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CLAD Montevideo 2013. Ponencia Carolina Agudelo y Tomas Pastrana - Clyp Investigaciones _ Agudeloyei

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CLYP Investigaciones_ Panel CLAD Montevideo 2013

PARTE DEL PANEL: "EXPERIENCIAS ACADÉMICAS, INVESTIGATIVAS Y ADMINISTRATIVAS DE LA PLANEACIÓN LOCAL DEL DESARROLLO TERRITORIAL EN EL MARCO DE POLÍTICAS NACIONALES: ENTRE LA AUTONOMÍA Y LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL"

Contacto: Humedales@esap.gov.co & ClypConsultores@gmail.com

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN CLYP:
ADMINISTRADORES PÚBLICOS.
- Carlos Andrés Acosta Naranjo
- Pedro Andrés Barrera Carrillo
- Andrés Felipe Barrios Navarro
- Luis Camilo Castiblanco Sarmiento
- Amanda Paola Vargas Vaca
- Christian Tomás Pastrana Bonilla
- David Hernando Cruz Camacho
- Giovani Andres Moreno Rozo
- Yeimy Carolina Agudelo Hernández
- Diana Marcela Delgado Jerez

Documento: CLAD Montevideo 2013. Ponencia Carolina Agudelo y Tomas Pastrana - Clyp Investigaciones _ Agudeloyei

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CLAD Montevideo 2013. Ponencia Carolina Agudelo y Tomas Pastrana - Clyp Investigaciones _ Agudeloyei

  1. 1. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 Los niveles de autonomía del Distrito Capital en la construcción de la política nacional de conservación y recuperación de humedales: propuestas y limitaciones en la implementación de los planes Yeimy Carolina Agudelo Hernández Cristhian Tomás Pastrana Bonilla INTRODUCCIÓN Las discusiones sobre la autonomía territorial, implican un grado de análisis específico en cuanto a las competencias establecidas en cada nivel de gobierno y la capacidad para ejecutar las funciones otorgadas desde las Constituciones Políticas en torno a los sistemas descentralizados para la prestación de servicios públicos. En este sentido, el análisis de las políticas públicas territoriales está supeditado al diseño, implementación y ejecución de diversos enfoques y referentes sectoriales y transversales emanados no solo a nivel nacional y local sino también internacional y supranacional. La presente investigación, parte del ejercicio de análisis realizado a la Política Pública Distrital de Conservación y Recuperación de Humedales, en el marco de la Investigación “Análisis de los Planes de Mejoramiento Ambiental de la Política Pública de Conservación y Recuperación de los Humedales del Distrito Capital en el periodo 2007-2012”1 en la que concurren las competencias del nivel nacional y local, cuyo objetivo es garantizar la protección estatal de los Humedales, entendidos como ecosistemas de alto valor natural, que sirven como rondas hidráulicas y con ello, garantizar la preservación de las culturas que habitan estos territorios. De esta manera se lleva a cabo un abordaje problemático en torno a la planeación y gestión local a nivel institucional y la gestión comunitaria en un caso concreto que es el del Reconocimiento, Recuperación y Conservación de los Humedales como cuerpos de agua, pertenecientes a una estructura ecológica principal en la ciudad de Bogotá, y cómo esta Política Distrital responde a unos lineamientos del orden internacional y nacional, pero, es al mismo tiempo pionera en la experiencia de la implementación y diseño de los Planes de Manejo Ambiental –PMA como mecanismos de intervención de dichos ecosistemas en todo el país. Se identifican los elementos que se articulan en el marco del análisis en que la Política Ambiental se encuentra con la Política del Ordenamiento Territorial del Distrito, los discursos, experiencias y maneras en que se abordan dichos problemas desde lo local y atendiendo a una serie de parámetros y lineamientos que buscan la integralidad en los procesos de descentralización en sectores y factores como el de la apropiación del territorio y la manera de gestionarlo y administrarlo desde la autonomía distrital. El debate gira en torno a la manera en que se formula e implementa una política inexistente a nivel nacional, y cómo la capacidad institucional del distrito lo permite e incentiva a través de procesos de participación académicos y ciudadanos, pero, limitada por modelos de ciudad y de desarrollo evidenciados en su Plan de Ordenamiento Territorial -POT. Así pues, el análisis se desarrolla en tres escenarios: 1.) La identificación de la red 1 Grupo de Investigación Formativa CLYP de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- Bogotá, Colombia, del cual hace parte la Docente Diana Delgado Jerez, y los investigadores: Carolina Agudelo, Tomas Pastrana. Giovani Moreno, Andrés Barrios, David Cruz, Carlos Acosta, Pedro Barrera, y Camilo Castiblanco. 1
  2. 2. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 conceptual de la política, en la que se considera de manera particular la relación hombrenaturaleza, y el desarrollo normativo relevante a nivel nacional y territorial; 2.) La identificación y análisis de la distribución de competencias de los niveles de gobierno a los órganos e instituciones a los que se les atribuye la ejecución de la política de acuerdo con los campos funcionales y organizacionales identificados; y 3.) La caracterización de los planes de manejo ambiental implementados en los parques ecológicos distritales como materialización de la política. Finalmente, en el documento se articulan estos tres escenarios en la identificación de las limitaciones de la Política Distrital de Humedales frente a la propuesta nacional que se consolidan en la implementación de los Planes de Manejo Ambiental para los distintos niveles. RELACIÓN HOMBRE- NATURALEZA Y SOSTENIBILIDAD Como punto de partida se revisa la relación Hombre- Naturaleza, la cual se ha venido consolidando en el tiempo a través de los desarrollos socio-culturales que están sujetos a partir de la conformación del Medio Ambiente como un espacio en el que se integran las diferentes producciones a nivel cultural y social, dando paso a la generación de instrumentos de dominación que afectan la visión de los recursos naturales como factores ilimitados frente al uso y utilización de estos, para el desarrollo la humanidad. No obstante, a partir de la recapitulación antropológica, sociológica y geográfica, se puede detentar que tanto la naturaleza como la formación del ser humano, no está sujeta a una estructura ecléctica sino que va más ya de una dimensión utilitarista, que se introduce en las construcciones semánticas del discurso, que articula al individuo con el medio ambiente. Dentro de la evolución y formaciones terrestres, el hombre era pensado como el centro del universo, en lo que se refería a su representación en el espacio y el territorio, visión que influyó significativamente en la consolidación de diferentes disciplinas como la filosofía, la geografía y la ciencias humanas. Varias de estas, plantearon como una preocupación esencial, el bienestar de individuo tanto económica como socialmente, separando el territorio verde del ser humano, inclusive dentro de la influencia en los desarrollos evolutivos del mundo. Hay que tener claro que no se genera de manera aislada, sino que se van entrelazando factores sociales, económicos, políticos y para el caso de estudios institucionales recogidos en el concepto de gobernabilidad; entendida desde los diferentes referentes tanto institucionales como no institucionales, que involucran un análisis concreto y exhaustivo sobre las acciones administrativas, económicas, sociales y políticas del Estado frente al tratamiento y disposición de las diferentes problemáticas que afronta el contexto del desarrollo humano y en este caso la relación entre desarrollo humano y sostenibilidad. Sin embargo, entender la gobernabilidad es una necesidad latente en la investigación y análisis de la política pública, principalmente porque permite comprender indistintamente el comportamiento, la efectividad y la incidencia de las acciones de gobierno en los actores que participan en la elaboración e implementación de ella. En el desarrollo de esta ponencia, uno de los elementos centrales de debate es el recurso hídrico, para la Asociación Mundial del Agua la gestión integrada del recurso hídrico “es un proceso que promueve la gestión y aprovechamiento coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales” (Douronjeanni, 2
  3. 3. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 2013). Los factores productivos y las prácticas de gestión dentro del aprovechamiento y uso racional del recurso hídrico son los aportes que contribuyen a la consolidación conceptual de la gobernanza del agua, que se está sujeta a marcos normativos e institucionales que la definen dentro de los esquemas de administración y uso eficiente de los recursos. No obstante, las formaciones culturales y las transformaciones sociales han hecho que el aprovechamiento y distribución del agua se enmarquen en unas relaciones directas entre los intereses del consumo con la sostenibilidad. Cabe decir, que las ideas pioneras de sostenibilidad provienen del mundo de la ecología. El interés por dilucidar las relaciones entre los organismos y su ambiente no podía menos que conducir a la pregunta por el equilibrio y, por tanto, la perdurabilidad de estas relaciones. La extensión de esta preocupación a la especie humana está en la base del ideario del movimiento ambientalista global: gobiernos, ciudadanos, organizaciones, minorías industriales obreros comerciantes, sin excepción, las más variadas voces en todos los idiomas han encontrados en la arena de la crisis ecológica, tribuna para sus reivindicaciones (Agudelo: 2010) Es así que frente a estas crisis ecológicas que se subviene del desarrollo y el crecimiento en particular en las ciudades, se debe comprenden una sostenibilidad que el ajuste a las necesidades de la ciudad, es así que la ciudad de hoy se define, se construye en un ámbito que trasciende los lugares centrales; sus límites se ubican donde los efectos directos de la concentración urbana llegan. Tomandouna idea de la economía, puede afirmarse que los límites de una región urbana deben buscarse allí, donde los efectos directos de la concentración metropolitana se manifiestan como un cambio, una des-economía asociada a la cercanía, el tamaño y la expansión de la urbe. En este concepto, se incluyen además la sostenibilidad social, política y económica, redefinidas en términos de grandes temas relacionados con la sostenibilidad en la ciudad, evidenciados en la habitabilidad por vivienda, saneamiento y alimentación, competitividad por empleo y productividad, gobernabilidad por seguridad ciudadana, democracia e inclusión y sostenibilidad ecológica, en un enfoque local y regional (Agudelo:2010) Es por esto que, actualmente el concepto de desarrollo sostenible se ha venido consolidando como una preocupación latente ante los problemas medio-ambientales generados por la intervención del hombre en la naturaleza, en el que principalmente se van constituyendo la ciencia y la tecnología como referentes que configuran la visión del territorio a partir de la cambios de pensamiento y preferencias de la cultura social. Esto obedece principalmente a la sustitución de los enfoques sobre los que se asentaba el desarrollo y el crecimiento económico, observados a la luz de los desequilibrios e impactos sobre los ecosistemas terrestres y los flujos que estos ecosistemas tiene. La propuesta en torno al ordenamiento del territorio a partir del recurso hídrico, sin ser una barrera para los desarrollos industriales y económicos de las sociedades capitalistas han construido las principales iniciativas que reúnen preocupaciones latentes que más que sujetas a la conservación se encuentra fuertemente vinculada a la vivencia del hombre sobre la tierra, de manera aplicada se puede ver en el actual plan de gobierno de la ciudad “Bogotá Humana” en la cual el eje articulador del ordenamiento territorial es el recurso hídrico a través de la gobernanza del agua. 3
  4. 4. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 Es por esto que las instituciones en cabeza de los gobiernos y administraciones deben salvaguardar la protección del recurso hídrico dirigido a preservar y conservar el abastecimiento del líquido con el fin garantizar la vida de los seres vivos en la ciudad. Frente a los humedales, es importante señalar el papel que cumplen en el territorio, desde las esferas institucionales y no institucionales. No obstante, para entrar a definir su campo de referenciación, se debe tener en cuenta cuál es la definición de estos tipos de ecosistemas, la primera de ellas es la elaborada por la Política Distrital de Humedales, que define a los humedales como “ecosistemas de gran valor natural y cultural, constituidos por un cuerpo de agua permanente o estacional de escasa profundidad, una franja a su alrededor que puede cubrirse por inundaciones periódicas (Ronda hidráulica) y una franja de terreno no inundable, llamada Zona de manejo y preservación ambiental. Estas áreas (Ronda hidráulica y Zona de manejo y preservación ambiental) deben tener un tamaño acorde con las características ecosistémicas particulares. Estos ecosistemas están asociados a las cubetas y planos de desborde de los ríos, razón por la cual su biota, los flujos de nutrientes, materia y energía están adaptados a las fluctuaciones y comportamientos de sus sistemas hídricos asociados (Política Distrital de Humedales: 2005) A partir de las líneas conceptuales mencionadas anteriormente se debe pensar que las normas y leyes que se generan en el desarrollo histórico, político y socioeconómico que ha permitido dilucidarlas problemáticas desde una órbita estatal y no estatal, es donde se dimensiona la necesidad de poner en la agenda pública un tema en particular, que en este caso es el tema ambiental enfocado al manejo y preservación de los humedales. Es por esto que se debe definir como tal este ecosistema a partir de los elementos teóricos que configuran el contexto normativo que los definen. MARCO NORMATIVO Para el caso colombiano, la Constitución Política de Colombia de 1991 establece que ““...Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines...” (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA DE 1991 ART 79) y “…las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidos frente a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad…” (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA DE 1991 ART 288) estos principios rigen la actividad autónoma de las entidades territoriales, en razón de una autonomía relativa que se encuentra supeditada a la naturaleza del Estado Unitario. Para empezar a comprender la importancia de la normatividad, se debe tener presente la estructura jurídica del medio ambiente en Colombia, que se constituye en una razón fundante para la organización y conformación del Estado Social de Derecho, que dentro de las garantías y principios constitucionales y legales se encuentra la supremacía de los intereses generales, el cumplimiento de sus fines y su materialidad en la vida socio-económica. Esencialmente, se constituye una respuesta institucional de los diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales a partir del diseño de marcos referenciales, cuya respuesta es la generación de normas que regulen y se orienten sobre las actividades humanas entre ellas las de la relación con el medio ambiente. Es así que al tener una norma en la legislación colombiana que es la Constitución Política, se 4
  5. 5. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 deben considerar los lineamientos internacionales de acuerdo a la pirámide kelseniana. En cuanto a los humedales y la revisión del concepto se toma como referente de esta construcción la Convención RAMSAR o Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, la cual coloca en la agenda pública la necesidad de la protección del humedal, como espacio vital para diferentes especies y elementos bióticos a nivel mundial. Se conoce a través de diferentes instancias la importancia ecológica de los humedales, ya que como fuente hídrica reguladora del flujo del agua y como espacio que alberga flora y fauna, estos espacios naturales a través de convenciones, leyes, decretos, acuerdos y resoluciones se buscan dar un manejo adecuado al uso de estos cuerpos de agua. La Convención de RAMSAR señala a los humedales de acuerdo a “…una definición amplia de los tipos de humedales abarcados por esta misión, incluidos pantanos y marismas, lagos y ríos, pastizales húmedos y turberas, oasis, estuarios, deltas y bajos de marea, zonas marinas próximas a las costas, manglares y arrecifes de coral, así como sitios artificiales como estanques piscícolas, arrozales, embalses y salinas…”(CONVENCIÓN RAMSAR:1971). A través del artículo 2 de la ley 388 de 1997 –Ley de Ordenamiento Territorial-, se menciona que los principios del ordenamiento territorial se basan en la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, la distribución equitativa de las cargas y los beneficios (CONGRESO DE LA REPUBLICA; LEY N° 388: ART 2), es por esto que se debe tener en cuenta que esta ley es el punto de inflexión para el ordenamiento territorial que rige a departamentos y municipios en el país, un componente transversal en la preservación y conservación del recurso hídrico En relación con el recurso hídrico en el artículo 10 – Determinantes de la planeación territorial- la ley menciona que el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia (CONGRESO DE LA REPUBLICA; LEY N° 388: ART 10). Frente al componente rural del plan para el recurso hídrico se debe tener en cuenta que “...La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente...” (CONGRESO DE LA REPUBLICA; LEY N° 388: ART 14) En relación con las sanciones urbanísticas se destaca que “si la construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico, la cuantía de las multas se incrementará hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las sumas aquí señaladas, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones legales a que haya lugar.” Dando pie al deber de proteger integralmente los cuerpos de agua (CONGRESO DE LA REPUBLICA; LEY N° 388: ART 104). 5
  6. 6. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 Como se puede observar, esta ley ofrece los primeros lineamientos de la organización territorial de manera integral y continua a las entidades territoriales, para el caso de los recursos naturales, menciona y articula que el ordenamiento territorial debe estar supeditado a la protección de los recursos naturales con un énfasis en los recursos hídricos de los municipios y distritos. A continuación, se mencionan las generalidades de la ley 1454 de 2011 o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT- , la cual busca establecer la relación entre las entidades territoriales y el fortalecimiento de la institucionalidad territorial. Por ello, con esta relación al recurso hídrico el Gobierno Nacional promoverá la asociación a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), para diseñar y ejecutar programas de protección ambiental y en especial de cuidado de las zonas productoras de agua para que con recurso de esta se puedan proteger ecosistemas estratégicos y desarrollar programas de mitigación de riesgo. En desarrollo de esta tarea, las CAR podrá hacer inversión por fuera de su jurisdicción en cumplimiento de los convenios adelantados entre las mismas” (CONGRESO DE LA REPUBLICA; LEY N° 1454: ART 9) dejando una primera herramienta de coordinación para el ordenamiento territorial y la asociación entre entidades territoriales e instituciones. Es así, que para el caso concreto de la ciudad de Bogotá, espacio social y económico de estudio de los humedales existe en el Distrito Capital de Bogotá un compendio de normas en las cuales se contempla la protección y conservación de estos espacios de agua, a través del Decreto Distrital 190 de 2004 que define la importancia de los humedales a través del concepto de Estructura Ecológica Principal, en el POT la define como “...la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible” , es importante mencionar que en este decreto se define el concepto de sistemas de áreas protegidas como “el conjunto de espacios con valores singulares para el patrimonio natural del Distrito Capital, la Región o la Nación, cuya conservación resulta imprescindible para el funcionamiento de los ecosistemas, la conservación de la biodiversidad y la evolución de la cultura en el Distrito Capital, las cuales, en beneficio de todos los habitantes, se reservan y se declaran dentro de cualquiera de las categorías enumeradas en el presente Plan...”( ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA; DECRETO 190 (2004) ART 72) . Además, en este decreto determina la creación de los PAM; elaborados por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB-, como también, la determinación de una serie de Áreas Protegidas del Orden Principal, que sirven como forma tangible de la ejecución de la Política Distrital de Humedales de Bogotá. Este decreto también determina los Parques Ecológicos Distritales entre los cuales se clasifican en esta denominación en el artículo 95: Cerro de La Conejera, Cerro de Torca, Entrenubes (Cuchilla del Gavilán, Cerro de Juan Rey, Cuchilla de Guacamayas), Peña Blanca, La Regadera. Los Parques Ecológicos Distritales de Humedal son: Humedal de Tibanica, Humedal de La Vaca, Humedal del Burro, Humedal de Techo, Humedal de Capellanía o La Cofradía, Humedal del Meandro del Say, Humedal de Santa María del Lago, Humedal de Córdoba y Niza, Humedal de Jaboque, Humedal de Juan Amarillo o Tibabuyes, Humedal de La Conejera, Humedales de Torca y Guaymaral” (ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA; DECRETO 190 (2004) ART 95 ) ubicados a lo largo de la ciudad. 6
  7. 7. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 El Plan Distrital de Desarrollo -PDD “Bogotá Humana” enfatiza a su vez la “…apropiación ambiental y gobernanza del agua” para lo cual se busca “desarrollar procesos pedagógicos y de formación de mediano y largo plazo, que modelen una nueva ética ambiental y hagan de Bogotá un aula que reconozca y revalorice los diferentes territorios ambientales. Se busca una cultura ambiental en torno al agua para que la ciudadanía comprenda y actúe en procesos de adaptación frente al cambio climático. La propuesta busca desarrollar nuevos esquemas de relacionamiento entre la ciudadanía y el Estado, mediante una planeación participativa del territorio y la administración de áreas estratégicas del suelo de protección…” (CONCEJO DE BOGOTA; ACUERDO 489 (2012) CAPITULO 3 ART 26). Es importante enunciar que los cuerpos de agua se convierten en elemento que ordenan el territorio, que mitigue los efectos del cambio climático estipulado en el artículo 26 del programa, con proyectos tales como “Recuperación y re naturalización de los espacios del agua. El proyecto intervendrá elementos relevantes de la estructura ecológica con acciones institucionales integrales de recuperación ecológica y paisajística de ríos, quebradas y humedales, habilitación de espacio público en suelos de protección, saneamiento hídrico y restitución de predios. Todo ello, enmarcado en una estrategia integral de apropiación ambiental de los espacios verdes y ordenamiento del territorio.” (CONCEJO DE BOGOTA; ACUERDO 489 (2012)) CAPITULO 3 ART 26). Para establecer las relaciones existentes entre las políticas de protección y conservación de humedales propuestas por el gobierno nacional (Política Nacional de Humedales Interiores de Colombia) y las políticas generadas por la ciudad de Bogotá (Política de Humedales del Distrito Capital -PHDC) se busca establecer cuáles son las características de cada una de estas y observar cuáles han sido sus puntos de encuentro y sus diferencias. En 2002, en el Gobierno de Andrés Pastrana se formula la Política Nacional de Humedales Interiores de Colombia con el fin de articular la Convención RAMSAR, tipificando que tipo de humedales va encaminado la implementación de la política, contando con la participación de las entidades encargadas del tema ambiental, anterior a esta política en 1997 la convención RAMSAR. Esta política tiene su epicentro en la necesidad de proteger a los espacios marítimos y terrestres que se conciben como humedales de conformidad con agenda internacional y nacional, esta última generada por el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y la ley 99 de 1993, la integración de las CAR pertinentes, es por esto que se busca que a través de diferentes enfoques, entre los cuales se encuentra el desarrollo sostenible, se generen instrumentos institucionales que permitan garantizar la preservación y conservación de estos ecosistemas, mediante el diseño e implementación de planes y programas ya sean en el orden nacional como territorial. Cabe destacar la visión de dicha política la cual “…Colombia garantiza la sostenibilidad de sus recursos hídricos mediante el uso sostenible y la conservación de los humedales, como ecosistemas estratégicos dentro del ciclo hidrológico, que soportan las actividades económicas, sociales, ambientales y culturales, con la participación coordinada, articulada y responsable del gobierno, los sectores no gubernamentales, las comunidades indígenas y negras, el sector privado y la academia…”(POLITICA NACIONAL DE HUMEDALES INTERIORES DE COLOMBIA: 2002). 7
  8. 8. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 RED ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL DE LA POLITICA DISTRITAL DE HUMEDALES En cuanto a la PHDC, esta se realiza e implementa en la alcaldía de Luis Eduardo Garzón (2004-2007), buscando la solución de las tensiones existentes entre espacio público y conservación del medio ambiente, en la cual los humedales encuentran un rol importante como espacio de regulación del ronda hídrica y como lugares que resguardan de fauna y flora nativa importante para la ciudad. La política se concibe como el “…marco concertado que orienta las relaciones dentro de una sociedad para el logro de objetivos claves para su supervivencia, mediante la definición de lineamientos y directrices que orientan sus compromisos y estrategias…”(POLITICA DISTRITAL DE HUMEDALES:2005). Entre sus metas busca tener una protección de los humedales de manera transversal, interdisciplinaria y participativa, con una serie de planes, programas y proyectos que buscan la protección y la conservación de los humedales. Es así que la política se materializa en sus planes de acción a través de los PMA, aplicados a cada humedal reconocido en la ciudad. Los PMA son la forma material en la cual de acuerdo a las características geográficas y biológicas del humedal y por medio de la concertación de diferentes entidades (SDA, EAAB, Jardín Botánico) la Política Distrital de Humedales indaga como materializar su campo de acción. Estos son establecidos a través del Decreto 062 de 2006. La Política Pública Distrital de Conservación, Manejo y Uso Sostenible de los Humedales, está dirigida a mitigar y prevenir los factores de deterioro de los humedales del Distrito y a establecer planes de restauración ecológica (Secretaría Distrital de Ambiente, 2004). Se plantea, para su logro, una gestión multi-institucional coordinada mediante la participación de la sociedad civil, concebidos como Áreas protegidas y componentes de la Estructura Ecológica Principal del Distrito y la Región. Por su complejidad,los elementos del espacio público urbano y ecosistemas de alto valor ecológico, requiere de un tratamiento institucional diferencial, confluyendo competencias de distintas entidades del orden nacional, regional y local. El cruce de estas en algunos sectores y la falta de coordinación y apoyo interinstitucional pueden ser uno de los factores que más ha influido en la débil presencia estatal dentro de la preservación y conservación de los humedales, especialmente los ubicados en la zona rural del Distrito Capital. Dentro de la gestión de los actores que intervienen en la política pública de los humedales de Bogotá, existen unas acciones coordinadas de orden institucional y normativo que se encuentran ligadas al esfuerzo por la conservación y preservación de estos ecosistemas, desde orientar su ejecución y evaluación mediante un enfoque de participación ciudadana e interinstitucional que configure las diferentes prácticas culturales y sociales que se constituyen sobre él. En este punto, se encuentran diferentes tipos de actores y algunos comunes como la Secretaría Distrital de Ambiente-SDA y en su mayor parte la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá-EAAB-; por los demás, están las instituciones educativas con sus respectivos centros de estudio como la Universidad Nacional de Colombia con el Instituto de Estudios Ambientales -IDEA-, el Instituto de Estudios Ambientales -IDEADE- de la 8
  9. 9. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 Universidad Javeriana y las alcaldías locales respectivas. Por otra parte, se encuentran grupos comunitarios y sociales como las Juntas de Acción Comunal de los barrios, organizaciones ambientalistas, como: Organización Ecotechobita, Fundación Ecoambiente Verde Esperanza, la Parroquia del barrio, y comunidad no organizada. La SDA es la autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del distrito y por ende responsable de coordinar las acciones necesarias para la conservación de estos ecosistemas. En el POT se definió el perímetro urbano del Distrito Capital y se aprueba la cartografía oficial que lo delimita. Esta permite concluir que todos los parques ecológicos distritales de humedal mencionados en el artículo 86 del Decreto 469 de 2003 se encuentran dentro del perímetro urbano con excepción del costado occidental del meandro del Say y una parte de los humedales de Tibanica y de Guaymaral. Por su parte, la CAR tiene competencia sobre los humedales ubicados por fuera del perímetro urbano, situación que deja claro que dentro de los denominados parques ecológicos distritales regulados en el artículo 86 comparte autoridad con la SDS respecto del Humedal del Meandro del Say, del sector suroccidental del humedal de Tibanica y de Guaymaral en su extremo occidental. Igualmente, la CAR, es la autoridad competente respecto de los humedales del Distrito Capital ubicados en la zona rural con excepción de los que se encuentren en jurisdicción del Parque Nacional Natural de Sumapaz que son responsabilidad de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales (UAESPNN). La CAR debe ejercer las funciones respectivas para el manejo y preservación de estos ecosistemas, de conformidad a las funciones establecidas en el artículo 10 del Acuerdo de la Asamblea Corporativa número 001 del 29 de marzo de 1995, modificado por Acuerdo 002 del 27 de Febrero de 1.996, aprobado por Resolución número 498 del 14 de mayo de 1.996, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Obviamente, dichas funciones deberá ejercerlas en coordinación con la SDA en consideración a que ambas hacen parte del Sistema Ambiental del Distrito Capital -SIAC-. La Secretaria de Planeación -SDP-, encargada de orientar y liderar la formulación y seguimiento de las políticas y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital, está encargada de la incorporación de consideraciones ambientales en los procesos de zonificación y reglamentación de los usos del suelo y del espacio Público en el Distrito, según el acuerdo 19 de 1996 y el 248 de 2006. Actualmente, según Decreto 16 de 2013 La SPD es la responsable de garantizar el equilibrio ambiental del Distrito en la implementación de las diferentes políticas distritales sociales, económicas y culturales. El Comité de Humedales ha permitido mantener una interlocución con los funcionarios de la EAAB, la Secretaria de Ambiente, la CAR, el Jardín Botánico, otras ONG y personas naturales, alrededor de las problemáticas y fortalezas de los humedales, conocer algunas consultorías para Planes de Manejo Ambiental, de las iniciativas de conservación e intervención por parte de la Administración Distrital, entre otras; permitiendo con ello incidir para mantener la coherencia con la Política de Humedales2. 2 Con la Implementación del Comité de Humedales se generó un movimiento institucional, con algunos casos para resaltar como son el Caso del Humedal la Vaca y el Humedal Córdoba, que permitió integrar a la comunidad y a las instituciones gubernamentales y ambientales en torno a la importancia de estas biosferas. 9
  10. 10. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 En el año 2011, con el Decreto 022 de 2011, mediante el cual se implementa el Consejo Consultivo de Ambiente y crea mesas de trabajo para diferentes temáticas ambientales, como la Mesa de Humedales. El trabajo del Comité quedó paralizado mientras se hace operativo el Consejo Consultivo de Ambiente y la Mesa de Humedales, este proceso ya acumula dos años. El Sistema Distrital Ambiental se encarga de la gestión articulada y coordinada de las instituciones ambientales del Distrito respecto a humedales, tiene la función de formular, coordinar y ejecutar las políticas y acciones necesarias para la recuperación, preservación y mantenimiento de los humedales. De manera interinstitucional tienen un impacto significativo en lo que se refiere a su formulación, implementación y evaluación dentro de la puesta en práctica en la ciudad. Bajo este panorama y frente al conjunto de instituciones con incidencia en la regulación y protección de los ecosistemas estratégicos distritales, se hace necesario poner en funcionamiento los mecanismos de concertación y coordinación interinstitucional previstos por el Sistema Ambiental del Distrito Capital - SIAC señalados en el Acuerdo 19 de 1996 y en el Consejo Consultivo Ambiental, así como en las distintas normas en Colombia que regulan las competencias de las entidades Territoriales. El análisis de los campos funcionales permitió identificar la intervención de cinco entidades estatales, de diferentes sectores de la administración pública, en la política Distrital de Humedales (PDH), las cuales son (Ver ilustración 1): - Secretaria Distrital de Ambiente (SDA) - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) - Jardín Botánico José Celestino Mutis -Secretaria de Planeación Distrital (SPD) -Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) Cada una de estas entidades ha generado un conjunto de funciones transversales, que configuran un campo funcional en el cual se pueden ver las diferentes unidades funcionales que intervienen en dicho campo. (Ver ilustración 2) Para el análisis de la interacción entre las entidades en el ámbito de intervención de la política, se configuraron seis campos funcionales en los cuales se encuentran el número de unidades funcionales que intervienen en dicho campo, cada entidad de manera transversal actúa sobre cada lugar de intervención de la política, en el que se encuentra 61 unidades funcionales inmersas en estos campos. Estos campos fueron diseñados según el lugar de encuentro de ciertas funciones asignadas a cada unidad funcional y que responden o sé relacionan con alguna cuestión de la Política Distrital de Humedales, es decir, son campos intervención definidos por el conjunto de funciones transversales a cada entidad en el marco de la política. 1. Formulación de directrices: Se encontró para este campo la relación de las 25 Unidades, en este caso la muestra fue de cinco (5) entidades. Este campo de intervención hace referencia al conjunto de unidades funcionales que tienen asignadas funciones 10
  11. 11. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 relacionadas con asuntos como la formulación. Elaboración, definición de lineamientos, directrices, estrategias y mecanismos que tengan que ver con la planificación, organización, gestión, evaluación, seguimiento y control de la política. Son la SDA con 6 unidades y la SPD con 8 unidades, las entidades que disponen de más funciones en el ámbito de política, ya que son estas organizaciones las cabeza de sector en materia ambiental y de planeación, y respectivamente son estas las que elaboran los lineamientos, las directrices propios de su competencia, y las que establecen los marcos de acción para las demás unidades. (Ver Tabla 1) 2. Organización y coordinación inter-organizacional e intersectorial: Para este ámbito de intervención se encuentran funciones relacionadas con la coordinación entre las entidades y sus unidades funcionales, la organización y articulación de esfuerzos para la gestión, operación, ejecución, evaluación, seguimiento, elaboración de normas dentro del escenario de la PDH. Para este campo en específico se encontró un total de 30 unidades que intervienen y se articulan para dar respuesta a las demandas de la política, las entidades que más unidades disponen en el ámbito de la política, son igualmente la SDA y la SPD, cada una con 10 unidades respectivamente, y son estas quienes coordinan diferente ámbitos de la política. (Ver Tabla 2) 3. Participación ciudadana y asistencia a usuarios: Este campo de intervención se configura con base a las funciones de las entidades que tiene que ver con la inclusión, la participación y la asistencia de diferentes actores, algunas de las funciones de las unidades involucradas se enmarcan en acciones de atención al ciudadano, el diseño de programas y proyectos de atención y prestación de servicios, y la coordinación de tales estrategias. Para este campo se encontró un total de 12 unidades funcionales, siendo la SDA la entidad que ha puesto a disposición unidades (4 unidades) en el marco de la PDH. (Ver Tabla 3) 4. Sistemas de Evaluación, seguimiento y control: Este campo de intervención configura todas las acciones orientadas a realizar control, seguimiento y evaluación, respecto de los planes, programas, y proyectos, a la implementación y ejecución de las acciones, y mecanismos que han sido establecidos entorno de la política. Se encontró 21 unidades involucradas, siendo la SDA y la CAR las entidades que concentran el mayor número de unidades funcionales involucradas en este asunto, y esto se debe precisamente a su objeto, como autoridades de en materia ambiental. (Ver Tabla 4) 5. Prestación, integración y acceso a sistemas de información: En este ámbito se han dispuesto 17 unidades funcionales, cada una de estas relacionadas con funciones de recopilación, administración y manejo de sistemas de información, ya sea para la toma de decisiones o para mantener actualizados los sistemas de información. (Ver Tabla 5) 6. Producción y aplicación de normas: Este campo de intervención se enmarca en la construcción y aplicación de normas que regulen o reglamenten las acciones de las entidades, o los lugares de intervención, en este aspecto se identificaron 13 unidades funcionales, siendo la SPD con cinco (5) unidades la entidad que más se ha enfocado en 11
  12. 12. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 este aspecto, y es precisamente por su objeto de reglamentar el manejo, uso y ocupación del suelo, y del espacio público del Distrito. (Ver Tabla 6) PLANES DE MANEJO AMBIENTAL -PMA El reconocimiento de los humedales en general está dado para los Humedales de Planicie de la sabana de Bogotá, en los afluentes del Río Bogotá, desbordes y fluctuaciones de nivel. En esta categoría también se incluyen los meandros o antiguos brazos del Río Bogotá. El Distrito reconoce los ecosistemas de los Humedales como parte de la estructura ecológica del Distrito Capital, mediante el Decreto 190 de 2004, en el marco del plan de ordenamiento de la ciudad, allí son reconocidos con el nombre de Parques Ecológicos Distritales de Humedal, siendo estos elementos fundamentales del Sector Hídrico de la ciudad. De los quince humedales que se encuentran en la ciudad, sólo siete de ellos cuentan con planes de manejo ambiental. Los planes de manejo Ambiental “…son instrumentos que hacen parte de un proceso de planificación integral para ayudar a tomar decisiones respecto de los objetivos de manejo de determinado ecosistema; así como identificar y describir las medidas de manejo requeridas para alcanzar los objetivos, determinar los factores que afectan o pueden afectar a las distintas características del sitio, definir las necesidades de monitoreo, demostrar que el manejo es efectivo y eficiente, mantener la continuidad de un manejo efectivo, dirimir todo conflicto de intereses, conseguir recursos para poner el manejo en práctica, hacer posible la comunicación en los sitios y entre ellos, y con las organizaciones y los interesados directos y asegurar el cumplimiento de las políticas locales, nacionales e internacionales…” (Observatorio Ambiental de Bogotá, 2013). Dichos documentos fueron elaborados en su mayoría por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB-ESP a través de sus dependencias o de la subcontratación con universidades del país y fueron aprobados por la autoridad competente en materia ambiental, la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA). Aunque se identifican múltiples problemáticas, existen unas comunes a los humedales, de acuerdo a su ubicación y al uso del suelo que se le da al sector. Entre estas se encuentran los siguientes: Alteración del régimen hídrico y calidad del agua: El humedal es usado como vertedero de aguas combinadas y residuales, tanto domésticas como industriales, lo que afecta la calidad del agua. Deterioro de los ecosistemas acuático, litoral y terrestre: La afectación de la calidad del cuerpo de agua conlleva a una alteración de las comunidades bióticas que habitan el humedal, favoreciendo el dominio de unas pocas especies y disminuyendo la diversidad biológica y oferta de hábitat y alimento. Debilidad en los procesos de organización y sensibilización frente al humedal: Aunque en el área de influencia directa del humedal existe un número considerable de organizaciones comunitarias, de las cuales las de mayor injerencia y legitimidad son las juntas de acción comunal, es necesario adelantar acciones para fortalecer y vincular estas organizaciones a la ejecución del plan de acción. 12
  13. 13. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 En el análisis de los planes de acción se identifican grandes diferencias en los diversos objetivos, estrategias, programas y proyectos, a pesar del acatamiento de la política distrital de humedales y de las indicaciones de las entidades de protección ecológica en el país. Esto demuestra que la política distrital apenas logra esbozar la conceptualización de los humedales de montaña pero no establece con claridad las actividades a realizar de manera obligatoria para la conservación y protección de estos cuerpos de agua. En ese sentido, se encuentran 1 o 2 Planes sin objetivos, algunos sin estrategias, y otros que carecen de programas, o tienen muchos respecto a los demás. En términos generales, el principal objetivo de los Planes de Acción de los Humedales es, recuperar las condiciones físicas, ecológicas y paisajísticas de los Humedales que permitan restablecer la provisión de servicios ambientales, recreativos y educativos a las comunidades ubicadas en el área de influencia y el cumplimiento de las funciones como parque ecológico distrital. De otro lado también se establecen las medidas necesarias, encaminadas al manejo y gestión integral del humedal, para garantizar la recuperación, restauración y conservación acordes con sus características actuales y potenciales, De los siete humedales intervenidos: dos no cuentan con estrategias de acción, cuatro de ellos tienen las mismas y uno de ellos (Córdoba) propone estrategias diferentes. Respecto a las estrategias comunes se encuentra: A. Investigación Participativa y Aplicada. Busca fomentar el conocimiento científico y técnico, así mismo potenciar el saber popular, para retroalimentar la base de información en la toma de decisiones para el manejo de cada uno de los componentes físico, biótico y social en el humedal. La investigación, en la perspectiva del diálogo de saberes, pretende construir conocimiento social sobre el territorio que alberga el ecosistema y será uno de los pilares sobre los cuales se sustentará la recuperación de las condiciones físicas, ecológicas y socioculturales del Humedal y su área de influencia. B. Educación, Comunicación y Participación: Construcción colectiva de conocimiento sobre el humedal y su territorio, a fin de lograr procesos de apropiación social, fomento de actitudes proactivas por parte de la comunidad del área de influencia hacia el Humedal, el uso y disfrute del ecosistema, garantizando la sustentabilidad del mismo. C. Recuperación, Protección, Manejo y UsoSostenible. La búsqueda de desarrollos armónicos entre las proyecciones de crecimiento poblacional, consolidación de la malla urbana distrito capital y la necesidad de recuperar los atributos, funciones y dinámicas de los ecosistemas de humedal, asegurando la calidad ambiental, la distribución equitativa de los beneficios ambientales y arqueológicos, el bienestar de la sociedad y la búsqueda del paradigmático desarrollo sostenible. D. Gestión Interinstitucional. Para el logro de los objetivos del Plan, la cooperación retribuye mayores beneficios que la competencia. Una correcta coordinación maximiza la eficiencia en la gestión ambiental, evitando la repetición de esfuerzos y fracasos. Al analizar los Programas de los Humedales del Distrito, se encuentra una ruptura respecto a los demás elementos, en términos de continuidad y repetición, a excepción de 3 humedales que tienen sus programas y proyectos en función de las estrategias de acción comunes, los 13
  14. 14. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 demás plantean: 1. El Saneamiento Predial del Humedal. 2. El saneamiento Hídrico. 3. La Recuperación Ecológica 4. Mecanismos de Manejo y Protección Socio Ambiental 5. Adecuación de uso del espacio público. 6. E inclusive un proyecto para la evaluación del impacto Siendo lo PMA “…instrumentos de planificación que orientan la gestión de un área protegida a partir de proyecciones a corto mediano y largo plazo, teniendo en cuenta realidades naturales, sociales, culturales e institucionales, así como las dinámicas territoriales y regionales en las que se ubica el área protegida…” No se puede comprender como la SDA y la EAAB-ESP aún no han formulado los PMA para los otros 7 humedales que hacen parte de la estructura ecológica del Distrito, siendo estos ecosistemas tan vulnerables a la acción del hombre, y reconociendo los impactos negativos que se han presentado en los otros humedales, es prioridad que estos planes están formulados, como bien se señala para proyectar el futuro de los mismos y protegerlos del crecimiento urbanístico y de los asentamientos ilegales de la ciudad. Por otro lado, la segunda observación gira en torno a la construcción detallada de los planes de acción dado que algunos de ellos no contienen un objetivo, que sirva como guía para el desarrollo de los programas propuestos, lo que podría llevar a pensar, si realmente existe un compromiso real de proteger dichos ecosistemas, o sólo de cumplir con la norma y las funciones asignadas en estas. En algunos PMA se evidenciaron procesos participativos en la elaboración de los mismos, al incluir a actores sociales en este, sin embargo otros carecen de ello y no evidencia el proceso de participación en su elaboración. IDENTIFICACION APLICADA DE LOS PLANES DE MANEJO AMBIENTAL Con el fin de visualizar caracterizar la articulación existente entre los PMAy la conservación y preservación de los humedales del Distrito Capital con la Planeación Urbana del Territorio, se realizaron cuatro visitas de campo; Dos a humedales reconocidos y con plan de manejo ambiental (Humedal La Vaca y Humedal Córdoba), una al HumedalJaboque reconocido, pero sin PMA y unaal Humedal Pantano La Libélula. Estas salidas permitieron un análisis de los diversos lineamientos de la política de planificación urbana, en cuanto se identificaron dos fases; la primera referida a la definición de los actores que han intervenido los cuerpos de agua mencionados y finalmente, a través del recorrido por el territorio, los efectos de esta intervención en términos de estructura, conservación, financiación, administración, organización y ejecución, identificando el impacto de ésta política en los procesos de recuperación de los ecosistemas. Para ello se hizo reconocimiento en un primer momento del territorio objeto de salida, identificando los actores institucionales y no institucionales que intervienen en el desarrollo del espacio vital, al igual que sus trasfondos y transformaciones a la luz del impacto de los movimientos demográficos, sociales y culturales sobre el territorio, los cuales se presentan a 14
  15. 15. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 continuación. El Humedal de La Vaca se encuentra ubicado al sur-occidente de la ciudad de Bogotá, y pertenece a la Localidad de Kennedy. Actualmente el humedal se encuentra fraccionado en dos sectores independientes, los cuales están separados por una zona urbanizada y poblada por estratos bajos, así como por equipamiento urbano. Se pudo observar la disminución del área del humedal por procesos de invasión y urbanización, dejando dos fragmentos totalmente desconectados, colmatados, con un pronunciado déficit hídrico y fuerte presión social. La poca área natural disponible, es resultado de una reducción sustancial de su capacidad de almacenamiento y amortiguamiento a eventos extremos de precipitación. Hay una alta pérdida de la biodiversidad propia de los humedales de esta región por reducción de área y fragmentación, contaminación, colmatación y déficit hídrico. Es así, como se identifica la transformación y pérdida de valores y atributos propios de los ecosistemas de humedal, asociado a los factores socioeconómicos y culturales. La contaminación del humedal por conexiones erradas que se presentan en la mayor parte de la cuenca de drenaje. Y el aislamiento del sistema hídrico original derivado del proceso irregular de asentamientos. El Humedal Córdoba se ubica en la localidad de Suba, entre la calle 116 y 127 y entre las avenidas Córdoba y Boyacá. Parque Ecológico Distrital, en conexión con el Parque Urbano Canal de Córdoba y el Parque Metropolitano Canal de Los Molinos. Se continúa al occidente con el lago del club Choquenzá,Club los Lagartos y el humedal Juan Amarillo conformando del sistema Córdoba-Juan Amarillo Cabe resaltar la intervención de la comunidad durante los últimos cuarenta años la que ha permitido la recuperación y conservación del humedal, a través de trabajo comunitario y pedagógico. Convirtiendo a la comunidad en una gran defensora del humedal. Hace 10 añosel Humedal era una plataforma de rellenos y de basuras, para recuperarlo se requirió la plantación de alrededor de 3500 árboles, que se convirtieron en un bosque protector. Anteriormente el territorio donde se ubica el humedal se llamaba Itzatá, por la princesa Itza, los españoles niegan que le territorio le pertenezca y le agregan una N, o sea Nitza, y actualmente se llama Niza, como el barrio donde se encuentra ubicado el humedal. El Humedal Jaboque se encuentra Contiguo a la cuenca del Río Juan Amarillo, entre el Aeropuerto Internacional El Dorado y la Autopista Medellín. Limita por el occidente con el Río Bogotá, por el sur con los barrios de Engativá, Las Mercedes, Puerto Amor, Bolivia, Villa del Mar y la carretera que une a Engativá con el parque La Florida; por el oriente limita con los barrios Alamos Norte, Alamos Sur y Bosques de Mariana entre otros. Por el norte con los barrios Villas de Granada, Los Ángeles y áreas destinadas al pastoreo y cultivo. Es importante señalar el compromiso social y ambiental de las personas que contribuyeron al desarrollo de esta visita de campo, que con sus conocimientos y trabajo comunitario han permitido reconocer al equipo investigador las problemáticas y factores de deterioro del 15
  16. 16. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 ecosistema tales como la contaminación el desecamiento de aguas, las desigualdades sociales entre otros. El Humedal Pantano La Libélula:Abarca el territorio desde el barrio San Vicente por el oriente hasta el barrio Casalinda por el occidente, desde el barrio Meissen por el sur hasta el barrio Isla Del Sol por el norte;Sin embargo una mala gestión de territorio y un desconocimiento de las características del ordenamiento territorial por parte del Distrito, así como las desviaciones del río Tunjuelo con intereses particulares, proyectos ambientales mal ejecutados, levantamiento de jarillones en la ribera del río y la invasión de terrenos han ido reduciendo el humedal a unos cuantos metros en los que actualmente se encuentra. Durante varios años la comunidad ha buscado en las instituciones gubernamentales y ambientales pidiendo información del por qué el Humedal La Libélula no hace parte del inventario de los humedales de Bogotá, ya que según las consideraciones legales el Humedal La Libélula cumple con los factores necesarios para considerarse Ronda Hidráulica y la Zona de Manejo y Preservación Ambiental, según el colectivo los requerimientos de la Alcaldía Mayor de Bogotá son los siguientes: La ronda hidráulica es la franja paralela a la línea media del cauce alrededor de los nacimientos o los cuerpos de agua, hasta de 30 metros de ancho (a cada lado de los cauces), de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 2811 de 1974. La ronda hidráulica es fundamental para la estabilidad del ecosistema, y se considera reserva forestal de protección ecológica, ya que abarca las áreas inundables que permiten el paso de crecientes no ordinarias y tiene la función de amortiguar, dinamizar y proteger el equilibrio del humedal, por tanto, no debe ser afectada por desarrollos urbanísticos o edificaciones. Finalmente el grupo de investigación en respuesta a los ejercicios de campo reconoce la investigación como una herramienta que condiciona a los seres humanos hacia el trabajo complejo, visto como la reunión de una serie de escenarios que se escenifican en el contexto social. Los aspectos esenciales en el que se materializan son en el ejercicio mismo de las acciones sociales que implican el estudio minucioso de las variables y dimensiones que intervienen directamente así como su importancia para la solución de una problemática. Así que el trabajo del investigador no solo debe redundar en lo teórico sino saber traspasar las fronteras imaginarias que nos impone el campo de las disciplinas aplicadas en el ejercicio mismo del investigador de campo. HALLAZGOS DE INVESTIGACION En relación con el horizonte de investigación y las actividades realizadas a través de fuentes primarias y secundarias, se identificaron varios aspectos a tener en cuenta en la implementación de los planes y la política de conservación y recuperación de humedales: -Las problemáticas que aquejan a los Humedales del Distrito Capital están ligadas a factores relacionados directamente con el crecimiento, el desarrollo y expansión de la ciudad, así mismo con el incremento del número de habitantes y la falta de reconocimiento de estos ecosistemas, como estructuras ecológicas únicas y principales de Bogotá. En los últimos años se ha venido gestando todo un movimiento a favor de los Humedales y su conservación, sin embargo estos ecosistemas están amenazados debido al desarrollo y crecimiento de la ciudad “a mediados del siglo pasado, Bogotá contaba con más de 50 mil 16
  17. 17. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 hectáreas de humedales, actualmente, apenas quedan 665 reconocidas oficialmente, que aún luchan en contra de los desarrollos urbanos ilegales, las licencias de construcción, los transportadores de escombros, los urbanizadores piratas y los intereses de una ciudad que se expande en todas direcciones con su manto de cemento”(ROTTA, 2011) Son innumerables las problemáticas que tienen los humedales, sin embargo su protección ha estado en la agenda de la ciudad, y en el último año; con la administración de Gustavo Petro se empezó a trabajar el tema de Humedales de una manera más dinámica, y en la cual se ha involucrado una serie de temas que son relevantes para el crecimiento y desarrollo de la ciudad, uno de esos temas es el de movilidad relacionada con la Avenida Longitudinal de Occidente (ALO), la cual por medio de su construcción como está planteada afectaría gravemente cuatro humedales del norte de la ciudad, causando un desequilibrio ecológico dentro del área de estos ecosistemas, según estudio de la Secretaria de Ambiente. La incoherencia en la implementación del programa de la Gobernanza del agua origina un problema de gobernabilidad sobre las diferentes acciones administrativas, económicas, sociales y políticas del Estado frente al tratamiento y disposición de las diferentes problemáticas generado por el uso indiscriminado de los recursos naturales en desarrollo de las ciudades, afectando de manera sustancial el desarrollo humano y en este caso la relación entre este y la sostenibilidad del desarrollo. La SDA y la EAAB-ESP aún no han formulado los PMA para los otros 8 humedales que hacen parte de la estructura ecológica del Distrito, siendo estos ecosistemas tan vulnerables a la acción del hombre, exponiéndolos a un futuro en riesgo por el alto crecimiento urbanístico y de los asentamientos ilegales de la ciudad, aun así, el avance del reconocimiento de los humedales y su posterior protección ha sido favorable para los humedales ya reconocidos, por tanto, se debe continuar con los esfuerzos, articulando las acciones de las entidades referentes al tema y en algunas ocasiones a la ciudadanía. Muchos de los problemas que se presentan en los PMA son generados por las fallas institucionales y sociales que se le dan a los humedales, esto puede ser debido a los imaginarios sociales y las apropiaciones culturales que se han venido constituyendo dentro de los límites del territorio, estableciendo un paradigma que se nutre de los desarrollos del consumo masivo y el cambio de las preferencias de la ciudadanía. Alteraciones frente a las que las instituciones estatales y más distritales se han quedado atrás. En vista de los hallazgos identificados en el diseño, ejecución y evaluación de la política de conservación y recuperación de humedales, se hace necesario implementar acciones inmediatas que mitiguen los riesgos derivados de la no protección, Es necesario intervenir en los elementos relevantes de la estructura ecológica con acciones institucionales integrales de recuperación ecológica y paisajística de ríos, quebradas y humedales, habilitación de espacio público en suelos de protección, saneamiento hídrico y restitución de predios. Todo ello, enmarcado en una estrategia integral de apropiación ambiental de los espacios verdes y ordenamiento del territorio. Es necesario aplicar los principios de la autonomía territorial, por lo que es necesario fortalecer la concurrencia, subsidiaridad y coordinación, la cuales tienen por objetivo orientar las acciones con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos y recursos (humanos, materiales, técnicos y económicos), o a la ausencia de los mismos, a partir de una claridad en funciones 17
  18. 18. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 y/o competencias de parte de las instituciones con responsabilidad en el manejo de los humedales. Para tal fin, resulta importante que cada una de las entidades responsables tenga claro y asuman el rol que le define la ley (Ver ilustración 3); bien de dirección y coordinación como es el caso de la SDA, de coordinación rural en el caso de la CAR o de la UAESPNN, o bien de apoyo y ejecución de la política como es el de la EAAB, procurando establecer canales de comunicación y concertación permanentes para una gestión concertada, en la que tenga cabida la sociedad civil. BIBLIOGRAFÍA Alcaldía Mayor de Bogotá; Secretaria Distrital de Ambiente. (2004). Política de Humedales del Distrito Capital de Bogotá .Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá. Agudelo Patiño, Luis Carlos. La Ciudad Sostenible-Dependencia ecológica y relaciones regionales. Editorial Universidad Nacional de Colombia.Colombia.2010 CONFERENCIA DE NACIONES UNIDAS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE. 02 de 06 de 2013). Conferencia de Dublín. Obtenido de NACIONES UNIDAS: http://www.wmo.int/pages/prog/hwrp/documents/espanol/icwedecs.html Dourojeanni, Axel., &Jouravlev, Andrei. &. (21 de 05 de 2013). Gestión del Agua a Nivel de Cuencas: Teoría y Práctica. Obtenido de Comisión Económica para América Latina y el Caribe: http://www.eclac.org/drni/publicaciones/xml/5/11195/lcl1777-P-E.pdf Douronjeanni, Axel. &. (21 de 05 de 2013). Crisis de Gobernabilidad en la Gestión del Agua. Obtenido de Comisión Económica para América Latina y el Caribe: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/3/9183/lcl1660PE.pdf. Observatorio Ambiental de Bogotá. (20 de 05 de 2013). Observatorio Ambiental de Bogotá. Obtenido de Consulta de Indicadores: http://oab.ambientebogota.gov.co/index.shtml?s=l&id=292&v=l Organización de las Naciones Unidas. (2 de Febrero de 1971). Convención de Ramsar. Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. Ramsar, Irán: Compilación de Tratados de las Naciones Unidas Nº 14583. Secretaria Distrital de Ambiente. (2002). Los Humedales del Altiplano en Bogotá. Bases Técnicas para su Conservación, Restauración y Manejo. Bogotá: Secretaria Distrital de Ambiente. RESEÑA BIOGRÁFICA Carolina Agudelo es estudiante de XI semestre de Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia de la sede Central de Bogotá, su experiencia investigativa gira en torno a los temas de Gestión Pública y Desarrollo Territorial, economía de lo público y análisis de política pública, en la actualidad hace parte del grupo de Investigación Formativa CLYP integrado por la Docente Diana Delgado, y los investigadores: Giovani Moreno, Andrés Barrios, David Cruz, Carlos Acosta, Pedro Barrera, y Camilo Castiblanco. ESAP TEL: (571) 4862030 E-MAIL: karolinagudelo@gmail.com 18
  19. 19. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 Cristhian Tomas Pastrana Bonilla egresado de la Escuela Superior de Administración ha desarrollado diversas investigaciones relacionadas con la historia y la gestión Territorial en Colombia, dentro de las cuales se destaca el estudio sobrelos Planes De Ordenamiento Territorial en la provincia de Ubaté,así como el estudio en las políticas de genero en Colombia, relacionada con la de diversidad Sexual, en la actualidad hace parte del grupo de Investigación Formativa CLYP, integrado por la Docente Diana Delgado, y los investigadores: Giovani Moreno, Andrés Barrios, David Cruz, Carlos Acosta, Pedro Barrera, y Camilo Castiblanco. ESAP TEL: (571) 4862030 E-MAIL: tomaspastranab@gmail.com CUADROS, TABLAS Y GRÁFICOS ILUSTRACION 1 19
  20. 20. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 ILUSTRACION 2 20
  21. 21. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 TABLA 1 CAMPO Formulación de directrices (25 Unidades) ENTIDAD (5 Entidades) UNIDADES Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (5 Unidades) * Junta Directiva * Gerencia General * Gerencia Corporativa Ambiental * Dirección Gestión Ambiental del Sistema Hídrico * Dirección Red Troncal Alcantarillado Jardín Botánico José Celestino Mutis (1 Unidad) * Dirección Secretaria Distrital de Ambiente (6Unidades) *Despacho del Secretario Distrital de Ambiente *Dirección de Planeación y Sistemas de Información Ambiental *Subdirección de Políticas y Planes Ambientales *Dirección de gestión Corporativa *Subdirección de Desarrollo *oficina de Participación, Educación y Localidades Corporación Autónoma Regional Cundinamarca (5 Unidades) * Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas. * Subdirección de Gestión Social * Subdirección Jurídica * Subdirección de Planeación y Sistemas de Información. * Oficinas Provinciales Secretaria Distrital de Planeación (8 Unidades) *Despacho del Alcalde *Subsecretaría de Planeación Territorial *Dirección de Ambiente y Ruralidad *Dirección de Legalización y -Mejoramiento Integral de Barrios *Dirección del Taller del Espacio Público *Dirección de Planes Parciales *Dirección de Estudios Macro *Dirección de Participación y Comunicación para la Planeación 21
  22. 22. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 TABLA 2 CAMPO ENTIDAD (5 Entidades) UNIDADES Organización y coordinación interorganizacional e intersectorial. (30 Unidades) Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (1 Unidad) * Gerencia General Jardín Botánico José Celestino Mutis (1 Unidad) * Comité de dirección Secretaria Distrital de Ambiente (10 Unidades) *Despacho del Secretario Distrital de Ambiente *Subdirección de proyectos y cooperación internacional *Dirección de Control Ambiental *Subdirección de control Ambiental al sector público *Subdirección del Recurso Hídrico y del Suelo. *Dirección de Gestión Ambiental * Subdirección de Ecourbanismo y Gestión Ambiental Empresarial. *Subdirección de Ecosistemas y Ruralidad *Dirección Legal Ambiental *Dirección de Planeación y Sistemas de Información Ambiental. Comité Distrital de Humedales (1 Unidad) Corporación Autónoma Regional Cundinamarca (7 Unidades) * Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas. * Oficina Laboratorio Ambiental. * Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible. * Subdirección de Gestión Social * Subdirección Jurídica * Subdirección de Planeación y Sistemas de Información. * Oficinas Provinciales Secretaria de Planeación Distrital (10 Unidades) *Despacho *Oficina Asesora de Prensa y Comunicaciones *Subsecretaría de Planeación Territorial *Dirección de Ambiente y Ruralidad *Subsecretaría de Planeación Socioeconómica *Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional *Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos. *Subsecretaría de Planeación de la Inversión *Dirección de Participación y Comunicación para la Planeación *Dirección de Planeación 22
  23. 23. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 TABLA 3 CAMPO Participación ciudadana y asistencia a usuarios. (12 Unidades) ENTIDAD (5 Entidades) Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (1 Unidad) UNIDADES * Dirección Gestión Comunitaria Jardín Botánico José Celestino Mutis (1 Unidad) * Subdirección educativa y cultural Secretaria Distrital de Ambiente (4 Unidades) *Despacho del Secretario Distrital de Ambiente *Oficina de Participación, Educación y Localidades *Subsecretaria General y de Control Disciplinario * Oficina de control interno Comité Distrital de Humedales (1 Unidad) Corporación Autónoma Regional Cundinamarca (3 Unidades) Secretaria de planeación Distrital (2 Unidades) 23 * Oficina de Comunicaciones. * Subdirección de Gestión Social * Oficinas Provinciales *Dirección de Servicio al Ciudadano *Dirección de Planeación
  24. 24. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 TABLA 4 CAMPO ENTIDAD (5 Entidades) UNIDADES Sistemas de evaluación, seguimiento y control. (21 Unidades) Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (1 Unidad) * Dirección Saneamiento Ambiental Jardín Botánico José Celestino Mutis (1 Unidades) * Oficina asesora de control interno Secretaria Distrital de Ambiente (7 Unidades) *Dirección de Planeación y Sistemas de Información Ambiental *Dirección de Control Ambiental *Oficina de control interno *Subdirección de Control Ambiental al Sector público *Subdirección de Silvicultura, Flora y Fauna silvestre *Subdirección de calidad de Aire, Auditiva y Visual *Subdirección del Recurso Hídrico y del Suelo Comité Distrital de Humedales (1 Unidad) Corporación Autónoma Regional Cundinamarca (7 Unidades) * Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas. * Oficina Laboratorio Ambiental. * Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible. * Subdirección Jurídica * Subdirección de Planeación y Sistemas de Información. * Subdirección de Recursos Económicos y Apoyo Logístico * Oficinas Provinciales Secretaria de Planeación Distrital (4 Unidades) *Oficina de Control Interno *Subsecretaría de Planeación Territorial *Dirección del Taller del Espacio Público *Subsecretaría de Planeación de la Inversión 24
  25. 25. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 TABLA 5 CAMPO ENTIDAD (5 Entidades) UNIDADES Prestación, integración y acceso a sistemas de información. ( 17 Unidades) Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Jardín Botánico José Celestino Mutis (1 Unidad) * Subdirección técnica-operativa Secretaria Distrital de Ambiente (4 Unidades) *Subsecretaria General y de Control Disciplinario *Dirección de Planeación y Sistemas de Información *Dirección de Gestión Ambiental *Oficina Asesora de Comunicaciones. Corporación Autónoma Regional Cundinamarca (8 Unidades) * Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas. * Oficina Laboratorio Ambiental. * Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible. * Subdirección de Gestión Social * Subdirección Jurídica * Subdirección de Planeación y Sistemas de Información. * Subdirección de Recursos Económicos y Apoyo Logístico * Oficinas Provinciales Secretaria de Planeación Distrital (4 Unidades) *Despacho *Oficina Asesora de Prensa y Comunicaciones *Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios *Dirección de Información, Cartografía y Estadística. 25
  26. 26. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 TABLA 6 CAMPO ENTIDAD (5 Entidades) UNIDADES Producción y aplicación de normas. (13 Unidades) Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Jardín Botánico José Celestino Mutis (1 Unidades) * Oficina asesora jurídica Secretaria Distrital de Ambiente (3 Unidades) *Dirección Legal Ambiental *Dirección de Control Ambiental *Dirección de Planeación y Sistemas de Información Ambiental. Corporación Autónoma Regional Cundinamarca (4 Unidades) * Subdirección de Administración de los Recursos Naturales y Áreas Protegidas. * Oficina Laboratorio Ambiental. * Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible. * Subdirección Jurídica Secretaria de Planeación Distrital (5 Unidades) *Subsecretaría de Planeación Territorial *Dirección de Ambiente y Ruralidad *Dirección del Taller del Espacio Público *Dirección de Planes Parciales *Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional 26
  27. 27. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013 27

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