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ÍndiceÍndice de gráficos. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  ...
5.3 Resultado de las entrevistas. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 1285.3.1 La em...
Índice de gráficosGráfico 1. El hábitat. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 1...
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estudio del Proceso del reasentamiento después del terremoto en Armenia, Quindío 1999-2001 - Liliana Patricia García Montes -

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El hábitat y participación comunitaria en los asentamientos post-desastre.

  1. 1. NACIONALFACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITATEl hábitat y la participacióncomunitaria en los asentamientospost-desastreEstudio del proceso del reasentamientodespués del terremoto en Armenia, Quindío1999-2001Liliana Patricia García Montes
  2. 2. NACIONALFACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITATEl hábitat y la participación comunitaria enlos asentamientos post-desastreEstudio del proceso del reasentamiento después del terremoto enArmenia, Quindío 1999-2001Financiado por la DIB-2007Liliana Patricia García MontesTrabajo de grado presentado para optar al título de Magíster en Hábitat - Estudios en viviendaDirector: Carlos Mario Yory García
  3. 3. RectorMoises Wasserman LernerVicerrector sede BogotáFernando Montenegro LizarraldeDecanoJaime Franky RodríguezDirector del Centro de Divulgación y MediosAlfonso Espinosa ParadaCoordinador Académico Maestría en HábitatCarlos Alberto Torres TovarNACIONALFACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITAT© Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat Bogotá, Colombia, 2009 ISBN: 978-958-719-511-8
  4. 4. ÍndiceÍndice de gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Índice de fotos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Índice de tablas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Índice de mapas y planos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51. Marco científico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.1 Antecedentes y justificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.2 Objetivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Objetivo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Objetivos específicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81.3 Planteamiento del problema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81.4 Marco conceptual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Hábitat, vulnerabilidad y desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11El reasentamiento como re-habitar y como un actode apropiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14La participación en los procesos de reasentamiento . . . . . . . . . . . 16Sustentabilidad y construcción social del territorio. . . . . . . . . . . . 18La ciudad contemporánea y sus condiciones de riesgo yvulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192. La prevención del riesgo y las políticas post-desastre. . . . 212.1 Políticas internacionales post-desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . 212.2 Políticas de prevención y atención de desastres enamérica latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Costa Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Nicaragua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Honduras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242.2.1. Casos post-desastre en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . 242.2.2 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392.3 Políticas de prevención de desastres en colombia. . . . . . . 412.3.1. El Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres de Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412.3.2. Estudios de caso Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422.3.3 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593. Componentes generales de la política post-desastre. . . . . 613.1 Instrumentos de la política post-desastre. . . . . . . . . . . . . . 623.2 La participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633.3 La construcción social del hábitat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643.4 Control social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 683.5 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 684. El terremoto de Armenia, estudio de caso. . . . . . . . . . . . . 794.1 Marco metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794.1.2 Metodología de la investigación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794.2. Características de la ciudad de Armenia. . . . . . . . . . . . . . 924.2.1 Proceso histórico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 924.2.2 Características del territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 924.3 Situación de la ciudad antes del sismo. . . . . . . . . . . . . . . . 924.3.1 Situación de la vivienda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 934.4. El plan de ordenamiento territorial –porte–. . . . . . . . . . 964.5 El terremoto de armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1004.5.1 Papel de las entidades de la sociedad civil. Las ONG. . 1024.5.2 Financiamiento de la reconstrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . 1044.6 El proceso de reconstrucción y su relación conel porte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1044.6.1 Sistema de monitoreo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1064.7 Proceso de reconstrucción de vivienda. . . . . . . . . . . . . . . 1064.7.1 La atención a las familias que se quedaron sin vivienda,la temporalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1074.7.2 Asignación de subsidios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1084.7.3 Instrumentos de la política de vivienda. . . . . . . . . . . . . . . 1084.8 Participación comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . en la reconstrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1104.8.1 Financiamiento de la reconstrucción en vivienda. . . . . . . 1104.9. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1125. Análisis del caso de Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Selección del caso en la ciudad de Armenia para su estudio. . . 115Diseño de la muestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Tamaño de la muestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Aplicación de la entrevista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1165.1 Resultados de los estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116Una mirada sobre el territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1165.1.1. barrio las colinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1205.1.2 Barrio Nuevo Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1215.1.3 Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1245.1.4 Barrio La Linda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1255.2 Resultados de las encuestas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1265.2.1 Aspectos demográficos de los barrios. . . . . . . . . . . . . . . . . 126
  5. 5. 5.3 Resultado de las entrevistas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1285.3.1 La emergencia y la temporalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1285.3.2 Conflictos que tuvieron en el proceso de reasentamiento. . . . 1295.3.3 Del proceso de reasentamiento a los nuevos barrios. . . . 1295.3.4 La participación en el barrio actualmente. . . . . . . . . . . . 1305.3.5 Acerca del espacio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1315.3.6 Características de los liderazgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.3.7 Características de las relaciones entre habitantesy las instituciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.3.8 Relaciones con el constructor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.3.9 Relación con entidades de servicios públicos. . . . . . . . . . 1325.3.10 Relaciones actuales con las instituciones. . . . . . . . . . . . 1325.3.11 Resultado de las entrevistas a funcionarios. . . . . . . . . . 1335.4 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1365.4.1 En cuanto al proceso de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . 1365.4.2 En cuanto a la vulnerabilidad y sustentabilidadde los barrios se encuentran los siguientes resultados. . . . . . . . . 1366. Propuesta de construcción social del territoriopara el reasentamiento post-desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1386.1 Estrategias a partir de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . y los instrumentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1396.2 Estrategias a partir de la participación comunitaria. . . . 1406.3 Estrategias a partir de los instrumentos de gestión. . . . 1416.4 Recomendaciones para la sustentabilidad de la política. . 1426.5 Apropiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1426.6 Corresponsabilidad social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Reconstrucción internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144Reconstrucción nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145Reconstrucción del Quindío. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Anexos 1. Encuesta a familias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Anexos 2. Entrevista a líderes comunitarios. . . . . . . . . . . . . . 154Anexos 3. Entrevista a funcionarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Anexos 4. Fichas de los barrios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
  6. 6. Índice de gráficosGráfico 1. El hábitat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Gráfico 2. Mirada compleja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Gráfico 3. Vulnerabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Gráfico 4. Armenia, inversión de la reconstrucción. . . 104Foto 1. Terremoto de México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Foto 2. Terremoto de El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Foto 3. Terremoto de Popayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Foto 4. Avalancha de Armero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Foto 5. Terremoto de Páez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Foto 6. Terremoto de Armenia. Barrio Brasilia. . . . . . . 100Índice de fotosFoto 7. Terremoto de Armenia. Destrucción viviendas. 100Foto 8. Barrio Las Colinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Foto 9. Barrio Nuevo Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Foto 10. Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Foto 11. Barrio La Linda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126Índice de tablasTabla 1. Afectación del terremoto de México . . . . . . . . . 25Tabla 2. Ubicación de los damnificados del terremoto deMéxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Tabla 3. Población afectada por los dos sismos enEl Salvador*. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Tabla 4. Resumen de las viviendas afectadas en los sismosde El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Tabla 5. Daños originados por los sismos de enero yfebrero en El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Tabla 6. Financiamiento para la reconstrucción dePopayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Tabla 7. Financiamiento del Programa de Vivienda en lareconstrucción de Popayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Tabla 8. Terremoto de Páez, distribución de daños pordepartamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Tabla 9. Terremoto de Páez, familias afectadasdirectamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Tabla 10. Terremoto de Páez, Plan de Reconstrucción. . 55Tabla 11. Terremoto de Páez, sitios de reasentamiento. . 57Tabla 12. Comparativo de los componentes de la políticade reasentamiento, casos internacionales y nacionales. . . . 70Tabla 13. Evaluación del objetivo específico 1 . . . . . . . . 82Tabla 14. Evaluación del objetivo específico 2 . . . . . . . . 84Tabla 15. Evaluación del objetivo específico 3 . . . . . . . . 90Tabla 16. Tratamientos para vivienda según el Porte . . . 98Tabla 17. Diagnóstico de vivienda según el Porte,Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Tabla 18. Distribución de la reconstrucción de Armeniapor gerencias zonales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103Tabla 19. Tratamientos Porte - Reconstrucción. . . . . . . 105Tabla 20. Armenia, financiación de la reconstrucción. 111Tabla 21. Armenia, barrios construidos post-desastre. . 118Índice de mapas y planosMapa 1. Zona afectada por el terremoto de México.. . . . . 25Mapa 2. Afectación del terremoto en El Salvador. . . . . . . 32Plano 1. Armenia, zonificación de la ciudad. . . . . . . . . . 94Plano 2. Armenia. Tratamientos del Porte. . . . . . . . . . . 101Plano 3. Armenia, localización asentamientos post-desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119Plano 4. Barrio Las Colinas, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120Plano 5. Barrio Nuevo Armenia, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Plano 6. Barrio El Jubileo, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Plano 7. Barrio La Linda, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
  7. 7. 5 En el marco de la maestría en Hábitat, Estudiosen Vivienda, se abordan los temas referentes ala vivienda, que son vistos como elementos deimportancia dentro de la definición del concep-to de hábitat. Ésta comprende no solo el hechoconstruido, es decir la edificación material, sinotambién el espacio habitado, que va más allá delespacio interior pues incluye el espacio exterior(entorno cercano y lejano), el barrio, la locali-dad, en sí el hecho urbano, en el cual se enmarcala ciudad. Además de lo anterior, el concepto dehábitat está asociado con las interrelaciones nosolo físicas sino también sociales, económicas,ambientales y políticas propias de los vínculosindividuo-sociedad-naturaleza.En la interrelación que el individuo y la sociedadestablece con el lugar, se pueden generar accionesque deterioran el medio ambiente debido al creci-miento urbano desmesurado que en muchos casosdesconoce los procesos naturales. Por lo anterior,las ciudades son susceptibles a riesgos o amenazasnaturales que muchas veces su población ignora,por lo cual en la mayoría de las veces está pocopreparada para afrontar un fenómeno natural queafecta las edificaciones o los sistemas en los cualesse enmarca la ciudad, lo que altera su cotidianidady evidencia las vulnerabilidades de la sociedad. Esen ese momento cuando se tienen que tomar me-didas, que se establecen mediante políticas, paraejercer acciones tendientes a la recuperación delas condiciones de la ciudad afectada.En relación con lo anterior se debe anotar que,si bien los gobiernos adoptan políticas en situa-ciones de desastre que se basan en las estrategiasplanteadas a nivel mundial, los instrumentos y lasacciones que se plantean en muchas ocasiones noson aplicados de manera que brinden una soluciónpertinente y efectiva a las comunidades y, por tan-to, a la ciudad misma.En este sentido, la presente investigación in-daga sobre cuáles son los aspectos que se han te-nido en cuenta en las políticas, en relación con elasentamiento poblacional después de un desastrenatural y cuando las condiciones de calamidadhan desbordado la capacidad que el sistema tienede recuperarse, con el fin de evaluar las accionesefectuadas hasta el momento y a partir de una re-flexión del concepto de hábitat y de la construc-ción social del territorio encontrar aportes paraser llevados al planteamiento de una política dereasentamiento post-desastre.Como primera medida, para el logro de estosobjetivos, en la presente investigación se estudianlos contextos, es decir, las experiencias más repre-sentativas de desastres, las cuales se direccionanen tres ejes, el primero hace alusión a la políticapública en materia de desastres, en este sentido seanaliza tres contextos de casos de reconstrucción,el primero hace referencia a las acciones que se hanrealizado en desastres ocurridos en Latinoaméricaque muestran algunos elementos de la política deprevención y atención de desastre en esos países,así como también, la forma en que, en algunoscasos, las comunidades han asumido su reasenta-miento; en un segundo contexto se evalúan unoscasos en el ámbito nacional, se estudian las políti-cas nacionales y cómo éstas han ido cambiando apartir de la ocurrencia de los desastres, y tambiénde qué manera se ha abordado el asentamientopost-desastre. El último contexto del cual se ha-bla, es el estudio de caso de la ciudad de Armeniaque ha sido el desastre más reciente en nuestropaís, del cual se puede decir que ha recogido elcúmulo de actuaciones y experiencias en tragediasanteriores ocurridas en el país y se analiza el esta-do de los barrios en la actualidad para determinarsu sustentabilidad en el tiempo.El segundo eje es el abordaje general de la políti-ca de reconstrucción que se enmarca en las etapasde emergencia, reconstrucción y liquidación, en élse evalúan los procesos y las acciones emprendidasy se determinan sus aciertos y desaciertos a par-Introducción
  8. 8. 6  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastretir del estudio de cuatro componentes planteadospara el abordaje de una política de reasentamientopost-desastre: los instrumentos, la participación, laconstrucción social del hábitat y el control social,para que a partir de ellos se presente una estrate-gia para el reasentamiento post-desastre.Es importante aclarar que el concepto de par-ticipación comunitaria, que juega un papel muyimportante en la presente investigación, se abarcadesde una mirada estructuralista funcionalista de lacual parte el análisis de las políticas en esta materia.En este sentido, la presente investigación abre ho-rizontes para profundizar en futuras investigacionesen los aportes que desde otras perspectivas teóricasy disciplinas puedan enriquecer el estudio de estostemas enfocados al reasentamiento post-desastre.El presente documento se desarrolla en seiscapítulos. El primero describe el marco científicode la investigación, incluye la justificación, los ob-jetivos y el marco conceptual que direccionan lainvestigación.En el segundo capítulo se estudian los contextosinternacionales y locales en materia del manejo delos desastres, las políticas instauradas y su instru-mentalización, de manera general y haciendo énfa-sis en las políticas en materia de reasentamiento yparticipación comunitaria.En el tercer capítulo se plantea un estudio de loscomponentes de la política de reasentamiento y suinstrumentalización a partir de los casos estudiados.En el cuarto capítulo se expone el marco me-todológico de la investigación y se presenta el es-tudio de caso de la ciudad de Armenia, con unadescripción de la ciudad y el análisis de los plantea-mientos de su Plan de Ordenamiento Territorialpara entender el contexto de la reconstrucción,igualmente se describe el proceso del desastre yse estudian los instrumentos de la política post-desastre aplicada haciendo énfasis en la vivienda yla participación comunitaria.En el quinto capítulo se describen los resultadosdel trabajo de campo del estudio de caso en la ciu-dad de Armenia; en ellos se analizan los resultadosde las encuestas a las familias y las entrevistas a lí-deres comunitarios de los barrios y a los funciona-rios que participaron en el proceso, para determinarlos resultados de la instrumentalización de la polí-tica post-desastre planteada para esta ciudad y lasfalencias, para tener en cuenta en el desarrollo de laestrategia de construcción social del territorio.En el sexto y último capítulo se abre el contextode la propuesta para la construcción social del terri-torio para el reasentamiento post-desastre a partirde la política.
  9. 9. 7  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre1.1 Antecedentes y justificaciónLos desastres en los ambientes urbanos son situacio-nes en las cuales se generan realidades que alteranen gran manera la cotidianidad y movilizan recursos,tanto humanos como económicos, para atender lasnecesidades de las familias, individuos o institucio-nes que quedan totalmente vulneradas por la trage-dia. En estos casos los gobiernos tienen que aplicarlas herramientas dispuestas por las políticas y crearestrategias e instrumentos para hacer frente a todaslas demandas de atención requeridas en la etapa deemergencia y dar paso al proceso de reconstrucción.A pesar de todo el despliegue técnico, económico yde recursos humanos, estos procesos de reconstruc-ción se limitan a un tiempo específico que abarcaunos pocos años después del acontecimiento, gene-ralmente hasta cuando los edificios y la infraestruc-tura física han sido construidos. En la mayoría delos casos no existe un acompañamiento a los proce-sos de post-reconstrucción, ni tampoco se proponela realización de un seguimiento que determine lasituación de los asentamientos después del periodode reconstrucción. Para el caso de los procesos dereconstrucción post-desastre que se han presentadoen Colombia –Popayán, Armero y Páez–, agentesque no son propiamente pertenecientes al ente gu-bernamental sino que pertenecen a diferentes or-ganismos no gubernamentales y universidades hanllevado a cabo algunas investigaciones y evaluacio-nes posteriores a los desastres.A partir de lo presentado, esta investigación bus-ca estudiar algunos procesos de reasentamiento enel marco de las políticas post-desastre, para plantearuna reflexión sobre el reasentamiento poblacionalen estas situaciones específicas, mirado desde elconcepto de construcción social del hábitat, paralograrlo se tomaron como casos de estudio algunosejemplos internacionales y nacionales, escogidospor su representatividad en cuanto a la magnituddel desastre, a las diferentes condiciones de las po-blaciones afectadas y su forma de reasentamiento.Como estudio de caso para la implementacióndel trabajo de campo, se tomó el terremoto deArmenia, Quindío, por ser el ejemplo de reasen-tamiento en Colombia de mayor magnitud en losúltimos años después de un desastre, donde se im-plementaron las políticas post-desastres trabajadashasta ese momento y que contó con los lineamien-tos del Plan de Ordenamiento Territorial vigenteque sirvió como base para su reconstrucción.El interés por este tipo de investigación nacede la inquietud que en los últimos años se ha de-sarrollado por la participación directa de la autoraen el tema de la vivienda social y reasentamientopost-desastre en Colombia, a partir de su trabajorealizado en el marco de la reconstrucción de Ar-menia, con vivencia muy cercana del proceso dereconstrucción de vivienda. Además de lo anterior,es de considerar que el caso “reconstrucción del EjeCafetero” tuvo una relevancia única en el ámbitonacional, en especial por el reasentamiento pobla-cional y construcción de gran número de viviendas,por la magnitud del desastre y las políticas que seformularon, las instituciones y personal técnico queparticiparon, los planteamientos y sus resultadosfinales, que merecen ser estudiados más a fondo,después de ocho años de reasentamiento.1.2 ObjetivosObjetivo generalProponer una estrategia de construcción social delterritorio para el reasentamiento post-desastre, apartir de la evaluación de las políticas e instrumen-tos en materia de vivienda y participación comuni-taria desarrollados en la construcción de los nuevosasentamientos de Armenia 1999-2002 producto desu reconstrucción, para abrir la oferta de instru-1.Marco científico
  10. 10. 8  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrementos de gestión que desde una perspectiva sus-tentable de hábitat garantice su apropiación.Objetivos específicos• Analizar las políticas e instrumentos de reasen-tamiento post-desastre para identificar las losaciertos y desaciertos (falencias) de su aplica-ción en los procesos post-desastre, mediante laevaluación de estudios de caso, que den cuentade su implementación.• Evaluar la sustentabilidad de los asentamientospost-desastre en Armenia, en sus dimensiones fí-sica, económica, social y ambiental para evaluarla efectividad del proceso, a través del estudio decuatro barrios producto del reasentamiento.• Proponer lineamientos para la recualificación dela política para la creación de una herramientade seguimiento, monitoreo y control social a losprocesos de reasentamiento post-desastre, quegenere información constante sobre la comuni-dad, su proceso y sustentabilidad.1.3 Planteamiento del problemaLas políticas en materia de reasentamiento post-desastre frecuentemente están pensadas para darsoluciones en el corto plazo, dando atención a lacoyuntura que se presenta después del fenómeno.Esto hace que la intervención sea sesgada y que losplanteamientos que impulsan las dinámicas de de-sarrollo no se puedan realizar, ni tampoco se con-temple la participación de las comunidades quecontinúen años después del reasentamiento, de ma-nera que se generen procesos sostenibles que ayu-den a la construcción de ciudad, al fortalecimientodel tejido social y a la apropiación de los nuevosasentamientos, lo que ocasiona exclusión, poca co-hesión social y violencia entre sus habitantes.Frente a las consecuencias devastadoras de losfenómenos naturales en el ámbito mundial han sur-gido reflexiones, de las cuales han partido las medi-das abordadas por los países. Estas medidas partende la necesidad que tienen los gobiernos de enfren-tar los riesgos que se presentan en las urbes para locual deben instaurar políticas en esta materia.Es importante resaltar que son los países conmayor pobreza los que presentan menor capacidadde respuesta frente a un fenómeno natural debido aque son los que tienen economías más débiles paraabordar la prevención de los problemas en materiade desastres.En América Latina, al igual que en países deotras regiones, las políticas actualmente están en-caminadas hacia la mitigación y prevención de losdesastres, pues la inversión económica es más bajaen estos casos, que para afrontar las consecuenciasde un desastre. Sin embargo, los sistemas de pre-vención de desastres en estos países se han caracte-rizado, a lo largo de la historia, por dar solución a lassituaciones de desastre, pues en muchas ocasionesla prevención y mitigación no ha sido la caracte-rística principal de las agendas. Adicionalmente, lagestión ha estado en manos de las instituciones y losgobiernos que involucran a los institutos y profesio-nales para hacer estudios y monitoreo en el campocientífico, y se ha desconocido la importancia de laparticipación de los agentes sociales. Asímismo, laspolíticas se han encaminado a dar solución en el as-pecto físico y los aspectos sociales no se han tenidoen cuenta.Es importante resaltar que el problema del ries-go y la vulnerabilidad urbanos deben ser vistos deforma integral en lo que respecta al funcionamientode los sistemas de la ciudad, que incluye todas lasdimensiones sociales, políticas, económicas, am-bientales al igual que a los actores privados, públi-cos y a la ciudadanía en general. Según Allan Lavelly Eduardo Franco (1996) se ha apuntado a brindarsoluciones parciales pero no totales, es decir, se handesatendido factores importantes que permitirían iren la búsqueda de una verdadera gestión urbana enel manejo de sus riesgos y vulnerabilidades.Dentro de los actores involucrados en la búsque-da de la reducción de las vulnerabilidades y el riesgourbanos, así como para la atención de desastres, sepueden destacar tres grupos: el primero correspon-de a las instituciones públicas, que representan lasautoridades locales y gubernamentales; el segundoa las instituciones privadas y, finalmente, están lasorganizaciones sociales.
  11. 11. 9  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn las instituciones públicas –entre ellas el go-bierno local juega un papel importante en la for-mulación y en la implementación de las políticasen materia de riesgos– se formulan los planes dedesarrollo y urbanísticos de las ciudades. Dentrode estas instancias se encuentran los organismos deprevención y atención de desastres, cuya función estrabajar de manera coordinada con las demás de-pendencias municipales, para así dar un manejo in-tegral en esta materia. Los gobiernos han adoptadolos lineamientos planteados en las políticas mundia-les relacionadas con desastres y en este sentido hanpodido dar respuestas a partir de ellas que incluyenfrentes como las condiciones antisísmicas requeri-das para las edificaciones, los planes de reubicaciónde las familias y los controles ambiental y urbano. Esimportante destacar, igualmente, la creación de lasleyes del manejo de los recursos naturales en cadapaís, en la búsqueda de preservación y recuperaciónde los ecosistemas.Las organizaciones sociales o actores locales jue-gan un papel muy importante en relación con losriesgos y amenazas urbanas y su prevención y miti-gación, pues estas organizaciones son las que puedengestar procesos en las comunidades para que conoz-can tanto los riesgos a que están expuestas comolas medidas que se deben tomar al respecto. Conbase en las políticas locales se han generado una se-rie de planteamientos específicos, como programasbandera para la mitigación y prevención ante losriesgos, ejemplos de algunos de ellos, en ciudadesintermedias colombianas, han sido: las guardianasde la ladera, en Manizales, o adopte su cañada, enArmenia, que han involucrado a las comunidadesen su ejecución.Asimismo, se han abierto caminos en la partici-pación de los actores sociales para la formulaciónde las políticas de planificación. En este sentido,han sido importantes las experiencias de las mesasde participación para la formulación de los planesde ordenamiento territorial.A pesar de lo anterior, estos esfuerzos son peque-ños y han sido implementados solo en algunas regio-nes; la participación de los ciudadanos para la gestiónde los riesgos y los desastres es poca, pues los canalesde participación no se han planteado de una maneraadecuada y en la mayoría de los casos la poblaciónha sido vista como agente pasivo o como damnifica-da de los desastres, lo que ocasiona su marginaciónde los procesos de gestión de las soluciones. Muchasveces los ciudadanos han sido mirados netamentecomo receptores y sujetos de información, esto traeconsigo acciones asistencialistas de las institucionesdel Estado en la forma de asumir los riesgos y los de-sastres y desestimula y aparta a los mismos ciudada-nos de su participación.Asimismo, en los reasentamientos post-desastre,por una parte, no ha habido lineamientos clarosque contemplen la participación de los habitantesen las soluciones para su reasentamiento, por otra,las acciones que nacen en las comunidades hansido poco entendidas y en algunos casos no hansido tomadas en cuenta por las instituciones, lo queha traído consecuencias sobre la sustentabilidad delos asentamientos. Igualmente, el reasentamientoha sido abordado muchas veces como una soluciónhabitacional para las familias, y se ha desconocidoque ella debe ser integral de manera que abarque lasdimensiones sociales, económicas y políticas y quesea un proceso con acompañamiento que continúedespués del reasentamiento.Es importante reconocer el papel de las organi-zaciones no gubernamentales y las universidadesen estos procesos, pues estas instituciones suplen,en ocasiones, las ausencias estatales, al implemen-tar programas encaminados a la prevención, miti-gación y atención de desastres y muchas veces seconvierten en los interlocutores entre la instituciónlocal y la comunidad.1.4 Marco conceptualEl hábitat es el concepto central que se desarrollaráen la presente investigación, el cual enmarcará losconceptos complementarios de vulnerabilidad, de-sastre, reasentamiento, participación, redes socia-les, apropiación, sustentabilidad y política públicapara llegar a una definición a través de ellos de laconstrucción social del territorio en el reasenta-miento post-desastre.
  12. 12. 10  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl hábitat va más allá del concepto de espacio,de territorio o de lugar y será entendido como elcontenedor de procesos de la totalidad de la vidahumana, en las relaciones del ser humano consigomismo, con su grupo social y con la naturaleza, ade-más del producto de estas relaciones.“El Hábitat, soporte de la vida, lugar donde seasienta el verbo habitar, es el espacio donde sedesarrollan las actividades productivas, cultura-les, estéticas y afectivas del hombre. Es el mediodonde los seres vivos evolucionan y complejizansu existir, donde el organismo social despliega suspotencialidades, el espacio donde define su territo-rialidad” (Leff, 2000: 243).Esta definición más amplia nos refiere a todas lasdimensiones de la vida humana que se emplaza enlos lugares, donde la vida es el elemento primordialy, junto con ella, todo el actuar y la producción hu-manos en su sentido más amplio. El hábitat puededefinirse como el habitar del hombre en el lugar.Se estudiará la vivienda como parte esencialdel hábitat humano, al reconocer su importanciaen la forma como el hombre y la sociedad habi-tan el lugar, y comprender que no se refiere solo alconcepto de casa sino también al de entorno y, eneste contexto, a la ciudad. En el gráfico No. 1 semuestra cómo este concepto se inscribe en la triadaindividuo-sociedad-naturaleza, y en las diferentesdimensiones que lo componen.Para un estudio más profundo y amplio del con-cepto de hábitat se propone abarcarlo desde unamirada compleja de la realidad (expresada en elgráfico No. 2), lo que proporciona elementos quepermiten una visión más clara y aguda de éste en elmarco del tema de la investigación. Dicha miradatiene las siguientes características:• Rompe con los paradigmas de miradas sintéti-cas, excluyentes y cerradas y entiende la rea-lidad como un proceso dinámico donde lasemergencias, lo inesperado e imprevisto son unaconstante, pues la realidad está en permanentecambio. De esta manera, los sucesos que rompenla cotidianidad como sucede con los procesos dedesastres, serán vistos como emergencias y comoacontecimientos paradigmáticos que se estable-cen a su vez como oportunidad.• Tiene una mirada transdisciplinar de la realidad,es decir, no se puede ver con los sesgos de unasola disciplina sino que necesita ser mirada bajolos ojos de una totalidad disciplinar para teneren cuenta todas sus acciones. Incluye, además,la necesidad de una mirada sobre la particula-ridad que debe dar cuenta del conjunto, y vice-versa. En este mismo marco la mirada complejaincluye una mirada hacia lo global, e igualmentehacia lo local, lo que permite dar cuenta de losefectos de las acciones en cada una de estas es-calas en la historia.Gráfico 1. El hábitatLa comprensión de la realidad debe también serincluyente, reconociendo que está llena de nocionescontradictorias orden/desorden, organización/auto-organización (Morin, 1998: 127), en este sentido elconflicto siempre está presente dentro de ella.Reconoce al sujeto y su interacción en la socie-dad y su sentido de responsabilidad y de ciudadanía(Morin, 1998: 128). En este sentido el ser humanoes el que conoce y ese conocimiento hace parte deuna reconstrucción y traducción en una cultura enun tiempo determinado.
  13. 13. 11  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreA partir de estos elementos que brinda la lectu-ra compleja de la realidad, se trata de profundizaren el concepto de hábitat y de vivienda en relacióncon el reasentamiento post-desastre, teniendo encuenta como elementos básicos las interrelacionesde la triada antes mencionada –individuo-sociedad-naturaleza– presente en los procesos del asenta-miento del hombre en el lugar, enmarcados dentrodel ambiente urbano y sus procesos, en los cuales seencuentra las nociones de habitación, producción yconsumo, elementos que transforman la naturalezae instituyen otra naturaleza cultural, tecnológica-mente definida (Fernández, 2000: 131). Dentro delambiente urbano, del que trata la presente investi-gación, el hombre se asienta, ocupa los lugares y loshabita al erigir edificios y al apropiárselos, es decir,al hacerlos suyos, en un proceso continuo de cam-bio en el tiempo. (Ver Gráfico 2)Hábitat, vulnerabilidad y desastreLa manera de asentarse en un lugar está relacio-nada con la forma como la sociedad-individuo veel mundo, y en la manera como emplea los ins-trumentos para establecerse en él; en este sentido,el proceso de establecerse en un lugar comprendedos dimensiones: una física y otra simbólica (Yory,2007a: 67). De esta manera, y retomando el con-cepto de hábitat, se puede concluir que en él seencierran elementos físicos, tangibles y materia-les, que están representados en los productos delos procesos, es decir, en las edificaciones, las víasy la infraestructura, como también en los proce-sos intangibles, es decir, las significaciones que elhombre y la sociedad imprimen a su existir, queestán representadas en la distribución del trabajo,modos de producción, la creación de técnicas, yen las necesidades, las maneras de relacionarse yde enfrentar las situaciones, las características cul-turales, las disposiciones políticas, entre otras; eneste sentido “El Hábitat es soporte físico y tramaecológica; pero también es referente de simboli-zaciones y significaciones que configuran identi-dades culturales y estilos étnicos diversos” (Leff,2000). Es así como el hábitat está cargado de lasrepresentaciones simbólicas de las culturas, y designificación en el tiempo y el espacio.Gráfico 2. Mirada compleja
  14. 14. 12  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“El hábitat en su concepción más amplia, el lugar es-pacial, que habita el ser humano, se refiere no solamentea las acciones físico-funcionales o instrumentales de lavivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma comolos habitantes le damos sentido al hábitat y este a su veznos lo da al ser parte esencial de la complejidad constitu-tiva del individuo y la sociedad” (Giraldo, 2000).En el proceso de habitar, la sociedad le da signi-ficado a los lugares, le da valor a los objetos, y tomadecisiones, así crea toda una identidad propia quecobra sentido a través de la comunicación, elemen-to esencial en la relación entre los individuos deuna sociedad. Es importante para esto, reconocerque cada individuo tiene su manera de ver el mun-do y de vivir en el, que está enmarcado dentro deun vivir con otros, dentro de una comunidad.Este habitar se enmarca en un proceso dinámicopues tiene que ver con acciones que tienden a mo-dificarse a través del tiempo y producen nuevos mo-dos de hacer y de ver el mundo, va creando nuevasculturas y va impartiendo nuevas significaciones,nuevas expresiones, nuevos recursos. En el procesode habitar, el hombre modifica el lugar por mediode la producción de técnicas, que son medios ins-trumentales y sociales que le ayudan a desarrollarseen el territorio; estas técnicas pueden materializarseen objetos, pero también pueden referirse de mo-dos de hacer o de habitar el espacio que les permitecomprender la realidad y les da elementos para des-envolverse en medio de ella.Teniendo en cuenta lo anterior y haciendo énfa-sis en las interrelaciones de la sociedad con la natu-raleza, específicamente, en referencia a los procesosurbanos y en su conjunto de acciones tecnológicasy productivas, se producen reacciones en el sistemaecológico que llevan de alguna manera a desestabi-lizarlo al producir desequilibrio y generar procesosque lo afectan; es el caso del crecimiento urbano,que desborda la capacidad portante del suelo y mu-chas veces se inducen asentamientos sobre fallasgeológicas, en las riberas de los ríos, o se toma par-te de ellos para la creación de hidroeléctricas paraabastecer las ciudades, con lo cual se reduce su cau-dal y produce efectos en el ecosistema. Estas accio-nes traen consigo factores de amenaza1, situacionesde riesgo2y vulnerabilidad3o en muchos casos laocurrencia de un desastre4.El concepto de vulnerabilidad se entenderá enel presente marco teórico como una condición nosolamente física o material, sino también como unacondición social conformada, en primer lugar, poraspectos políticos, referidos específicamente a lasnormas e instrumentos legales de control y gestiónde la urbanización, del riesgo territorial y del medioambiente intervenido, asimismo, a las institucionesa las cuales les compete el cumplimiento de las nor-mas y a la participación de las comunidades en latoma de decisiones. En segundo lugar, se encuentrala organización social y la capacidad de respuestade la población ante un evento natural (Simioni,2003: 283), en la que está involucrada también laeducación en cuanto a la prevención y la gestión delriesgo. Adicionalmente, un tercer aspecto es el eco-nómico, referido a las condiciones de empleo y degeneración de ingresos de la sociedad. Finalmente,se encuentran las condiciones físicas y técnicas, quehacen referencia a la ubicación de las familias enlas diferentes áreas de la ciudad, en su relación conel territorio y en sus condiciones habitacionales. Esnecesario anotar que la vulnerabilidad es un con-cepto dinámico, es decir, se modifica a partir de lascondiciones internas de la persona, de la sociedado de la ciudad, como también del tipo de amenazaexterna a la cual están expuestos (Simioni, 2003:283). En el gráfico No. 3, se describen algunos ele-mentos para evaluar la vulnerabilidad según las di-ferentes dimensiones inscritas en el habitar.1 La amenaza es entendida como la probabilidad que un fenómenonatural ocurra.2 Riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno naturaldañino (amenaza) debido a las pérdidas potenciales sufridas por elconjunto complejo de elementos expuestos durante el desencade-namiento del fenómeno (vulnerabilidad) (Chardon, 2002: 3).3 definida como “la predisposición física, económica, política o socialque una comunidad o sociedad, en este caso la urbana, tiene de su-frir daños en caso que un fenómeno desestabilizador se manifieste”(Cardona, 2001: 3).4 Por su parte, la ocurrencia de un desastre está determinada por “lacoincidencia entre un fenómeno natural peligroso y determinadascondiciones de vulnerabilidad” (Audefroy, 2003: 54).
  15. 15. 13  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrePor su parte, la ocurrencia de un desastre está de-terminada por “causas de naturaleza múltiple y debenbuscarse fundamentalmente en las característicassocio-económicas y ambientales de la región impacta-da” (García, 1993). En este sentido, un desastre estáíntimamente relacionado con la capacidad de reac-ción del sistema y con las características del sector yde la población donde ocurre el fenómeno natural:aumenta su magnitud en las concentraciones urbanase incrementa su efecto en aquellos sectores donde haymayor pobreza, pues tienen mayores condiciones devulnerabilidad, por lo cual es más compleja y lenta surecuperación después de un evento de grandes magni-tudes. En este sentido se asegura que:“[…] los riesgos sociales y ambientales a los cualesestán expuestos las metrópolis de los países ricos sonsimilares a los de los países más pobres, pero en lospaíses cuyo desarrollo está en situación de retraso,los elementos institucionales y normativos y organi-zativos que podrían incidir en el riesgo urbano aún seencuentran en estado incipiente, si bien hay algunasexcepciones” (Simioni, 2003: 279).Generalmente ante un fenómeno de gran mag-nitud la capacidad instalada no es suficiente, puesel sistema no está preparado para asumir las conse-cuencias del fenómeno, esto hace referencia no soloal sistema de organización de las instituciones sinotambién a la prevención y a la atención de desastresen las comunidades. En este sentido:“[…] es importante no tratar los desastres comoeventos que merecen una interpretación especial,separados del contexto socioeconómico y de la vidacotidiana de las personas. Los desastres ocurren ensociedades que se han ido organizando por clases so-ciales, por diferencias de edad, y de sexo. Los efectosde un desastre en las poblaciones están en función deestas relaciones” (Simioni, 2003: 286).Por eso no se puede evaluar un desastre sin te-ner en cuenta las condiciones de vulnerabilidadprecisas de las personas afectadas.Igualmente, la ocurrencia de un desastre y desituaciones de riesgo están asociadas con el desco-nocimiento de los procesos naturales, pues se olvidaGráfico 3. Vulnerabilidad
  16. 16. 14  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreque “el punto de vista medio ambiental es un com-ponente imprescindible de los procesos técnicos,económicos y políticos y de diseño que dan formaa la ciudad” (Hough, 1995: 6). La expansión de laurbanización ha traído consigo la edificación en zo-nas de alto riesgo, o en donde los servicios urbanosestán lejos del alcance de la población. En este sen-tido las conferencias mundiales sobre reducción delriesgo han hecho énfasis en la necesidad de prestaratención al medio ambiente pues:“Hay una estrecha relación entre éste y el aumento dela vulnerabilidad frente a los desastres naturales. Lospaíses en desarrollo son pues más vulnerables que lospaíses industrializados, esto debido a que los desastresnaturales afectan principalmente a la población quevive en condiciones de vulnerabilidad socioeconómi-ca, pues la pobreza es al mismo tiempo causa y conse-cuencia de los desastres” (Simioni, 2003: 52).Lo anterior demuestra la importancia de conocerel significado de la decisión de asentarse en un lugar,pues el ser humano ha perdido la conciencia de lapresencia del medio natural, de “cuidar la tierra” dellugar donde habita; en este sentido se hace notoriala falta de significado que el individuo-sociedad estáotorgando a la naturaleza y, por tanto, el descono-cimiento del territorio. En este punto es importantedestacar la presencia de los conflictos en las interre-laciones de la triada individuo-sociedad-naturaleza,y reconocer que tienen un papel importante dentrode los sistemas y por lo tanto no pueden pasar inad-vertidos al momento de concebir el hábitat. En estesentido también es necesario aclarar que al momentode asentarse el ser humano siempre está en una si-tuación de riesgo, lo importante es tener un conoci-miento de éste y, por lo tanto, estar preparado paraenfrentarlo. Esto empieza cuando es consciente delas vulnerabilidades a las cuales se enfrenta y puedeevaluar su capacidad de recuperación ante un desas-tre. Asimismo, cuando conoce el riesgo al que estáexpuesto, y en este sentido reconoce tanto la vulne-rabilidad como la amenaza.Es así como en el asentamiento y en la cons-trucción del territorio, se deben tener en cuenta loselementos que involucran la vulnerabilidad pues alconocerlos se puede determinar la preparación de lapoblación frente a los riesgos a que se ve afrontada,para lo cual es necesario establecer políticas y alter-nativas integrales que vinculen a la vez la preven-ción de desastre, la protección del medio ambientey una visión a largo plazo que le dé participación alos habitantes y los sensibilice acerca de su vulne-rabilidad y de las amenazas a que están expuestos(Audefroy, 2003: 52), para que se involucren a suvez en la llamada “gestión del riesgo”.El reasentamiento como re-habitar y como unacto de apropiaciónEl reasentamiento post-desastre presenta una par-ticularidad, y es que tiene que dar respuesta a unasituación emergente que altera la vida cotidiana.Éste se refiere ante todo a la construcción del há-bitat de las familias que después de un suceso de-sastroso han quedado sin una casa en donde vivir eimplica una acción de desplazamiento a otro lugar,generalmente en la misma ciudad, a un nuevo ba-rrio y a una nueva casa.El reasentamiento debe ser mirado como el pro-ceso donde están inscritas las diferentes dimensio-nes del habitar (física, social, económica, políticoy cultural). En la mayoría de los casos de desastrelos reasentamientos se disponen mediante una ac-ción institucional, en donde, por un lado, estánpresentes las políticas post-desastre dispuestas porlos gobiernos nacionales (en el caso colombiano esa través del Sistema Nacional para la Prevención yAtención a Desastres –Snpad–) bajo las directricesinternacionales, y por otro lado, está la política na-cional de vivienda, referida a la atención de la tem-poralidad y finalmente a la asignación de subsidiosa las familias afectadas. Estas disposiciones podríanenmarcarse parcialmente en una dimensión políticay económica; sin embargo, se debe tener en cuentaque el reasentamiento es, igualmente, un procesosocial, por lo cual su sujeto es una población espe-cífica –individuos y comunidades–, para los cualesel desplazamiento es una acción de abandono y des-arraigo no solo del lugar físico donde habitaban, sinotambién del significado del habitar ese lugar, puesimplica dejar las redes sociales construidas durante
  17. 17. 15  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreaños y en muchas ocasiones su estabilidad econó-mica. Este es un proceso de cambio que implica laaceptación de una nueva situación y un traslado aotro lugar para habitar.El reasentamiento debe entonces ser conside-rado como una nueva ocupación de un territorio,como un proceso no meramente físico sino tambiénde construcción simbólica donde el ser humanoy su grupo social se establece en un nuevo lugary construye una nueva imagen de ciudad, nuevasconexiones, vínculos y redes sociales, determina-dos por imaginarios que los habitantes crean, en lamanera en que adaptan sus espacios a las nuevascondiciones de vida y a la forma como ven y entien-den el mundo. Se hace necesario, entonces, enfocarel reasentamiento como un re-habitar, como unanueva relación entre la triada individuo-sociedad-naturaleza, esto da pie para retomar el concepto dehabitar como “estar bajo el cielo”, como un acto deconstruir, y por consiguiente de pensar (Heidegger,s. f.). En este punto para estos habitantes se abreuna posibilidad de pensar el habitar, quizá para mu-chos es la primera vez que esto puede ocurrir.En este sentido el reasentamiento será enmar-cado a partir de la definición topofílica del lugar, lacual expresa que:“El espacio del habitar da cuenta del propio decir delhombre, que de una u otra forma lo ha fundado en elacto mismo del auto fundarse como humano, somoshabitando ya que ésta y no otra cosa, es nuestra espe-cífica condición de ser en el mundo y, por lo mismode mostrarnos como seres espaciales y, sobre todo,espaciantes” (Yory, 2005: 34).En este sentido, el ser humano mismo construyesu habitar, lo cual implica un acto de significación delespacio a partir de lo que él es, un lugar desde dondeestablece su orientación y dirección en el mundo.El reasentamiento como re-habitar, como un actode “fundación” de “espaciación”, le permite al ser hu-mano orientarse y tener una postura frente al mun-do; ésta, a su vez, lleva una orientación y le permiterehacer sus miradas frente al mundo, en un espaciode “encuentro”, que es en definitiva lo que define ellugar; el encuentro con el lugar, consigo mismo y conla sociedad (Yory, 2004: 66). Esta postura demandatambién un habitar que está relacionado con el actode permanecer, que a su vez está dado por un acto deidentificación y significación del lugar y de un saber-se y ser en el mundo, de apropiarse del lugar. En esteproceso de re-habitar está presente la memoria decada individuo y de la comunidad, en cuanto a supasado, referido éste a la memoria de cómo ha ha-bitado, y a partir de ella, de una prospectiva frente aese nuevo lugar; de esta manera:“El espacio humano no puede leerse sino como eseespacio vivido […] por lo mismo como un espaciohistórico y social, es decir, experimental, espacioen tanto acuso un determinado “modo de ser”, dacuenta, también, de una específica forma de hacer;a lo que es lo mismo, dar forma al espacio en propioacto de ser que, como humanos, nos corresponde encuanto tales” (Yory, 2005: 41).Estos elementos, a la hora de escoger un lugarpara asentarse y de vivir un proceso de reasenta-miento, son indispensables para el acto de apro-piarse de él, que no significa otra cosa que tomarlocomo suyo; sentir que se pertenece a ese lugar y noa otro; estar apegado al lugar, en un reconocimien-to del lugar mismo. “Lo propio del espacio habitado consiste, justamen-te, en hacer evidente la específica manera que, comohumanos, nos relacionamos con el mundo a través dela apropiación física y simbólica que de él hacemos.Apropiación que se lleva a cabo mediante el acto de‘abrir’ el espacio implícito en la propia ‘apertura delser’ de la cual habla Heidegger y, a partir de la cual,interpretamos la connatural relación entre ‘ser abier-to’ y espacio de realización de la puesta en obra de suapertura” (Yory, 2005: 43).Es en la interrelación sociedad-individuo-natu-raleza donde se da el proceso de asentarse con otros,se crean redes e imaginarios sociales que le dan allugar significación colectiva; en ese sentido:“no podemos entender el acto de apropiación quesupone la fundación territorial de nuestro ser en elmundo, si no es a través de la propia comprensión
  18. 18. 16  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastredel acto comunicativo y, por tanto, relacional, desdeel cual devenimos como seres culturales; es así que,en tanto a través del lugar expresamos espacialmentenuestro propio ser relacional, corresponde, no tantoal lugar como a nuestra relación con él, dar cuenta denuestra propia forma de ser como individuos y comocolectividad” (Yory, 2005: 44).La comunicación y el hacer con otros es parte im-portante del reasentamiento y de tomar una posturaen el lugar, del acto mismo de fundación. De estamanera el reasentamiento está enmarcado en unasituación de pérdida pero también de oportunidad,de oportunidad de ser partícipe en forma individualy colectiva de los procesos de reasentamiento tenien-do en cuenta los procesos naturales de construcciónde ciudadanía, ciudad, hábitat y territorio, de esta-blecimiento de nuevas redes y de nuevos quehaceresindividuales y en conjunto con otros, en un espacioque es, a la vez, político. Es así como:“El concepto de topofilia habla de la propia construc-ción del espacio de tal forma ‘abierto’ en el acto de ha-bitar que en sí mismo supone la espaciación. Aperturaque para nosotros coincide con la propia apertura delmundo así en-fundado en el acto de habitación; lo queexige entender la construcción del espacio, que corres-ponde con la mostración de ese ser-en-mundo del quevenimos hablando, como una construcción topofílicadel territorio; toda vez que la clase de fundación a laque nos referimos, es siempre, en tanto im-plantación,una marca en el suelo o; lo que es lo mismo: una terri-torialización” (Yory, 2005: 43).El sentido político de la construcción social delterritorio está enmarcado en la idea de que no esta-mos solos en el mundo sino que nos relacionamose identificamos con otros, nos asociamos y hacemosfrente a muchas cosas junto al otro, y este otro serefiere a la sociedad y también a las institucionescon sus normas, sus leyes, políticas e instrumentos.La participación en los procesos de reasentamientoLa participación es un elemento muy importante enel proceso de reasentamiento y está muy ligada a laconstrucción social del territorio. Ésta se puede en-tender como un proceso de intervención social…“que resulta de la acción intencionada de indivi-duos y grupos en busca de metas específicas, enfunción de intereses diversos y en el contexto detramas concretas de relaciones sociales y de poder.Es, en suma, un proceso en el que distintas fuerzassociales, en función de sus respectivos intereses(de clase, de género, de generación), intervienendirectamente o por medio de sus representantes enla marcha de la vida colectiva con el fin de man-tener, reformar o transformar los sistemas vigen-tes de organización social y política” (Velásquez yGonzález, 2003: 59).En este sentido, el reasentamiento como proce-so de habitar implica una intervención individual ycolectiva que, como se expresó, está ligada con elacto comunicativo, esto implica un relacionamien-to e intercambio entre los individuos de un grupo,que en este caso se asocian para lograr el objetivocomún de tener un lugar para vivir, y cuyos nivelesde intervención están directamente ligados a losobjetivos que se buscan y a los intereses en juego.La participación, además, según Velásquez yGonzález, presenta un carácter objetivo determi-nado por:“[las] opciones que brinda el entorno sociopolíticode los agentes participativos, tales como el grado deapertura del sistema político, la expresión de los ciu-dadanos, la existencia de un clima social y culturalfavorable a la participación y de instancias, canales einstrumentos que faciliten su ejercicio y, por último,la densidad del tejido social (existencia de identida-des sociales y de sus respectivas organizaciones), lacual determina los grados de articulación/desarticu-lación de los individuos y grupos en el momento deactuar” (Velásquez y González, 2003: 59).El carácter objetivo es entendido entonces comoel ambiente social, económico y político en el cualse da la participación, que puede ser propicio o no,donde puede haber acuerdos o desigualdades. Laparticipación, además, tiene también característi-cas subjetivas que…
  19. 19. 17  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“pueden ser vistas como recursos (tiempo, dinero,información, experiencia, poder) y como motiva-ciones. Los primeros aseguran que el proceso parti-cipativo pueda tener lugar, se sostenga y produzcaalgún impacto. Las segundas hacen referencia a lasrazones para cooperar que tienen los individuos yque los empujan a la acción” (Velásquez y Gonzá-lez, 2003: 60).Para el caso del reasentamiento, la participaciónestá determinada por la acción institucional –quees la encargada de instrumentalizar las políticas delgobierno– y por la organización social de las comu-nidades, lo que genera una interacción entre losdos. La participación de las comunidades es la opor-tunidad para la libre expresión de sus necesidadesen busca de la satisfacción de éstas.A partir de lo anterior, las necesidades debenser entendidas como potencia pues generan proce-sos para la búsqueda de satisfacción de las mismas;deben ser entendidas como propiciadoras de cons-trucción de la sociedad porque cada grupo definecuáles son sus necesidades5. Se satisfacen en tresniveles: en relación con uno mismo, con un gruposocial o con el medio ambiente. Los satisfactores,por su parte, se refiere a formas de ser, hacer, tenery estar; su calidad depende del tiempo, del lugar yla circunstancia; éstos, a su vez, definen la modali-dad dominante que una cultura o sociedad impri-me a las necesidades. En este sentido, las políticaspúblicas relacionadas con la participación jueganun papel muy importante en el momento del rea-sentamiento pues son canales que permiten que enla relación gobierno-sociedad existan mecanismosque proporcionen la aparición de consensos en elacto de proyectar.De esta manera, la participación hace parte delproceso del habitar, pues se refiere a la capacidadde pensar la manera como se habitará en un lu-gar, que es indispensable en el ser como individuoy en el ser sociedad. Esta a su vez está ligada conlas formas de comunicación y de lenguaje presentesen hábitat, en las cuales se dibuja cómo la socie-dad imprime significado a las políticas y cómo éstasapuntan a la satisfacción de las necesidades básicasde los habitantes. En complemento con lo anterior,la participación permite a su vez que los habitantesintervengan en su proceso de habitar el lugar y eneste habitar mismo las expresiones conjuntas y co-lectivas de las necesidades de las comunidades, ydesde la perspectiva del reasentamiento que partede la necesidad básica de tener un lugar para habi-tar, desarrollarse y expresarse.La participación deja ver que la organización co-munitaria es un elemento muy importante dentrodel proceso de reasentamiento, pues es la comuni-dad misma la que define el tipo de necesidades quetiene y plantea, a su vez, la manera como deben sersatisfechas articulándolas a través de las políticaspúblicas. De esta manera, la organización comuni-taria enmarcada en situaciones de necesidades, oen situaciones de desastre, es una herramienta quegenera soluciones alternativas de tipo espontáneo aestas situaciones.Parte importante en la organización comunita-ria son las redes sociales pues de alguna manera laconfiguran. La importancia del estudio de las redessociales en la presente investigación se debe a quees una herramienta conceptual que ayuda a enten-der los procesos comunitarios entendidos como “unconjunto de redes de solidaridad, que buscan lograrbienestar comunal para los diferentes necesidades,cuando las ayudas de tipo formal no se hacen pre-sentes de una manera visible” (Abello y otros, 1999:117). Se reconoce, igualmente, que parte de estosprocesos pueden ser iniciados por la institucionali-dad y que también genera iniciativas por parte dela misma comunidad. Así, en el proceso de reasen-tamiento es importante incorporar las diversas ex-periencias de quienes lo viven, con cada una de susexpectativas, logros y frustraciones.Aunque el concepto de red social tiene múlti-ples definiciones orientadas desde las diferentes dis-ciplinas, se puede entender como:5 Según Max Neef en Desarrollo a escala humana, “las necesidadespueden desagregarse conforme a múltiples criterios. En categoríasexistenciales y axiológicas, esta clasificación incluye las necesida-des del Ser, Tener, Hacer y Estar y por la otra las necesidades deSubsistencia, Protección, Afecto, Entendimiento, Participación,Ocio, Creación, Identidad y Libertad” (Max-Neef, 2000: 30).
  20. 20. 18  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“Un conjunto de relaciones humanas que tienenun impacto duradero en la vida de cualquier perso-na… La red social está conformada por los sujetossignificativos cercanos al individuo y constituye suambiente social primario” [Implica de igual manera]“el conjunto de conductas que tienden a fomentarlas relaciones interpersonales en un sitio y momentoadecuado, alrededor de uno o más individuos, conel objeto de facilitar el suficiente apoyo social y lo-grar un equilibrio psico-emocional” (Abello y otros,1999: 118-119).Sin embargo, las redes sociales no son sencilla-mente un conjunto de relaciones sociales de tiposolidario, en este sentido J. Barnes afirma que lasredes sociales poseen características cuantitativas ycualitativas:“Las primeras tienen que ver con la cantidad demiembros integrantes de una red, el tamaño mismode ésta, la frecuencia de contacto entre los miem-bros; la homogeneidad en cuanto a sexo, edad, raza;el grado de simetría en el contacto entre los miem-bros. Las segundas tienen que ver con la amistad, laintimidad, la tolerancia, el confort (J. Barnes, citadopor Rodríguez, 2007).Según la calidad y cercanía de los lazos y el co-nocimiento mismo de la red social, se pueden gestarprocesos importantes de participación que llevena la superación de las condiciones adversas de undesastre y que ayuden en el proceso de reasenta-miento mismo. Si hay redes sociales fortalecidas lascomunidades serán menos vulnerables, pues ten-drán más elementos para el conocimiento de susnecesidades y podrán ser gestoras para la búsquedade soluciones. En consecuencia, las redes socialesdeben ser un objetivo dentro del proceso mismo dereasentamiento.En este sentido, las redes en un reasentamientopost-desastre, hacen parte importante en la evalua-ción de la participación comunitaria, pues a partirde ellas se entiende en su definición colectiva, pueséstas son el resultado de la interacción individuo-sociedad, que a su vez trae como consecuencia lamanera de cómo se insertan y se establecen en ellugar (naturaleza) y cómo habitan.Sustentabilidad y construcción social del territorioPara la definición de sustentabilidad se toma la de-finición de Carlos Mario Yory cuando habla de sus-tentabilidad en el caso latinoamericano, lo asocia alos verbos “alimentar, cuidar, hacer crecer y madu-rar” pues las ciudades de esta región se encuentranen una etapa diferente a las europeas que están enun proceso “sostener, mantener, preservar” su esta-do actual (Yory, 2004: 23). La sustentabilidad bus-ca entonces hacer que los procesos sigan su cursoprocurando la calidad de vida en la interrelación(individuo-sociedad-naturaleza), enfocada en las di-mensiones planteadas a través de este marco teórico(físicas, sociales, económicas, políticas, culturales yambientales). Es de aclarar que, la sustentabilidad…“lejos de apuntar a hacer de la ciudad paraíso terrenalen permanente equilibrio bioecológico, o un diseñoidealmente soñado, se debe ocupar, más bien, de res-ponder a su compleja multidimensionalidad en arasde atender a las diferentes funciones que en ella sealbergan: la de proporcionar economías de aglome-ración y de proximidad, accesibilidad e interacciónsocial, integración en red con el mundo exterior; yen el que resulte un máximo de bienestar colectivode la positiva integración dinámico-procedimentalentre la economía y la sociedad” (Camagni, citadoen Yory, 2004).Es importante destacar que la sustentabilidadse enmarca en todas las dimensiones del habitar,es decir, en la dimensión física que para el casode reasentamiento se refiere al mantenimientode las buenas condiciones del barrio, el espaciopúblico, las calles y las casas; la económica hacereferencia a las condiciones de empleo e ingresode los habitantes; la dimensión social, al promediohabitacional adecuado, los niveles de escolaridadde la población, al reconocimiento de las redes so-ciales, a las representaciones sociales y al recono-cimiento de las vulnerabilidades y necesidades dela población. Por su parte, la dimensión política,se manifiesta en el impulso y mantenimiento dela relación comunidad e institucionalidades localy regional. En cuanto a la dimensión ambiental,
  21. 21. 19  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrela sustentabilidad se refiere al buen manejo de losrecursos naturales, a la capacidad participativa enla toma de decisiones y en el habitar mismo, a lapuesta en marcha de las normas urbanísticas fren-te al sistema ambiental de amenaza y riesgo.En este sentido, la sustentabilidad está íntima-mente ligada al concepto de hábitat, pues apuntaa todas las dimensiones del habitar humano, en lacomplejidad de sus procesos, en la búsqueda porabarcar la comprensión de la realidad.En la presente investigación, el concepto desustentabilidad se constituye en una de las bús-quedas para el desarrollo de la propuesta, y comofundamento en la generación de procesos dereasentamiento post-desastre que brinden unarespuesta clara a las necesidades de la poblacióndamnificada, a la ciudad y a la región misma. Seentiende que este es un proceso que se debe forjardesde los momentos pre-desastre, para constituir-se en una realidad en los casos de que un eventode esas características se presente.La ciudad contemporánea y sus condiciones deriesgo y vulnerabilidadLa ciudad, en el concepto de hábitat, abarca to-dos los sistemas dentro de los cuales se inscribe elhabitar humano, esto también implica entenderloen todas sus dimensiones. En este sentido, no pue-de pensarse solamente en la ciudad como un en-tramado de calles, plazas viviendas, aglomeraciónde personas, es decir, en su dimensión física, quese presenta como lo tangible sino también en susdimensiones económica, política, cultural, social,que no pueden percibirse con facilidad y hacenreferencia a las condiciones de empleo de la po-blación, la industria, el comercio y todo el presu-puesto desde el cual se asume las prioridades parauna ciudad o una región. También se entiende apartir de la representatividad política del munici-pio, su capacidad de liderazgo y de la gestión tantode los recursos como de los proyectos, que estáníntimamente relacionadas con la cultura, las apro-piaciones y los significaciones.Existe un aspecto fundamental que aunque estangible es menos notorio y tenido en cuenta. Setrata de pensar el habitar o el construir ciudad apartir del aspecto ambiental, el cual se ha enfa-tizado desde los años noventa a través de políti-cas mundiales que abrieron paso al concepto desostenibilidad de los ecosistemas mundiales; sinembargo, inicialmente este aspecto se trató tan-gencialmente dentro de las políticas urbanas encuanto a la planificación y control. En los últimosaños este enfoque se ha replanteado y se ha hechomayor hincapié en el sistema ambiental urbanocon el entendimiento de los riesgos y las vulne-rabilidades, y su importancia en los temas en laspolíticas y la planificación del territorio.Como es sabido, la ciudad contemporáneay especialmente las ciudades latinoamericanashan presentado un crecimiento acelerado por lamigración del campo a la ciudad, motivado, ini-cialmente, por la industrialización de las ciudadescapitales y por la violencia en el campo, condicio-nes que hoy se presentan como unas de las razonesprincipales de desplazamiento, así como también,la necesidad de los migrantes de hacer visibles suscondiciones sociales frente al estamento nacionaly por las fuentes de empleo que generan las ciuda-des más grandes. Esto está relacionado, igualmen-te, con la falta de una política agraria clara, queincentive la vida en el campo.En este sentido, la creciente urbanización, suma-da a la falta de planificación y control, ha llevado amalas intervenciones que afectan en gran manerael sistema ambiental de las ciudades, como son losasentamientos en zonas periféricas que afectan losecosistemas naturales, en zonas de ladera propensasa deslizamientos, en zonas de rellenos antrópicossin el manejo de técnicas adecuadas o en las ribe-ras de los ríos amenazadas por inundaciones. Porotra parte, se canalizan los ríos o cañadas sin te-ner en cuenta un estudio adecuado de su caudal ose permiten edificaciones sobre sus riberas, o no seprevé el abastecimiento de agua, la canalización deaguas negras ni la ubicación de depósitos de basurasen la ciudad que está en constante crecimiento, loque produce alta vulnerabilidad de los ecosistemasnaturales por sobrepasar su capacidad portante. Deesta manera, se puede afirmar que, en la mayoría de
  22. 22. 20  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrelos casos, la ciudad contemporánea se caracterizaporque no ha tenido una interrelación equilibradaentre el asentamiento humano y el lugar en el cualse inscribe la ciudad.En complemento con lo anterior, Alan Lavell yEduardo Franco se refieren al concepto de “degra-dación” del medio ambiente como un factor his-tórico, dinámico y, por lo tanto, progresivo, queincide directamente en las amenazas y los riesgosen las ciudades. La degradación no parte única-mente de un sentido meramente físico, sino de unareinterpretación de las consecuencias por parte delos agentes sociales. Su característica dinámicaestá representada en los cambios de la poblacióny de los sistemas que componen la ciudad, comotambién en los factores de amenazas y riesgos quesurgen por los cambios ambientales globales. Estosfactores deben ser asumidos en la gestión urbanamediante la creación y aplicación de políticas. Deigual manera, los tratamientos actuales a esta si-tuación han sido mirados desde una visión tecnó-crata y meramente ambientalista, y se ha olvidadoque la degradación incide directamente en la po-blación y en los sistemas que componen la ciudad(Lavell y Franco, 1996: 24).Es así como, tanto las amenazas y los riesgos en laciudad son dinámicos porque dependen de los cam-bios que se desencadenen en sus sistemas (ambiental,vial, entre otros); dichos cambios se enmarcan dentrode la relación entre el individuo-sociedad y el lugar.Cada cambio traerá consecuencias en el sistema.De esta manera, la vulnerabilidad y el riesgo nodeben ser mirados de manera sesgadas, únicamenteenfatizando las soluciones físicas, entre las cualesse encuentran el fortalecimiento del aparato insti-tucional y las medidas en lo que respecta al sistemaambiental o a las edificaciones como tales, que escomo se han venido manejando, sino también conla atención a los aspectos sociales, políticos y eco-nómicos. En este sentido, se deben tener en cuentacondicionantes sociales como son la pobreza ur-bana, el empleo, la escolaridad, la capacidad en laparticipación en la toma de decisiones, la capacidadinstitucional y de los sistemas determinantes queelevan las condiciones de vulnerabilidad y, en estesentido, los factores de riesgo de la población.En consecuencia, se presenta la necesidad deintroducir en la formulación de las políticas post-desastre una perspectiva del hábitat que permitareconocer los conceptos expuestos a lo largo de estemarco conceptual, y que consideren, por un lado,que un desastre puede ocurrir en cualquier momen-to como una emergencia dentro de la cotidianidad,y desde luego, sea visto como una posible realidadde las ciudades latinoamericanas; y por el otro, queconsidere necesario el conocimiento de las vulne-rabilidades, la configuración adecuada del riesgo yel entendimiento del reasentamiento como un actode re-habitar o como una refundación que ademásincluya los procesos participativos por parte delos moradores de los asentamientos para que seanconstructores y hacedores de la ciudad.
  23. 23. 21  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreLa consecuencia devastadora de los fenómenos na-turales sobre los núcleos urbanos no sólo ha genera-do acciones y estrategias post-desastre sino tambiénacciones para la prevención del riesgo, es por estoque los momentos tanto de prevención como deatención están directamente relacionados entre sí.En el presente capítulo se estudian las políticas tantode prevención del riesgo como de post-desastre enlos contextos internacional, latinoamericano y local.Asimismo, se presentan algunos casos de desastre yreconstrucción en el ámbito latinoamericano, comoson los terremotos de México y El Salvador, y en elnacional, los tres desastres más destacados en el paísen los últimos 25 años: el terremoto de Popayán, laavalancha en Armero y el terremoto de Páez.2.1 Políticas internacionales post-desastreEn los últimos cuarenta años, en el ámbito mundial,en relación con la gestión de desastres, ha habidotransformaciones en los planos científico y académi-co que se han dado en las ideas y conceptos sobrelas catástrofes. Así pues, inicialmente existieron dosparadigmas sobre la noción de desastre que podríanresumirse de la siguiente manera: un paradigma fis-calista, relacionado con los entes encargados de lapolítica y la gestión, según el cual los desastres sonequiparables a los hechos naturales, o antrópicos,con que éstos estén asociados; y un segundo paradig-ma, del dominio de las ciencias naturales, que ve losdesastres como hechos impredecibles e inevitables,que pone énfasis en las ciencias de la tierra (geolo-gía, ingeniería, etc.), y consecuentemente no tieneen cuenta los aspectos humanos, por lo que ha dadomás importancia a la predicción de los incidentes, yal diseño de estructuras que permitan enfrentarlos,que a su prevención (Lavell y Franco, 1996: 10).En la actualidad tales posturas han cambiado enfavor de una visión más completa, que integra aspec-tos relacionados con los entornos sociales de los desas-tres, lo que conlleva a un esquema más centrado enel manejo y gestión de los mismos. De esta manera, sepasa de ver el desastre como un evento anormal, con-siderado como el desajuste de un equilibrio previo, averlo como un “momento” determinado en la cotidia-nidad de una población, una crisis –si se quiere–, peropara la cual la sociedad debe estar preparada en todoinstante; de ahí la inconveniencia de referirse a los de-sastres únicamente como “naturales”, pues se dejan delado los aspectos sociales que bien podrían hacerlosevitables. La persistencia de una noción fiscalista enmuchos sistemas ha implicado, empero, que el temasiga siendo conducido en forma coyuntural.La prevención y la mitigación vienen a reemplazarlos antiguos conceptos del “antes, durante y después”,como principales consideraciones de la gestión, enlas que se atiende la reducción de la incidencia de loseventos físicos, o de su intensidad, con el diseño deplanes de acción que permiten hacer frente a los he-chos, y se manejan nociones tan importantes como laresponsabilidad inmediata, actividades de alivio y so-corro, y la declaración de un periodo de emergencia.A partir del crecimiento de las ciudades y de lasconsecuencias que los fenómenos naturales han deja-do sobre éstas, en los últimos veinte años se han rea-lizado esfuerzos para que el tema de los desastres seauno de los contenidos prioritarios en discusión a escalamundial, en la que se busca, como objetivo dentro delas políticas de los gobiernos, el desarrollo de esfuerzosen cuanto a prevención y mitigación de los mismos.Como escenario de estas búsquedas, la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas en la Resolución No.44/236 de 1989 declaró la década de los años noventacomo el Decenio Internacional para la Reducción delos Desastres Naturales –Dirdn– y en la ConferenciaMundial celebrada en Yokohama, Japón, del 23 al 27de mayo de 1994, se analizaron las metas alcanzadaspor los gobiernos y los organismos internacionalesen materia de prevención y mitigación de desastres2.La prevención del riesgo y las políticas post-desastre
  24. 24. 22  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrenaturales y se establecieron nuevas estrategias diri-gidas a tomar medidas preventivas y de mitigaciónantes que enfatizar sobre las acciones de respuesta yrecuperación propias de la emergencia. Además, sedeterminó la necesidad de mirar el fenómeno naturalcomo algo más que un fenómeno físico, pues sus con-secuencias, además de físicas, también son sociales,ambientales y económicas, razón por la cual se debenincorporar los enfoques de las ciencias sociales.En 1999, el Dirdn, en la conferencia internacionalllamada “Un mundo más seguro para el siglo XXI”,determinó una serie de medidas que los gobiernos,las organizaciones internacionales y la sociedad civildebían tener en cuenta para la reducción de desas-tres a nivel mundial. En éstas se expresa que:• La reducción del riesgo es un tema que se debeincluir en las políticas de gobierno y que ésta vade la mano con otras políticas.• Es necesaria la concientización de la sociedad delos riesgos a que se enfrenta,–naturales, tecnoló-gicos y ambientales–, mediante la educación yel conocimiento de los fenómenos sucedidos através de la historia.• Es necesario “Fomentar la participación ciuda-dana mediante programas de educación formale informal y mediante la difusión de informacióna fin de generar comunidades capaces de resistirdesastres, gracias también a iniciativas de soli-daridad”.• Promover el intercambio de experiencias positi-vas en materia de gestión de desastres, facilitarel acceso a información relevante y pertinenteen el campo de la prevención y mitigación y am-pliar las redes intersectoriales e interdisciplina-rias de reducción de riesgos (Lechat, s.f.)En la conferencia Estambul Hábitat II, realizadaen 1996, se contempló el tema de prevención dedesastres. Algunos compromisos fueron:“En el plan de acción mundial, se encuentra el com-promiso II sobre: capacidad de prevención de de-sastres, mitigación de sus efectos, preparación paracasos de desastre y rehabilitación posterior. Donde seproponen las siguientes medidas. Parágrafo 172.Para mejorar la prevención de los desastres natura-les o causados por el hombre, la preparación paraéstos, la mitigación de sus efectos y la intervención,los gobiernos (incluidas las autoridades locales, conla cooperación de las entidades como compañías deseguros, organizaciones no gubernamentales, orga-nizaciones comunitarias comunidades organizadas ycírculos académicos médicos y científicos) deben:Formular, aprobar y aplicar las normas y reglamen-tos apropiados para la ordenación del territorio, laconstrucción y la planificación basados en evalua-ciones de la peligrosidad y la vulnerabilidad realiza-da por profesionales.Asegurar la participación en la planificación para ca-sos de desastre y la gestión de las actividades en esoscasos de todas las partes interesadas, incluidas lasmujeres, los niños, los adultos mayores, las personascon discapacidad, en reconocimiento de su vulnera-bilidad especial a los desastres naturales o causadospor el hombre” (Audefroy, 2003: 63).En este último se expresa la necesidad de la par-ticipación de los grupos sociales.Es en esta medida que a escala internacional seha trabajado el tema y, de igual manera, coordinadolas acciones que se deben emprender. Igualmente lasNaciones Unidas, el Banco Mundial, el Banco Inte-ramericano de Desarrollo, y el Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento son algunas de lasinstituciones internacionales, que brindan ayuda yproporcionan préstamos al momento de abordar la re-construcción de los países que sufren estos desastres.El Banco Interamericano de Desarrollo ha adop-tado una nueva política sobre desastre, que enfatizala prevención y la actuación frente a los fenómenosnaturales, a través del financiamiento de programaspara la reducción de la vulnerabilidad y la mitiga-ción del riesgo.Sin embargo, aunque los lineamientos interna-cionales se enfoquen hacia la prevención y reduc-ción de los desastres, en los países más pobres elénfasis está ligado a la capacidad económica y a lasprioridades que el gobierno tenga para la formula-ción de políticas en esta materiaA continuación se hace un recuento de las po-líticas en materia de prevención de desastres enAmérica Latina.
  25. 25. 23  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre2.2 Políticas de prevención y atención dedesastres en américa latinaAmérica Latina, por su situación geográfica, es muypropensa a la ocurrencia de fenómenos naturalesque, la mayoría de veces, ocasionan desastres de-bido a la gran vulnerabilidad institucional, política,económica y social de su población, por lo tanto,se han implementado estrategias para enfrentar laocurrencia de estos fenómenos, que tratan de reco-ger los lineamientos internacionales anteriormentedescritos. Estas estrategias están referidas a la crea-ción y fortalecimiento de instituciones que se en-cargan de ejercer acciones en esta materia.A continuación se hace un recuento de estas es-trategias en algunos países latinoamericanos.Costa RicaCosta Rica tiene un bajo historial de desastres a pesarde sus características geográficas especiales como sonla presencia de volcanes y fallas geológicas. La institu-ción encargada de abordar las situaciones de desastreses la Comisión Nacional de Emergencias –CNE–, unainstitución autónoma del Estado y que se ha encar-gado y especializado en atención a emergencias, sinembargo, según Alan Lavell y Eduardo Franco, lostemas de prevención y mitigación, e incluso el de re-construcción, han sido excluidos en el desarrollo insti-tucional (Lavell, y Franco 1996: 78); por tal razón, eneste país se debe hablar de un sistema de manejo deemergencias en vez de hablar de “sistema de gestiónde desastres en el país”. En este sentido los logros enatención a emergencias han ayudando en la etapa deemergencia de desastres de países vecinos.NicaraguaNicaragua, por su parte, pasó por tres modelos de go-bierno casi totalmente opuestos, lo cual determinó lainestabilidad del sistema de gestión de desastres. Lasituación de pobreza del país pone en tela de juicio laprioridad de debatir el sistema de gestión de desastresen lugar de otros problemas considerados de mayorurgencia. Adicionalmente, y al contrario de CostaRica, la frecuencia de desastres y la extrema pobre-za de la población han generado la “cultura de losdamnificados” de desastres que debilita el potencialpropio. El acudir a organizaciones no gubernamenta-les u organizaciones internacionales ha ocasionadotensiones de orden político lo que ha debilitado lanoción de gestión y prevención de los desastres.En la actualidad la Asamblea Nacional aprobó laLey 337 de 2000, por la cual se creó el Sistema Nacio-nal para la Prevención, Mitigación y Atención a De-sastres –Sinapred– que viene adelantando acciones dereducción del riesgo causada por fenómenos naturales.El SalvadorEn El Salvador, a partir de 2005, se creó la Ley deProtección Civil, Prevención y Mitigación de Desas-tres, aprobada por Decreto No. 777 del 18 de agosto,que tiene como objetivo constituir el Sistema de Pro-tección Civil para llevar a cabo acciones de preven-ción y mitigación en el territorio salvadoreño.En los últimos desastres ocurridos, como en losterremotos de 2001, dos hechos quedaron claros: elcarácter asistencialista de la gestión de los desastres yla incapacidad para prevenir fenómenos que pudieranllegar a ser reiterados. El proceso de modernización delas instituciones del Estado impulsado por los tratadosde paz firmados en 1992 entre el Gobierno y el FrenteFarabundo Martí de Liberación Nacional, ha generadocambios que impulsaron la creación del sistema actual.HondurasEn Honduras la Comisión Permanente de Contin-gencias se ha encargado de articular un sistema decoordinación y apoyo en las escalas nacional, de-partamental y municipal.El sistema político institucional y la cultura políticaconstituyen el contexto en el cual se desarrolla el sis-tema de gestión de desastres en Honduras. En los añoscincuenta, el gobierno militar caracterizó a este siste-ma como un apoyo desde el cual ellos mantendríansu poder. Aunque la institución creada por el régimenmilitar se mantuvo hasta los años noventa, su carácterse modificó con las transformaciones políticas del país.En 1990 apareció la Comisión Permanente de Contin-gencias –Copeco–, que evidencia los progresos, lentospero existentes, en el sistema de gestión de desastres,que incluyen aspectos de prevención y mitigación.
  26. 26. 24  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreGuatemalaGuatemala se caracteriza por tener un desarrollo ins-titucional bajo y dentro del sistema de gestión de de-sastres se alimenta la concepción de que los desastresson eventos excepcionales, y que son responsabilidadde autoridades futuras. La pobreza extrema de estepaís (que lo ubica en el octavo lugar de los 44 paísesmás pobres del mundo según Unicef) agrava el con-texto para la prevención de desastres, y se suma algrave conflicto armado que se desarrolló en el país.Una vez superado el conflicto, en 1996, el sistema degestión de desastres comenzó y creó la CoordinadoraNacional para la Reducción de Desastres ­–Conred–.MéxicoEl caso de México las medidas se han tomado demanera tardía pues la gran mayoría de los planes yprogramas que han existido se han elaborado des-pués de la ocurrencia de un gran desastre, ademásde que su vigencia está determinada por el tiempode duración de la administración gubernamental.Actualmente México cuenta con un Sistema Na-cional de Protección Civil –Sinaproc–, que apareciócomo respuesta al sismo de 1985. En 1988 se creó elCentro de Nacional para la Prevención de Desastres–Cenapred– y en el 2000 se promulgó la Ley Generalde Protección Civil. La connotación ideológica y latransposición de categorías y conceptos han origina-do que en la concepción general del sistema desapa-rezcan o se desvirtúen conceptos tales como desastre,prevención, mitigación y vulnerabilidad. La intervencióngubernamental y de las organizaciones sociales estáncondicionadas por los elementos que detonan en unasituación de emergencia, por la espectacularidad delevento y las consecuencias que generan. Sin embargo,ha tenido logros en cuanto al perfeccionamiento de losestatutos del sistema y la desmilitarización del sistemade gestión de desastres, al involucrar variadas clases deactores privados y públicos diferentes del ejército.PerúEn Perú, los eventos sísmicos junto con conflictosinternos impidieron en un comienzo el desarrollode un aparato institucional sólido y con mayor du-ración, en esta materia. Sin embargo, el desarrolloinstitucional de la junta de gobierno permitió la con-solidación de nuevas atribuciones para los munici-pios y la creación de políticas para el planeamientourbano y nacional. Fue así que, como consecuenciade sucesivos aprendizajes en el desarrollo del siste-ma de gestión de desastres, en 1972 se originó elSistema de Defensa Civil de Perú.En conclusión, con respecto a los sistemas de pre-vención y atención de desastres en América Latina sepuede decir que han surgido como respuesta a hechoscatastróficos, y por sugerencias internacionales.Se puede determinar, igualmente, que los siste-mas de prevención y atención en América Centralson más recientes que los sistemas en países comoMéxico, Colombia y Perú; por otra parte, en al-gunos países existe aún una disyuntiva entre lasestructuras derivadas de la lógica de la defensa ci-vil, con sus connotaciones militares, y aquellas quese desarrollan netamente en lo civil. Así, pues, seaprecia la importancia de lo político en la estruc-turación de los sistemas de prevención y atenciónde desastres.La prevención y la mitigación y la reconstruc-ción siguen marginadas en las funciones de los siste-mas de gestión de desastres, esto se relaciona con lapersistencia de estructuras inadecuadas que les danpoca importancia pues se presentan de una manerafragmentada al abordar los desastres.Una importante y preocupante conclusión es queno existe una relación directa entre la propensión re-lativa a los desastres y el grado de preocupación estatalpara hacerles frente; dicha preocupación debe partirdel carácter complejo de los desastres, es decir, éstosdeben ser atendidos en forma integral, y en este senti-docrearestrategiasqueinvolucrenalasorganizacionescomunitarias como parte importante de los sistemas.2.2.1. Casos post-desastre en América LatinaPara tener una mejor comprensión de los desastresen América Latina y de su atención por parte de losgobiernos se presentan estudios de caso de dos de losdesastres de mayor envergadura sucedidos en Amé-rica Latina en los últimos años. Es de aclarar que nose toma el caso del terremoto que ocurrió en Perú en

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