de los países socios, evita duplicaciones innecesarias e invita aavanzar en el entendimiento común entre donantes. Los donantes también deben recurriral trabajo analítico propio de los países socios y cuando sea adecuado, trabajarconjuntamente con los gobiernos, además de trabajar con otros donantes.El indicador 10b mide la proporción de informes analíticos o los estudios sobre lospaíses socios llevados a cabo por dos o más donantes o por un donante en nombre deotro, como porcentaje del número total de informes y/o estudios. 42
  • 43. En esta misma línea, la comunidad de donantes ha desarrollado el concepto decooperación delegada como estadio avanzado de armonización entre donantesbilaterales con una filosofía de intervención similar (Palacio Blasco, 2007).La correcta aplicación de este método de trabajo implica que los donantes debanrenunciar a sus exigencias particulares. La cooperación delegada se basa en la lógica dela complementariedad y las ventajas comparativas de cada donante; un donante, debidoa su particular experiencia o idoneidad asume el rol de mandatario (o donante líder) einterlocutor con el gobierno receptor de ayuda. El resto de donantes quevoluntariamente cooperan en la consecución del proyecto/programa en juego, asumensu condición de donantes silenciosos, limitando su cooperación a la contribuciónfinanciera y delegando la responsabilidad de gestión al donante principal. El donantesilencioso (o los donantes silenciosos si son varios) renuncia – así – a mantenerrelaciones bilaterales con el país receptor en los temas objeto de la delegación. Lostérminos concretos de la delegación y las modalidades para su puesta en práctica sedefinen entre las partes en un contexto de confianza mutua (Palacio Blasco, 2007)La cooperación delegada hace referencia a las alianzas entre donantes bilaterales, apesar de que la alianza o colaboración con los organismos internacionales ha sido unapráctica común a lo largo de las décadas de cooperación. El recurso a la cofinanciacióna través de los organismos de Naciones Unidas o las Instituciones FinancierasInternacionales no siempre es posible, principalmente en aquellos casos en los que eldonante bilateral no tiene representación en el país beneficiario de los fondos o cuandoexisten discrepancias importantes en relación a la política e instrumentos decooperación que se considera se deberían aplicar. (Palacio Blasco, 2007) 43
  • 44. 3.3. El papel de la Unión Europea como facilitador de la armonización de la ayuda:La Unión Europea tiene un papel muy importante en cuanto árbitro y facilitador de laarmonización de las prácticas de cooperación de los países miembros. Mediante laaprobación del Consenso Europeo sobre desarrollo en el año 2005 y del Código deConducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política de desarrollo enel año 2007, la UE pone de manifiesto su potencial como estructura ideal para promoverla armonización en la cooperación al desarrollo. La Unión Europea cuenta conimportantes ventajas y oportunidades por la experiencia que sus miembros han podidoacumular en el modus operandi supranacional. Por tanto, no sorprende que la divisióndel trabajo haya entrado con fuerza en el debate europeo sobre el futuro de la ayuda.(Schulz, 2007)El Consenso Europeo sobre desarrollo describe la cooperación al desarrollo como unacompetencia compartida entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros. En estesentido plantea la política comunitaria en la esfera de la cooperación al desarrollo comocomplementaria a las políticas llevadas a cabo por sus Estados Miembros. El Consensorecoge por tanto una visión compartida por los Estados Miembros y la ComunidadEuropea y otorga especial importancia a la coordinación y la complementariedad dedonantes. Según el Consenso, la mejor forma de poner en práctica estos principios, es lade atenerse al propio proceso de desarrollo liderado por los países receptores de ayuda ytrabajando en una programación conjunta y multianual basada en las estrategias dereducción de la pobreza u otras estrategias similares y en los presupuestos nacionales delos países socios15.15 Este modo de concebir la cooperación al desarrollo se ajusta teóricamente a la aplicación de losprincipios de apropiación y alineación con las estrategias nacionales de desarrollo de los países socios. Elproblema surge a la hora de plantearse cuáles son verdaderamente esas estrategias y si realmenteresponden a la iniciativa nacional y a sus propios intereses. 44
  • 45. El Código de Conducta para la división del trabajo en políticas de desarrollo determinauna serie de medidas encaminadas a mejorar la complementariedad y la división deltrabajo entre donantes. Estas surgen a partir de un análisis de los retos y lasoportunidades de la acción de la UE. El análisis de los retos pasa por analizar el tema dela visibilidad del donante, las dificultades operacionales y el reconocimiento de laexperiencia acumulada por algunos donantes.El papel de la UE como principal donante de AOD en el mundo, la visión compartida encuanto a los objetivos de desarrollo y el Atlas de Donantes de la UE son lasoportunidades identificadas.Cuadro 3.1. Atlas de Donantes de la Unión Europea Atlas de Donantes de la UE: El atlas de donantes, que incluye los 25 países miembros de la UE (finales de 2006), es un proyecto común de la Comisión Europea y la OCDE, que se basa en los datos de AOD que comunican los países al CAD y una encuesta realizada a los 25 donantes sobre aspectos estratégicos, institucionales y operativos. Aporta una visión detallada, a través de múltiples criterios, de la distribución geográfica de la AOD bilateral de la UE (lo que incluye la Comisión Europea).Permite identificar con cierta facilidad los países mimados y huérfanos de la ayuda de la UE, pero no ofrece herramientas adecuadas para analizar las posibles ventajas comparativas de los donantes. Este documento hace además un estudio de las lagunas, los trabajos duplicados y los costes administrativos innecesarios que limitan el impacto de la ayuda otorgada por donantes europeos. Fuente: Schlulz, N. La división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso con la eficacia? 45
  • 46. El Código de Conducta profundiza además en el concepto de complementariedad yhace un recorrido por las diversas dimensiones de tal concepto: la complementariedaden terreno (in-country complementarity), la complementariedad en el reparto de paísesreceptores de ayuda (cross-country complementarity), la complementariedadintrasectorial, la complementariedad vertical16 o la complementariedad entreinstrumentos de cooperación.El Código de Conducta también describe los pasos fundamentales hacia la división deltrabajo basada en el principio de complementariedad. Analizar la experiencia acumuladay tenerla en cuenta en las futuras actuaciones; establecer un mandato político alrespecto; establecer una forma de operar apropiada que defina el modo de canalizar laayuda y los roles de los donantes activos o mandatarios así como el de los donantessilenciosos, y que incluya una programación y un acuerdo financiero común; utilizar unenfoque pragmático hacia la implementación, esto es, hacia resultados tangibles y haceruso de un sistema de seguimiento eficaz (monitoring system).El método contemplado para poner en marcha esta serie de medidas es la existencia deun Código de Conducta para la división del trabajo y la complementariedad en sí. ElCódigo de Conducta se define por ser voluntario, flexible y autoimpuesto como guía(soft-law) de carácter dinámico y general. El Código va dirigido a todos los actoreseuropeos en materia de cooperación al desarrollo. Su contenido se ciñe a lacomplementariedad entre autoridades públicas. A su vez, como método, el Códigorecoge los principios a los que debe atenerse la aplicación de la división del trabajo.Cuadro 3.2. Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código deConducta Principios para la aplicación de la división del trabajo del Código de Conducta:16 La complementariedad vertical hace referencia a la necesidad de crear nuevas sinergias entre losprogramas a nivel local, a nivel nacional y a nivel de acción internacional mediante fondos globales uotros instrumentos propios de los organismos internacionales y/o regionales. 46
  • 47.  Principio guía 1: concentrar las actividades en terreno en dos sectores centrales: los donantes europeos centrarán sus actividades en dos sectores basándose en sus ventajas comparativas respectivas. Se anima a los países socios a jugar un papel activo en la identificación de los sectores. El Consenso Europeo define los roles con los que la Comisión pretenderá proporcionar valor añadido (parágrafos 46-55). El Consenso Europeo se complementa con el Tratado, el cual reconoce el valor añadido de las políticas comunitarias internas en cuanto a su dimensión externa. Además de los dos sectores centrales, los cuales implicarán la mayor parte de los fondos disponibles, los donantes pueden ofrecer Apoyo Presupuestario General y financiar actividades en otras áreas como apoyo a la sociedad civil, investigación o cooperación universitaria o escolar. Principio guía 2: reorientar las otras actividades en terreno: la aplicación de este principio implica que las actividades no incluidas en los dos centrales o bien se mantengan mediante acuerdo de cooperación delegada, mediante apoyo presupuestario general o bien se finalicen de forma responsable. Principio guía 3: asegurar una presencia europea adecuada en los sectores estratégicos: que al menos un donante europeo esté activamente implicado en cada sector considerado estratégico para la reducción de la pobreza hasta un máximo de tres donantes por sector (a partir de 2010) Principio guía 4: reproducir las prácticas de cooperación entre donantes bilaterales con las instituciones regionales socias del desarrollo. Principio guía 5: determinar cuáles serán los países prioritarios. Si bien la acción europea se caracteriza por ser universal, cada donante deberá reducir drásticamente los países a los que canaliza AOD, según los criterios de nivel 47
  • 48. de pobreza, políticas macroeconómicas y buena gobernanza.  Principio guía 6: asistir a los “huérfanos” de la cooperación internacional: Principio complementario al anterior, en el que la Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO) asume un papel importante, pues dedica especial atención a las crisis olvidadas.  Principio guía 7: analizar y expandir las áreas de mayor potencial teniendo a la vez en cuenta que el conjunto de la Comunidad Europea deberá mantener la diversidad en cuanto a su potencial y su maestría.  Principio guía 8: avanzar en los diversas dimensiones de la complementariedad (en terreno, entre instrumentos, vertical…)  Principio guía 9: promover al unísono la división del trabajo  Principio guía 10: profundizar la reforma de los sistemas de ayuda acorde a los requerimientos de la aplicación del principio 9. Fuente: Código de Conducta relativo a la división del trabajo en ámbito de la política de desarrolloExisten ya antecedentes de la implementación efectiva de modelos de división deltrabajo: el grupo de donantes Nordic Plus ya aplica una serie de principios decomplementariedad y cooperación delegada para la división del trabajo en países comoTanzania, Uganda y Zambia. (Schulz, 2007)Cuadro 3.3. Grupo de donantes Nordic Plus Nordic Plus: se compone por agencias donantes que se comparten enfoques de ayuda parecidos (Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Irlanda, Países Bajos y Gran Bretaña) y se basa en un plan de acción común de armonización y alineamiento. Integra diferentes subgrupos temáticos en los que, en ocasiones, participan otros 48
  • 49. donantes (por ejemplo, Alemania en el grupo de licitaciones y Canadá en cofinanciación, entre otros). Partiendo de una implicación activa de los países receptores en la identificación de prioridades y necesidades, estos principios pretenden reducir la cooperación de cada uno de los donantes miembros a tres sectores, al mismo tiempo que garantizar que en los sectores estratégicos estén trabajando entre uno y tres donantes del grupo Nordic Plus. Fuente: Schlulz, N. La división del trabajo entre los donantes europeos. ¿Reparto del pastel o compromiso con la eficacia?Nils-Sjard Schulz, investigador asociado de FRIDE17 y consultor independiente encooperación al desarrollo hace un análisis de las debilidades y amenazas inherentes a latarea de división del trabajo auspiciada por la Unión Europea y regida por el Código deConducta sobre la división del trabajo y la complementariedad. En su informe señalaque la división división del trabajo es una meta que afecta directamente a lasdecisiones políticas sobre las prioridades de la ayuda bilateral, más allá de la revisiónde requisitos de financiación, procedimientos administrativos y la realización demisiones conjuntas. Pretende asignar a cada donante, bajo el liderazgo de los paísesreceptores, un ámbito limitado de actuación geográfica y sectorial, lo que requiere unprofundo análisis de las capacidades propias y ventajas comparativas de la ayuda queprestan los países del Norte.Este autor detecta las dificultades que implica que lo anterior se cumpla. La primera deellas está relacionada con la aplicación simultánea del principio de apropiación y en estesentido al hecho de que la identificación de las ventajas comparativas debe venir delgobierno del país receptor de ayuda. Teniendo en cuenta las relaciones de poder, es17 Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior 49
  • 50. difícil asegurarse que los países receptores de ayuda estén realmente dispuestos a“expulsar” a donantes de ciertos sectores ya saturados y en el caso de que lo hagan eimpongan mayores exigencias de calidad en los flujos de ayuda, puede ocurrir quealgunos donantes se decanten entonces por abandonar la cooperación en estos países einclinarse más por aquellos de gobierno laxo, creándose así un sistema de dos clasesdentro de la cooperación.En cuanto a la especialización sectorial y geográfica y la correspondiente actuación delas agencias de cooperación, no existe aún un organismo o auditora independiente quedetermine la correcta especialización. Es más, el “carácter soberano” de la ayuda oficialal desarrollo impide un acercamiento crítico por parte de otros donantes y especialmentede los gobiernos de los países receptores y dificulta una identificación eficaz y basadaen criterios claros de las fortalezas y debilidades de la ayuda que prestan los paísesoccidentales en sus países.Un tercer desafío al que se enfrenta la agenda de la división del trabajo europea es alhecho de que la cooperación bilateral es un brazo más de las relaciones exteriores decada Estado y como tal, responde a menudo a los intereses comerciales, la seguridadenergética, la lucha contra la inmigración ilegal o incluso la proyección lingüística ycultural. Obviar la efectiva integración (en ocasiones, subordinación) de la ayuda alsistema de las relaciones internacionales puede obstaculizar una perspectiva realistasobre la factibilidad y economía políticas de una división del trabajo, especialmentecon respecto a la distribución geográfica (cross-country)Otros desafíos importantes e igualmente relacionados con la propia naturaleza de lacooperación bilateral anteriormente descrita, son por un lado la arbitrariedad en cuanto alas preferencias en la especialización sectorial18y por otro la posibilidad de que se den18 Según N.S. Schlulz, las microfinanzas y el rol de la mujer en el desarrollo han sido temas atractivos en los años 90,y es posible que, a lo largo de los próximos años, la prevención y mitigación de los efectos del cambio climático y las 50
  • 51. tendencias neocolonialistas camufladas de especialización geográfica. Según Schulz, loscriterios para concentrar mejor la labor por países son frágiles y puede darse que lasantiguas potencias coloniales pretendan centrar su especialización geográfica sobre susantiguas colonias, sobre las que, en muchos casos aún ejercen un importante controleconómico y político indirecto.En definitiva, las propuestas actuales apuestan exclusivamente por los modelosoperativos, sin considerar los aspectos institucionales y estratégicos. Esta esprecisamente su mayor debilidad, ya que sin una reflexión más autocrítica sobre losfundamentos institucionales de la ayuda se esquiva un análisis sobre los roles eintereses propios de las diferentes agencias de la ayuda como parte de la políticaexterior de los países del Norte. Sin una perspectiva estratégica de la nuevaarquitectura de la ayuda, aún quedan dudas sobre la finalidad de la división del trabajo(Schulz, 2007) 4. Nuevos y viejos instrumentos de cooperación que encajan en la nueva arquitectura de la ayuda surgida de la Declaración de ParísEn este apartado analizaremos otras modalidades de ayuda distintas a los proyectos dedesarrollo o la ayuda financiera o programática.Los instrumentos que analizaremos tienen un importante potencial para alcanzar laeficacia descrita en los compromisos adquiridos en la Declaración de París y la Agendade Acción de Accra, siempre y cuando se coopere con gobiernos responsables y no congobiernos rentistas, elitistas y corruptos.energías renovables sean nichos que desean ocupar la mayoría de los donantes. Esta dinámica implica que otrossubsectores menos atractivos puedan quedar al margen de las actuaciones prioritarias, sin que los conceptos actualesde la división del trabajo aporten una respuesta efectiva para garantizar la cobertura de estos temas subfinanciados. 51
  • 52. 4.1. La Cooperación Técnica:La cooperación (o asistencia) técnica cubre aspectos muy diversos del desarrollotécnico, la capacidad gubernamental, fortalecimiento institucional o el desarrollo decentros universitarios. La lógica de la cooperación técnica es la de proporcionarentrenamiento y formación técnica, sociopolíticas, económicas y/o de jurisprudencia. Laidea subyacente es la de superar la brecha del conocimiento y el avance tecnológico, asícomo el intercambio de experiencias en el terreno social, político y económico. Elhecho de que la transferencia de recursos de capital no funcionase para los países envías de desarrollo, con los mismos resultados que el Plan Marshall en Europa, se debía,entre otros motivos, a la falta de conocimiento acumulado ya fuera de índole técnica, ode falta de operatividad institucional o gubernamental. No obstante, en estas diferencias,también radican los defectos o limitaciones de la cooperación técnica. En sí, lacooperación técnica puede dar buenos resultados, y más aun hoy en día, puede favorecerel desarrollo frenando la fuga de cerebros de los países menos adelantados y/o de rentamedia. Pero también puede deformarse hacia una nueva forma de imposición depensamiento occidental, neocolonialismo e inadecuación a la idiosincrasia de lospueblos y regiones donde se pone en marcha.La definición que da la OCDE de la cooperación técnica distingue entre cooperacióntécnica y asistencia técnica, siendo la última una modalidad de cooperación técnicaligada a otros proyectos o programas de cooperación destinados a incrementar el stockde capital del país destinatario de la ayuda al desarrollo. A partir de esa distinción, lacooperación técnica según la define la OCDE, hace referencia todas aquellas actividadescuyo esencial propósito es el de aumentar el nivel de conocimiento, habilidades, know-how técnico, o aptitudes productivas en la población de los países en desarrollo y 52
  • 53. aumentar así el stock de capital humano con capacidad técnica para un uso más efectivode los recursos transferidos (Tarp et al. 2000)En Tarp et al. se muestra un perfil detallado de las limitaciones que se han idoobservando en el tiempo de experiencias acumuladas en cooperación técnica, las cualesresumiré a continuación:  La CT ha estado habitualmente dominada por los donantes: los donantes conciben, diseñan e implementan la CT con escasas aportaciones del país receptor. En el país beneficiario se percibe sin apropiación este modo de cooperación. El carácter predominante de los donantes en este instrumento implica que a menudo estos se desarrollan en áreas y sectores no considerados como prioritarios desde la óptica del país receptor. Este hecho complica la sostenibilidad de este tipo de proyectos. A esto se suma el excesivo afán de los donantes por obtener resultados mesurables, hacia los cuales dirige el personal de cooperación técnica a veces más esfuerzos que hacia la verdadera efectividad.  Una débil dirección de la CT de parte de los receptores derivada del hecho anterior se traduce en la realidad en una asimetría de intereses, en los que a veces se combinan gobiernos de escasos recursos con una gran cantidad de donantes afanados en obtener resultados mesurables en un corto plazo de tiempo. Como resultado, se ha dado a menudo el caso de que los donantes han conseguido llevar a cabo sus proyectos de cooperación técnica obviando los requerimientos directivos de los gobiernos receptores y minando así la capacidad de control de estos gobiernos e instituciones a los que inicialmente se pretendía reforzar. Estas estructuras paralelas necesitadas de personal, a menudo usurpan al personal más cualificado de los gobiernos, lo que finalmente se 53
  • 54. convierte en un elemento más de debilitamiento de las instituciones y gobiernos locales. Excesiva responsabilidad depositada en manos de consejeros o consultores expatriados: Otra desproporción clave en las limitaciones de la CT observadas es la de la contratación de expertos expatriados que difícilmente encajan dentro de las estructuras locales y los cuales reciben una remuneración excesivamente mejor comparada con los salarios del personal local. A esta desigualdad se le suman los privilegios de este personal expatriado, el cual tiene acceso al material y los bienes de los gobiernos locales, como pueden ser sus vehículos. Si a este trato desigual se le añaden las diferencias culturales, se está echando leña al fuego para una dinámica negativa e improductiva, que alimenta el resentimiento y desmoraliza al personal local. Como consecuencia de los desajustes anteriormente descritos el modelo experto- contraparte puede ser un fracaso y conducir al absentismo de las contrapartes en los períodos de formación. Se puede llegar a entrar en un círculo vicioso en el que realmente es escasa la transferencia de capacidades y de know-how. Por un lado, no se facilita la sensación de partenariado o verdadera asociación por las diferencias salariales y culturales y por otro, los expertos expatriados, a menudos muy ocupados en la elaboración de informes, tienen escasa capacidad de imponer un plan de trabajo que conduzca al aprender haciendo, y el personal local por el contrario tiene escasa autoridad para solicitar y poner en marcha la formación a la cual supuestamente tienen acceso. Masivas distorsiones en el mercado de la CT: los receptores de la CT ven a menudo la CT como un bien gratuito, ya que lo habitual es que se financie mediante donación y no mediante préstamos. Más aun, el carácter de dominio 54
  • 55. absoluto de los donantes sobre la CT, hace que esta se perciba en los paísesreceptores como con cero costes de oportunidad. Esta visión de gratuidad tiene amenudo incluso el efecto perverso de relajar al gobierno receptor en cuanto altipo de personal contratado: frente al personal expatriado gratuito, el personallocal supone un gasto presupuestario para los mismos. Este tipo de dinámicapuede llegar a suponer que la cooperación técnica tenga más interés para losgobiernos receptores por los bienes de equipo a los que tienen acceso gracias alos programas de cooperación técnica, que por el objetivo del proyecto decooperación en sí.Tales desajustes pueden desencadenar una dinámica muy poco productiva, peroque sí consume grandes cantidades de recursos ineficiente e ineficazmente.Una vez analizados los posibles factores que pueden hacer de la cooperacióntécnica un instrumento estéril, debemos plantearnos un círculo virtuoso en el quela cooperación técnica esté al servicio del proceso de transformación hacia eldesarrollo liderado por el país receptor y su personal local:En la experiencia acumulada no solo se han dado fracasos y círculos viciosos,también se han cosechado éxitos, de los cuales resumiré a continuación lasclaves según se describen en Tarp et al.Uno de los ejemplos descritos es el de la división de análisis económico delMinisterio de Agricultura de Marruecos: entre los factores contribuyentes aléxito se pueden describir los siguientes: formación avanzada en el extranjeropara más de 30 personas del personal local del Ministerio, la cual secomplementó con una prolongada serie de visitas periódicas y de corto plazo delos expertos expatriados para colaborar con el personal local en trabajos 55
  • 56. determinados. A estos dos hechos se sumaron una serie de elementos o circunstancias que facilitaron la cosecha del éxito:  Un ambiente administrativo positivo y congenial  Liderazgo sólido y dinámico del director marroquí de la Unidad de Análisis económico (el mismo director durante todo el tiempo de duración del proyecto)  Fuerte apoyo de parte dentro del Ministerio de Agricultura y del gobierno marroquí en general.  El surgimiento de programas de Máster de calidad en las universidades locales (también con la ayuda de la cooperación técnica) que proveía de un flujo constante de personal más joven y cualificado.Este proyecto puso en marcha un círculo virtuoso que partía de una institución local,que aumentaba la influencia institucional, y como consecuencia, el prestigioinstitucional, que motivaba al personal local a esforzarse y que atraía a individuoscompetentes de fuera, lo cual reforzaba aun más la capacidad institucional.Otro ejemplo mencionado en Tarp et al. es el del African Economic ResearchConsortium, (Consorcio Africano para la investigación económica) una institucióndedicada a fortalecer la capacidad local y que lleva a cabo estudios independientesacerca de los problemas relacionados con la dirección de las economías del ÁfricaSubsahariana (fundamentalmente a través de becas para la investigación) y que realizaprogramas de formación y difunde los resultados y hallazgos de las investigaciones.El apoyo mediante cooperación técnica a este tipo de instituciones supone un pasoadelante y una superación sobre los métodos más tradicionales de cooperación técnica.Su área geográfica de estudio es plurinacional pero su objeto de apoyo es el de una solaprofesión: la del economista. Mediante este tipo de instituciones se influencia 56
  • 57. indirectamente el proceso de elaboración de políticas, bajo la premisa de que una mejorformación económica conducirá a mejores políticas económicas, en lugar que buscarejercer una influencia directa sobre un gobierno y su forma de gobernar. La AERCbusca solamente el apoyo puntual de personal de CT y no de larga temporada. Lacalidad de sus programas de formación atrae también a economistas no africanos. Lainstitución en sí puede ser el germen para una fértil colaboración en investigación entreafricanos y no africanos.La necesidad de replantearse el modo de cooperación técnica, ha llevado a Fakuda-Parr19 a plantear un cambio de enfoque desde la creación de capacidad (capacitybuilding) hacia un enfoque sobre la utilización de capacidades (capacity utilisation).Este cambio de enfoque se hace estrictamente necesario ante el cambio decircunstancias acaecido desde los años setenta hasta ahora. Hoy día existen yainstituciones, organismos y personal cualificado en los países en desarrollo. Estasinstituciones funcionan deficientemente mientras este personal cualificado estasubempleado o desempleado. Hacer funcionar esta capacidad existente es el problema alque nos enfrentamos ahora (Tarp et al. 2000)4.2. Apoyo presupuestario general y apoyo presupuestario sectorial:El manual de Tarp et al. dice que en este nuevo instrumento se pueden encontrar losingredientes de la nueva retórica de la cooperación al desarrollo: hace referencia aprincipios como la asociación (partnership) la apropiación, la participación, lacoordinación de donantes etc. La estrategia SWAP incluye los programas de inversiónsectorial (SIP en sus siglas en inglés), los programas de apoyo o asistencia sectorial, el19 Sakiko Fakuda-Parr es una economista del desarrollo que desarrolla su actividad en un marcomultidisciplinar de capacidades y desarrollo humano. Es profesora de asuntos internacionales en la NewSchool Graduate Programm in International Affairs de Nueva York. Actualmente trabaja en áreas comoderechos humanos y pobreza, prevención de conflictos y tecnología global. Fuente:http://www.gpia.info/node/304 57
  • 58. apoyo presupuestario sectorial (SBS en sus siglas en inglés) y los programas dedesarrollo sectorial (SDP en sus siglas en inglés). La diversidad terminológica pone demanifiesto una cierta falta de consenso, armonización o estandarización de losprocedimientos y refleja que distintos donantes, por diversas razones, enfatizandiferentes aspectos en sus programas de ayuda. De ahí que el término SWAP hagareferencia a las diferentes formas de apoyo sectorial y será por tanto un términodescriptivo genérico para hacer referencia al nuevo fenómeno (Tarp et al. 2000)En el año 1996 el Secretario General de Naciones Unidas lanzó la Iniciativa Especialpara África del Sistema de las Naciones Unidas, con el propósito de racionalizar ymaximizar el impacto de la ayuda de Naciones Unidas y la de las instituciones delBretton Woods, mediante una coordinación más efectiva en las oficinas centrales y anivel de país. Los esfuerzos debían ser concentrados en unos sectores determinados,especialmente en educación y salud. En cuanto a las actividades a nivel de país, sereconoció que la coordinación de donantes tenía que ponerse al servicio de lasestrategias y programas desarrollados por el propio gobierno del país.Este fue el primer paso hacia una trayectoria de la cooperación al desarrollo aúnincipiente, pero que parece estar más en armonía con el objetivo del desarrollo humanoque antaño. También supone un esfuerzo por superar las limitaciones y los errorescometidos a lo largo de las décadas de la cooperación.Este primer paso se vio posteriormente reforzado por los donantes bilaterales, cuandofirmaron la Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra en estos últimos años.La apuesta por este tipo de instrumentos, además de reflejar la insatisfacción con laayuda por proyectos, también ha supuesto una reorientación de la ayuda a la balanza depagos condicionada políticamente, la cual adquirió una importante rol durante la era delajuste. El enfoque ha pasado de estar en el corto plazo, a plantear cuestiones del medio y 58
  • 59. largo plazo mediante la posibilidad de integrar los programas de los donantes en losprocesos presupuestarios y de planificación gubernamental, y se espera que se genere unapoyo sostenido, coordinado e integrado en los programas de desarrollo y lospresupuestos de los países receptores de ayuda.Los aspectos más fundamentales a tener en cuenta a la hora de sumarse a una iniciativade apoyo presupuestario son los siguientes:El gobierno receptor debe ser el que lleve las riendas y por tanto el que diseñe elprograma sectorial. Ahora bien, como es el donante el que decide prestar apoyo a unadeterminada política y presupuesto, el programa sectorial debería desarrollarsebasándose en evaluaciones comunes sobre los distintos aspectos relevantes delprograma: desde cuestiones de eficiencia económica hasta el impacto sobre la igualdad,la pobreza, el impacto de género y medioambiental. El hecho de que el donante decidaacerca de su disposición de ofrecer apoyo presupuestario, no debería llevarles amantener todo un "ejército" de personal de cooperación técnica que dicte y controle lasdecisiones programáticas y presupuestarias del gobierno receptor. Para que el principiode apropiación se cumpla, debe de respetarse la libertad del gobierno receptor decontratar a los expertos (profesionales independientes) que considere oportunos a lahora de recibir asesoramiento acerca de cómo desarrollar sus políticas de desarrollo.Otro aspecto importante a tener en cuenta es el de la necesidad de una mayorflexibilidad si las premisas macroeconómicas sobre las que se proyecta la planificaciónsectorial se ven alteradas durante el período pactado para un apoyo presupuestariosectorial.En el momento en que un gobierno demuestra que asume su responsabilidad en materiade desarrollo, los donantes deben dejar de lado la búsqueda de protagonismo(exigencias) y debe apostarse por una mayor armonización y consenso a la hora de 59
  • 60. ofrecer desembolsos de ayuda oficial al desarrollo. El instrumento de apoyopresupuestario es, probablemente, uno de los instrumentos en los que más fácilmentepuede prestarse a conseguir esfuerzos de armonización y/o de cooperación delegada.El apoyo presupuestario general supone un avance más en la confianza entre los paísesdonantes y socios. Un gobierno que efectivamente está luchando por implementarestrategias de desarrollo a largo plazo debería considerarse digno de recibir apoyopresupuestario general.El apoyo presupuestario (en especial el apoyo sectorial) facilita la implementación delos objetivos universalmente consensuados en materia de desarrollo humano. Es decir,a los objetivos sectoriales que se fueron consensuando a lo largo de la década de losnoventa con las diferentes conferencias de Naciones Unidas y que culminaron con laDeclaración del Milenio.El apoyo presupuestario, tal y como hemos descrito anteriormente, es además, elinstrumento en el que más efectivamente se materializan los compromisos adoptados enla Declaración de París y la Agenda de Accra, ya que favorece la apropiación de laspolíticas al otorgar una importante responsabilidad al gobierno receptor en cuanto aldesarrollo. También es un instrumento que, por su propia naturaleza, y si puesto enmarcha conforme a los principios que le corresponden, permite a los donantes alinearsecon las estrategias desarrolladas por los gobiernos receptores de ayuda y exige unamayor coordinación y armonización de los donantes, subsanando así las enormes cargasque anteriormente se han dado, debido a las exigencias individuales de cada donanteoperando en un mismo Estado.Dada la creciente conciencia y responsabilidad hacia una gestión (de la ayuda) orientadaa resultados, es importante destacar que una de las ventajas más importantes en estesentido es que la posibilidad de programar a mayor escala (presupuestos del Estado, 60
  • 61. políticas de Estado...) y de disponer de un mayor volumen de recursos para un mismoplan, objetivo y método, que permiten que algunos de los factores exógenos a unproyecto determinado, que ponen en peligro las posibilidades de éxito del mismo,puedan convertirse en factores endógenos en el programa sectorial y estar así mejorcontrolados. Insistir por tanto, en medir los resultados de las contribuciones de losdonantes individualmente es totalmente contradictorio a la idea del apoyopresupuestario (Tarp et al. 2000)En la literatura económica acerca de la cooperación al desarrollo, podemos encontrarposturas favorables al condicionamiento de la ayuda a la calidad de la gobernanza y,consecuentemente, ofrecer unos instrumentos frente a otros teniendo en cuenta elcompromiso y los resultados demostrados por el gobierno de un país. Sin tomar unapostura dogmática ni rígida, tampoco se debe bajar la guardia, a cambio de favorespolíticos y/o comerciales.Según Steven Radelet, miembro del Center for Global Development, los mecanismos deproporción de AOD deberían ser significativamente distintos para un país biengobernado, frente a un país deficientemente gobernado. Por ejemplo, en países biengobernados, los donantes deberían ofrecer la mayor parte de su ayuda a modo decompromisos en el largo plazo a través de apoyo presupuestario al gobierno central,mientras que en países deficientemente gobernados, son más apropiados los proyectospequeños y en el corto plazo a través de las ONGs (Radelet, 2004)En este mismo sentido apuntaba Joseph Stiglitz en su discurso en Tokio en 1998 en elseno de Naciones Unidas, haciendo referencia a la efectividad de la ayuda: en primerlugar es necesario considerar el vínculo entre la ayuda, el crecimiento y el ambientepolítico en los países receptores (…) 61
  • 62. Existen fuertes evidencias de que la ayuda aumenta el crecimiento en y sólo en elcontexto de políticas sólidas. Esto implica dos cosas: uno, es que los donantes puedenalcanzar mayores resultados por sus recursos en términos de crecimiento y reducción dela pobreza desplazando dinero de países con políticas inconsistentes a países conpolíticas sólidas. Esto es lo que se llama “selectividad del donante.” Dos, los donantesdeben ejercer mayor control en la selección de los proyectos20, asegurándose de queestos aportaran beneficios económicos substanciales por encima del ambiente políticoen general (Stiglitz, 1998)Las exigencias de buena gobernanza deberían no obstante, mantener una posturaflexible en cuanto a la relación entre grado de desarrollo económico y grado dedesarrollo institucional y prestar atención al hecho, bien señalado por Chang, de queunas instituciones sólidas con capacidad limitada para poner en prácticas buenaspolíticas para el desarrollo, no sirve de mucho ni llevará muy lejos a los países endesarrollo. La relación entre desarrollo económico y buena gobernanza no es lineal, labuena gobernanza no es estrictamente la causa del desarrollo. La capacidad paraimplementar políticas de desarrollo la pueden limitar las instituciones financierasinternacionales a través de la condicionalidad política para sus programas de ayuda, alos cuales se suman en numerosas ocasiones los paquetes de ayuda de los donantesbilaterales. Y las buenas políticas son, según Chang y otros autores, las políticas acordesa la experiencia histórica de los países hoy en día desarrollados, con políticasindustriales, de comercio y tecnología activamente intervencionistas y conexperimentación o variación local, pues cada país está sometido a unos condicionantesgeográficos y culturales distintos.20 Entiendo que en este discurso, en el que Joseph Stiglitz habla de ayuda al desarrollo en términosgenéricos, la palabra proyectos no hace referencia al instrumento de cooperación “proyecto” sino másbien a los planes de cooperación proyectados por cada donante en cada país donde cooperan. 62
  • 63. 5. La coherencia de políticas como principio fundamental para una cooperación al desarrollo de calidadLa enorme complejidad del fenómeno del desarrollo (en sus dimensiones económicas yhumanas) contrasta con la dimensión relativamente pequeña del flujo de Ayuda Oficialal Desarrollo en comparación con otros flujos de capitales y el impacto de laglobalización económica en general. De ahí se deriva la necesidad de aplicar elprincipio de coherencia de políticas a la hora de plantearse la cooperación aldesarrollo, pues sin tal coherencia, la eficacia de la ayuda está realmente comprometida.En este apartado nos ceñiremos a analizar los aspectos fundamentales de laglobalización económica (agenda de la OMC y flujo internacional de capitales)atendiendo al concepto de desarrollo propuesto en el primer apartado (el desarrolloeconómico es el motor del desarrollo humano) y sin analizar el impacto de otraspolíticas de dimensión internacional, ya que no se corresponden, al menos directamente,con el objeto de estudio de esta tesina.La cooperación al desarrollo y las demás cuestiones internacionales que afectan aldesarrollo económico se dan la mano o se relacionan más directamente en el momentoen el que se imponen condicionalidades a los países en desarrollo para poder acceder alos flujos de ayuda al desarrollo. En este sentido es llamativo comparar el volumen deAOD con las cifras implicadas en la aceptación de las condicionalidades.5.1. Desarrollo económico y el Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC:Con el establecimiento del GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) en el año1947, EEUU y otros países ricos permitían a los países en desarrollo proteger ysubsidiar a sus productores de una forma más activa que los países ricos. Este hechocontrasta con los días de colonialismo y los tratados desiguales, cuando los países endesarrollo se vieron forzados a practicar el libre comercio. (Chang, 2007) El resultado 63
  • 64. de esta nueva estrategia fue espectacular. Los países ricos experimentaron la llamadaEdad de oro del capitalismo (1950-1973) y más aún, los países en desarrollo tambiénactuaron muy bien durante este tiempo en el que utilizaron las políticas nacionalistasbajo el "permisivo" sistema internacional y con el que crecían al 3% en términos percápita, muy por encima de lo que crecieron bajo la primera ola de globalización (1870-1913) y dos veces el ratio registrado desde los años ochenta bajo las políticasneoliberales (Chang, 2007)Desde su perspectiva heterodoxa, Chang analiza lo que serían las condicionesapropiadas para el desarrollo económico. Según él, según él, la lógica de laespecialización defendida por David Ricardo no es válida para un país que pretendedesarrollar su economía, ya que la premisa de la que parte David Ricardo ("aceptandosus actuales niveles de tecnología tal como se dan, es mejor que los países seespecialicen en cosas en las que son relativamente mejores") no es la premisa sobre laque debe partir un país que quiera adquirir tecnologías más avanzadas para desarrollar(y diversificar) su economía: lleva su tiempo absorber las nuevas tecnologías, así quelos productores tecnológicamente retrasados (industria infante) necesitan un período deprotección de la competencia internacional durante este período de aprendizaje (Chang,2007).En la misma línea que el argumento de protección de la industria infante, Greenwald yStiglitz desarrollan un modelo económico mediante el cual se pretende demostrar que laeconomía de un país en desarrollo obtiene beneficios al restringir el comerciointernacional, que superan las ineficiencias de corto plazo asociadas a tal restricción, simediante tal protección se persigue el objetivo de mejorar la productividad en laactividad económica. A diferencia del clásico argumento de la industria infante,Greenwald y Stiglitz plantean un modelo económico partiendo del concepto de 64
  • 65. economía infante, diferenciándose este segundo del primero en el hecho de que sepresuponen efectos multiplicadores (en términos de productividad) extensivos hacia elsector agrario y/o tradicional, que produce así un salto cualitativo en el agregado debienes industriales y bienes agrarios. Este concepto (economía infante) se deriva delrazonamiento de que la innovación y las mejoras en la eficiencia productiva y mejorastecnológicas se gestan en el sector secundario, debido a la naturaleza propia de laactividad industrial, la cual se da principalmente en empresas grandes, longevas,estables y concentradas geográficamente. La actividad agraria en cambio se desarrollaprincipalmente de forma descentralizada y entre empresas pequeñas de menor duracióny consecuentemente menos estables. La teoría de la economía infante continúa haciendohincapié en que existen más incentivos para la Investigación y el Desarrollo (I+D) en laindustria que en el sector agrario, pues algunas innovaciones en particular se valoranmás en grandes organizaciones – al poder aplicarlas en muchas unidades de output –que en organizaciones más pequeñas con un menor nivel de output.Cuadro 5.1. Razonamiento del modelo de economía infante de Greenwald y Stiglitz Razonamiento del modelo de economía infante de Greenwald y Stiglitz: En cuanto a la producción de conocimiento  El conocimiento conducente a la mejora de la productividad es cumulativo y necesita generarse en condiciones de continuidad y estabilidad y por tanto dependen de una organización estable que preserve y disemine tales conocimientos además de una continuidad profesional y de personal que preste apoyo a estos procesos.  La capacidad de prestar apoyo a la I+D con fondos públicos: es más fácil y efectivo recaudar impuestos de las actividades a gran escala y 65
  • 66. densamente concentradas que de la actividad empresarial a pequeña escala y dispersa. En este sentido, las economías con un sector industrial están mejor preparadas para llevar a cabo actividades de I+D, incluyendo programas de I+D destinados a la actividad agraria.  Las grandes empresas industriales son igualmente más propensas a acumulación de capital humano que las pequeñas unidades agrarias, acumulación indispensable para el desarrollo de las innovaciones y su posterior diseminación gracias al movimiento de trabajadores entre empresas y entre sectores.  Al igual que con las actividades de I+D con fondos públicos, el apoyo público a la formación de capital humano es más fácilmente financiable a través de los impuestos recaudados con la actividad industrial a gran escala que con la actividad agraria dispersa y a pequeña escala. En cuanto a la difusión del conocimiento: En cuanto a la difusión del conocimiento se da por hecho que este fenómeno se produce principalmente a escala nacional por motivos de proximidad geográfica, restricciones internacionales de movimiento de trabajadores, barreras lingüísticas y patrones históricos de interacción social fuertemente ligados al territorio nacional Fuente: Greenwald B. Stiglitz, J.E. Helping Infant Economies Grow: Foundations of Trade Policies for Developing CountriesEl análisis económico realizado por Greenwald y Stiglitz tiene como meta servir de basepara calcular un arancel óptimo que equilibre los beneficios a largo plazo de la 66
  • 67. promoción del crecimiento industrial frente a los costes a corto plazo de la producciónineficiente. Desde esta óptica, los aranceles deberían ser uniformes entre los productosindustriales y no debería darse el caso de favoritismo entre industrias.21 Si se atiende atal criterio de no discriminación – argumentan Greenwald y Stiglitz – no se favorecerála creación de grupos de interés que presionen para que se perpetúen las barrerasarancelarias más allá de su vida económica natural (es decir, el período para recortardistancia entre la productividad/eficiencia de los competidores internacionales y laproductividad/eficiencia de la empresa nacional).Este razonamiento teórico contrasta enormemente con los términos en los que se handesarrollado las últimas negociaciones de la OMC (Uruguay y Doha). Más allá delrazonamiento económico está también el sentido común (no pueden regir las mismasreglas entre desiguales, sino que más bien, debe permitirse la equiparación decondiciones para aplicar las mismas reglas a todos)22Cuadro 5.2. Análisis del Programa de Doha para el Desarrollo de Foreign Policy inFocus Programa de Doha para el Desarrollo de la OMC: La OMC explica el programa de Doha y lo divide en cinco apartados: agricultura, servicios, acceso al mercado para productos no agrícolas, Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio y relación entre comercio e inversión. El think tank americano Foreign Policy in Focus hizo el siguiente análisis en el 28 de julio de 2006 del Programa de Doha: El estado de las negociaciones en material de agricultura previo a la solución del lunes21 Esta condición teórica coincide con el análisis empírico del académico Chalmers Johnson de lasestrategias de desarrollo de los así llamados “Estados desarrollistas” (developmental state) resumido en laobra de Pietro Masina de la siguiente forma: -“…la guía estatal (para el desarrollo) fue posible porque lasagencias estatales claves estaban protegidas de las demandas particulares de las empresas y los distintossectores industriales y las estrategias estaban diseñadas a partir del imperativo categórico del desarrolloeconómico” (Masina, 2006). Los “Estados desarrollistas” a los que hace referencia es a los Estadosasiáticos desarrollados (este concepto se aplica especialmente a Japón, Corea del Sur y Taiwán)22 La aplicación del principio de nación más favorecida va exactamente en la dirección contraria. 67
  • 68. mostraba el desequilibrio de poder en las posiciones del mundo en desarrollo y elmundo desarrollado. Aun cuando los Estados Unidos habían cedido a las condicionesdel compromiso del Director General de la OMC de cortar las ayudas internas, losEstados Unidos mantendrían una cantidad de subsidios de 20 millones de dólares.Incluso si la Unión Europea había accedido a eliminar progresivamente los subsidios ala exportación, habría mantenido la cantidad de 55 millones de euros en otras formasde apoyo a la exportación. Como compensación por estas mínimas concesiones, losEstados Unidos, la UE y otros países desarrollados querían arenceles radicalmentereducidos para sus exportaciones agrarias en los mercados de los países en desarrollo.Las negociaciones de la OMC, si se concluyeran en tales condiciones asimétricas,resultarían en un corte de los aranceles agrarios de los países pobres impidiéndolesmantener la seguridad alimentaria. Esta es una receta para una hambruna masiva yamenaza con empobrecer aún más los cientos de millones de pobre en el mundo. Unnegociador filipino en el Comité de Agricultura de la OMC quizás fuese el que mejorresumiera las consecuencias para el sur: nuestro sector agrario, que es estratégico parala seguridad alimentaria y el empleo rural, ya se ha desestabilizado cuando nuestrospequeños productores se ven condenados por la gran injusticia del clima de comerciointernacional. Mismo cuando hablo, nuestros pequeños productores están siendosentenciados en nuestros propios mercados e incluso los más resistentes y eficientesestán sometidos a presión.Pero los países desarrollados no solo quieren tarifas radicales desde los países endesarrollo, sino también máxima entrada a los mercados del sur para sus productosindustriales y otros bienes no agrarios. En las negociaciones AMNA (Acceso a losMercados para los productos No Agrícolas), han exigido a los países en vías dedesarrollo (en proceso de industralización) del sur que reduzcan sus aranceles entre un 68
  • 69. 60 y un 70 por ciento mientras ofrecen reducciones de tan solo 20 a 30 por ciento.Estas propuestas absurdamente desiguales violan el principio de reciprocidad delGATT-OMC. El gobierno surafricano reflejaba la frustración de prácticamente todo elsur sobre el proceso de de Doha cuando afirmó que “los países en desarrollo noaceptarán destruir su industria interna basándose en las irrazonables exigencias de lospaíses desarrollados.”La extinción de la agricultura y la desindustrialización no son el único precio que seles pide a los países que paguen por una conclusión exitosa de la Ronda de Doha.Además, las negociaciones en la OMC del Acuerdo General para la comercializaciónde servicios (GATS en sus siglas en inglés) están presionando a los países del sur paraque permitan el acceso a las corporaciones extranjeras más derechos para comprar ycontrolar los servicios públicos, cediendo la garantía de los servicios básicos para lospobres.Ya no solo los países en desarrollo o la sociedad civil global están advirtiendo que laliberalización gestionada por la OMC será en detrimento de los intereses del mundoen desarrollo. Incluso las agencias más proclives a la liberalización admiten ahora quelos beneficios de la Ronda de Doha para los pobres han sido enormemente inflados.Según un estudio del Banco Mundial, los países en desarrollo ganarían una escasacantidad de 16 mil millones en diez años en un “probable escenario según Doha” dereformas. Esto no es más que un minúsculo 0,16% del PIB del mundo en desarrollo omenos de un penique al día per cápita. Los mil millones de personas más pobres estándestinados a aumentar sus ingresos a la mísera cantidad de dos dólares por año. Es poreso que resulta tan cínico ver cómo se invocan a “los pobres” para vender el proyectode expansión corporativa masiva de la Agenda de Doha (…)Los costes de Doha pueden ser mayores que sus beneficios. Por ejemplo, un reciente 69
  • 70. estudio de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD en sus siglas en inglés) predice que las pérdidas en ingresos arancelarios para los países en desarrollo bajo el régimen propuesto en Doha, podrían oscilar entre los 32 y los 63 mil millones anuales. Esta pérdida de ingresos estatales – el medio para cubrir los costes sanitarios, de educación, provisión de agua y saneamiento – es de dos a cuatro veces los escasos 16 mil millones de beneficios calculados por el Banco Mundial. Fuente:En su libro Making Globalization Work, Stiglitz describe las razones – más allá inclusode la experiencia histórica de los países industrializados – por las cuales el modelo deintegración económica actual, el cual confía excesivamente en los mercados, no haproducido los efectos deseados: los avances en la teoría económica de los 70 y 80pusieron de manifiesto los límites de los mercados; mostraron que los mercados nointervenidos no conducen a la eficiencia económica siempre que la información seaimperfecta o no existan determinados mercados (como buenos mercados de seguros quecubran los riesgos a los que se enfrentan los individuos) y la información es siempreimperfecta y los mercados están siempre incompletos. Tampoco conducen los mercadospor sí solos a la eficiencia económica cuando la tarea pendiente de un país es la deabsorber nuevas tecnologías y cerrar la brecha del conocimiento: aspecto básico deldesarrollo (Stiglitz, 2006)Pero no todo el mensaje de Stiglitz es negativo. De hecho, afirma que la liberalizacióndel comercio, si se realiza de forma justa y va acompañada de las medidas adecuadas yde las políticas adecuadas, puede ayudar al desarrollo. (Stiglitz, 2006) 70
  • 71. ¿Cuáles son entonces estas políticas y medidas adecuadas? Stiglitz también ofrece unarespuesta a estas cuestiones en relación con el comercio internacional, respuesta acordeal sentido común: los países en desarrollo deberían ser tratados de forma distinta: en elsistema actual, no obstante, el tratamiento preferencial es completamente voluntario,según los caprichos de cada país industrializado y avanzado. Las preferencias sepueden eliminar si el país en desarrollo no hace lo que el país donante quiere que haga.El tratamiento preferencial se ha convertido en un instrumento político, unaherramienta para que los países en desarrollo se sometan a la disciplina impuesta (…)Una simple reforma simplificaría las negociaciones a la vez que promovería eldesarrollo y superaría las desigualdades del régimen actual. Los países ricos deberíansencillamente abrir sus mercados a los países más pobres, sin reciprocidad y sincondicionalidad política o económica. Los países de renta media deberían abrir susmercados a los países menos adelantados y debería permitírseles extender laspreferencias recíprocas sin tener que extenderlas a los países ricos, de tal forma que notengan que temer que las importaciones de esos países aniquilen las industriasemergentes. Con este modelo incluso los países industrializados se beneficiaríanporque podrían avanzar más rápido con la liberalización entre ellos mismos – cuyaseconomías están capacitadas para soportar – sin tener que satisfacer laspreocupaciones del mundo en desarrollo. Esta reforma reemplaza el principio de“reciprocidad entre los países – sin tener en cuenta las circunstancias particulares” –con el principio de “reciprocidad entre iguales, pero diferenciación entre aquellos encircunstancias notablemente distintas”23.El desarrollo es lo suficientemente difícil y no se debería restringir lo que los países endesarrollo pueden hacer por sí mismos para crecer. Pero es lo que la ronda de Uruguay23 De aquí en adelante, para hacer referencia a la propuesta de orden económico internacional de Stigliz,hablaré de modelo de globalización segmentada para poder nombrarlo sin tener que volver a describir suspropuestas. 71
  • 72. ha hecho, al restringir la posibilidad de usar una serie de instrumentos para fomentarla industrialización. (Stiglitz, 2006)5.2. Desarrollo económico y flujo internacional de capitales:Uno de los elementos introducidos por la doctrina del Consenso de Washington fue laexigencia de la liberalización de los mercados financieros nacionales y la apertura de lascuentas de capital. Desde entonces, se ha evidenciado que los flujos de capitalprocíclicos, especialmente (pero no únicamente) los flujos especulativos de corto plazo,han estado en el ojo del huracán de las crisis en el mundo en desarrollo desde los añosochenta. (Ocampo, Spiegel, Stiglitz, 2008)La teoría de que la liberación del mercado de capitales mejora la estabilidad en elconsumo y las inversiones se basa en la asunción de la perfección en los mercados decapitales (sin racionamiento del crédito y con información y previsión perfecta). A larealidad de las imperfecciones se le suma la exuberancia irracional que caracteriza a losmercados de capitales y que tiene consecuencias macroeconómicas desastrosas. Elcomportamiento “borrego” de los inversores es una de las claves para comprender losbooms y las explosiones que caracterizan a los mercados financieros. Los problemas de(des)información se agravan en un entorno libre internacional en el que no solo sonmayores las asimetrías de información sino que coexisten diversos sistemas legales yuna débil o escasa regulación. Con los precios determinados por las expectacionesderivadas a su vez de la acción de otros, el contagio del optimismo y el pesimismopuede llevar a desestabilizar el mercado de capitales y generar una crisis financiera queejerce un efecto directo sobre otras variables macroeconómicas como el tipo de cambio,el tipo de interés, el crédito interno y la cotización en el mercado de valores y estasvariables tienen a su vez un efecto directo en las decisiones de inversión, ahorro yconsumo. 72
  • 73. Una de las razones por las que la liberalización del mercado de capitales (LMC) tieneun efecto negativo en los países en desarrollo es porque sus mercados nacionales decapitales están incompletos y los instrumentos financieros son normalmente de cortoplazo o inexistentes y además, conllevan un mayor riesgo sin contar con un mercado deseguros contra los riesgos. Según la teoría económica estándar (desarrollada por Arrow& Debreu y citada en Ocampo, Spiegel y Stiglitz) debe haber una gama completa demercados de seguros para que el equilibrio de mercado competitivo sea Pareto-eficiente.La inexistencia de los mercados de seguros es por tanto un fallo de mercado propio delos países en desarrollo y los mercados por sí solos no corrigen tales fallos.La liberalización de los flujos de capitales lleva asociado otros peligros para los paísesen vías de desarrollo:La ineficiencia de la liberalización de los flujos de capitales también se observa con unarevisión de los datos tanto a lo largo del tiempo como por países, que muestra la LMCno está asociada con un crecimiento económico más rápido o mayores niveles deinversiones (Ocampo, Spiegel, Stiglitz, 2008) Una de las razones es porque el flujoespeculativo puede prestar más atención al consumo que a las inversiones a lo que sesuma la volatilidad y miopía de los flujos especulativos, ya que buscan el beneficio acorto plazo, haciéndose incompatible con unas estrategias de desarrollo a largo plazo. Sibien los flujos de capital pueden imponer disciplina a los gobiernos de los paísesreceptores, la disciplina va más encaminada al control de la inflación que a otrasvariables del desarrollo como el crecimiento real, la estabilidad real o el desempleo. Ladisciplina impuesta no se lo pone fácil a los gobiernos para introducir políticas dirigidasal crecimiento sostenible a largo plazo. Pero las crisis derivadas de la volatilidad y laespeculación financiera pueden tener consecuencias desastrosas para el desarrollo, por 73
  • 74. la destrucción organizacional, de información y de bienestar que conllevan. El margenpara formular una política monetaria anticíclica está, además, restringido con la LMC.El control de los flujos internacionales de capitales – medidas para determinar elvolumen, la composición y la asignación, así como para restringir las oportunidades deentrada y salida de los inversores – permite que se genere un clima favorable aldesarrollo al promover la estabilidad financiera y evitar los desastres de las crisis y alpromover ciertos tipos de inversiones apropiadas para el desarrollo económico y social.Mejora además la democracia y la autonomía política nacional al reducir el potencial delos inversores especuladores y otros actores externos de ejercer una influencia indebidasobre la toma de decisiones políticas a nivel nacional y sobre el control de los recursos.(Chang, et al. 2003)La teoría se confirma ya que prácticamente todos los países industrializados hanejercido control con éxito sobre los flujos de capitales durante largos períodos detiempo. (Chang, et al. 2003)5.2.1. Inversión Directa Extranjera (IDE):Desde la expansión de la doctrina económica del Consenso de Washington, y enespecial, desde la Conferencia de Monterrey, del año 2002, la Inversión ExtranjeraDirecta ha sido resaltada frente a otros flujos de capitales como instrumento definanciación al desarrollo. Por ello, resulta importante analizar el impacto que tiene enel desarrollo como flujo de capital, y la regulación actual de la IDE en el marco de losacuerdos internacionales.IDE hace referencia a un conjunto de operaciones de inversión cuyo denominadorcomún es su carácter menos volátil o especulativo frente a otros flujos de capitales, yaque supone la adquisición de participación en el capital con el objetivo de influenciar enla administración y gestión empresarial con regularidad. 74
  • 75. Pero bajo el nombre de IDE podemos encontrar diversas formas de participación en lavida económica del país receptor. Entre otras formas de aproximarse al complejofenómeno de la IDE, una de las clasificaciones del manual de Moosa (y que coincidecon el enfoque de otros autores como Chang) distingue entre:  Greenfield investment: implica el establecimiento de unidades de producción y/o distribución en el país destino de la IDE. Esta forma de IDE tiene potencial de desarrollo, en cuanto a la generación de empleo y de valor añadido.  Fusiones y adquisiciones (Merger & Acquisitions) – a menudo también denominado brownfield investment. – En contraposición con el modo anterior este modo de operación tiende a menudo a sacar provecho de las imperfecciones del mercado y las situaciones de crisis. según Stiglitz, a los inversores en fusiones y adquisiciones les mueve más la separación y venta de activos devaluados (assets stripping) que la creación de riqueza.(Stiglitz, 2005)  Joint Ventures o empresas conjuntas: la empresa extranjera puede asociarse con una empresa nacional o con una institución gubernamental. La empresa extranjera normalmente aporta pericia técnica y posibilidades de financiamiento y la empresa nacional provee experiencia y conocimiento acerca de la burocracia, la legislación y las regulaciones. Este tipo de IDE también puede ser beneficiosa para el desarrollo, y, como veremos más adelante, algunos países desarrollados han elegido esta forma de cooperar para el desarrollo económico.La teoría apunta que la IDE implica una transferencia de capital financiero, tecnología yotros conocimientos (en cuanto a gestión, marketing, contabilidad etc.). De estesupuesto teórico se deriva la propuesta de considerar la IDE como fuente definanciación del desarrollo debido, especialmente, a supuestos spillovers tecnológicos yotras oportunidades. No obstante, Chang apunta que la nacionalidad de la empresa – 75
  • 76. especialmente en los casos de greenfield y brownfield – sigue siendo de sumaimportancia. Quien es propietario de la empresa determina en qué medida se lespermite a sus empresas filiales iniciar actividades de mayor nivel – mayor niveltecnológico o de mayor valor añadido – (Chang, 2007)El manual de Olivé y Sorroza también apunta las posibles limitaciones y los problemaseconómicos que puede suponer la entrada de IDE en un país en desarrollo. No solo seincurre en el simple riesgo de que los efectos deseados u oportunidades supuestas a laIDE no se cumplan, sino que pueden generarse situaciones aun mucho másdesequilibradoras, como el efecto crowding out, el cual puede llegar a suponer laexpulsión de las compañías nacionales de los mercados de comercialización de susproductos y/o de los mercados de aprovisionamiento de recursos productivos escasos.La excesiva desigualdad de capacidades competitivas entre las empresas foráneas y lasnacionales puede suponer la expulsión masiva de estas últimas hasta llegar a un puntoen que las corporaciones transnacionales (CTN) dominan el mercado en condicionespróximas al monopolio con un poder de mercado – derivado de un diferencialtecnológico, de marketing y publicidad o de distribución – muy superior al de suscompetidores en países en desarrollo (Olivié & Sorroza, 2006).Otros factores negativos asociados con la IDE son:(Según el manual de Olivié & Sorroza)  la tendencia de la IDE a tener un comportamiento pro-cíclico, que puede dar lugar a la desestabilización macroeconómica del país en momentos de crisis y a la entrada masiva de IDE en forma de fusiones y adquisiciones por los precios de saldo de las maltrechas empresas nacionales.  La denominada “carrera hacia el fondo” (race to the bottom) que puede tentar a algunos países en desarrollo a hacer ofertas onerosas en diversas materias 76
  • 77. (obligaciones fiscales, regulación del mercado de trabajo y de los salarios etc.) que, sumado a la sofisticación que pueden alcanzar las prácticas contables de las ETN (Olivié & Sorroza, 2006) puede llevar a un debilitamiento del Estado totalmente contraproducente en materia de desarrollo.  El hecho de que es frecuente que las empresas de capital extranjero tengan una elevada propensión importadora, anula los efectos positivos de la IDE sobre las exportaciones netas.  Otros problemas sociales y medioambientales asociados a la implantación o el funcionamiento de la ETN que afectan mayoritariamente a poblaciones desfavorecidas (expropiaciones de tierras, abusos de recursos hídricos, contaminación, puesta en peligro de la biodiversidad y la seguridad alimentaria etc.)(Según el Manual de Moosa)  La IDE simboliza una nueva forma de colonialismo  Implica una pérdida de soberanía y de seguridad nacional (para los países en desarrollo fundamentalmente)  La IDE, más que al desarrollo nacional, puede generar enclaves de élite extranjera. A menudo, los puestos claves en cuanto a gestión y técnica, están reservados a expatriados.  Puede en ocasiones producir cambios culturales adversos  No siempre cumple con su función de provisión de capital y en ocasiones asfixia la inversión nacional al recurrir a la financiación local, impidiendo así que el capital local financie a las empresas nacionales.  La IDE forma en ocasiones alianzas con las élites corruptas de los países empobrecidos. 77
  • 78.  Las corporaciones están a menudo lo suficientemente integradas verticalmente o tienen incentivos para realizar transacciones entre filiales que limitan el margen para desarrollar vínculos con las empresas y los productores locales.  La IDE lleva a un empeoramiento en la concentración de poder de mercado y las posibilidades de incurrir en prácticas monopolítisticas y oligopolísticas.  Dado su enorme poder financiero, político y de negociación, las CTN consiguen evadir su responsabilidad en cuanto a daños medioambientales en los países en desarrollo.La IDE se deriva exclusivamente del objetivo de maximizar beneficios. Si bien labúsqueda del interés propio puede generar externalidades positivas, también puedegenerar externalidades negativas, que en el caso de los países en desarrollo pueden teneraun un impacto aun mayor, debido – básicamente – a la falta de desarrollo económico,social e institucional. Ante esta disyuntiva es necesaria la regulación de la inversiónextranjera directa de manera que se controle el impacto de la misma en el futuro de lospaíses en desarrollo receptores de IDE.El tipo de regulación al que hacemos referencia aquí es a la regulación restrictiva de lalibertad de la IDE: se imponen a las cantidades (o tamaño) o a las actividades de laIDE. Esta forma de regulación no es sinónimo de ausencia de apertura, sino que laapertura tiene una naturaleza selectiva o estratégica. Esta opción se justifica por laconsideración de que la IDE puede tener efectos positivos pero también negativos, y deque la intervención estatal podrá maximizar los primeros y minimizar los segundos(Olivié & Sorroza p. 201)Al razonamiento teórico se le añade la evidencia histórica: la mayoría de las historias deéxito económico han recurrido a la regulación de la IDE, a menudo de una formadraconiana (Chang, 2007) 78
  • 79. A pesar de su extensivo, y a menudo estricto control de la inversión extranjera, EEUUfue el mayor receptor de inversión extranjera a lo largo de todo el siglo XIX y aprincipios del siglo XX – del mismo modo en que la estricta regulación de las CTN enChina no ha impedido que una gran cantidad de IDE se introduzca en ese país en lasúltimas décadas (…) Más draconiano aún fue Japón que EEUU a la hora de regular lainversión extranjera. Especialmente antes de 1963, cuando la participación extranjera enel capital empresarial estaba limitada al 49% y en las consideradas “industrias vitales,”la inversión extranjera directa estuvo prohibida completamente. La inversión extranjerase fue liberalizando de forma constante, pero solo en industrias en las que las empresasnacionales estaban preparadas para ello. (Chang, 2007)La Inversión Extranjera Directa puede contribuir al desarrollo económico, pero solo sila iniciativa privada extranjera (IDE) se acopla a una estrategia de desarrollo orientadaal largo plazo y con políticas diseñadas para que la IDE no aniquile a los productoresnacionales, los cuales pueden brindar grandes posibilidades a la larga, al mismotiempo que se garantiza al máximo posible que las tecnologías avanzadas y lasaptitudes de gestión que las grandes corporaciones extranjeras poseen, se transfieran alas empresas nacionales (Chang, 2007)La normativa actual a nivel internacional, regulada por la OMC y los acuerdosregionales que determinan el margen de maniobra de los gobiernos de los países endesarrollo, limita o incluso imposibilita que los países receptores de AOD e IDE (esdecir, países en vías de desarrollo) regulen la inversión extranjera dando lugar a unaincoherencia entre las políticas de ayuda al desarrollo y las políticas de presión enmateria de IDE.Los acuerdos de la OMC que más directamente afectan a la IDE son los siguientes: 79
  • 80. Cuadro 5.3. Acuerdos internacionales relacionados con la IDE:  Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS): restringe la imposición de condiciones de acceso (límites a la propiedad extranjera) y prohíbe los requisitos de desempeño en los sectores de servicios incluidos en la “lista positiva” de cada país (una lista de sectores abiertos) a no ser que dichos requisitos hayan sido registrados a priori como “limitaciones”.  Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio (TRIMS): limita el uso de regulaciones de la IED en sectores de mercancías que puedan restringir el comercio internacional. Más en particular, estipula que ha de aplicarse el principio de trato nacional a las empresas y productos extranjeros, y que no se han de imponer políticas que puedan dar lugar a restricciones cuantitativas de inversiones. Un anexo del acuerdo que ejemplifica estas políticas proscritas incluye los requisitos de contenido local y los de equilibrio de pagos.  Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASCM): prohíbe el uso de subvenciones a la exportación y al contenido local y califica de “recurrible” el uso de incentivos a la transferencia tecnológica y de conocimientos.  Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS): supone un control más estricto de las tecnologías y el conocimiento por parte de las empresas, que puede limitar la transferencia tecnológica hacia países receptores de IED. Fuente: OLIVIÉ I., SORROZA A. (coord.) (2006) Más allá de la ayuda. Coherencia de políticas económicas para el desarrollo. 80
  • 81. Este tipo de acuerdos establecen un marco incompatible con la intervención públicapara realizar una promoción estratégica de la IED. (Olivié & Sorroza 2006). Algunosse atreven a decir que regular la inversión extranjera directa no sería una decisiónapropiada incluso desde la perspectiva de la política del desarrollo, tal y como lo hizoJapón en una propuesta a la OMC. Según Chang, éste es un clásico ejemplo de amnesiahistórica selectiva, doble vara de medir y una patada a la escalera (del desarrollo).(Chang, 2007)Frente a los acuerdos vigentes arriba brevemente descritos, existen propuestas de paísesdesarrollados de establecer nuevos acuerdos multilaterales sobre inversiones. Si bien noprosperaron en la Conferencia Ministerial de Hong Kong de diciembre de 2005, esprobable que los países no abandonen definitivamente la propuesta de un nuevo acuerdode inversiones (Olivié & Sorroza, 2006)A la vista de las propuestas de la UE, el acuerdo podría incluir, entre otras medidas, lapráctica prohibición del uso de políticas restrictivas de la IED – derecho deestablecimiento de inversiones extranjeras (o eliminación de condiciones de acceso) conpocas excepciones, y eliminación de los requisitos de desempeño – así como laregulación de las políticas activas de atracción de inversión foránea.Este hecho contrasta con que la UE se jacte de ser el mayor donante de AOD. Sitenemos en cuenta que la comparación de los flujos de AOD frente a otros flujos decapitales hacia los países en desarrollo es inmensamente menor, el hecho de ser unimportante donante de ayuda oficial no contribuirá más que a aquello que Changdenomina Ersatzdevelopment, es decir, a un desarrollo “paliativo” y no un desarrolloreal; desde una perspectiva integral, la cooperación al desarrollo será de limitadaeficacia. 81
  • 82. Más cínico aún resulta que la OCDE haya preparado un manual de buenas prácticaspara las Corporaciones (o empresas) Transnacionales. Sin restarle importancia a labuena voluntad de la iniciativa, no se puede pretender sustituir la regulación – y porende la soberanía nacional – con un manual de buenas prácticas voluntarias.5.3. Las oportunidades que supone la Cooperación para el desarrollo del sectorproductivo:Las Ayuda Oficial al Desarrollo ha dado importantes pasos, aun cuando estos sean aúntímidos, en cuanto a la mejora de la eficacia a la hora de abordar las dimensioneshumanas del desarrollo. Pero este avance está ligado a una visión del Consenso deWashington ampliado (reformas de segunda generación) que mantiene las condicioneseconómicas de la primera generación y añade exigencias en cuanto a buenagobernanza. La Agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, parece defender lalógica de la teoría de las ventajas comparativas, más que una apuesta por una profundatransformación de la economía y diversificación del sector productivo. En más, se puedeobservar que al menos parte de la cooperación al desarrollo no dedica especial atenciónal sector productivo, especialmente cuando no se trata de atender las pequeñasiniciativas individuales basadas en el microcrédito, la microempresa, la producciónagraria, de materias primas o de artesanía. Parece como si hubiese un tabú alrededor delas cuestiones económicas pendientes a la hora de abordar la cuestión del desarrollo delos países del sur.No obstante algunos autores y más recientemente, la OCDE, sí han dirigido su atencióna tales cuestiones, estrechamente ligadas con el fenómeno de la globalización y lacorrespondiente apertura o integración de los mercados. La propia OCDE reconoce quese ha prestado insuficiente atención al desarrollo empresarial y de la capacitación del 82
  • 83. lado de la oferta y a la promoción de las reformas institucionales y políticas esencialespara impulsar el desarrollo del sector privado24.Prestar apoyo al sector productivo puede hacerse de formas muy distintas. Que lacooperación internacional se plantee intervenir en este terreno implica tomar parte en eldebate de las diversas corrientes de la economía del crecimiento y del desarrollo encómo debe prestarse ese apoyo.El tímido consenso entre donantes y economistas del desarrollo en cuanto a laintervención pública para la mejora de la actividad económica (entendemos lacooperación internacional como una forma más de intervención pública, especialmenteteniendo en cuenta que la aplicación de los principios de apropiación y alineacióndejan margen para la intervención gubernamental en los países en desarrollo) tiene supunto de arranque en las reformas de segunda generación, las cuales traen consigo unmejor (aparato de) Estado, el cual debe actuar como garante de un clima propio para eldesarrollo del sector privado. ¿Pero cuál es el clima propio? Según Tarp et al. el clima(favorable o no) viene dado por las políticas comerciales e industriales implementadasen un país. Un clima propio (o favorable) se forma a partir de las reglas, regulaciones,información, infraestructura física y financiera, investigación y desarrollo, educación yprogramas de formación, entre otros recursos, generados fuera de las empresas pero queafecta a las operaciones dentro de las mismas. Se trata de un marco a un nivel macro osectorial que en un principio no debería interferir en las empresas individuales, y poreso se distingue de otras formas de apoyo al sector privado.24 La OCDE habla de desarrollo del sector privado, eludiendo la discusión en torno a la eficiencia/ineficiencia en cuanto a la creación o mantenimiento de empresas públicas. Teniendo en cuenta laevolución ocurrida en las pasadas décadas con las sucesivas olas de privatización en los países endesarrollo, es evidente que se acentúe la importancia del sector privado frente al concepto con el cualencabezo este epígrafe (apoyo al sector productivo). La elección del epígrafe se deriva de la voluntadexpresa de contemplar a la empresa pública, junto con la empresa privada, como actor válido en la esferaproductiva y teniendo en cuenta las aportaciones teóricas de algunos de los autores estudiados a lo largode esta tesis. 83
  • 84. No obstante, con la doctrina del Consenso de Washington ampliado, conviven otrasaportaciones más heterodoxas (las cuales ya se han reflejado a lo largo de esta tesina) enlas que el Estado tiene un papel incluso más importante en cuanto al impulso del sectorproductivo.El hecho de que la globalización económica suponga un nuevo escenario internacionalpara el desarrollo económico motiva la visión de algunos autores y de la OCDE paradefender la idea de que la AOD también debe financiar diversas oportunidades dedesarrollo empresarial y económico para potenciar que la integración de los mercadostraiga consigo la participación activa de los países de renta media y menos adelantados.La correspondiente visión se fundamenta en la lógica de que, si bien la integración delos mercados implica oportunidades de desarrollo económico, los países menosdesarrollados no pueden aprovecharlas eficientemente dada las carencias en actividadempresarial y económica de estos países. En este sentido, la AOD tiene el cometido depotenciar el desarrollo de la actividad económica y empresarial.Cooperación para el desarrollo del sector productivo:Una de las cuestiones fundamentales que debe plantearse y que plantean Charlton yStiglitz es: - ¿Cómo puede facilitarse que el acceso a los mercados realmente produzcaun salto cualitativo en la actividad económica de los países en desarrollo y menosadelantados? – es decir – ¿Cómo hacer que la liberalización del comercio también creeoportunidades de desarrollo? Tales preguntas pueden plantearse partiendo de laafirmación de que en las circunstancias adecuadas, la liberalización del comercio creaoportunidades para el desarrollo, pero otros factores determinan el grado en el que sedan tales oportunidades. (Stiglitz & Charlton, 2006) Volvemos realmente a una cuestiónya planteada en el apartado anterior: ¿Cuáles son las circunstancias adecuadas? o ¿Cuál 84
  • 85. es el clima apropiado? A esta cuestión le añadimos ahora una más: ¿qué papel debejugar la AOD?Stiglitz dice claramente que plantear los programas de AOD de contenido económicocomo compensación por las pérdidas de soberanía derivadas de la aplicación de laAgenda de Doha, es una forma poco acertada de ofrecer esta forma de ayuda para eldesarrollo. Partiendo de la lógica de compensación, pueden dejarse atrás a los paísesmás pobres o incluso a aquellos que se enfrentan a las pérdidas netas más grandes.Según estos autores, la ayuda para el aprovechamiento de las oportunidades ofrecidaspor el libre comercio (Aid for Trade) debe integrarse como un elemento esencial en lasnegociaciones de la OMC. La necesidad de incluir la ayuda como elemento central sederiva del hecho de que a pesar de que en el pasado se esperaba que el nuevo acceso alos mercados estimulara por sí solo la inversión en nueva capacitación del lado de laoferta en los países menos adelantados, las lecciones de los experimentos EBA(Everything but Arms) y AGOA (African Growth and Opportunity Act) indican que estoapenas se ha producido25 (Stiglitz & Charlton, 2006). Pero la cooperación económicase da en un terreno difícil, ya que puede se llegar a entrar en conflicto con los interesesdel sector privado nacional del país donante, tal y como se muestra en las teoríadesarrollada por F. List, según la cual, los países ricos patearán la escalera que les hasubido a lo más alto del desarrollo o lo que en la jerga de la cooperación se denominaincoherencia de políticas.25 Como parte de la política destinada a facilitar el acceso al mercado a los países en desarrollo, la UniónEuropea decidió eliminar todos los derechos y contingentes aduaneros de los productos procedentes depaíses menos avanzados (PMA). Esta iniciativa (1) se conoce por Everything But Arms (la sigla es EBA),si bien los actos legislativos comunitarios que le sirven de fundamento no incluyen esta denominación. Enespañol también se conoce como la iniciativa Todo Menos Armas.Fuente: http://www.europarl.europa.eu/transl_es/plataforma/pagina/celter/flash41.htmThe African Growth and Opportunity Act (AGOA) o Ley de Crecimiento y Oportunidades para África sefirmó en el año 2000 y se incorporó como ley en el Título 1 de la Ley sobre Comercio y Desarrollo. Estaley de los Estados Unidos mejora el acceso al mercado americano de 39 países africanos.Fuente: http://www.agoa.info/ y http://www.sice.oas.org/TPD/USA_AGOA/USA_AGOA_s.ASP 85
  • 86. La ayuda al desarrollo del sector privado o empresarial puede darse en tres modalidadesdistintas: 1. A nivel macroeconómico 2. A nivel sectorial (industria) o 3. A nivelmicroeconómico o empresarial.Los instrumentos para la ayuda al sector privado son los siguientes:Programas de apoyo a la inversión: Desde finales de la década de 1960, varios paíseseuropeos dirigían parte de su ayuda externa a través de fondos de capital para laempresa nacionales para estimular la participación en inversiones en el sector privadoen países en desarrollo. Los fondos participaban normalmente en inversiones conjuntas(Joint Venture investments) entre el país donante y el país receptor. La razón paratransferir ayuda a través de empresas conjuntas se debe al hecho de que la cantidad decapital riesgo, especialmente en moneda extranjera, era limitada en la mayoría de lospaíses en desarrollo. Estos fondos sirven a menudo como un sistema alternativo a labanca, ofreciendo préstamos o acciones en monedas fuertes, que aflojan las tirantecesfinancieras que tienen que soportar las empresas en países con una infraestructurafinanciera pobre y a menudo con altos tipos de interés. (Tarp et. Al 2000)Si bien este tipo de inversiones no son consideradas ayuda oficial al desarrollo (sinoIDE), es importante señalar que sí ejercen una influencia al menos indirecta en eldesarrollo económico del país receptor. Entre los efectos indirectos se pueden citarmayor crecimiento económico, expansión del empleo y/o reducción de la pobreza. Noobstante, la eficacia de este instrumento puede verse comprometida por el dobleobjetivo de los países donantes de favorecer la internacionalización de sus empresasnacionales, más allá de los beneficios netos obtenidos por las operaciones y el efectodeseado de contribución al desarrollo.Este tipo de ayuda cuenta además con un elemento indirecto "donativo" en cuanto quelas instituciones responsables de hacer funcionar este modo de inversiones, puede estar 86
  • 87. dispuesta a asumir riesgos que un inversor tradicional no asumiría. En algunos casostambién se ofrece ayuda (no reembolsable) a modo de formación o llevando a caboestudios técnicos o de viabilidad26.Programas para gestar un clima afable al sector productivo: El Banco Mundial es elprimer donante en esta categoría, el cual ha puesto en marcha un grupo de expertos queayudan a los países en el diseño e implementación de estrategias y reformasindividuales para fomentar la productividad y la competitividad en el sector privado. Elgrupo opera con cuatro áreas interrelacionadas:  Instituciones y políticas para el marco de (economía de) mercado (market framework)  Construcción del consenso: asociaciones público-privadas  Desarrollo de las exportaciones y links externos  Formación y acceso a la tecnología.Este tipo de ayuda también puede ofrecerse a organizaciones privadas, asociacionesempresariales, organizaciones de apoyo a la empresa privada, cámaras de comercio,organizaciones para la promoción de las exportaciones, organizaciones para laeducación y/o la investigación y el desarrollo etc.Programas para la privatización y la comercialización. En este tipo de programas elBanco Mundial también ha estado a la cabeza. No obstante, muchos donantes tambiénhan desarrollado sus propios programas de apoyo a la privatización y lacomercialización. Según Tarp et al. el objetivo de la privatización es el de mejorar la26 Desde el año 1989, algunos donantes bilaterales han desarrollado una trayectoria interesante en esteterreno. El manual de Tarp et al. recoge información acerca de la iniciativa tomada por algunos donantes:Las agencias alemanas han creado tradición por el apoyo ofrecido a través de las asociacionesempresariales alemanas, a empresas hermanas en países en desarrollo. Dinamarca apoya al sectorempresarial en Tanzania a través de un programa sectorial con los siguientes componentes: institucionesde crédito: banca, capital empresarial (venture capital) y microcréditos; formación vocacional yfortalecimiento de las asociaciones empresariales: asociación en industrias (patronal) y sindicatos;establecimiento de un tribunal mercantil y creación de capacidad dentro del Ministerio de Industria ycomercio (Tarp, et. al, 2000) 87
  • 88. eficiencia y concentrarse en servicios complementarios a la actividad privada. Desde unpunto de vista económico, - añade - debería haber beneficios en privatizar el sectorpúblico donde no haya monopolio natural (Tarp et al. 2000)Pese a que aún hoy día la privatización es vista como una condición indispensable parael desarrollo económico, Chang, en su crítica a la doctrina del Consenso de Washingtonapunta que los problemas de los que presuntamente adolece la empresa pública, puedendarse igualmente en las grandes empresas privadas cuya propiedad está distribuida ennumerosos accionistas y sus directivos son personal contratado. A esto añade que losargumentos contra la existencia de las empresas públicas se derrumban a la luz de loshechos de que hay numerosas empresas públicas en el mundo que funcionan bien(Chang, 2007)En contraposición con las exigencias de las instituciones del Bretton Woods de que lospaíses en vías de desarrollo privaticen su actividad económica, Chang planteaargumentos para demostrar que en determinados casos, y más aún, en países en vías dedesarrollo, las empresas públicas pueden jugar un papel muy favorable al desarrolloeconómico.Debido a los fallos de mercado en el mercado de capitales, hay casos en los que losinversores en el sector privado rechazan financiar una determinada empresa a pesar desu viabilidad en el largo plazo, por ser considerada de riesgo. Teniendo esto en cuenta,muchos países a lo largo de la historia, han recurrido a la creación de una empresapública en las primeras fases de su desarrollo económico.En el caso concreto de los países en desarrollo, las empresas públicas pueden ser unasolución más práctica que un sistema de subsidios y un sistema regulatorio,especialmente, en aquellos países con una limitada capacidad recaudatoria de impuestosy escasa capacidad de regulación. No sólo pueden funcionar bien (y en muchos casos 88
  • 89. han funcionado bien) sino que bajo determinadas circunstancias, las empresas públicaspueden ser incluso superiores a las empresas privadas (Chang, 2007).Tanto Tarp et al como Chang coinciden en que la eficiencia no depende tanto de laestructura de propiedad, sino más bien de la existencia de competencia libre ytransparente. Por ello, las empresas públicas que no operan en un monopolio natural,pueden competir tanto en el mercado interno (como es el caso entre Renault, empresapública hasta 1996 y aún con un 30 % controlado por el Estado, y Citroen y Peugeot,empresas privadas) como en el mercado de exportaciones. De este hecho se deriva queno hay necesariamente una ganancia en eficiencia mediante el cambio de propiedad, yque el apoyo a la comercialización puede ser mejor herramienta que la privatización. Laprivatización – a menudo en forma de Inversión Directa Extranjera como fusiones oadquisiciones – puede tener como objetivo la separación y venta de activos devaluados(assets stripping) más que la creación de riqueza (Stiglitz, 2005)En cuanto a la comercialización, o mejor dicho, el aprovechamiento de lasoportunidades ofrecidas por el libre comercio, la comunidad internacional hareconocido que, dada las progresivas liberalizaciones fruto de las negociaciones deDoha, los países en desarrollo deberían de recibir apoyo de alguna forma para poderhacer un uso efectivo de las ventajas de la eliminación/reducción de las barreras alcomercio a nivel internacional. Tal y como Chang apunta, muchas de las empresaslocales en los países en desarrollo, se ven recluídas a la marginalidad (si no a labancarrota) debido al enorme poder de las grandes corporaciones multinacionales consu poder de mercado y su gran maquinaria de márketing. En este sentido, el libremercado internacional no conduce realmente a una libre competencia leal, pues tal ycomo apuntan los defensores de la protección de la industria infante, existenimportantes diferencias entre las empresas en los países en desarrollo y los países 89
  • 90. industrializados. A esto se suman otros problemas (o barrera no arancelarias) como porejemplo la necesidad de ajuste de los productos a los elevados estándares de los paísesindustrializados para que realmente se pueda producir un acceso real a los mercados delos países industrializados.La línea divisoria entre ayuda para el clima afable a la actividad económica (marketframework) o ayuda para la comercialización (distinción realizada en el manual de Tarp,basándose en los programas del Banco Mundial) se desdibuja en las propuestas de laOCDE y de Stiglitz y Charlton. Ambas autoridades realizan un diagnóstico común delas deficiencias en infraestructura física relacionada con la actividad comercial, lascarencias en el sector financiero, especialmente por la falta de crédito paradeterminados grupos sociales y pequeñas empresas y la falta de un mercado de segurospara cubrir los riesgos y la falta de capacidad técnica para el acceso real a los mercadosde los países desarrollados y la diversificación de la producción.Frente a la postura Charton y Stiglitz, la OCDE plantea los programas de ayuda a lainversión (y comercialización) como modo de compensación por los perjuicios de laliberalización de los mercados. Sin embargo los autores citados plantean que losdesembolsos de ayuda deberían tener el propósito de promover futuras exportacionesmás que compensar las pérdidas de exportaciones anteriores. (Stiglitz & Charlton,2006)La ayuda debe enfocarse a los tres elementos anteriormente mencionados(infraestructura física, sector financiero y capacidad técnica) de tal forma que elresultado sea un aumento de las exportaciones, una mejora del valor añadido de lasmismas27 y una atracción de Inversión Directa Extranjera que genere empleos yexportaciones (greenfield investment y/o joint ventures) (Stiglitz & Charlton, 2006)27 Tanto Stiglitz como el Banco Mundial están de acuerdo en el daño que suponen la progresividadarancelaria y en este sentido, para que se cumpla el principio de eficacia de la ayuda, debería de haber 90
  • 91. Las propuestas de la OCDE también incluyen la necesidad de mejoras tecnológicas y deinfraestructuras para el desarrollo rural y el apoyo directo a empresas basándose en laactuación de las mismas (en concreto en su capacidad para innovar, crear empleos yofrecer servicios en el mercado local). La OCDE va así más allá de lo recomendado enel Consenso de Washington Ampliado pero deja un vacío en lo referente a la protecciónde la industria infante ya que además de instar a reducir los costes de las inversiones ylos riesgos, insta a mejorar la competitividad sin distinguir entre competencia interna(entre empresas nacionales) y competencia a nivel internacional, lo que significacompetir con corporaciones transnacionales. Y a la hora de hablar sobre el apoyo a losinversores nacionales de los países en desarrollo, solo hace mención expresa de lasempresas pequeñas y medianas, la economía informal y la IDE, obviando a las grandesempresas nacionales (públicas o privadas) como si de un tabú en lo referente a laseconomías en desarrollo se tratase. Normalmente la falta de actividad empresarialautóctona para el desarrollo de sectores estratégicos para el desarrollo económico,supone la perpetuación de las asimetrías entre los países industrializados y los países envías de desarrollo.Una propuesta más de la OCDE son las Asociaciones Público-Privadas que prestenservicios básicos a la comunidad. Sin embargo, los servicios básicos en manos deempresas privadas no tienen como resultado la cobertura universal a un precioasequible. La privatización en estos sectores puede ser especialmente ineficaz en cuantoa objetivos de desarrollo humano.En cuanto a la asistencia para la lucha contra la pobreza a través del desarrolloeconómico la OCDE señala que los programas destinados a la mejora del climacomercial y de inversiones también deberían incorporar campañas en lenguas locales, amayor coherencia entre la aplicación de la progresividad arancelaria y los desembolsos de ayudaalentados por la OCDE para la mejora de las inversiones productivas en los países en desarrollo. 91
  • 92. través de las cuales las personas más faltas de recursos, tomen conciencia de susderechos y se les permita ejercerlos y denunciar los abusos de los funcionarios públicosy tener un mejor acceso a los tribunales mercantiles.Algunas propuestas en cuanto a los mecanismos de la ayuda para el desarrollo delsector productivo:En los últimos años un buen número de instituciones han realizado esfuerzos paraabordar los temas de comercialización y creación de capacidades. Estos esfuerzos handado como resultado la creación del Marco Integrado para la asistencia técnicarelacionada con el comercio y el Mecanismo de Integración Comercial del FMI.El Marco Integrado surgió en la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur comoparte del plan de acción para los países menos adelantados. El marco está formado porseis instituciones multilaterales: el Banco Mundial, la OMC, el FMI, el CCI, laUNCTAD y el PNUD. Entre sus objetivos están los de ofrecer una asistencia técnica detodos los donantes implicados de forma coordinada (principio de armonización).Según Charlton y Stiglitz, el Marco Integrado adolece de dos problemas importantes:por un lado de la escasez de recursos para ir más allá de su función consultora y por otrolado de un mandato y gestión difusa con presencia insuficiente en terreno como paragestionar los proyectos adecuadamente. Por ello, Charlton y Stiglitz proponen lacreación de una Secretaría para el Comercio Global (SCG) (Global Trade Facility eninglés) que supervise los programas y controle la asignación de los recursos según unaserie de principios y prioridades acordados, controlen su uso, evalúen su impacto y seasegure de que los países en vías de desarrollo han cumplido con sus obligaciones,llevando los casos de mala praxis ante la OMC para su sanción. Esta Secretaría noadministraría directamente los programas de asistencia pero revisaría las propuestas deasistencia de los países, las instituciones multilaterales y las ONGs para generar así una 92
  • 93. cultura de competencia entre donantes y socios para diseñar los programas y losproyectos de forma eficaz y eficiente (Stiglitz & Charlton, 2006).En esta propuesta también se señala la necesidad de equilibrar la gobernanza mundial alindicar que la estructura de gobierno de la SCG debería diferir de la estructura de otrosorganismos internacionales como el Banco Mundial o el FMI, instituciones en las que lavoz y el voto de los países más ricos predominan notablemente sobre los demás países.En esta estructura debería predominar la voz de los países en desarrollo.La OCDE recomienda que los esfuerzos en cooperación para el desarrollo económico(para promover las inversiones y el comercio) converjan en un mecanismo decoordinación de donantes dirigido por el gobierno local. La OCDE pone de ejemploVietnam, cuyo gobierno central asumió el liderazgo y puso en marcha un marcoregulatorio en el cual el Ministerio de Planificación e Inversiones tenía laresponsabilidad de gestionar y coordinar los fondos de AOD. También era responsablede la determinación de las prioridades para las agencias de desarrollo y de lapreparación de los foros internacionales sobre AOD. Además, se creó un Grupo para lapromoción de las PYMES y el desarrollo del sector privado (OCDE, 2006) 93
  • 94. 6. Conclusión del marco teórico:En el sistema actual de relaciones económicas internacionales, la Ayuda Oficial alDesarrollo es solo una pequeña parte de las operaciones realizadas. La comunidadinternacional ha manifestado su interés por mejorar la eficacia de la ayuda ofrecida, haasumido ciertos compromisos al respecto (Declaración de París, Agenda de Acción deAccra…) y ha reconocido que los mayores esfuerzos en desarrollo vienen (y debenvenir) desde el propio Estado en desarrollo y que la ayuda debe alinearse con esosesfuerzos autóctonos de la forma más armonizada posible.Pero la ayuda al desarrollo no es la única variable que determina las posibilidades dedesarrollo. En el conjunto de reglas que dominan las relaciones económicasinternacionales y que determinan los instrumentos de política que pueden utilizarse en elproceso de desarrollo (instrumentos como la protección de la industria infante, controlde los flujos internacionales de capitales, regulación restrictiva de la libertad de IDE,promoción de las exportaciones, apoyo al sector productivo etc.) están las posibilidadesy/o dificultades fundamentales en cuanto a la eficacia (o el éxito) en el proceso dedesarrollo.Creemos que el Estado en desarrollo debe intervenir en la actividad económica de lanación para realizar su función básica de redistribución de la riqueza (medio básico paraconseguir el desarrollo humano) y también debe intervenir en la actividad productiva deforma selectiva y estratégica para coordinar a los agentes económicos en un esfuerzohacia la optimización de la asignación de los recursos, de manera que se facilite elproceso de transformación y diversificación productiva y se cierre progresivamente labrecha tecnológica y del conocimiento que le separa de los países hoy díaindustrializados. Consideramos por tanto que el papel del Estado es complementario alde los agentes económicos privados que operan en una economía de mercado. 94
  • 95. Quedando definidas las funciones del Estado en cuanto al desarrollo económico ysocial, consideramos que la aplicación del principio de alineación de la ayuda suponeque ésta se sume como flujo complementario en los presupuestos nacionales del Estadoen desarrollo y que aceleren y faciliten la función de redistribución de la riqueza (apoyopresupuestario general o sectorial en sectores de desarrollo humano) así como la funciónde intervención selectiva y estratégica en la actividad productiva (cooperación técnica,enfoque SWAp, apoyo presupuestario sectorial), especialmente en aquellos Estadoscuyos gobiernos muestren compromiso y liderazgo en cuanto la gestión de los recursospara el desarrollo (aplicación del principio de selectividad del donante). Dicho esto, esincoherente exigir a los gobiernos que abandonen sus políticas industriales, comercialesy tecnológicas activas y ofrecer la AOD como sustituto. El desarrollo es – de hecho – losuficientemente difícil como para restringir lo que los países en desarrollo puedenhacer por sí mismos. (Stiglitz, 2006). La AOD debe ser un componente más que puedey, tal y como señala la OCDE, debe enfocar más esfuerzos en el desarrollo económicopara el aprovechamiento del comercio y el aumento de las inversiones en los países endesarrollo, pues consideramos el desarrollo económico como el motor del desarrollohumano y social. Las exportaciones han sido el motor del milagro económico de Asia.El acceso a los mercados agrícolas y no agrícolas de los países desarrollados y de lospaíses en un mismo nivel de desarrollo es una condición indispensable para un futurocon mejores perspectivas para los países menos adelantados y de renta media.Los objetivos de eficacia de la ayuda también deberían manifestarse en lasnegociaciones de la OMC. Debería permitirse la construcción de un modelo deglobalización segmentada que facilite el desarrollo económico de los países económicay tecnológicamente atrasados. 95
  • 96. Solamente así se podría superar el modelo de cooperación internacional y de relacioneseconómicas internacionales que, según Chang, no ofrece un desarrollo real(transformación del sector productivo) sino más bien un desarrollo paliativo, queperpetúa las asimetrías de poder y que es claramente incoherente con la experienciahistórica de los países hoy día desarrollados. 96
  • 97. BLOQUE II ESTUDIO DEL DESARROLLO Y LA EFICACIA DE LA AYUDA EN VIETNAM 7. Estudio del desarrollo y eficacia de la ayuda en VietnamLa República Socialista de Vietnam está considerada como país de ingreso bajo por elBanco Mundial. Se trata de un país altamente poblado (86 millones de personas) y conun PIB per cápita de 890 dólares28 (el PIB per cápita de la República de Corea, porejemplo, es 24 veces el de Vietnam). Su Índice de Desarrollo Humano es de 0,725haciéndole ocupar el puesto 116 en el ranking mundial (de 182 países). El crecimientodel PIB fue de 6,8 % en 2008 y se prevé un crecimiento del 6% para este año. Lacomposición del PIB es la siguiente: agricultura: 20,7% industria 40,3% y servicios39%. Su balanza comercial es negativa con un saldo de -13.617 US$. Sus principalesexportaciones son arroz, petróleo crudo y manufacturas. Sus principales importacionesalimentos, energía (incluído petróleo) y bienes de capital.7.1. Características básicas de la evolución económica y los planes de desarrollo deVietnam:La historia reciente de Vietnam está marcada por la colonización hasta el año 1954, añoen el que Francia fue derrotada tras 9 años de guerra para recuperar las colonias enIndochina. Los acuerdos de Génova de julio de 1954 dividieron el país en dos partes(norte y sur). En el norte se constituyó la República Democrática de Vietnam bajo elliderazgo del partido comunista y en el sur la República de Vietnam, un régimenautoritario dependiente de la ayuda de Estados Unidos. La siguiente guerra a la que seenfrentó Vietnam empezó en 1958. En 1965 comenzó la intervención bélica americanay en el año 1973 retiró Estados Unidos su ejército. En 1975 se colapsó el régimen28 Datos del año 2008. El PIB o INB per cápita está medido según dólares corrientes. Según los datos delPNUD, el nivel de renta es de 2600 dólares en paridad del poder adquisitivo (PPP US$) 97
  • 98. autocrático del sur. Vietnam, tal y como lo conocemos hoy se constituyó en 1976 tras lareunificación del norte y del sur.Con la victoria del norte comunista, en el sur se dieron una serie de transformacionessocioeconómicas fruto de la extensión de la economía planificada y el proceso decolectivización de la tierra y la creación de las cooperativas agrarias. No obstante en elsur fue más difícil aplicar este modelo de explotación agraria ya que los agricultoresestaban menos dispuestos a aceptar la colectivización y la creación de cooperativasque los del norte (Masina, 2006)El modelo económico de Vietnam desde entonces ha pasado por seis etapasdiferenciadas a lo largo de las cuales la economía de Vietnam ha sido economíaplanificada, economía de transición y economía en desarrollo.Las etapas vividas por la vida político-económica de Vietnam de los últimos 35 años (osea desde que Vietnam existe como lo conocemos hoy) las podemos diferenciar de lasiguiente manera:Cuadro 7.1. Propuesta de división en etapas económicas de la historia económicareciente de Vietnam 1) 1976 – 1981 – intento de afianzamiento del modelo de economía planificada. 2) 1981 – 1986 – primeras reformas previas al doi moi 3) 1986 – 1997 – etapa del doi moi o de la renovación económica 4) 1997 – 2001 – repercusión de la crisis económica de los países asiáticos en la economía vietnamita 5) 2001 – 2010 – etapa actual: planes de desarrollo económico, de crecimiento y lucha contra la pobreza.Primera Etapa: Durante la guerra las dos partes de Vietnam habían sidoextremadamente dependientes de la ayuda externa. El Vietnam surgido de las cenizas no 98
  • 99. contaba sin embargo ni con el apoyo de Estados Unidos ni con el de China. Lacombinación de varias condiciones negativas derivó en una crisis sistémica que forzó alos agentes económicos – tanto individuos como cooperativas agrarias y empresasestatales – a empezar un proceso de reforma desde abajo. La no aplicación de laplanificación se convirtió en la norma más que en la excepción y las autoridadestuvieron que admitir tácitamente que el modelo de la República Democrática deVietnam se había hecho insostenible (al menos temporalmente). (Masina, 2006)Segunda etapa: En el año 1981 tuvo lugar el Sexto Pleno del Partido Comunista deVietnam en el que se aprobó la Directiva 100, popularmente conocida como el “sistemade contrato” que introdujo algunos elementos de descolectivización rural. Loscampesinos combinaban horas como jornaleros con la plena responsabilidad comosubarrendatarios de algunas parcelas de tierra y una vez satisfecha la cuota deproducción que debían entregar al Estado en forma de pago por el subarrendamiento, elresto podían utilizarlo para el consumo privado o venderlo en el mercado libre. Lascooperativas mantenían el control del suministro de imputs y del mercadeo. El SextoPleno también alentó a un número de empresas a desviarse de la normativa oficial yhacer uso de los recursos infrautilizados para incrementar la producción. Ladiversificación de la producción fue el medio al que se recurrió para ganar en liquidez ypoder adquirir nuevos recursos a través del mercado, y también empujó a las empresas aincrementar los incentivos de los trabajadores (bonos) para seguir expandiendo laproducción. (Mesina, 2006) La aplicación de este modus operandi no ortodoxo según elmodelo de economía planificada dio paso a un sistema híbrido en el que la planificaciónestatal se complementaba con las transacciones económicas autónomas.Tercera etapa: El doi moi o la renovación económica lanzada tras la celebración delSexto Congreso del Partido en el año 1986 supuso unos avances decisivos en la 99
  • 100. gestación y el nacimiento de la economía de mercado en el Vietnam moderno. El propiodoi moi puede subdividirse en cuatro períodos, de las cuales la primera fue laintroducción de una serie de modificaciones del modelo económico que supusieron a. mayor autonomía para las empresas estatales en un proceso de desmantelamiento del aparato de planificación y la abolición del sistema dual de precios. b. Eliminación del monopolio estatal del comercio internacional. c. Consentimiento de la actividad comercial a pequeña escala. d. Reforma de la burocracia: proceso de descentralizaciónEl segundo período en la puesta en marcha del doi moi tuvo lugar a partir de laintroducción del decreto aprobado por el partido en 1988, conocido como el sistema decontrato 10, el cual dispuso que las unidades familiares serían a partir de entonces labase de la producción agraria a cambio del pago de un impuesto agrario. Las familiastenían reservado el derecho al uso de la tierra durante 15 años pero (aún) estabanrestringidos los derechos de venta, alquiler e intercambio de la tierra a algunassituaciones limitadas. El papel de las cooperativas también se redujo mediante estedecreto. El gobierno también prestó atención al desarrollo agrario y puso en marcha elBanco para el Desarrollo Agrario para facilitar a los agricultores el acceso al crédito.El tercer período tuvo lugar entre los años 1989 y 1990, años en los que el gobiernovietnamita tuvo que llevar a cabo una estabilización macroeconómica mediante medidasantiinflacionarias, las cuales, si bien fueron efectivas, pusieron de manifiesta lacontradicción del sistema económico de transición, el cual funcionaba como economíade mercado sin la existencia de un mercado efectivo para los factores de producción:tierra, trabajo y capital. Por ello, estas reformas fueron el antecedente de los siguientespasos a dar en el proceso de consolidación de la economía de mercado en Vietnam. 100
  • 101. Al comienzo de la década de los noventa, Vietnam mejoró sus relacionesinternacionales a partir de la firma del acuerdo de París, que supuso el fin del conflictocon Camboya y facilitó las buenas relaciones diplomáticas con sus vecinos asiáticos,incluyendo a China. En 1992 Vietnam realizó su petición formal de adhesión a laAsociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). En el año 1993, EstadosUnidos eliminó las barreras para el suministro de ayuda multilateral a Vietnam y en1994 levantó el embargo contra el régimen vietnamita. Desde este momento Vietnamempezó a recibir Ayuda Oficial al Desarrollo y hasta el desate de la crisis de los paísesasiáticos, Vietnam pareció gozar de algún tipo de trato preferencial que algunosconsideraron que estaba relacionado con su posición estratégica y su cuidadosapolítica exterior. (Masina, 2006) A la AOD se le sumó la entrada de flujos de IDE, lacual supuso un estímulo al crecimiento económico y a la reducción del déficit en labalanza comercial.Cuarta etapa: La crisis económica que se produjo en el Este asiático tambiénrepercutió a Vietnam. Vietnam no entró en recesión como ocurrió en otros países, peroel crecimiento económico se desaceleró pronunciadamente. Las causas y consecuenciasdel fenómeno de contagio las analiza Masina y se pueden resumir en tres elementos deespecial relevancia: a) Una disminución del volumen de IDE invertido en Vietnam: según las instituciones financieras internacionales, el origen de este descenso de volumen de IDE se debe a la desconfianza que la lentitud de las reformas económicas despertaba en los inversores internacionales. Pero según Masina, esta visión es excesivamente simplista y no contempla otras circunstancias decisivas para la disminución de IDE en Vietnam: la disminución de IDE se puede explicar mejor al analizar los datos relativos a los flujos de IDE en Vietnam en aquellos 101
  • 102. momentos: 1. Por un lado. Vietnam había sufrido una burbuja inmobiliaria que inflaba las previsiones de inversiones en Vietnam y que con la llegada de la crisis no se materializaron, al estar esta burbuja dominada por corporaciones financieras que cayeron o se debilitaron con la crisis. 2. Gran parte de las empresas extranjeras inversoras en Vietnam tenían como país de origen alguno de los países directamente afectados por la crisis (Japón, Corea…). Mediante gráfico, Masina analiza la correlación entre la contracción de inversiones en el extranjero de parte de estos países y la reducción de IDE recibida en Vietnam. 3. Masina también señala el fenómeno de sobreinversión ocurrido en un país como Vietnam, cuya economía era aún pequeña y carente de la suficiente infraestructura como para poder absorber inversión al ritmo al que se había estado produciendo hasta el momento de la crisis.b) Vietnam fue capaz de mantener la estabilidad macroeconómica, en parte gracias a la regulación económica de la que aún su economía era objeto, pero también la estabilidad tuvo un coste: Vietnam no pudo aplicar en esos momentos una política económica expansionaria que le hubiese facilitado recuperar el ritmo de crecimiento de los años anteriores.c) Las dificultades económicas expusieron a Vietnam a una mayor presión de parte de las instituciones financieras internacionales y de las corporaciones transnacionales para implementar una política de liberalización de la economía. El intento de las autoridades vietnamitas de atraer más AOD para compensar la caída de IDE y mejorar la balanza de pagos resultó ser en vano. La crisis regional se desató en un momento en el que el diálogo entre el gobierno vietnamita y las instituciones financieras internacionales se caracterizaba por un profundo desacuerdo en cuanto a la agenda de reformas y en cuanto al plazo 102
  • 103. de implementación. En 1997, el FMI retuvo una suma aproximada de 176 millones de dólares americanos, que habían sido acordados como la tercera entrega del Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (SRAE), cuya suma total ascendía a los 530 millones de dólares americanos. (Masina, 2006)La etapa actual: la etapa actual tiene su punto de partida en la aprobación de laEstrategia para el Desarrollo Socioeconómico 2001-2010 y otros documentos de similarimportancia, entre los que destacan el informe Vietnam 2010, Pilares del Desarrollo(Vietnam 2010, Pillars of Development) realizado bajo la coordinación del BancoMundial en cooperación con el Banco Asiático de Desarrollo y el PNUD. Lapublicación de este informe tiene por objetivo analizar la Estrategia aprobada para elperíodo 2001-2010 y supone un reflejo del cambio de tono del Banco Mundial en sunuevo enfoque hacia la lucha contra la pobreza. A continuación de este informe,tuvieron lugar una serie de negociaciones en las que estaba en juego el flujo de AODpara Vietnam en los siguientes años y que dio como resultado la aprobación de laEstrategia Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento, publicado por elgobierno vietnamita en mayo de 2002. La aprobación de esta serie de documentos (y lossucesivos) reflejan – según analiza Masina – una clara disposición del gobiernovietnamita de no contrariar abiertamente las opciones políticas recomendadas por lasinstituciones internacionales pero a su vez mantiene el empeño en el crecimientoeconómico lo cual contrasta con las ideas defendidas por el Banco Mundial en Vietnam,Pillars of Development 2001-2010 de que la calidad del crecimiento es crucial y uníndice menor de crecimiento es preferible si con ello se consigue más generación deempleo y una reducción de la pobreza más amplia (World Bank, 2001 – citado enMasina, 2006). Mesina argumenta que detrás de la expresión crecimiento se escondeuna reserva del gobierno de Vietnam apoyada por Japón, el mayor donante de AOD en 103
  • 104. Vietnam, de implementar políticas industriales, comerciales y tecnológicas activas paraun desarrollo estratégico.7.2. Análisis de las circunstancias económicas decisivas en las posibilidades dedesarrollo de Vietnam:La diferenciación de la historia económica reciente de Vietnam por etapas permitevisualizar ciertas características básicas de la realidad económica de este país: Lassucesivas etapas han supuesto una transformación gradual y un proceso demodernización y transición a la economía de mercado muy diferente de las terapias deshock aplicadas en otras economías de transición. La virtud de la transformacióngradual supone una oportunidad en el camino del desarrollo económico y social deVietnam, ya que frente al empobrecimiento y la destrucción informacional yorganizativa que tiene como resultado la aplicación de esas “terapias de shock” (a travésde la liberalización y la privatización repentinas), la sociedad vietnamita haexperimentado una disminución de la pobreza y un crecimiento económico estable.En la encrucijada entre la antigua economía planificada y la nueva economía demercado, el gobierno vietnamita encuentra inspiración en el modelo de “Estadodesarrollista” de otros países del Este asiático (Japón, Corea del Sur y Taiwánprincipalmente). No obstante, las circunstancias del Vietnam de hoy son muy distintas yen este sentido aún está por ver si Vietnam será capaz o si podrá optar por aplicar unmodelo económico semejante y con semejantes resultados. La aplicabilidad de estemodelo de “Estado desarrollista” en Vietnam depende de tres factores fundamentales: 1.Las circunstancias actuales en las Relaciones Internacionales. 2. Las posibilidades deabsorción del espíritu y la pericia técnica para la aplicación exitosa de un modelo tal porel gobierno vietnamita y 3. Las posibilidades de satisfacer por un lado los intereses de la 104
  • 105. nueva clase burguesía vietnamita y por otro lado la clase obrera y los másdesfavorecidos. 1. Vietnam ya no forma parte de las piezas claves de la guerra fría como lo fueron Japón y Corea del Sur entre las décadas de los años cincuenta y ochenta. En aquella época, EE UU tenía un especial interés en la estabilización capitalista en estos países para frenar el “efecto dominó” del comunismo. De ahí que EEUU permitiera la aplicación de estrategias de desarrollo tan agresivas de parte de los gobiernos de estos países. Las circunstancias actuales en las que Vietnam se mueve son muy distintas a las de antaño. Sin Guerra Fría, los intereses más cercanos a EEUU y otros sujetos y actores internacionales como la OMC, están más ligados a la globalización económica y los intereses de las grandes corporaciones transnacionales. ¿Queda espacio entonces para las estrategias de desarrollo y transformación del sector productivo para Vietnam? Según Masina, el único país con influencia internacional que puede estar interesado en el verdadero desarrollo de Vietnam, puede ser Japón, el cual, además de invertir grandes cantidades de ayuda al desarrollo, considera de estratégica importancia, contar con aliados fuertes en la región asiática. 2. En un país cuya clase política está condicionada por un pasado con un régimen de economía planificada, Masina argumenta que a Vietnam le ayudaría enormemente recibir capacitación para el cambio institucional necesario para garantizar el desarrollo. Vietnam es, de hecho, sujeto de cooperación técnica en el ámbito de la gobernabilidad de parte de un buen número de donantes multilaterales y bilaterales. ¿Pero hacia donde llevan estos programas de capacitación y donde tienen su origen teórico? En Vietnam, como en otros tantos países en desarrollo, se están siguiendo los dictámenes del Consenso de 105
  • 106. Washington ampliado29 del que hablábamos en el primer capítulo, el cual hace especial énfasis en la necesidad de la buena gobernanza y el imperio de la ley. La buena gobernanza a la que hace referencia y el Estado fuerte por el que se apuesta es por aquel capaz de hacer cumplir la ley, ¿qué ley? Las leyes afables a las grandes fuerzas económicas internacionales (la OMC y las corporaciones transnacionales). Su objetivo es hacer funcionar el libre mercado. Si atendemos a las reflexiones teóricas de Alonso, ya expuestas en el primer capítulo, el nuevo Estado surgido del (segundo) Consenso de Washington ampliado sería capaz de mantener las trampas de equilibrio de bajo nivel: la trampa de las ventajas comparativas estáticas30 de las cuales Vietnam ya es un ejemplo claro, ya que, al contrario de las predicciones de las instituciones financieras internacionales, después de la crisis asiática, Vietnam fue rápido en recuperar su rol de exportador de producción intensiva en mano de obra (especialmente prendas de vestir y calzado) (Masina, 2006). No obstante, la buena gobernanza o el rol del Estado que debe desarrollar Vietnam no es el de garante de la perpetuación de esta forma de explotación sino el garante de un proceso de industrialización para una producción de mayor valor añadido y el desarrollo de una economía basada en el conocimiento que lo igualaría a los países hoy día industrializados. La encrucijada en la que hoy día se encuentra Vietnam parte del extremo de la economía planificada del pasado, en las cuales el Estado tomaba las decisiones de producción y asignaba el crédito de acuerdo a la planificación y las empresas actuaban en condiciones monopolísticas, Vietnam se enfrenta ahora al modelo propiciado por la comunidad de donantes, en el cual el Estado debe garantizar el funcionamiento del libre mercado en la29 En la terminología de Masina es el Post-Consenso de Washington30 Terminología tomada de Masina 106
  • 107. economía globalizada tal y como la conocemos hoy. Pero Vietnam muestra claros signos de querer inspirarse en la experiencia de los países asiáticos hoy industrializados. Esto supone llevar a cabo una industrialización dirigida por el Estado cuyas claves están en el ahuyento de la actitud rentista en los actores económicos (las empresas que operan en sectores estratégicos y por tanto son sujetos de regulación estatal) a través de la suficiente autonomía política de la clase gobernante y la burocracia estatal. En este modelo económico, las decisiones de producción las toman los agentes económicos (las empresas) pero el Estado opera por encima de ellos e introduce las modificaciones (distorsiones) necesarias en el funcionamiento del mercado para maximizar los resultados. Los programas de capacitación en gobernabilidad que recibe Vietnam carecen, sin embargo, de los contenidos necesarios para ejecutar las funciones transformadoras propias del “Estado desarrollista.31” La cuestión que nos planteamos ahora es la siguiente: ¿llegará Vietnam a superar sus trampas de equilibrio de bajo nivel? ¿Le bastará con su resolución de fomentar el crecimiento a la vez que la reducción de la pobreza? 3. Las presiones exteriores no son las únicas a las que tiene que hacer frente un Estado. La introducción del doi moi ha tenido por un lado el efecto de reducción de la pobreza y por otro lado el surgimiento de una clase burguesa, especialmente en las zonas urbanas. Estos cambios sociales traen consigo nuevas exigencias al gobierno. Todas las sociedades tienen diferenciación de clases, y en el caso de Vietnam es bien sabido que no existen grandes desequilibrios en cuanto a desigualdad económica. En la ausencia de este fenómeno se puede identificar una oportunidad más en cuanto a la facilitación31 Pese a todo, Masina también anota que Japón pone expertos a disposición que ofrecen apoyo algobierno vietnamita en el desarrollo de estas capacidades transformadoras. 107
  • 108. del desarrollo integral (económico y humano). No obstante, la recomposición social también supondrá una diversificación de los intereses de los grupos sociales. La cuestión que Vietnam debe ahora plantearse es hacia donde se dirigen las fuerzas sociales y hacia donde deben dirigirse. En el proceso de desarrollo de sus vecinos asiáticos, se ha generado una especie de consenso o equilibrio entre los diferentes grupos sociales, permitiendo que el desarrollo llegue progresivamente a la inmensa mayoría de la población.32 La cuestión está en cómo pueden facilitarse las condiciones para el equilibrio o el consenso social para que el desarrollo beneficie a todos. Masina encuentra la respuesta en la identificación nacional (patriotismo) como el elemento clave para generar el consenso mencionado, de tal forma que tanto burguesía como clase obrera tengan un objetivo común: el enriquecimiento de la nación. La teoría en la que se basa es en que la identificación nacional o nacionalista puede frenar el fenómeno (según algunos analistas) de que las élites burguesas se alíen con las élites extranjeras en la explotación de los recursos del país en desarrollo y por tanto en la perpetuación de las condiciones de subdesarrollo.7.3.Estrategias actuales de desarrollo y lucha contra la pobreza:En el análisis de los condicionantes esenciales del futuro desarrollo de Vietnam ya sehan adelantado algunos aspectos de las condiciones actuales de la economía vietnamita.2010 es el último año de implementación de la estrategia para el desarrollo socio-económico 2001-2010 cuyo objetivo es el de desarrollar una Economía de Mercado conOrientación Socialista, elemento innovador de parte de las autoridades vietnamitas que32 según algunos autores, los Estados de los países asiáticos hoy desarrollados se vieron en la necesidadde llevar a cabo una “revolución pasiva” para frenar los movimientos revolucionarios de las clasesobreras, o, en el caso de Japón, el peligro de colonización y equilibrar y consolidar el dominio de laburguesía capitalista de estos países. Según Masina, la burguesía capitalista junto con la clase obrera secoordinaron bajo un espíritu nacionalista de modernización y desarrollo. Este espíritu de movilizaciónnacional haría posible la realización del “milagro asiático.” 108
  • 109. debe suponer un esfuerzo especial, para que no quede en cuestiones de retórica. De estohablaremos más adelante. Esta estrategia general ha dado lugar a dos estrategiasespecíficas para los dos lustros en las que se establecían objetivos y metas económicas ysociales. La Estrategia Integral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento es uncomponente de las estrategias de desarrollo para la década 2001 – 2010. El análisis de laaplicación de la estrategia del primer lustro muestra resultados positivos, si bien,también deja claro que la economía vietnamita tiene aún un largo camino por recorreren materia de desarrollo.De la lectura del análisis de la situación económica de Vietnam, realizado por el propiogobierno en la estrategia de desarrollo para el segundo lustro (2006-2010) se puedederivar un resumido análisis DAFO de la economía productiva vietnamita en el quepodemos recoger los aspectos básicos positivos y negativos del estado de la economíaen aquel momento:Tabla 7.1. Análisis DAFO de la economía productiva vietnamita Fortalezas Debilidades Amenazas Oportunidades Dinamismo Altos costes de Perpetuación de las Posibilidad de que el económico y producción. ineficiencias gobierno guíe el progresiva sistemáticas en el desarrollo económico diversificación Necesidad de sector público hacia la superación de productiva. mejoras en la la brecha tecnológica y productividad Continuidad en la del conocimiento Diversidad de mediante mejoras actitud rentista (catching- up agentes tecnológicas y strategies) económicos y/o mejoras en la diversidad en las cualificación de la Posibilidad de que el formas de mano de obra. estímulo al propiedad. emprendimiento Escasez de empresarial y la (empresas industrias acumulación de públicas, intensivas en capital riqueza legítimamente privadas, y conocimiento33. fomente la creación de cooperativas empresas, empleo y modernas, Necesidad de diversificación empresas mejora de la33 Conocimiento en el sentido de economía del conocimiento; es decir, aplicación de ciencia y tecnologíasavanzadas. 109
  • 110. familiares, formación productiva. individuales, profesional de la crecimiento de población activa. PYMES y entrada de IDE). Discriminación del sector privado Estímulo al nacional frente al emprendimiento sector público y la empresarial y la IDE. acumulación de riqueza Ineficiencias legítimamente sistemáticas desde la ley de (especialmente en Empresas del el sector público) año 2000 Actitud rentista Mismo énfasis Deficiencias y Falta de visión en el desarrollo escasez de estratégica de futuro rural que en el infraestructuras en para el desarrollo de la urbano. el medio rural. industria y la artesanía Diversificación rural. Falta de salida o productiva rural conexión con el – mayor empleo mercado. rural – pueblos artesanos.Fuente: elaboración propiaEn el planteamiento de estas estrategias también se puede dejar ver que las agenciasinternacionales (especialmente el PNUD en colaboración con el Ministerio dePlanificación e Inversiones) tuvieron un papel importante en su diseño. Las estrategiasmuestran así un compromiso con el establishment del desarrollo (cuya versión másestricta de los pasos que debe dar Vietnam son la privatización de las empresaspúblicas, la reforma del sector financiero, la liberalización del comercio y el desarrollodel sector privado) reflejado en los objetivos y metas económicas y sociales marcadospero que, según Masina, carecen de indicaciones precisas u hoja de ruta clara paraalcanzarlos. Esta afirmación contrasta con el hecho de que en el año 2005 según elinforme de Vietnam inmerso en el planteamiento de la estrategia para el siguiente lustro,se habían alcanzado prácticamente todas las metas establecidas para ese lustro. 110
  • 111. La aplicación de la agenda política empujada por la doctrina oficial del desarrollo (elConsenso de Washington ampliado: es decir, la estrategia de ajuste estructural más lalucha contra la pobreza, el fortalecimiento institucional y el desarrollo del sectorprivado) tiene rasgos propios en el caso de Vietnam: 1. El comercio internacional: la tendencia parcial de Vietnam de sustitución de importaciones se ve como un mal vicio desde la óptica ortodoxa. No obstante, ha de tenerse en cuenta el déficit en la balanza comercial y la propia estructura de las importaciones en Vietnam, la cual, según analiza Ari Kokko y recoge Masina, es la que sería de esperar de un país en proceso de desarrollo económico, con el groso de las importaciones compuesto por bienes de capital y materias primas destinados a la inversión y la producción. En 1996, la importación de bienes de consumo era relativamente pequeña (apenas un 10% del total de las importaciones). De hecho, la política comercial vietnamita está explícitamente orientada a la restricción de la importación de bienes de consumo para ofrecer un mercado estable a los productores locales34. (Kokko, 1998 en Masina, 2006). No obstante, Masina apunta que no queda claro que esta distorsión del libre comercio sea el resultado de una estrategia comercial racional según la cual las distorsiones introducidas sean funcionales para producir una industrialización acelerada o si sencillamente responde a un comportamiento rentista de las fuerzas económicas imperantes (Masina, 2006). En los últimos años Vietnam ha dado algunos pasos hacia una mayor liberalización, al unirse al Área de Libre Comercio Asiática (AFTA en sus siglas en inglés), al firmar un acuerdo de libre comercio bilateral con Estados Unidos y al dar los primeros pasos hacia la adhesión a la OMC. Masina hace una lectura34 Probablemente esto haya cambiado con la adhesión a la OMC 111
  • 112. del proceso y subraya el hecho de que si bien Vietnam asume formalmente la lógica del libre comercio, en la práctica, se dan algunas resistencias que ponen de manifiesto las reservas acerca del libre comercio. El tratado bilateral con EE UU trajo consigo la apertura de un enorme mercado a los productos vietnamitas, pero al tercer año desde la entrada en vigor, EEUU reaccionó para frenar su déficit comercial con Vietnam y acusó a Vietnam de dumping e impuso restricciones al comercio con este país. Después del entusiasmo producido por la expansión inicial de las exportaciones, cambió el ánimo de Vietnam hacia los efectos del tratado bilateral. En esta misma época, Vietnam se encontraba en las últimas fases de las negociaciones para el acceso a la OMC. Dada la discriminación de los productos de exportación de Vietnam fuera de la OMC, la entrada en esta organización es una condición necesaria para la eficiente explotación del potencial exportador de Vietnam. No obstante, también es un asunto delicado y arriesgado. Tal y como señala Masina, hay dos aspectos de especial relevancia para Vietnam. Primero, ser miembro de la OMC implica un compromiso de liberalización y reducción de la protección a la producción nacional. Segundo, la OMC no es, como a menudo se cree, algo así como un área de libre comercio global, sino que está basada en un sistema de relaciones desiguales de poder y fuerza a los países nuevos (normalmente países en desarrollo) a asumir condiciones más severas que a los países que ya son miembros. (Masina, 2006) Vietnam finalmente accedió a la OMC en el año 2007.2. Las empresas estatales: las empresas estatales son a ojos del gobierno vietnamita la clave para hacer operar una economía de mercado con orientación 112
  • 113. socialista35 y con la correspondiente resolución a superar la brecha tecnológica y del conocimiento. Por ello, según la estrategia actual de desarrollo, las empresas estatales se centran en la inversión en infraestructuras socioeconómicas y otras actividades industriales y de servicios claves, siendo las pioneras en la aplicación de los avances científicos y tecnológicos. La resistencia nacional a la privatización ha llevado al Banco Mundial a intentar abogar por sus recetas de una forma conciliadora. El énfasis ya no está tanto en la privatización sino en la mejora de la eficiencia de las empresas estatales a través de cuatro elementos clave: desinversión, competitividad, limitaciones presupuestarias severas, reforma del sector financiero y cambios en la relación entre los gobiernos y los gerentes de las empresas estatales. Masina analiza que los cuatro elementos claves arriba citados pueden ser puestos al servicio de diferentes marcos de acción económica: o bien en un entorno “laissez-faire” basado (exclusivamente) en las reglas del mercado, o bien pueden integrarse en una estrategia de industrialización guiada por el Estado. En este segundo caso, Vietnam debe (y quiere) inspirarse en el modus operandi de las economías del milagro asiático, lo cual supondría poner fin a la actitud rentista y promover la competitividad mediante la asignación del crédito y otros privilegios en función de los resultados. Pero en el caso de Vietnam, falta la habilidad para indicar metas y criterios rígidos de desempeño (para la asignación del crédito a las empresas estatales) (Masina, 2006) Esta afirmación de Masina contrasta con los datos ofrecidos en el informe del gobierno acerca del lustro 2001 -2005 contenido en las estrategias de desarrollo35 En el año 1999, existían 5800 empresas estatales que componían un 30% del PIB, un 20% de lainversión total, un 15% del empleo no agrario y un 50% del crédito bancario. Las 200 empresas de mayortamaño componían en 60% del capital estatal y el 40% de la deuda total. (Fuente: Banco Mundial, 1999).Los datos arrojan por sí solos luz suficiente acerca de la importancia y el trato preferencial otorgados aesta empresas. 113
  • 114. para el segundo lustro de esta década. Si bien en 2005, las empresas estatales seguían suponiendo una parte importante de la actividad económica (38,4% del PIB según el gobierno vietnamita) el informe del gobierno detalla todo un proceso de transformación y reforma de las empresas estatales. En el lustro 2001-2005 tuvieron lugar procesos graduales de privatización (equitization)36 de empresas públicas; 146 empresas fueron transferidas, 98 vendidas, hubo 395 fusiones, 137 unificaciones, 144 disueltas, 27 declaradas en quiebra, 110 tranformadas en sociedades unipersonales de responsabilidad limitada, y se establecieron 79 empresas estatales nuevas. Los planes de desarrollo del segundo lustro también ponen de manifiesto un interés por la reforma de las empresas estatales en aras de mayor eficiencia y sostenibilidad. Así el subapartado 3.1. (Continuar el fortalecimiento de la reorganización y renovación y mejorar la eficiencia y la competitividad de las empresas estatales) del apartado 3. (Orientaciones específicas para el desarrollo empresarial) del capítulo VII (desarrollo de varias formas de empresas) del Plan Quinquenal de Desarrollo Socio-Económico 2006-2010, marca pautas, entre las que destaca la diversificación de la propiedad (aunque con reservas en algunos casos como en los ámbitos de seguridad y defensa, producción vital y provisión de servicios públicos) para mejorar eficiencia y la competitividad. Se insiste de nuevo en que las empresas estatales tienen como fin el desarrollo de ámbitos claves para el desarrollo socioeconómico (algunos ejemplos de estos sectores claves son la aviación, el petróleo, la electricidad y las telecomunicaciones) pero también señala la necesidad de reformas como la progresiva eliminación de los representantes de los ministerios y los comités provinciales y locales en los36 En las fuentes consultadas cuidan bien el hacer uso del término equitization en lugar de privatizationpara manifestar la gradualidad de las operaciones de privatización y la posibilidad de que el Estadoconserve parte de la propiedad de la empresa (semi)privatizada. 114
  • 115. consejos de dirección de las empresas estatales e indica que el Estado debe deshacerse de las empresas que generen pérdidas, debe minimizar los monopolios estatales y regularlos, así como eliminar los privilegios especiales, debe crear mecanismos que asocien la responsabilidad, el poder y los intereses de los gerentes de las empresas estatales a los resultados económicos de las mismas e insiste en la necesidad de tener una situación financiera y laboral salubre. Ahora cabe preguntarse. ¿hasta dónde ha llegado Vietnam en su proceso de reforma y hasta qué punto el control de las empresas públicas está realmente al servicio de una estrategia de superación de las brechas tecnológicas y del conocimiento y en definitiva, al servicio del desarrollo del modelo de economía de mercado con orientación socialista?3. El sector financiero: el proceso del doi moi también llegó al sector financiero. Vietnam pasó así de tener un modelo de mono-banca, a tener un banco central (el Banco Estatal de Vietnam) separado de cuatro bancos comerciales de propiedad estatal y de los nuevos actores financieros (Bancos a modo de sociedad por acciones, empresas conjuntas, oficinas de representación y filiales de bancos extranjeros). En los años noventa se dieron una serie de reformas para mejora la regulación del sector bancario. Especialmente, después de la crisis de los países asiáticos, la necesidad de regulación se hizo aún más evidente. Sin embargo, Vietnam muestra aún signos de debilidad en su sector bancario, en los mercados de valores y en los mercados de deuda, que, sumado a una debilidad institucional en las instituciones macroeconómicas suponen un reto especial al desarrollo económico actual de Vietnam. En la actualidad, los bancos comerciales de propiedad estatal han sido sometidos a un proceso de privatización que debe culminar este año y la entrada a la OMC 115
  • 116. ha traído consigo el compromiso de dar permiso a la entrada de bancos de propiedad 100% extranjera (Leung, 2009) La entrada a la OMC también produjo una ola eufórica y especulativa de sobreinversión en cartera que infló en 2007 la capitalización de las empresas que operan en bolsa cuando llegó a representar un 43% del PIB y cayó en picado en el año 2008 hasta representar tan sólo el 15% del PIB37 (Leung, 2009). A la turbulencia especulativa se le suman otras debilidades inherentes al sistema financiero vietnamita. Leung señala que el sistema tiene aún poca credibilidad en cuanto a la aplicación de la Ley del Mercado de Valores de Vietnam del año 2007 ya que Vietnam muestras aún muchos síntomas de debilidad en cuanto a su sistema legal y la capacidad y autoridad de sus tribunales. El sector bancario adolece aún de problemas crónicos que debilitan su funcionamiento. Leung señala problemas como la discriminación en la asignación de préstamos hacia las empresas públicas, la falta de competitividad y dinamismo entre los bancos comerciales estatales, y la falta de regulación de parte del Banco Estatal de Vietnam. La falta de regulación condujo recientemente a una expansión acelerada del crédito con un alto porcentaje de préstamos para la financiación de actividades especulativas (boom inmobiliario) en lugar de dirigirse a actividades productivas, a lo que finalmente se le tuvo que poner freno aplicando medidas estabilizadoras que recortaron la liquidez37 En el año 2005 solamente representaba un 6% del PIB. Fuente: Asean Economic Bulletin Vol. 26 Núm. 1 (2009) pp.44-57.Este fenómeno de entrada y salida masiva especulativa corrobora la tesis de Ocampo, Spiegel y Stiglitz deque la liberalización del mercado de capitales produce inestabilidad y crisis especialmente en los paísesen desarrollo debido a los mercados incompletos y las asimetrías de información. En el caso de Vietnam,la situación de asimetría de información se agrava ya que las empresas que operan en bolsa no tienen elgrado de transparencia y apertura necesaria para alcanzar mayor estabilidad en el volumen de inversiones.Sin las reformas necesarias, la liberalización del mercado hará a que los mercados de valores de Vietnamse encasillen en el rol de un casino más que ser una genuina fuente de acumulación de capital para elsector privado nacional. (Leung, 2009). Por ello, no tiene mucha lógica que la liberalización sea previa ala consolidación de reformas y de un mayor desarrollo económico, porque el fenómeno desestabilizadorpuede ralentizar el desarrollo económico. 116
  • 117. bancaria y el margen de beneficios de los bancos. (Banco Mundial, 2008 citado en Leung, 2009). Los problemas inherentes a las instituciones macroeconómicas (el Banco Estatal de Vietnam y el Ministerio de Finanzas) hacen que éstas tengan dificultades para solucionar los problemas de desarrollo a medio plazo (asimetría de información) pero también a mostrar signos de debilidad en cuanto a la gestión macroeconómica a corto plazo. Leung señala que los problemas se deben a la falta de cualificación y experiencia profesional entre los altos cargos al mando de estas instituciones y a la falta de independencia institucional. En un entorno globalizado las debilidades institucionales se agravan más y por ello se hace más urgente el fortalecimiento institucional para que el Banco Estatal de Vietnam cumpla mejor su cometido de regulación de la actividad bancaria sin conflicto de intereses y el Ministerio de Finanzas tenga mayor capacidad en cuanto a gestión macroeconómica y contabilidad para planes fiscales más realistas, mejor desarrollo del mercado de bonos del Estado y fortalecimiento de las funciones regulatorias de la Comisión del Estado para el Mercado de Valores (Leung, 2009)4. El sector privado: el sector privado cubre un vacío muy importante a la hora del desarrollo de una economía de mercado con orientación socialista. El sector privado tiene y/o debe tener la importante función de absorber el excedente de mano de obra derivado de la mecanización de la agricultura y de la necesidad de recorte de personal en las empresas públicas en aras de una mayor eficiencia y productividad, máxime cuando estas operan supuestamente en áreas donde la producción puede ser (o es) más intensiva en capital y mano de obra cualificada. No obstante, la realidad económica de esta década aún refleja parte 117
  • 118. de las rigideces fruto de la herencia de “la vieja escuela” de la economíaplanificada. Según analiza Masina, las reservas de la clase política vietnamitahacia el desarrollo del sector privado puede deberse a tres razones: en primerlugar, que la iniciativa privada puede no ser la vía adecuada para poner enmarcha empresas en sectores estratégicos que requieren una movilizaciónenorme de capital y una inversión a largo plazo, y por lo tanto la intervenciónestatal poniendo en marcha empresas públicas es justificable desde la teoríaeconómica. La segunda razón según Masina es que se considere al sectorprivado vehículo para la dominación capitalista extranjera en la que losproductores nacionales se vean atrapados en la cadenas de producción comoproductores de materias primas en las que las corporaciones internacionalescontrolan los precios, los mercados y la división (internacional) del trabajo. Latercera razón es que la emergencia de un sector privado capitalista puedapercibirse como un desafío a la autoridad del Estado y un factor dedesestabilización política (Masina, 2006)Las posibles razones expuestas por Masina ponen de manifiesto lasincoherencias inherentes al modelo económico vietnamita, el cual, si bien abogapor el fortalecimiento de la economía de mercado como condición para eldesarrollo económico, aún no ha determinado con claridad cuáles deberían serlos contenidos que modelen la orientación socialista. Si tal orientación se debeinterpretar como una forma autocrática de controlar la evolución (e involución)del país, o si tal orientación debe reflejar un contenido humanista, entre cuyosvalores está el pleno empleo y la creación de riqueza de forma legítima, tal ycomo se expone en los textos legales y formales del gobierno vietnamita. 118
  • 119. La realidad del sector privado en Vietnam en el paso de esta década muestra las carencias y dificultades a las que el sector privado se enfrenta, circunstancias paradójicamente más duras que para la inversión extranjera directa. Por un lado, el sector privado se enfrenta a una política de discriminación en cuanto al acceso a la información sobre los mercados (en relación con las estructuras de mercado, la oferta, los clientes, los contratos de adquisición pública y los programas de inversión previstos), en cuanto al acceso al crédito y al acceso a la propiedad o el arrendamiento de la tierra. La discriminación se produce claramente a favor de las empresas públicas38. A los problemas de discriminación se le añaden otras cargas derivadas de una burocracia excesivamente regulatoria e intrusiva, un marco legal excesivamente complejo y la ausencia de un mecanismo de arbitraje para la solución de controversias. Por otro lado, existen diversos factores que fortalecerían tanto el desarrollo del sector público como el privado y cuya promoción, si es realizada de forma imparcial entre el sector público y el privado, facilitaría el desarrollo social y económico, al servicio del cual se supone que está la aplicación del modelo de economía de mercado con orientación socialista. En este sentido, compartimos la visión de Hakkala y Kokko de que una política de apoyo directo a las exportaciones (tal y como han realizado numerosos países – Hakkala y Kokko ponen de ejemplo a Suecia) una política más activa de inversión en formación profesional y cualificación de los recursos humanos, así como una política de mejora tecnológica y de investigación y desarrollo, serían38 El hecho de que las empresas privadas sean objeto de discriminación se hace más alarmante al tener encuenta que el sector público no solo desarrolla su actividad económica en sectores estratégicos intensivosen capital, I+D o de costosas inversiones de largo plazo, es decir, no solo en aquellos sectores que desdela teoría económica se puede justificar la intervención estatal sino también en sectores donde es difícilencontrar una buena razón para preferir propiedad pública a privada (Hakkala & Kokko, 2007).(Hakkala y Kokko ponen de ejemplo el establecimiento de restaurantes y hoteles como empresaspúblicas). En este sentido, no es justificable la discriminación como forma de aplicación de una estrategiade industrialización y cierre de la brecha tecnológica y del conocimiento. 119
  • 120. tres elementos esenciales para que el desarrollo del sector privado no se vea atrapado en actividades de poco valor añadido y para que el desarrollo del sector privado también contribuya a una mejora real de las condiciones de vida de la población. No obstante, teniendo en cuenta el hecho de que Vietnam ya es hoy día miembro de la OMC, cabe preguntarse hasta qué punto se podrá permitir la aplicación de una política de apoyo directo a las exportaciones ya que el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC prohíbe el uso de subvenciones a la exportación. A las propuestas de Hakkala y Kokko sumaríamos la necesidad de realización de mejoras en las infraestructuras físicas de Vietnam contando, al menos en parte, con la creación de Asociación Público Privadas para la puesta en marcha de una mejora integral de las infraestructuras físicas, tal y como propone el Banco Asiático de Desarrollo.7.4.El régimen político y de gobierno de Vietnam como país receptor de ayuda oficial al desarrollo:7.4.1. La estructura de gobierno:La República Socialista de Vietnam es un Estado con un modelo de gobierno de partidoúnico, el Partido Comunista de Vietnam y con una división de poderes que no coincideexactamente con el modelo de división de poderes de la Ilustración francesa. Laautoridad de cada elemento integrante del Estado (el Partido, el gobierno, la AsambleaNacional, la fiscalía y la Corte suprema) emana de la Constitución vietnamita, la cualfue renovada en 1992 y posteriormente en 2001 con el objetivo de actualizar la 120
  • 121. Constitución para reflejar la evolución económica y social desde la introducción del doimoi seis años antes39.El Partido Comunista de Vietnam: El modelo de partido único tiene sus especialesparticularidades en Vietnam, ya que es un modelo que intenta alejarse del ejercicioautocrático del poder y que busca reafirmar su legitimidad a través de varios elementos,de entre los cuales destacan la buena imagen del Partido en su interés por el bienestar dela población y la lucha contra la corrupción, el estilo de gobierno basado en el consenso,el crédito que le otorga las reformas económicas acompañadas de un crecimientoeconómico continuado y en ocasiones espectacular, así como el legado de la victoria enla guerra. (McCarty, 2001). La imagen de legitimidad se ha reforzado a través de losavances democráticos que han otorgado mayor poder a la Asamblea Nacional. Ladoctrina del partido dice que éste lidera y que el Estado administra, pero en la prácticael partido se coloca a sí mismo en la posición de control e interviene en el procesoadministrativo cuando en la forma y en el momento en el que lo considera oportuno.(Painter, 2003) en la práctica, McCarty señala que el rol del Partido continúa siendodominante e indefinido y se traduce en el fenómeno descrito por este autor como unademocracia gestionada (por el partido) en la que el control del Partido se combina conun equilibrio de poderes y un estilo de gobierno fundamentado en el consenso. Una delas razones que ha facilitado esta continuidad en el control político que ha funcionado –admirablemente, según McCarty – a lo largo de décadas de crecimiento económico, sedebe a la práctica inexistencia de un pasado estalinista/maoísta (excepto por una breveetapa en la era de Ho Chi Mihn) y al mero hecho de que la planificación central nuncallegó a ejercerse de forma integral y el control de partido fue (en la era soviética) menosextensivo e intrusivo (McCarty, 2001). La consecuencia directa de esta forma de ejercer39 La Constitución base o de referencia a la hora de hablar de reformas es la Constitución que fueaprobada en el año 1980, época en la que el Partido Comunista pretendía afianzar el modelo de Estadocomunista con el control social y económico correspondiente. 121
  • 122. el poder sobre la sociedad es la amplia existencia de libertades económicas, religiosas ysociales y la emergencia de una clase media independiente del Estado. La necesidad deequilibrio de poder se materializa en el ofrecimiento de espacio a los diversos grupos deinterés en la estructura monopolística y piramidal en la que el Partido representa la cimay también en el estilo de gobierno basado en el consenso.La Asamblea Nacional: La Constitución del año 1992 establece que el PartidoComunista es la fuerza política líder y la Asamblea Nacional el máximo órgano derepresentación popular (Wescott, 2001). Las obligaciones y poderes de la AsambleaNacional pueden resumirse en los siguientes elementos: rol legislativo, control delgobierno, de la Corte Suprema Popular y de la Fiscalía Suprema Popular40, capacidad dedecisión sobre los planes de desarrollo social y económico, sobre las finanzas públicas(presupuestos generales y tipo de impuestos) y sobre la política exterior del Estado ypor último, capacidad de organización de referéndums. Su posición en el universo de laAutoridad Pública vietnamita se acerca al rol de los parlamentos en las democraciasmodernas (de los países industrializados). La principal diferencia destaca en elindefinido control que aún ejerce el Partido en este particular modelo de Estado.La estructura de gobierno: El gobierno de Vietnam tiene una superestructura degobierno central y una subestructura de gobierno local. El gobierno central estácompuesto por el Primer Ministro, los Ministerios y las Agencias estatales. Laadministración descentralizada o local está dividida en tres niveles: provincias (61unidades) distritos (600 unidades) y comunidades (10.330 unidades). En cada nivelexisten un órgano representativo (consejo popular) y un órgano ejecutivo (comitépopular). Aunque establecidos como órganos diferenciados los consejos y los comités40 La capacidad de control sobre el brazo ejecutivo y la Justicia en el Estado vietnamita fue reforzada através de la reforma de la Constitución del año 2001, la cual otorga potestad a la Asamblea General deotorgar un voto de confianza a los miembros de ambos brazos (incluyendo a los cargos de máximorango). 122
  • 123. comparten miembros. Los consejos populares son elegidos por la población local apartir de listas elaboradas por el Frente Patriótico de Vietnam. Los consejos populareseligen a los presidentes y vicepresidentes de los comités populares. (Wescott, 2001).Desde el año 1992, se ha llevado a cabo un proceso legislativo en Vietnam con el fin deafianzar la descentralización del poder otorgándole a los consejos y los comitéspopulares responsabilidades presupuestarias y administrativas. Así, estos órganospueden hacer peticiones presupuestarias y pueden ejecutar el presupuesto nacional, asícomo revisar y aprobar planes de desarrollo socioeconómico. En la práctica, Wescottseñala que estos órganos locales a menudo se encuentran en situación de escasez ocarencia de recursos, habilidades técnicas e infraestructura. También señala su escasacontribución al proceso político nacional, ya que se reúnen solamente dos veces al año.(Wescott, 2001)7.4.2. Gobernanza, burocracia y la Reforma de la Administración Pública en Vietnam:El concepto de gobernanza ha sido definido repetidas veces en la comunidad dedonantes: en 1999 el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo definieron esteconcepto como la manera en la que el poder es ejercitado en la gestión de los recursossociales y económicos para el desarrollo. (McCarty, 2001)A la hora de describir las funciones del Partido Comunista de Vietnam, ya hemosadelantado que el estilo de gobierno se basa en el consenso entre los distintos posiblesgrupos de intereses de la sociedad vietnamita. Este hecho cobra más importancia a lahora de observar que Vietnam se encuentra en un proceso de Reforma de laAdministración Pública (RAP), que arrancó a comienzos del año 1995 en el octavopleno del séptimo Congreso del Partido. En el año 1999 el gobierno inició un procesode revisión integral de la RAP, la cual Painter califica de ambiciosa, y se encaminahacia la modernización del aparato del Estado hacia una burocracia weberiana cuyo 123
  • 124. contenido está muy condicionado por el escenario político y económico internacionalactual y su impacto en la vida política y económica vietnamita. Tal y como señalaPainter, los primeros pasos que dio Vietnam hacia una reforma del Estado, fueron pasosautónomos en un Vietnam bastante aislado de las influencias occidentales. Pero lasreformas de estas dos últimas décadas han estado cada vez más influenciadas por laestructura de poder actual en la comunidad internacional. Como consecuencia, elgobierno vietnamita ha recibido el apoyo (y también la presión) de la comunidad dedonantes en su proceso de RAP. La lógica de la intervención tiene que ver por un ladocon la necesidad de combatir la corrupción en aras de un mayor enfoque antipobreza41en la administración del Estado y por otro lado también es una manera de presionar paraconseguir un modelo de Administración que cree el marco político, el marco regulatorioy las instituciones legales necesarias para promover el crecimiento económico basadoen las reglas de la economía de libre mercado. (Wescott, 2001)42. En este sentido, señalaWescott que existe una falta de consenso en la élite política vietnamita en cuanto a ladirección que deben tomar la aplicación de las reformas de la Administración delEstado.Este proceso de reforma parte de una Administración con la virtud de la estabilidadpolítica, gracias al estilo de gobierno y con vicios como la corrupción, la falta deprofesionalidad del funcionariado, la falta de transparencia y mecanismos de rendiciónde cuentas, la discrecionalidad de los funcionarios en la interpretación de susresponsabilidades y obligaciones, el solapamiento de funciones, la ineficiencia en lagestión de los recursos públicos etc. A estos problemas de la gestión burocrática, se le41 Este enfoque es el que defiende el PNUD a la hora de justificar la necesidad de llevar a cabo unaReforma de la Administración del Estado (PAR en sus siglas en inglés)42 En la primera parte del marco teórico señalábamos además que Rodrick observa que “la ofensiva globalde la comunidad de donantes hacia la generación de buena gobernanza en los países en desarrollo” secaracteriza por la excesiva inspiración en el modelo liberal anglo americano y limita las posibilidades deexperimentación nacional de los países en desarrollo, desafiando la realidad de que no existe un únicomodelo de Estado en la comunidad de donantes y/o países hoy día desarrollados. 124
  • 125. suman problemas inherentes al sistema legal y de justicia vietnamita. Los problemas dela Administración del Estado en Vietnam, no son, sin embargo, un fenómenoextraordinario, sino más bien problemas comunes a un país en proceso de desarrollo.Tal y como argumenta Chang en Patear la Escalera, la administración pública de lospaíses hoy día desarrollados era incluso peor en épocas de nivel de desarrollo similar alos de los países en desarrollo hoy día. En este sentido, MCCarty coincide con Chang ensu análisis sobre la RAP en Vietnam, al decir que los logros legislativos de la pasadadécada en Vietnam son asombrosos en comparación con cualquier país desarrollado(MCCarty, 2001)Los elementos integrantes de la RAP son: reforma institucional, reforma de la estructuraorganizacional del aparato administrativo, renovación y mejora de la calidad delfuncionariado y reforma de las finanzas públicas.Entre los avances producidos destacan las reformas del aparato de Estado en virtud de lanueva economía de mercado (y con orientación socialista) que han supuesto unaracionalización del Estado eliminando muchos aspectos de control económico yunidades administrativas innecesarias. Igualmente y en virtud de las reformasintroducidas en la Constitución en 1992, se pretende construir un Estado de Derecho.Vietnam se ha embarcado desde entonces en un proceso de mejora del sistema legal yde profesionalización del sector. Aún así, Wescott señala que la calidad de las leyes ylas regulaciones es aún débil debido, entre otras cosas, a la inconsistencia entre lasregulaciones superiores y las subordinadas y la práctica de no especificar quéprovisiones de los documentos legales anteriores quedan derogados por los nuevosdocumentos, dejando espacio a la discrecionalidad en las regulaciones de menor rango.Son débiles también los mecanismos de revisión de la constitucionalidad, legalidad, 125
  • 126. uniformidad, consistencia y factibilidad de aplicación de los anteproyectos de ley(Wescott, 2001).En cuanto a los Presupuestos del Estado, Vietnam dio un paso adelante importante elaño 1999, año en el que por primera vez publicó los presupuestos, lo cual venía a serreflejo de los logros en las reformas introducidas a lo largo de la década de los añosnoventa para transformar el sistema de las finanzas públicas. En 1996 se dictó unanueva ley de Presupuestos Estatales; en 1997, se adoptaron sistemas de clasificacióninternacional y estándares para la comunicación de los gastos; en 1998 se distribuyó unmanual de presupuestos para la elaboración de los presupuestos de 1998. En la mismaépoca se pusieron en marcha un Programa de Revisión del Gasto Público y un Programade Inversión Pública (con la ayuda de agencias internacionales). En virtud de la Ley dePresupuestos, la Asamblea Nacional tiene la facultad de ejercer control sobre lospresupuestos del Estado. (Painter, 2003)De la misma época (1994) data la Auditoría del Estado de Vietnam, la cual estáganando en pericia, recursos y talla, pero no es un órgano independiente (Painter,2003). Informa directamente al Primer Ministro (sin garantías de revelación pública) yen ocasiones, a la Asamblea Nacional43 (Banco Mundial, 2001, citado por Painter,2003)Finalmente es importante destacar que el gobierno y el Partido Comunista de Vietnamponen especial énfasis en la lucha contra la corrupción. Painter recoge un ejemplo en elque el gobierno inició un proceso contra los dirigentes y funcionarios locales de ThaiBinh, después de que se desatara una manifestación de diez mil personas contra abusosy fraudes de parte de las autoridades locales (embolso del dinero de vender terrenos delEstado, asignación de terrenos a amigos y familiares y uso de los impuestos recaudados43 Como veremos más adelante, el sistema de gestión de finanzas públicas ha progresado notablementeen esta década. El análisis del año 2006 indica reformas legales entre otras cosas, para mayorindependencia en las auditorías. 126
  • 127. para fines personales). Las sanciones tomadas por el gobierno son un ejemplo de losavances conseguidos desde que se pusiera en marcha la RAP. No obstante, en el análisisde la etapa previa incluido en el Plan de Desarrollo socio-económico 2006-2010, seafirma que el proceso de RAP ha sido lento y de baja efectividad, sugiriendo que laRAP aún está lejos de completarse. Por ello se plantea una profundización en lasreformas tal y como dispone el capítulo IX del Plan.En un informe del Banco Mundial de finales del año 2006 se afirma que se ha lanzadouna segunda fase del RAP que abarca reestructuración organizacional, gestión derecursos humanos, reforma salarial y procedimientos administrativos simplificados(Banco Mundial, 2006). En este mismo informe se recoge información acerca deavances en otros puntos importantes en la reforma del aparato del Estado y que, comoveremos más adelante, son reformas estrictamente necesarias también con el objetivo demejorar la eficacia de la ayuda. Entre estos avances destacan la nueva Ley dePresupuestos del Estado del año 2004, en virtud de la cual se racionaliza el proceso deejecución de los presupuestos creando una sola cuenta en la hacienda pública quepermite un mejor seguimiento de los gastos y que designa además al Ministerio deHacienda Pública como la agencia principal a cargo de la ejecución del presupuesto y lainformación acerca de la gestión financiera. Otro gran avance es el establecimiento de laAuditora Nacional como una unidad independiente que informa directamente a laAsamblea Nacional. La Evaluación de las Políticas e Instituciones que realiza elBanco Mundial le otorgan a la gestión presupuestaria y financiera de Vietnam unapuntuación de 4 en un rango de 1 (muy débil) a 6 (muy fuerte) (Banco Mundial 2006)Este mismo informe indica los renovados esfuerzos del gobierno vietnamita en su luchacontra la corrupción y la salvaguardia de los fondos de AOD. 127
  • 128. 7.4.3. Aplicación de la Declaración de París en Vietnam:Vietnam es un país ejemplar en cuanto a los esfuerzos realizados por el gobierno paraaplicar la Declaración de París en su territorio. Uno de los pasos más significativos fuela elaboración de una versión nacional de la Declaración de París, a saber, laDeclaración Central de Hanoi sobre la Efectividad de la Ayuda, la cual hace unanálisis a través de 28 puntos sobre los compromisos que debe adoptar laAdministración del Estado Vietnamita y los compromisos que debe asumir lacomunidad de donantes para hacer efectiva la Declaración sobre la Eficacia de laAyuda.Apropiación: en el año 2006 Vietnam recibió la nota B (del rango A-E) en el análisisdel Banco Mundial acerca de la calidad de las estrategia de desarrollo actual y según loscriterios del indicador 1 de la Declaración de París (OCDE, 2008). En las estrategias dedesarrollo de Vietnam actuales (las cuales hemos analizado en apartados anteriores) sehan gestado en foros de colaboración entre el gobierno y los donantes. Por un lado, estáel Grupo Consultativo44 que además de incluir al gobierno de Vietnam yrepresentantes de la comunidad de donantes, también incluye a la sociedad civil y alsector privado.Otro foro de importancia semejante es el Grupo de Asociación para la Eficacia de laAyuda45 (PGAE en sus siglas en inglés), el cual es un foro formal para coordinar,debatir y hacer un seguimiento de la eficacia de la ayuda en Vietnam.44 El primer encuentro del GC fue en París en 1993 y desde 1999 se ha producido en Vietnam bajo lacopresidencia del Ministro de Planificación e Inversiones y el Banco Mundial.(Fuente: http://www.ngocentre.org.vn/book/export/html/73)45 Está copresidido por un representante del gobierno vietnamita y un representante de la comunidad dedonantes nombrado por consenso y que cambia cada seis meses. 128
  • 129. Vietnam tiene una buena nota con la que supera “la prueba” del indicador 1 de laDeclaración de París. La OCDE insta a Vietnam en su informe del año 2008 a que susestrategias de desarrollo adquieran el rango de A, es decir, de excelentes.Es importante señalar que el gobierno de Vietnam, aparte de elaborar una EstrategiaIntegral de Reducción de la Pobreza y el Crecimiento en el año 2002, la ha integrado dealguna manera en las estrategias de desarrollo actuales de Vietnam (período 2001 -2010) ya que el Plan de Desarrollo Socio-Económico para el segundo lustro de ladécada tiene la doble función de Plan rector para el gobierno de Vietnam y Estrategia deReducción de la Pobreza para los socios donantes. (Banco Mundial, 2006). En elplanteamiento de este Plan de desarrollo (2006 – 2010) se contó con una ampliaparticipación de la población implicada (stakeholders). Se organizaron tres talleresregionales y se hicieron varias consultas, incluyendo comunidades pobres de varioslugares con el objetivo de fomentar el debate sobre el plan quinquenal. Este plan secomplementa con estrategias sectoriales a medio plazo con un amplio número de metase indicadores y que se encuadran en estrategias sectoriales a más largo plazo. El Plan deDesarrollo Socio-Económico 2006-2010 guía al gobierno en la preparación de lospresupuestos anuales.Presupuestos: Vietnam ha desarrollado un marco de gastos a medio plazo creíble y lo hapuesto a prueba en algunos sectores y provincias, cuyas lecciones han sidoposteriormente diseminadas por el gobierno y ha acordado extender la aplicabilidad delmarco a todos los ministerios y provincias.El Análisis Político e Institucional por Países (CPIA en sus siglas en inglés) que realizael Banco Mundial le otorgó en el año 2006 una nota de 4 (en un rango de 1 a 6, siendouno muy baja nota y 6 excelente) o de moderadamente bueno en el análisis de sussistema de gestión de las finanzas públicas (PFM en sus siglas en inglés) y apunta que 129
  • 130. se habían introducido reformas legales e institucionales para la mejora del sistema PFM,que incluían medidas para mejorar la presentación de informes de gastos, control de laejecución presupuestaria, la transparencia y la independencia de la auditoría. Laencuesta del año 2008 muestra sin embargo un estancamiento de Vietnam al respecto.La meta para 2010 es que se aumente la nota en al menos medio punto, es decir, queconsiga una nota de 4,5.En cuanto al sistema de aprovisionamiento, Vietnam aprobó una nueva ley deaprovisionamiento en el año 2006 y el gobierno ha estado trabajando para estandarizarel proceso de aprovisionamiento. La nota recibida en la Encuesta de 2008 fue de C (enla escala A–E) y la meta para este año es la obtención de un B.Alineación: Acceso a la información: El acceso a la información de relevancia encuanto al proceso de desarrollo y los recursos a disposición del desarrollo, es muyimportante tanto para el efectivo cumplimiento del principio de apropiación como parael principio de alineación. En cuanto al cumplimiento del primer principio, el informedel Banco Mundial señala que los medios de comunicación de masas juegan un papelimportante al respecto y se han llevado a cabo además actividades de comunicación enlas lenguas locales de las minorías étnicas para hacer llegar la información acerca deestos procesos de desarrollo a todos los rincones del país y a toda la poblaciónimplicada. En cuanto al uso de la información para la aplicación tanto del principio deapropiación como el de alineación, es importante señalar que en las páginas websoficiales de Vietnam se publican información estadística y de las encuestassocioeconómicas realizadas, y más importante aún, los planes presupuestarios, lascontabilidad nacional y los resultados de la auditorías de los presupuestos locales ynacionales, además de información acerca del Programa de Reformas de Gestión de lasFinanzas Públicas. 130
  • 131. Presupuestos: En el año 2006 se registró que un 81% de la ayuda desembolsada para elsector gubernamental había sido registrada en los presupuestos nacionales. Sin embargoen el año 2008 se ha registrado un leve descenso (registro del 80%). Los cálculos delgobierno vietnamita en cuanto a las contribuciones de los tres donantes más importanteshabían sido peor estimados, cubriendo estos tres donantes sin embargo el 75% del totalde AOD que recibe Vietnam. La OCDE señala que esto se debe a cuatro factores: usode diferentes años fiscales, falta de acuerdo acerca de lo que debería quedar registradoen los presupuestos, falta de información realista sobre los desembolsos dada a tiempo ycon precisión y forma incorrecta del registro de la ayuda.Uso de los sistemas nacionales: la encuesta de 2008 muestra un progreso considerableen el uso de los sistemas, con un 63% de los flujos de ayuda administrados a través delos sistemas de gestión de las finanzas públicas (en 2005 era de un 32%) y un 59% delos flujos de ayuda se canalizan a través del sistema de aprovisionamiento (frente a un33% en 2005). La meta para este año es de 66% - dos tercios - en el uso de estossistemas.Reducción o supresión de estructuras de implementación paralelas: la encuesta de 2008muestra casi una reducción a la mitad en el número de estructuras paralelas existentes(de 111 a 58). La meta para este año es que solamente existan un máximo de 37. Esteéxito es el resultado de esfuerzos concertados entre el gobierno y sus socios dedesarrollo para tomar una serie de iniciativas específicas que incluyen: análisisguiados por el gobierno, nueva legislación para racionalizar la gestión de la AOD, unprograma de formación a gran escala para enfrentarse a las carencias en capacidadlocal y nacional y esfuerzos por reducir las diferencias salariales dentro y fuera delsector gubernamental. Varios donantes se han comprometido a hacer uso de lasunidades o estructuras gubernamentales para los nuevos proyectos (OCDE, 2008). 131
  • 132. Predictibilidad y ayuda desligada: la encuesta de base del año 2006 registró lapredictibilidad de la ayuda dentro de un ejercicio fiscal en un 78%. La meta paraVietnam en 2010 es de un 89%. Pero la OCDE señala en su último informe del año2008 que la mayor parte de la ayuda (de la mayoría) de los donantes no se estáregistrando en los presupuestos nacionales y la buena actuación de los tres donantesprincipales engrosan la puntuación en relación con el indicador (OCDE, 2008)En temas de ayuda ligada, no existe una meta precisa en la Declaración de París. Losdatos más recientes (año 2006) indican que de un 92% del total de la ayudadesembolsada en Vietnam, un 71% era ayuda desligada.Armonización: la encuesta del año 2008 indica que se ha producido un aumentoconsiderable del monto de ayuda que cumple los criterios del mecanismo de EnfoqueBasado en Programas (58%) con respecto al año 2005 (con un 34% solamente). LaOCDE señala no obstante, que la parte de este monto de ayuda que se entrega medianteel instrumento de apoyo presupuestario general ha disminuido de un 51% a un 44%.Tanto el Banco Mundial como la OCDE señalan el programa Educación para Todos(programa tipo SWAP que cumple con los criterios de un Enfoque Basado enProgramas) como uno de los primeros éxitos cosechados a la hora de la aplicación delos principios y la metodología de la Declaración de París (o de la nueva arquitectura dela ayuda). El Banco Mundial señala en su informe de 2006 que varios donantes estánestudiando la factibilidad de desarrollar un enfoque SWAP en el sector sanitario ytambién se están estudiando la aplicación del enfoque programático a otros sectores deldesarrollo humano y la protección medioambiental. Consideramos positivo que losprimeros pasos en la aplicación del método de Enfoque Basado en Programas así comola aplicación de la ayuda programática se produzcan en temas de desarrollo humano, yaque es más fácil alcanzar un punto en común en estos sectores entre el gobierno 132
  • 133. nacional y la comunidad de donantes que en otros temas (como los diversos aspectosdel desarrollo económico) donde se pueden despertar más sensibilidades y generar másdiscrepancias. En cualquier caso, el influjo de ayuda al desarrollo humano esindirectamente y por doble vía, un influjo de ayuda al desarrollo económico; en primerlugar, por el principio de fungibilidad y en segundo lugar por la interrelación deldesarrollo social y económico.Misiones conjuntas y análisis conjunto: la encuesta de 2008 indica que tan solo un20% de las misiones en Vietnam durante el año 2007 fueron misiones conjuntas, unacifra muy baja que sin embargo supone el doble del porcentaje de misiones conjuntasdel año 2005. Para alcanzar el objetivo de este año, la proporción de misiones conjuntasdebe haberse doblado de nuevo (40%). La OCDE estima que será difícil alcanzar estaduplicación dado el gran número de donantes que operan en Vietnam y la falta decoordinación entre algunos de los más importantes (los cuales informan sobre unporcentaje inferior al 5% de misiones realizadas de forma conjunta) (OCDE, 2008).En cuanto al trabajo analítico conjunto el panorama de Vietnam es más alentador, yaque el gobierno ha asumido una posición de liderazgo en la elaboración de estudiosanalíticos facilitando así también la cooperación y la armonización de donantes. ElMinisterio de Planificación e Inversiones ha lanzado además la puesta en marcha de unanueva base de datos electrónica donde se acumula el trabajo analítico común.Gestión orientada a resultados y mutua responsabilidad: el gobierno de Vietnam hapuesto en marcha un marco de seguimiento y evaluación para los Planes de DesarrolloSocio-Económico 2006-2010. La OCDE estima que es probable que si el gobiernocontinúa progresando en el desarrollo de este marco de seguimiento y evaluación, esprobable que obtenga la puntuación B tal y como se ha establecido para Vietnam. 133
  • 134. La existencia del Grupo de Asociación para la Eficacia de la Ayuda como foro deencuentro entre el gobierno vietnamita y la comunidad de donantes facilita la evaluaciónmutua y a través del marco de seguimiento y evaluación establecido por este Grupo, seinforma al Grupo Consultativo acerca de los resultados de las evaluaciones conjuntas. 8. Conclusión: ¿Hacia dónde se dirige el futuro de Vietnam?La historia reciente de Vietnam muestra que éste es un país joven cuyo proceso dedesarrollo ha sido ralentizado por las guerras, la planificación central hasta 1986 y elembargo y aislamiento internacional hasta 1994.En apenas dos décadas de renovación económica, Vietnam muestra indicios de podergerminar un milagro económico. No obstante, a lo largo de este estudio hemosanalizado que existen condicionantes – oportunidades y amenazas – que determinarán laevolución de Vietnam.En menos de década y media de reformas del Aparato de Estado, Vietnam también hadado pasos importantes y ha mostrado un grado aceptable de responsabilidad yliderazgo político en el proceso de desarrollo institucional.Como país en vías de desarrollo y receptor de ayuda, Vietnam posee unas cualidadesmuy interesantes: en una época de creciente interés en la comunidad internacional por laeficacia de la ayuda, Vietnam – en “lado de la demanda” (de ayuda) – ha dado pasosimportantes y ha cumplido muchas metas. Vietnam es dueño de una estrategia dedesarrollo propia y elaborada en un marco institucional en el que la sociedad civil, elsector privado y la comunidad internacional también han aportado su “grano de arena.”Vietnam también ha avanzado notablemente en cuanto a transparencia en la gestión delos recursos para el desarrollo. 134
  • 135. Si bien es cierto que Vietnam no es una democracia al estilo occidental, su particularmodelo político goza de estabilidad y un cierto grado de legitimidad, proporcionadaespecialmente por la capacidad del gobierno como gestor de la transformacióneconómica de Vietnam y en especial por la forma de gobernar, que intenta alejarse delautoritarismo y que busca el consenso en cuanto a las decisiones políticas. Pese a quealgunos ven en este estilo de gobierno, una forma muy lenta de materializar avances enla toma de decisiones políticas y en su ejecución, Vietnam ha dado muestras de sercapaz de progresar con relativa rapidez, tal y como muestra la aplicación de losprincipios de la Declaración de París a nivel interno. De hecho, las “notas más bajas”tienen más que ver con la falta de progreso de parte de los donantes (falta dearmonización y falta de alineación de los flujos de ayuda con los presupuestosnacionales) que con la falta de liderazgo a nivel nacional o la falta de responsabilidad enla gestión de los recursos para el desarrollo.A lo largo de este trabajo también hemos detectado las debilidades que pueden generarinconsistencias en el proceso de desarrollo de Vietnam. La falta de autonomía políticafrente a los intereses rentistas de las empresas públicas que operan ineficientementepuede ralentizar y dificultar el proceso de desarrollo. Por ello, el gobierno vietnamitadebería actuar con mayor responsabilidad y acierto a la hora de querer inspirarse en laexperiencia de desarrollo de sus países vecinos ya industrializados. En especial, debeplantear con mayor claridad cuáles son los contenidos que debe tener una economía demercado con orientación socialista. Consideramos que la orientación socialista deberíahacer referencia al desarrollo del Estado del Bienestar y la correspondiente función delEstado de redistribución de la riqueza así como la puesta en marcha de políticasindustriales, comerciales y tecnológicas activas que reproduzcan los patrones defuncionamiento de las economías “del milagro asiático.” Para ello es esencial sofocar la 135
  • 136. actitud rentista, fomentar la autonomía política, promover el dinamismo económico y eldesarrollo del sector privado nacional y alejarse así de las rigideces doctrinales delpasado.En cambio, consideramos plausible que Vietnam desarrolle su particular modelo dedesarrollo en el que tenga cabida la experimentación nacional y la elaboración depolíticas autóctonas, como parece ser que la insistencia en el desarrollo de unaeconomía multisectorial con diferentes formas de propiedad – aludiendo al rol deliderazgo económico del sector público y la convivencia con el desarrollo del sectorprivado – quiere mostrar.En la obra de Masina se afirma que un estudio sobre las expectativas de la poblaciónvietnamita sobre el futuro mostraba que la población vietnamita es una de las másoptimistas acerca del futuro. El reto al que se enfrenta su gobierno, es a que esasexpectativas no se frustren.8.1. Identificación de una Propuesta de Investigación Científica:A lo largo de este trabajo hemos analizado los avances en materia de división deltrabajo como forma armonizada de canalizar los flujos de ayuda al desarrollo. Hemosaveriguado que desde el año 2007 se ha puesto en marcha un proceso de división deltrabajo entre los donantes europeos según el Código de Conducta de la UniónEuropea sobre la División del Trabajo. Sin embargo aún no contamos con muchainformación publicada acerca del desenvolvimiento del proceso.En este trabajo hemos analizado además las virtudes y las posibilidades acerca de lacooperación internacional en el desarrollo del sector privado, y hemos analizadobrevemente las condiciones en las que se desarrolla el sector privado en Vietnam y lasdificultades a las que se enfrenta. 136
  • 137. Por todo ello, pensamos que sería de especial interés hacer un estudio detallado de laevolución de la división del trabajo entre donantes europeos y la cooperación para eldesarrollo del sector privado en Vietnam.En cuanto al desarrollo del sector privado en Vietnam, a lo largo del capítulo anteriorhemos realizado un breve resumen acerca de las circunstancias y dificultades en las queopera. Gracias a algunos estudios del Banco Asiático de Desarrollo y del propiogobierno vietnamita, podemos esbozar un análisis de participación y podemos hacernosuna idea básica de los problemas del sector privado nacional en Vietnam. 137
  • 138. BIBLIOGRAFÍAALONSO, J. A. (2009). En Defensa de la Teoría del Desarrollo. Revista de InformaciónComercial Española, Cuadernos Económicos 78. Ministerio de Industria, Turismo yComercio, Madrid.ASIAN DEVELOPMENT BANK. (2005) Vietnam: Private Sector Assessment.BELLO, W. (2006). The Debacle of Doha. Foreign Policy in Focus, Washington D.C.BHARGAVA, V. (editor) (2006) Global Issues for Global Citicens: An Introduction toKey Development Challenges. World Bank, Washington D.C.CHANG, H. J. (editor) (2003). Rethinking Development Economics. Anthem Press,London.CHANG, H. J. (2003) Kicking away the ladder: development strategy in historicalperspective. Anthem Press, London.CHANG, H. J. (2007) Bad Samaritans; the guilty secrets of rich nations & the threat toglobal prosperity. Random House Business Books, London.CHANG, H. J. (2009) Hamlet without the Prince of Denmark: How development hasdisappeared from today’s “development” discourse. (Capítulo de un libro cuyapublicación está prevista para agosto de 2010: S. Khan & J. Christiansen (eds.),Towards New Developmentalism: Market as Means rather than MasterRoutledge, Abingdon)CHARLTON A. H., STIGLITZ J.E. (2005) A Development-friendly Prioritisation ofDoha Round Proposals. The World Economy, Volume 28, Issue 3, pp. 293-312.COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. (2007) Communication fromthe Commission to the Council and the European Parliament: EU Code of Conduct onDivision of labour in Development Policy. Brussels.COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. (2005) The European Consensus onDevelopment. Brussels.CUONG, N. H. [sine data] Donor Coordination in SME/Private Sector Development:the case of Viet Nam. Ministry of Planning and Investment, Agency for SMEDevelopment, Hanoi.DELEGATION OF THE EUROPEAN UNION TO VIETNAM. (2007) EUHarmonization Roadmap. Hanoi.EIFERT B. GELB A. (2008) Reforming Aid: Toward More Predictable, Performance-Based Financing for Development. World Development Vol. 36. Núm.10 pp. 2067-2081. 154
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