Etude

Quels mécanismes de financement
pour les gares urbaines ?
Étude réalisée par PwC

La Fabrique de la Cité / 1
La Fabrique de la Cité
La Fabrique de la Cité a pour objectif de
valoriser les initiatives pionnières en suscitant
l’échan...
edito
La Fabrique de la Cité a souhaité engager des travaux sur le financement des infrastructures à travers l’analyse de
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sommaire

Partie 1	 Pistes de réflexion	

04

Partie 2	 Exemples internationaux	

06

	

La captation de valeur	

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L...
Partie 4	 Synthèse	17

Partie 5	 Annexes	18
	
Hudson Yards, New York	
	
Canary Wharf, Londres	
	
Northern Line - VNEB, Lon...
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4 / La Fabrique de la Cité

Pistes
de reflexion
Pistes de réflexion
Le sujet du financement des gares, loin d’être spécifique à la France, a donné lieu depuis les années ...
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6 / La Fabrique de la Cité

Exemples
internationaux
Exemples internationaux
La Captation de valeur
La « captation de valeur » semble être le point le plus
riche de potentiali...
réseau de transport de Washington. Sous l’impulsion de la
ville d’Alexandria et d’un développeur immobilier, le plan
d’occ...
De même, l’impact de la construction d’une nouvelle gare
sur la valeur des biens immobiliers environnants a fait
l’objet d...
Limites et acceptabilité
A l’exception notable de Hudson Yards, il existe peu
d’exemples de projet intégralement financé p...
Le développement conjoint
Le terme de développement conjoint s’applique à des
cas où, dans le cadre du développement de la...
Comme le TIF cependant, le développement conjoint
semble n’être un modèle viable que dans des cas
particuliers, à savoir d...
Structures de décision allégées
Les cas étudiés mettent souvent en jeu des structures de
décisions inhabituellement compac...
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14 / La Fabrique de la Cité

La contribution
de l’activité
commerciale
La contribution de l’activité commerciale
En ce qui concerne les possibilités de contribution de
l’activité commerciale, u...
La gare Milan Centrale, bâtiment historique emblématique
de la ville, fait partie des 12 gares italiennes dont Grandi
Staz...
Synthèse
De nombreux exemples de gares dont le financement fait appel à des sources
autres que les fonds publics existent....
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18 / La Fabrique de la Cité

Annexes
1. Hudson Yards, New York
Marchés de capitaux et sources de financement innovantes pour soutenir l’extension
de la ligne d...
C’est donc la HYIC qui a émis une série d’obligations,
dans le cadre d’un programme d’émissions phasé
pouvant aller jusqu’...
Ces chiffres appellent plusieurs commentaires :
  es chiffres reposent sur le scénario de référence qui
C
suppose une cro...
La viabilité du projet, et sa capacité à servir les
obligations, reposent en effet sur une série d’éléments
prospectifs qu...
La Fabrique de la Cité / 23
2. Canary Wharf, Londres
Développement conjoint et TIF (tax increment financing) pour construire la gare
du nouveau quarti...
Evolution du quartier

Transports en commun

1987

La gestion de Canary Wharf est prise en main par Olympia
and York («OY»...
Tracé de Crossrail au cœur de
Londres : le site de Canary Wharf
se situe à l’emplacement de l’Isle
of Dogs

En 2001, TfL e...
peut représenter jusqu’à 2% de la valeur locative des
biens possédés par les entreprises (au Royaume-Uni, les
taxes fonciè...
Canary Wharf Crossrail Station : le montage
En parallèle de son engagement pour le projet Crossrail,
CWG menait des négoci...
Statut du projet
La construction de la gare a commencé en mai 2009. En
mars 2012, CWG a achevé la partie basse de la gare ...
3. Northern Line - VNEB, Londres
Une coordination centralisée permet le lancement du projet 4 ans
après la première consul...
Une gestion centralisée du projet : définition des infrastructures nécessaires
En juin 2008, une consultation publique est...
Prolongement de la Northern Line
Le tracé retenu pour l’extension de la Northern Line prévoit
un nouveau terminus à côté d...
Pour financer 90m£ supplémentaires, un mode de
financement original est envisagé : une partie des
besoins pourraient être ...
4. Potomac Yard
Les potentielles contributions privées déterminent le choix du site de la gare.
Le site de «Potomac Yard» ...
Choix du site de la gare
Ce groupe incluait un « Metrorail Station Feasibility Work
Group» dédié à l’analyse de la faisabi...
Etude PwC sur les mécanismes de financement pour les gares urbaines (2013)
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A l’heure où des projets majeurs de rénovation ou d’extension d’infrastructures ferroviaires se heurtent aux tensions croissantes sur les finances publiques et aux limitations des sources traditionnelles du financement d’infrastructure, quels sont les outils qui pourraient être mis en œuvre ?

Cette étude s’appuie sur une série de 9 monographies sur des gares européennes (London Canary Wharf, Northern Line VNEB, Prague Central, Milano Centrale, Piazza Garibaldi-Naples, Vienna Central) et nord-américaines (Potomac Yard, NYC Hudson Yards) et Hong-Kong.

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Etude PwC sur les mécanismes de financement pour les gares urbaines (2013)

  1. 1. Etude Quels mécanismes de financement pour les gares urbaines ? Étude réalisée par PwC La Fabrique de la Cité / 1
  2. 2. La Fabrique de la Cité La Fabrique de la Cité a pour objectif de valoriser les initiatives pionnières en suscitant l’échange entre ceux qui réfléchissent à l’avenir de la ville. La Fabrique de la Cité promeut notamment la publication d’études et de travaux de recherche, en s’appuyant sur des partenariats avec de grandes écoles et des universités. La Fabrique de la Cité organise ses travaux autour de trois axes de recherche : La Fabrique de la Cité est un fonds de dotation créé à l’initiative de Vinci depuis le 25 décembre 2010. ◗l’adaptation de la ville existante ; ◗ ◗la mobilité durable ;  ◗ ◗l’économie urbaine. ◗ PwC est un cabinet d’audit et d’expertise comptable. Le réseau de PwC est présent à travers 158 pays et plus de 180 000 collaborateurs.
  3. 3. edito La Fabrique de la Cité a souhaité engager des travaux sur le financement des infrastructures à travers l’analyse de la création de valeur et en testant des outils de financement sur cette base. La Fabrique de la Cité a demandé au cabinet PwC de réaliser une étude sur les mécanismes de financement des gares ferroviaires et métropolitaines en milieu urbain, à partir d’exemples internationaux. A l’heure où des projets majeurs de rénovation ou d’extension d’infrastructures ferroviaires se heurtent aux tensions croissantes sur les finances publiques et aux limitations des sources traditionnelles du financement d’infrastructure, quels sont les outils qui pourraient être mis en œuvre ? Cette étude s’appuie sur une série de 9 monographies sur des gares européennes (London Canary Wharf, Northern Line VNEB, Prague Central, Milano Centrale, Piazza Garibaldi-Naples, Vienna Central) et nord-américaines (Potomac Yard, NYC Hudson Yards) et Hong-Kong. Les gares retenues l’ont été en fonction, d’une part, des opérations de développement commercial mises en œuvre dès l’origine des projets et, d’autre part, des mécanismes de captation de valeur (notamment sur le plan fiscal, avec l’exemple du « tax increment financing »). Le contexte : des gares « accessoires » - dont l’activité principale est le transport - à des gares « capital » Les fonctions assignées aux gares sont en train de changer. Aujourd’hui on fixe pour les gares, existantes ou futures, des objectifs ambitieux :  es gares doivent être une vitrine pour l’activité ferroviaire. Même si l’avènement du commerce en ligne a réduit l l’importance des gares en tant que point de vente, elles restent un canal essentiel de vente et de promotion des activités de transport à destination des passagers. Plus largement, les gares en tant qu’ouvrages doivent participer à l’identité et à l’image de l’activité de transport qu’elles servent.  es gares doivent être un facteur d’efficacité du voyage et contribuer à l’insertion du transport ferroviaire dans les L chaînes de déplacement multimodal sur les territoires locaux, métropolitains et nationaux.  es gares doivent contribuer à l’amélioration de l’expérience usager des voyageurs. Le temps passé en gare représente L jusqu’à 30% du temps de voyage. Au-delà des services fondamentaux que les usagers attendent des gares : sécurité, information, confort, il devient fondamental pour les gares de se transformer en «lieux de vie» et d’offrir aux usagers une palette de services permettant d’optimiser le temps passé en gare.  es gares doivent devenir un élément clé de l’environnement urbain dans lequel elles s’insèrent. Elles sont désormais L conçues comme des éléments centraux des politiques d’aménagement. En assurant le désenclavement de certains territoires et la création des nouvelles polarités urbaines, elles doivent permettre de rééquilibrer, de densifier et d’intensifier le paysage urbain où elles s’implantent. Les gares sont le principal point d’interaction entre la ville et le rail et l’unique maillon de l’infrastructure ferroviaire qui permette d’en cristalliser les effets positifs. Paradoxalement, le montage et le financement des gares semblent avoir fait l’objet de moins d’innovation que celui d’autres éléments des infrastructures. Ainsi, alors que la construction des voies comme la fourniture du matériel roulant font l’objet de montages qui reposent sur la valeur d’utilité de ces actifs et se matérialisent par des schémas de type concessif ou autres PPP, dans lesquels le financement de ces actifs repose sur leur capacité à générer de la valeur, le financement des gares, en France, repose essentiellement sur les piliers suivants :  nancement par l’opérateur du réseau / du service ; fi  ubvention par les collectivités territoriales sur lesquelles les gares sont implantées. s Ces modes de financement peuvent sembler pertinents tant que les gares sont perçues comme des accessoires à l’activité principale de transport. Mais ils se heurtent d’une part aux contraintes pesant sur les finances publiques et sont d’autre part en contradiction avec l’importance croissante attribuée aux gares dans les développements futurs – et les coûts qui en découlent. La Fabrique de la Cité / 1
  4. 4. sommaire Partie 1 Pistes de réflexion 04 Partie 2 Exemples internationaux 06 La captation de valeur 07 Le TIF 07 Le développement conjoint 11 Enseignements 12 Partie 3 La contribution de l’activité commerciale Choix de l’opérateur Conditions 2 / La Fabrique de la Cité 14 16 16
  5. 5. Partie 4 Synthèse 17 Partie 5 Annexes 18 Hudson Yards, New York Canary Wharf, Londres Northern Line - VNEB, Londres Potomac Yard, Etats-Unis Vienna Central Prague Centrale Milano Centrale Piazza Garibaldi, Naples Hong Kong – le réseau ferroviaire de la MTRC Auteurs de l’étude 19 24 30 34 40 46 52 58 62 66 Remerciements 68 69 Les dernières publications de La Fabrique de la Cité La Fabrique de la Cité / 3
  6. 6. 1 4 / La Fabrique de la Cité Pistes de reflexion
  7. 7. Pistes de réflexion Le sujet du financement des gares, loin d’être spécifique à la France, a donné lieu depuis les années 1990 à de nombreuses réflexions et approches novatrices à travers le monde. Ces réflexions s’articulent autour des principaux axes suivants qui seront explorés dans cette étude : a) Monétisation : est-il possible de concevoir les gares, non comme des appendices aux réseaux ferrés, mais comme des objets économiques propres et, par conséquent, d’asseoir leur financement sur leur capacité à générer des revenus à travers :  la monétisation des services rendus aux opérateurs et/ou ;  le développement des revenus provenant d’activités de commerce et de services ? b) Captation de valeur : dans la mesure où les gares sont appelées à profondément modifier l’environnement dans lequel elles s’insèrent, et à générer une série d’impacts positifs (dans l’idéal) pour une multitude d’acteurs, comment est-il possible de capter une partie de cette valeur générée à la fois en termes d’accroissement de la valeur foncière et d’autres «externalités positives» et d’utiliser cette valeur pour contribuer au financement de la gare ? c) Montage financier : dans la continuation des deux points précédents, quelles structures utiliser afin d’accroître l’implication du secteur privé dans le financement des gares et notamment ouvrir aux projets de gare, l’accès aux marchés de capitaux ? Cette étude se penche sur plusieurs cas d’application de ces solutions à travers le monde et sur les facteurs spécifiques qui ont permis leur mise en œuvre. Les gares ayant fait l’objet d’une étude détaillée sont : Nom Projet Type Spécificité Canary Wharf (UK) Construction Train léger Financement partiellement assuré par un développeur immobilier, également constructeur de la gare. Solde du financement couvert par une série d’instruments fiscaux. Hudson Yards (US) Construction Ligne et gare de métro Financement obligataire porté par une SPV publique en risque projet (partiel). Remboursement entièrement assuré par un schéma de TIF. Milano Centrale (IT) Rénovation Train Rénovation de la gare financée par l’exploitant des surfaces commerciales et mise en place de concepts commerciaux novateurs. Piazza GaribaldiNaples (IT) Construction Métro Construction d’une partie de la station de métro financée par l’exploitant des surfaces commerciales. Intégration train / métro. Potomac Yard (US) Construction Métro Financement partiellement assuré par un développeur immobilier – qui a influé sur le choix du site de la gare. Emission obligataire par la ville remboursée partiellement par un schéma de TIF. Prague Central (CZ) Rénovation Train Rénovation de la gare financée par l’exploitant des surfaces commerciales. Vienne Central (AU) Construction Train Construction de la gare partiellement financée par le produit du développement immobilier dans le cadre de la regénération d’un quartier entier de la ville. VNEB (UK) Construction Ligne et gare de métro Définition d’un «special district» dont les recettes fiscales seront allouées au financement des infrastructures ferroviaire. La Fabrique de la Cité / 5
  8. 8. 2 6 / La Fabrique de la Cité Exemples internationaux
  9. 9. Exemples internationaux La Captation de valeur La « captation de valeur » semble être le point le plus riche de potentialités et fait l’objet d’une abondante littérature théorique. C’est pourtant celui dont l’application pratique parait la moins aisée et les exemples aboutis sont rares. Les outils de «captation» existants – en théorie tout au moins – peuvent être catégorisés comme suit :  e «Tax Increment Financing» («TIF») représente le moyen l le plus évident de captation de la valeur : l’implantation d’une gare générant une augmentation de la valeur des activités environnantes, cela doit se traduire par une augmentation automatique des recettes fiscales.  e «Joint Property Development», ou développement L conjoint, s’applique au cas où le développeur de la gare dispose d’une emprise immobilière (autour / au-dessus de la gare elle-même) dont la jouissance est accordée à un développeur privé qui va en contrepartie assurer la construction de la gare ou en financer tout ou partie.  ’autres formes de captation peuvent exister, D comme celles consistant à accorder au développeur de l’infrastructure ferroviaire des prérogatives «d’aménageur» sur les zones contigües à l’infrastructure. Le «Tax Increment financing» (TIF) Ce qui fonctionne… Il convient en préambule de définir précisément le TIF – dont l’interprétation donne régulièrement lieu à de sérieuses dérives. Dans sa définition stricte, le TIF repose sur la génération de recettes fiscales additionnelles :  asées uniquement sur l’augmentation de l’assiette b de calcul des taxes, et non sur une augmentation du taux des taxes, et moins encore sur la création de taxes additionnelles ;  ollectées dans un périmètre directement touché par c l’ouvrage en question – ce qui dans le cas d’une gare se limite généralement à quelques centaines de mètres ou kilomètres comme détaillé plus loin – et non pas levées au niveau d’une ville entière ou d’une région. Le TIF n’est pas une idée nouvelle, il a été étudié et mis en pratique dans le monde anglo-saxon depuis les années 1980, en particulier aux Etats-Unis où la quasi-totalité des Etats ont mis en place un cadre juridique permettant de diriger les flux fiscaux additionnels vers le financement d’un ouvrage spécifique. Il s’agit donc d’une solution éprouvée, qui a déjà donné lieu à de multiples applications. Parmi les exemples étudiés, l’application la plus marquante du TIF comme outil de financement est Hudson Yards. Cet ancien site industriel, occupé en son centre par un dépôt ferroviaire, est la zone la moins développée de Manhattan. Afin de redynamiser le site et d’y initier un très vaste projet immobilier de plus de 3 millions de m², la ville de New York a décidé de connecter le quartier, jusqu’alors isolé, au réseau de métro de la ville, impliquant un coût de 3 G$ pour prolonger la ligne n°7 et construire une nouvelle gare terminus. Désireuse de limiter le recours aux subventions publiques pour ce projet, la ville a développé un schéma de financement reposant à plus de 95% sur les PILOT («payment in lieu of taxes») et les TEP («tax equivalent payment»), c’est-à-dire le transfert de la taxe foncière payée pour tous les nouveaux développements sur le site, qui s’étend sur environ 1,5 km², à une entité spéciale en charge du financement du projet. Il s’agit ici d’un pur projet de TIF – si l’on excepte une partie marginale des TEP qui s’appliquent à des bâtiments déjà construits et constituent donc plutôt une appropriation de revenu fiscal existant. De surcroît, ce développement a fait l’objet d’une approche de financement de projet, puisque le financement a été réalisé à travers une émission obligataire portée par une entité spécifique et que le service de la dette repose exclusivement sur la capacité de cette entité à générer des revenus suffisants – la ville de New York ayant apporté une garantie partielle portant uniquement sur les intérêts. Le cas de Potomac Yard est également représentatif. des TIF. Situé à Alexandria, dans la banlieue nord de Washington DC, ce site d’une ancienne gare de triage s’étendant sur environ 1,5 km² était utilisé depuis le début des années 2000 comme zone commerciale, et voyait son développement limité par l’absence de connexion au La Fabrique de la Cité / 7
  10. 10. réseau de transport de Washington. Sous l’impulsion de la ville d’Alexandria et d’un développeur immobilier, le plan d’occupation du site a été redéfini afin de permettre le développement de 750.000 m² de bureaux et commerces au lieu des 60.000 m² existants, ce redéveloppement étant conditionné à la construction d’une gare sur la ligne de métro qui rejoint Alexandria à Washington et passe sous le site. Le plan établi par la ville prévoit que le remboursement de la dette contractée pour construire la gare (ainsi que la contribution payée à l’opérateur du métro) seront couverts à 45% par l’augmentation des taxes foncières induites par le développement des nouvelles surfaces. L’exemple de Vauxhal Nine Elms Battersea («VNEB») dans l’est de Londres est un autre exemple de TIF, quoique partiel. Dans le cadre de la régénération de ce quartier de friche industrielle dont le cœur est l’emblématique station électrique de Battersea (destiné à être transformé en logements), les autorités locales ont initié des investissements d’infrastructure de près plus de 900 m£, dont 563 m£ pour l’extension de la ligne de métro «Northern Line» et la construction de deux gares. Le financement de cette infrastructure est basé sur la mise en place d’une «enterprise zone» au sein de laquelle les taxes foncières payées par les entreprises seront utilisées pour servir la dette contractée par la municipalité. La gare de Canary Wharf à Londres sera partiellement financée par le même schéma. Il convient cependant de remarquer que, dans les exemples anglais, les taxes sur lesquelles repose le TIF sont des taxes spéciales fixées à la discrétion des autorités. Ces exemples d’application font apparaître des caractéristiques communes : Choix du site Comme l’on peut instinctivement s’y attendre, le TIF n’est efficace que s’il est appliqué à des sites spécifiques, la difficulté consistant à trouver le point d’équilibre entre :  ne gare construite dans une zone déjà très développée u et où le potentiel de création de valeur aurait déjà été largement épuisé, et ;  ne gare construite dans un site trop isolé pour que la u 8 / La Fabrique de la Cité seule présence de ladite gare puisse générer un effet d’attraction. Les exemples étudiés se trouvent tous :  ans des sites à proximité immédiate d’une zone à très d fort pouvoir d’attraction : le site de Potomac Yard est à moins de cinq kilomètres en ligne droite du centre de Washington DC et de la Maison Blanche, le projet de Hudson Yard a été développé au centre de Manhattan, l’une des zones de bureaux les plus denses des EtatsUnis, la gare de Canary Wharf est développée dans le quartier des docks qui est l’un des nouveaux centres financiers de Londres.  ans des sites présentant une sous-valorisation D flagrante par rapports aux zones environnantes, typiquement des friches industrielles : le site de Hudson Yard recouvre un dépôt ferroviaire et d’anciens chantiers, la gare de Potomac Yard sera construite à l’emplacement d’une immense gare de triage, Canary Wharf sur ce qui était jusqu’aux années 80 les docks de Londres. La mise en place d’un schéma de TIF, pour être efficace, semble donc devoir être un choix opportuniste, conditionné à l’existence d’un faisceau de paramètres préexistants sur le site envisagé. Impact sur le financement Le TIF fait l’objet d’applications concrètes et, dans certaines circonstances exceptionnelles, peut servir d’unique source de financement à une nouvelle gare. Le succès d’un schéma de TIF repose cependant sur la réalisation d’hypothèses qui sont, par essence, imprévisibles, à savoir : l’accroissement de l’attractivité du site pour les développeurs et/ou l’augmentation de la valeur foncière des constructions sur le site. De surcroît, les schémas de TIF s’appliquant parfois seulement aux entreprises (c’est le cas des exemples anglais), conditionnent donc le succès du montage au mix industrie / bureau / résidentiel s’implantant sur le site. L’impact réel de la construction d’une gare sur l’attractivité de la zone environnante ne peut être anticipé de manière fiable.
  11. 11. De même, l’impact de la construction d’une nouvelle gare sur la valeur des biens immobiliers environnants a fait l’objet de multiples études statistiques empiriques. Ces études concluent quasiment toutes à l’effet positif de la présence d’une gare sur la valeur des habitations, dans un périmètre allant de 100 ou 200 m (en deçà, les nuisances liées à la gare surpassent les avantages) à plusieurs kilomètres (voire 15 ou 20). Les auteurs de ces études s’accordent cependant à reconnaître que les approches holistiques utilisées ne peuvent capturer l’intégralité des paramètres déterminant la valeur des biens, et le résultats de ces études varient de manière très conséquente, les gains de valeur obtenus à proximité d’une nouvelle gare variant de presque nuls à 50%, l’amplitude de la variation étant encore accentuée par plusieurs paramètres comme le type ou la taille de la gare. Le cas de VNEB est également symptomatique. Contrairement aux cas de Hudson Yards ou Potomac Yard, les prévisions de recettes faisaient ressortir des ratios de couverture entre revenus fiscaux et service de la dette assez tendus. Les collectivités locales concernées n’ont pas été en mesure de recourir aux marchés de financement privés pour ce projet et c’est finalement le gouvernement britannique qui fournira le financement aux collectivités, le remboursement de ce prêt reposant lui sur le schéma défini plus haut. Les marchés financiers semblent donc aujourd’hui encore assez méfiants vis-à-vis des schémas de TIF – le manque de références pour ce type de structure expliquant sans doute en partie cette méfiance. Le projet de Hudson Yards, l’un des seuls sur lesquels les résultats concrets puissent être mesurés, a ainsi subi deux contrecoups majeurs :  a crise financière mondiale a amené le premier l développeur pressenti du site à se retirer, obligeant la municipalité à en choisir un nouveau, ce qui a fait prendre au développement du quartier plusieurs années de retard   ;  algré l’attractivité a priori très élevée de la zone, ce m nouveau développeur a négocié des exonérations de taxe foncière sur les premiers immeubles construits, exonérations qui auront un impact direct sur le montant de PILOT collectés. Ces éléments ont mathématiquement réduit les revenus du projet, ce qui a obligé la ville de New York à subventionner le projet à hauteur de plus de 200 m€ pour les premières années, contrevenant ainsi à la philosophie initialement définie. Le TIF est donc porteur d’une importante dimension de risque, même sur un site a priori exceptionnel comme celui de Manhattan. Ce risque a logiquement un impact sur la possibilité de faire reposer le financement d’un projet sur un schéma de TIF. Dans le cas de Hudson Yards par exemple, bien que les revenus fiscaux anticipés représentent plus de trois fois le service de la dette, et que l’émission obligataire ait fait l’objet d’une garantie partielle à la fois par une assurance monoline et par la ville de New York, les obligations émises pour le projet ont fait l’objet d’une notation financière très inférieure à celle de la ville (A- contre AA), ce qui a eu un impact direct sur le coût de financement du projet. La Fabrique de la Cité / 9
  12. 12. Limites et acceptabilité A l’exception notable de Hudson Yards, il existe peu d’exemples de projet intégralement financé par un schéma de TIF, ce dernier venant généralement en complément d’autres sources, souvent fiscales. Le projet de Potomac Yard a ainsi fait l’objet d’un TIF d’une part – les développeurs payant une taxe foncière «normale» sur les projets futurs, mais également d’une taxe spéciale collectée dans un «special tax district» défini autour de la gare. Le projet de Canary Wharf à Londres, bien que présenté initialement comme étant une application du principe du TIF repose en fait essentiellement sur la mise en place de nouvelles taxes collectées uniquement sur le quartier de la gare. Cette mixité des schémas peut amener des problèmes d’acceptabilité, les populations soumises aux taxes ne faisant pas nécessairement la différence entre le TIF et les taxes spéciales. Ainsi, le projet de Potomac Yard a été retardé par la fronde des habitants de Green Park, seul quartier du site déjà construit, qui ont refusé d’être intégrés dans le «special tax district» et ont remis en cause l’utilité du projet. Même le projet de Hudson Yards, reposant pourtant sur un véritable TIF, a fait l’objet de réticences liées à sa dimension fiscale, réticences d’ailleurs contradictoires puisque :  e développeur immobilier d’une part, a réclamé des l exonérations fiscales supplémentaires, considérant que d’autres zones en développement offraient des conditions plus favorables ;  n parallèle, des mouvements citoyens ont critiqué e l’initiative de la ville, considérant que les exonérations fiscales accordées revenaient au final à faire subventionner par le public un développement immobilier privé… 10 / La Fabrique de la Cité Comme tout instrument fiscal, le TIF est donc un outil dont l’acceptabilité peut poser problème, et dont la mise en place doit faire l’objet de consultations très en amont et d’une communication intense afin de vaincre les réticences publiques. Ce qui ne fonctionne pas (encore…) Bien que ce type de montage soit abondamment décrit dans la littérature, il n’a pas été possible d’identifier, dans le cadre de cette étude, de montage de TIF reposant sur autre chose que la valeur foncière des biens. En particulier, des outils qui permettraient de capter une partie de l’augmentation de chiffres d’affaires des entreprises générée par la gare ne semblent pas avoir été mis en place à ce jour. De même, il convient de noter que les exemples de TIF identifiés reposent bien plus largement sur l’accroissement des surfaces construites autour de la gare que sur une augmentation de la valeur foncière, les outils de mesure et de capture de cette augmentation restant délicats à mettre en place.
  13. 13. Le développement conjoint Le terme de développement conjoint s’applique à des cas où, dans le cadre du développement de la gare, un partenaire privé immobilier reçoit le droit de développer une partie du site (autour de la gare si l’emprise existe, ou au dessus de la gare) et, en échange, participe à la construction de la gare soit à travers une contribution financière, soit à travers une contribution en nature (typiquement en construisant la gare). Ainsi, dans le cas de la gare de Canary Wharf, le développeur Canary Wharf Group («CWG») a apporté une contribution financière de 150 M£ pour la construction de la gare. En contrepartie, CWG retire deux avantages :  a possibilité de poursuivre le développement du l quartier de Canary Wharf, pour lequel les transports en commun sont aujourd’hui devenus un véritable goulet d’étranglement. Avec l’arrivée de la nouvelle gare, CWG estime pouvoir augmenter de 50% les surfaces de bureaux sur le site.  WG a reçu le droit de construire et d’exploiter un centre C commercial de quatre étages situé directement au dessus de la gare. Le cas de la nouvelle gare de Vienne, Vienna Hauptbahnhof, représente également un exemple de développement conjoint, où le financement de la gare sera assuré pour près de la moitié par le produit de la vente à des développeurs privés des terrains environnant la gare. Ces terrains, qui appartenaient historiquement à l’opérateur ferroviaire, ont été libérés grâce au réaménagement de l’infrastructure ferroviaire, et notamment le remplacement de deux gares terminus par une gare de passage. Le cas de Potomac Yard représente une forme différente de développement conjoint. Dans ce cas, PCYR, développeur de la principale parcelle du site, a accepté de payer une contribution de 80 m$ pour supporter le financement de la gare (sur environ 250 m$ de coûts prévus), à la condition que la gare ne soit pas implantée sur le site initialement prévu, mais quelques centaines de mètres plus au nord, à proximité immédiate de sa parcelle. Le cas de Woolwich Crossrail (non détaillé ici) est également représentatif. Pour convaincre TfL d’implanter une station – non prévue à l’origine dans les plans de Crossrail – à proximité de son projet résidentiel, le promoteur Berkeley Homes a accepté de réaliser gratuitement la construction d’une partie de la gare - la partie bâtiment, hors infrastructure - recevant également au passage le droit de construire un centre commercial au dessus du bâtiment principal. A Honk Kong, l’opérateur ferroviaire MTRC a érigé la captation de valeur immobilière en business model selon le schéma suivant : l’administration de Honk Kong vend à MTRC des terrains autour de l’emplacement de ses futures gares à un prix «standard». MTRC vend ensuite ses terrains à des investisseurs privés à une valeur qui tient compte de la plus value induite par la présence de la gare. Les plus value ainsi réalisées, associées aux diverses activités immobilières de MTRC, représentent plus de la moitié des revenus de la société. Avantages et limites Le schéma du développement conjoint présente plusieurs avantages évidents :  la différence du TIF, où la captation de valeur produit à ses effets après la construction de l’ouvrage, induisant donc une dimension critique d’incertitude, les schémas de développement conjoint permettent – pour la personne publique tout au moins – de bénéficier d’un support financier dès la construction, le partenaire privé prenant en charge une partie de la construction, ou des coûts de construction, dès les phases initiales.  ans la mesure où le partenaire privé prend en charge D la construction (ou une partie de la construction), les projets de développement conjoint permettent, au même titre qu’un PPP, de transférer une partie du risque de construction sur un partenaire privé et de bénéficier de l’expertise technique de ce partenaire. L’exemple de Canary Wharf est emblématique à cet égard : - alors que les estimations initiales de Transport for London pour la construction de cette gare – techniquement complexe car partiellement immergée – avoisinaient le milliard de £, CWG a proposé un concept différent permettant de réduire quasiment de moitié les coûts estimés (effet accentué, il est vrai, par la baisse générale des coûts de construction entre les premières estimations et le chiffrage final). - En tant que constructeur de la gare, CWG a de surcroît accepté de supporter intégralement les risques de surcoût par rapport au budget initial (et, symétriquement, de bénéficier d’éventuelles économies). La Fabrique de la Cité / 11
  14. 14. Comme le TIF cependant, le développement conjoint semble n’être un modèle viable que dans des cas particuliers, à savoir des sites présentant :  n potentiel de développement commercial fort, u conditionné par le volume de trafic et l’environnement commercial existant ;  ne disponibilité limitée de terrains dans la zone de la u gare rendant attractif pour un développeur le fait de s’associer au développement de la gare, avec les coûts et les contraintes que cela peut entraîner, plutôt que de s’implanter sur un autre site. Le cas de la gare de Vienne, où l’opérateur ferroviaire disposait d’une très vaste emprise foncière autour de la gare, est exceptionnel, et peut justifier le développement d’un tel schéma. Dans la plupart des autres cas, où la seule emprise que le développeur de la gare peut tenter de valoriser est l’espace au-dessus de la gare ainsi que les environs immédiats (généralement autour / en dessous des voies), la capacité contributive d’un tel montage est nécessairement limitée. Seuls des sites exceptionnels, tels que les centres-villes congestionnés des métropoles asiatiques ou des sites à des fortes valeurs comme Manhattan semblent pouvoir justifier la construction d’immeubles directement au-dessus des gares, dont les coûts de construction peuvent être extrêmement élevés. A titre d’exemple, le coût de réalisation d’une plateforme en béton couvrant la gare de dépôt de Hudson Yard et destinée à supporter de futurs immeubles est estimé à plus de 700 m$. Des projets similaires menés dans des zones moins denses ont peu de chance d’aboutir. Ainsi, le projet Emonika visant à construire un immeuble de bureaux au-dessus de la future gare de Ljubljana, en Slovénie, n’a pas été en mesure de séduire les investisseurs du fait notamment, des surcoûts entraînés par la complexité technique du projet qui ne pouvaient être justifiés au vu de la valeur des terrains dans la zone. 12 / La Fabrique de la Cité enseignements L’analyse des projets de captation de valeur, présentée dans cette étude, permet de mettre en évidence plusieurs caractéristiques communes en termes de gouvernance des projets : Implication du secteur privé Dans la majorité des cas, il est à noter que le secteur privé a été impliqué très en amont du projet, quand il n’en n’a pas été l’initiateur :  WG travaille avec Transport for London au projet C Crossrail, et à la gare de Canary Wharf en particulier, depuis les années 1990 pour un projet qui verra finalement le jour dans les années 2010.  PYR pousse à la redéfinition du plan d’occupation de C Potomac Yard depuis plus de 10 ans.  ans le cas de Woolwich, le promoteur Berkeley Homes D a fini par convaincre TfL d’implanter une gare sur un site qui n’avait pas été initialement envisagé sur le tracé de Crossrail. Parmi les cas étudiés, seuls Hudson Yards et Vienna Hauptbanhof semblent être des exceptions pour lesquelles la personne publique a initié un projet en anticipant l’intérêt futur d’éventuels développeurs privés. L’exemple de Hudson Yards a cependant montré que cet anticipation peut s’avérer être un exercice périlleux, quelle que soit la qualité du site, le développement ayant pris plusieurs années de retard sur les plans initiaux. Sauf exception, les schémas de captation de valeur étudiés apparaissent comme un choix plus opportuniste que volontariste de la part de la personne publique qui réagit soit à la pression d’un partenaire privé identifié longtemps en amont, soit à la présence de caractéristiques exceptionnelles sur un site donné.
  15. 15. Structures de décision allégées Les cas étudiés mettent souvent en jeu des structures de décisions inhabituellement compactes côté public, certains acteurs s’octroyant parfois des prérogatives qui n’étaient pas initialement les leurs :  a ville d’Alexandria a pris la décision de renoncer à l d’éventuelles subventions nationales ou fédérales pour le projet de Potomac Yard, s’affranchissant ainsi de plusieurs niveaux de consultation et d’autorisation de la part des autorités gérant ces subventions. L’ensemble du projet a été mené par un groupe de travail incluant des représentants de la municipalité, des professionnels concernés et des administrés de la ville. Les projets de captation de valeur sont par essence complexes, de grande dimension et inscrits dans la durée. Ils requièrent de la part des acteurs publics une vision stratégique stable, une définition des rôles claire et la mise en place de cadres contractuels précis qui garantiront le respect des obligations des partenaires impliqués à long terme.  ans le cas de Hudson Yards, la ville de New York, D poussée par la volonté du maire de mener le projet à terme, a structuré le projet de manière à impliquer au minimum l’Etat de New York et a pris des décisions d’investissement qui étaient normalement du ressort de la Metropolitan Transport Authority. De telles structures de décision réduites semblent les plus à même d’apporter l’agilité et la flexibilité nécessaires au développement de ces montages qui impliquent quasi systématiquement des phases de négociations directes avec les partenaires privés. Les exemples européens montrent que de tels schémas peuvent également être développés par des structures publiques «classiques», le projet Crossrail ayant ainsi impliqué coté public le Trésor britannique, le Department for Transport, TfL, le cabinet du maire de Londres, Network Rail et Cross London Rail Link. La multiplication des acteurs a cependant vraisemblablement contribué à la durée – près de 20 ans – entre la genèse du projet et le début de son développement. Il aura de même fallu 16 ans pour que ÖBB et la ville de Vienne parviennent à formaliser les bases juridiques du projet de nouvelle gare. La Fabrique de la Cité / 13
  16. 16. 3 14 / La Fabrique de la Cité La contribution de l’activité commerciale
  17. 17. La contribution de l’activité commerciale En ce qui concerne les possibilités de contribution de l’activité commerciale, une question peut résumer la difficulté : pourquoi deux infrastructures fondamentalement si comparables qu’une gare et un aéroport font elles l’objet d’approches si divergentes en matière d’équilibre économique et de financement ? Un aéroport est généralement perçu comme un objet économique ayant une vie propre, pouvant être exploité en tant que tel par un opérateur privé – qui pourra le construire et le financer – générer des bénéfices et, à partir d’une certaine taille, des revenus non négligeables sous forme de redevances pour la collectivité qui l’héberge. Ce qui semble être la définition en creux de la situation des gares. Les raisons fondamentales qui font que le modèle aéroportuaire n’est pas transposable aux gares sont a priori les suivantes :  e mode de consommation du voyage ferroviaire est peu l propice au développement d’activités commerciales, du fait notamment de la brièveté du séjour en gare.  ’hétérogénéité des usagers des transports ferroviaires, L en terme de besoins comme de pouvoir d’achat, rend difficile un ciblage commercial efficace.  ’organisation architecturale des gares « historiques », L entièrement tournées vers l’activité ferroviaire offre des espaces peu adaptés aux activités commerciales.  ’implication historique des opérateurs de transport L ferroviaire dans l’exploitation des gares, et le rôle de service public généralement attribué au transport ferroviaire, n’ont pas permis de développer un système équilibré de rémunération des gares pour les services rendus aux opérateurs. Les gares présentent pourtant des avantages en termes de développement des activités commerciales par rapport aux aéroports, notamment leur situation souvent centrale, qui permet d’attirer des clients qui ne sont pas nécessairement des voyageurs, et la fréquence de passages des usagers qui permet, par exemple, d’offrir des produits frais. De nombreux pays ont ainsi initié une campagne de revitalisation de leurs gares reposant en partie sur le développement d’activités commerciales. En Europe, l’initiateur en la matière a été l’Allemagne, où Deutsche Bahn a créé dès les années 1990 une filiale spécialisée en charge de la commercialisation des gares et ayant développé plusieurs gares pionnières en matière d’exploitation commerciale, comme celles de Leipzig ou de Berlin. L’Italie a suivi la même démarche dans les années 1990 mais, à la différence de l’Allemagne, a introduit une dimension de privatisation qui a abouti à la création de la société Grandi Stazioni, en charge de la rénovation et de la gestion commerciale des grandes gares du pays. Grandi Stazioni appartient pour partie à un consortium privé regroupant entre autre Benetton et Real Estate Gruppo Pirelli, ainsi que la SNCF. La première réalisation emblématique de Grandi Stazioni a été la rénovation de la gare de Rome Termini, qui a transformé cette gare en une galerie commerciale de plus de 170 enseignes. D’autres pays européens ont suivi, dont le Royaume-Uni et, plus récemment, la France avec le développement d’activités commerciales dans certaines gares parisiennes et de grandes gares de province. Il est intéressant de voir dans quelle mesure le développement d’activités commerciales peut être utilisé comme support au financement des gares. Des exemples existent. Ainsi Ceské dráhy («CD»), l’opérateur ferroviaire Tchèque, s’est trouvé au début des années 2000 face à la nécessité de rénover la gare centrale de Prague dont le bâtiment historique ne pouvait plus faire face au flot croissant de voyageurs et de touristes. Ne disposant pas des ressources suffisantes pour faire face au coût de la rénovation, estimé à plus de 25 m€, CD a décidé de sélectionner un partenaire privé qui réaliserait cette rénovation en échange du droit d’exploiter les surfaces commerciales de la gare. L’opérateur sélectionné est parvenu à lever 30 m€ de dette à travers une SPV sur la base des revenus futurs générés par les 10.000 m² de surface commerciale dans la gare et ainsi à financer la rénovation du bâtiment. La Fabrique de la Cité / 15
  18. 18. La gare Milan Centrale, bâtiment historique emblématique de la ville, fait partie des 12 gares italiennes dont Grandi Stazioni («GS») gère la rénovation et l’exploitation commerciale. La gare a subi une rénovation majeure incluant la création de 26.000 m² de surfaces commerciales et une complète réorganisation des flux. Cette rénovation a permis à la gare d’atteindre aux meilleurs emplacements des niveaux de chiffre d’affaire par m² qui sont proches de ceux de grands aéroports. GS finance plus de la moitié du coût de la rénovation des gares, grâce aux revenus tirés des gares déjà rénovées et à des emprunts basés sur les futurs revenus des activités commerciales. De même, GS a financé une grande partie de la construction de la gare de métro Piazza Garibaldi à Naples en payant en avance à l’opérateur de métro l’intégralité des 35 ans de loyers dus pour l’utilisation des surfaces commerciales. Il faut cependant noter que ces exemples concernent tous la rénovation ou la construction partielle d’une gare. Il n’a pas été possible d’identifier un projet de construction d’une gare dont le financement aurait entièrement reposé sur les revenus futurs des activités commerciales. Choix de l’opérateur Le développement d’activités commerciales dans une gare est une expertise particulière qui nécessite de maîtriser à la fois la logique de la distribution de détail et celle des flux de transports. Les développements récents en Europe sont pratiquement tous le fait d’opérateurs spécialisés combinant souvent les compétences de spécialistes de la distribution et d’opérateurs ferroviaires (tels Grandi Stazioni, présenté plus haut, Vialia, joint venture entre Renfe et Riofisa ou ECE). La capacité de l’opérateur à mener à bien le développement de l’activité commerciale est un élément essentiel de la bancabilité du projet et de la capacité à faire reposer le financement sur les futurs revenus commerciaux. Il existe en effet des exemples d’échec de développement commercial liés essentiellement à l’inexpérience des opérateurs. Ainsi, les premières tentatives de développement de la gare Atocha à Madrid, réalisé par Renfe seule, ont-ils produit des résultats très décevant, poussant Renfe par la suite à s’associer à Riofisa, développeur immobilier et commercial. 16 / La Fabrique de la Cité L’exemple de Prague montre qu’un projet correctement structuré et porté par un opérateur crédible peut obtenir le support des marchés financiers. Ce projet ayant en l’occurrence été financé dans des conditions très favorables pour l’Europe Centrale, bien qu’à travers un montage partiellement sans recours. Les prêteurs ont cependant conditionné les tirages sur les crédits à l’ouverture effective des surfaces (la rénovation ayant été réalisée par phases) afin de s’assurer que le développement commercial suivait bien les plans définis. Conditions Le développement d’activités commerciales en gare répond à un certains nombre de critères, le premier étant évidemment celui de la taille et du volume de trafic passagers. Les opérateurs interrogés dans le cadre de cette étude s’accordent sur le fait qu’un volume de trafic minimum de l’ordre de 50.000 passagers / jours est un pré-requis pour développer une activité commerciale «bancable». Cela ne signifie évidemment pas que des activités commerciales ne puissent pas être développées dans des gares plus petites, mais la taille critique mentionnée ci-dessus est le seuil à partir duquel une partie du financement peut être levée sur la base des revenus commerciaux. Après une décennie « d’expérimentations », les opérateurs semblent également être parvenus à la définition de ratios types, que l’on retrouve dans la majorité des cas analysés, en termes de surfaces commerciales et d’investissement par passager (respectivement environ 0,1 – 0,15 m² de surface commerciale par passager / jour et environ 350 – 400€ de capex par passagers / jour).
  19. 19. Synthèse De nombreux exemples de gares dont le financement fait appel à des sources autres que les fonds publics existent. S’il est très rare qu’une unique solution puisse suffire à assurer le financement d’une gare, les instruments décrits dans cette étude peuvent contribuer à réduire – en partie, voire en totalité– le recours aux finances publiques. La perception des gares est en train d’évoluer, et la transformation progressive des gares de «lieux de transit» en «lieux de vie» s’accompagne d’une montée en puissance de leur capacité à générer des revenus d’activités commerciales, comme le montrent notamment les exemples italiens ou anglais. Cette transformation peut être un support précieux au financement des gares qui peut s’adosser, au moins pour partie, aux revenus futurs de ces activités. La captation de valeur, à travers des instruments fiscaux ou par négociation directe, peut s’avérer un instrument extrêmement puissant. L’étude des exemples montre cependant que les possibilités de mise en place de telles solutions dépendent d’un faisceau de paramètres qui sont hors de contrôle de la personne publique : intérêt préexistant des acteurs privés, caractéristiques de la zone d’implantation, volume de trafic attendu… L’identification et la mise en place de tels instruments requièrent de la part de la personne publique à la fois de grandes facultés d’adaptation, de prise de décision et la capacité à définir et poursuivre dans la durée des plans stratégiques pour des projets de grande dimension. Cependant, les marchés financiers semblent n’être pas encore totalement prêts à concevoir les gares, à l’instar des aéroports, comme des actifs commerciaux autonomes et il reste délicat de faire intégralement reposer le financement d’une gare sur un modèle «en risque projet» comme le montrent notamment les exemples de TIF étudiés ici. D’ici à ce que cette perception change, le développement du financement des gares repose sur un équilibre délicat entre modèle «commercial» et support des pouvoirs publics. La Fabrique de la Cité / 17
  20. 20. 5 18 / La Fabrique de la Cité Annexes
  21. 21. 1. Hudson Yards, New York Marchés de capitaux et sources de financement innovantes pour soutenir l’extension de la ligne de métro 7 dans « Manhattan’s last frontier » Hudson Yards, une zone de 150 hectares à l’ouest de Manhattan, est longtemps restée à l’écart du développement de la ville. Défini au milieu des années 2000 comme un objectif de développement prioritaire par la ville de New York, et qualifié par le maire Rudy Giuliani de « Manhattan’s last frontier », le quartier de Hudson Yards a fait l’objet d’un gigantesque programme de développement visant notamment à pallier la pénurie de bureaux à Manhattan à travers la construction de 2,4 millions de m2 de nouveaux bureaux, ainsi que de 20 000 logements et plus de 400 000 m² de commerces et d’hôtels. De surcroit, le développement de la zone située au-dessus du dépôt ferroviaire du Western Rail Yard (rendu possible par un changement du plan d’occupation en 2009) permettra la construction de 1,2 million de m2 additionnels de bureaux, de logements et d’espaces commerciaux et culturels. Prolongement de la ligne 7 Le raccordement du quartier de Hudson Yards au réseau de métro fait partie intégrante du programme, l’absence de transports en commun étant considérée comme l’une des raisons majeures du non développement de ce quartier. Il a donc été décidé dès 2002 de prolonger la ligne 7 du métro de New York de 2,4 km vers l’ouest afin de l’étendre jusqu’à une nouvelle gare terminus dans le quartier de Hudson Yards. L’objectif est de mettre en service cette nouvelle section en 2014. Financement de la ligne Alors que le financement du développement immobilier sera confié à des développeurs privés, la ville de New York a été contrainte de subvenir au financement de l’extension de la ligne. L’infrastructure du métro new yorkais est la propriété de la Metropolitan Transportation Authority (MTA), qui le loue à la New York City Transit Authority (NYCTA), sa filiale en charge de l’exploitation et de l’entretien du métro. La NYCTA et la MTA sont subventionnées par l’État et la ville de New York. Aucune subvention gouvernementale directe n’étant disponible pour le projet, le financement devait reposer sur des sources uniquement locales. En 2007, les coûts totaux du programme de réaménagement de Hudson Yards étaient estimés à 3 G$, dont 2,1 pour la construction de la ligne et de la gare et 900 m$ pour l’acquisition des terrains et l’aménagement des espaces publics. Contrairement à la pratique habituelle des villes américaines, qui émettent des obligations en leur nom, il a été décidé pour ce projet de créer un véhicule de financement spécifique qui serait le porteur du financement. Ce véhicule est la Hudson Yards Infrastructure Corporation (« HYIC»), elle-même rattachée à la Hudson Yards Development Corporation («HYDC»), en charge de l’ensemble du projet. La Fabrique de la Cité / 19
  22. 22. C’est donc la HYIC qui a émis une série d’obligations, dans le cadre d’un programme d’émissions phasé pouvant aller jusqu’à 3,5 G$. Conformément au prospectus, le service de ces obligations doit être assuré par une série de sources de revenus présentées ci-dessous : Sources de revenus 1) «Payments in Lieu of Taxes» (“PILOTs”) Le PILOT est un instrument permettant de substituer à certaines taxes le paiement à une agence spécifique dans le cadre du financement d’un projet de développement urbain. La mise en place d’un PILOT s’accompagne généralement de mesures d’exonérations fiscales ciblées qui rendent ce mécanisme intéressant pour les contribuables. Dans le cadre du projet Hudson Yards, les PILOTs sont utilisés comme suit :  a ville accorde aux développeurs une exonération de taxe l foncière dans certaines zones du quartier dont elle veut favoriser le développement;  u lieu de la taxe foncière normalement due, les a propriétaires versent un PILOT à la New York City Industrial Development Agency («NCYIDA»). Le montant versé à la NCYIDA peut être inférieur de 40% au montant qui serait normalement dû au titre de la taxe foncière – le montant de la réduction est modulé par la ville en fonction de sa volonté de promouvoir des zones ou des types d’investissement donnés. Cette réduction décroît ensuite progressivement pendant les 20 premières années d’exploitation, pour finalement disparaître en année 20.  a NYCIDA reverse les PILOTs à l’HYIC. Il est à noter que L la NCYIDA est une agence de l’Etat de New York, et non de la ville, et que le reversement des PILOTs a dû faire l’objet d’un accord tripartite entre cette agence, la ville et la HYIC. 2) « Tax Equivalency Payments » (TEPs) Dans le cadre du projet de Hudson Yards, la ville de New York a prévu de verser à la HYIC un montant équivalent à la taxe foncière reçue sur les nouveaux développements ne faisant par partie du programme PILOTs (c’est-à-dire essentiellement les bâtiments résidentiels et les bâtiments déjà existants). 20 / La Fabrique de la Cité 3) “Payments in Lieu of Mortgage Recording Taxes”, “District Improvement Bonus” et “Transferable Development Rights” Sur le même principe que pour les PILOTs et les TEPs, le plan de financement inclut plusieurs transferts de taxes vers la société de projet dont les taxes d’enregistrement de l’hypothèque, payées sur les prêts utilisés pour les constructions. A noter que les taxes sur les hypothèques seraient normalement perçues par l’Etat de New York, qui contribue donc ainsi indirectement au financement. Par ailleurs, la HYIC est habilitée à recevoir de la part des développeurs des droits de développements, notamment :  es «District Improvement Bonus», payés sur les L constructions dont le coefficient d’occupation des sols dépasse les niveaux déterminés dans le plan d’occupation de la zone;  YIC doit racheter, pour 200 m$, les droits aériens (« Air H Right ») de la zone de Eastern Rail Yard à la MTA. Ces droits doivent ensuite être revendus à des développeurs souhaitant obtenir un coefficient d’occupation des sols encore supérieur à celui obtenu grâce aux District Improvment Bonus. D’après les études réalisées par la HYIC, les recettes du projet attendues pour la période 2007 – 2050 sont réparties de la manière suivante : Valeur (G$ courants) Part relative PILOT 21,6 56% TEP 15,8 41% PILOTMRT 0,3 1% DIB 0,9 1% TDR 0,3 2% TOTAL 28,6 100%
  23. 23. Ces chiffres appellent plusieurs commentaires :  es chiffres reposent sur le scénario de référence qui C suppose une croissance économique régulière. Un scénario dit « cyclique », plus conservateur, a été établi, faisant ressortir un total de recettes de 34,4 G$.  ’un des paramètres clés de l’estimation est L l’augmentation prévue de la valeur des terrains à Hudson Yards, fixée à 4% par an jusqu’en 2050. Il a été anticipé que la valeur de la zone serait grandement soutenue par l’arrivée de la ligne de métro et l’aménagement des espaces publics. Lors du démarrage du projet, la valeur moyenne des terrains à Hudson Yards était en moyenne 50 % inférieure à celle du reste de Manhattan.  ctualisés à 5%, les montants estimés représentent A plus de 9G$, soit près du triple du montant requis pour rembourser la dette. Il est donc probable qu’un mécanisme de reversement à la ville et/ou à la MTA ait été prévu, bien que non détaillé.  omme on l’a montré ci-dessus, les PILOTs et les C TEPs représentent plus de 95% des recettes attendues sur l’ensemble de la période. La répartition des différentes sources de revenus est cependant très variable dans le temps. Les recettes reposant sur les droits de développement, notamment, seront majoritairement perçues pendant les premières années d’exploitation et constituent la majorité des recettes pendant les 5 premières années du projet, comme l’illustre le graphique ci-dessous : 2 500 000 000 2 000 000 000 1 500 000 000 1 000 000 000 TDRs DIB 500 000 000 TEP PILOTMRTs L’émission obligataire La première tranche d’obligations a été émise fin 2006, avec les caractéristiques suivantes : Montant 2 G$ Echéance 2047 Coupons 4.5 à 5% - à noter que les intérêts sur ce type d’obligations sont exonérés d’impôt Paiement des coupons Remboursement annuel A maturité, mais sculpté en fonction de l’atteinte de certains ratios (i.e. si le ratio de couverture de la dette dépasse 125%, HYIC doit procéder à des remboursements anticipés) 2047 2045 2043 2041 2039 2037 2035 2033 2031 2029 2027 2025 2023 2021 2019 2017 2015 2013 2011 2009 2007 PILOTs L’émission a bénéficié de deux types de supports :  La ville de New York a donné une garantie portant uniquement sur le paiement des intérêts en case d’incapacité de HYIC à faire face aux paiements.  Une partie de l’émission a fait l’objet d’une couverture par une assurance « monoline » portant sur une portion du capital et des intérêts. En dépit de ces supports, les obligations de la HYIC ont reçu une notation A- par Fitch et A3 par Moody’s. Cette notation, quoique satisfaisante, est à comparer à la notation AA et Aa2 attribuée par les mêmes agences à la dette obligataire de la ville de New York. En dépit du support partiel de la ville, les investisseurs ont bien pris en compte la notion de risque projet dans leur évaluation de cet instrument. La Fabrique de la Cité / 21
  24. 24. La viabilité du projet, et sa capacité à servir les obligations, reposent en effet sur une série d’éléments prospectifs qui sont soumis à nombre d’aléas. Les principales hypothèses soutenant le business plan sont : l’occupation rapide du site et la demande de coefficients d’occupation au-delà de ceux prévus dans le zonage standard.  a hausse des prix du foncier dans la zone. L  ’attractivité de la zone pour les développeurs, L Développement et statuts du projet Suite à l’émission obligataire de 2006, les travaux d’extension de la ligne 7 ont commencé et l’ouverture de la gare est aujourd’hui prévue pour 2014. Le projet de développement immobilier dans son ensemble a pris du retard par rapport aux plans initiaux. Le principal développeur initialement impliqué s’étant retiré, c’est le groupe Related qui s’est engagé à réaliser une grande partie du développement immobilier estimé à 12 G$. Bien que le projet dans son ensemble ait suscité un vif intérêt et que le quartier semble appelé à devenir une nouvelle zone emblématique de Manhattan, le programme a essuyé de nombreuses critiques :  2012, Related a demandé une exonération Fin supplémentaire de taxes foncières pour le premier bâtiment prévu pour le site, soit une économie supplémentaire de 105 m$, arguant que les 40% de réduction offerts par le biais des PILOTs sont inférieurs aux incitations offertes dans d’autres zones de la ville ;  opposants au projet considèrent que le mécanisme les d’exonération fiscale revient au final à faire subventionner des développements privés – pour la plupart haut-degamme ;  est également reproché au maire de la ville d’avoir Il accepté que la construction de la ligne de métro soit portée par une entité de la ville et non par la MTA ;  Suite aux retards pris dans le développement, la HYIC n’a pas perçu en 2012 des recettes suffisantes pour couvrir les intérêts et la ville de New York a versé pour les années 2011 et 2012 plus de 120 m$ afin de couvrir les intérêts ainsi qu’une subvention de 155 m$. Facteurs clés de succès et leçons  e programme a pu voir le jour grâce à : L - ne volonté politique forte au niveau municipal – la u ville de New York prenant des responsabilités allant au-delà de ses attributions habituelles afin d’assurer l’avancement du projet. - ’identification d’un site présentant un potentiel L remarquable et sous-utilisé. Le programme a été défini dans un contexte où le manque d’espaces de bureau à Manhattan était criant – il s’agit donc d’une réaction opportuniste à un besoin existant, et non une tentative de créer un besoin ex-nihilo. - ’utilisation du système de transport comme axe L structurant.  a philosophie du programme consiste à asseoir L le financement de la ligne sur les revenus futurs dégagés grâce à la revitalisation de la zone. L’originalité du programme a été sa structuration en «risque projet», la responsabilité du service de la dette repose sur un véhicule dédié – dont la capacité à servir les investisseurs repose directement sur les revenus futurs - et non sur l’autorité publique, en dépit d’un soutien partiel apporté par la ville de New York.  ette approche nécessite une grande prudence dans les C estimations – dans le cas de Hudson Yards, les revenus 22 / La Fabrique de la Cité futurs du projet prévus dans le cas de base sont près de trois fois supérieurs aux besoins du service de la dette, laissant ainsi une marge de confort appréciable pour les prêteurs. Cependant, même avec cette marge, l’émission n’a pu être un succès qu’avec le support d’une assurance monoline et une garantie de la ville sur les intérêts. Cela semble témoigner d’une méfiance de principe des prêteurs face aux estimations de revenus reposant sur de futurs développements immobiliers – d’autres types de projet d’infrastructure étant aujourd’hui financés avec des structures et des ratios de couvertures nettement plus tendus.  ne des principales critiques dont le programme a fait U l’objet est l’absence de concertation des citoyens quant au schéma de financement retenu, et le sentiment que la ville subventionne in fine de grands investisseurs privés à travers le programme d’incitation fiscale.  e programme suppose des contributions d’acteurs L divers, notamment la ville, l’Etat de New York, la MTA et la NYCTA. Etant donné la durée du programme, il est essentiel que les accords entre les différentes parties soient définis de manière à s’assurer que les obligations de chacun seront respectées dans le temps, quels que puissent être et en dépit des changements politiques et économiques futurs.
  25. 25. La Fabrique de la Cité / 23
  26. 26. 2. Canary Wharf, Londres Développement conjoint et TIF (tax increment financing) pour construire la gare du nouveau quartier d’affaires de Londres. Crossrail Canary Wharf En 2010, a débuté à Londres la construction d’une gare ferroviaire dans le quartier d’affaires de Canary Wharf. Audelà du défi technique que représente la conception de cette gare, dont la partie supérieure émerge à la surface de l’eau, ce projet a vu le jour après plusieurs années de concertations et d’échanges. L’histoire de ceux-ci est un parfait résumé des défis que doivent relever les décideurs politiques et les partenaires privés pour mener à bien des grands projets d’infrastructures au sein d’une métropole de portée mondiale. La gare fait partie d’un chantier beaucoup plus large : celui du réseau ferroviaire Crossrail, qui devrait relier le Berkshire, le Buckingamshire au Kent et à l’Essex à partir de 2018, ce qui peut être vu comme l’équivalent du Réseau Express Régional en Ile-de-France. Canary Wharf : des docks au quartier d’affaires Canary Wharf fait partie d’un ensemble de docks créés pendant la première moitié du XIXème siècle et qui servaient au commerce entre la Grande Bretagne et les Indes Occidentales. A partir de 1970, ces docks sont de moins en moins utilisés car ils ne sont pas adaptés à la taille croissante des bateaux et au transport par container. Sous le gouvernement de Margaret Thatcher au début des 24 / La Fabrique de la Cité années 1980, les docks font l’objet d’un important effort de revitalisation. Le tableau ci-dessous résume l’évolution du quartier jusqu’au milieu des années 2000, mettant en parallèle la situation du quartier et celle des réseaux de transport.
  27. 27. Evolution du quartier Transports en commun 1987 La gestion de Canary Wharf est prise en main par Olympia and York («OY»), un développeur canadien Le seul moyen de transport en commun desservant Canary Wharf est le Docklands Light Railway («DLR») d’une capacité de 3 700 passagers par heure 1988 OY envisage alors de développer une surface de plus de 1 million m² de bureaux OY apporte une contribution de 55 millions de livres pour permettre de connecter le DLR à la City de Londres OY milite pour le développement d’une deuxième ligne de métro reliant Canary Wharf à Waterloo : la Dockland Second Line. Projet de loi rejeté Approbation d’un nouveau projet de loi pour l’extension de la Jubilee Line jusqu’aux docks : ce projet prévoit une participation d’OY de 400 M£ sur un budget total de 1,3 milliard 1992 Faillite d’OY, victime de la chute du marché immobilier commercial londonien Le chantier de l’extension du DLR prend du retard 4 000 personnes travaillent à Canary Wharf 1992 -1995 Gestion de Canary Wharf confiée à des administrateurs 1995 Un consortium d’investisseurs reprend le projet sous le nom de Canary Wharf Group («CWG») 1995 -1999 De nombreuses entreprises s’installent à Canary Wharf par la future extension de la Jubilee Line 1999 27 000 personnes travaillent à Canary Wharf 2004 Déblocage des 98 premiers M£ nécessaires au lancement du chantier d’extension de la Jubilee Line 64 000 personnes travaillent à Canary Wharf Ouverture de l’extension de la Jubilee Line La genèse de Crossrail Dans les années 2000, Londres élit son premier maire. Cette période coïncide avec un grand élan d’optimisme pour le développement de la ville : on projette alors une croissance de la population de 700 000 habitants avant 2026, avec la création de 600 000 emplois. Les zones de Canary Wharf et de Thames Gateway plus à l’Est sont considérées comme les principales alternatives pour développer de nouveaux quartiers d’habitation. Cependant la ville est confrontée à une saturation de son réseau de transport : l’ensemble des infrastructures de transport fonctionnent au niveau de leur capacité maximale ou au-delà. La ville commence à privatiser certaines lignes du métro londonien en espérant améliorer l’efficacité et la capacité du réseau. Face à cette pénurie de transport, la Strategic Rail Authority («SRA» : entité gouvernementale créée en 2000 pour définir la stratégie du secteur ferroviaire national) et Transport for London («TfL», qui peut être comparé au STIF en Île-deFrance) lancent plusieurs études. Dans le même temps, CWG entreprend lui-même des études focalisées sur Canary Wharf et Thames Gateway. Une première étude est publiée en 2000 par SRA et TfL. Celle-ci vise à trouver des solutions permettant de résoudre les problèmes de congestion et de capacité des infrastructures, tout en participant au redéveloppement de quartiers clés de Londres. L’une des trois solutions évoquées dans l’étude est Crossrail : un réseau ferroviaire traversant Londres d’Est en Ouest. Le tracé considéré comme économiquement optimal passe par les gares de Paddington et Liverpool Street mais ne prévoit pas de gare à Canary Wharf. Dans le même temps, CWG défend un projet de Supermetro passant par Canary Wharf. Ce concept n’est pas retenu mais CWG s’implique fortement dans les études en cours et réussit peu à peu à imposer l’idée qu’une gare Crossrail à Canary Wharf s’inscrit parfaitement dans le programme défini par le Maire de Londres. Se reposant sur les expériences du DLR et de l’extension de la Jubilee Line, CWG insiste aussi fortement sur l’importance d’une contribution financière du secteur privé qui proviendrait de toutes les parties pouvant tirer partie du développement de Crossrail. La Fabrique de la Cité / 25
  28. 28. Tracé de Crossrail au cœur de Londres : le site de Canary Wharf se situe à l’emplacement de l’Isle of Dogs En 2001, TfL et SRA créent une joint venture : Crossrail London Rail Links (« CLRL ») dont le but est de promouvoir et développer Crossrail. De 2002 à 2005, Crossrail fait l’objet d’un intérêt important de la part du gouvernement et une commission de revue est mise en place en 2003 au sein du Department for Transport (DfT). Grâce au soutien du Maire de Londres et de plusieurs entreprises londoniennes, dont certaines regroupées au sein du groupe de lobbying London First, une loi Crossrail est déposée au Parlement en février 2005. Commence alors une période de trois années pendant laquelle les deux chambres du Parlement soumettent le projet à un examen approfondi. La question du financement Au moment du dépôt de la loi, le budget pour l’ensemble de Crossrail est évalué à près de 15,9 milliards £. Cependant, à ce stade, le financement n’est pas finalisé. Le gouvernement considère qu’il est indispensable de faire contribuer les bénéficiaires du projet : cela inclut les passagers, pour qui Crossrail représente une économie de temps, le Gouvernement, qui veut s’appuyer sur le nouveau réseau ferroviaire pour appuyer sa politique de redéveloppement, et les entreprises privées, qui profitent d’économies de temps ainsi que d’un accès à un secteur plus large pour recruter leurs employés.  es entreprises privées : CWG et British Airport Authority D (gestionnaire de certains aéroports londoniens dont Heathrow). Le principe est alors arrêté de faire reposer une partie du financement sur des éléments spécifiques (hors budget de l’Etat et des collectivités impliquées) :  es contributions directes des partenaires privés avec D des engagements de CWG, de BAA et de la Corporation of London. En 2007 ont lieu des négociations clés pour définir le mode de financement de Crossrail. Elles sont menées par le Trésor britannique et le Department for Transport («DfT»). Les autres parties prenantes sont :  ’utilisation du schéma de la section 106 du Town L and Country Planning Act de 1990. La section 106 prévoit pour les autorités délivrant les autorisations administratives nécessaires à une nouvelle construction la possibilité de demander une contribution financière au développeur. Cette contribution doit permettre de couvrir les charges supportées par la collectivité suite aux nouvelles constructions autorisées (par exemple la construction de nouvelles écoles dans le cas du développement de logements).  es entités publiques : TfL, le cabinet du maire de D Londres, Network rail (l’opérateur du réseau) et Cross London Rail Link, ainsi que la Corporation of London, équivalent d’une mairie d’arrondissement pour la City de Londres ;  a création d’une nouvelle taxe pouvant être levée par les L collectivités locales : le Business Rates Supplement (BRS). Cette taxe permet aux collectivités de prélever une taxe foncière supplémentaire sur les entreprises pour financer les projets d’infrastructures. Cette taxe supplémentaire Au cours de la décennie 2000, plusieurs groupes de travail, notamment à l’initiative de CWG et TfL, ont étudié des pistes de captation d’une partie de la valeur immobilière créée par le développement de Crossrail. 26 / La Fabrique de la Cité
  29. 29. peut représenter jusqu’à 2% de la valeur locative des biens possédés par les entreprises (au Royaume-Uni, les taxes foncières payées par les entreprises sont fixées par le Gouvernement et sont uniformes dans l’ensemble du pays). Cette taxe reprend l’idée défendue par CWG tout au long du processus. D’autres pistes ayant été envisagées durant la phase d’étude sont finalement abandonnées :  ne augmentation du taux des taxes locales payées par U tous les occupants des biens déjà existants (y compris résidentiels) qui bénéficieraient d’une meilleure desserte.  n impôt spécial payé par les propriétaires sur la base U de la plus-value potentielle (mais non réalisée suite à une vente) sur les biens déjà existants. Cette piste est rapidement abandonnée : le Royaume-Uni n’a jamais mis en place de système réglementaire d’évaluation de la valeur des propriétés commerciales et par ailleurs il serait difficile de différencier la partie de la plus value p, rovenant des bénéfices lié au développement de Crossrail de celle étant liée aux fluctuations du marché immobilier. En 2008, un nouvel outil fiscal est mis en place pour permettre la captation de plus-values: la Community Infrastructure Levy (CIL). La CIL est un outil défini pour remplacer la section 106 dans les cas où il est nécessaire de prélever des contributions élargies à de multiples développeurs pour l’ensemble des investissements ; elle permet de définir par décision des autorités locales un schéma général qui s’appliquera à tous les développements concernés, alors que le section 106 est dédiée à des arrangements spécifiques et que les fonds reçus de la section 106 doivent être alloués à une infrastructure spécifique. Ainsi les deux schémas sont exclusifs : un développeur soumis à la section 106 ne peut être redevable de la CIL pour la même infrastructure. On peut noter que Londres est actuellement en train de définir sa propre CIL pour le projet Crossrail. A ce jour, le budget global pour Crossrail est évalué à 14,8 milliards de livres. Il est prévu que le financement sera couvert par les contributions suivantes : Source Montant Remarques Mairie de Londres 7 100 m£ Dont TfL 1 900 m£, 3 500 m£ attendus du BRS, 300 m£ attendus de la CIL et 300 m£ attendus de la section 106 Gouvernement 4 700 m£ Network Rail 2 300 m£ Autres bénéficiaires CWG : 150 m£ BAA : 230 m£ Prélevés sur les futurs revenus que Network Rail dégagera grâce à Crossrail 2% La Fabrique de la Cité / 27
  30. 30. Canary Wharf Crossrail Station : le montage En parallèle de son engagement pour le projet Crossrail, CWG menait des négociations avec le Gouvernement pour la construction de la gare Crossrail de Canary Wharf. En effet, la réalisation de la gare est un élément clé du développement de Canary Wharf pour CWG : en effet, le groupe prévoit actuellement de développer environ 700 000 m2 de surface de bureaux sur le site pour une surface existante de près de 1,4 millions de m2. A terme, le groupe espère attirer près de 200 000 employés, soit plus du double du nombre actuel (qui se monte à 93 000). Les infrastructures de transport existantes peuvent supporter 135 000 employés et seul le développement de Crossrail permettrait d’atteindre la capacité de 200 000. L’intention initiale du gouvernement en 2007 était de faire intégralement supporter le coût de la gare par Crossrail. CLRL estime alors le coût de cette gare à près de 1 milliard £. CWG propose de revoir la conception de la gare en se reposant sur son expérience de la construction dans le secteur de Canary Wharf. L’entreprise réussit alors à définir un nouveau design qui permet de répondre au cahier des charges de l’Etat tout en réduisant le coût de la gare à 500 m£. CWG propose alors le schéma suivant :  WG prend en charge la conception, la construction et le C financement de la gare en garantissant le prix de 500 m£. En particulier, CWG s’engage aussi à supporter les risques de retard, de dépassement de coût et d’obtention des autorisations administratives. CWG apporte une contribution de 150 m£ réduisant le coût de la gare pour l’Etat à 350 m£. Les coûts restants seront préfinancés au moyen de la dette bancaire. 28 / La Fabrique de la Cité  L’Etat a alors 2 options pour payer sa contribution (l’option peut être exercée à la fin de la construction) : - ayer le prix de 350 m£ à la livraison de la gare par un p paiement unique ; - onclure un contrat de bail avec CWG : dans ce schéma, c les loyers versés à CWG viendraient rembourser la dette levée pour payer les travaux ; - ans les deux cas, CWG devra lever auprès des banques d la dette permettant de préfinancer les 350m£ qui doivent être payés par l’Etat.  En contrepartie des engagements sur la construction, CWG a la possibilité de construire sur 4 étages au-dessus de la gare 10 000 m2 de surfaces commerciales. CWG bénéficiera d’un bail de long terme sur ces surfaces qu’il pourra exploiter et rentabiliser grâce au flux de voyageurs qui traverseront la gare quand Crossrail sera opérationnel. Un premier accord est signé en 2007 sur la base du schéma ci-dessus. Cependant en raison de la crise financière, CWG ne pourra pas lever le financement bancaire pour le préfinancement de la contribution de l’Etat. Pour permettre l’avancement du projet, l’accord avec le Gouvernement est revu en 2010 et une nouvelle structure est mise en place, prévoyant un paiement des 350 m£ par des paiements directs de TfL à des étapes clés de la construction, au lieu d’une des deux options expliquées ci-dessus.
  31. 31. Statut du projet La construction de la gare a commencé en mai 2009. En mars 2012, CWG a achevé la partie basse de la gare au niveau des quais et Crossrail Ltd a pris le relais sur cette partie du chantier pour mettre en place la connexion entre la gare et les tunnels. CWG continue la construction des niveaux supérieurs dont les 4 niveaux de commerce. L’ensemble de la gare devrait être ouvert au public en 2018. Facteurs clés de succès et leçons La genèse du projet de Canary Wharf fait ressortir les points suivants :  engagement sur le long terme du secteur privé, un qui se pose en véritable force de proposition: CWG s’investit depuis le début des années 1990 dans un lobbying intensif pour promouvoir le développement des infrastructures de transport dans le secteur de Canary Wharf. Ce lobbying est passé par la promotion de solutions concrètes pour le financement du projet. Ainsi, les nouvelles taxes mises en place par le gouvernement à partir de 2008 pour permettre le financement du projet Crossrail reposent sur des propositions identifiées dans des études menées par Canary Wharf Group au début des années 2000.  ne implication directe des bénéficiaires du projet qui U a pris différents aspects : - des contributions financières directes de CWG (et BAA pour l’ensemble de Crossrail) ; - un apport d’expérience permettant d’améliorer l’économie du projet ; - ne participation aux évaluations préalables avant u l’adoption du projet au Parlement.  L’insertion de la gare dans un quartier dynamique en développement et présentant une demande de transport en croissance : actuellement environ 700 000 m2 de surface sont en développement pour une surface existante de près de 1,4 millions de m2. Le quartier de Canary Wharf est passé en quinze années d’une population de 18 000 employés à 93 000 employés avec des infrastructures de transport pouvant supporter 135 000 employés. Le site pourrait permettre d’accueillir jusqu’à 200 000 employés et risquerait donc d’être rapidement confronté à une congestion de ses infrastructures de transports.  recherche de captation de valeur grâce à des outils La fiscaux innovants ou préexistants. Au fur et à mesure de la mise en place de Crossrail, le gouvernement britannique a étudié puis mis en place de nouveaux schémas de taxations permettant de mettre à contribution les nouveaux développements immobiliers dans les zones où étaient mises en place des infrastructures de transport.  monétisation du projet : le contrat avec Canary Wharf La Group prévoit la construction de commerces au-dessus de la gare sur 4 étages. Canary Wharf Group bénéficiera d’un bail commercial de long terme sur ces 4 étages en contrepartie de la construction de la gare à prix fixe et du versement d’un loyer à Crossrail Ltd. La Fabrique de la Cité / 29
  32. 32. 3. Northern Line - VNEB, Londres Une coordination centralisée permet le lancement du projet 4 ans après la première consultation publique. Le projet d’extension de la «northern line» (ligne nord) du métro jusqu’aux districts de Vauxhall, Nine Elms et Battersea («VNEB») dans l’Est de Londres est lié au redéveloppement d’une zone longtemps désaffectée, située autour d’une des icônes de Londres : la centrale électrique au charbon de Battersea. Cette zone de 195 ha se situe dans le Sud-Ouest de Londres, le long de la Tamise, à cheval sur deux boroughs (municipalités) de la capitale britannique : Lambeth et Wandsworth. Le secteur de VNEB est inoccupé depuis 1983, date de l’arrêt du fonctionnement de la centrale de Battersea. Auparavant, le site était dédié aux deux unités de la centrale respectivement construites dans les années 1930 et 1950. Après la construction de la deuxième unité, la centrale est devenue l’un des lieux de référence de Londres du fait de l’architecture caractéristique du bâtiment et de ses quatre cheminées reconnaissables par tous. Objet de nombreuses références culturelles, l’usine a été classée aux monuments historiques. Depuis la fermeture de l’usine, différents propriétaires se sont succédés et ont tenté d’utiliser les lieux pour des projets de développement immobilier. Ainsi, en 2006, une entreprise irlandaise - Real Estate Opportunities - a racheté l’usine pour 400 m£. Elle obtient en 2010 le permis de construire pour réhabiliter l’usine et y construire 3 400 logements. Cependant, en décembre 2011, le projet est déclaré en faillite suite à un défaut sur la dette de Real Estate Opportunities. En juin 2012, le projet a été racheté aux administrateurs par un développeur malaisien. 30 / La Fabrique de la Cité Si le développement immobilier de l’usine constitue la pierre angulaire du projet de réhabilitation du quartier de VNEB, les autorités locales mènent depuis 2008 sous l’égide du Maire de Londres, Boris Johnson, les procédures administratives pour créer autour de l’usine un nouveau quartier. Le but de la Mairie et des boroughs est de transformer la zone de friche en un district réunissant bureaux et logements : 16 000 nouveaux logements et des espaces de bureaux pourraient être ainsi construits d’ici à 2035, permettant l’arrivée de 30 000 habitants et de 25 000 employés. Du fait de l’absence de station de métro sur le site, la prolongation de la Northern Line jusqu’à Battersea avec la création de deux arrêts représente un préalable indispensable au lancement du projet dans sa globalité et permettrait de connecter VNEB au centre de Londres. Le schéma ci-dessus montre la situation du secteur de VNEB (couleur orange).
  33. 33. Une gestion centralisée du projet : définition des infrastructures nécessaires En juin 2008, une consultation publique est lancée sur le projet de réhabilitation de VNEB : le projet est alors approuvé par 66% des habitants consultés. Par la suite, la Mairie de Londres entreprend la réalisation d’une étude de faisabilité visant à définir le projet, les moyens nécessaires pour sa réalisation et les ressources à réunir pour permettre son aboutissement. La version finale de cette étude est publiée en mars 2012. Pour permettre l’avancement du projet, un groupe de coordination est créé en 2010 : le “Nine Elm Vauxhall Partnership”. Celui ci a pour rôle de définir la stratégie du projet de réhabilitation, de coordonner la réalisation des nouvelles infrastructures publiques nécessaires et de s’assurer que le projet ait un impact positif pour la collectivité, via entre autres la création de nouveaux emplois. Le Partnership est codirigé par les leaders des conseils municipaux de Lambeth et Wandsworth. Un certain nombre d’intervenants du projet y sont représentés : la Mairie de Londres, Transport for London (Tfl), les principaux propriétaires et développeurs du district de VNEB. La plupart des membres du Partnership ont ainsi participé à la mise en place de l’étude de faisabilité qui a permis d’identifier les infrastructures dont le développement est nécessaire au projet. En particulier, l’étude définit les besoins en infrastructures de transport créés par la réhabilitation et VNEB. L’effet escompté serait une forte augmentation des trajets entre la zone et le reste de Londres. Ainsi, rien que pour les trois heures de pointe quotidiennes, 42 500 voyages supplémentaires sont attendus, dont 21 500 sur les transports publics, soit en moyenne 7 500 passagers/h en horaire de pointe. La répartition des voyages par type de transport est détaillée dans le tableau ci-dessous : Voyages supplémentaires durant les 3 heures de pic quotidien Voiture Transport public Pétion/Cycliste Total A destination de VNEB 3 500 10 000 6500 20 000 En partance de VNEB 3 500 11500 7500 22 500 Total 7000 21500 14000 42500 Pour faire face à ce surplus de voyageurs, l’étude préconise en premier lieu le développement de plusieurs infrastructures de transport, dont le prolongement de la Northern Line représente la majeure partie, avec l’amélioration du réseau de bus desservant le site de VNEB. Le tableau ci-dessous détaille les coûts estimés des différentes infrastructures : Infrastructure Coût estimé dans l'étude de financement Extension de la Northern Line à Battersea avec construction d'une station intermédiaire à Nine Elms 564 m£ Augmentation de 20% de la capacité des lignes de bus desservant VNEB et réalisation de nouvelles lignes 42 m£ Autres infrastructures (aménagement des routes, voies piétonnes…) 125 m£ Total 731 m£ Il est intéressant de noter que ces montants sont une estimation du secteur privé et que le secteur public retient parfois une estimation plus élevée (900 m£) pour le coût de l’extension de la Northern Line, soit une différence de 336 m£. Ce montant inclut entre autre ce que l’Etat anglais appelle un optimism bias, qui est une provision sur les estimations préalables de coûts de projet d’infrastructures : cette provision serait justifiée par le fait que ces estimations sont statistiquement inférieures au coût réel constaté. Les besoins en financement sont donc importants et approchent le milliard de livres si on prend en compte l’ensemble des infrastructures. Les détails des ces besoins et du financement proposé sont exposés dans la dernière partie de l’étude de cas. La Fabrique de la Cité / 31
  34. 34. Prolongement de la Northern Line Le tracé retenu pour l’extension de la Northern Line prévoit un nouveau terminus à côté de la centrale électrique avec une station intermédiaire dans le district de Nine Elms. Celui-ci a été choisi car il permettra de desservir en priorité les parties de VNEB qui sont actuellement très peu desservies par les transports en commun. Le schéma de la page précédente montre la position des Infrastructure Coûts Transport 731 m£ Education 72 m£ Santé 5 m£ Aménagement de l'espace public 79 m£ Social, culture 12 m£ Autres 10 m£ Bien que la question des transports soit prépondérante dans le développement de VNEB, la transformation d’une friche industrielle en quartier d’habitation et de travail crée aussi des besoins en infrastructure publique au sens large. C’est ce point de vue qui a été retenu par les collectivités locales pour établir un plan de financement pour le projet. L’étude préalable a ainsi identifié des infrastructures pour un montant total de 908 m£ qui se répartissent en plusieurs secteurs, comme le montre le tableau ci contre. Dans le scénario central retenu pour l’étude, il est attendu que, sur les 908 m£ de coûts d’infrastructure, 709m£ seront financés par des contributions des développeurs. Ces montants seraient levés en faisant appel à divers outils fiscaux :  es contributions spécifiques négociées pour certains D développements, dans le cadre de la section 106 (voir étude de cas de Canary Wharf). 378 m£ seraient déjà identifiés : - ne contribution de 213 m£ déjà négociée avec les u propriétaires de la centrale de Battersea en contrepartie de l’autorisation de développer le programme immobilier évoqué en début de fiche ; - rois contributions respectives de 56m£, 51M£, 35m£ t et 12M£ provenant de quatre autres développement immobiliers de VNEB : Nine Elms Parkside (1870 logements), Embassy Gardens (environ 2 000 32 / La Fabrique de la Cité gares (rectangles bleus) par rapport à la disposition du secteur qui sera réhabilité. Le tracé sera soumis au Parlement et au Gouvernement en 2013 par le biais du Transport Act and Work (loi cadre de 1992 qui régit les autorisations pour les projest de transports). Une fois celui-ci approuvé, les travaux de la ligne pourront être lancés. logements), Tideway (800 logements+hotel) et Marco Polo House (450 logements) ; - ne contribution de 6 m£ provenant de la construction u de la nouvelle ambassade des Etats Unis dans le site ; - 5 m£ provenant de contributions sur d’autres sites.  Une partie des infrastructures serait directement construites et financées par certains développeurs dans le cadre d’un développement conjoint, en échange d’une exemption de contribution financière. Les infrastructures ainsi réalisées par le secteur privé représenteraient un coût de 128 m£.  n forfait fiscal est proposé pour les futurs U développements qui n’ont pas fait l’objet de négociations directes. Ce forfait est défini comme une taxe unique à payer et pourrait permettre de lever 203 m£. Plusieurs niveaux de taxations sont envisagés (voir tableau ci-contre) : - our les logements, un montant forfaitaire ou au m2 P serait levé pour chaque appartement. Le montant serait modulé suivant différentes zones qui sont délimitées en fonction de la valeur immobilières des terrains. - our les développements commerciaux, un tarif au m² P serait appliqué en fonction du type de développement : bureau, commerce ou hôtel. Type de développement Tarif Résidentiel zone 1 25000 £/logement ou 425£/ m2 Résidentiel zone 2 15000 £/logement ou 210£/ m2 Bureau 160 £/m2 Commercial 150 £/m2 Hôtel et autres 40 £/m2 Autres 10 m£
  35. 35. Pour financer 90m£ supplémentaires, un mode de financement original est envisagé : une partie des besoins pourraient être couverts à travers le financement des logements sociaux prévus sur le site. En effet, ces logements sont en général financés à taux fixe par des bailleurs sociaux. Il est proposé de financer les logements par des emprunts à taux indexé sur l’inflation qui sont généralement plus bas que les taux fixes. La baisse de taux pourrait permettre aux bailleurs d’emprunter un montant plus important sans affecter leur position financière. Ce montant supplémentaire serait ainsi affecté directement au financement des infrastructures. L’étude laisse apparaître un manque de financement de 109 m£, manque qui pourrait être supérieur si on prend en compte une évaluation des coûts des infrastructures supérieure ou en cas d’impossibilité d’application du schéma du financement des logements sociaux. Parmi les solutions étudiées pour couvrir ce manque, un recours au Tax Increment Financing (TIF) est considéré comme possible : un schéma de financement de l’extension de la Northern Line via un TIF est présenté dans le plan d’urbanisme de VNEB. L’étude repose sur un scénario de concession de 33 ans où non seulement le coût de la construction mais aussi les coûts d’opération et de maintenance de la ligne seraient couverts par les recettes fiscales supplémentaires générées par le développement de VNEB. L’étude démontre que les recettes fiscales espérées pourraient couvrir dans un scénario optimiste un coût de construction de 570 m£ pour la nouvelle ligne. Cependant, l’étude conclut que le TIF ne peut être la seule source de financement et qu’il sera nécessaire de faire appel à d’autres ressources. Il est à noter que le Partnership depuis sa mise en place soutient les efforts du gouvernement pour la mise en place d’un cadre légal pour le TIF mais qu’à ce jour la structure légale et l’étendue du champ d’application du TIF pour le projet ne semblent pas encore avoir été identifiés. Conclusion En décembre 2012, le Gouvernement a finalement apporté son support pour le financement de l’extension. Ce financement prendrait la forme d’un prêt de l’Etat à Transport for London dont le montant pourrait atteindre 1 000 m£. Il est escompté que ce prêt soit remboursé par les taxes additionnelles générées par le projet. Par ailleurs, une zone spéciale sera définie au sein de laquelle seront levées les taxes attribuées au projet. Le lancement du projet devrait être confirmé officiellement par le Transport Act and Work de 2013. Ce projet est exemplaire dans son déroulement : à peine plus de 5 années devraient séparer le début des travaux de la première consultation publique. Plusieurs facteurs ont permis cet aboutissement rapide :  a définition d’un projet de développement urbain L global : le projet intègre l’extension de la ligne de métro Northern Line au sein d’une zone délaissée, qui fait l’objet d’un plan de redéveloppement immobilier. L’extension est justifiée par la réalisation de ce plan et il est prévu que deux gares desserviront le futur quartier. Dans leur approche, les autorités locales ont défini un plan d’investissement d’infrastructures dont l’extension du métro n’est qu’une partie : divers besoins ont été identifiés en termes de transport, d’éducation, de santé, de sécurité, de culture, de sport et d’emploi.  a mise en place d’un comité de coordination du L projet réunissant les principaux acteurs impliqués : le Nine Elms Vauxhall Partnership. Les principaux partenaires publics et privés ayant un intérêt dans le projet sont représentés dans ce comité. Ce comité, audelà de son rôle d’organisateur, a été force de proposition sur les sujets financiers et a mené une étude sur l’applicabilité au projet du Tax Increment Financing.  ’identification des sources de financement via la L captation de valeur immobilière et la définition d’un schéma de taxation. Le plan d’urbanisme pour le district de VNEB intègre une étude de financement qui définit plusieurs scénarios d’évolution du marché immobilier et du futur développement de VNEB. Dans le scénario central retenu, il est attendu que, sur les 908 m£ de coûts d’infrastructure, 708m£ soient financés par des contributions des développeurs.  e soutien de l’Etat : bien qu’il soit toujours envisagé L qu’une partie du projet soit monté sous forme de TIF, l’implication récente de l’Etat dans le financement a été un vrai facteur déclencheur qui a permis la concrétisation du projet. La Fabrique de la Cité / 33
  36. 36. 4. Potomac Yard Les potentielles contributions privées déterminent le choix du site de la gare. Le site de «Potomac Yard» est une bande de terre de près de 150 ha appartenant à la commune d’Alexandria en Virginie. Alexandria est une petite ville de 150 000 habitants située dans la banlieue sud de Washington DC ; comme beaucoup d’agglomérations de cette zone, c’est une cité plutôt aisée dont la prospérité repose essentiellement sur sa proximité directe avec la capitale fédérale et qui héberge de nombreux employés du gouvernement ou des services associés. Potomac Yard était depuis la fin du XIXème siècle une gare de triage, servant de point d’interconnexion à de nombreuses compagnies ferroviaires régionales de l’Est des Etats-Unis. Le déclin et la restructuration du secteur ferroviaire américain au XXème siècle ont progressivement remis en cause l’utilité du site, qui a été abandonné et finalement démantelé en 1989. Le propriétaire du site, la Richmond, Fredericksburg Potomac Railroad Co. a cessé ses activités à la même période, avant d’être rachetée par un fond d’investissement et transformé en société immobilière. Profondément pollué, le site a subi une longue phase de décontamination dans les années 1990 avant d’être alloti et vendu en 2001 à différents développeurs immobiliers. Destination du site La destination de ce site après décontamination a fait l’objet de débats depuis la fin des années 1980. Idéalement situé, à moins de 5 km de l’aéroport R. Reagan et de 10 km de la Maison Blanche, le site a naturellement fait l’objet de nombreuses convoitises. Le premier développement à être réalisé, au milieu des années 2000, fut la construction du Potomac Yard Center, un ensemble de grands magasins (de type «big box» ) implantés sur la zone F (cf. plan ci-dessus) appartenant au développeur CPYR Inc. Le premier plan d’urbanisation approuvé en 2000 prévoyait la construction sur le site de Potomac Yard de près de 200 000 m² de bureaux, de 2 000 logements individuels, d’un hôtel et de 130 000 m² de commerces. Le plan d’urbanisation initial ne prévoyait pas la construction d’une gare, bien que la ville ait imposé aux développeurs de réserver un site qui lui serait transféré en cas de développement d’une station Metrorail. Conscient du fait que ce développement commercial représentait une sous-utilisation du potentiel du site, la ville a créé en 2008 un groupe d’étude visant à revoir le zonage et le plan d’occupation du site. Le re-zonage a notamment abouti à une redéfinition complète de l’utilisation de la zone F, qui passerait de 60 000 m² de commerces à un développement mixte de 750 000 m² et analysait l’opportunité de la construction d’une gare de métro. Zone de magasins de type ameublement / électroménager avec de très grandes surfaces de vente et d’exposition 34 / La Fabrique de la Cité
  37. 37. Choix du site de la gare Ce groupe incluait un « Metrorail Station Feasibility Work Group» dédié à l’analyse de la faisabilité d’une gare de métro sur le site, traversé en sous-sol par les lignes bleue et jaune de Metrorail qui relient Alexandria à Washington. Les possibilités de développement d’une gare étaient entravées par plusieurs éléments, notamment le fait qu’environ la moitié des terrains situés autour des sites envisagés pour construire la gare souffrent de contraintes liées à la présence de voies de chemin de fer (la ligne de train, aujourd’hui opérée par CSX, traverse le site) et de la proximité d’un parc naturel et de l’aéroport, qui imposent de nombreuses contraintes à la fois en termes d’impact visuel et de hauteur constructible. Des huit sites potentiels identifiés initialement, deux ont été retenus :  e site A, initialement réservé pour la construction d’une l gare de métro et situé directement sur la ligne existante ;  e site B, à environ 500 m au nord du précédent, L légèrement à l’écart de la ligne, mais à proximité immédiate du site de CPYR Inc. Le site A présente deux avantages majeurs :  tant situé directement sur la ligne existante et sur é une section répondant aux exigences techniques pour la construction d’une gare (notamment en termes de courbure et de déclivité), il ne nécessite pas la construction d’une nouvelle section de voie (cependant, la construction d’une gare sur une ligne active pose de sérieuses contraintes afin de limiter les interruptions de trafic).  e terrain appartient à la ville d’Alexandria, qui peut L simplement le céder à la Washington Metropolitan Transit Authority (WMATA). Alternative Alternative Site de CPYR La comparaison entre les deux sites peut être schématisée comme suit : Site A Le site B nécessite, quant à lui, la construction d’une nouvelle section de voie ainsi que le transfert de la propriété o u du droit d’usage – de plusieurs parcelles au profit de la WMATA. La solution B implique donc des surcoûts significatifs par rapport à la solution A, avec un coût estimé de 250 million $ contre 195 millions dans l’option A. Cependant, tenant compte du re-zonage de la parcelle F, l’option B fait apparaître un potentiel de développement immobilier à proximité de la gare nettement supérieur. Site B Surface constructible dans un rayon de ¼ miles de la gare (m²) 350 000 550 000 Surface constructible dans un rayon de 1/2 miles de la gare (m²) 1 000 000 1 400 000 Impact de la construction sur le trafic de Metrorail élevé moyen Coût estimé (m. $) 195 250 La Fabrique de la Cité / 35

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