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estudio del Proceso del reasentamiento después del terremoto en Armenia, Quindío 1999-2001 - Liliana Patricia García Montes -

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El hábitat y participación comunitaria en los asentamientos post-desastre. El hábitat y participación comunitaria en los asentamientos post-desastre. Document Transcript

  • NACIONALFACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITATEl hábitat y la participacióncomunitaria en los asentamientospost-desastreEstudio del proceso del reasentamientodespués del terremoto en Armenia, Quindío1999-2001Liliana Patricia García Montes
  • NACIONALFACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITATEl hábitat y la participación comunitaria enlos asentamientos post-desastreEstudio del proceso del reasentamiento después del terremoto enArmenia, Quindío 1999-2001Financiado por la DIB-2007Liliana Patricia García MontesTrabajo de grado presentado para optar al título de Magíster en Hábitat - Estudios en viviendaDirector: Carlos Mario Yory García
  • RectorMoises Wasserman LernerVicerrector sede BogotáFernando Montenegro LizarraldeDecanoJaime Franky RodríguezDirector del Centro de Divulgación y MediosAlfonso Espinosa ParadaCoordinador Académico Maestría en HábitatCarlos Alberto Torres TovarNACIONALFACULTAD DE ARTESMAESTRÍA EN HÁBITAT© Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat Bogotá, Colombia, 2009 ISBN: 978-958-719-511-8 View slide
  • ÍndiceÍndice de gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Índice de fotos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Índice de tablas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Índice de mapas y planos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51. Marco científico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.1 Antecedentes y justificación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.2 Objetivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Objetivo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Objetivos específicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81.3 Planteamiento del problema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81.4 Marco conceptual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Hábitat, vulnerabilidad y desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11El reasentamiento como re-habitar y como un actode apropiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14La participación en los procesos de reasentamiento . . . . . . . . . . . 16Sustentabilidad y construcción social del territorio. . . . . . . . . . . . 18La ciudad contemporánea y sus condiciones de riesgo yvulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192. La prevención del riesgo y las políticas post-desastre. . . . 212.1 Políticas internacionales post-desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . 212.2 Políticas de prevención y atención de desastres enamérica latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Costa Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Nicaragua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Honduras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242.2.1. Casos post-desastre en América Latina. . . . . . . . . . . . . . . 242.2.2 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392.3 Políticas de prevención de desastres en colombia. . . . . . . 412.3.1. El Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres de Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412.3.2. Estudios de caso Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422.3.3 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593. Componentes generales de la política post-desastre. . . . . 613.1 Instrumentos de la política post-desastre. . . . . . . . . . . . . . 623.2 La participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 633.3 La construcción social del hábitat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643.4 Control social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 683.5 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 684. El terremoto de Armenia, estudio de caso. . . . . . . . . . . . . 794.1 Marco metodológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794.1.2 Metodología de la investigación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 794.2. Características de la ciudad de Armenia. . . . . . . . . . . . . . 924.2.1 Proceso histórico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 924.2.2 Características del territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 924.3 Situación de la ciudad antes del sismo. . . . . . . . . . . . . . . . 924.3.1 Situación de la vivienda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 934.4. El plan de ordenamiento territorial –porte–. . . . . . . . . . 964.5 El terremoto de armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1004.5.1 Papel de las entidades de la sociedad civil. Las ONG. . 1024.5.2 Financiamiento de la reconstrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . 1044.6 El proceso de reconstrucción y su relación conel porte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1044.6.1 Sistema de monitoreo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1064.7 Proceso de reconstrucción de vivienda. . . . . . . . . . . . . . . 1064.7.1 La atención a las familias que se quedaron sin vivienda,la temporalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1074.7.2 Asignación de subsidios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1084.7.3 Instrumentos de la política de vivienda. . . . . . . . . . . . . . . 1084.8 Participación comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . en la reconstrucción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1104.8.1 Financiamiento de la reconstrucción en vivienda. . . . . . . 1104.9. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1125. Análisis del caso de Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Selección del caso en la ciudad de Armenia para su estudio. . . 115Diseño de la muestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Tamaño de la muestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Aplicación de la entrevista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1165.1 Resultados de los estudios de caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116Una mirada sobre el territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1165.1.1. barrio las colinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1205.1.2 Barrio Nuevo Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1215.1.3 Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1245.1.4 Barrio La Linda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1255.2 Resultados de las encuestas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1265.2.1 Aspectos demográficos de los barrios. . . . . . . . . . . . . . . . . 126 View slide
  • 5.3 Resultado de las entrevistas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1285.3.1 La emergencia y la temporalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1285.3.2 Conflictos que tuvieron en el proceso de reasentamiento. . . . 1295.3.3 Del proceso de reasentamiento a los nuevos barrios. . . . 1295.3.4 La participación en el barrio actualmente. . . . . . . . . . . . 1305.3.5 Acerca del espacio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1315.3.6 Características de los liderazgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.3.7 Características de las relaciones entre habitantesy las instituciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.3.8 Relaciones con el constructor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1325.3.9 Relación con entidades de servicios públicos. . . . . . . . . . 1325.3.10 Relaciones actuales con las instituciones. . . . . . . . . . . . 1325.3.11 Resultado de las entrevistas a funcionarios. . . . . . . . . . 1335.4 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1365.4.1 En cuanto al proceso de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . 1365.4.2 En cuanto a la vulnerabilidad y sustentabilidadde los barrios se encuentran los siguientes resultados. . . . . . . . . 1366. Propuesta de construcción social del territoriopara el reasentamiento post-desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1386.1 Estrategias a partir de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . y los instrumentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1396.2 Estrategias a partir de la participación comunitaria. . . . 1406.3 Estrategias a partir de los instrumentos de gestión. . . . 1416.4 Recomendaciones para la sustentabilidad de la política. . 1426.5 Apropiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1426.6 Corresponsabilidad social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Reconstrucción internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144Reconstrucción nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145Reconstrucción del Quindío. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Anexos 1. Encuesta a familias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Anexos 2. Entrevista a líderes comunitarios. . . . . . . . . . . . . . 154Anexos 3. Entrevista a funcionarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Anexos 4. Fichas de los barrios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
  • Índice de gráficosGráfico 1. El hábitat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Gráfico 2. Mirada compleja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Gráfico 3. Vulnerabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Gráfico 4. Armenia, inversión de la reconstrucción. . . 104Foto 1. Terremoto de México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Foto 2. Terremoto de El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Foto 3. Terremoto de Popayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Foto 4. Avalancha de Armero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Foto 5. Terremoto de Páez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Foto 6. Terremoto de Armenia. Barrio Brasilia. . . . . . . 100Índice de fotosFoto 7. Terremoto de Armenia. Destrucción viviendas. 100Foto 8. Barrio Las Colinas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Foto 9. Barrio Nuevo Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Foto 10. Barrio El Jubileo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Foto 11. Barrio La Linda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126Índice de tablasTabla 1. Afectación del terremoto de México . . . . . . . . . 25Tabla 2. Ubicación de los damnificados del terremoto deMéxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Tabla 3. Población afectada por los dos sismos enEl Salvador*. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Tabla 4. Resumen de las viviendas afectadas en los sismosde El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Tabla 5. Daños originados por los sismos de enero yfebrero en El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Tabla 6. Financiamiento para la reconstrucción dePopayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Tabla 7. Financiamiento del Programa de Vivienda en lareconstrucción de Popayán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Tabla 8. Terremoto de Páez, distribución de daños pordepartamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Tabla 9. Terremoto de Páez, familias afectadasdirectamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Tabla 10. Terremoto de Páez, Plan de Reconstrucción. . 55Tabla 11. Terremoto de Páez, sitios de reasentamiento. . 57Tabla 12. Comparativo de los componentes de la políticade reasentamiento, casos internacionales y nacionales. . . . 70Tabla 13. Evaluación del objetivo específico 1 . . . . . . . . 82Tabla 14. Evaluación del objetivo específico 2 . . . . . . . . 84Tabla 15. Evaluación del objetivo específico 3 . . . . . . . . 90Tabla 16. Tratamientos para vivienda según el Porte . . . 98Tabla 17. Diagnóstico de vivienda según el Porte,Armenia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Tabla 18. Distribución de la reconstrucción de Armeniapor gerencias zonales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103Tabla 19. Tratamientos Porte - Reconstrucción. . . . . . . 105Tabla 20. Armenia, financiación de la reconstrucción. 111Tabla 21. Armenia, barrios construidos post-desastre. . 118Índice de mapas y planosMapa 1. Zona afectada por el terremoto de México.. . . . . 25Mapa 2. Afectación del terremoto en El Salvador. . . . . . . 32Plano 1. Armenia, zonificación de la ciudad. . . . . . . . . . 94Plano 2. Armenia. Tratamientos del Porte. . . . . . . . . . . 101Plano 3. Armenia, localización asentamientos post-desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119Plano 4. Barrio Las Colinas, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120Plano 5. Barrio Nuevo Armenia, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Plano 6. Barrio El Jubileo, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Plano 7. Barrio La Linda, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
  • 5 En el marco de la maestría en Hábitat, Estudiosen Vivienda, se abordan los temas referentes ala vivienda, que son vistos como elementos deimportancia dentro de la definición del concep-to de hábitat. Ésta comprende no solo el hechoconstruido, es decir la edificación material, sinotambién el espacio habitado, que va más allá delespacio interior pues incluye el espacio exterior(entorno cercano y lejano), el barrio, la locali-dad, en sí el hecho urbano, en el cual se enmarcala ciudad. Además de lo anterior, el concepto dehábitat está asociado con las interrelaciones nosolo físicas sino también sociales, económicas,ambientales y políticas propias de los vínculosindividuo-sociedad-naturaleza.En la interrelación que el individuo y la sociedadestablece con el lugar, se pueden generar accionesque deterioran el medio ambiente debido al creci-miento urbano desmesurado que en muchos casosdesconoce los procesos naturales. Por lo anterior,las ciudades son susceptibles a riesgos o amenazasnaturales que muchas veces su población ignora,por lo cual en la mayoría de las veces está pocopreparada para afrontar un fenómeno natural queafecta las edificaciones o los sistemas en los cualesse enmarca la ciudad, lo que altera su cotidianidady evidencia las vulnerabilidades de la sociedad. Esen ese momento cuando se tienen que tomar me-didas, que se establecen mediante políticas, paraejercer acciones tendientes a la recuperación delas condiciones de la ciudad afectada.En relación con lo anterior se debe anotar que,si bien los gobiernos adoptan políticas en situa-ciones de desastre que se basan en las estrategiasplanteadas a nivel mundial, los instrumentos y lasacciones que se plantean en muchas ocasiones noson aplicados de manera que brinden una soluciónpertinente y efectiva a las comunidades y, por tan-to, a la ciudad misma.En este sentido, la presente investigación in-daga sobre cuáles son los aspectos que se han te-nido en cuenta en las políticas, en relación con elasentamiento poblacional después de un desastrenatural y cuando las condiciones de calamidadhan desbordado la capacidad que el sistema tienede recuperarse, con el fin de evaluar las accionesefectuadas hasta el momento y a partir de una re-flexión del concepto de hábitat y de la construc-ción social del territorio encontrar aportes paraser llevados al planteamiento de una política dereasentamiento post-desastre.Como primera medida, para el logro de estosobjetivos, en la presente investigación se estudianlos contextos, es decir, las experiencias más repre-sentativas de desastres, las cuales se direccionanen tres ejes, el primero hace alusión a la políticapública en materia de desastres, en este sentido seanaliza tres contextos de casos de reconstrucción,el primero hace referencia a las acciones que se hanrealizado en desastres ocurridos en Latinoaméricaque muestran algunos elementos de la política deprevención y atención de desastre en esos países,así como también, la forma en que, en algunoscasos, las comunidades han asumido su reasenta-miento; en un segundo contexto se evalúan unoscasos en el ámbito nacional, se estudian las políti-cas nacionales y cómo éstas han ido cambiando apartir de la ocurrencia de los desastres, y tambiénde qué manera se ha abordado el asentamientopost-desastre. El último contexto del cual se ha-bla, es el estudio de caso de la ciudad de Armeniaque ha sido el desastre más reciente en nuestropaís, del cual se puede decir que ha recogido elcúmulo de actuaciones y experiencias en tragediasanteriores ocurridas en el país y se analiza el esta-do de los barrios en la actualidad para determinarsu sustentabilidad en el tiempo.El segundo eje es el abordaje general de la políti-ca de reconstrucción que se enmarca en las etapasde emergencia, reconstrucción y liquidación, en élse evalúan los procesos y las acciones emprendidasy se determinan sus aciertos y desaciertos a par-Introducción
  • 6  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastretir del estudio de cuatro componentes planteadospara el abordaje de una política de reasentamientopost-desastre: los instrumentos, la participación, laconstrucción social del hábitat y el control social,para que a partir de ellos se presente una estrate-gia para el reasentamiento post-desastre.Es importante aclarar que el concepto de par-ticipación comunitaria, que juega un papel muyimportante en la presente investigación, se abarcadesde una mirada estructuralista funcionalista de lacual parte el análisis de las políticas en esta materia.En este sentido, la presente investigación abre ho-rizontes para profundizar en futuras investigacionesen los aportes que desde otras perspectivas teóricasy disciplinas puedan enriquecer el estudio de estostemas enfocados al reasentamiento post-desastre.El presente documento se desarrolla en seiscapítulos. El primero describe el marco científicode la investigación, incluye la justificación, los ob-jetivos y el marco conceptual que direccionan lainvestigación.En el segundo capítulo se estudian los contextosinternacionales y locales en materia del manejo delos desastres, las políticas instauradas y su instru-mentalización, de manera general y haciendo énfa-sis en las políticas en materia de reasentamiento yparticipación comunitaria.En el tercer capítulo se plantea un estudio de loscomponentes de la política de reasentamiento y suinstrumentalización a partir de los casos estudiados.En el cuarto capítulo se expone el marco me-todológico de la investigación y se presenta el es-tudio de caso de la ciudad de Armenia, con unadescripción de la ciudad y el análisis de los plantea-mientos de su Plan de Ordenamiento Territorialpara entender el contexto de la reconstrucción,igualmente se describe el proceso del desastre yse estudian los instrumentos de la política post-desastre aplicada haciendo énfasis en la vivienda yla participación comunitaria.En el quinto capítulo se describen los resultadosdel trabajo de campo del estudio de caso en la ciu-dad de Armenia; en ellos se analizan los resultadosde las encuestas a las familias y las entrevistas a lí-deres comunitarios de los barrios y a los funciona-rios que participaron en el proceso, para determinarlos resultados de la instrumentalización de la polí-tica post-desastre planteada para esta ciudad y lasfalencias, para tener en cuenta en el desarrollo de laestrategia de construcción social del territorio.En el sexto y último capítulo se abre el contextode la propuesta para la construcción social del terri-torio para el reasentamiento post-desastre a partirde la política.
  • 7  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre1.1 Antecedentes y justificaciónLos desastres en los ambientes urbanos son situacio-nes en las cuales se generan realidades que alteranen gran manera la cotidianidad y movilizan recursos,tanto humanos como económicos, para atender lasnecesidades de las familias, individuos o institucio-nes que quedan totalmente vulneradas por la trage-dia. En estos casos los gobiernos tienen que aplicarlas herramientas dispuestas por las políticas y crearestrategias e instrumentos para hacer frente a todaslas demandas de atención requeridas en la etapa deemergencia y dar paso al proceso de reconstrucción.A pesar de todo el despliegue técnico, económico yde recursos humanos, estos procesos de reconstruc-ción se limitan a un tiempo específico que abarcaunos pocos años después del acontecimiento, gene-ralmente hasta cuando los edificios y la infraestruc-tura física han sido construidos. En la mayoría delos casos no existe un acompañamiento a los proce-sos de post-reconstrucción, ni tampoco se proponela realización de un seguimiento que determine lasituación de los asentamientos después del periodode reconstrucción. Para el caso de los procesos dereconstrucción post-desastre que se han presentadoen Colombia –Popayán, Armero y Páez–, agentesque no son propiamente pertenecientes al ente gu-bernamental sino que pertenecen a diferentes or-ganismos no gubernamentales y universidades hanllevado a cabo algunas investigaciones y evaluacio-nes posteriores a los desastres.A partir de lo presentado, esta investigación bus-ca estudiar algunos procesos de reasentamiento enel marco de las políticas post-desastre, para plantearuna reflexión sobre el reasentamiento poblacionalen estas situaciones específicas, mirado desde elconcepto de construcción social del hábitat, paralograrlo se tomaron como casos de estudio algunosejemplos internacionales y nacionales, escogidospor su representatividad en cuanto a la magnituddel desastre, a las diferentes condiciones de las po-blaciones afectadas y su forma de reasentamiento.Como estudio de caso para la implementacióndel trabajo de campo, se tomó el terremoto deArmenia, Quindío, por ser el ejemplo de reasen-tamiento en Colombia de mayor magnitud en losúltimos años después de un desastre, donde se im-plementaron las políticas post-desastres trabajadashasta ese momento y que contó con los lineamien-tos del Plan de Ordenamiento Territorial vigenteque sirvió como base para su reconstrucción.El interés por este tipo de investigación nacede la inquietud que en los últimos años se ha de-sarrollado por la participación directa de la autoraen el tema de la vivienda social y reasentamientopost-desastre en Colombia, a partir de su trabajorealizado en el marco de la reconstrucción de Ar-menia, con vivencia muy cercana del proceso dereconstrucción de vivienda. Además de lo anterior,es de considerar que el caso “reconstrucción del EjeCafetero” tuvo una relevancia única en el ámbitonacional, en especial por el reasentamiento pobla-cional y construcción de gran número de viviendas,por la magnitud del desastre y las políticas que seformularon, las instituciones y personal técnico queparticiparon, los planteamientos y sus resultadosfinales, que merecen ser estudiados más a fondo,después de ocho años de reasentamiento.1.2 ObjetivosObjetivo generalProponer una estrategia de construcción social delterritorio para el reasentamiento post-desastre, apartir de la evaluación de las políticas e instrumen-tos en materia de vivienda y participación comuni-taria desarrollados en la construcción de los nuevosasentamientos de Armenia 1999-2002 producto desu reconstrucción, para abrir la oferta de instru-1.Marco científico
  • 8  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrementos de gestión que desde una perspectiva sus-tentable de hábitat garantice su apropiación.Objetivos específicos• Analizar las políticas e instrumentos de reasen-tamiento post-desastre para identificar las losaciertos y desaciertos (falencias) de su aplica-ción en los procesos post-desastre, mediante laevaluación de estudios de caso, que den cuentade su implementación.• Evaluar la sustentabilidad de los asentamientospost-desastre en Armenia, en sus dimensiones fí-sica, económica, social y ambiental para evaluarla efectividad del proceso, a través del estudio decuatro barrios producto del reasentamiento.• Proponer lineamientos para la recualificación dela política para la creación de una herramientade seguimiento, monitoreo y control social a losprocesos de reasentamiento post-desastre, quegenere información constante sobre la comuni-dad, su proceso y sustentabilidad.1.3 Planteamiento del problemaLas políticas en materia de reasentamiento post-desastre frecuentemente están pensadas para darsoluciones en el corto plazo, dando atención a lacoyuntura que se presenta después del fenómeno.Esto hace que la intervención sea sesgada y que losplanteamientos que impulsan las dinámicas de de-sarrollo no se puedan realizar, ni tampoco se con-temple la participación de las comunidades quecontinúen años después del reasentamiento, de ma-nera que se generen procesos sostenibles que ayu-den a la construcción de ciudad, al fortalecimientodel tejido social y a la apropiación de los nuevosasentamientos, lo que ocasiona exclusión, poca co-hesión social y violencia entre sus habitantes.Frente a las consecuencias devastadoras de losfenómenos naturales en el ámbito mundial han sur-gido reflexiones, de las cuales han partido las medi-das abordadas por los países. Estas medidas partende la necesidad que tienen los gobiernos de enfren-tar los riesgos que se presentan en las urbes para locual deben instaurar políticas en esta materia.Es importante resaltar que son los países conmayor pobreza los que presentan menor capacidadde respuesta frente a un fenómeno natural debido aque son los que tienen economías más débiles paraabordar la prevención de los problemas en materiade desastres.En América Latina, al igual que en países deotras regiones, las políticas actualmente están en-caminadas hacia la mitigación y prevención de losdesastres, pues la inversión económica es más bajaen estos casos, que para afrontar las consecuenciasde un desastre. Sin embargo, los sistemas de pre-vención de desastres en estos países se han caracte-rizado, a lo largo de la historia, por dar solución a lassituaciones de desastre, pues en muchas ocasionesla prevención y mitigación no ha sido la caracte-rística principal de las agendas. Adicionalmente, lagestión ha estado en manos de las instituciones y losgobiernos que involucran a los institutos y profesio-nales para hacer estudios y monitoreo en el campocientífico, y se ha desconocido la importancia de laparticipación de los agentes sociales. Asímismo, laspolíticas se han encaminado a dar solución en el as-pecto físico y los aspectos sociales no se han tenidoen cuenta.Es importante resaltar que el problema del ries-go y la vulnerabilidad urbanos deben ser vistos deforma integral en lo que respecta al funcionamientode los sistemas de la ciudad, que incluye todas lasdimensiones sociales, políticas, económicas, am-bientales al igual que a los actores privados, públi-cos y a la ciudadanía en general. Según Allan Lavelly Eduardo Franco (1996) se ha apuntado a brindarsoluciones parciales pero no totales, es decir, se handesatendido factores importantes que permitirían iren la búsqueda de una verdadera gestión urbana enel manejo de sus riesgos y vulnerabilidades.Dentro de los actores involucrados en la búsque-da de la reducción de las vulnerabilidades y el riesgourbanos, así como para la atención de desastres, sepueden destacar tres grupos: el primero correspon-de a las instituciones públicas, que representan lasautoridades locales y gubernamentales; el segundoa las instituciones privadas y, finalmente, están lasorganizaciones sociales.
  • 9  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn las instituciones públicas –entre ellas el go-bierno local juega un papel importante en la for-mulación y en la implementación de las políticasen materia de riesgos– se formulan los planes dedesarrollo y urbanísticos de las ciudades. Dentrode estas instancias se encuentran los organismos deprevención y atención de desastres, cuya función estrabajar de manera coordinada con las demás de-pendencias municipales, para así dar un manejo in-tegral en esta materia. Los gobiernos han adoptadolos lineamientos planteados en las políticas mundia-les relacionadas con desastres y en este sentido hanpodido dar respuestas a partir de ellas que incluyenfrentes como las condiciones antisísmicas requeri-das para las edificaciones, los planes de reubicaciónde las familias y los controles ambiental y urbano. Esimportante destacar, igualmente, la creación de lasleyes del manejo de los recursos naturales en cadapaís, en la búsqueda de preservación y recuperaciónde los ecosistemas.Las organizaciones sociales o actores locales jue-gan un papel muy importante en relación con losriesgos y amenazas urbanas y su prevención y miti-gación, pues estas organizaciones son las que puedengestar procesos en las comunidades para que conoz-can tanto los riesgos a que están expuestas comolas medidas que se deben tomar al respecto. Conbase en las políticas locales se han generado una se-rie de planteamientos específicos, como programasbandera para la mitigación y prevención ante losriesgos, ejemplos de algunos de ellos, en ciudadesintermedias colombianas, han sido: las guardianasde la ladera, en Manizales, o adopte su cañada, enArmenia, que han involucrado a las comunidadesen su ejecución.Asimismo, se han abierto caminos en la partici-pación de los actores sociales para la formulaciónde las políticas de planificación. En este sentido,han sido importantes las experiencias de las mesasde participación para la formulación de los planesde ordenamiento territorial.A pesar de lo anterior, estos esfuerzos son peque-ños y han sido implementados solo en algunas regio-nes; la participación de los ciudadanos para la gestiónde los riesgos y los desastres es poca, pues los canalesde participación no se han planteado de una maneraadecuada y en la mayoría de los casos la poblaciónha sido vista como agente pasivo o como damnifica-da de los desastres, lo que ocasiona su marginaciónde los procesos de gestión de las soluciones. Muchasveces los ciudadanos han sido mirados netamentecomo receptores y sujetos de información, esto traeconsigo acciones asistencialistas de las institucionesdel Estado en la forma de asumir los riesgos y los de-sastres y desestimula y aparta a los mismos ciudada-nos de su participación.Asimismo, en los reasentamientos post-desastre,por una parte, no ha habido lineamientos clarosque contemplen la participación de los habitantesen las soluciones para su reasentamiento, por otra,las acciones que nacen en las comunidades hansido poco entendidas y en algunos casos no hansido tomadas en cuenta por las instituciones, lo queha traído consecuencias sobre la sustentabilidad delos asentamientos. Igualmente, el reasentamientoha sido abordado muchas veces como una soluciónhabitacional para las familias, y se ha desconocidoque ella debe ser integral de manera que abarque lasdimensiones sociales, económicas y políticas y quesea un proceso con acompañamiento que continúedespués del reasentamiento.Es importante reconocer el papel de las organi-zaciones no gubernamentales y las universidadesen estos procesos, pues estas instituciones suplen,en ocasiones, las ausencias estatales, al implemen-tar programas encaminados a la prevención, miti-gación y atención de desastres y muchas veces seconvierten en los interlocutores entre la instituciónlocal y la comunidad.1.4 Marco conceptualEl hábitat es el concepto central que se desarrollaráen la presente investigación, el cual enmarcará losconceptos complementarios de vulnerabilidad, de-sastre, reasentamiento, participación, redes socia-les, apropiación, sustentabilidad y política públicapara llegar a una definición a través de ellos de laconstrucción social del territorio en el reasenta-miento post-desastre.
  • 10  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl hábitat va más allá del concepto de espacio,de territorio o de lugar y será entendido como elcontenedor de procesos de la totalidad de la vidahumana, en las relaciones del ser humano consigomismo, con su grupo social y con la naturaleza, ade-más del producto de estas relaciones.“El Hábitat, soporte de la vida, lugar donde seasienta el verbo habitar, es el espacio donde sedesarrollan las actividades productivas, cultura-les, estéticas y afectivas del hombre. Es el mediodonde los seres vivos evolucionan y complejizansu existir, donde el organismo social despliega suspotencialidades, el espacio donde define su territo-rialidad” (Leff, 2000: 243).Esta definición más amplia nos refiere a todas lasdimensiones de la vida humana que se emplaza enlos lugares, donde la vida es el elemento primordialy, junto con ella, todo el actuar y la producción hu-manos en su sentido más amplio. El hábitat puededefinirse como el habitar del hombre en el lugar.Se estudiará la vivienda como parte esencialdel hábitat humano, al reconocer su importanciaen la forma como el hombre y la sociedad habi-tan el lugar, y comprender que no se refiere solo alconcepto de casa sino también al de entorno y, eneste contexto, a la ciudad. En el gráfico No. 1 semuestra cómo este concepto se inscribe en la triadaindividuo-sociedad-naturaleza, y en las diferentesdimensiones que lo componen.Para un estudio más profundo y amplio del con-cepto de hábitat se propone abarcarlo desde unamirada compleja de la realidad (expresada en elgráfico No. 2), lo que proporciona elementos quepermiten una visión más clara y aguda de éste en elmarco del tema de la investigación. Dicha miradatiene las siguientes características:• Rompe con los paradigmas de miradas sintéti-cas, excluyentes y cerradas y entiende la rea-lidad como un proceso dinámico donde lasemergencias, lo inesperado e imprevisto son unaconstante, pues la realidad está en permanentecambio. De esta manera, los sucesos que rompenla cotidianidad como sucede con los procesos dedesastres, serán vistos como emergencias y comoacontecimientos paradigmáticos que se estable-cen a su vez como oportunidad.• Tiene una mirada transdisciplinar de la realidad,es decir, no se puede ver con los sesgos de unasola disciplina sino que necesita ser mirada bajolos ojos de una totalidad disciplinar para teneren cuenta todas sus acciones. Incluye, además,la necesidad de una mirada sobre la particula-ridad que debe dar cuenta del conjunto, y vice-versa. En este mismo marco la mirada complejaincluye una mirada hacia lo global, e igualmentehacia lo local, lo que permite dar cuenta de losefectos de las acciones en cada una de estas es-calas en la historia.Gráfico 1. El hábitatLa comprensión de la realidad debe también serincluyente, reconociendo que está llena de nocionescontradictorias orden/desorden, organización/auto-organización (Morin, 1998: 127), en este sentido elconflicto siempre está presente dentro de ella.Reconoce al sujeto y su interacción en la socie-dad y su sentido de responsabilidad y de ciudadanía(Morin, 1998: 128). En este sentido el ser humanoes el que conoce y ese conocimiento hace parte deuna reconstrucción y traducción en una cultura enun tiempo determinado.
  • 11  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreA partir de estos elementos que brinda la lectu-ra compleja de la realidad, se trata de profundizaren el concepto de hábitat y de vivienda en relacióncon el reasentamiento post-desastre, teniendo encuenta como elementos básicos las interrelacionesde la triada antes mencionada –individuo-sociedad-naturaleza– presente en los procesos del asenta-miento del hombre en el lugar, enmarcados dentrodel ambiente urbano y sus procesos, en los cuales seencuentra las nociones de habitación, producción yconsumo, elementos que transforman la naturalezae instituyen otra naturaleza cultural, tecnológica-mente definida (Fernández, 2000: 131). Dentro delambiente urbano, del que trata la presente investi-gación, el hombre se asienta, ocupa los lugares y loshabita al erigir edificios y al apropiárselos, es decir,al hacerlos suyos, en un proceso continuo de cam-bio en el tiempo. (Ver Gráfico 2)Hábitat, vulnerabilidad y desastreLa manera de asentarse en un lugar está relacio-nada con la forma como la sociedad-individuo veel mundo, y en la manera como emplea los ins-trumentos para establecerse en él; en este sentido,el proceso de establecerse en un lugar comprendedos dimensiones: una física y otra simbólica (Yory,2007a: 67). De esta manera, y retomando el con-cepto de hábitat, se puede concluir que en él seencierran elementos físicos, tangibles y materia-les, que están representados en los productos delos procesos, es decir, en las edificaciones, las víasy la infraestructura, como también en los proce-sos intangibles, es decir, las significaciones que elhombre y la sociedad imprimen a su existir, queestán representadas en la distribución del trabajo,modos de producción, la creación de técnicas, yen las necesidades, las maneras de relacionarse yde enfrentar las situaciones, las características cul-turales, las disposiciones políticas, entre otras; eneste sentido “El Hábitat es soporte físico y tramaecológica; pero también es referente de simboli-zaciones y significaciones que configuran identi-dades culturales y estilos étnicos diversos” (Leff,2000). Es así como el hábitat está cargado de lasrepresentaciones simbólicas de las culturas, y designificación en el tiempo y el espacio.Gráfico 2. Mirada compleja
  • 12  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“El hábitat en su concepción más amplia, el lugar es-pacial, que habita el ser humano, se refiere no solamentea las acciones físico-funcionales o instrumentales de lavivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma comolos habitantes le damos sentido al hábitat y este a su veznos lo da al ser parte esencial de la complejidad constitu-tiva del individuo y la sociedad” (Giraldo, 2000).En el proceso de habitar, la sociedad le da signi-ficado a los lugares, le da valor a los objetos, y tomadecisiones, así crea toda una identidad propia quecobra sentido a través de la comunicación, elemen-to esencial en la relación entre los individuos deuna sociedad. Es importante para esto, reconocerque cada individuo tiene su manera de ver el mun-do y de vivir en el, que está enmarcado dentro deun vivir con otros, dentro de una comunidad.Este habitar se enmarca en un proceso dinámicopues tiene que ver con acciones que tienden a mo-dificarse a través del tiempo y producen nuevos mo-dos de hacer y de ver el mundo, va creando nuevasculturas y va impartiendo nuevas significaciones,nuevas expresiones, nuevos recursos. En el procesode habitar, el hombre modifica el lugar por mediode la producción de técnicas, que son medios ins-trumentales y sociales que le ayudan a desarrollarseen el territorio; estas técnicas pueden materializarseen objetos, pero también pueden referirse de mo-dos de hacer o de habitar el espacio que les permitecomprender la realidad y les da elementos para des-envolverse en medio de ella.Teniendo en cuenta lo anterior y haciendo énfa-sis en las interrelaciones de la sociedad con la natu-raleza, específicamente, en referencia a los procesosurbanos y en su conjunto de acciones tecnológicasy productivas, se producen reacciones en el sistemaecológico que llevan de alguna manera a desestabi-lizarlo al producir desequilibrio y generar procesosque lo afectan; es el caso del crecimiento urbano,que desborda la capacidad portante del suelo y mu-chas veces se inducen asentamientos sobre fallasgeológicas, en las riberas de los ríos, o se toma par-te de ellos para la creación de hidroeléctricas paraabastecer las ciudades, con lo cual se reduce su cau-dal y produce efectos en el ecosistema. Estas accio-nes traen consigo factores de amenaza1, situacionesde riesgo2y vulnerabilidad3o en muchos casos laocurrencia de un desastre4.El concepto de vulnerabilidad se entenderá enel presente marco teórico como una condición nosolamente física o material, sino también como unacondición social conformada, en primer lugar, poraspectos políticos, referidos específicamente a lasnormas e instrumentos legales de control y gestiónde la urbanización, del riesgo territorial y del medioambiente intervenido, asimismo, a las institucionesa las cuales les compete el cumplimiento de las nor-mas y a la participación de las comunidades en latoma de decisiones. En segundo lugar, se encuentrala organización social y la capacidad de respuestade la población ante un evento natural (Simioni,2003: 283), en la que está involucrada también laeducación en cuanto a la prevención y la gestión delriesgo. Adicionalmente, un tercer aspecto es el eco-nómico, referido a las condiciones de empleo y degeneración de ingresos de la sociedad. Finalmente,se encuentran las condiciones físicas y técnicas, quehacen referencia a la ubicación de las familias enlas diferentes áreas de la ciudad, en su relación conel territorio y en sus condiciones habitacionales. Esnecesario anotar que la vulnerabilidad es un con-cepto dinámico, es decir, se modifica a partir de lascondiciones internas de la persona, de la sociedado de la ciudad, como también del tipo de amenazaexterna a la cual están expuestos (Simioni, 2003:283). En el gráfico No. 3, se describen algunos ele-mentos para evaluar la vulnerabilidad según las di-ferentes dimensiones inscritas en el habitar.1 La amenaza es entendida como la probabilidad que un fenómenonatural ocurra.2 Riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno naturaldañino (amenaza) debido a las pérdidas potenciales sufridas por elconjunto complejo de elementos expuestos durante el desencade-namiento del fenómeno (vulnerabilidad) (Chardon, 2002: 3).3 definida como “la predisposición física, económica, política o socialque una comunidad o sociedad, en este caso la urbana, tiene de su-frir daños en caso que un fenómeno desestabilizador se manifieste”(Cardona, 2001: 3).4 Por su parte, la ocurrencia de un desastre está determinada por “lacoincidencia entre un fenómeno natural peligroso y determinadascondiciones de vulnerabilidad” (Audefroy, 2003: 54).
  • 13  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrePor su parte, la ocurrencia de un desastre está de-terminada por “causas de naturaleza múltiple y debenbuscarse fundamentalmente en las característicassocio-económicas y ambientales de la región impacta-da” (García, 1993). En este sentido, un desastre estáíntimamente relacionado con la capacidad de reac-ción del sistema y con las características del sector yde la población donde ocurre el fenómeno natural:aumenta su magnitud en las concentraciones urbanase incrementa su efecto en aquellos sectores donde haymayor pobreza, pues tienen mayores condiciones devulnerabilidad, por lo cual es más compleja y lenta surecuperación después de un evento de grandes magni-tudes. En este sentido se asegura que:“[…] los riesgos sociales y ambientales a los cualesestán expuestos las metrópolis de los países ricos sonsimilares a los de los países más pobres, pero en lospaíses cuyo desarrollo está en situación de retraso,los elementos institucionales y normativos y organi-zativos que podrían incidir en el riesgo urbano aún seencuentran en estado incipiente, si bien hay algunasexcepciones” (Simioni, 2003: 279).Generalmente ante un fenómeno de gran mag-nitud la capacidad instalada no es suficiente, puesel sistema no está preparado para asumir las conse-cuencias del fenómeno, esto hace referencia no soloal sistema de organización de las instituciones sinotambién a la prevención y a la atención de desastresen las comunidades. En este sentido:“[…] es importante no tratar los desastres comoeventos que merecen una interpretación especial,separados del contexto socioeconómico y de la vidacotidiana de las personas. Los desastres ocurren ensociedades que se han ido organizando por clases so-ciales, por diferencias de edad, y de sexo. Los efectosde un desastre en las poblaciones están en función deestas relaciones” (Simioni, 2003: 286).Por eso no se puede evaluar un desastre sin te-ner en cuenta las condiciones de vulnerabilidadprecisas de las personas afectadas.Igualmente, la ocurrencia de un desastre y desituaciones de riesgo están asociadas con el desco-nocimiento de los procesos naturales, pues se olvidaGráfico 3. Vulnerabilidad
  • 14  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreque “el punto de vista medio ambiental es un com-ponente imprescindible de los procesos técnicos,económicos y políticos y de diseño que dan formaa la ciudad” (Hough, 1995: 6). La expansión de laurbanización ha traído consigo la edificación en zo-nas de alto riesgo, o en donde los servicios urbanosestán lejos del alcance de la población. En este sen-tido las conferencias mundiales sobre reducción delriesgo han hecho énfasis en la necesidad de prestaratención al medio ambiente pues:“Hay una estrecha relación entre éste y el aumento dela vulnerabilidad frente a los desastres naturales. Lospaíses en desarrollo son pues más vulnerables que lospaíses industrializados, esto debido a que los desastresnaturales afectan principalmente a la población quevive en condiciones de vulnerabilidad socioeconómi-ca, pues la pobreza es al mismo tiempo causa y conse-cuencia de los desastres” (Simioni, 2003: 52).Lo anterior demuestra la importancia de conocerel significado de la decisión de asentarse en un lugar,pues el ser humano ha perdido la conciencia de lapresencia del medio natural, de “cuidar la tierra” dellugar donde habita; en este sentido se hace notoriala falta de significado que el individuo-sociedad estáotorgando a la naturaleza y, por tanto, el descono-cimiento del territorio. En este punto es importantedestacar la presencia de los conflictos en las interre-laciones de la triada individuo-sociedad-naturaleza,y reconocer que tienen un papel importante dentrode los sistemas y por lo tanto no pueden pasar inad-vertidos al momento de concebir el hábitat. En estesentido también es necesario aclarar que al momentode asentarse el ser humano siempre está en una si-tuación de riesgo, lo importante es tener un conoci-miento de éste y, por lo tanto, estar preparado paraenfrentarlo. Esto empieza cuando es consciente delas vulnerabilidades a las cuales se enfrenta y puedeevaluar su capacidad de recuperación ante un desas-tre. Asimismo, cuando conoce el riesgo al que estáexpuesto, y en este sentido reconoce tanto la vulne-rabilidad como la amenaza.Es así como en el asentamiento y en la cons-trucción del territorio, se deben tener en cuenta loselementos que involucran la vulnerabilidad pues alconocerlos se puede determinar la preparación de lapoblación frente a los riesgos a que se ve afrontada,para lo cual es necesario establecer políticas y alter-nativas integrales que vinculen a la vez la preven-ción de desastre, la protección del medio ambientey una visión a largo plazo que le dé participación alos habitantes y los sensibilice acerca de su vulne-rabilidad y de las amenazas a que están expuestos(Audefroy, 2003: 52), para que se involucren a suvez en la llamada “gestión del riesgo”.El reasentamiento como re-habitar y como unacto de apropiaciónEl reasentamiento post-desastre presenta una par-ticularidad, y es que tiene que dar respuesta a unasituación emergente que altera la vida cotidiana.Éste se refiere ante todo a la construcción del há-bitat de las familias que después de un suceso de-sastroso han quedado sin una casa en donde vivir eimplica una acción de desplazamiento a otro lugar,generalmente en la misma ciudad, a un nuevo ba-rrio y a una nueva casa.El reasentamiento debe ser mirado como el pro-ceso donde están inscritas las diferentes dimensio-nes del habitar (física, social, económica, políticoy cultural). En la mayoría de los casos de desastrelos reasentamientos se disponen mediante una ac-ción institucional, en donde, por un lado, estánpresentes las políticas post-desastre dispuestas porlos gobiernos nacionales (en el caso colombiano esa través del Sistema Nacional para la Prevención yAtención a Desastres –Snpad–) bajo las directricesinternacionales, y por otro lado, está la política na-cional de vivienda, referida a la atención de la tem-poralidad y finalmente a la asignación de subsidiosa las familias afectadas. Estas disposiciones podríanenmarcarse parcialmente en una dimensión políticay económica; sin embargo, se debe tener en cuentaque el reasentamiento es, igualmente, un procesosocial, por lo cual su sujeto es una población espe-cífica –individuos y comunidades–, para los cualesel desplazamiento es una acción de abandono y des-arraigo no solo del lugar físico donde habitaban, sinotambién del significado del habitar ese lugar, puesimplica dejar las redes sociales construidas durante
  • 15  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreaños y en muchas ocasiones su estabilidad econó-mica. Este es un proceso de cambio que implica laaceptación de una nueva situación y un traslado aotro lugar para habitar.El reasentamiento debe entonces ser conside-rado como una nueva ocupación de un territorio,como un proceso no meramente físico sino tambiénde construcción simbólica donde el ser humanoy su grupo social se establece en un nuevo lugary construye una nueva imagen de ciudad, nuevasconexiones, vínculos y redes sociales, determina-dos por imaginarios que los habitantes crean, en lamanera en que adaptan sus espacios a las nuevascondiciones de vida y a la forma como ven y entien-den el mundo. Se hace necesario, entonces, enfocarel reasentamiento como un re-habitar, como unanueva relación entre la triada individuo-sociedad-naturaleza, esto da pie para retomar el concepto dehabitar como “estar bajo el cielo”, como un acto deconstruir, y por consiguiente de pensar (Heidegger,s. f.). En este punto para estos habitantes se abreuna posibilidad de pensar el habitar, quizá para mu-chos es la primera vez que esto puede ocurrir.En este sentido el reasentamiento será enmar-cado a partir de la definición topofílica del lugar, lacual expresa que:“El espacio del habitar da cuenta del propio decir delhombre, que de una u otra forma lo ha fundado en elacto mismo del auto fundarse como humano, somoshabitando ya que ésta y no otra cosa, es nuestra espe-cífica condición de ser en el mundo y, por lo mismode mostrarnos como seres espaciales y, sobre todo,espaciantes” (Yory, 2005: 34).En este sentido, el ser humano mismo construyesu habitar, lo cual implica un acto de significación delespacio a partir de lo que él es, un lugar desde dondeestablece su orientación y dirección en el mundo.El reasentamiento como re-habitar, como un actode “fundación” de “espaciación”, le permite al ser hu-mano orientarse y tener una postura frente al mun-do; ésta, a su vez, lleva una orientación y le permiterehacer sus miradas frente al mundo, en un espaciode “encuentro”, que es en definitiva lo que define ellugar; el encuentro con el lugar, consigo mismo y conla sociedad (Yory, 2004: 66). Esta postura demandatambién un habitar que está relacionado con el actode permanecer, que a su vez está dado por un acto deidentificación y significación del lugar y de un saber-se y ser en el mundo, de apropiarse del lugar. En esteproceso de re-habitar está presente la memoria decada individuo y de la comunidad, en cuanto a supasado, referido éste a la memoria de cómo ha ha-bitado, y a partir de ella, de una prospectiva frente aese nuevo lugar; de esta manera:“El espacio humano no puede leerse sino como eseespacio vivido […] por lo mismo como un espaciohistórico y social, es decir, experimental, espacioen tanto acuso un determinado “modo de ser”, dacuenta, también, de una específica forma de hacer;a lo que es lo mismo, dar forma al espacio en propioacto de ser que, como humanos, nos corresponde encuanto tales” (Yory, 2005: 41).Estos elementos, a la hora de escoger un lugarpara asentarse y de vivir un proceso de reasenta-miento, son indispensables para el acto de apro-piarse de él, que no significa otra cosa que tomarlocomo suyo; sentir que se pertenece a ese lugar y noa otro; estar apegado al lugar, en un reconocimien-to del lugar mismo. “Lo propio del espacio habitado consiste, justamen-te, en hacer evidente la específica manera que, comohumanos, nos relacionamos con el mundo a través dela apropiación física y simbólica que de él hacemos.Apropiación que se lleva a cabo mediante el acto de‘abrir’ el espacio implícito en la propia ‘apertura delser’ de la cual habla Heidegger y, a partir de la cual,interpretamos la connatural relación entre ‘ser abier-to’ y espacio de realización de la puesta en obra de suapertura” (Yory, 2005: 43).Es en la interrelación sociedad-individuo-natu-raleza donde se da el proceso de asentarse con otros,se crean redes e imaginarios sociales que le dan allugar significación colectiva; en ese sentido:“no podemos entender el acto de apropiación quesupone la fundación territorial de nuestro ser en elmundo, si no es a través de la propia comprensión
  • 16  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastredel acto comunicativo y, por tanto, relacional, desdeel cual devenimos como seres culturales; es así que,en tanto a través del lugar expresamos espacialmentenuestro propio ser relacional, corresponde, no tantoal lugar como a nuestra relación con él, dar cuenta denuestra propia forma de ser como individuos y comocolectividad” (Yory, 2005: 44).La comunicación y el hacer con otros es parte im-portante del reasentamiento y de tomar una posturaen el lugar, del acto mismo de fundación. De estamanera el reasentamiento está enmarcado en unasituación de pérdida pero también de oportunidad,de oportunidad de ser partícipe en forma individualy colectiva de los procesos de reasentamiento tenien-do en cuenta los procesos naturales de construcciónde ciudadanía, ciudad, hábitat y territorio, de esta-blecimiento de nuevas redes y de nuevos quehaceresindividuales y en conjunto con otros, en un espacioque es, a la vez, político. Es así como:“El concepto de topofilia habla de la propia construc-ción del espacio de tal forma ‘abierto’ en el acto de ha-bitar que en sí mismo supone la espaciación. Aperturaque para nosotros coincide con la propia apertura delmundo así en-fundado en el acto de habitación; lo queexige entender la construcción del espacio, que corres-ponde con la mostración de ese ser-en-mundo del quevenimos hablando, como una construcción topofílicadel territorio; toda vez que la clase de fundación a laque nos referimos, es siempre, en tanto im-plantación,una marca en el suelo o; lo que es lo mismo: una terri-torialización” (Yory, 2005: 43).El sentido político de la construcción social delterritorio está enmarcado en la idea de que no esta-mos solos en el mundo sino que nos relacionamose identificamos con otros, nos asociamos y hacemosfrente a muchas cosas junto al otro, y este otro serefiere a la sociedad y también a las institucionescon sus normas, sus leyes, políticas e instrumentos.La participación en los procesos de reasentamientoLa participación es un elemento muy importante enel proceso de reasentamiento y está muy ligada a laconstrucción social del territorio. Ésta se puede en-tender como un proceso de intervención social…“que resulta de la acción intencionada de indivi-duos y grupos en busca de metas específicas, enfunción de intereses diversos y en el contexto detramas concretas de relaciones sociales y de poder.Es, en suma, un proceso en el que distintas fuerzassociales, en función de sus respectivos intereses(de clase, de género, de generación), intervienendirectamente o por medio de sus representantes enla marcha de la vida colectiva con el fin de man-tener, reformar o transformar los sistemas vigen-tes de organización social y política” (Velásquez yGonzález, 2003: 59).En este sentido, el reasentamiento como proce-so de habitar implica una intervención individual ycolectiva que, como se expresó, está ligada con elacto comunicativo, esto implica un relacionamien-to e intercambio entre los individuos de un grupo,que en este caso se asocian para lograr el objetivocomún de tener un lugar para vivir, y cuyos nivelesde intervención están directamente ligados a losobjetivos que se buscan y a los intereses en juego.La participación, además, según Velásquez yGonzález, presenta un carácter objetivo determi-nado por:“[las] opciones que brinda el entorno sociopolíticode los agentes participativos, tales como el grado deapertura del sistema político, la expresión de los ciu-dadanos, la existencia de un clima social y culturalfavorable a la participación y de instancias, canales einstrumentos que faciliten su ejercicio y, por último,la densidad del tejido social (existencia de identida-des sociales y de sus respectivas organizaciones), lacual determina los grados de articulación/desarticu-lación de los individuos y grupos en el momento deactuar” (Velásquez y González, 2003: 59).El carácter objetivo es entendido entonces comoel ambiente social, económico y político en el cualse da la participación, que puede ser propicio o no,donde puede haber acuerdos o desigualdades. Laparticipación, además, tiene también característi-cas subjetivas que…
  • 17  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“pueden ser vistas como recursos (tiempo, dinero,información, experiencia, poder) y como motiva-ciones. Los primeros aseguran que el proceso parti-cipativo pueda tener lugar, se sostenga y produzcaalgún impacto. Las segundas hacen referencia a lasrazones para cooperar que tienen los individuos yque los empujan a la acción” (Velásquez y Gonzá-lez, 2003: 60).Para el caso del reasentamiento, la participaciónestá determinada por la acción institucional –quees la encargada de instrumentalizar las políticas delgobierno– y por la organización social de las comu-nidades, lo que genera una interacción entre losdos. La participación de las comunidades es la opor-tunidad para la libre expresión de sus necesidadesen busca de la satisfacción de éstas.A partir de lo anterior, las necesidades debenser entendidas como potencia pues generan proce-sos para la búsqueda de satisfacción de las mismas;deben ser entendidas como propiciadoras de cons-trucción de la sociedad porque cada grupo definecuáles son sus necesidades5. Se satisfacen en tresniveles: en relación con uno mismo, con un gruposocial o con el medio ambiente. Los satisfactores,por su parte, se refiere a formas de ser, hacer, tenery estar; su calidad depende del tiempo, del lugar yla circunstancia; éstos, a su vez, definen la modali-dad dominante que una cultura o sociedad impri-me a las necesidades. En este sentido, las políticaspúblicas relacionadas con la participación jueganun papel muy importante en el momento del rea-sentamiento pues son canales que permiten que enla relación gobierno-sociedad existan mecanismosque proporcionen la aparición de consensos en elacto de proyectar.De esta manera, la participación hace parte delproceso del habitar, pues se refiere a la capacidadde pensar la manera como se habitará en un lu-gar, que es indispensable en el ser como individuoy en el ser sociedad. Esta a su vez está ligada conlas formas de comunicación y de lenguaje presentesen hábitat, en las cuales se dibuja cómo la socie-dad imprime significado a las políticas y cómo éstasapuntan a la satisfacción de las necesidades básicasde los habitantes. En complemento con lo anterior,la participación permite a su vez que los habitantesintervengan en su proceso de habitar el lugar y eneste habitar mismo las expresiones conjuntas y co-lectivas de las necesidades de las comunidades, ydesde la perspectiva del reasentamiento que partede la necesidad básica de tener un lugar para habi-tar, desarrollarse y expresarse.La participación deja ver que la organización co-munitaria es un elemento muy importante dentrodel proceso de reasentamiento, pues es la comuni-dad misma la que define el tipo de necesidades quetiene y plantea, a su vez, la manera como deben sersatisfechas articulándolas a través de las políticaspúblicas. De esta manera, la organización comuni-taria enmarcada en situaciones de necesidades, oen situaciones de desastre, es una herramienta quegenera soluciones alternativas de tipo espontáneo aestas situaciones.Parte importante en la organización comunita-ria son las redes sociales pues de alguna manera laconfiguran. La importancia del estudio de las redessociales en la presente investigación se debe a quees una herramienta conceptual que ayuda a enten-der los procesos comunitarios entendidos como “unconjunto de redes de solidaridad, que buscan lograrbienestar comunal para los diferentes necesidades,cuando las ayudas de tipo formal no se hacen pre-sentes de una manera visible” (Abello y otros, 1999:117). Se reconoce, igualmente, que parte de estosprocesos pueden ser iniciados por la institucionali-dad y que también genera iniciativas por parte dela misma comunidad. Así, en el proceso de reasen-tamiento es importante incorporar las diversas ex-periencias de quienes lo viven, con cada una de susexpectativas, logros y frustraciones.Aunque el concepto de red social tiene múlti-ples definiciones orientadas desde las diferentes dis-ciplinas, se puede entender como:5 Según Max Neef en Desarrollo a escala humana, “las necesidadespueden desagregarse conforme a múltiples criterios. En categoríasexistenciales y axiológicas, esta clasificación incluye las necesida-des del Ser, Tener, Hacer y Estar y por la otra las necesidades deSubsistencia, Protección, Afecto, Entendimiento, Participación,Ocio, Creación, Identidad y Libertad” (Max-Neef, 2000: 30).
  • 18  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“Un conjunto de relaciones humanas que tienenun impacto duradero en la vida de cualquier perso-na… La red social está conformada por los sujetossignificativos cercanos al individuo y constituye suambiente social primario” [Implica de igual manera]“el conjunto de conductas que tienden a fomentarlas relaciones interpersonales en un sitio y momentoadecuado, alrededor de uno o más individuos, conel objeto de facilitar el suficiente apoyo social y lo-grar un equilibrio psico-emocional” (Abello y otros,1999: 118-119).Sin embargo, las redes sociales no son sencilla-mente un conjunto de relaciones sociales de tiposolidario, en este sentido J. Barnes afirma que lasredes sociales poseen características cuantitativas ycualitativas:“Las primeras tienen que ver con la cantidad demiembros integrantes de una red, el tamaño mismode ésta, la frecuencia de contacto entre los miem-bros; la homogeneidad en cuanto a sexo, edad, raza;el grado de simetría en el contacto entre los miem-bros. Las segundas tienen que ver con la amistad, laintimidad, la tolerancia, el confort (J. Barnes, citadopor Rodríguez, 2007).Según la calidad y cercanía de los lazos y el co-nocimiento mismo de la red social, se pueden gestarprocesos importantes de participación que llevena la superación de las condiciones adversas de undesastre y que ayuden en el proceso de reasenta-miento mismo. Si hay redes sociales fortalecidas lascomunidades serán menos vulnerables, pues ten-drán más elementos para el conocimiento de susnecesidades y podrán ser gestoras para la búsquedade soluciones. En consecuencia, las redes socialesdeben ser un objetivo dentro del proceso mismo dereasentamiento.En este sentido, las redes en un reasentamientopost-desastre, hacen parte importante en la evalua-ción de la participación comunitaria, pues a partirde ellas se entiende en su definición colectiva, pueséstas son el resultado de la interacción individuo-sociedad, que a su vez trae como consecuencia lamanera de cómo se insertan y se establecen en ellugar (naturaleza) y cómo habitan.Sustentabilidad y construcción social del territorioPara la definición de sustentabilidad se toma la de-finición de Carlos Mario Yory cuando habla de sus-tentabilidad en el caso latinoamericano, lo asocia alos verbos “alimentar, cuidar, hacer crecer y madu-rar” pues las ciudades de esta región se encuentranen una etapa diferente a las europeas que están enun proceso “sostener, mantener, preservar” su esta-do actual (Yory, 2004: 23). La sustentabilidad bus-ca entonces hacer que los procesos sigan su cursoprocurando la calidad de vida en la interrelación(individuo-sociedad-naturaleza), enfocada en las di-mensiones planteadas a través de este marco teórico(físicas, sociales, económicas, políticas, culturales yambientales). Es de aclarar que, la sustentabilidad…“lejos de apuntar a hacer de la ciudad paraíso terrenalen permanente equilibrio bioecológico, o un diseñoidealmente soñado, se debe ocupar, más bien, de res-ponder a su compleja multidimensionalidad en arasde atender a las diferentes funciones que en ella sealbergan: la de proporcionar economías de aglome-ración y de proximidad, accesibilidad e interacciónsocial, integración en red con el mundo exterior; yen el que resulte un máximo de bienestar colectivode la positiva integración dinámico-procedimentalentre la economía y la sociedad” (Camagni, citadoen Yory, 2004).Es importante destacar que la sustentabilidadse enmarca en todas las dimensiones del habitar,es decir, en la dimensión física que para el casode reasentamiento se refiere al mantenimientode las buenas condiciones del barrio, el espaciopúblico, las calles y las casas; la económica hacereferencia a las condiciones de empleo e ingresode los habitantes; la dimensión social, al promediohabitacional adecuado, los niveles de escolaridadde la población, al reconocimiento de las redes so-ciales, a las representaciones sociales y al recono-cimiento de las vulnerabilidades y necesidades dela población. Por su parte, la dimensión política,se manifiesta en el impulso y mantenimiento dela relación comunidad e institucionalidades localy regional. En cuanto a la dimensión ambiental,
  • 19  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrela sustentabilidad se refiere al buen manejo de losrecursos naturales, a la capacidad participativa enla toma de decisiones y en el habitar mismo, a lapuesta en marcha de las normas urbanísticas fren-te al sistema ambiental de amenaza y riesgo.En este sentido, la sustentabilidad está íntima-mente ligada al concepto de hábitat, pues apuntaa todas las dimensiones del habitar humano, en lacomplejidad de sus procesos, en la búsqueda porabarcar la comprensión de la realidad.En la presente investigación, el concepto desustentabilidad se constituye en una de las bús-quedas para el desarrollo de la propuesta, y comofundamento en la generación de procesos dereasentamiento post-desastre que brinden unarespuesta clara a las necesidades de la poblacióndamnificada, a la ciudad y a la región misma. Seentiende que este es un proceso que se debe forjardesde los momentos pre-desastre, para constituir-se en una realidad en los casos de que un eventode esas características se presente.La ciudad contemporánea y sus condiciones deriesgo y vulnerabilidadLa ciudad, en el concepto de hábitat, abarca to-dos los sistemas dentro de los cuales se inscribe elhabitar humano, esto también implica entenderloen todas sus dimensiones. En este sentido, no pue-de pensarse solamente en la ciudad como un en-tramado de calles, plazas viviendas, aglomeraciónde personas, es decir, en su dimensión física, quese presenta como lo tangible sino también en susdimensiones económica, política, cultural, social,que no pueden percibirse con facilidad y hacenreferencia a las condiciones de empleo de la po-blación, la industria, el comercio y todo el presu-puesto desde el cual se asume las prioridades parauna ciudad o una región. También se entiende apartir de la representatividad política del munici-pio, su capacidad de liderazgo y de la gestión tantode los recursos como de los proyectos, que estáníntimamente relacionadas con la cultura, las apro-piaciones y los significaciones.Existe un aspecto fundamental que aunque estangible es menos notorio y tenido en cuenta. Setrata de pensar el habitar o el construir ciudad apartir del aspecto ambiental, el cual se ha enfa-tizado desde los años noventa a través de políti-cas mundiales que abrieron paso al concepto desostenibilidad de los ecosistemas mundiales; sinembargo, inicialmente este aspecto se trató tan-gencialmente dentro de las políticas urbanas encuanto a la planificación y control. En los últimosaños este enfoque se ha replanteado y se ha hechomayor hincapié en el sistema ambiental urbanocon el entendimiento de los riesgos y las vulne-rabilidades, y su importancia en los temas en laspolíticas y la planificación del territorio.Como es sabido, la ciudad contemporáneay especialmente las ciudades latinoamericanashan presentado un crecimiento acelerado por lamigración del campo a la ciudad, motivado, ini-cialmente, por la industrialización de las ciudadescapitales y por la violencia en el campo, condicio-nes que hoy se presentan como unas de las razonesprincipales de desplazamiento, así como también,la necesidad de los migrantes de hacer visibles suscondiciones sociales frente al estamento nacionaly por las fuentes de empleo que generan las ciuda-des más grandes. Esto está relacionado, igualmen-te, con la falta de una política agraria clara, queincentive la vida en el campo.En este sentido, la creciente urbanización, suma-da a la falta de planificación y control, ha llevado amalas intervenciones que afectan en gran manerael sistema ambiental de las ciudades, como son losasentamientos en zonas periféricas que afectan losecosistemas naturales, en zonas de ladera propensasa deslizamientos, en zonas de rellenos antrópicossin el manejo de técnicas adecuadas o en las ribe-ras de los ríos amenazadas por inundaciones. Porotra parte, se canalizan los ríos o cañadas sin te-ner en cuenta un estudio adecuado de su caudal ose permiten edificaciones sobre sus riberas, o no seprevé el abastecimiento de agua, la canalización deaguas negras ni la ubicación de depósitos de basurasen la ciudad que está en constante crecimiento, loque produce alta vulnerabilidad de los ecosistemasnaturales por sobrepasar su capacidad portante. Deesta manera, se puede afirmar que, en la mayoría de
  • 20  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrelos casos, la ciudad contemporánea se caracterizaporque no ha tenido una interrelación equilibradaentre el asentamiento humano y el lugar en el cualse inscribe la ciudad.En complemento con lo anterior, Alan Lavell yEduardo Franco se refieren al concepto de “degra-dación” del medio ambiente como un factor his-tórico, dinámico y, por lo tanto, progresivo, queincide directamente en las amenazas y los riesgosen las ciudades. La degradación no parte única-mente de un sentido meramente físico, sino de unareinterpretación de las consecuencias por parte delos agentes sociales. Su característica dinámicaestá representada en los cambios de la poblacióny de los sistemas que componen la ciudad, comotambién en los factores de amenazas y riesgos quesurgen por los cambios ambientales globales. Estosfactores deben ser asumidos en la gestión urbanamediante la creación y aplicación de políticas. Deigual manera, los tratamientos actuales a esta si-tuación han sido mirados desde una visión tecnó-crata y meramente ambientalista, y se ha olvidadoque la degradación incide directamente en la po-blación y en los sistemas que componen la ciudad(Lavell y Franco, 1996: 24).Es así como, tanto las amenazas y los riesgos en laciudad son dinámicos porque dependen de los cam-bios que se desencadenen en sus sistemas (ambiental,vial, entre otros); dichos cambios se enmarcan dentrode la relación entre el individuo-sociedad y el lugar.Cada cambio traerá consecuencias en el sistema.De esta manera, la vulnerabilidad y el riesgo nodeben ser mirados de manera sesgadas, únicamenteenfatizando las soluciones físicas, entre las cualesse encuentran el fortalecimiento del aparato insti-tucional y las medidas en lo que respecta al sistemaambiental o a las edificaciones como tales, que escomo se han venido manejando, sino también conla atención a los aspectos sociales, políticos y eco-nómicos. En este sentido, se deben tener en cuentacondicionantes sociales como son la pobreza ur-bana, el empleo, la escolaridad, la capacidad en laparticipación en la toma de decisiones, la capacidadinstitucional y de los sistemas determinantes queelevan las condiciones de vulnerabilidad y, en estesentido, los factores de riesgo de la población.En consecuencia, se presenta la necesidad deintroducir en la formulación de las políticas post-desastre una perspectiva del hábitat que permitareconocer los conceptos expuestos a lo largo de estemarco conceptual, y que consideren, por un lado,que un desastre puede ocurrir en cualquier momen-to como una emergencia dentro de la cotidianidad,y desde luego, sea visto como una posible realidadde las ciudades latinoamericanas; y por el otro, queconsidere necesario el conocimiento de las vulne-rabilidades, la configuración adecuada del riesgo yel entendimiento del reasentamiento como un actode re-habitar o como una refundación que ademásincluya los procesos participativos por parte delos moradores de los asentamientos para que seanconstructores y hacedores de la ciudad.
  • 21  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreLa consecuencia devastadora de los fenómenos na-turales sobre los núcleos urbanos no sólo ha genera-do acciones y estrategias post-desastre sino tambiénacciones para la prevención del riesgo, es por estoque los momentos tanto de prevención como deatención están directamente relacionados entre sí.En el presente capítulo se estudian las políticas tantode prevención del riesgo como de post-desastre enlos contextos internacional, latinoamericano y local.Asimismo, se presentan algunos casos de desastre yreconstrucción en el ámbito latinoamericano, comoson los terremotos de México y El Salvador, y en elnacional, los tres desastres más destacados en el paísen los últimos 25 años: el terremoto de Popayán, laavalancha en Armero y el terremoto de Páez.2.1 Políticas internacionales post-desastreEn los últimos cuarenta años, en el ámbito mundial,en relación con la gestión de desastres, ha habidotransformaciones en los planos científico y académi-co que se han dado en las ideas y conceptos sobrelas catástrofes. Así pues, inicialmente existieron dosparadigmas sobre la noción de desastre que podríanresumirse de la siguiente manera: un paradigma fis-calista, relacionado con los entes encargados de lapolítica y la gestión, según el cual los desastres sonequiparables a los hechos naturales, o antrópicos,con que éstos estén asociados; y un segundo paradig-ma, del dominio de las ciencias naturales, que ve losdesastres como hechos impredecibles e inevitables,que pone énfasis en las ciencias de la tierra (geolo-gía, ingeniería, etc.), y consecuentemente no tieneen cuenta los aspectos humanos, por lo que ha dadomás importancia a la predicción de los incidentes, yal diseño de estructuras que permitan enfrentarlos,que a su prevención (Lavell y Franco, 1996: 10).En la actualidad tales posturas han cambiado enfavor de una visión más completa, que integra aspec-tos relacionados con los entornos sociales de los desas-tres, lo que conlleva a un esquema más centrado enel manejo y gestión de los mismos. De esta manera, sepasa de ver el desastre como un evento anormal, con-siderado como el desajuste de un equilibrio previo, averlo como un “momento” determinado en la cotidia-nidad de una población, una crisis –si se quiere–, peropara la cual la sociedad debe estar preparada en todoinstante; de ahí la inconveniencia de referirse a los de-sastres únicamente como “naturales”, pues se dejan delado los aspectos sociales que bien podrían hacerlosevitables. La persistencia de una noción fiscalista enmuchos sistemas ha implicado, empero, que el temasiga siendo conducido en forma coyuntural.La prevención y la mitigación vienen a reemplazarlos antiguos conceptos del “antes, durante y después”,como principales consideraciones de la gestión, enlas que se atiende la reducción de la incidencia de loseventos físicos, o de su intensidad, con el diseño deplanes de acción que permiten hacer frente a los he-chos, y se manejan nociones tan importantes como laresponsabilidad inmediata, actividades de alivio y so-corro, y la declaración de un periodo de emergencia.A partir del crecimiento de las ciudades y de lasconsecuencias que los fenómenos naturales han deja-do sobre éstas, en los últimos veinte años se han rea-lizado esfuerzos para que el tema de los desastres seauno de los contenidos prioritarios en discusión a escalamundial, en la que se busca, como objetivo dentro delas políticas de los gobiernos, el desarrollo de esfuerzosen cuanto a prevención y mitigación de los mismos.Como escenario de estas búsquedas, la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas en la Resolución No.44/236 de 1989 declaró la década de los años noventacomo el Decenio Internacional para la Reducción delos Desastres Naturales –Dirdn– y en la ConferenciaMundial celebrada en Yokohama, Japón, del 23 al 27de mayo de 1994, se analizaron las metas alcanzadaspor los gobiernos y los organismos internacionalesen materia de prevención y mitigación de desastres2.La prevención del riesgo y las políticas post-desastre
  • 22  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrenaturales y se establecieron nuevas estrategias diri-gidas a tomar medidas preventivas y de mitigaciónantes que enfatizar sobre las acciones de respuesta yrecuperación propias de la emergencia. Además, sedeterminó la necesidad de mirar el fenómeno naturalcomo algo más que un fenómeno físico, pues sus con-secuencias, además de físicas, también son sociales,ambientales y económicas, razón por la cual se debenincorporar los enfoques de las ciencias sociales.En 1999, el Dirdn, en la conferencia internacionalllamada “Un mundo más seguro para el siglo XXI”,determinó una serie de medidas que los gobiernos,las organizaciones internacionales y la sociedad civildebían tener en cuenta para la reducción de desas-tres a nivel mundial. En éstas se expresa que:• La reducción del riesgo es un tema que se debeincluir en las políticas de gobierno y que ésta vade la mano con otras políticas.• Es necesaria la concientización de la sociedad delos riesgos a que se enfrenta,–naturales, tecnoló-gicos y ambientales–, mediante la educación yel conocimiento de los fenómenos sucedidos através de la historia.• Es necesario “Fomentar la participación ciuda-dana mediante programas de educación formale informal y mediante la difusión de informacióna fin de generar comunidades capaces de resistirdesastres, gracias también a iniciativas de soli-daridad”.• Promover el intercambio de experiencias positi-vas en materia de gestión de desastres, facilitarel acceso a información relevante y pertinenteen el campo de la prevención y mitigación y am-pliar las redes intersectoriales e interdisciplina-rias de reducción de riesgos (Lechat, s.f.)En la conferencia Estambul Hábitat II, realizadaen 1996, se contempló el tema de prevención dedesastres. Algunos compromisos fueron:“En el plan de acción mundial, se encuentra el com-promiso II sobre: capacidad de prevención de de-sastres, mitigación de sus efectos, preparación paracasos de desastre y rehabilitación posterior. Donde seproponen las siguientes medidas. Parágrafo 172.Para mejorar la prevención de los desastres natura-les o causados por el hombre, la preparación paraéstos, la mitigación de sus efectos y la intervención,los gobiernos (incluidas las autoridades locales, conla cooperación de las entidades como compañías deseguros, organizaciones no gubernamentales, orga-nizaciones comunitarias comunidades organizadas ycírculos académicos médicos y científicos) deben:Formular, aprobar y aplicar las normas y reglamen-tos apropiados para la ordenación del territorio, laconstrucción y la planificación basados en evalua-ciones de la peligrosidad y la vulnerabilidad realiza-da por profesionales.Asegurar la participación en la planificación para ca-sos de desastre y la gestión de las actividades en esoscasos de todas las partes interesadas, incluidas lasmujeres, los niños, los adultos mayores, las personascon discapacidad, en reconocimiento de su vulnera-bilidad especial a los desastres naturales o causadospor el hombre” (Audefroy, 2003: 63).En este último se expresa la necesidad de la par-ticipación de los grupos sociales.Es en esta medida que a escala internacional seha trabajado el tema y, de igual manera, coordinadolas acciones que se deben emprender. Igualmente lasNaciones Unidas, el Banco Mundial, el Banco Inte-ramericano de Desarrollo, y el Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento son algunas de lasinstituciones internacionales, que brindan ayuda yproporcionan préstamos al momento de abordar la re-construcción de los países que sufren estos desastres.El Banco Interamericano de Desarrollo ha adop-tado una nueva política sobre desastre, que enfatizala prevención y la actuación frente a los fenómenosnaturales, a través del financiamiento de programaspara la reducción de la vulnerabilidad y la mitiga-ción del riesgo.Sin embargo, aunque los lineamientos interna-cionales se enfoquen hacia la prevención y reduc-ción de los desastres, en los países más pobres elénfasis está ligado a la capacidad económica y a lasprioridades que el gobierno tenga para la formula-ción de políticas en esta materiaA continuación se hace un recuento de las po-líticas en materia de prevención de desastres enAmérica Latina.
  • 23  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre2.2 Políticas de prevención y atención dedesastres en américa latinaAmérica Latina, por su situación geográfica, es muypropensa a la ocurrencia de fenómenos naturalesque, la mayoría de veces, ocasionan desastres de-bido a la gran vulnerabilidad institucional, política,económica y social de su población, por lo tanto,se han implementado estrategias para enfrentar laocurrencia de estos fenómenos, que tratan de reco-ger los lineamientos internacionales anteriormentedescritos. Estas estrategias están referidas a la crea-ción y fortalecimiento de instituciones que se en-cargan de ejercer acciones en esta materia.A continuación se hace un recuento de estas es-trategias en algunos países latinoamericanos.Costa RicaCosta Rica tiene un bajo historial de desastres a pesarde sus características geográficas especiales como sonla presencia de volcanes y fallas geológicas. La institu-ción encargada de abordar las situaciones de desastreses la Comisión Nacional de Emergencias –CNE–, unainstitución autónoma del Estado y que se ha encar-gado y especializado en atención a emergencias, sinembargo, según Alan Lavell y Eduardo Franco, lostemas de prevención y mitigación, e incluso el de re-construcción, han sido excluidos en el desarrollo insti-tucional (Lavell, y Franco 1996: 78); por tal razón, eneste país se debe hablar de un sistema de manejo deemergencias en vez de hablar de “sistema de gestiónde desastres en el país”. En este sentido los logros enatención a emergencias han ayudando en la etapa deemergencia de desastres de países vecinos.NicaraguaNicaragua, por su parte, pasó por tres modelos de go-bierno casi totalmente opuestos, lo cual determinó lainestabilidad del sistema de gestión de desastres. Lasituación de pobreza del país pone en tela de juicio laprioridad de debatir el sistema de gestión de desastresen lugar de otros problemas considerados de mayorurgencia. Adicionalmente, y al contrario de CostaRica, la frecuencia de desastres y la extrema pobre-za de la población han generado la “cultura de losdamnificados” de desastres que debilita el potencialpropio. El acudir a organizaciones no gubernamenta-les u organizaciones internacionales ha ocasionadotensiones de orden político lo que ha debilitado lanoción de gestión y prevención de los desastres.En la actualidad la Asamblea Nacional aprobó laLey 337 de 2000, por la cual se creó el Sistema Nacio-nal para la Prevención, Mitigación y Atención a De-sastres –Sinapred– que viene adelantando acciones dereducción del riesgo causada por fenómenos naturales.El SalvadorEn El Salvador, a partir de 2005, se creó la Ley deProtección Civil, Prevención y Mitigación de Desas-tres, aprobada por Decreto No. 777 del 18 de agosto,que tiene como objetivo constituir el Sistema de Pro-tección Civil para llevar a cabo acciones de preven-ción y mitigación en el territorio salvadoreño.En los últimos desastres ocurridos, como en losterremotos de 2001, dos hechos quedaron claros: elcarácter asistencialista de la gestión de los desastres yla incapacidad para prevenir fenómenos que pudieranllegar a ser reiterados. El proceso de modernización delas instituciones del Estado impulsado por los tratadosde paz firmados en 1992 entre el Gobierno y el FrenteFarabundo Martí de Liberación Nacional, ha generadocambios que impulsaron la creación del sistema actual.HondurasEn Honduras la Comisión Permanente de Contin-gencias se ha encargado de articular un sistema decoordinación y apoyo en las escalas nacional, de-partamental y municipal.El sistema político institucional y la cultura políticaconstituyen el contexto en el cual se desarrolla el sis-tema de gestión de desastres en Honduras. En los añoscincuenta, el gobierno militar caracterizó a este siste-ma como un apoyo desde el cual ellos mantendríansu poder. Aunque la institución creada por el régimenmilitar se mantuvo hasta los años noventa, su carácterse modificó con las transformaciones políticas del país.En 1990 apareció la Comisión Permanente de Contin-gencias –Copeco–, que evidencia los progresos, lentospero existentes, en el sistema de gestión de desastres,que incluyen aspectos de prevención y mitigación.
  • 24  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreGuatemalaGuatemala se caracteriza por tener un desarrollo ins-titucional bajo y dentro del sistema de gestión de de-sastres se alimenta la concepción de que los desastresson eventos excepcionales, y que son responsabilidadde autoridades futuras. La pobreza extrema de estepaís (que lo ubica en el octavo lugar de los 44 paísesmás pobres del mundo según Unicef) agrava el con-texto para la prevención de desastres, y se suma algrave conflicto armado que se desarrolló en el país.Una vez superado el conflicto, en 1996, el sistema degestión de desastres comenzó y creó la CoordinadoraNacional para la Reducción de Desastres ­–Conred–.MéxicoEl caso de México las medidas se han tomado demanera tardía pues la gran mayoría de los planes yprogramas que han existido se han elaborado des-pués de la ocurrencia de un gran desastre, ademásde que su vigencia está determinada por el tiempode duración de la administración gubernamental.Actualmente México cuenta con un Sistema Na-cional de Protección Civil –Sinaproc–, que apareciócomo respuesta al sismo de 1985. En 1988 se creó elCentro de Nacional para la Prevención de Desastres–Cenapred– y en el 2000 se promulgó la Ley Generalde Protección Civil. La connotación ideológica y latransposición de categorías y conceptos han origina-do que en la concepción general del sistema desapa-rezcan o se desvirtúen conceptos tales como desastre,prevención, mitigación y vulnerabilidad. La intervencióngubernamental y de las organizaciones sociales estáncondicionadas por los elementos que detonan en unasituación de emergencia, por la espectacularidad delevento y las consecuencias que generan. Sin embargo,ha tenido logros en cuanto al perfeccionamiento de losestatutos del sistema y la desmilitarización del sistemade gestión de desastres, al involucrar variadas clases deactores privados y públicos diferentes del ejército.PerúEn Perú, los eventos sísmicos junto con conflictosinternos impidieron en un comienzo el desarrollode un aparato institucional sólido y con mayor du-ración, en esta materia. Sin embargo, el desarrolloinstitucional de la junta de gobierno permitió la con-solidación de nuevas atribuciones para los munici-pios y la creación de políticas para el planeamientourbano y nacional. Fue así que, como consecuenciade sucesivos aprendizajes en el desarrollo del siste-ma de gestión de desastres, en 1972 se originó elSistema de Defensa Civil de Perú.En conclusión, con respecto a los sistemas de pre-vención y atención de desastres en América Latina sepuede decir que han surgido como respuesta a hechoscatastróficos, y por sugerencias internacionales.Se puede determinar, igualmente, que los siste-mas de prevención y atención en América Centralson más recientes que los sistemas en países comoMéxico, Colombia y Perú; por otra parte, en al-gunos países existe aún una disyuntiva entre lasestructuras derivadas de la lógica de la defensa ci-vil, con sus connotaciones militares, y aquellas quese desarrollan netamente en lo civil. Así, pues, seaprecia la importancia de lo político en la estruc-turación de los sistemas de prevención y atenciónde desastres.La prevención y la mitigación y la reconstruc-ción siguen marginadas en las funciones de los siste-mas de gestión de desastres, esto se relaciona con lapersistencia de estructuras inadecuadas que les danpoca importancia pues se presentan de una manerafragmentada al abordar los desastres.Una importante y preocupante conclusión es queno existe una relación directa entre la propensión re-lativa a los desastres y el grado de preocupación estatalpara hacerles frente; dicha preocupación debe partirdel carácter complejo de los desastres, es decir, éstosdeben ser atendidos en forma integral, y en este senti-docrearestrategiasqueinvolucrenalasorganizacionescomunitarias como parte importante de los sistemas.2.2.1. Casos post-desastre en América LatinaPara tener una mejor comprensión de los desastresen América Latina y de su atención por parte de losgobiernos se presentan estudios de caso de dos de losdesastres de mayor envergadura sucedidos en Amé-rica Latina en los últimos años. Es de aclarar que nose toma el caso del terremoto que ocurrió en Perú en
  • 25  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl 19 de septiembre de 1985, un sismo de inten-sidad de 8,1 grados en la escala de Richter y unaréplica muy fuerte en la tarde del día siguiente afec-taron en gran manera el área central de la ciudadde México. Ésta se caracterizaba por haber sido unazona lacustre prehispánica, sede de la ciudad deTenochtitlán, por lo cual su papel histórico es muysignificativo, allí se concentran importantes monu-mentos y edificios con estilos de diversas épocas.Efectos del sismoEl sismo afectó6en un 65% a la vivienda, en 15% aluso comercial, en 12% a establecimientos escolaresy en 6% a oficinas. Según las cifras anteriores, elproblema más apremiante al que se tuvo que dar so-lución y que demandó los mayores esfuerzos fue darsolución habitacional a las de familias afectadas porel terremoto. En la siguiente tabla se puede apreciarcon detalle las cifras de los daños ocasionados porel terremoto.Tabla 1. Afectación del terremoto de MéxicoUso Cantidad Porcentaje %Habitacional 3.746 65Comercial 840 15Educativo 704 12Oficinas* 345 6Hospitalario** 41 1Recreativo 33 1Industrial 19 -Total 5.728 100*de 196 inmuebles de oficinas públicas afectadas,solo el 1,5% era de propiedad federal pues la mayoríaeran rentados a particulares.** 22 sufrieron daños menores.Fuente: Documento: Política de vivienda para unespacio destruido. Alicia Ziccardiagosto de 2007 debido a que no se contó con fuentesde información suficiente para este estudio.En cada estudio de caso se hace una descripcióndel manejo de la emergencia, los daños, los costosde la reconstrucción y la política de vivienda.2.2.1.1 El caso del terremoto de MéxicoFoto 1. Terremoto de México.Fuente: www.helid.desastres.net Mapa 1. Zona afectada por el terremoto de México.Fuente: www.itu.int6 Datos, según La Comisión Metropolitana de Emergencia.
  • 26  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreSegún un informe de la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe –Cepal– (1985):“[se perdieron y debieron demolerse] alrededor de30.000 viviendas y se dañaron más o menos 60.000más. La Cepal estimó que el costo de reposición delas edificaciones destruidas alcanzaba los 158.500millones de pesos [unos 14.326 millones de pesosde 2008, aproximadamente 2,5 billones de pesoscolombianos], mientras que el de reparación de uni-dades que resultaron dañadas se sitúa en los 21.800millones de pesos [unos 1.970 millones de pesos de2008, aproximadamente 358.600 millones de pesoscolombianos]. A ello agregaba el valor del mobilia-rio alrededor de 26.400 millones de pesos más [unos2.386 millones de pesos de 2008, aproximadamente434.102 millones de pesos colombianos], de maneraque la pérdida total para el sector vivienda alcanzaríaa 180.300 millones de pesos [unos 16.296 millones depesos de 2008, casi 3 billones de pesos colombianos],sin incluir el valor de los terrenos para edificación”(Ziccardi, 1986: 139).El desastre se sumó a una coyuntura que atrave-saba la economía mexicana que se había iniciado acomienzos de los años ochenta y que llevó al país adesequilibrios internos y externos. El gobierno tuvoque tomar medidas en medio de esta circunstanciaen la que había tenido que reducir el gasto público.El sismo, de igual manera, puso en evidencia el de-terioro habitacional que tenía en ese momento elcentro de la ciudad de México, caracterizado por elhacinamiento, la insalubridad, la deficiencia en laprovisión de los principales servicios habitaciona-les (agua, drenaje) de las vecindades, que contrastacon el equipamiento y el transporte público que enesta zona de la ciudad estaba bien dotada.La afectación del terremoto se centró sobre dife-rentes formas de habitación, condiciones urbanas ycondiciones socio-económicas de la población sien-do los sectores más afectados (Ziccardi, 1986: 173):1. Los habitantes de las deterioradas e insalubresvecindades del centro de la ciudad de México,comprendidas por los barrios Tepito, Morelos,Guerrero, Doctores, algunas de ellas considera-das como monumentos históricos. En ellas vi-vían las familias con los ingresos más bajos y quetenían una larga permanencia en el centro dela ciudad.2. Los habitantes de los conjuntos habitacionalesadministrados por el sector público (Nonoalco-Tlatelolco y Multifamiliar Juárez, principalmen-te), construidos en los años cincuenta y sesenta yasignados a empleados del gobierno y trabajado-res incorporados al sistema de seguridad social.3. Los sectores medios que habitaban condominiosen renta o en propiedad adquiridos en el mer-cado privado de sectores de clase media, quellevaban construidos entre 15 y 20 años, y queperdieron sus viviendas.Esta variedad de condiciones sociales y eco-nómicas de las familias afectadas obligó a generardiferentes estrategias de atención para los gruposafectados.De la población afectada, el 52%, se ubicó conotra familia, el 32% se alojó en la vivienda afecta-da y el 11,18% se ubicó en campamento temporal7;estas últimas fueron en gran parte las de menoresingresos económicos (ver tabla 2).Tabla 2. Ubicación de los damnificados delterremoto de MéxicoUbicación Cantidad PorcentajesSin dato 294 3,86Albergue 641 8,43Campamento 209 2,75Con otra familia 3.956 52En vivienda afectada 2.507 32,96Totales 7.607 100Fuente: Subsecretaría de Vivienda. Dirección Generalde Política y Coordinación de Programas de Vivienda.7 Estos datos provinieron del Sistema Integral de Información deVivienda de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología – Se-due–, que llevo a cabo un seguimiento y control de la atención a losdamnificados que constituye una fuente de información comple-mentaria al Instituto de Investigaciones Sociales de la UniversidadNacional Autónoma de México –Isunam– (Ziccardi, 1986).
  • 27  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl proceso de reconstrucción tuvo como priori-dad importante dar vivienda a las familias que te-nían poca capacidad de pago ya que “Destinar unbajo porcentaje del ingreso familiar a gastos habi-tacionales permite garantizar otros consumos indis-pensables, particularmente alimentación” (Ziccar-di, 1986: 149).Periodo de reconstrucciónPara la atención y posterior reconstrucción des-pués del sismo, el presidente de la república creóuna Comisión Metropolitana de Emergencia y enel Congreso se instaló una Comisión Especial Plu-ripartidista para proponer que se elaborase un plande vivienda para los damnificados.Se constituyó, igualmente, un Fondo Nacio-nal de Reconstrucción donde se recaudaban losaportes de ciudadanos, organizaciones naciona-les y extranjeras, dentro del cual diferentes paísesrealizaban donaciones, estos recursos se utiliza-ron exclusivamente para la reconstrucción de losestablecimientos de salud y educativos, mientrasque los fondos para la reconstrucción de vivien-das que constituía igualmente una gran prioridadprovinieron de otras fuentes, parte del recurso fuedado por el gobierno federal (Massolo y Schtein-gart, 1992: 24).El 11 de octubre del mismo año se creó la Co-misión Nacional de Reconstrucción del DistritoFederal que luego paso a ser un comité, éste seencargó de “integrar un programa de reconstruc-ción de la ciudad que conjugara acciones públicasy privadas, para beneficio de todos los núcleos depoblación afectados por los sismos […] (artículo1º del Acuerdo del 11/D.O.)”. El comité esta-ba conformado por representantes del gobiernoy empleados públicos, se invitaba a participar apersonalidades destacadas como también a losrepresentantes de diferentes organizaciones, aso-ciaciones, universidades y entidades privadas, sinembargo, no se incluyeron los representantes delos damnificados. A pesar de lo anterior:“A medida que las dependencias gubernamentalesdefinían la política de programas de restitución o re-construcción de la vivienda, surgían las organizacio-nes de damnificados, se multiplicaban, definían susdemandas y condiciones, proponían alternativas departicipación, establecían y ajustaban los contactosy negociaciones con las autoridades y organismossolidarios no gubernamentales” (Massolo y Schte-ingart, 1992: 22).La complejidad de la reconstrucción en el aspec-to de vivienda requirió la participación de técnicos,profesionales y académicos dedicados al tema de lavivienda social, esto implicó que las institucionesdel Estado estuvieran dispuestas a implementarnuevas formas de relación con estos sectores de lasociedad civil.“La gestión urbana en sus diferentes niveles –pla-neación, acción institucional, acción política, asig-nación de recursos, realización de obras– no escaracterizada por esta forma de actuar de participa-ción efectiva de representantes de los intereses dela ciudadanía en la resolución de sus problemas máscotidianos. El terremoto movilizaba rígidas estruc-turas burocráticas que inmediatamente percibieronque, en un clima de solidaridad social generalizado,no podían aventurarse propuestas y soluciones sur-gidas exclusivamente de altos niveles dirigentes. Elproblema no era únicamente técnico-administrati-vo, sino que en un sentido amplio era político” (Zic-cardi, 1986: 161).La reconstrucción de viviendaEn cuanto a la reconstrucción de vivienda, se tu-vieron dos programas, el primero, que se encargabade atender las soluciones habitacionales para secto-res medios estuvo coordinado por la Secretaría deDesarrollo Urbano y Ecología –Sedue–; el segundofue el Programa de Reconstrucción HabitacionalPopular que se ocupó de las construcciones de lasvecindades céntricas.Por su parte, la población damnificada de lossectores medios que vivían en condominios admi-nistrados por el Estado u obtenidos por mecanis-mos tradicionales de mercado (alquiler o compra)tuvo dos alternativas de reconstrucción que ofre-cía el Estado:La primera era la opción de vivienda localizadaen la periferia de la ciudad, y la segunda, un crédi-
  • 28  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreto financiero por los fondos habitacionales. En losdos casos las condiciones crediticias tenían un in-terés del 4% y a plazos muy prolongados. Tanto laliviandad en el pago inicial, como la reducción degastos administrativos por compra, disminuyeronnotablemente el precio de estas viviendas para losdamnificados. De éstos, el 79,09% habitaba unavivienda en alquiler; sólo el 15,41% era propieta-rio y el 4,43% declaró poseerla en préstamo (Zic-cardi, 1986: 176).A pesar de estas medidas, el derecho a una vi-vienda o un crédito se enfrentaba a que hubieradisponibilidad en tiempos normales y que se cum-pliera con una serie de requisitos burocráticos y ad-ministrativos. Al mismo tiempo, la posibilidad deconcretar la atención gubernamental dependía engran medida de que la oferta fuera acorde a las ex-pectativas de los demandantes.Con respecto a lo anterior, muchas familias que-rían quedarse en las zonas donde habitaban y lossectores medios que habían habitado condominiosdel mercado privado tenían problemas pues era di-fícil acceder fácilmente a una vivienda de la calidadde la que tenían.“La lejanía de la oferta del sector público y las con-diciones precarias del medio en que se localizan lasviviendas del sector público, así como el bajo montode los créditos de interés social para optar por unaunidad del mercado privado, limita sus posibilidades.De igual forma, para los sectores de más bajos ingre-sos. Habitantes en azoteas, jubilados y pensionados,una población no asalariada, hacer frente al pago deuna cuota, aun cuando ésta sea baja, es muy difícil”(Ziccardi, 1986:173).Renovación habitacional popularPara la reconstrucción de las viviendas popula-res del centro de la ciudad se decidió crear unnuevo organismo gubernamental, de carácterpúblico, descentralizado y con patrimonio propiodenominado: Renovación Habitacional Popular;estaba compuesto por un director general y unajunta de gobierno constituida por representantesde diferentes secretarías de Estado y organismosfinancieros.Dentro de sus principales funciones estuvieron:promover y ejecutar los programas de vivienda; laadquisición, urbanización y cambios de lotes paraconstrucción de los inmuebles urbanos; estable-cer sistemas de apoyo técnico y financiero y cré-ditos para los programas de autoconstrucción yreparación de las viviendas afectadas; promoverel funcionamiento de cooperativas de vivienda deconformidad con el programa; brindar infraestruc-tura y equipamiento urbano de la zona metropoli-tana del Distrito Federal para regular el mercadode terrenos e incentivar la participación de la co-munidad en la ejecución de las acciones, obras einversiones (Ziccardi, 1986: 176).El programa se llevó a cabo con la formación de13 jefaturas de zona en las que se distribuyó la totali-dad de los predios incluidos en el decreto expropia-torio y cuyas viviendas deberían ser reconstruidas.Se instalaron, a su vez, cuatro parques de materialescon lo que se puso a prueba un sistema de comer-cialización con participación gubernamental a finde garantizar el acceso a los principales materialesde construcción con los precios más bajos del mer-cado. El desafío que enfrentó este programa fue elde garantizar a la población su derecho a continuarviviendo en el centro de la ciudad de México (Zic-cardi, 1986: 175).Un primer momento, fue la labor de “promociónsocial”, que tenía como fin informar a la poblaciónpara que se constituyeran “mesas directivas” querepresentaran a cada vecindad y que fueron deno-minadas “Consejos de Renovación”. La expediciónde un certificado personal dio derechos y garantizóal jefe de familia la propiedad de una vivienda dig-na y decorosa, en el que se respetaba la vecindad yel arraigo de los pobladores originales (RenovaciónHabitacional Popular, citado por Massolo y Schte-ingart (1992).Los recursos financieros de este organismo fue-ron incluidos en el presupuesto de la Federación, yse manejó un sistema de crédito con el Banco Inte-ramericano de Reconstrucción y Fomento –BIRF–para ser destinado a la reconstrucción del centro dela ciudad, particularmente para vivienda popular.“Según informaciones obtenidas, en una primera
  • 29  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreetapa el BIRF otorgó 150 millones de dólares, loscuales serán aplicados de acuerdo con las reglas deoperación de Fonhapo, organismo propuesto comoinstrumento financiero del gobierno federal” (Zic-cardi, 1986: 177).La renovación urbana fijó los precios para lasolución de vivienda nueva, la rehabilitación y re-paraciones menores. Se estableció un plazo para elpago de 8 años y medio. La renovación urbana llevóa cabo 44.000 acciones de vivienda. Se contrataron800 empresas constructoras para la ejecución de lasobras; se aplicaron once prototipos de vivienda dise-ñado por el mismo organismo, que se diferenciabanpor las dimensiones del predio y otras característi-cas específicas, lo que tenían en común eran los 40m2por vivienda, que comprendía los servicios sani-tarios, cocina, lavadero, dos habitaciones, comedor;es este esquema se conservaba el patio central deuso comunal característico de las vecindades. Lapolítica gubernamental, ante las reivindicaciones ymovilizaciones de damnificados, buscó respetar elarraigo y modo de vida de los habitantes.Los organismos vecinales tuvieron dos alternati-vas para la proyección de sus nuevas viviendas; laprimera hacía referencia a aceptar las condicionesde financiamiento de las empresas constructoras deRenovación del Hábitat Popular –RHP–, pero se de-fendían los diseños que realizaron los vecinos en con-junto con los arquitectos de las universidades y conla supervisión del proceso constructivo; la segundaconsistía en obtener financiamiento por parte de al-gunas ONG, diseñar los proyectos en conjunto conasesores y asumir la autoconstrucción como mano deobra vecinal (Massolo y Schteingart, 1992: 24).Es necesario destacar la importancia del papelque cumplieron los organismos no gubernamenta-les, las universidades y los grupos de asesores y pro-motores en situaciones de catástrofe y en relación alas necesidades de la población afectada.La participación de la Unión Popular NuevaTenochtitlán: un caso dentro de la rehabilitacióndel hábitat popularUnión Popular Nueva Tenochtitlán. Fue confor-mada en días posteriores a los sismos por vecinosy damnificados y llegó a agrupar 2.500 familias dedos sectores del sur y el norte de un cuadrante delcentro de la ciudad. Se constituyó como un logro deorganización comunitaria, pues en las vecindadesexistían pocos antecedentes de organización antesdel sismo. Adicionalmente, el grado de percepciónde la existencia de intereses comunes era bajo, asícomo el grado de integración de los vecinos, pero lasituación empezó a cambiar después del sismo que“sacudió no solo las viviendas sino también las con-ciencias” (Massolo y Schteingart, 1992: 32).Los vecinos inicialmente dependieron de supropia iniciativa y de la ayuda espontánea de lapoblación pues la ayuda estatal se demoró en lle-gar a este sector. Al principio se carecía de unaforma ordenada para recibir ayudas, las primerasexperiencias a ese respecto impulsaron a la forma-ción de la unión de vecinos y damnificados en elsector sur, apoyados por la realización de peritajesinformales realizados por estudiantes y maestrosuniversitarios para la organización de cinco cam-pamentos en la calle. Las mujeres se organizaronpara preparar comida y cuidar los niños, mientrasque los hombres levantaban albergues improvisa-dos con materiales como lonas y plásticos. De estamanera surgió esta comunidad, como un grupo devecinos que se reunían para promover la accióncolectiva durante la emergencia.El apoyo oficial fue nulo inicialmente. Algunospartidos políticos se hicieron presentes, pero despuésde que la comunidad ya estaba organizada, y no seconcretaron las acciones prometidas por ellos. La ne-cesidad de hacerse escuchar por las autoridades diolugar a las movilizaciones de la población, hasta lograrser escuchados por el presidente de la república.Las formas de organizaciónLas organizaciones iniciales fueron las comisiones definanzas, mujeres, técnica, jurídica, padres de familia,cultural y de apoyo o auxilio. En primera instanciamuchos vecinos manifestaron su voluntad de colabo-rar en ellas, pero no todos lo hacían efectivamente.La comisión técnica, que inicialmente se encargó delas funciones de peritaje y más tarde de las activida-des relacionadas con los proyectos de vivienda, fue la
  • 30  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreque más trabajo tuvo y la que contó con la participa-ción activa de un mayor número de vecinos.Al comenzar la expropiación de inmuebles y elprograma de reconstrucción habitacional, la uniónde vecinos y damnificados del centro empezó a ar-ticularse a través mesas directivas representativasde cada una de las vecindades cuya función eracanalizar las gestiones relacionadas con los pro-gramas de vivienda. Se promovieron asambleas encada vecindad como mecanismo para la eleccióny nombramiento de mesas directivas conforma-das por un presidente, un secretario y dos vocales.También se conformaron comisiones para la par-ticipación en la elaboración de actividades y pro-yectos (Massolo y Schteingart, 1992: 34).La gestión y ejecución de los programas de vi-vienda fue el motor de la movilización y organiza-ción vecinal, lo cual dio lugar a una experienciafundamental de participación. La elaboración delos proyectos fue confiada por la organización veci-nal a grupos universitarios de apoyo, que prestabanun trabajo de asesoría técnica y social a través deprofesores y estudiantes voluntariamente involu-crados, todo esto bajo la firma de un convenio entreuniversidades y el RHP.“Este procedimiento hizo que todas las familias in-volucradas participaran directamente en la elabora-ción de proyectos, lo que hizo que las necesidadesespecíficas de cada familia fueran contempladas, ypor otra parte que los ajustes del espacio asignado acada vivienda, así como las reubicaciones que resul-taron necesarias debido a las normas de construcciónaplicadas, fueran procesadas sin mayores conflictos”(Massolo y Schteingart, 1992: 34).La Unión participó en la construcción de losalbergues provisionales para los cuales propusomódulos de 20 m2para cuatro personas y para másde cuatro se adicionaron los módulos necesarios.Igualmente, se realizaron esfuerzos para lograr lainversión para la construcción del equipamiento, elabasto, el empleo y la capacitación.Adicionalmente a lo anterior, dentro de lasvecindades se promovió la venta de artículos deprimera necesidad adquiridos en la central delabasto, pararon el fin de tener un fondo para lasfamilias más necesitadas, así como también se rea-lizaron las gestiones para el suministro gratuito devíveres para familias cuyos miembros fueran niños,madres gestantes, ancianos o enfermos. Este su-ministro se puso en marcha en los campamentosde vivienda provisional para familias de similarescondiciones en el área.A partir de la medida expropiatoria del 21 deoctubre de 1985, el programa de reconstrucciónde vivienda en el sector inició un proceso largoy complejo de negociación, movilización, orga-nización y elaboración de proyectos que implicóuna progresiva diversificación de soluciones porenfrentar. Éstas incluían la rehabilitación de in-muebles catalogados como monumentos históri-cos, estos proyectos implicaban gastos adicionalesque no estaban contemplados inicialmente porla Rehabilitación Habitacional Popular y que elInstituto Nacional de Antropología e Historia–INAH– no cubrió, entonces la CoordinadoraÚnica de Damnificados planteó que esos gastosde la rehabilitación los auxiliara el RHP sin costoadicional para los vecinos. Otro problema que setuvo que enfrentar fue el de los recursos de ampa-ro interpuestos por parte de los propietarios conpredios que resultaron expropiados, fueron 36 ve-cindades de las cuales cuatro quedaron excluidasdel programa gubernamental debido a la renova-ción de la medida expropiatoria, en estos casos losvecinos contaban con certificados de derechos yla Unión gestionó su reubicación en proyectos devivienda nueva.En las vecindades ubicadas en predios no ex-propiados, la estrategia de la Unión consistió enla elaboración de proyectos para solicitar su finan-ciamiento a diversas organizaciones y organismos.Adicionalmente el gobierno federal retomó elplanteamiento de la Coordinadora Única de Dam-nificados respecto a la ampliación del programade reconstrucción habitacional a través del lanza-miento de la fase II, la Unión abrió un frente detrabajo para la obtención de la línea de financia-miento correspondiente.
  • 31  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreConclusiones del caso mexicanoEl caso del terremoto de México ofrece unas pers-pectivas interesantes respecto a cómo se atendió elreasentamiento poblacional. En primera instancia,como se comentó, los daños causados a las vivien-das significaron el 65% de los daños totales del te-rremoto, situación que se constituía en uno de losproblemas más apremiantes que debían solucionarlas autoridades locales y de la sociedad civil.En cuanto a los daños a las viviendas, se en-cuentra que el sector centro de la ciudad fue elmás afectado por el sismo y sus replicas pues allí eluso habitacional tenía un peso importante. Mu-chas de las vecindades y los diferentes edificiosque fueron construidos por el Estado mediantela política de vivienda de México se encontra-ban en malas condiciones por la falta de man-tenimiento –debido, en parte, a ambigüedadesen la tenencia–, lo que muy posiblemente hizoque las estructuras e infraestructura fallaran. Esigualmente importante resaltar la diversidad deformas de habitación de las familias del centro,por un lado estaban las vecindades, los inquilina-tos, las azoteas convertidas en apartamentos y losconjuntos de edificios, y por el otro, los estratossocio-económicos de las familias.La reconstrucción también presenta aspectosimportantes que pueden servir para dar luces parael reasentamiento post-desastre, en primera instan-cia está la política de vivienda –por atribuirle estenombre– que se propuso en dos sentidos, una di-rigida a los sectores medios, y la otra, a los secto-res de menores ingresos, esta última demandó losmayores esfuerzos debido a los ingresos familiares ya que no tenían acceso a créditos, además, porqueapuntó a la permanencia de los damnificados en lamisma zona. El organismo de Renovación del Hábi-tat Popular –RHP– fue creado específicamente paradar solución a esta demanda de vivienda que estabaconstituida por las familias de menos ingresos.Es interesante notar cómo la población de dam-nificados va trabajando de manera alterna al procesode reconstrucción cuando se están tratando las estra-tegias que se han de seguir, pues en México, como enalgunos otros casos, muchas veces los damnificadosno aparecen como parte del trazado de ellas. Los de-sastres hacen que la población se organice para hacerfrente a la situación creada por el evento. Como sepuede observar en el ejemplo de la Unión, la ayudainstitucional –RHP– llegó tardíamente, cuando ya sehabían adelantado los procesos organizativos de lamisma, y tuvo que articularse con este tipo de orga-nizaciones. La universidad jugó un papel muy impor-tante como actor en la concertación del diseño de lasviviendas entre la institucionalidad y las familias.Los procesos de reconstrucción, como se pue-de observar, son procesos que se construyen en lavida cotidiana, que necesitan ser afinados en elcamino dependiendo de los inconvenientes quesurjan, ellos se hacen y se deshacen en el camino,son producto de consensos pero también de disen-sos. Lo importante es la participación de toda lasociedad involucrada.2.2.1.2. El caso del terremoto de El SalvadorFoto 2. Terremoto de El Salvador
  • 32  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreMapa 2. Afectación del terremoto en El SalvadorFuente: El Diario de Hoy, El Salvador.8 El huracán Mitch hizo su aparición en suelo Salvadoreño el 31 de oc-tubre de 1998 y generó fuertes vientos y lluvias hasta el 3 de noviembredel mismo año. Según el Comité de Emergencia Nacional –COEN–hubo 240 fallecidos y más de 10.000 personas damnificadas. Fuente:Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS). HuracanesGeorges y Mitch. Serie Crónicas de desastre, Washington, D.C., 1999.Los sismos de enero y febrero del 2001 lleganen un momento particular, pues el país no se habíaacabado de recuperar de los efectos de la guerra queduró 12 años y la región no se había superpuestotodavía de los efectos de las inundaciones produci-das por los fuertes vientos del huracán Mitch queocurrió dos años antes8.Efectos de los sismosLos sismos del 13 de enero y 17 de febrero de 2001dejaron 1.159 personas fallecidas, 8.122 personasheridas y 1’582.428 damnificados en todo el país.Produjeron significativos daños en las edificacio-nes y en la infraestructura de servicios, tanto enlas áreas urbanas como rurales. Los principalesdaños se concentraron en los departamentos deLa Paz, San Vicente, San Salvador y Cuscatlán yEn 2001 ocurrieron dos sismos en El Salvador–el 13 de enero y 17 de febrero–, el primero, conuna magnitud superior a los 7,5 grados Richtersacudió el territorio salvadoreño con una inten-sidad que se hizo sentir desde Costa Rica hasta elsur de México. En Guatemala y Honduras tam-bién se reportaron varios muertos y heridos, asícomo estructuras derrumbadas; el segundo, tuvouna magnitud menor y una afectación menosextensa que el primero, sin embargo sus efectosempeoraron las condiciones de vida y el desarro-llo económico del país. El Salvador tiene grancantidad de amenazas naturales como resultadode fallas geológicas, ocurrencia de huracanes, de-forestación, erosión, incendios, entre otras, ade-más, muchas de las construcciones se consideraninadecuadas ya que los materiales son de muybaja calidad (cartón, bahareque, adobe), por otraparte, la mayoría de las grandes edificaciones noestán diseñadas de acuerdo con un código sísmi-co o normas de sismo resistencia, mientras queotras edificaciones dañadas continúan siendousadas para diversos fines, esto genera una granvulnerabilidad en un evento sísmico.
  • 33  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrese registraron otros de menor envergadura en losdepartamentos vecinos. El segundo sismo afectóal departamento de San Salvador donde ocurrióun deslizamiento de tierra en los barrios de LasMercedes y San Jacinto, cerca del volcán de SanSalvador y en las proximidades de Los Chorros.Pero un alud de tierra en el departamento de LaLibertad produjo el mayor número de muertos ydejó 687 viviendas enterradas en el área urbana alsur de Santa Tecla (colonias Colinas I y II, SantaEduviges, Las Delicias y Las Palmeras). Igualmen-te, muchos daños se produjeron en comunidadesrurales, donde hubo destrucción de casi el totalde sus edificaciones. Los terremotos fueron parti-cularmente adversos al sector rural: afectaron laproducción agropecuaria y las viviendas de 25.000familias de productores agrícolas.En la tabla 3 puede observarse la poblaciónafectada. El número de damnificados que de-jaron los sismos de enero y febrero ascendió a1’582.428, que corresponde aproximadamente al15% de la población total de El Salvador. Estacifra demuestra el gran daño producido por estossismos sobre el país.El mayor efecto lo sufrió el sector de la viviendapues resultaron destruidas, enterradas y seriamentedañadas un total de 335.749 viviendas, con dañosen sus servicios de agua potable, saneamiento y dis-posición de residuos sólidos (OPS, 2002: 30) (vertabla 4). Asimismo, los terremotos tuvieron efectosnegativos sobre las construcciones de equipamien-tos tanto educativos como de salud.Después del primer sismo, los deslizamientosfueron los fenómenos secundarios más destructivosy la causa de la mayor parte de las muertes huma-nas, además de afectar severamente a las líneas vi-tales (carreteras, acueductos, líneas de transmisióneléctrica) y a las viviendas.Tabla 3. Población afectada por los dos sismos en El Salvador*13 de enero 13 de febrero TotalFallecidos 844 315 1.159Heridos 4.723 3.399 8.122Damnificados 1’329.806 252.622 1’582.428*Datos oficiales del COEN en El Salvador - Earthquake OCHA Situation Report No. 8, 2001. [Página web: www.terremotoelsalvador.org.sv/smicentral2/www2/reportes_ocha.htm].Tabla 4. Resumen de las viviendas afectadas en los sismos de El Salvador13 de enero 13 de febrero TotalViviendas dañadas 169.792 15.706 185.498Viviendas destruidas 108.261 41.302 149.563Viviendas enterradas 688 0 688Total viviendas afectadas. 278.741 57.008 335.749
  • 34  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreTanto los terremotos como sus réplicas tuvie-ron como secuela grandes pérdidas sociales y eco-nómicas, lo que implicó, como hecho prioritario,un re-direccionamiento de todos los aspectos dela política pública y la necesidad de planear la ar-ticulación de una estrategia de desarrollo integralpara el país. Los terremotos también tuvieron im-pactos en la esfera de lo político, como fueronel recrudecimiento de conflictos de intereses devieja data, el surgimiento de nuevos, el debilita-miento del poder dominante o el reforzamientode los autoritarismos y el debilitamiento de la lo-calidad organizada para hacer frente a la calami-dad (Romano y Acevedo, 2001).En la siguiente tabla, se pueden observar losdaños económicos y pérdidas generales produ-cidos en El Salvador como consecuencia de lossismos de 20019.9 En febrero de 2001, la Cepal –designada para realizar la evaluaciónde los daños económicos– realizó dos informes con base en otrospreliminares y parciales del gobierno y sus dependencias, los delgrupo de trabajo del sistema de la ONU en el país, y los de la Ofi-cina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios –OCHA– delas Naciones Unidas. La cuantificación de los daños se realizó en términos de daños directos(afectación de flujos de ingresos e incrementos de costos por causa deldesastre, estimados a precios corrientes), e indirectos, estimado conbase en el momento del desastre. La suma total de los daños ocasiona-dos por los sismos fue estimada en 1.603,9 millones de dólares.Tabla 5. Daños originados por los sismos de enero y febrero en El SalvadorTotal Directo Indirecto Pública Privada % del dañoTotal 1.574,0 938,8 665,0 566,7 1.043,5Social 562,7 496,4 120,3 237,7 326,6 40%Educación 210,5 190,4 20,1 88,7 141,9Salud 72,4 55,9 16,5 72,4 N.D.Vivienda y asentamientos 333,8 250,1 83,7 96,7 236,8Infraestructura 472,3 96,7 375,6 171,2 301,2 32%Electricidad 16,5 3,2 13,2 ND 13,2Agua y saneamiento 23,1 18,7 4,4 13,1 10,0Transportes 432,8 74,8 358,0 154,8 278,0Productivos 339,4 243,7 95,6 15,3 324,1 20%Agropecuario y pesca 93,2 70,6 54,6 ND 79,8Industria, comercio,turismo246,2 205,2 41,0 1,9 244,3Medio ambiente 71,0 102,0 ND 102,5 N.D. 5%Otros daños y gastos 42,9 N.D. 73 40 33 3%Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal (2001). El Salvador. Evaluación del terremoto delmartes 13 del 2001 y Addendum al documento de evaluación del 13 de enero. Sede subregional de la Cepal, México D.F.
  • 35  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl mayor impacto del sismo del 13 de enero seprodujo en la destrucción de la producción y delas existencias de la micro y la pequeña empresa,orientadas al mercado interno, y de la medianaempresa de los sectores agropecuarios, industria-les y comerciales. La gran empresa de los mismossectores prácticamente no sufrió ningún daño. Enel segundo sismo, igualmente, las micro, pequeñay mediana empresas sufrieron un impacto negativomuy severo.Periodo de reconstrucciónEl día siguiente a la calamidad, la Asamblea Legisla-tiva declaró el estado de calamidad pública y desastrenacional en El Salvador, así se activó el Comité deEmergencia Nacional –COEN– y presidente de larepública hizo la solicitud del apoyo de la comuni-dad internacional. Ese mismo día se realizaron eva-luaciones por sectores, la información se centralizóen el COEN, al que se delegó como fuente oficial yse le encargó de la coordinación de las acciones dela entidades y organizaciones que conforman el Sis-tema Nacional de Emergencia –Sisnae–: el Estado,las autoridades locales, las entidades autónomas, lasinstituciones de socorro y de servicios, y las ONG.El 14 de enero la presidencia creó la ComisiónNacional de Solidaridad –Conasol–, que fue coor-dinada por el primer designado a la Presidencia dela República, la ministra de Relaciones Exteriores(canciller) y el presidente de la Asociación Nacio-nal de la Empresa Privada –ANEP–, y tenía comoobjetivo “recibir y canalizar la ayuda de donantesnacionales e internacionales, así como de gobier-nos y ONG internacionales”. Adicionalmente, elgobierno central designó a la Fuerza Armada paracoordinar las operaciones de emergencia, lo queimplicó un trabajo conjunto entre ésta institucióny el COEN; el Ministerio de Hacienda se designócomo coordinador de las actividades de las fases derehabilitación y reconstrucción.Se establecieron tres fases en el manejo deldesastre:• (Enero-octubre de 2001), atención de la emer-gencia: con el objetivo fundamental de salvar vi-das, reubicar y mantener a los damnificados enalbergues temporales.• (Enero-mayo de 2001), rehabilitación: con eldesignio de mitigar los efectos del sismo y devol-ver la normalidad a la población.• (Hasta 2005), reconstrucción: cuyo propósitoera ejecutar proyectos prioritarios y de impactoinmediato, en pro de la recuperación de la eco-nomía nacional y local.Muchos de los afectados por el sismo se emplaza-ron en los albergues y refugios que establecieron elgobierno nacional, las municipalidades y las ONG,y en otros tantos que fueron instalados espontánea-mente. Éstos fueron ubicados en centros educativos,zonas deportivas y terrenos baldíos, algunos estabanabiertos durante las 24 horas, otros sólo eran dormi-torios. Soluciones alternativas a los refugios fueronel establecimiento de tiendas y toldos, en algunosde esos casos la gente se quedaba cerca de los lotesde sus viviendas para cuidar sus pertenencias.Según cifras del COEN, 4.047 personas fueronalojadas en albergues permanentes y dormitorios que seubicaron en centros educativos de los departamentosafectados; los más grandes e importantes fueron ins-talados por las municipalidades, en espacios abiertos,como centros deportivos y terrenos municipales. Den-trodeloscampamentossecrearonlasGuíasOperativaspara la atención integral de la población, en las que sedefinían las características del comité responsable delalbergue y del equipo de salud permanente.Programa de Reconstrucción de ViviendasLos terremotos significaron un retraso de cincoaños y la demanda más alta de vivienda en la últimadécada. Lo anterior se sustenta en que en 1992 eldéficit habitacional era de 595 mil viviendas, parael año 2000 se había reducido en un 10,5%; sin em-bargo con el sismo se aumentó a los niveles de 1995,586.640. En el año 2000 El Salvador había reducidola producción de vivienda debido al bajo crecimien-to económico, un 67% de hogares eran propietariosde vivienda. Ésta ocupaba entre el 20% el 25% depresupuesto mensual más la alimentación que re-presentaba un 60 a 70% (Sandoval, 2002: 5).
  • 36  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn El Salvador, como en el resto de países latinoa-mericanos, en la década de los noventa el Estado pasóa ser un agente regulador de los procesos y la produc-ción de la vivienda se centró en la asignación de unsubsidio para las familias. En este sentido, se diseñaronvarios programas enfocados a la población de menosingresos para garantizar los derechos de propiedad,canalizar subsidios y proporcionar créditos, se creó,entonces, el Fondo Nacional de Vivienda Popular–Fonavipo–, con la misión de desarrollar programaspara familias de ingresos entre 0 y 2 salarios mínimos,en donde se les ayudaba con créditos, seguridad jurí-dica sobre la propiedad y seguridad física del albergue,en este sentido se buscaba la compra de vivienda oterreno, adquisición legal del lote para titular, mejora-miento de vivienda y reubicación si es necesario.Esta institución trabajó en conjunto con otrasinstituciones en el programa hacia 2000 a 2004“Salvador un país de propietarios” y como modali-dades de acción tenía los programas de (Sandoval,2002: 2):• Calles en desuso (derecho sobre vías no utiliza-das como líneas férreas).• Asentamientos existentes, donde se busca la le-galización de la tenencia del terreno.• Los Nuevos Asentamientos Organizados–NAO–, para los casos de reubicación. Esta mo-dalidad había sido aplicada en mayor medida enlas regiones rurales.El programa de reconstrucción de vivienda sebasó, primordialmente, en la aplicación de la polí-tica nacional anteriormente descrita para lo cual seutilizaron las modalidades señaladas anteriormen-te como la de NAO, contribuciones individuales yproyectos especiales.Dentro del programa de reconstrucción se creóuna vitrina inmobiliaria para facilitar el acceso deinformación a las municipalidades donde se presen-taron varios tipos de estas viviendas. En este espa-cio, diversas constructoras incursionaron en estaoferta competitivamente (Sandoval, 2002: 6).Según el Plan de Reconstrucción del Vmvdu,24.580 viviendas fueron destruidas por los terremo-tos y 6.467 dañadas para reubicación. La soluciónde vivienda contempló el lote, la inscripción, losservicios de infraestructura y vivienda. Esto busca-ba favorecer a familias con ingresos inferiores a losdos salarios mínimos que correspondían, según da-tos, al 60% de las familias afectadas por el sismoLos proyectos se definieron con base en las de-mandas ingresadas por los comités de reconstruc-ción local. Éstos propusieron las familias que sedebían beneficiar, luego se realizaron los contratospara la construcción de vías y la licitación públi-ca en paquetes de 100 a 300 viviendas en las quepodían participar constructoras u ONG. De las49.454 viviendas construidas entre enero y julio de2001, 9.779 habían sido producto del programa deesta institución.Las familias con ingresos entre 0 y 2 salarios mí-nimos contaban con pocas alternativas para satisfa-cer la necesidad de viviendas, generalmente la quetenían era comprar un lote en el cual construíanuna vivienda provisional y paulatinamente asig-naban recursos para la construcción de viviendapermanente a lo largo del tiempo. Este proceso dedesarrollo progresivo era amparado por el gobiernoy su legislación, la oferta para estas familias era unlote con servicios.El proyecto de Fusai (De León, Urias, Rodríguez y Barraza, 2008)Después de los terremotos, a finales de 2003, la Fun-dación Salvadoreña de Apoyo Integral –Fusai10– ini-ció esfuerzos para apoyar la reconstrucción del paíscon recursos del Fondo Revolvente de Vivienda y elapoyo de la Cooperación Sueca a través del Proyectode Emergencia y Reconstrucción, mediante un conve-nio con la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional–ASDI–. El monto de la contribución sueca ascendióa SEK$24’000.000 (unos $200,4 millones de colones10 Fusai es una organización sin fines de lucro, creada en 1993 paradar continuidad de las operaciones de la Asociación Salvadoreñade Apoyo Integral –ASAI–, fundada en 1988 con el apoyo del Sis-tema de Naciones Unidas. La Misión de Fusai es: “Apoyar la inserción socio-económica delos sectores, actores y regiones con menor acceso a los beneficiosdel desarrollo”.
  • 37  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastredel Proyecto de Emergencia y Reconstrucción, cofi-nanciado por ASDI, se logró apoyar con subsidios alcapital prestado a personas que recibieron una vivien-daenunNAOdesarrolladodespuésdelosterremotos,que les permitiera tener una cuota de pago del créditoentre un 20% y un 30% menos; y el subsidio total alcapital a un reducido número de personas, alrededordel 3%, que vivían en una situación muy precaria yque no podían asumir el compromiso crediticio.El componente de contrapartidas para el mejora-miento de barrios, buscaba aprovechar los recursosdel préstamo del Banco Interamericano de Desa-rrollo –BID– en su componente mejoramiento debarrios, el cual, mediante concursos, preveía finan-ciar proyectos para su mejoramiento. Los recursosde ASDI se utilizarían para contrapartidas de talesproyectos. En esta propuesta se incluyeron otrosproyectos y se estimaba beneficiar a 995 familias.En la etapa constructiva, el proceso de participa-ción de los beneficiarios se constituyó en requisitofundamental del proyecto, su inclusión se iniciabadesde el momento de recibir información, y pasabapor los procesos de selección, formación de grupospara la ayuda mutua, participación en el procesoconstructivo y, finalmente, al ser parte de los proce-sos de desarrollo autogestión.Las soluciones habitacionales construidas porFusai consistían en: una unidad básica de 5,80 x4,80 metros, con un área construida de de 28 m2.Únicamente en el Proyecto Padre Pezote la vivien-da tenía un área de construcción de 21 m2, porquedisminuyó la medida del fondo a 3,80 metros.Formas de organizaciónAquí la participación fue entendida como el ac-ceso a oportunidades, lo que incluía contribuir enla construcción, en procura de mejorar las condi-ciones de habitabilidad de la población. Esta opor-tunidades no sólo atañían a la solución de vivienda,sino a los múltiples aspectos de la vida comunitaria,los cuales eran apoyados por la institucionalidadde 2008, aproximadamente $42 mil millones de pe-sos, que en 2001 eran unos $33,4 millones de colones,aproximadamente $700 millones de pesos). El plazode finalización establecido en el Convenio de Coope-ración fue el 31 de marzo de 2006, posteriormente sesolicitó una prórroga al plazo de extensión, la cual fueaprobada para el 28 de febrero de 2007.Las acciones emprendidas permitieron la reubi-cación inmediata de 1.200 familias que vivían en zo-nas de vulnerabilidad y alto riesgo y, posteriormente,la construcción de viviendas permanentes bajo lamodalidad de Nuevos Asentamientos Organiza-dos –NAO–de desarrollo progresivo. Así, también,se logró la habilitación de 1.350 lotes con serviciosbásicos que permitieron reubicar a igual número defamilias con soluciones habitacionales temporales.El proyecto que propuso tuvo como objetivo ge-neral: “contribuir al proceso de reconstrucción nacio-nal post-terremotos 2001, mejorando las condicionesde vida de las familias afectadas por los terremotos,a través de la construcción de vivienda permanente,mejoramiento de servicios básicos y fortalecimientode las organizaciones comunitarias”. Los objetivosespecíficos fueron: “I) Apoyar a las familias afectadasy damnificadas directamente por los terremotos del2001 para la construcción de viviendas permanentesde desarrollo progresivo; II) Consolidar los NuevosAsentamientos Organizados –NAO– surgidos des-pués de los terremotos, a través del mejoramientode servicios básicos, movilizando contrapartidas derecursos estatales y/o de otros actores locales; y III)Fortalecimiento de las organizaciones de las comu-nidades afectadas por los terremotos para la gestiónde proyectos y movilización de recursos estatales oprivados para el mejoramiento de la infraestructura yservicios básicos”11.El proyecto propuesto por Fusai comprende trescomponentes principales: Subsidio para la cons-trucción de vivienda, contrapartidas para el mejo-ramiento de barrios y asistencia técnica y social.El subsidio para la construcción de vivienda con-sistió en la asignación de un subsidio, con recursos deASDI, para el financiamiento de la vivienda perma-nente a beneficiarios que hubieran adquirido median-te crédito un lote con servicios. Además, con recursos11 Propuesta base para la formulación de un proyecto de construcciónde vivienda permanente para familias afectadas por los terremotosdel 2001. Fusai, noviembre de 2003.
  • 38  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrelocal; así, tal tipo de participación incluyó a be-neficiarios, gobiernos municipales e institucionesde diversa índole, y se concibió a partir de dosmodalidades: la primera fue la inclusión de las fa-milias beneficiarias en el proceso de construcción,a partir de su empoderamiento como actores de laplanificación y gestión en varios niveles del pro-ceso, para lo que se conformaron grupos de ayudamutua, que tuvieron capacitaciones de alrededorde ocho horas de duración, en temas relacionadoscon la importancia de la organización y el trabajoen equipo, los procesos constructivos que se ibana desarrollar, la necesidad del control de calidady el plan de mantenimiento de las viviendas. Lasegunda consistió en la contribución hecha porlos gobiernos municipales en obras de infraes-tructura, de vital importancia para el desarrollode los asentamientos.Tres acciones básicas favorecieron la partici-pación como acceso a oportunidades: primero,identificación y selección de los beneficiarios, bajocriterios como su limitada capacidad de pago y laobtención del título de propiedad de un terreno; se-gundo, creación de un fondo de garantías para sub-sidiar el capital de las familias con menor capacidadde pago; tercero, difusión de las condiciones de loscréditos. Debe anotarse que, si bien el porcentaje defamilias beneficiadas encabezadas por mujeres fuealto, esto obedeció a una alta demanda de viviendaentre la población femenina y no a la existencia depolíticas específicas para este segmento poblacio-nal, ni siquiera en el marco del fondo de garantía12.Resumiendo, el proyecto se valió de las siguientesacciones para promover la participación:• Difusión de la información sobre el proyecto ysus criterios de participación.• Integración de los grupos de ayuda mutua.• Capacitación de los grupos en aspectos organi-zativos.• Capacitación en mantenimiento y buen uso deviviendas y letrinas.• Capacitación en gestión interinstitucional, ciclode proyectos y desarrollo local con enfoque degénero.• Realización de gestión de recursos ante diferen-tes instituciones públicas y privadas.Durante el proceso de construcción, la comu-nidad colaboró con tareas como limpieza de lotesy traslado de materiales de construcción, y otrasde menor exigencia física para el caso de las muje-res. Una importante labor que se les designó a losbeneficiarios fue la supervisión de la labor de losalbañiles, teniendo la responsabilidad de firmar lasatisfacción o descontento con la unidad habita-cional que recibían. En esta fase los gobiernos mu-nicipales contribuyeron con asignación de lugarespara reuniones, creación de fondos para proyectosde servicios de infraestructura básica y comunal y lagestión de recursos ante instancias como el Fondode Inversión Social para el Desarrollo Local –Fisdl–y otras instituciones locales.En la etapa de post-construcción se impulsóla formación de líderes, estructuras comunitarias(Asociación de Desarrollo Comunal –Adescos–) ymiembros del Comité de Desarrollo Local, median-te talleres de formación en tareas de mantenimien-to con los que se buscó brindarles herramientaspara la conservación de sus viviendas, pero la miraera que bajo estas estructuras se lograran plantear ygestionar proyectos ante las diferentes instancias dela institucionalidad local, y nacional.Conclusiones del caso de El SalvadorLa población de El Salvador se vio muy afectadapor los sismos de 2001, casi la cuarta parte de loshabitantes se vieron afectados, en la mayoría de laparte rural. Es importante destacar la acción ins-titucional emprendida por el Comité EmergenciaNacional –COEN– que coordinó la atención a laemergencia, en conjunto con otras entidades esta-tales. Ante la magnitud de los daños y la cantidad12 La exploración sobre este tema que se hizo con la comunidad de be-neficiarios, señala que el tema de género no ha sido considerado comotal, y que cualquier conato de tratamiento especial y consideracionescon el trabajo de las mujeres, fue producto de acuerdos entre los par-ticipantes. Asimismo, las consideraciones en cuanto a la inclusión demujeres solas, cabezas de hogar, se dieron como producto de una nece-sidad de la sociedad y no de determinado diseño del proyecto.
  • 39  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrede gente afectada, fue indiscutible la importanciade la ayuda internacional, que fue una petición delpresidente de la república.También es importante destacar la articulaciónentre la política de vivienda y la empleada para lareconstrucción de vivienda, que tomó las estrate-gias que se tenían hasta esa fecha como eran lossubsidios del Programa de Contribuciones –PC– enla aplicación de los Nuevos Asentamientos Orga-nizados. Aunque fueron asignados a constructoresprivados y a organizaciones no gubernamentales, sebuscaba que se beneficiaran familias sin acceso alcrédito y que ellas fuera parte de la solución habi-tacional, para ello se permitio la modalidad de laentrega de lotes con servicios y del desarrollo pro-gresivo. En este caso, la infraestructura como lasvías y equipamientos estaban a cargo de las institu-ciones locales.Es muy importante resaltar en el proyecto de Fus-ai la incorporación de la población misma y de la ins-titucionalidad local en la construcción de los barrios.Fue muy importante la participación de la comuni-dad en los aspectos físicos de construcción y tambiénmuy importante es el de control de calidad.2.2.2 ConclusionesPrimero que todo puede destacarse que cada fenó-meno natural sucede en contextos físicos diferen-tes, algunas veces afecta las zonas rurales, otras,las urbanas. Las políticas implementadas para lareconstrucción de vivienda parten muchas veces delas políticas existentes en materia de asentamien-tos poblacionales, como se observó en El Salvador,donde la política de vivienda, a través del programade las NAO, dio lineamientos en la forma de afron-tar la reconstrucción de vivienda.Los fenómenos naturales siempre suceden comoun elemento emergente en medio de lo cotidianoy según su magnitud y capacidad de afectaciónrequieren la atención del estamento nacional dedonde sale, la mayoría de las veces, la solución a lasituación. Sin embargo, en la mayoría de los casos,en los países en desarrollo, estos eventos desbordanlas capacidades de los países, por lo cual se requierede las ayudas internacionales.Asimismo, la dimensión de estos fenómenos ylas diferentes maneras en que se presentan haceque el estamento nacional abra caminos hacia in-tervenciones que generen procesos diversos en lasolución al problema, involucrando la participaciónde instituciones y esferas de la sociedad civil. En elcaso mexicano, existió un sector muy afectado quees el centro de la ciudad, donde el uso habitacionales muy representativo para los estratos medios y ba-jos, por lo cual se creó una estrategia específica conel programa de Renovación Urbana que, como ins-titución, se encontró con la comunidad y enfrentójunto con ella las vicisitudes que trae un programade reconstrucción de esta magnitud.Ante estos fenómenos el ente estatal tiene queser consciente de aceptar la participación de losafectados, mediante la generación comunidades,que como se describió en los dos casos presentadosno estaban organizadas sino que con tenían el obje-tivo común de recuperarse, para lo cual se unieronpara la reconstrucción de sus viviendas. La viviendaes en sí, la excusa para la participación. De esta ma-nera como lo expresa Ziccardi:“[el sismo] generó nuevas prioridades, modificó lasformas de actuación que tradicionalmente habíanpresentado las instituciones que están relacionadascon la vivienda y desarrollo urbano y abrió paso anuevas experiencias de participación social en losprocesos de gestión de la vivienda popular” (Ziccar-di, 1986: 122).Aunque no se expresa con precisión, tanto en ElSalvador como en México se tomaron inicialmen-te las instituciones locales, y luego se crearon otrasinstituciones que funcionaron como organismosencargados de la reconstrucción. En El Salvador,particularmente, el gobierno solicitó ayuda inter-nacional, de manera que muchas de las accionesemprendidas fueron coordinadas bajo las organiza-ciones de las Naciones Unidas, quizás esto se debióal debilitamiento institucional y a la crisis econó-mica que existía en el momento, como consecuen-cia de afrontar dos sismos en menos de dos meses yde sufrir un desastre como fue el paso del huracánMitch, dos años atrás.
  • 40  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn primer término hay que señalar la falta deaprendizaje sobre los desastres previos. No es aven-turado decir, entonces, que más que un incremen-to de la actividad sísmica, la mayor intensidad dedesastres provocados por terremotos obedece a unincremento de la población en condiciones de vul-nerabilidad. La falta de prevención en una zona dealta actividad sísmica aumenta la vulnerabilidad,fue el caso El Salvador que, como se hablaba ante-riormente, la prevención para los desastres no habíasido el énfasis en los gobiernos.En el contexto de estas experiencias, se ve la im-portancia del mantenimiento de las edificaciones yla necesidad de la aplicación de las normas sismoresistentes para una tener una mayor estabilidadfrente a los eventos sísmicos.En el caso de un sismo de estas magnitudes, esnecesario que las políticas de vivienda encamina-das a la reconstrucción enfrenten y den solución nosólo a las demandas de las clases bajas, sino tambiéna las demandas de clases medias; en este sentido, elcaso mexicano proveyó esas dos soluciones.Es necesario tener en cuenta que las políticas devivienda mexicanas en el momento del sismo, ha-cían parte de la agenda de las entidades del Estado,condición que en El Salvador fue diferente, puespara el 2000 se estaban implementando las políticasdel nuevo estado regulador, como en el caso colom-biano, “Hacia un país de propietarios”.Ante la magnitud de un sismo es necesario co-nocer las condiciones de las familias que se venafectadas para, igualmente, brindarles solucionesadecuadas que se acoplen a su estilo de vida y paraque puedan recuperar las condiciones de vida enlas cuales vivían. El análisis de caso de Méxicoreveló la importancia de estos estudios para de-terminar la forma de intervención y brindar unasolución más clara de acuerdo con las condicionesde vida de los habitantes.Los estudios de caso llevan a pensar que unaconstante en la realidad latinoamericana es la acu-mulación de vulnerabilidades, lo que se suma a lasdeudas en materia socio-económica (acceso restrin-gido a las oportunidades en materia de empleo, saludy educación), y a la falta de reconocimiento de latrascendencia de integrar la gestión del riesgo en losplanes de desarrollo; esta acción daría como resulta-do que ante el embate de desastres sus consecuenciaspodrían mitigarse y en ocasiones incluso prevenirse.En primer término, es necesario agregar las ta-reas de prevención y atención de los desastres en lasagendas de los gobiernos e incorporar en los planesde reconstrucción la perspectiva de la gestión delriesgo, especialmente con el fortalecimiento de lascapacidades de los actores locales de las zonas dealto riesgo; también se deben superar las visionessesgadas del desarrollo de post-desastre, que llevana plantear que este consiste fundamentalmente enla reconstrucción de viviendas e infraestructura.En segundo término, es necesario fortalecer laorganización comunitaria, pues es una contribucióna la sostenibilidad de los proyectos habitacionales,y también la capacidad de gestión. A través de laorganización comunitaria se puede realizar segui-miento, especialmente en cuanto a la vigilancia yverificación de las medidas de mantenimiento delas viviendas (De León, Urias, Rodríguez y Barraza,2008: 6). Deben tenerse muy en claro los alcancesy objetivos de la coordinación de las acciones de losbeneficiarios y los gobiernos locales, ésta debe serentendida como una alianza, y como una condiciónprevia, y no como objetivo por perseguir despuésdel desastre, debido a las limitaciones temporales.“Los proyectos de construcción pendientes podríanexplorar medidas positivas hacia las mujeres en con-dición más vulnerable, acciones compensatorias a lasmujeres que sostienen sus familias o subsidios espe-ciales del fondo de garantía podrían ser evaluados.Se reconoce que la organización está interesada en ladefinición de un política institucional de género, sinembargo, mientras la misma se construye se podríanrealizar acciones exploratorias” (De León, Urias, Ro-dríguez y Barraza, 2008: 6).El desarrollo de la participación social, por ser unespacio de concertación entre la institución y la co-munidad, en algunas ocasiones puede traer demorasen la ejecución de los proyectos y generar inevitable-mente la extensión de los tiempos, sin embargo, es unproceso de vital importancia para la sustentabilidad
  • 41  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrede las soluciones, en el sentido que la comunidad sehace partícipe y, por lo tanto, responsable y gestorade la construcción de su hábitat.2.3 Políticas de prevención de desastres en colombia2.3.1. El Sistema Nacional para la Prevencióny Atención de Desastres de ColombiaLa ubicación de la mayoría de las ciudades colom-bianas sobre la cordillera de los Andes y la costaAtlántica, acentúa la predisposición geográfica ala ocurrencia de tragedias, empero, la prevencióny atención de desastres en el país es una concep-ción de nueva data, que en el pasado se equiparó ala restauración e incluso a la caridad. A comienzosdel siglo XX se constituyeron instituciones comolas sociedades de Cruz Roja, la Defensa Civil y losBomberos Voluntarios, relacionadas todas ellas consucesos coyunturales muy concretos.Con la Ley 49 del 22 de noviembre de 1948, sur-gieron el Socorro Nacional de la Cruz Roja –entehíbrido para-estatal, que reglamentaría el funciona-miento de la defensa civil– institución del orden na-cional, y los comités de emergencia. En 1984, se creóel Fondo Nacional de Calamidades para el desarrollode un sistema nacional con lineamientos claros, mo-tivado, en buena medida, por la ocurrencia de treseventos de considerable magnitud (el maremoto deTumaco 1979, el terremoto de Popayán 1983 y eldesastre de Armero 1985); el Pnud participó en suconstitución. En marzo de 1988, mediante la Ley46 de 1988, se conformó el Sistema Nacional parala Prevención y Atención de Desastres, que fue re-glamentado por el Decreto 919 de mayo de 1989 yentendido como un conjunto de instituciones de lasesferas de lo público, lo privado y lo comunitario queestarían encargadas de hacer viables soluciones antela ocurrencia de fenómenos naturales o tecnológicosque comprometieran la seguridad de la población.Dicha estructura está constituida por un comiténacional, originalmente presidido por el entoncesMinisterio de Gobierno, en la actualidad, tras la re-estructuración del Ministerio del Interior (Decreto2546 del 23 de diciembre de 1999), es encabezadopor el Presidente de la República, y hacen parte losministros del Interior, de Hacienda, Defensa, Salud,Transporte y Medio Ambiente, los directores del De-partamento Nacional de Planeación –DNP–, la CruzRoja, la Defensa Civil, la Dirección General para laPrevención y Atención de Desastres, así como LaSociedad Colombiana de Ingenieros y la CámaraColombiana de la Construcción. Los gobernadores yalcaldes presiden los comités regionales y locales.Con la creación del Sistema de Prevención yAtención de Desastres se mejoraron las condicio-nes de manejo de eventos catastróficos de maneranotable, hecho que se refleja en la valoración de laintervención en los niveles local y regional, y en ladefinición de la prevención y recuperación comoprincipales ejes de acción; lo anterior ha conllevadoa una concepción más descentralizada del sistema,en la que juegan un rol preponderante la planeación,la participación ciudadana y la información públicapara su promoción. Entre los logros en el desarro-llo del sistema están la renovada capacidad para laformulación de proyectos, la intervención y recupe-ración, así como la creación y refinamiento de instru-mentos y metodologías. Aspectos por mejorar son lavisibilidad en la agenda gubernamental y la inclusiónde nuevas metodologías para la conducción de lasacciones para hacer frente a los desastres.El sistema tiene un carácter descentralizado, in-terinstitucional y participativo. Es descentralizado enfunción de la recuperación de la noción del riesgoadmisible y la valoración del impacto ambiental, ydebido a que la responsabilidad del manejo de laseventualidades recae en los municipios, mientrasque los gobiernos departamental y nacional entrana participar como subsidiarios, con acciones comple-mentarias, cuando los hechos rebasan las capacida-des de la institucionalidad local. Es interinstitucionalporque coordina las acciones de las institucionescompetentes bajo el criterio de la no duplicaciónde funciones, con una estructura que se replica enlas escalas local, regional y nacional. Es participati-vo porque descansa en la capacidad de acción de lamisma comunidad, de ahí el énfasis en la prevención,en la organización y el diagnóstico de las necesidades
  • 42  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrede la población. Las entidades nacionales, regiona-les y locales están encargadas de destinar parte desu presupuesto anual para el desarrollo de medidaspreventivas y el manejo de contingencias, toda vezque el sistema no concentra recursos monetarios.El tema de la prevención viene siendo trabajadoen varios frentes, con actividades dirigidas al fortale-cimiento institucional, la incorporación del tema enlos planes de ordenamiento territorial y la adhesióna la normatividad internacional como núcleo de lasacciones en la escala nacional; en el nivel regional seha avanzado en la identificación de amenazas y en larealización de planes operativos, mediante el traba-jo en comisiones, responsables, además, del diseñode planes interinstitucionales y de la concertaciónde los recursos. Para la instrucción de la poblaciónse han impulsado programas de educación y capaci-tación, con actividades como el día de la reducciónde desastres, la conmemoración de sucesos del pa-sado y la creación del centro de documentación delos desastres, mientras se promueve la participacióncomunitaria mediante el uso de canales de fortale-cimiento del Programa de Desarrollo Institucional–PDI–, la alianza con el sistema de ONG existen-tes y el impulso de la representación ciudadana enlos comités locales; en todo caso, debe anotarse que“aun cuando el sistema es participativo y ha logra-do involucrar a algunas comunidades en diferentespartes del país, debido a la importación de muchosotros temas de inmediato interés para los ciudadanosla prevención y mitigación no se ha logrado incor-porar efectivamente en la cultura. El sistema ha sidoparticularmente protagónico en momentos de crisisy coyunturas, razón por la cual se reconoce en unsentido netamente operativo” (Cardona, 2001: 16).En lo que atañe a la atención y recuperación post-desastre, el Fondo Nacional de Calamidades designalos recursos a ser girados a los comités regionales ylocales de las áreas afectadas, despachando ademáselementos básicos para la atención de las familiasafectadas en asocio con la Cruz Roja (hacia 1997 secreó una nueva legislación, el artículo 35 de la Ley 344de 1996 determinó que el Fondo Nacional de Cala-midades funcionaría como una cuenta especial de lasociedad fiduciaria La Previsora S.A.); por su parte,las redes de alerta del Instituto Colombiano de Hidro-logía, Meteorología y Adecuación de tierras –Himat–,Interconexión Eléctrica S.A. –ISA–, ObservatorioSismológico del SurOccidente –OSSO– y el InstitutoColombiano de Ingeniería y Minería –Ingeominas–han elaborado mecanismos para la información y elmonitoreo permanente, que permiten informar y ad-vertir a los comités regionales y locales, y hacer reco-mendaciones sobre los preparativos pertinentes en laeventualidad de un fenómeno; de igual forma, se hanestablecido instrumentos para reportar situaciones deemergencia por parte de los comités locales y regiona-les, y de entidades operativas del orden nacional comola Cruz Roja, la Defensa Civil y la Policía Nacional. Enel plano internacional se han hecho gestiones para lacooperación en doble vía: Colombia/resto del mundo,resto del mundo/Colombia.2.3.2. Estudios de caso Colombia2.3.2.1. Terremoto de PopayánFoto 3. Terremoto de PopayánFuente: www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=613461 El 31 de marzo de 1983, un movimiento telúri-co de 5,5 grados en la escala de Richter sacudió lapoblación de Popayán y una zona aledaña de oncemunicipios. El problema de las viviendas salió a flo-te, pues, entre otras muchas causas, la falta de man-tenimiento de las casas del centro patrimonial y suadaptación para locales comerciales debilitaron lasestructuras y con el paso de los años se deterioraron
  • 43  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrelas tuberías. Además, la alta presencia de poblaciónen el centro, que se alojaba en inquilinatos, propi-ció que una vez ocurrido el terremoto se formaranasentamientos espontáneos e invasiones ilegalesque se constituyeron en la forma de alojarse de unamanera rápida después del desastre natural.El gobierno nacional, mediante la Ley 011 de1983, creó la Corporación para la Reconstruccióny Desarrollo del Cauca como establecimiento pú-blico, dotado de personería jurídica, autonomía ad-ministrativa y patrimonio independiente, y estuvoencargada de promover la reconstrucción de la ciu-dad de Popayán y demás zonas afectadas en procuradel fomento económico y social del departamentodel Cauca. Estuvo adscrita inicialmente a la Presi-dencia de la República y después al DepartamentoNacional de Planeación –DNP–.Para el cumplimiento de sus objetivos, la Corpo-ración tuvo entre sus funciones, elaborar los estudios,planes, programas y proyectos para la reconstrucciónde Popayán y los demás municipios afectados; asimis-mo, promover y coordinar las obras para el desarrollode los planes, como también, financiar su ejecución,tener relación con la entidades municipales para larealización y puesta en marcha de los planes, progra-mas y proyectos. Igualmente, acompañar a los muni-cipios en la expedición de normas de ordenamiento,desarrollo urbano y rural y promover el desarrolloeconómico, el manejo adecuado de los recursos y laprestación adecuada de servicios y la construcciónde infraestructura.Para la financiación de la reconstrucción secontó con un aporte del presupuesto nacionalde mil millones de pesos ($1.000’000.000) de lavigencia fiscal de 1983. Esta cifra se obtuvo conel incremento que el gobierno hizo en el valor detodos o algunos de los aranceles aduaneros vigen-tes y efectuó las operaciones presupuestales per-tinentes; adicionalmente se destinó el productodel incremento en el impuesto de timbre nacionalestablecido en el artículo 18 de la ley en el valorde las operaciones de crédito externo e internoque celebraran. Asimismo, se destinó el treintapor ciento (30%) del valor de las regalías y parti-cipaciones que correspondían a la Nación por laexplotación de minas y otros recursos naturales enel departamento del Cauca, así como también lasdonaciones que se recibieron.Tabla 6. Financiamiento para la reconstrucción de PopayánFinanciamiento del Plan de Reconstrucción Recursos ContrapartidaExteriores Nacional Total1. Banco Mundial(Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento –BIRF–)4.664,4 7.063,5 112.727,9(Contratos 2379, 1558, 1726)2. Banco Interamericano de Desarrollo –BID– 2.197,1 857,5 3.054,6(contratos 440, 724, 475)3. Banco Suizo 301,9 N.D. 301,94. Otras instituciones 25,0 4.976,4 5.001,45. Diversos N.D. 2.571,0 2.571,0Total 7.188,4 15.468,4 22.656,8Participación 31,70% 68,30% 100%Fuente: Corporación Autónoma Regional del Cauca, CRC. Plan de Desarrollo, p. 327.
  • 44  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreLos dineros fueron administrados por la Cor-poración para la Reconstrucción y Desarrollo delCauca. El Banco Mundial otorgó un primer crédi-to de 80 millones de dólares; asimismo, el BancoInteramericano de Desarrollo –BID– y el BancoInteramericano de Reconstrucción y Fomento–BIRF– aceptaron poco después asumir el financia-miento de créditos complementarios por un montode 74,9 millones de dólares.Las ayudas que sí se hicieron efectivas se cana-lizaron por medio de la fundación “Acción por lapaz” que presidió la primera dama de la nación RosaHelena Álvarez de Betancur; quien decidió priori-zar los recursos recibidos y la estructura estatal a losproblemas graves de vivienda.Reconstrucción de viviendaLa reconstrucción de vivienda en Popayán se diri-gió hacia tres frentes: recuperar las ubicadas en elcentro de la ciudad, reconstruir las de otros sectoresde la ciudad y dar vivienda nueva a las miles defamilias que habitaban en el centro de la ciudad eninquilinatos y, además, a la población de la regiónque emigró para ser beneficiada por los recursos dela reconstrucción.En este sentido fueron muchos los inmigrantesque llegaron a la ciudad y se sumaron a la poblacióndamnificada por la falta de control, sin embargo tantoel gobierno nacional como los habitantes de Popayánrecibieron a estas familias. Se cree que llegaron cercade 20.000 personas que se albergaron en la periferiade la ciudad y a las que posteriormente se les ofrecióla posibilidad de una vivienda (Gros, 1985: 3). Paraalbergar esta población se tuvo que ampliar la cober-tura de redes de servicios públicos.Con el ICT se construyeron cerca de 36 nuevosbarrios con ayudas internacionales y con créditos delBanco Central Hipotecario.Para la reconstrucción se convoca a tres entidadesde carácter estatal para la intervención en la recons-trucción de Popayán, el Banco Central Hipotecario–BCH–, el Instituto de Crédito Territorial –ICT– yel Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA–, queantes del terremoto ya trabajaban en el Cauca.Como primera medida el SENA regional Caucaasumió la labores de reconstrucción, el cual se encar-gó de elaborar un programa para estos fines cuyo…“propósito central fue la organización y promoción dela comunidad caucana, mediante la capacitación desus miembros, para permitir la participación activa,crítica y consciente de la misma en la tarea de recons-trucción espiritual, económica y física en que se hallanempeñados el Departamento del Cauca y la Naciónentera” (Wilches-Chaux, 1989: Anexo No. 1-2).Tabla 7. Financiamiento del Programa de Vivienda en la reconstrucción de PopayánNúmero deviviendas% Valor millonesde $%BCH 3.059 32,6 3.641,1 69,9ICT 4.350 46,2 1.192,0 22,8Caja de Crédito Agrícola 1.069 11,7 199,0 3,8Arquidiócesis 473 5,1 19,0 0,4Fedecafé 204 2,2 144,7 0,9Otros 207 2,2 118,4 2,3TOTAL 9.349 100,0 5.215,2 100,0Reparación 5.639 60,3 2.942,2 56,4Construcción 3.710 39,7 2.272,8 43,6Fuente: Plan de Desarrollo del Cauca, p. 243.
  • 45  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl programa constó de cuatro proyectos:• Construcción, con un sub proyecto de auto-construcción para las áreas urbanas y rurales yde otro de calificación de mano de obra para laempresa organizada de la construcción.• Formación producción.• Proyecto de desarrollo y promoción empresarial.• Proyecto de administración.Cada uno de los proyectos tuvo la dirección uni-ficada del gerente regional del SENA en el Cauca,de quien, además de los jefes de proyecto, dependie-ron tres oficinas y funcionarios. Una secretaria, unasistente operativo asesor del director del programay de los jefes de proyecto y un asistente de progra-mación, asignación y administración de recursosque tendría a su cargo la planeación, evaluación ycontrol de los recursos asignados al programa.Participación en la construcción de viviendaSegún Eduardo Nates (director de la CorporaciónNasa Kiwe) la participación de la gente en la re-construcción de Popayán fue individual:“la decisión individual pero el trabajo colectivo, esdecir, toda la comunidad tomó la decisión de iniciarel proceso de reconstrucción de la ciudad, y se con-virtió en un gran proceso conformado por cinco milfamilias en reconstrucción”.Y agregó que dicho proceso estuvo mediado porla estratificación:“[de manera tal que habían] unas familias reconstru-yendo las casonas antiguas de Popayán, esas fueronlas menos, otras familias de estratos medios recons-truyendo las casas normales, medianas, que tenían enPopayán, y las familias de los estratos populares cons-truyendo y levantando sus viviendas por procesos deautoconstrucción”.En relación con lo último, cabe destacar que enmayo de 1983 surgió una coordinadora de procesosde auto-organización: La Carpa, que nació bajo la ini-ciativa de un estudiante de la Universidad del Cauca,con una plataforma de acción en torno a temas comola entrega gratuita y colectiva de tierras, la denunciade la burocracia y la corrupción, y la veeduría a los po-deres locales. En su punto culminante, La Carpa con-siguió aglutinar a la mayoría de los barrios (se calculaque entre un 70% y un 75%) y realizar movilizacionesque llamaron la atención de la opinión pública, así seconstituyó en interlocutor ineludible. La dirigenciatradicional payanesa comenzó a sentirse amenazada, yen ese contexto se dio el asesinato en junio de 1983 deldirigente principal de la organización en manos de unagente de la policía secreta (F-2), hecho que, sumadoa los desacuerdos internos en torno a las elecciones deMitaca, y la participación de los grupos políticos quepara entonces hacían parte de la coordinadora desen-cadenó el climaterio de La Carpa.Un aspecto que se debe resaltar en la incidenciade La Carpa en las decisiones de política, fue su vic-toriosa oposición a un proyecto de la alcaldía quepretendía expulsar a las familias no originarias dePopayán; al respecto Nates anota:“una de las etapas más difíciles de Popayán [fue pre-cisamente] la llegada de veinte mil personas en 1983,a una ciudad pequeña sin capacidad de servicios, deagua, de luz, de teléfono, a conformar unos cinturo-nes de ‘miseria’, y hacer unos reasentamientos [...]fue muy difícil, pero por fortuna se tomó una decisiónacertada que fue involucrarlos cuanto antes, y dar-les el título de ciudadanía popayaneja de inmediato,porque en la medida en que se consideraban otrasciudades, se estaba formando una batalla social ahí,una guerra entre los que eran y no eran, que hubierasido insostenible; finalmente se adoptaron como po-payanejos, y como popayanejos se convirtieron de in-mediato en una fuerza inigualable de reconstrucción,a tal punto que yo diría que las obras de los popaya-nejos adoptivos funcionaron muchísimo más rápido ymejor, que las obras de los popayanejos raizales”.También existió la participación de diferentesinstituciones del Estado: Bienestar Familiar, saludpública, educación, así como no gubernamentales,que acompañaron a la comunidad en su relacióncon el gobierno local.Para el diseño de la vivienda se consultó a lacomunidad según sus necesidades, y se realizó, se-gún Nates:
  • 46  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“Un diseño colegiado, un arquitecto y un dibujantefrente a un tablero, sentado frente a la comunidad, yla comunidad en pleno, daba casi que las dimensionesde los espacios, y unos decían: una pieza de 7x8; no,que es muy grande, es mejor de 3x3; no, que es muypequeña, que la ventilación cómo debe ser; no, queel sol entre por la mañana; no, que entre por la tarde;y era una discusión social muy fluida, y muy difícil deponer de acuerdo, pero finalmente eso se volvía unadiscusión, y eso es a lo que la comunidad le llama laparticipación, procesos participativos y los diseños”.Experiencia del barrio ColombiaLa coordinación general del programa a nivel in-terinstitucional la realizaba un comité que presidíapersonalmente la primera dama de la Nación y queestaba conformado por su asistente, el asesor presi-dencial para asuntos de vivienda, la gerente gene-ral del Instituto de Crédito Territorial, el gerentegeneral del Banco Central Hipotecario, el direc-tor general del Servicio Nacional de Aprendizajey el subdirector de Política Social de esta entidad.Igualmente asistían al comité los gerentes de lastres entidades en Popayán (ICT, BCH y SENA),los cuales, con sus respectivos equipos técnicos, di-rigían la ejecución del programa.Eduardo Nates habla de la sinergia entre dichasentidades, que él relaciona en parte con una “razónparticular,” a saber:“el gerente del SENA era Gustavo Wilches, y el ge-rente del Banco Central Hipotecario era yo, y desdeahí hemos venido trabajando conjuntamente y enuna comprensión armónica irrompible”; verbigraciala coordinación en la construcción del barrio Colom-bia: “los recursos económicos y financieros los mane-jaba el banco para el caso del barrio Colombia, dosbarrios Colombia se hicieron, en dos sitios distintos,el banco manejaba los recursos económicos y finan-cieros, y el SENA el recurso humano y el proyectoen sí, el proceso de autoconstrucción”, [de maneratal que] “la organización comunitaria que estuvo acargo del SENA [fuera] infalible, [...] además porquela organización comunitaria se volvió la línea centralde actividades, tanto que en esa época recuerdo quedecíamos que la casa era un subproducto de todo loque nos comprometimos como organización comuni-taria”, [lo que, según él] “ha permitido el protagonis-mo de las juntas de acción comunal –JAC– tanto enel barrio Colombia I como en el Colombia II”.El proyecto relacionado con la procedencia delos recursos se financió con recursos procedentes detres fuentes:• Donaciones encauzadas a través de la fundación“Acción por la Paz” y los rendimientos finan-cieros de las mismas. La donación de Ecopetrolpara el barrio Colombia se hizo directamente alInstituto de Crédito Territorial.• Aporte de la comunidad de familias beneficiarias,representado en trabajo personal (aporte de manode obra) y en dinero (financiamiento mediantecrédito del Instituto de Crédito Territorial).• Aporte en especie y servicios técnicos, represen-tado en la actividad del SENA, el ICT y el BCH.Las donaciones ascendieron aun total de34’012.095,48 de pesos que fueron consignados enel BCH, que con la corrección monetaria y los inte-reses ascendieron a 38’028.339 de pesos.Se seleccionaron 218 solicitantes, de los cualesse sortearon 136 cupos titulares, que después serían132 y 87 suplentes que ocuparían las vacantes encaso de retiros del programa de las familias titulares;en este proceso 36 suplentes pasaron a ocupar ellugar de principales.La creación de un proyecto comunitario y preci-samente la creación de esa “comunidad” fue el pri-mer objetivo por parte del proyecto, pues la mayoríade las familias no se conocían ni tenían ningún vín-culo; es así, que se nombra una junta directiva quese reunía semanalmente y que estaba conformadapor un presidente, un vicepresidente, un secretario,un fiscal y un tesorero; dentro de los estatutos exis-tieron comités de solidaridad, de ahorro y crédito,atención materno infantil, entre otros.El ICT destinó un lote de su propiedad, que fue di-vidido en 132 lotes cada uno de 72 metros cuadrados,que tuvieron un costo de $50.000 por familia (incluidoel crédito del BCH); el lote se adecuó técnicamentehaciéndolo propicio para las construcciones de las vi-viendas. Los procesos de integración comunitaria, queya habían comenzado con la organización de la junta
  • 47  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastredirectiva y con las reglas de juego fijadas, se hicieronmás visibles con la adecuación de las viviendas provi-sionales, además que las viviendas definitivas seríanconstruidas por los mismos beneficiarios del programacon la orientación de técnicos del SENA y los 18 mo-nitores capacitados por el SENA, que serían los líderesdel proceso de construcción de las viviendas.El trabajo de los beneficiarios en sus propias vi-viendas fue un factor determinante en la integracióncomunitaria, ya que todos trabajaban en las casas detodos, y participaban tanto de la construcción comodel diseño y la repartición espacial de la misma. Elprograma de capacitación además de ofrecer elemen-tos técnicos de construcción también priorizaba enfortalecer la mentalidad y visión comunitaria de losparticipantes del proceso, pues el éxito del proyectode reconstrucción dependía también del trabajo uni-ficado de la comunidad y el entendimiento que debíaexistir entre sus integrantes.La capacitación de tipo social tuvo como princi-pales orientaciones la formación de líderes comuna-les con el fin de crear una mentalidad de “empresacomunitaria” mediante la capacitación en técnicasde administración; además se integró a la mujer enlos procesos participativos del proyecto, pues muchosde los beneficiarios eran madres cabezas de familia.En cuanto a la parte física y estructural, los dise-ños se elaboraron teniendo en cuenta las inquietu-des y necesidades de las familias, además de algunosaspectos culturales que influyeron en el diseño y es-pecialidad de la vivienda.Las condiciones sísmicas de la región fueron prio-ridad a la hora de la escogencia de los materiales y laestructura de las viviendas, es decir, se empleó el con-cepto de vivienda sismo resistente, con el fin de redu-cir la vulnerabilidad a los desastres naturales. Dentrodel diseño se dio como posibilidad la ampliación delas viviendas en un segundo piso, cuyos requerimien-tos de construcción fueron también de carácter sismoresistente. Así fue como en un lote 72,00 metros cua-drados, se construyeron 54,90 metros cuadrados, enlos cuales se desarrollaron dos alcobas, salón comedor,baño, zona de trabajo y porche patio.El SENA se consolidó como la institución encar-gada de los procesos de reconstrucción de la ciudadde Popayán después del terremoto, en su carácterde entidad de carácter estatal y de servicio público.Se mejoró la infraestructura y los servicios públicose institucionales.2.3.3.2. Reconstrucción de ArmeroFoto 4. Avalancha de ArmeroFuente: volcanoes.usgs.gov/.../30410135_069_large.jpgEl 13 de noviembre de 1985, ocurrió una avalan-cha de piedra y lodo producto del descongelamientode un glacial del nevado de Ruiz, como consecuenciade la erupción del volcán Arenas, que sepultó la ciu-dad de Armero y afectó gran parte de los municipiosdel norte del departamento del Tolima. Este eventodejó 21.000 personas muertas y 206.990 afectadas;también se vieron afectados los municipios de VillaMaría y Chinchiná, en el departamento de Caldas,en los cuales se estima que murieron 2.000 personasproducto de la tragedia. Esta es la tercera tragediaocurrida por un desastre natural a nivel mundial, quedeja mayor número de víctimas.Son muchas las razones que se tienen como cau-sales de esta tragedia, por una parte se atribuye laculpabilidad a las autoridades nacionales, regionalesy locales pues no se pusieron de acuerdo en la nece-sidad de evacuación de la zona frente a la inminenteerupción del volcán Arenas. Se señalan, igualmente,las deficiencias técnicas y el error de las autoridadesdel municipio; el desconocimiento de la historia delas antiguas erupciones que el volcán había tenido13.13 Setienereferencia,segúnalgunascrónicasyregistros,queelvolcánAre-nas había presentado dos erupciones volcánicas en 1595 y en 1845.
  • 48  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreOtro factor importante es el momento de tensiónque se vivía en el país pues días atrás había ocurridoel ataque al Palacio de Justicia y al Presidente de laRepública le tocaba hacer frente a esta situación ya la de tener evacuar a 30.000 personas (Saavedra,1996: 149).Periodo de reconstrucciónLa reconstrucción estuvo coordinada, en un co-mienzo por el Departamento de Planeación Nacio-nal, el Fondo Nacional del Desarrollo –Fonade- yfinalmente por Resurgir, un establecimiento pú-blico creado mediante el Decreto 3406 de 1985,como un ente de patrimonio propio y no sujetoal régimen de contratación administrativa (Saave-dra, 1996: 157).Dentro de las funciones de Resurgir estaban “co-ordinar, planificar y financiar los planes y programasque impulsaron los sectores privado y público”. Sele encargaron, igualmente, funciones administra-tivas, “coordinar actividades de reconstrucción devivienda, servicios públicos, equipamiento comu-nitario y otorgamiento de crédito y garantías querealizaran las entidades públicas, así como de co-ordinar las actividades de entidades privadas quehubieran recibido y recibieran donaciones para lareconstrucción” (Saavedra, 1996: 57).A su paso se fueron sumando otras funcionescomo actuar en colaboración de entidades como elInstituto Colombiano de Ingeniería y Minería –In-geominas–, el Instituto Nacional de Recursos Natu-rales –Inderena– y el Instituto Geográfico AgustínCodazzi –IGAC– para prevenir la ocurrencia denuevos desastres, mediante la ubicación de áreasdonde no podían realizarse nuevos asentamientoso se debían evacuar los existentes. Fue así, comose le delegaron demasiadas funciones y al parecerde muchos Resurgir se convirtió en un mini estadoque en vez de fortalecer las entidades del Estado, lasdebilitó (Saavedra, 1996).Políticas de Resurgir• Las políticas de reconstrucción de Resurgir estu-vieron centradas en tres dimensiones:• Política de asentamientos humanos.• Política de reconstrucción de infraestructura ne-cesaria para el desarrollo en diversos programasy proyectos.• Política de rehabilitación psico-social de los so-brevivientes.Política de asentamientos humanos: la tragediade Armero, no sólo afectó el casco urbano de estemunicipio sino también muchas tierras alrededor,por esto la política debía abordar estrategias paraatender estas dos situaciones.Como primera medida se trató el caso de la relo-calización de la población de Armero; en este debateparticiparon “miembros del gobierno, representan-tes de los gremios económicos, propietarios de lasgrandes haciendas, políticos regionales, científicos,y en menor proporción los sobrevivientes de la ca-tástrofe” (Saavedra, 1996: 159). En este sentido,“los damnificados constituyeron más de 19 grupos”,por su parte los hacendados y dueños de tierras seagruparon y crearon Codesar, Asociación para lareconstrucción de Armero y norte del Tolima. “Enla escogencia del lugar para la reconstrucción deArmero, se jugaron múltiples intereses económicosy políticos” (Saavedra, 1996: 159).Para la relocalización de la ciudad se definió quela meseta de Lérida, ubicada al sur de Armero, erael lugar adecuado para la reconstrucción, pues erael lugar más cercano a la ciudad original y de menorriesgo en caso de una nueva avalancha. Los pla-nes de la ciudad contemplaban su integración conel antiguo casco urbano de la ciudad de Lérida, ybuscaban convertirla en una ciudad con un alcanceregional. Dentro de la reconstrucción se buscabapreservar los valores culturales y ambientales, laexistencia de un programa de servicios comunita-rios para responder a las necesidades de la comu-nidad, a la vez que se desarrollaba un proceso departicipación (Saavedra, 1996: 162-163).El Comité de Bienestar Social y Desarrollo de Ar-mero –Combida–, conformado por personas sobrevi-vientes de Armero, presentaron algunos términos dereferencia del anteproyecto de desarrollo de la regiónnorte del Tolima. Este comité estaba de acuerdo conque Lérida fuera el sitio de reconstrucción e hicieron
  • 49  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreuna propuesta para el trazado de calles y de aprove-chamiento de la infraestructura existente (Saavedra,1996: 162-163).La firma escogida para el diseño, fue RestrepoNoriega y Asociados, que estudió las tipologías ar-quitectónicas de la región, “buscaba que existieraconcordancia con la función que debía cumplir estaciudad regional en términos de reemplazar a Arme-ro” (Saavedra, 1996: 165).La nueva Lérida fue construida, entonces,aproximadamente a dos kilómetros del centro de laciudad antigua.Política de desarrollo económico: en primera medi-da para el desarrollo de esta política se tomo la deci-sión legal de la emergencia económica, para lo cualse implementaron medidas de liberación de impues-tos de importación de maquinaria agrícola y de losequipos agroindustriales que ingresaban al país. Conesto se buscaba impulsar la recuperación económicamediante créditos de la zona. Esta medida sólo logróbeneficiar a los terratenientes y grandes hacendados,pues la población más pobre no tuvo acceso a estosbeneficios porque tenían que acceder a los créditosmediante los intermediarios financieros tradiciona-les. Las ciudades que más se beneficiaron con estapolítica fueron las capitales departamentales Ibaguéy Manizales (Saavedra, 1996: 166).Políticas de rehabilitación psicológica: la recupera-ción psico-social se tuvo en cuenta dentro de las po-líticas de reconstrucción, sin embargo no contó conun rubro suficiente, sólo se destinaron $94.110 dóla-res que es muy poco con respecto a los 264 millonesde dólares destinados al desarrollo económico. LaUniversidad Javeriana fue la entidad que trabajó másde lleno este tema e hizo convenios con Resurgir.FinanciamientoEl patrimonio estuvo integrado básicamente por:• Las partidas asignadas por el presupuesto de lanación• Los créditos de fuentes tanto nacionales comointernacionales• Las donacionesReconstrucción de viviendaDentro del proceso de atención a la emergencia des-pués de un desastre, la llamada temporalidad, es decir,mientras se busca una solución definitiva de habita-ción, es un sumamente importante. En el caso de Ar-mero, la temporalidad en la que vivieron las familiasenloscampamentosduróaproximadamentetresaños.La Universidad Javeriana realizó un estudio sobre elestado psico-social de los damnificados y concluyó queen la tragedia, las personas más vulnerables fueron lasde más escasos recursos, quienes tuvieron que per-manecer por algún tiempo en los campamentos: “fueel grupo más dependiente y el que interiorizó más laidentidad de damnificado” (Saavedra, 1996: 117).“[Igualmente] observó que haber presenciado loshorrores de la tragedia, perder familiares, no teneridea del peligro inminente, haber sido herido, no ha-berse recuperado todavía y no haber brindado ayudaa otros, no fueron factores que predijeran problemasemocionales subsiguientes. En cambio, experienciascotidianas que estaban viviendo como haber perdi-do el empleo, percibir la falta de solidaridad, ignorarla fecha en que podían salir del campamento o estarinsatisfechos de la vivienda, sí eran causantes de tras-tornos emocionales” (Saavedra, 1996: 117).Esto denota que el periodo de la temporalidad debetener, por una parte, la mayor atención en cuanto alaspecto psico-social, como también que no debe serdemasiado prolongado. “A esta condición se agregaque las personas que estuvieron allí asentadas, per-manecieron inactivas y que el trato que se les dio fueasistencial y paternalista” (Saavedra, 1996: 118).En cuanto a la construcción de vivienda no sepuede afirmar con exactitud cuántas casas se edi-ficaron en la reconstrucción de Armero por la dis-persión de los damnificados, pero se estima que lasnecesidades de vivienda de las familias afectadaspor el desastre para junio de 1986, era de 8.075unidades. En julio del mismo año, se obtuvieronpropuestas de financiación para la construcción de4.792 viviendas, Resurgir tenía que construir entre200 y 1.150 adicionales. Para los que no queríanvivir en la zona norte del Tolima se planteó un sub-sidio de 1.764 dólares por familia.
  • 50  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“[En Lérida], Resurgir propuso construir 2.500 vi-viendas correspondientes al 31% de las viviendas pro-puestas, un poco más de la mitad de las que habíandesaparecido en Armero (4.718). Posteriormente uncenso realizado por Resurgir daba cuenta de 1.641 vi-viendas entregadas y habitadas en Lérida, 859 menosproyectadas en el plan” (Saavedra, 1996: 173).La reconstrucción en Lérida hizo parte de un planque buscaba impulsar a Lérida como una ciudad re-gional, para esto se propuso implementar serviciosrelacionados con el sector productivo que habíanexistido en Armero. Para la construcción de vivien-da y de esos servicios Resurgir adquirió un terrenoen Lérida en un lugar sobre el eje vial entre Ibagué yHonda, esto hizo parte de un Programa para la Recu-peración y Reactivación de las Zonas Afectadas pre-sentado por Resurgir en 1986. La escogencia de laciudad de Lérida para la reconstrucción de Armerofue muy debatida puesto que Lérida era una ciudadsemi-rural y no tenía ni la infraestructura y serviciosdisponibles para la construcción de una nueva ciu-dad (Paulsen y Cárdenas, 1998: 28).Para la construcción de estas viviendas no hubolineamientos técnicos por parte de Resurgir, lo queocasionó que mientras unas viviendas se entregabantotalmente terminadas y con instalaciones de servi-cios públicos, otras fueron planeadas como desarrolloprogresivo; se entregaban viviendas bien dotadas, dehasta de 35 metros cuadrados de construcción, enpequeños lotes de 200 metros cuadrados, sin espa-cios suficientes para el desarrollo de actividades parala familia. En algunos proyectos se exigía horas detrabajo, en otros la casa era totalmente donada. Enalgunos casos, las familias se inscribían en varios pro-yectos y escogían el que menos exigencias tenía.“La relación entre las promotoras y los sobrevivien-tes se dieron en un contexto de paternalismo y deasistencia […] Resurgir por su parte tuvo una acti-tud laissez faire, en la construcción de las viviendas,lo cual facilitó la competencia por el mejor postor”(Saavedra: 1996: 175).Los afectados por la tragedia tuvieron muchosplanes de vivienda para escoger, hubo 32 tipos deofertas diferentes con criterios y exigencias distintosque produjeron división entre los damnificados y ce-los institucionales, entre otros. Las ONG jugaron unpapel muy importante en la construcción de vivien-da, las más destacadas fueron El Minuto de Dios yFedevivienda, que eran las que más experiencia te-nían en la construcción de este tipo de vivienda.Adicionalmente, Resurgir compró 3.157 hectá-reas en Lérida, Armero y Cambao por un valor de$661 millones de pesos (unos $17.306,95 millonesde pesos de 2008)14. En Guayabal compró 8 prediosde una extensión de 296 has por un valor de $73millones de pesos ($1911,36 millones de pesos de2008)15, para construir viviendas y crear aldeas parala explotación agropecuaria con asesoría del Institu-to Colombiano de Reforma Agraria –Incora–. Resur-gir diseñó un programa de adquisición adecuación yadjudicación de tierras, para reasentar 650 familias.Se proponían desarrollar empresas agrícolas comu-nitarias, horti-granjas, aldeas campesinas, en dondese compartiera asistencia técnica, se proporcionarasuministro de insumos y se comercializara los pro-ductos. Inicialmente las familias vivían en carpas yse vinculaban a la producción de la finca. Esta expe-riencia fue exitosa (Saavedra, 1996: 176).Por otra parte, en Guayabal se tiene un registrode construcción de 570 viviendas, además del mejo-ramiento de la infraestructura física y la construcciónde equipamientos y de un parque micro empresarial.En el departamento de Caldas, de un total de 487viviendas afectadas por la avalancha se perdieron to-talmente 253, el 52%. Resurgir llevó a cabo un plande 548 viviendas en Chinchiná y 202 en Villamaría,y coordinó el diseño de la aldea Río Claro, tambiénen Villamaría, que benefició a 60 familias.Resurgir no tuvo un plan global que permitierauna coordinación, esto conllevó una intervenciónmasiva de las ONG en los proyectos de vivienda, loque “facilitó la dispersión, generó adhesiones indi-viduales y produjo el fenómeno de tener la opción14 Cálculos propios a partir de los datos de Saavedra, y las series delIPC del DANE, 1998 año base. En: http://www.banrep.gov.co/series-estadisticas/see_precios.htm15 Ídem.
  • 51  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrede escoger al mejor postor para aquellos que tuvie-ron la posibilidad de decidir con cuál de las múl-tiples ofertas podía quedarse. De otro lado, estosproyectos tuvieron, en muchos casos, una planea-ción tecnocrática que excluyó a los sobrevivientesdel derecho a decidir e incluso a fiscalizar las obrasque se realizaron (Saavedra, 1996: 244).La participación comunitaria en el proceso de la reconstrucción“A pesar que desde el principio se habló de dar par-ticipación en la toma de decisiones a la poblaciónafectada, el proceso de reconstrucción tuvo un ses-go de participación funcional, urbanística y profe-sional, donde primaron las decisiones tomadas porResurgir” (Saavedra, 1996: 186).Una de las razones pudo ser que no se vio en lapoblación afectada una potencialidad para participar,pues se consideró que por su trauma después de latragedia estaba imposibilitada para tomar decisiones;otra fue que se sospechó que estaba infiltrada por laguerrilla. Así la política que imperó fue la asistencia-lista como un medio para brindar las ayudas y generaruna actitud de imposibilidad en los damnificados.“La reconstrucción resultó muy fragmentada,sectorizada y poco integral. Por un lado estabanlos urbanistas, ingenieros y arquitectos planeandola ciudad regional de Lérida, por otro lado los eco-nomistas impulsando la reactivación económica ylos profesionales de las ciencias sociales estuvieronmuy marginados; se confundió lo social con lo asis-tencial” (Saavedra, 1996: 187).Según el estudio de Saavedra, al analizar la ciu-dad regional de Lérida, se hacen evidentes la pro-blemáticas sociales pues en la reconstrucción “no seconstruyó identidad, más bien se generaron divisio-nes y se estimuló la competencia por el mejor pos-tor” (Saavedra, 1996: 188). Esto se hace evidenteigualmente en la apropiación de las viviendas:“muchos Armeritas no han mostrado aprecio por lascasas que les dieron. Incluso por aquellas en las cua-les invirtieron 500 horas de trabajo, esto podría ex-plicarse como una forma de no sentir la ciudad comopropia y por tanto no identificarse con ella” (Saave-dra, 1996: 189).Igualmente Saavedra concluye que:“[…] al haber quitado a los pobladores y responsableslocales la responsabilidad de las decisiones en la recons-trucción, se generó una actitud pasiva. Se despotencia-lizaron y se hicieron muy dependientes de Resurgir”.Adicionalmente, las demoras en cubrir las ne-cesidades cotidianas de los sobrevivientes causaronmucha incredulidad. La capacidad de liderazgo sevio menoscabada por la lentitud y la burocracia quese fue generando alrededor de la gestión.La reconstrucción redujo el déficit de vivienday mejoró las condiciones de vida de los sobrevi-vientes, en cuanto a lo que tiene que ver con lacalidad de la vivienda. Sin embargo, al recorrer aLérida da la impresión de estar en un pueblo sobre-dimensionado y vacío que no dejó de ser pueblo yque no alcanzó la identidad regional que se soñaba.La reconstrucción, en nuestro concepto, tuvo unosresultados materiales de progreso pero sin construc-ción de comunidad ni de actores, es decir, se hizouna reconstrucción moderna sin modernidad, sinsujetos sociales autónomos (Saavedra, 1996: 192).El control sobre la financiación de las vivien-das determinó las limitaciones de la participacióncomunitaria en el campo económico. Las razonespresupuestales que justificaron el ejercicio del po-der centralizado estaban relacionadas con la deter-minación de los tipos de contrato, las tecnologíasutilizadas, la calidad y los tiempos máximos de lasobras. La participación se entendió sólo como darinformación (Saavedra, 1996: 232).Los proyectos de la mayoría de las ONG se centra-ron en dos necesidades de los Armeritas: reconstruc-ción de vivienda y generación de fuentes de ingresos.El papel de las ONG fue, en muchos casos, el deservir de intermediarios entre las tensiones de lossobrevivientes y Resurgir: “Reemplazaron al Estadotomando en sus manos buena parte de la recons-trucción. Por este mismo rol, fueron en muchoscasos confundidas con él y sometidas a las mismasdudas y confrontaciones” (Saavedra, 1996: 245).Las ONG, aunque tuvieron parámetros distin-tos de intervención, coincidieron en promover en-tre sus proyectos la participación comunitaria y la
  • 52  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreautogestión; de su participación y los objetivos desus proyectos se puede decir que:“Algunas veces los profesionales de las ciencias socialeslograron impulsar los grupos y las organizaciones propiasde los sobrevivientes para que ellos pudieran ejercer elderecho a voz y voto. Sin embargo se encontraron conla falta de información y conocimiento sobre los planesde vivienda, elaborados de manera centralista, muchosde ellos en Bogotá” (Saavedra, 1996: 230).Sin embargo, la participación se entendió comoel “derecho a hacer” pero no a decidir, pues las deci-siones eran tomadas por las directivas de las ONG.Incluso se vieron algunos casos de intervención decacicazgos políticos.Adicionalmente, la falta de organización comuni-taria convirtió a los sobrevivientes pobres en personasque no constituían comunidad, por lo cual eran muyvulnerables (Saavedra, 1996: 246).Experiencia del barrio Villa ArmeritaEl Centro de Investigación y Educación Popular–Cinep– llevó a cabo un proyecto integral de re-construcción en el municipio de Fusagasugá, loque dio como resultado la edificación de 43 casasy la constitución de un Fondo Rotatorio en Vi-lla Armerita, como se denominó el nuevo barrio.Este caso es destacable toda vez que “construir co-munidad alrededor de la vivienda era uno de losaspectos fundamentales considerados en el pro-yecto” (Saavedra, 1996: 269), con una interven-ción bajo esquemas de participación comunitaria,autogestión y autoconstrucción, con la que se bus-caba “propiciar a través de la acción organizadade la comunidad, la superación de sus problemasinmediatos –satisfacción de sus necesidades de vi-vienda, trabajo, educación, salud– y la proyecciónhacia el futuro” (Saavedra, 1996: 263).Del total de 350 familias damnificadas con lasque trabajó el Cinep –unas 1.750 personas–, 42 seasentaron en Villa Armerita, de éstas 12 habían lle-gado directamente a Fusagasugá, 17 provenían deBogotá y las 12 restantes venían de otras partes, fueun total de 117 personas con las que se comenzó atrabajar en varios frentes, con acciones como “talle-res de diseño participativo y la puesta en marcha deotros proyectos, como el de generación de empleo,el de género y salud de las mujeres, el ambiental y[de] reciclaje de basuras, y los proyectos con niñosy jóvenes” (Saavedra, 1996: 265).Para albergar las familias durante el proceso deconstrucción, se levantó “un campamento de 134 m2en el lote recién comprado con 6 habitaciones de 22m2cada una. Esto dio vivienda y empleo temporala seis familias que se trasladaron y permanecieronallí seis meses” (Saavedra, 1996: 268); el tiempo quetranscurrió entre la conclusión de la casa modelo yel inicio de las obras de urbanismo fue de dos meses“[…] por dilatación de contratos. Esto tuvo efectosde desmotivación frente al trabajo comunitario y, encambio, dio lugar a chismes, resentimientos y des-confianza” (Saavedra, 1996: 268).Para adelantar el proceso organizativo se confor-mó la Asociación Villa Armerita, “con personeríajurídica, patrimonio propio y autonomía en sus de-cisiones [...] podía estar integrada por los grupos ycomités que los socios juzgaran necesarios” (Saave-dra, 1996: 268), se conformó, así, una asamblea desocios, una junta directiva, un comité del FondoRotatorio y otro de obras; este último fue planteadopor el Cinep y la Fundación para la Promoción dela Comunidad y el Mejoramiento del Hábitat –Pro-co–, con el fin de trasladar gradualmente las res-ponsabilidades del proyecto a la comunidad.Pese a las proyecciones, la participación comuni-taria fue limitada pues se restringió, en el caso de laautoconstrucción, “al acarreo, descargue y trasladode materiales, limpieza y mezcla porque el 80% de losobreros fueron contratados en Bogotá” (Saavedra,1996: 270), y aunque se suponía una participación ac-tiva en los procesos de veeduría, escogencia del lote ydiseño de la obra, a través de su participación en el co-mité de obras, según Proco hubo una subutilización enlos talleres de diseño porque se relegaron los aportesde la comunidad al momento del diseño final, por loque en su último documento señala cómo el carácterurbano de la obra no estaba acorde con las particula-ridades de las familias pues “no había respondido conlas características de su hábitat anterior ni a los deseosde los Armeritas” (Saavedra, 1996: 272).
  • 53  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn la etapa de construcción hubo serias tensio-nes y complicaciones –especialmente en la etapafinal–, que se relacionaban con el autoritarismo,el gamonalismo y el clientelismo como caracte-rísticas de la cultura política colombiana, queeran reproducidas en el plano de lo local, dondelas relaciones eran mediadas por la desconfianzay el escepticismo; se llevó un proceso delegatarioen el que el líder se suponía el único responsablede las actividades, lo que generó conflictos entrela comunidad y las instituciones, entre la mismacomunidad y en las instituciones; así pues, en laspostrimerías de la fase de construcción, “el papeldel Cinep se concentraba en gran medida en pre-sionar a Proco para hacer los correctivos pertinen-tes” (Saavedra, 1996: 275).Finalmente, si bien es cierto que “Villa Armeniapuede considerarse privilegiada por la calidad de lavivienda, los materiales de construcción, los aca-bados, los espacios públicos, los servicios públicos,[ya que] éstos se lograron en un tiempo récord de 9meses mientras que muchos de los barrios popula-res de Fusagasugá llevan más de diez años solicitán-dolos sin haberlos logrado” (Saavedra, 1996: 275),razón por la cual la obra ganó el tercer premio de laSociedad Colombiana de Arquitectos, en recono-cimiento de la participación comunitaria, en todocaso deben revisarse las características del procesoya que “el aporte de mano de obra por parte de lacomunidad mediante la autoconstrucción adquierevalidez en la medida en que éste mejore realmentelas condiciones del producto final ya sea en térmi-nos de mayor área construida o menor costo real dela vivienda al tiempo que constituye una prácticaen la que se fortifican valores como la solidaridad,compañerismo y amistad entre pobladores. En elcaso de Villa Armerita, estos dos elementos no sedieron” (Saavedra, 1996: 274).Lo anterior puede explicarse en una concepciónerrada de la participación comunitaria, ya que “alconsiderar los proyectos autogestionarios como fi-nes en sí mismos y no como procesos de gestión yde ejercicio democrático se quiso forzar la participa-ción para luego dejarla al margen cuando ocasiona-ba problemas” (Saavedra, 1996: 272).2.3.2.3. Reconstrucción de PáezFoto 5. Terremoto de PáezFuente: Ministerio del Interior y de Justicia yCorporación Nasa Kiwe (2005).El 6 de junio de 1994 se registró un terremotocon epicentro en cercanías de Dublín (Cauca), enla cuenca del río Páez, que tuvo una intensidadde 6,4 grados en la escala de Richter y un foco deprofundidad inferior a 10 kilómetros; 15 munici-pios –9 caucanos y 6 huilenses– se vieron afec-tados. Se estima que el municipio de Páez sufriópérdidas totales que representan el 50% del totalde las mismas, cifra que para el caso del munici-pio de Inzá asciende a un 15%, lo que suma dosterceras partes del total de los daños, el resto sereparte entre los demás municipios afectados delCauca (30,3%), y Huila (4,7%) (Wilches-Chaux,1998: 104). La infraestructura en educación, sa-lud y vivienda se vio afectada en un 75%, y sepresentó, además, una destrucción ecológica eninmediaciones de la zona epicentral –de aproxi-madamente 40.000 habitantes–, un alto porcen-taje de la cual se localiza en tierras del ParqueNatural del Nevado del Huila.Las pérdidas humanas fueron 1.100 personasentre muertos y desaparecidos, se inició el éxodo de1.600 familias –unas 8 mil personas, entre indígenas–1.100 familias–, y mestizos –500 familias–, que enun principio se ubicaron en albergues temporales demunicipios vecinos del Cauca y el Huila.
  • 54  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreTabla 8. Terremoto de Páez, distribución de dañospor departamentoDepartamento del Cauca 95,3%Departamento del Huila 4,7%Total 100Tabla 9. Terremoto de Páez, familias afectadasdirectamenteDepartamento del Cauca 7.511 94,76%Departamento del Huila 414 5,24%Total 7.925 100,00%Fuente: Censos CNK y municipios.Para la atención de esta tragedia el Estado asu-mió la responsabilidad en cabeza del Ministro deGobierno, declaró la emergencia económica –artí-culo 215 de la Constitución Nacional–, y creó laCorporación para Reconstrucción de la Cuenca delRío Páez y Zonas Aledañas –Corpopaeces– median-te el Decreto 1179 de 1994, con la que se buscóadelantar proyectos y programas para la atenciónde las necesidades primordiales de los habitantes dela zona afectada, así como su reconstrucción y reha-bilitación. Por la magnitud de los daños en cuanto alas infraestructuras vial, energética y de servicios, sedeterminó ampliar el radio de influencia territorialde los beneficios concedidos incluyendo a munici-pios que necesariamente habían venido sufriendolas consecuencias de la fuerte depresión en quequedó la zona donde ocurrió el desastre (Wilches-Chaux, 1998: 108).Inicialmente entidades como la Cruz Roja y laDefensa Civil asumieron la atención del desastremarginando la participación comunitaria de losdamnificados, éstos fueron excluidos y “obligadosa asumir el rol de victimas impotentes” (Wilches-Chaux, 1998: 34). Sin embargo, el Consejo Re-gional de Indígenas del Cauca –CRIC–, asumió elmanejo y recepción de víveres, ropa y artículos deprimera necesidad, acciones que no estuvieron in-tegradas a las efectuadas por el Sistema Nacionalpara la Prevención y Atención a Desastres –Snpad–y organismos del Estado.Corpopaeces tenía como objetivo el diseño y laejecución del Plan General de Recuperación y De-sarrollo Sostenible, en coordinación con las insti-tuciones y la comunidad, para garantizar a ésta laparticipación real y decisoria en las diferentes eta-pas del proceso.Dentro de sus objetivos específicos estuvo elempoderamiento de las comunidades en el manejode las herramientas institucionales, la planeacióny gestión de proyectos de desarrollo sostenibles enel largo plazo; asimismo, la ejecución (de maneradirecta o por intermedio de entes públicos o pri-vados) de los planes y programas de reconstruc-ción y rehabilitación social, económica y culturalen la zona; y por último, la recuperación y forta-lecimiento de la economía, en sus componentestradicional y de mercado, mediante labores técni-cas, económicas y sociales, para la reinserción enel sector productivo nacional.Corpopaeces nombró un consejo directivoconformado por un director ejecutivo, el ministrodel Interior, su delegado y por seis representantesde la Presidencia de la República. Mediante elDecreto 1263 de 1994 se hicieron algunas modi-ficaciones en la institución, que pasó a llamarseCorporación Nasa Kiwe, (nasa yuwe quiere decir:“tierra de la gente”), y se introdujeron cambiosen el consejo directivo de la entidad al facultar laparticipación de los gobernadores de los departa-mentos del Cauca y del Huila, un representantedel CRIC, dos miembros de los cabildos en re-presentación de los municipios afectados –Inzá yPáez–, un miembro del cabildo en representaciónde los resguardos afectados de Guambia, Quizgó,Quinchaya, Ambaló y aledaños, y un represen-tante de las organizaciones sociales no indígenasde las zonas afectadas. Dichas reformas hicieronque la comunidad tuviera una representaciónmás marcada lo que convirtió al consejo en unescenario de deliberación entre los diversos acto-res que, dicho sea de paso y como particularidadde este proceso, eran bastante heterogéneos –nosólo étnicamente– (Wilches-Chaux, 1998: 91)
  • 55  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreTabla 10. Terremoto de Páez, Plan de Reconstrucción(Cifras en pesos de 2008)Área Plan acordadojulio de 2001Ejecución CNK-otras entidades1994-2007Por ejecutar % deavanceVías 124’786.208 113’044.014 11’742.194 90,59%Vivienda 110’641.263 109’981.190 660.073 99,40%Salud y saneamientobásico 49’176.639 43’813.531 5’363.108 89,09%Tierras 40’247.868 38’703.300 1’544.569 96,16%Educación 20’548.405 18’787.213 1’761.193 91,43%P. productivos 30’761.733 28’293.550 2’468.183 91,98%Electrificación 7’370.228 6’860.255 509.972 93,08%Fortalecimientoinstitucional 9’104.052 9’370.696 -266.644 102,93%Total 392’636.396 368’853.749 23’782.648 93,94%Fuente: Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe (2005).16 Cifra calculada a partir de los datos en Wilches-Chaux, 1998.Con el Decreto 1263 de 1994 se le asignó a la Cor-poración Nasa Kiwe un presupuesto inicial para in-versión de $8.600 millones de pesos (unos $34.308,17millones de pesos de 2008)16, mientras que el artículotercero del Decreto 2018 de 1994 le confiere autono-mía en el desarrollo de las labores de reconstrucción,facultándola para elaborar un plan específico para elmanejo de la situación de desastre declarada, en coor-dinación con la Dirección Nacional de Prevención yAtención de Desastres. La ejecución de los recursos sehace directamente entre la corporación y los beneficia-rios, lo que hace que no haya tanta intermediación.La Corporación fue proyectada de manera tal,que su liquidación está sujeta a la certeza de susten-tabilidad de los proyectos, a la espera de que seanlas administraciones municipales, los organismoslocales y las comunidades los que se encarguen dela continuidad de estos procesos. La Corporacióntambién ha recibido recursos de ayudas internacio-nales, es el caso que desde de 2001 hasta 2005 huboun gran proyecto de ayuda internacional que orga-nizó la Unión Europea.Después en el terremoto de Páez se creó la Ley218 de 1995, que generó importantes beneficios tri-butarios con el fin de incentivar a las industrias paraque se establecieran en varios municipios y brinda-ran fuentes de empleo a la población; se amplió,igualmente, el rango de los municipios afectados yse establecieron industrias importantes en Santan-der de Quilichao, Puerto Tejada, Caloto, Corinto yGuachené; sin embargo, “ha sido dura la lucha paraque las empresas recojan gente preparada, peroafectada” (Grupo Focal, Mesa de reasentamiento).La envergadura de las responsabilidades a cargode Nasa Kiwe exigieron la creación de varias áreas:de tierra, de vías, de vivienda, de salud, de educación,de normalización de la emergencia –coordinada poruna gerencia de albergues que se ocupó gradualmen-te las funciones que tenía la Dirección Operativa
  • 56  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrepara la Prevención y Atención de Desastres–,de pla-neación y, finalmente, un área administrativa. Lle-gado ese punto, se planteaba la necesidad de que lacorporación flexibilizara sus estructuras para hacerlefrente a la burocratización.En el caso de las organizaciones no guberna-mentales se realizó, en la mayoría de los casos, untrabajo coordinado y complementario con la corpo-ración, asimismo como con los comités de cafeterosdel Cauca y del Huila, la Corporación Minuto deDios y la Christian Children Fund, que venían tra-bajando con algunas comunidades de Tierradentrodesde antes del sismo (Wilches-Chaux, 1998: 87).El proceso de reconstrucción de Páez evidenció ladebilidad institucional del sistema rural colombiano,hecho que ha dificultado hacer viables soluciones alas necesidades de las familias afectadas. Asimismo,no existieron las herramientas legales que posibilita-ran salidas financieras pues muchas de las familias yatenían deudas pendientes con la Caja Agraria lo queimpidió obtener nuevos créditos, incluso ante un casode emergencia como éste, lo que se acentuaría con ladeclaración de inexequibilidad constitucional del De-creto 1265 de 1994, con el que se pretendía la cance-lación de los pasivos de los productores damnificadosen el sistema financiero, para rehabilitarlos en igual-dad con los demás usuarios del sistema al acceso a cré-dito (Wilches-Chaux, 1998: 116); de manera similar,la falta de estímulos y formas de pago más atractivaspara la negociación de las tierras para la reubicaciónen la Ley 160 de 1994, puede contarse entre las falen-cias en materia legislativa, si bien “hasta la fecha todaslas tierras urbanas y rurales adquiridas por Nasa Kiwepara reubicar comunidades afectadas, se han negocia-do de manera directa, y sin necesidad de acudir a laexpropiación” (Wilches-Chaux, 1998: 112).Finalmente, debe manifestarse que las experien-cias institucionales y comunitarias no se aprovecha-ron, toda vez que en el país se está en mora de haceruna sistematización del legado histórico de este tipode eventos y no fue aprovechada la organizacióncomunitaria indígena donde existe un tejido socialfuerte, cimentado en lo étnico, lo político y lo cul-tural. En este sentido es necesario hacer énfasis enel diálogo con las comunidades, donde debe primarla visión de proceso sobre la de producto.Reconstrucción de viviendaEn el terremoto avalancha del río Páez resultaronafectadas en gran manera las familias indígenas ycampesinas que se asentaban en la región de Tie-rradentro en el que perdieron familiares y tierras.Estas familias tuvieron que ser reubicadas por lascondiciones de riesgo en la que se encontraban sustierras y ante la eminente amenaza ante la actividaddel volcán nevado del Huila.En primera instancia la Corporación Nasa Kiwetuvo en cuenta la organización indígena:“La propuesta permitió proponer que se reconocierala organización indígena de la región afectada comoun elemento esencial no solamente durante la fase deemergencia sino durante las demás fases posteriores ala ocurrencia del desastre, y que dicha organización,que de hecho constituye una verdadera red comuni-taria, se fortalezca como redes de respuesta, a travésde las cuales las comunidades indígenas y sus autori-dades pueden asumir el papel que les corresponde”(Wilches-Chaux, 1998: 32).Para el indígena Páez es muy importante la tierrapues es fuente de su vida y su seguridad, por eso, den-tro de la reconstrucción, fue muy importante incluira las familias en la toma de decisiones con respectoa su asentamiento, se realizaron, además, consensosentre la Corporación Nasa Kiwe, los gobernadoresindígenas y los líderes de los grupos mestizos y re-corridos en varios municipios en busca de un globode terreno disponible para la venta, el cual contaracon vías de acceso, fuese apto para la agricultura y/oganadería y tuviera un lugar para edificar las vivien-das y un clima favorable (Ministerio del Interior y deJusticia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 19).Posteriormente a la elección del terreno, la cor-poración procedió a realizar los estudios jurídicos ytécnicos para la posterior compra de los lotes. Lascomunidades afectadas y los sitios elegidos para vi-vir fueron: (Ver Tabla 11)
  • 57  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre“Al interior del departamento del Cauca, los rea-sentados iniciaron su nueva forma de vida en fincasproductivas de los municipios de Morales, Piendamó,Cajibío, Caloto, Sotará, El Tambo y Páez. En el de-partamento del Huila se encuentran reubicados en losmunicipios de La Plata, La Argentina, Acevedo, El Pi-tal, Iquira, Nátaga y Tesalia” (Ministerio del Interior yde Justicia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 19).A cada familia se le adjudicaron entre 6 y 7hectáreas de terreno, incluyendo las áreas comuni-tarias, de vivienda, de reservas forestales y produc-tivas, para que continuaran con sus actividades deproducción agrícola y ganadera.Las familias afectadas indígenas y campesinashabitaron temporalmente en albergues y recibie-ron los beneficios de adquisición de tierras en losdepartamentos del Cauca y Huila. “Hasta el 2005,la Corporación Nasa Kiwe, ha adquirido 10.692.7ha de tierras de la cuales entregó 8.919,8 ha a lascomunidades indígenas y 1.772,9 hectáreas a co-munidades mestizas. En el departamento del Caucase compraron 5.522,8 ha y en el Huila 5.169,9 ha”(Ministerio del Interior y de Justicia y CorporaciónNasa Kiwe, 2005: 22).El diseño de las nuevas casas fue concertado conlas familias tanto paeces como mestizas, “es fruto dela discusión al interior de las comunidades que ana-lizaron y decidieron conjuntamente con el acom-pañamiento de la corporación sobre las técnicas deconstrucción. “Con base en los conocimientos ad-quiridos los ingenieros de Nasa Kiwe compartieroncon los nuevos dueños de vivienda la forma comodebería ser edificada combinándose lo tradicionalcon lo moderno” (Ministerio del Interior y de Justi-cia y Corporación Nasa Kiwe, 2005: 28).El concepto de solución integral junto con losdamnificados comprendió, “la adecuación y dota-ción de todos los servicios públicos (energía, agua,alcantarillado), la dotación de puesto de salud y es-cuela” (Ministerio del Interior y de Justicia y Cor-poración Nasa Kiwe, 2005: 29).Las unidades habitacionales son de 42 o 60 m2,de un piso, constan de dos habitaciones, sala co-medor, cocina, baño, área de lavadero y un espaciopara ampliarla. En la labor de construcción parti-cipaban en minga los comuneros con sus familias,aunque no fue fácil su intervención pues argumen-taron la necesidad de trabajar en la tierra para elsustento de su familia; este aspecto fue subsanadoal contratar Nasa Kiwe la mano de obra con ellosen una primera etapa y para la segunda se llevó per-sonal calificado para hacer los acabados finales. ElSENA participó en cursos de capacitación dirigidosa los indígenas que recibieron certificación comomaestros de obra.“eso en el caso del Páez es muy importante comen-tarlo; fue una de las decisiones más preocupantesporque la gente vivía en casas aisladas, como era unavivienda rural lo que estábamos reconstruyendo enel caso del Páez. Entonces hubo que tomar la deci-sión de hacer viviendas más o menos aglutinadas, eraprácticamente hacer unidades multifamiliares de vi-viendas, núcleos de vivienda, ya no las viviendas ais-ladas porque era imposible llevar un proceso de obrasde urbanismo con viviendas aisladas, y además, porel área que habría que haber adquirido para reponerlas cuarenta mil hectáreas, pues era muy difícil, poreso se resolvió hacer viviendas nucleares en dondese hacían unidades de vivienda de cien, doscientasviviendas, o doscientas familias, ¡o más!, hay sitiosTabla 11. Terremoto de Páez, sitios de reasentamientoResguardo No. familias Ubicación anterior Ubicación actualWila 350 Pie del volcán Nevado del Huila Rionegro (municipio de Iquira, Huila)De Vitocó 165 Santa Leticia (municipio de Puracé, Cauca)De Tálaga-La Estación 63 Páez (Cauca) Municipio de La Plata (Huila)Total 578Fuente: Ministerio del Interior y de Justicia y Corporación Nasa Kiwe (2005).
  • 58  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreque tienen cuatrocientas o quinientas viviendas, sonciudadelas, pequeñas ciudadelas […]” (Entrevistacon Eduardo Nates).Otro elemento importante en la reubicación deestas familias fue la producción de cultivos, es de-cir, en el territorio donde se asentaban tenían tiposdiferentes de cultivos al actual debido a las condi-ciones de los terrenos. Fue así como se conformó un“Comité Coordinador de Producción conformadopor instituciones como el Comité Departamental deCafeteros, la Secretaría de Agricultura del Cauca,el Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC, LaCorporación regional del Cauca y la CorporaciónNasa Kiwe” (Ministerio del Interior y de Justicia yCorporación Nasa Kiwe, 2005: 40).En una primera etapa se trabajó principalmentecon proyectos de seguridad alimentaria, con el esta-blecimiento de cultivos de pancoger, pero superadala etapa de la emergencia se continuó la puesta enmarcha de proyectos de mediano plazo, siendo losmás representativos la ganadería, el establecimientode cultivos asociados a café, plátano, caña, frutalesentre otros (Ministerio del Interior y de Justicia yCorporación Nasa Kiwe, 2005: 40).Participación en la reconstrucciónUno de los aspectos que se tuvo en cuenta enel proceso de reubicación de las familias, fue in-corporarlas en la toma de decisiones, ellas mismasdecidieron dónde ubicarse e hicieron los reconoci-mientos de las tierras y luego la Corporación NasaKiwe adquirió los terrenos.La tierra fue comprada y entregada a los cabildoslos cuales, en el caso de las comunidades indíge-nas, repartieron las hectáreas para las familias; conrespecto a las comunidades campesinas, “mestizas”,que no tenían una organización social tan arraiga-da, se les propuso agruparse y organizarse para ha-cer la compra de terrenos.Dentro de este reasentamiento existían, por unlado, las condiciones de las familias que se reasen-taban y, por otro, las de las poblaciones receptorasque, junto con sus autoridades municipales, mu-chas veces mostraron resistencia a darles acogidaa las nuevas comunidades, lo que ha generado ma-yor dependencia de las comunidades reasentadasa la corporación.La comunidad ha sido veedora del manejo de losrecursos de la corporación además de la ContraloríaGeneral de la República.“La veeduría, a nivel de la Corporación, ha sido laContraloría, y nosotros mismos somos los que tenemosque estar permanentemente vigilando: cuánta plata vaa llegar este año, y esa plata para dónde va, qué vana hacer este año, nosotros como consejeros de la Cor-poración Nasa Kiwe, primero, en segundo lugar, comogobernadores de los cabildos, estábamos pendientes deesa plata” (Grupo Focal, Mesa de Reasentamiento).Las dotaciones en equipamientos fueron reque-ridas por la comunidad a la corporación; en cuantoa la vivienda se realizó un convenio entre la Cor-poración Minuto de Dios y la Nasa Kiwe para laconstrucción de vivienda con la mano de obra delos usuarios. Para lo cual la misma comunidad par-ticipó en su diseño…“[…] hasta que por fin se definiera cuál era el quererde la comunidad […] la decisión tenía que ser un pocomás impulsada y orientada un poco por la entidad,pero definitivamente se acababa haciendo el diseñode la vivienda, o ubicando los servicios públicos, o loscentros de atención a las comunidades, en donde lacomunidad decidía; pero finalmente el Estado era elque contrataba las reconstrucciones, o adelantaba lasobras para que las comunidades recibieran los servi-cios o su vivienda; en muchos casos también hubo unagran participación de la comunidad en cuanto a la vi-vienda al adelantar los procesos de autoconstrucción,era la propia gente atendiendo su proceso de recons-trucción” (Entrevista Eduardo Nates).El proceso de la reconstrucción de Páez ha sidoun proceso concertado con la comunidad, sin em-bargo, dentro del quehacer de la corporación hafaltado un acompañamiento antropológico, puesahora muchas de estas comunidades están perdien-do sus raíces:“A los nasas ya les da pena hablar en nasa yuwe,entonces por ahí se va perdiendo la cultura nues-
  • 59  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastretra, entre otras cosas ya los ancianos no cuentan lashistorias ancestrales, entonces por ahí también se vaperdiendo la cultura –los sitios–, la mayoría hablabanasa yuwe, en este momento en la tribu ya tenemosun 40% que lo hablamos, entonces mire cómo nosperjudica de pasar de un lugar a otro” (Grupo Focal,Mesa de Reasentamiento).2.3.3 ConclusionesEn estos tres procesos estudiados para el caso colom-biano existen particularidades específicas, primerose dan en contextos nacionales diferentes dondela política de vivienda presentaba unos cambios ensu forma. Por ejemplo, en el terremoto de Popa-yán son los organismos estatales, en la escala local,los encargados de la reconstrucción de la zona; lapresencia del Instituto de Crédito Territorial, delBanco Central Hipotecario, entidades encargadasdel desarrollo de la vivienda social en el país paraesta época fueron las mismas entidades que genera-ron las soluciones habitacionales post-desastre. Enlos casos posteriores el modelo fue cambiando deacuerdo con el cambio de las políticas del Estado,entonces se pasó a la delegación de la construcciónde vivienda social a las instituciones privadas.Las tres experiencias crearon fondos especia-les que, en el caso de Popayán, actuaron parale-lamente a la institucionalidad local, lo cual creóroces y desánimo entre las instituciones. ParaArmero la institucionalidad de Resurgir no creóestos paralelismos, sin embargo no tuvo en cuentala participación de la población y de los munici-pios receptores de población. En el caso de Páez, laCorporación Nasa Kiwe también fue una institu-ción creada especialmente para la reconstrucciónde la zona. Las características de esta tragedia,ameritaron la creación de un ente de esta magni-tud pues las comunidades afectadas eran indígenasy campesinos que ocupaban una zona rural adondela ayuda gubernamental poco llegaba por lo cualse debía restaurar la confianza en el Estado entreestas comunidades, además, si bien la legislaciónurbana en general es clara, la legislación del cam-po tiene un camino muy largo por recorrer por-que, como bien se sabe, no ha habido una reformaagraria importante en este país; sin embargo, esnecesario pensar en quién va a amparar estas co-munidades cuando se desmonte la corporación.En Popayán, el SENA fue la institución queprestó un aporte importante y mediante sus esfuer-zos se pudo llevar a cabo la reconstrucción de Popa-yán que, al igual que en México, se presentó en unazona histórica, aunque de otra escala. La diferenciaentre estos dos procesos fue que los inquilinos dePopayán sí fueron trasladados a las zonas periféricasdonde se les dio una solución habitacional.Otro punto que se debe resaltar es la llegada depoblación que no es afectada por el desastre y quebusca ser beneficiada en los procesos posterioresde atención y recuperación. Es el caso de Popayán,donde no se tuvo un control inicial de verdade-ros damnificados lo que hizo que la población enalbergues y en barrios marginales aumentara. EnArmero, igualmente, población ajena a los hechosaprovechó esta situación.La construcción de un gran número de vivien-das trae también como consecuencias impactosdentro de la ciudad que deben ser medidos cuandose afronta la reconstrucción de vivienda. En el casode Popayán se presentó un crecimiento importanteen la periferia que tuvo que ser abastecido de in-fraestructura. Asimismo, en el caso de Armero, seconstruyó una ciudad junto a Lérida.En Armero se creó Resurgir, única instituciónencargada de atender a las familias y la reconstruc-ción de viviendas en un territorio diferente al ori-ginal. Se trató de una reubicación completa de lasfamilias que lo habían perdido todo, sus redes socia-les, algunos de sus miembros y el arraigo. Como sepudo leer, esta entidad intentó ser segundo Estadoya que la institucionalidad de Armero y su infraes-tructura quedaron bajo el lodo, pero en cierta me-dida no llegó a suplantarla; además, no consideró laparticipación de las comunidades en estos procesoscomo consecuencia de creer que estaban incapaci-tados por estar afectados sicológicamente y los rele-gó a ser simplemente damnificados.Como también se vio, en estos casos las comu-nidades tienen un importante papel dentro del pro-ceso de reasentamiento, pues al unir esfuerzos se
  • 60  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrecrean sinergias importantes para el desarrollo de losproyectos y su sostenibilidad en el tiempo.El caso de Paéz y la Corporación Nasa Kiwe sepuede describir como fuera de serie pues la comuni-dad era indígena, organizada en cabildos, esto per-mitió tener una comunidad organizada lo que, encierta medida, fue importante para facilitar el rea-sentamiento. La Corporación Nasa Kiwe dio cabidaa estas comunidades en la planeación de la recons-trucción, como ya se describió. Otra circunstanciaque se debe destacar es que el Gobierno Nacionalno había tenido que afrontar un desastre en un árearural ni entre una población indígena que hace par-te de las minorías según la Constitución Política.El conocimiento de las comunidades es indispen-sable para la aplicación de programas pues del enten-dimiento de las particularidades de tipo organizacionaly cultural depende el éxito y el cumplimiento de lasmetas en programas de tipo participativo.Es importante destacar la labor del SENA tantoen la experiencia de Popayán como en la del Cauca,pues este instituto participó en la capacitación de lascomunidades afectadas en el tema de la construcción.En los programas de reconstrucción, la capacitacióncomunitaria y el aprovechamiento de elementos téc-nicos y culturales son elementos de integración paraque los mismos damnificados participen en el diseño yreconstrucción de las viviendas.La temporalidad prolongada y el asistencialismogeneran una cultura del damnificado y desestimulala participación de las comunidades en asumir sureasentamiento.En el caso de Armero, se puede destacar la impor-tancia de la atención psico-social a los afectados comoparte fundamental al abordar un evento como estos.Y por último, se debe resaltar que la experienciade Popayán aportó los primeros estudios dirigidosa la creación de una norma de sismo resistenciapara Colombia, que se formalizaron en la normaAIS 100 y generaron la conciencia de la necesidadde tener una norma local para asumir en las zonasde alto riesgo.
  • 61  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn el capítulo anterior se pudo observar algunas delas políticas post-desastre que han sido expuestas enel marco internacional y el marco local, empezan-do por las disposiciones generales de los acuerdosinternacionales y por las características institucio-nales en algunos países latinoamericanos; finalizan-do con la descripción de las acciones emprendidasfrente a diferentes eventos ocurridos en algunospaíses y en Colombia. En este capítulo se analiza-rán estas disposiciones en el marco del concepto dela política pública, a la luz de cuatro componentes:los instrumentos de la política, la participación, laconstrucción social del hábitat y el control social(evaluación y seguimiento) de las acciones. Estoscomponentes serán el brazo esencial de esta evalua-ción y darán pie al planteamiento de la estrategia deconstrucción social del territorio.Como primera medida, se tendrá en cuenta elconcepto de política pública tomado para la presen-te investigación:“Designa la existencia de un conjunto conformadopor uno o varios objetivos colectivos consideradosnecesarios o deseables y por medios y acciones queson tratados, por lo menos parcialmente, por unainstitución y organización gubernamental con la fi-nalidad de orientar el comportamiento de actoresindividuales o colectivos para modificar una situa-ción percibida como insatisfactoria o problemática”(Roth, 2002: 14).En este sentido, se puede decir que la políticabusca satisfacer una situación de necesidad queparte de la realidad de una sociedad, por medio dela implementación de acciones que transformanesa realidad. Esta implementación está, asimismo,determinada por acciones que van de arriba haciaabajo, pero igualmente de abajo hacia arriba, en co-rrespondencia entre individuo-sociedad-institucio-nalidad. Asimismo, la política pública debe partir yfinalizar en la evaluación para redefinirse, es decir,para estar acorde con nuevas necesidades que sevayan presentando.Es necesario destacar la importancia del aná-lisis y la evaluación de las políticas si se entiendeque los problemas que se buscan resolver son máscomplejos en cuanto a medios, resultados y efectos(Roth, 2002: 137). En consecuencia, esta búsquedapor evaluar las políticas post-desastre tiene comoobjetivo determinar los desaciertos a partir de loselementos expuestos y los estudios de caso, y estu-diarlos para contribuir al desarrollo de una políticapública en materia de desastres que tenga en cuen-ta el concepto de hábitat.“La evaluación de las políticas públicas constituye unaherramienta para encarar los tres principales retos delos gobiernos democráticos contemporáneos: com-prender, comunicar y controlar. Los gobiernos debentratar de comprender lo que pasa como los procesossociales inducidos por la acción pública para funda-mentar de manera lo más acertada posible las accionesfuturas; los regímenes políticos democráticos tienentambién la obligación de comunicar para explicar, conbase en una información argumentada, y dialogar consus públicos con el fin de conseguir el respaldo a susacciones; y, por último, los gobiernos no pueden dejarde lado la responsabilidad de ejercer un control sobrelas actividades que realizan” (Roth, 2002: 142).La evaluación que se trabaja en la presente in-vestigación se podría catalogar como ex-post, puesse trata de analizar los efectos de un programa enla política luego de efectuada su implementación,a partir de los resultados, con el objetivo de tenerun conocimiento previo para determinar decisionesfuturas (Roth, 2002: 150).Los componentes expuestos de las políticas estándeterminados por dos de los conceptos principalesestudiados en la presente investigación, la partici-pación y la construcción social de hábitat, pues es3.Componentes generales de la política post-desastre
  • 62  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreimportante determinar una escala de valores parapresentar una mayor claridad frente a la evaluaciónque se quiere llevar a cabo (Roth, 2002: 138).3.1 Instrumentos de la política post-desastreEntender un instrumento como componente de lapolítica es reconocer la importancia que tienen enel tiempo para el análisis de la política.“El Estado tiene a su disposición un catálogo de ins-trumentos muy diversificado. Al diseñar una políticapública el Estado decide sobre el uso de uno, otro ovarios instrumentos para su implementación. El es-tudio de una política pública en función de instru-mentos jurídicos que se han previsto e implementadopermite dar indicaciones sobre cómo el Estado y lasinstituciones han entendido el problema que buscanresolver y revela la concepción predominante de laautoridad. El análisis comparativo de los meritos res-pectivos y de la eficacia de los instrumentos utilizados–expresados casi siempre bajo una forma jurídica–para enfrentar problemas similares en lugares y tiem-pos diferentes puede ser una ayuda importante parael diseño de las políticas públicas” (Roth, 2002: 45).Dentro de los instrumentos de las políticas pú-blicas descritos por Roth, se encuentran seis tipos(Roth, 2002: 45):• Instrumentos prescriptivos: son aquellos que modi-fican el comportamiento a través de la obligación,privación de derechos civiles o autorización.• Instrumentos incentivos: este tipo de instru-mento induce a una conducta mediante una re-compensa, la sanción de estos no es jurídica sinomoral, económica o de hecho.• Instrumentos de coordinación: son los mecanis-mos de coordinación de las políticas, en estos en-tran la planificación y los estudios de impacto.• Instrumentos de organización y procedimiento:estos definen el marco en el cual se va a desa-rrollar la política; los instrumentos de proce-dimiento complementan los instrumentos deorganización y definen el proceso formal de de-cisión y administración.• Instrumentos materiales: donde el Estado tienela posibilidad de proporcionar directamente losbienes y servicios.• Instrumentos de delegación a socios: estos ins-trumentos se relacionan con el trabajo en con-junto con instituciones privadas, paraestatales uorganizaciones no gubernamentales, para conse-guir los objetivos de la política en su ejecución.En cuanto a los instrumentos post-desastre pue-de decirse que parten de disposiciones macro a lomicro, es decir, en primer lugar se entienden lasdisposiciones mundiales y posteriormente éstas seimplementan localmente. Por otra parte es impor-tante resaltar que las políticas post-desastre estándirectamente relacionadas con las estrategias de lapolítica para la prevención y atención de desastres,pues esta última se ha determinado a raíz de lasconsecuencias y costos que trae consigo la ocurren-cia de los desastres. Asimismo, tanto las políticas deprevención y atención están directamente relacio-nadas con las estrategias de lucha contra la pobre-za, el manejo adecuado de los recursos naturales, lamitigación y la prevención del riesgo.Dentro de los instrumentos de las políticas parala prevención están las disposiciones para:• El fortalecimiento de los sistemas de prevencióny atención de desastres.• La gestión del riesgo, que va desde los sistemasde monitoreo del riesgo, realizada por las oficinastécnicas, hasta la realización de estudios para ladefinición de los mapas de amenazas y riesgo,además de su implementación en los planes deordenamiento territorial que determinan un sis-tema ambiental y el manejo del riesgo dentro dela ciudad. Asimismo, dentro de la gestión del ries-go se encuentra el instrumento de reubicación defamilias localizadas en las zonas de riesgo determi-nadas por los planes de ordenamiento territorial.• La creación de las leyes ambientales y del mane-jo de los recursos naturales.Por su parte, las políticas post-desastre estándirigidas generalmente a tres etapas particulares:
  • 63  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrelas disposiciones para la etapa de emergencia, queestán relacionada con la atención, es decir, a las ac-ciones inmediatamente después de sucedido el de-sastre; las de reconstrucción, relacionadas con lasdisposiciones que llevan a un proceso de más largotiempo; y las políticas de liquidación.Según los casos estudiados para la política post-desastre en los casos internacionales y nacionales setienen como instrumentos para su implementación: • Expedición de normas y decretos para atender lasituación de desastre.• Creación de fondos para la recepción de re-cursos procedentes de donaciones nacionales yextranjeras. Asimismo la utilización de recursosdel presupuesto de la Nación como también loscréditos de la banca multilateral que son mane-jados por una entidad creada para tal fin o se leasigna a una entidad ya existente.• Coordinación interinstitucional para el manejode la emergencia entre las diferentes entidadesde los gobiernos nacional y local. Participaciónde la institución creada para tales fines, en elcaso colombiano del Sistema de Prevención yAtención de Desastres.• Creación de estímulos parafiscales para la recu-peración económica de la zona y para liberar deimpuestos a las empresas e industrias afectados.• Realización de censos de afectación de la pobla-ción para determinar la magnitud de los daños.• Creación de fondos especiales para el manejo dela reconstrucción (una tendencia muy marcadaen el caso colombiano).En cuanto a la atención a la población y al reasen-tamiento post-desastre se tienen como instrumentos:• La construcción de albergues como una soluciónhabitacional temporal que supla la necesidadinicial de la población.• La atención relacionada con la salud física y lamental a través de los programas en los aloja-mientos.• La creación de programas de vivienda, dentrode los cuales se encuentran:- Creación o delegación de entidades públicaspara la implementación de estos programas(fueron los casos mexicano y de Popayán).- Asignación de subsidios, y con éstos las entida-des ONG o constructores privados son los quese encargan de la construcción de vivienda.- Asignación de créditos para financiar los pro-gramas de vivienda.- Construcción de infraestructura y equipa-miento.3.2 La participaciónComo se ha mencionado en capítulos anteriores, laparticipación es un componente importante en elreasentamiento post-desastre, pues con ella se pue-den gestar procesos que satisfagan las necesidadesde las familias afectadas y generar la apropiación yla sustentabilidad de los reasentamientos. Además,es a través de este componente que se deben basar ygestar las disposiciones políticas adecuadas, en estecaso de reconstrucción y reasentamiento.En el reasentamiento post-desastre, las institu-ciones deben ser propiciadoras de los procesos departicipación siendo flexibles ante los ritmos y lascaracterísticas sociales de la comunidad. En estesentido las instituciones no deben ser impositivassino que tiene que ser facilitadoras de los procesosde reasentamiento, deben brindar las herramientasnecesarias para que la comunidad misma se auto-organice y produzca su reasentamiento.En un desastre los individuos sufren un procesode pérdida y desarraigo, pero las comunidades ad-quieren incentivos para trabajar, para apropiarse delos procesos y en este caso de rehacer su habitar.“La participación, como ser parte de algo, inmedia-tamente nos estamos identificando con ese algo delcual participamos, participar en un proceso es serparte de ese proceso, lo cual significa comprender elproceso en nuestro propio interior” (Wilches-Chaux,1994: 189).De esta manera, la participación hace parte delproceso de habitar; poder pensar cómo se habita unlugar es indispensable en el ser como individuo y en
  • 64  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreel ser sociedad. Y de allí deben partir las políticas,de los significados que la sociedad les imprime y, eneste sentido, deben apuntar a la satisfacción de lasnecesidades básicas de los habitantes.Según los casos de reasentamiento estudiados setiene que:• Las comunidades en un estado de emergencia seorganizan de manera espontánea para satisfacersus necesidades más inmediatas.• Las movilizaciones como parte de la reivindica-ción de los derechos las han gestado, igualmen-te, las comunidades mismas.• Las acciones de autoconstrucción han sido deimportancia en el desarrollo de la política departicipación post-desastre, sin embargo estasson muchas veces tomadas como la única mane-ra de participación de las comunidades.• En algunos casos se ha tenido la participación delos grupos de representación de las comunidadesen la junta directiva de la organización creada parala reconstrucción (el caso de Páez, en Colombia).• Se ha desarrollado una organización comunita-ria en los alojamientos temporales y atención alas familias.• Se ha tenido en cuenta la participación de las co-munidades en el proceso de diseño en las unidadeshabitacionales (en el caso de Popayán y Armero).• Se ha visto a la población como sujetos pasivosy no como a personas afectadas que no puedenhacerse cargo de sí mismos.• Las acciones del ente gubernamental han opera-do de manera asistencialista.• Muchas veces la participación de la comunidades considerada únicamente en el hecho de parti-cipar en la autoconstrucción.• De acuerdo con lo estudiado se puede determi-nar que ha faltado una política clara de partici-pación post-desastre.3.3 La construcción social del hábitatTeniendo en cuenta que el hábitat es, en un sentidoamplio, el conjunto de interrelaciones entre el indi-viduo, la sociedad y la naturaleza, la construcciónsocial de ese hábitat invita a profundizar en estasinterrelaciones, para que de ahí parta la propuestade su papel en el reasentamiento post-desastre ob-jeto de la presente investigación.La construcción social del hábitat implica unaserie de procesos que se enmarcan dentro de latriada individuo-sociedad-naturaleza. Se deberáentender al individuo como sujeto y como signifi-cado, es decir, el sujeto que se interrelaciona en lasociedad y el significado que la sociedad determina,es así como “el ser humano en proceso de desarrollose interrelaciona no solo con un ambiente naturaldeterminado, sino también con un orden culturaly social específico mediatizado para él por los otrossignificantes a cuyo cargo se halla” (Berger y Luck-mann, 1999: 68). En este sentido el reconocimientodel individuo como parte de la expresión de unasociedad y de la sociedad en relación con el lugar omedio ambiente, es indispensable para comprenderesta construcción.De esta manera la forma como el individuo seasienta en un lugar está determinada por los rasgosde la sociedad misma en la que habita y le ayuda adeterminarse; la sociedad brinda las herramientaso instrumentos que determinarán su asentamiento.La manera como un individuo o un grupo se asien-ta está relacionada directamente con estas prede-terminaciones. En los procesos de reasentamientopost-desastre los asentamientos se encuentran ins-critos en esta forma de hacer y de entender.El caso de la falta de decisión acertada o de ambi-güedad en la decisión de dónde reasentarse, da cuentadel olvido por parte del individuo y también de la so-ciedad de pensar dónde morar y construir su habitar.Es una condición que se ha dejado en las manos dela institución, ella es la que ha decidido y decide, conexcepción en algunos casos, la manera de habitar.En la construcción social del hábitat el recono-cimiento del individuo es importante, así como elde la sociedad, representada por las instituciones ogrupos organizados, porque es allí donde se gesta elescenario de la participación de los actores. De estamanera la participación es un elemento de muchaimportancia en este proceso si se entiende comoparticipación de todo el conjunto de la triada del
  • 65  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrehábitat, esto es la participación del individuo contodas sus potencialidades pero en medio de una co-munidad la cual le da significado a su existencia ysu vivir, con toda su cultura característica que im-prime el lugar y la sociedad en la cual se mueve. Enla sociedad están inscritos todos los tipos de institu-ciones, formas de organización, reglamentaciones ynormas que ella construye. Es ahí donde se gesta lacultura en interrelación con el medio ambiente.Cuando se habla de construcción social del há-bitat, se está hablando, igualmente, de un procesocontinuo en el cual la participación lleve a una in-terlocución entre actores y a la exposición de susintereses para alcanzar las metas propuestas a travésde consensos, también a la determinación de su in-volucramiento, y al entendimiento pleno de lo quees el respeto por los otros. La participación es, deesta manera, el escenario de concertación donde setejen las acciones que llevan al cumplimiento de losideales y objetivos que buscan el desarrollo de unhábitat digno. Este se debe construir a partir de laplaneación estratégica donde no hay un método aseguir, sino que se aplican planteamientos de carác-ter singular para extractar respuestas a partir de unasituación determinada, así se desarrollan procesosen el largo plazo, que se deben ir auto-corrigiendoy auto-generándose, debido a que hay que tener encuenta el posible surgimiento de imprevistos. El ám-bito de la construcción social del hábitat se da enun proceso continuo y dinámico, que implica unaserie de procesos sociales, ambientales, económicosy políticos, enmarcados dentro de la complejidad delas interrelaciones.La participación en la construcción del hábitattambién hace referencia a procesos de apropiación yde sustentabilidad, teniendo en cuenta que la cons-trucción social no se refiere solamente a lo cons-truido, sino a los procesos previos y a los posterioresque son de carácter político, económico y social, delos cuales depende su trascendencia en el tiempo.En este sentido, los desastres implican un emer-gencia que surge en medio de la vida cotidiana,pero es la sociedad misma, en todo su conjunto, laque debe afrontar esta situación, los planteamien-tos deben partir no sólo de respuestas de institucio-nes, sino también de la sociedad civil para que estasacciones puedan sostenerse en el tiempo; desde lasituación misma debe partir la respuesta. Para queesto suceda se debe dar espacio para que cada unode los grupos afectados participe en la toma de de-cisiones que han de aplicar, pues la crisis urbana esde todos no solo de las instituciones.En una situación post-desastre hay varios elemen-tos que entran en juego y se deben tener en cuentaen la construcción social del hábitat, por un lado,hay situaciones pasadas, presentes y futuras. Así, des-de antes de que suceda un desastre hay unas condi-ciones de la sociedad misma en la que se presenta elfenómeno; es el caso del asentamiento, pues existenunas normas establecidas que rigen la forma como sedebe emplazar la población en un lugar, unas normasurbanas que especifican las disposiciones ambienta-les, que denotan situaciones de alto riesgo, o condi-ciones urbanísticas que determinan los lineamientospara la construcción de edificaciones con materia-les adecuados, estos lineamientos se encuentran losplanes de ordenamiento territorial o en los esquemasde ordenamiento territorial para los municipios máspequeños y estipulan los usos de suelo y las especifi-caciones para construir vivienda social.Por otra parte, están las formas como se constru-ye la vivienda, ya sea a través de instituciones comolas de cajas de compensación familiar, los munici-pios, la sociedad organizada, o directamente con lasentidades privadas, destinando subsidios para lasfamilias de menos recursos.También existen unas condiciones políticasque pueden brindar o no elementos para la par-ticipación. En el caso colombiano la ConstituciónPolítica de 1991 ha aportado herramientas paralos procesos participativos; sin embargo, este pro-ceso se ha dado unidireccionalmente, es decir, delEstado hacia las comunidades cuando las guía deforma asistencialista o les informa más que hacer-las partícipes de los procesos, pero también se handado casos en que no son atendidas.Por su parte, la descentralización juega un papelimportante en la ampliación del camino hacia la par-ticipación; la autonomía a los municipios ha contri-buido a las tomas de decisión local, por ejemplo la
  • 66  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreplaneación ha llevado a procesos interesantes en ma-teria de formulación de planes, sin embargo, mien-tras se les da más autonomía a los municipios, se lesofrece menos regalías. A pesar de lo anterior, la insti-tución y organización comunitaria local son de vitalimportancia en la formulación de estos procesos.Por otra parte se deben tener en cuenta las con-diciones económicas previas al desastre, las crisiseconómicas que llevan al incremento de la pobreza.A éstas van ligadas las condiciones sociales, el em-pleo, el nivel educativo, entre otras.En la construcción social del hábitat, se debentener en cuenta estas condiciones antes y despuésde un desastre, para construir conjuntamente lassoluciones; igualmente, se deben evaluar los proce-sos, y en el caso de reasentamiento se deben teneren cuenta las experiencias pasadas, para no caer enlos mismos errores.En cuanto a los daños y la afectación de un sismo,es importante en este sentido que los comités se for-men en concertación con las organizaciones comu-nitarias locales para que se encarguen de asumir latragedia de forma conjunta y, asimismo, planteen lasacciones que se han tomar. Es necesario, igualmen-te, tener una coordinación previa, para saber cómoorganizarse en una primera instancia con la partici-pación de todos los actores. En este ámbito se en-cuentran las acciones de prevención, que incluyen laevaluación de la posible ocurrencia de un fenómenonatural y con ella la determinación, según su mag-nitud, del número de afectados, el fortalecimientode las comunidades en cada uno de los barrios o co-munas en la mayoría de los casos en Colombia, o enlas UPZ en Bogotá. Para esto es necesario un trabajoarduo que denota voluntad política.La construcción de hábitat no se limita a losprocedimientos físicos sino que también están in-volucrados elementos intangibles donde, además,se generan interrelaciones sociales, lazos de solida-ridad, construcción de comunidad, no solo entrepobladores, sino también con organizaciones comopueden ser las ONG o del Estado, en busca de lacalidad de vida y del ejercicio de derechos en unproceso de la participación horizontal, donde laopinión de todas las partes tiene igual importancia.Es necesario, entonces, para la construcción delhábitat, un proceso de concientización de la impor-tancia de las mismas organizaciones comunitariaspara que se involucren en la construcción de la rea-lidad. De esta manera se requieren procesos peda-gógicos en donde se les brinde a las comunidadeselementos para la participación activa en las deci-siones, formación como sujetos de derechos y debe-res. Estos deben iniciarse en la escuela pero tambiénen las organizaciones de la sociedad civil que se hangestado en los barrios, en las juntas de acción comu-nal, para lo cual será necesaria una reestructuraciónde éstas y también un cambio de la institucionali-dad local. Como lo expresan Berger y Luckmann:“La cuestión decisiva es saber si el hombre conservaconciencia de que el mundo social, aun objetivado,fue hecho por los hombres, y de que éstos, por consi-guiente, pueden rehacerlo” (1999: 117).Otro aspecto para la construcción social del há-bitat es que:“No basta reconocer a los sujetos, hay que asegurarsus interrelaciones y articulación, de tal manera quesuperando la formación de pequeños grupos, la parti-dización política, el paternalismo y el clientelismo, secreen y fortalezcan verdaderas redes sociales para laconstrucción de ciudades socialmente sustentables”(Romero, 2004: 37).En este sentido, las redes sociales deben for-talecerse o construirse con base en el respeto, laconfianza y la solidaridad pero, igualmente, comosujetos de derechos que puedan conocer sus nece-sidades y así ser agentes de las mismas solucionesal buscar los satisfactores. A través de este fortale-cimiento de las redes sociales, se puede ejercer unproceso de participación de abajo hacia arriba y deesta manera pueden gestar su hábitat sin el desco-nocimiento del papel del Estado y las institucionesen estos procesos, que son determinantes para elalcance de los objetivos.La participación de las comunidades debe darsea partir del fortalecimiento de las redes, sólo conla participación podrá darse una apropiación de lasdecisiones tomadas, de las gestiones realizadas quese materializan en el acto de asentarse y, se podría
  • 67  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastredecir también, en el habitar. “De esta forma la apro-piación ciudadana de la que tanto se habla hoy endía, no sería un acto de ‘toma de posesión’ de algo‘ya hecho’, sino una construcción tan procesal comola propia ciudad, hecha así (en apropiación), porsus habitantes” (Yory, 2005: 51). De los habitantesmismos deben partir los procesos de planeación delreasentamiento post-desastre para que éstos seansustentables. Es así como “el conocimiento relativoa la sociedad es pues una realización en el doblesentido de la palabra: como aprehensión de la reali-dad social objetiva y como producción continua dela realidad” (Berger y Luckmann, 1999: 90).Para este propósito se debe llevar a cabo igual-mente una estrategia pedagógica para que lascomunidades puedan participar en procesos deconstrucción del hábitat, “reconocer lo que son ensí mismas, sus circunstancias (políticas, sociales,culturales y ambientales), definir lo que quieren ser[…] y diseñar las estrategias para alcanzar aquelloque anhelan” (Yory, 2005: 63). Es decir, esta estra-tegia les enseñará a entenderse dentro de la ciudadcomo constructores de la misma, al ser conscientesde sus necesidades y también al buscar las solucio-nes dentro de ese marco de entenderse a sí mismascomo parte constituyente de la sociedad. En estesentido lo que se pretende es que los habitantestengan las herramientas necesarias para generarconsensos para la toma de decisiones dentro de re-laciones desiguales de poder (Romero, 2004: 37).Es necesario entonces:“La puesta en marcha de unos procesos participativos,tan trasparentes como eficientes, a la hora de estable-cer, en forma mancomunada, unas reglas comunes dejuego en torno a la valoración y uso del espacio; tareade la que se ocuparía la determinación conjunta deunas consecuentes políticas públicas especiales que en-tiendan que la gobernabilidad será solo posible sobre labase de la efectiva coordinación entre la lógica admi-nistrativa del aparato del Estado y la lógica expresivade la cultura ciudadana que, a través de los distintosmodos de ser social, la ciudad por todas partes rebosa yexpresa. Coordinación a la que sirve de manera privi-legiada, la figura de planificación concertada, ya que lasimple coordinación no basta” (Yory, 2005: 52).Esto se aplicaría igualmente al proceso de rea-sentamiento, donde habría una concertación ypuesta en marcha de un plan construido entre lacomunidad y las instituciones.La construcción social del hábitat reduce la vul-nerabilidad ante un evento natural, pues tanto lacomunidad como las instituciones estarán prepara-das para abordarlo de manera clara y efectiva. “Elpoder de la sociedad incluye el poder de determinarprocesos decisivos de socialización y, por lo tanto, elpoder de producir la realidad” (Berger y Luckmann,1999: 152).La construcción social del hábitat aporta los si-guientes elementos a los procesos de reasentamien-to post-desastre:• No se olvida que la realidad; es un proceso quese construye y por ello tiene en cuenta los even-tos previos o circunstancias presentes cuando sevan a generar soluciones, así se trabaja con elpresente y se apunta hacia la sustentabilidad delos procesos.• Tiene en cuenta que las soluciones deben to-marse a partir de los consensos entre las insti-tuciones y las organizaciones comunitarias, enun nivel de participación de igual a igual, dondedebe imponerse la transparencia.• Se construye con base en un proceso educati-vo, donde se tienen estrategias pedagógicas quese lleven a cabo en la escuela y sean parte de laagenda de las organizaciones comunitarias, paradar a la comunidad herramientas de participacióny pueda volverse parte inherente de su actuar yde su propia visión como ciudadano.• Gestar procesos de prevención a partir de las co-munidades organizadas en los barrios y, por quéno, de las juntas de acción comunal.• Entendimiento del proceso de habitar un lugar,y lo que esto significa, porque se está en el lugarde acuerdo con lo que se decide y se deben co-nocer las implicaciones que tiene esta decisión.• Una construcción que tiene en cuenta la dimen-sión ambiental y la relaciona con las dimensionespolítica, social y económica como un elementoimportante de la sustentabilidad.
  • 68  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre• No se trata de imponer una nueva institucionali-dad se trata de trabajar de acuerdo con las poten-cialidades de la región y con la coordinación y elapoyo técnico del estamento gubernamental.• Es un proceso que toma en cuenta el marco dela ciudad y la región en la cual se inscribe Perodonde se potencia lo local “Sin un anclaje enlos ciudadanos, los gobiernos locales no tendránla fuerza necesaria para navegar en los circuitosglobales, y que esta integración social requieremecanismos políticos democratizados, basadosen la descentralización administrativa y en laparticipación ciudadana” (Romero, 2004: 24).• Y en las escalas global y local se deben ser auténti-cos, teniendo en cuenta las particularidades de lasregiones. Es así como en el reasentamiento post-desastre debe ser planeado y concertado con baseen las instancias de prevención y debe dependerno solo de lineamientos generales sino tambiéndel desarrollo de las particularidades regionales.• Entender las dinámicas de participación im-puestas para ser agentes de transformación delas mismas. La participación debe ser vista comoun escenario donde se deben aprovechar lasherramientas que son creadas por las personas(leyes, escenario de descentralización) y lo quecompone la sociedad civil e institución. En estesentido se deben aprovechar las herramientasque brinda el sistema que surgen de la Constitu-ción Nacional como son ver el ciudadano comoun sujeto de derecho y el concepto de vivien-da digna, asimismo se deben tender estrategiaspara la participación ciudadana que empoderea la sociedad civil desde sus bases. Planeacióndesde abajo, pero también desde arriba con unacomprensión y respeto.• El proceso de producción social debe ser miradoen el contexto de la economía en la cual estamosinmersos, la capitalista, y a partir de ella debe en-tenderse que a través de la participación busca re-ducir procesos innecesarios para la obtención dela mercancía (en este caso, resultados), y que enel largo plazo crea una disminución de los costos,pues aunque la participación requiere un tiempoadicional para capacitación y construcción, sus efi-cacias son a mediano plazo. Además, los procesosparticipativos son multiplicadores, y buscan cons-truir la riqueza para poseerla colectivamente.• Solo cuando los productos se forman a partir deprocesos concertados se pueden llevar a caboprocesos de control social.3.4 Control socialEste elemento, al igual que la participación, haceparte integrante de la construcción social del há-bitat y se presenta como componente de la políti-ca post-desastre pues a partir del control social yel seguimiento a las acciones, se pueden revalorarlas políticas. El control social está directamente re-lacionado con las formas de implementación de laspolíticas y se convierte de alguna forma en evalua-dor de ellas. Es decir, que el control social está rela-cionado con el seguimiento, monitoreo y control delos procesos y acciones.Cuando una comunidad se encarga de participaren la gestión y toma de decisiones en un proyectocualquiera, también será gestora del proceso de se-guimiento y control del manejo y ejecución de losrecursos. Así la participación abre caminos para elinterés en la veeduría de los proyectos de la comu-nidad misma. Cuando hay una apropiación de losrecursos y de los proyectos hay una necesidad deconocer el manejo de los mismos, y no solo de losrecursos económicos sino también de los recursoshumanos y ambientales.El control social es producto y gestor de la apro-piación, se manifiesta al llevar a cabo el proyecto ysentirlo propio, es decir, es un acto de apropiación. .En este sentido los procesos deben ser claros y trans-parentes. Asimismo se deben brindar elementos yherramientas para que las comunidades puedan serlas mismas veedoras de sus proyectos.En el control social es la sociedad la que evalúay hace seguimiento a los proyectos que ella mismaha gestado y elaborado.3.5 ConclusionesEn la tabla 12 e hace una descripción y compara-ción de los casos de reasentamiento estudiados.
  • 69  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn la comparación de los casos en cuanto a laevaluación de la política se puede considerar quela forma como son abordadas las políticas son bas-tante similares. En los casos internacionales sedetermina que las entidades estatales asumen la re-construcción. En El Salvador esto es bien marcado.En México, por su parte, se crean comités confor-mados por instituciones locales. En cambio en loscasos colombianos se crean instituciones encarga-das específicamente de la reconstrucción.Se puede decir que en el caso de México, las po-líticas de reconstrucción de vivienda fueron asisti-das por el gobierno, eso también pasó en Popayán,donde el ICT y el BCH estuvieron presentes comoinstituciones gubernamentales. Esto puede debersea las políticas en materia de vivienda en los comien-zos de los años ochenta en las que el Estado ejercíaun papel de benefactor. En El Salvador y Páez laconstrucción de vivienda se ejerció por medio deconstructores u organizaciones privadas. En el casode Armero las ONG se dieron a la tarea de cons-truir vivienda, sin lineamientos claros por parte dela entidad encargada de la reconstrucción.Se puede ver de manera clara cómo se emplearoninstrumentos de coordinación al designar entidadesencargadas para la reconstrucción. Igualmente,instrumentos de organización y procedimiento quedeterminaron cómo llevar a cabo el proceso tan-to en la destinación de fondos, la organización dela sociedad y la designación de las entidades paraabordar la reconstrucción, como también la maneracomo se asumió la política de vivienda, ya fuera co-ordinada por el gobierno o por una entidad.Asimismo se presentan instrumentos de delega-ción a socios, algo que pasa muy a menudo en el casode reconstrucción de la vivienda, actividad que porlo general se encarga a instituciones u ONG.Y por último los instrumentos incentivos, comoson los estímulos parafiscales para la reactivacióneconómica, modalidad que ha sido utilizada en loscasos colombianos.En cuanto a la participación se tiene como re-sultado que en un principio las políticas de recons-trucción y reasentamiento no contemplaban laparticipación de las comunidades como agentes deconstrucción de soluciones sino que era una inter-vención asistencialista. En algunos de los casos lacomunidad participó porque se organizó espontá-neamente, es el caso de México; en otros porqueantes del proceso estaba organizada, como sucedióen Páez, y también se dio el caso en que la comu-nidad tomó parte en los procesos después de for-mulada la política. En los demás casos estudiados,la participación partió de la institución hacia lacomunidad, como en los casos de El Salvador, dePopayán y Armero, aunque se tiene registro de al-gunas movilizaciones de comunidades organizadasen estos dos últimos. En conclusión es importan-te recalcar la conveniencia de que la institución seprepare para hacer partícipe a las comunidades sinentorpecer su proceso de participación.En cuanto a la construcción social del hábi-tat es evidente que las políticas post-desastre nohan tenido un visión en este sentido, sin embargoexisten unas formas incipientes de esta construc-ción, que parten de la visión de vivienda comounidad habitacional más su entorno, que se refie-re específicamente a la construcción de equipa-mientos y del barrio, como fue el caso de Méxicoy El Salvador, y de participación de las comuni-dades en el caso de Páez, donde las comunidadeselegían dónde habitar.Dentro de los casos de reasentamiento estudia-dos se puede ver que las comunidades que se orga-nizan son las que participan en el control social delreasentamiento, esta situación es muy marcada enMéxico y Páez en Colombia. En los casos de El Sal-vador y Popayán la participación fue gestada por lainstitución por lo cual el proceso fue más asistencia-listas y el control y seguimiento no fue tan marcadoo a veces nulo.
  • 70 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreTabla12.Comparativodeloscomponentesdelapolíticadereasentamiento,casosinternacionalesynacionalesCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoMéxicoDentrodelosinstrumentosimplementadosenlareconstruccióndeMéxicoestán:• CreacióndelaComisiónComité,NacionaldeReconstruccióndelDistritoFederal.• CreacióndelaRenovaciónHabitacionalPopular.• SeconstituyóunFondoNacionaldeReconstrucción,conportesdeciudadanos,organizacionesnacionalesyextranjerasyaportesdediferentespaíses.• Encuantoalapolíticadereasentamiento:• Serealizaronalojamientostemporalesparalaatencióndefamilias.• SeconformóunprogramadeviviendaparaatenderlassolucioneshabitacionalesparasectoresmediosquefuecoordinadoporlaSecretaríadeDesarrolloUrbanoyEcología–Sedue–.• ElProgramadeReconstrucciónHabitacionalPopularseocupódelasconstruccionesdelasvecindadescéntricas.Encuantoalaparticipacióninstitucionalsetieneque:• Enlareconstrucciónparticiparonrepresentantesdelgobiernoyempleadospúblicos;seinvitabaaparticiparapersonalidadesdestacadascomotambiénalosrepresentantesdediferentesorganizaciones,asociaciones,universidadesyentidadesprivadas.• Seincluyólaparticipacióndetécnicos,profesionalesyacadémicosdedicadosaltemadelaviviendasocial,estoimplicóquelasinstitucionesdelEstadoestuvierandispuestasaimplementarnuevasformasderelaciónconestossectoresdelasociedadcivil.Conrespectoalaparticipacióndelacomunidad:• Separtiódelapropiainiciativadurantelaemergencia.• Seconformaronagrupacionesdevecinosdamnificadosyseformaroncooperativasconjuntasdirectivas.• Seorganizaronporcomisionesde:finanzas,mujeres,técnica,jurídica,padresdefamilia,culturalydeapoyooauxilio.DentrodelaconstrucciónsocialdelhábitatenelreasentamientoenMéxicosetuvocomoelementomásimportanteelreasentamientoquefueabarcadoporlaconstruccióndelasunidadeshabitacionalesperotambiénelequipamientohizoparteimportanteenlareconstrucción;enalgunoscasos,porejemplo,lacomunidadgestólaconstruccióndecentroseducativosenlasáreasresidenciales.Porotrolado,laorganizacióndelascomunidadesysuinvolucramientoenelProgramadeRenovacióndelHábitatPopularfuemuyimportante.Esteprocesonofueplanificadosinoquesedioapartirdelmomentodelareconstrucciónypermitiólaveeduríaenlosprocesosdeconstruccióndeviviendayllegaraacuerdosyconsensosdecómoseinterveníaenelcamino.Eneldesarrollodelapolíticadeviviendalasmismascomunidadesfueronlasquedesempeñaronelpapeldeveedorasantelareconstruccióndelhábitatpopular,tambiéngestionaronlassoluciones.Estefueuntrabajoconjuntoentrelainstituciónylacomunidad.
  • 71 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoMéxico• Lagestiónyejecucióndelosprogramasdeviviendafueronelmotordelamovilizaciónyorganizaciónvecinal,locualdiolugaraunaexperienciafundamentaldeparticipación.• Laelaboracióndelosproyectosfueconfiadaporlaorganizaciónvecinalagruposuniversitariosdeapoyo,queprestabanuntrabajodeasesoríatécnicaysocialatravésdeprofesoresyestudiantesvoluntariamenteinvolucrados.• Lasfamiliasparticiparondirectamenteenlaelaboracióndeproyectos,loquepermitiócontemplarsusnecesidadesespaciales.• Realizacióndemarchasparaserescuchadosyatendidosyparabuscarrespuestaalasdemandas.• Laviviendaserealizóenmuchoscasosporautoconstrucción
  • 72 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoElSalvadorDentrodelosinstrumentosimplementadosenlareconstrucciónenElSalvadorestán:• SecreólaComisiónNacionaldeSolidaridad–Conasol–,queteníacomoobjetivo“recibirycanalizarlaayudadedonantesnacionaleseinternacionales,asícomodegobiernosyONGinternacionales”.• SerealizólaactivacióndelComitédeEmergenciaNacional–COEN–,ydelpresidentedelarepúblicasolicitóelapoyodelacomunidadinternacional.Encuantoalapolíticadereasentamiento:• Seconstruyeronalberguestemporalesconcomitédesalubridad.• Setuvocomobaselapolíticadeviviendaanivelnacional.EnelprogramadeNuevosAsentamientosOrganizados–NAO–fueimplementadohacia1994.• ElviceministeriodeViviendayDesarrolloUrbanoentregóelsubsidioaunaONGoaunconstructorprivadoparaqueloejecutara.• Secreóunavitrinainmobiliaria.Encuantoalaparticipacióninstitucionalsetienen:• Lasautoridadeslocales,lasentidadesautónomas,lasinstitucionesdesocorroydeservicios,ylasONG,queconformaronelSistemaNacionaldeEmergencia–Sisnae–.• FuerzaArmada.• MinisteriodeHacienda.• NacionesUnidas,OPS.• Diversasconstructorasparticiparonenlaconstruccióndeviviendas.Conrespectoalaparticipacióndelacomunidad:• Participaronenelprocesoconstructivoyenlosprocesosdedesarrolloautogestionario.• Seconformarongruposdeayudamutua.• Sedieroncapacitacionesentemasrelacionadosconlaimportanciadelaorganizaciónyeltrabajoenequipo,losprocesosconstructivosqueseibanadesarrollar,elcontroldecalidadyelplandemantenimientodelasviviendascontalleresdeformaciónentareasdemantenimiento.AligualqueenMéxico,lasoluciónhabitacionalestuvounidaalaconstruccióndelosequipamientosnecesarios.Estofuegestadoporlaentidadmunicipal.FueimportanteparalaparticipacióndelacomunidadserpartedelaconstruccióndelaviviendaconelacompañamientodelaFundaciónSalvadoreñadeApoyoIntegral–Fusai–.Fusaipusolavoluntadparalageneracióndelaparticipaciónyorganizacióncomunitaria,esdecir,elprocesosegestómásapartirdelainstitucionalidadquedelacomunidad.ParaelcasodereasentamientoenElSalvadorlasfamiliasensuorganizaciónsocialconstituyeronunaveeduríaparalaconservacióndelascondicionesfísicasdelasentamientoluegodesuconstrucción.
  • 73 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoElSalvador• ElcomponentedeviviendafueasumidoporelFondoNacionaldeViviendaPopular–Fonavipo–queadministrólosfondosyelViceministeriodeViviendayDesarrolloUrbano–Vmvdu–compartiólaejecución.• Sebuscófavorecerafamiliasconingresosinferioresalos2salariosmínimos.• Losproyectossedefinieronconbaseenlasdemandasingresadasporloscomitésdereconstrucciónlocal.• EsteprocesodedesarrolloprogresivofueamparadoporelGobiernoysulegislación.Laofertaparaestasfamiliasfueunloteconservicios.• Losgobiernoslocalescontribuyeronconlasobrasdeinfraestructura,devitalimportanciaparaeldesarrollodelosasentamientos.• Supervisólalabordelosalbañiles,ytuvocomoresponsabilidadfirmarlasatisfacciónodescontentoconlaunidadhabitacionalquerecibía.• Formacióndelíderesyestructurascomunitarias.• Fuenecesarialaconsolidaciónsocialenfatizandoenlaorganizacióncomunitaria.• Enlapost-construcciónfueimportantelaorganizaciónsocialpuesdeestapuededependerlaveeduría,paraqueconserveelbuenestadofísicodelasviviendasyelasentamiento.
  • 74 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoPopayánDentrodelosinstrumentosimplementadosenlareconstrucciónenPopayánestán:• LaLey11de1983,conlaqueelGobiernoNacionalcreólaCorporaciónparalaReconstrucciónyDesarrollodelCauca,adscritainicialmentealaPresidenciadelaRepúblicaydespuésalDepartamentoNacionaldePlaneación–DNP–.• Laconstruccióndeviviendastemporales.Loscampamentoscontabanconsaneamientoambiental.• DescripciónenelPlandeDesarrolloEconómicoySocialdelDepartamentodelCauca.Encuantoalapolíticadereasentamiento:• Comolaborprimordialfueronnecesarioslosestudiosgeológicosysísmicosparatenerlosencuentaenlosprogramasdereordenamientourbanoyenlaconstruccióndeviviendaruralyurbana,deconformidadconloprevistoenlaLey38de1981.• LaimplementaciónestuvoacargodelasentidadesdelEstado,delBancoCentralHipotecario–BCH–,elInstitutodeCréditoTerritorial–ICT–yelServicioNacionaldeAprendizaje–SENA–.Encuantoalaparticipacióninstitucionalsetieneque:• SeconvocarontresentidadesdecarácterestatalparalaintervenciónenlareconstruccióndePopayán:elBancoCentralHipotecario–BCH–,elInstitutodeCréditoTerritorial–ICT–yelServicioNacionaldeAprendizaje–SENA–.Conrespectoalaparticipacióndelacomunidad:• “Ladecisiónindividualperoeltrabajocolectivo,esdecir,todalacomunidadtomóladecisióndeiniciarelprocesodereconstruccióndelaciudad,yseconvirtióenungranprocesoconformadoporcincomilfamiliasenreconstrucción”• Paraeldiseñodelasviviendasseconsultóalacomunidadsegúnsusnecesidades.EnPopayánlaparticipaciónfueimpulsadaporlascomunidadesqueseorganizarondespuésdelsismo.ComoejemploestáelbarrioColombia,dondesebuscólaparticipaciónporautoconstrucción.Fueunprocesodondeseinstruyóalaspersonasparalaconstruccióndesusviviendas.Laspersonastambiénseinvolucraronenelpagodesuviviendaatravésdecrédito.EnPopayánnosetieneregistrodelcontrolyseguimientoquelascomunidadeshicieronensuprocesodereasentamiento.
  • 75 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoPopayán• Estímulosparafiscalesydereactivacióneconómica:• Loscontribuyentesafectadosporelsismotuvieronderechoaserexoneradosdelosimpuestosderentaypatrimoniocorrespondientesalosbienesafectadosporelsismoydecorrespondientesalasrentasprovenientesdedichosbienes.ArmeroDentrodelosinstrumentosimplementadosenlareconstruccióndeArmeroestán:• LareconstrucciónestuvocoordinadaenuncomienzoporelDepartamentodePlaneaciónNacional,elFondoNacionaldelDesarrollo–Fonade-y,finalmente,porResurgir,unestablecimientopúblicocreadomedianteelDecreto3406de1985.Encuantoalapolíticadereasentamiento:• EnelcasodeArmero,latemporalidadduróaproximadamente3años,tiempoenelcuallasfamiliasvivieronenloscampamentos.• RelocalizacióndeArmeroenLérida.• Nohubolineamientostécnicosparalaconstruccióndevivienda.Encuantoalaparticipacióninstitucionalsecontócon:Ingeominas,InderenaeIGAC.ONGcomoFedeviviendayelMinutodeDios.LaUniversidadJaverianaseencargodelmanejodeltraumasicológico.Conrespectoalaparticipacióndelacomunidad:“Apesarquedesdeelprincipiosehablódedarparticipaciónenlatomadedecisionesalapoblaciónafectada,elprocesodereconstruccióntuvounsesgodeparticipaciónfuncional,urbanísticayprofesional,dondeprimaronlasdecisionestomadasporResurgir”(Saavedra,1996:186).ImperólapolíticaasistencialistacomounmedioparabrindarlasayudasygenerarunaactituddeimposibilidadenlosdamnificadosEnArmero,aligualqueenPopayán,lainstitucionalidadgeneróunprocesodereubicaciónqueimpulsólaautoconstrucción,peronosetieneunregistroparadeterminarlaconstrucciónsocialdelhábitat.Sepuedeconcluirquefueunprocesoasistencialistaquenotuvomuyencuentalaparticipacióndelosdamnificadosenlapropiaconstruccióndesuhábitat,puessóloselespresentaronvariasopcionesparaqueellosescogieran.NosetienendatosdelcontrolyseguimientodelareconstruccióndeArmero,salvolosestudiosdeevaluaciónenloscualessebasólapresenteinvestigaciónyquepresentanconclusionesalrespecto.
  • 76 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoArmero• LasONGjugaronunpapelmuyimportanteenlaconstruccióndevivienda.• Resurgirnotuvounplanglobalquepermitieraunacoordinación,estoconllevóunaintervenciónmasivadelasONGenlosproyectosdevivienda.• Estosproyectostuvieronenmuchoscasos,unaplaneacióntecnocráticaqueexcluyóalossobrevivientesdelderechoadecidireinclusoafiscalizarlasobrasqueserealizaron.• Estímulosparafiscalesydereactivacióneconómica:• Paraeldesarrollodeestapolíticasetomóladecisiónlegaldelaemergenciaeconómica,loquepermitióimplementarmedidasdeliberacióndeimpuestosenlaimportacióndemaquinariaagrícolaydelosequiposagroindustrialesqueingresaranalpaís.Conestosebuscabaimpulsarlarecuperacióneconómicamediantecréditosdelazona.
  • 77 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoPáezDentrodelosinstrumentosimplementadosenlareconstruccióndeArmeroestán:ElGobiernoNacionalcreólaCorporaciónparaReconstruccióndelaCuencadelRíoPáezyZonasAledañas–Corpopaeces–medianteelDecreto1179de1994.ConelDecreto1263de1994sehicieronalgunasmodificacionesenlainstitución,quepasóallamarseCorporaciónNasaKiwe,(nasayuwequieredecir:“tierradelagente”).Encuantoalapolíticadereasentamiento:Lasfamiliasafectadas,indígenasycampesinas,habitarontemporalmenteenalberguesyrecibieronlosbeneficiosdeadquisicióndetierrasenlosdepartamentosdelCaucayHuila.EnprimerainstancialaCorporaciónNasaKiwetuvoencuentaorganizaciónindígena.“Lapropuestapermitióproponerquesereconocieralaorganizaciónindígenadelaregiónafectadacomounelementoesencial,nosolamentedurantelafasedeemergenciasinodurantelasfasesposterioresalaocurrenciadeldesastre”.Encuantoalaparticipacióninstitucionalsetieneque:• Lasorganizacionesnogubernamentalesrealizaron,enlamayoríadeloscasos,untrabajocoordinadoycomplementarioconlaCorporaciónNasaKiwe.IgualsucedióconlosComitésdeCafeterosdelCaucaydelHuila,laCorporaciónMinutodeDiosylaChristianChildrenFund,queveníantrabajandoconalgunascomunidadesdeTierradentrodesdeantesdelsismo.Conrespectoalaparticipacióndelacomunidad:• EnprimerainstancialaCorporaciónNasaKiwetuvoencuentalaorganizaciónindígena.“Lapropuestapermitióproponerquesereconocieralaorganizaciónindígenadelaregiónafectadacomounelementoesencialnosolamentedurantelafasedeemergenciasinodurantelasdemásfasesposterioresalaocurrenciadeldesastre”.• Dentrodelareconstrucciónfuemuyimportanteincluiralasfamiliasenlatomadedecisionesconrespectoasuasentamiento.EnPáezsepresentólaparticularidaddequelascomunidadesestabanorganizadasconanterioridadaldesastreloquepermitióunoslazossocialesfuerteyfacilitólaparticipacióncomunitariaenelprocesodereconstrucción.Lascomunidadestuvieronlaoportunidaddeescogerelsitioparasureubicación,asimismo,loscultivosenlosquequierentrabajar.Deestamaneraellosmismoasumenlasresponsabilidadesdelaseleccionesynoleechanlaculpaalainstituciónqueesmuchasvecesloquesucedeenestoscasos.EnelcasodelprocesodereconstruccióndePáez,lascomunidadesorganizadashicieronveeduríasenelmanejodelosrecursosdestinadosparaelreasentamientoylaconstruccióndelasviviendas.
  • 78 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreCasoInstrumentosdelapolíticaParticipaciónConstrucciónsocialdelhábitatControlyseguimientoPáezDentrodelareconstrucciónfuemuyimportanteincluiralasfamiliasenlatomadedecisionesconrespectoasuasentamiento.Sehizounrecorridoenvariosmunicipiosenbuscadeunglobodeterrenodisponibleparalaventa.Acadafamiliaseleadjudicaronentre6y7hectáreasdeterreno,incluyendolasáreascomunitarias,devivienda,dereservasforestalesyproductivas.Estímulosparafiscalesydereactivacióneconómica:DespuésdelterremotodePáezsecreólaLey218de1995,quegeneróimportantesbeneficiostributariosconelfindeincentivaralasindustriasparaqueseestablecieranenvariosmunicipioscercanosybrindaránfuentesdeempleoparalapoblación;seamplió,igualmente,elrangodelosmunicipiosafectadosyseestablecieronindustriasimportantesenSantanderdeQuilichao,PuertoTejada,Caloto,Corinto,Guachené,SantanderdeQuilichao,sinembargoseafirmaque“hasidoduralaluchaparaquelasempresasrecojangentepreparada,peroafectada”(GrupoFocal,MesadeReasentamiento).• Eldiseñodelasnuevascasasfueconcertadoconlasfamiliastantopaecescomomestizas.“ConbaseenlosconocimientosadquiridoslosingenierosdeNasaKiwecompartieronconlosnuevosdueñosdeviviendalaformacomodeberíaseredificadacombinándoselotradicionalconlomoderno”(CorporaciónNasaKiwe,2005:28).• Elconceptodesoluciónintegraljuntoconlosdamnificadoscomprendió,“laadecuaciónydotacióndetodoslosserviciospúblicos(energía,agua,alcantarillado),ladotacióndepuestodesaludyescuela”.
  • 79  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn el presente capítulo se abordará el caso del de-sastre más reciente en Colombia, del terremoto deArmenia, que por su magnitud ha suscitado re-flexiones en materia de políticas post-desastre, puesrecoge lo que se ha recorrido en materia de aten-ción post-desastre en el país.Como primera medida, se expondrá el marco me-todológico sobre el cual se basó la investigación paraasí entrar en forma detallada a la evaluación de loselementos de las variables de la investigación y ex-poner la manera como éstas fueron aplicadas para ellogro de sus objetivos. Posteriormente, se estudiaráel caso de Armenia que incluirá una breve descrip-ción de la ciudad en el aspecto económico, social yterritorial, asimismo se expondrán las disposicionesdel Plan de Ordenamiento Territorial en materia devivienda y participación, como también las carac-terísticas del sismo, su capacidad de afectación y lapolítica de reconstrucción que se llevó a cabo en lasetapas de emergencia, reconstrucción y liquidación;se hará una descripción del proceso con énfasis en lasdisposiciones tomadas en materia de reasentamien-to, vivienda y participación comunitaria.4.1 Marco metodológicoEl marco metodológico sobre el cual se basa la pre-sente investigación es el de tipo descriptivo-expli-cativo con un carácter cuantitativo y cualitativo,para lo cual se emplearon fuentes mixtas, tanto pri-marias como secundarias. Las fuentes primarias seobtuvieron a través de encuestas a la comunidad,entrevistas a líderes comunitarios y a funcionariosde las instituciones encargadas de la reconstruccióny la observación personal; las fuentes secundariasfueron, en primer lugar, la información suministra-da por los estudios realizados acerca de estos temascomo los del Centro de Estudios e InvestigacionesRegionales –CEIR–, Uniquindío, y también de es-tudios de diversas tesis, investigaciones y bases dedatos de los organismos que participaron en el pro-ceso, entre otros. La estrategia utilizada es el estudiode caso, para lo cual se seleccionaron cuatro barriosde reasentamiento.4.1.2 Metodología de la investigaciónEn un primer momento en la investigación se aplicóuna encuesta con preguntas abiertas en tres de losbarrios producto de la reconstrucción. La encuestaestuvo dirigida a familias de cada barrio, con unamuestra de representatividad del 1%, en la cual sedesarrollaron preguntas con respecto a cinco temas:1) la vivienda, 2) las percepciones de los habitantescon respecto al asentamiento, 3) las condiciones fí-sicas del asentamiento, 4) las condiciones socialesdel asentamiento y 4) las relaciones con las institu-ciones y otros. Esta primera encuesta sirvió para ladefinición específica del planteamiento del proble-ma, sobre la cual se basa la presente investigación.Seguidamente se definieron los elementos con-ceptuales de la investigación acordes con los temastratados en la maestría de Hábitat, para lo cual sehizo la revisión documental de los conceptos estu-diados junto con otros concernientes al tema de lainvestigación realizados por autores diversos sobrevulnerabilidad, desastre, reasentamiento, participa-ción, redes sociales, apropiación, y sustentabilidad,para llegar a una definición de la construcción so-cial del territorio a través de ellos. La herramien-ta que se empleó fue una matriz de conceptos quefueron desarrollados a lo largo del marco teórico yrelacionados con el tema de investigación.Adicionalmente, se hizo una recopilación de lainformación secundaria de los casos en contextosinternacionales y nacionales para hacer su análisis ymirar el tipo de políticas implementadas, ver cómofuncionó el Sistema Nacional de Desastres y cómooperó en estos casos el reasentamiento y la cons-trucción de vivienda. Adicionalmente, se recopiló4.El terremoto de Armenia, estudio de caso
  • 80  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreinformación del caso de Armenia y su proceso dereconstrucción para hacer un estudio y análisis delas políticas, instrumentos, actores y escenarios delproceso de reasentamiento post-desastre, y deter-minar las condiciones de la ciudad antes y despuésdel proceso de reconstrucción, para esto se hicie-ron revisiones al Plan de Ordenamiento Territorial,así como también a las políticas e instrumentos encuanto a la vivienda y participación implementadosen el reasentamiento en Armenia.Para el análisis de la información se elaboraron,con base en los objetivos generales, tres matricesque incluían las variables de la investigación selec-cionadas: la general, la dimensional, la intermediay la empírica, que permitieran un acercamientoasertivo a los indicadores y, por lo tanto, a la infor-mación precisa requerida para su cumplimiento, asícomo para su análisis y comparación.En primera instancia se desarrolló una matriz(ver tabla 13) que presenta la variable de políticapública, que en la política de desastre, en sus linea-mientos sociales, económicos y políticos contienelas concepciones sobre la implementación de la po-lítica. A través de esta matriz se buscó tener herra-mientas para el análisis de los casos en busca de laevaluación del primer objetivo específico, la políticapública vista desde su implementación y ejecución.En segunda instancia, se desarrolló una matriz (tabla14), con las variables de sustentabilidad económica,social, ambiental y política dentro de las cuales seanaliza la variable de vulnerabilidad y participación,asimismo, con el fin de analizar los estudios de casodesde dichas variables para su posterior evaluación.Se desarrolló, igualmente, una tercera matriz (tabla15) como una herramienta para evaluar la planea-ción, el seguimiento, la evaluación y el control dela política post-desastre manejada específicamenteen Armenia, pues este caso, por la cantidad de in-formación que ha generado, permite un análisis conbase en esas variables.Seguido a la anterior etapa, se realizó la selec-ción detallada de los casos de estudio, en los cualesse tiene en cuenta: el tipo de subsidio que les fueasignado (arrendatario, relocalización y reubica-ción), la situación con respecto a la ciudad (peri-feria, dentro de la ciudad), la extensión (númerode habitantes), tipo de gestión del proyecto (vitrinainmobiliaria, organización popular de vivienda, odonación internacional).Para el análisis de los casos se realizó un estudiodetallado de cada uno de los barrios seleccionados endonde se hizo un seguimiento mediante la respuestaa tres preguntas: a) ¿Cómo fue concebido el proyec-to?, b) ¿cómo fue la participación de las familias enel proceso de reasentamiento?, y c) ¿cómo ha sido elavance de los barrios y de las familias en el procesodurante el tiempo transcurrido entre su asentamien-to y hoy? Para resolver las primeras dos preguntas,se hizo una recopilación de datos en el archivo delcentro de documentación de la reconstrucción, ubi-cado en la Universidad del Quindío; paralelamentese realizó una entrevista a actores del proceso de rea-sentamiento como lo son encargados de la unidad devivienda del Forec y, líderes comunitarios.Se buscó respuesta a la tercera pregunta por me-dio de una encuesta basada en un muestreo aleatoriosegún el número de familias que habiten los barriosdonde se indagó sobre los procesos de apropiación deestos asentamientos, el cual estuvo determinado por:el aspecto demográfico y de escolaridad, el aspectoeconómico para el cual se indaga la situación de em-pleo, ocupación o ingreso; el aspecto social, que seocupa de indagar sobre el tejido social, los procesosde participación presentes en el barrio, número deorganizaciones, estructura y gestión de las JAL, entreotros; el aspecto físico-espacial que evalúa el estadode la vivienda y sus modificaciones en estos años. Laencuesta se desarrolló para evaluar la respuesta queha tenido la población reasentada a este nuevo asen-tamiento con el tiempo, para medir, de esta manera,el resultado de la implementación de las políticas,instrumentos en la reconstrucción de vivienda enArmenia después del sismo de 1999. Adicionalmen-te, se hizo un diario de campo para la observación dediferentes dinámicas dentro del barrio.Después de lo anterior se realizó el procesamien-to y análisis de las encuestas, entrevistas y el diariode campo: la encuesta estuvo estructurada con pre-guntas cerradas para su eficaz procesamiento en labase de datos diseñada para este fin con asesoría
  • 81  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrede conocedores en la materia. El análisis de los re-sultados se hizo bajo los lineamientos conceptuales,acordados para la presente investigación. En cuan-to a los resultados de las entrevistas, se hizo un aná-lisis inductivo sobre la transcripción de las mismascon el que se identificaron acciones y procesos derelevancia para el objeto de estudio, y se buscó cap-turar la esencia de las posiciones personales de losentrevistados. Estas apreciaciones se dispusieron enlas matrices antes presentadas para, seguidamente,analizar puntos de encuentro y desencuentro y lle-gar a una evaluación del proceso.Finalmente se realizó el análisis del proceso y seobtuvieron las conclusiones mediante la compara-ción de los resultados arrojados por el estudio decaso con las políticas e instrumentos, y así determi-nar aciertos y desaciertos en su implementación; ala vez se compararon estos análisis con los casos dereasentamiento anteriores y de esta manera se pro-pusieron las herramientas necesarias para el mejo-ramiento de los procesos de implementación de laspolíticas de reasentamiento post-desastre; tambiénse buscó analizar los procesos y propuestas en mate-ria de seguimiento, monitoreo y control del procesopara lo cual se elaboró la matriz que se presenta acontinuación (tabla 13, 14 y 15) y que dará elemen-tos para la propuesta de lineamientos.Como último paso se elaboró el presente infor-me final para mostrar el cumplimiento de la metapropuesta en la investigación.
  • 82  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreTabla 13. Evaluación del objetivo específico 1VARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPolítica públicaPolíticapost-desastrePolítica para laemergenciaLineamientoseconómicosOrigen de los recursosManejo de los recursosControl de los recursosProblemas en el manejo de losrecursosLineamientossociales: estrategiasde atención a lapoblaciónAtención a la temporalidadManejo del traumaLineamientospolíticos:estrategialegislativaCreación de fondos especialesParticipación de las institucionesnacionales y localesPolítica para lareconstrucciónPolítica dereasentamientoPolítica de vivienda(asignación de subsidios)Lineamientos del POTPolítica departicipaciónCaracterísticas de losparticipantes (públicos yprivados)Formas de contrataciónFormas de participación de losreceptoresReactivacióneconómicaEstímulos fiscales y parafiscalesEstímulos crediticiosCapacitaciónPolítica para laliquidaciónLineamientoseconómicosInstituciones encargadasFormas de desmonteEstrategias de acompañamientoa la institución localLineamientossocialesInstituciones encargadasFormas de desmonteEstrategias de acompañamientoa La institución localLineamientospolíticosInstituciones encargadasFormas de desmonteEstrategias de acompañamientoa la institución local
  • 83  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreVARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESConcepcionessobre laimplementaciónConcepcionessobre lapolítica para laemergenciaConflictos conentidadesSobre ejecuciónSobre financiamientoSobre el controlConflictos enel organismoencargadoSobre ejecuciónSobre financiamientoLaboralVacíos en laformulación eimplementacióndel políticaPlaneaciónMetodologíaFinanciaciónConcepcionessobre lapolítica para lareconstrucciónConflictos conentidadesSobre ejecuciónSobre financiamientoSobre el controlConflictos alinterior delorganismoSobre ejecuciónSobre financiamientoLaboralVacíos en laformulación eimplementaciónde la políticaPlaneaciónMetodologíaFinanciaciónPolítica deliquidaciónConflictos conentidadesSobre ejecuciónSobre financiamientoSobre el controlConflictos enel organismoencargadoSobre ejecuciónSobre financiamientoLaboralVacíos en laformulación eimplementaciónde la políticaPlaneaciónMetodologíaFinanciación
  • 84 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreTabla14.Evaluacióndelobjetivoespecífico2VARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNSustentabilidadeconómicaVulnerabilidadeconómica(antes,duranteydespués)RiesgoeconómicoSituacióndepobrezaCondicionesfísicasdelaviviendaCondicionesdeingresosyempleoMalascondicionesdelaviviendaHacinamientoCarenciadeserviciospúblicosEmpleoeingresosÍndicedeCalidaddevidaNiveldeempleoNiveldeingresos¿Cuántoessuingresomensual?¿Suingresomensuallealcanzaparasusgastos?¿Cuálessuocupación?¿Cómocalificaustedsucalidaddevida?¿Sesientesatisfechoconsuvivienda?EncuestadehogaresSocialCaracterísticasdelosvínculossociales(antes,duranteydespués)CulturalReligiosasFiliaciónreligiosaAsistenciaaritualesreligiosos¿Perteneceaalgunaorganizaciónreligiosa?¿Asistedemaneracontinuaacultos,ritualesoactividadesdesucomunidadreligiosa?EncuestaafamiliasRecreativasTipodeactividadeseneltiempolibreFrecuenciadelasactividadesDelassiguientesactividadescuálessonlastresqueustedmásrealizaeneltiempolibre(listado)¿Conquéfrecuencialasrealiza?Raravez,algunasveces,casisiempre,siempreEncuestaafamiliasAfectivasPérdidasdebienesinmueblesPerdidasdefamiliares,amigos,destrucciónderedessociales¿Desuhogar,algunapersonaperdiólavidaenelterremoto?¿enelterremotoperdióalgúnbieninmueble?(casa,apartamento,local)otroEncuestaafamiliasPolíticaCaracterísticasdelasorganizacionesTiposdeorganizaciones(comunitarias,políticasyculturales)¿Conocedelaexistenciaensubarriodelajuntadeaccióncomunal?¿Perteneceaalgúntipodeorganización/grupocomunitario,político,cultural,otro?¿Participaenalgunaactividadconsusvecinos?¿Realizaactividadesdeapoyoalbarriosinremuneración?¿Participaenlatomadedecisionesensubarrio?Encuestaafamilias
  • 85 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNSocialPolíticaCaracterísticasdelosconflictosentreorganizacionesTiposdeconflictosentreorganizaciones(porloeconómico,político)FrecuenciadelosconflictosPreguntasabiertasenentrevistaalíderescomunitarios¿EnsuexperienciadeparticipaciónenlaJACsepresentaronconflictosarocesentrelosmiembros,oconotrasorganizaciones?¿Porquérazón?EntrevistaalíderescomunitariosEconómicaPrácticasparaobtenciónderecursosActividadesformaleseinformalesdeobtenciónderecursosActividadesilegales(robos,drogas,entreotros)¿Sabedealgunaactividadcomunitariaquesellevóacabopararecaudarfondos?¿Apartirdelaorganizacióncomunitariaquéactividadesderecolecciónderecursosserealizaron?¿Obtuvierondonacioneseconómicasdeotrasorganizaciones?EncuestaafamiliasEntrevistaalíderescomunitariosConflictosenlaobtenciónderecursosConflictosenlasactividadesformaleseinformales¿Sepresentaronproblemasoconflictosenlasactividadesdebúsquedaderecursos?EntrevistaalíderescomunitariosSocialConflictosPropiedadTenenciadelaviviendaConhabitantesConexternos¿Suviviendaes:propia,alquilada?,otro.¿Conviveconotroshogaresquetenganenarriendopartedesuvivienda?EntrevistaalíderescomunitariosTenenciadeotrosbienesConhabitantesConexternosEntrevistaalíderescomunitariosEspaciopúblicosPorelusoEconómicoCulturalPolíticoConflictourbano(consumodedrogas,robos,gruposalmargendelaley)¿Esfrecuentelautilizacióndelespaciopúblicoporpartedevendedoresambulantes?¿Losespaciospúblicosdelbarriosonutilizadosparaactividadesculturales,políticas,comunitariasetc.?Entrevistaalíderescomunitarios
  • 86 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNSocialConflictosEspaciopúblicosAlimentaciónPorelmantenimientoDeterioroResiduossólidos(basuras)¿Elespaciopúblicodelbarriopresentaproblemasdebasuras,ventasambulantes,dañosaequipamientosetc.?Digacuálessuopiniónsobreelestadodelossiguientesespaciospúblicos:losandenes,losparquesyplazoletas,basurerosocanecas,orillasderíosyquebradas.EntrevistaalíderescomunitariosPordéficitAusenciadeespaciosyequipamientoQuéobrasyequipamientosdelespaciopúblicocreequehacenfaltaenelbarrioyquenosehanrealizadoporfaltaderecursoseconómicosEntrevistaalíderescomunitariosPorlacalidadPorlaobtenciónRecursoseconómicospropios¿Cómofuelaorganizaciónparalaobtenciónysuministrodealimentosyproductosdeprimeranecesidadenelprocesodereconstrucción?EntrevistaalíderescomunitariosPorelorigen(ayudas)SubsidiosmaterialesSubsidioseconómicos¿Quéorganizaciones,instituciones,ONG,participaroncondonacioneseconómicasdematerialesparaatendereldesastre,yenelprocesodereconstruccióndelasviviendas?EntrevistaalíderescomunitariosConvivenciaCondicionesambientalesContaminaciónauditiva,contaminacióndelaire¿Subarriopresentaproblemasdecontaminación:contaminaciónauditiva,contaminacióndelaire,problemasdebasuras?si-noEncuestaafamiliasAfectacióndelapropiedadInvasióndelespacioAfectaciónconobrasIrrespetodecódigosculturales(normasimplícitasdeconvivencia)Hatenidoproblemasconsusvecinosporirrespeto,dañosasupropiedad,violacióndelasnormasestablecidasensucomunidad?si-noEncuestaafamilias
  • 87 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNSocialConflictosConvivenciaSeguridadPercepcióndeloshabitantessobrelaseguridaddelbarrioActividadesvandálicasenelespaciopúblico(atracos,ventadedrogas,riñascallejerasetc.)¿Consideraquelosespaciospúblicosdesubarriosonseguros?¿Enelbarriosonfrecuenteslosatracos,ventadedrogas,pandillas;oalgúnotrofactorqueamenazalaseguridaddeloshabitantesCalifiquede1a5laseguridadensubarrioEncuestaafamiliasCaracterísticasdemográficasEscolaridadCaracterísticasdelaescolaridadNivelesdealfabetizaciónNivelesdeescolaridadUltimoniveleducativoalcanzado(primaria,media,mediavocacional,pregrado,maestríadoctorado)Niveleducativo:ninguno,primariaincompleta,primariacompleta,técnica,universitariaincompleta,universitariacompleta,postgrado.EncuestaafamiliasOrigensocialOrigengeográficoRuralUrbanoOtrosmunicipiosdiferentesaArmeniaAntesdelterremotoenquélugarhabitaba:zonarural,zonaurbana,otromunicipiodiferenteaarmenia.EncuestaafamiliasEstratificaciónsocio-económicaEstratoEstratoEncuestaafamiliasCaracterísticasfamiliaresEstructurafamiliarFamilianuclearExtensa,yotrostiposEstructuradelafamilia(marqueunaopción):nuclear(padres,hijos);extensa,otrosfamiliares(tíos,abuelos,primos)Encuestaafamilias
  • 88 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNFísicayambientalVulnerabilidadambientalRiesgoambientalCondicionesfísicasyecológicasdelaviviendaydelbarrioUbicacióndelaviviendaenelterritorioCalidaddelavivienda(espacial,materiales)CalidaddelespaciopublicoCalidaddelequipamientocomunitarioCaracterísticasdelecosistemaCaracterísticasdelterrenoSuantiguaviviendaseencontrabaen:ladera,terrenoplano,semiplanoEncuestaafamiliasNúmerodeviviendasquenocumplenconlosrequerimientostécnicosdeseguridad(materiales,condicionestécnicasdeconstrucción)Característicasfísicasyactividadesquesedesarrollandentrodelavivienda.MaterialesdeconstrucciónCaracterísticasespaciales(númerodecuartos)EquipamientoescolarEquipamientorecreativoEquipamientoensaludCaracterísticasecológicascercaníaafuenteshídricas,zonasdeforestadas,rellenosantrópicosZonasderiesgoMaterialesdelavivienda:ParedesPisosEstructuradecubiertaNúmerodeplantasdelavivienda(pisos)Espaciosentregados:SalaComedorCocinaBañoNúmerodecuartos¿Harealizadomodificacionesasuvivienda?si-no¿Hatenidoasesoríatécnicaparalasmodificaciones?si-noEquipamientoscercanos:ColegioTransporteVíasdeaccesoSaludAbastecimientoParquesyzonasverdesAndenesycallesEncuestaafamilias
  • 89 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNPolíticaVulnerabilidadpolíticaRiesgopolíticoCaracterísticasdelaparticipaciónFormaseinteresesparaafiliaciónIndividuales,colectivosDóndeestabaubicadasuviviendaLaviviendaestáubicadaen…EncuestaafamiliasCaracterísticasdelosliderazgosTiposdeliderazgos:caudillismos,representativos,autoritariosMaterialdeconstruccióndelaviviendaanteriorMaterialdeconstruccióndelaviviendaactualEspaciosentregados¿Harealizadomodificacionesalavivienda?¿Tuvoasesoríatécnicaenlasmodificaciones?¿Conquéserviciospúblicoscuenta?¿Quéactividadesrealizaustedensuvivienda?(cotidianas,sociales)¿Hayalgúncolegiodentrodelbarriooenalgúnbarriovecino?¿Hayespaciosrecreativos?¿Hayalgúncentrodesaludensubarriooenunbarriovecino?¿Estácercadeunafuentehídrica?EncuestaafamiliasInfluenciadelosconflictospolíticosexternosImpactodelconflictoarmadoImpactodelconflictourbanoEconómicosDeconvivencia¿PorquécreequeesnecesarioparticiparenlaJAL?¿Cómollegóainvolucrarse?¿ParticipóenlaeleccióndelpresidentedelaJAC?¿PorquénoparticipaenlaJACoenactividadescomunitarios?¿QuébeneficiosharecibidoporperteneceralaJAL?EncuestaafamiliasCaracterísticasdelasrelacionesentreloshabitantesylasinstitucionespolíticas(partidos,entidadespúblicasyONG)RelacionesdelospartidospolíticosconlasorganizacionesyenlasdecisionesdelascomunidadesRelacionesdelasONGconlasorganizacionespolíticasbarrialesDeinfluenciaDepadrinajeDeextensiónCalifiquedeunoacincoeldesempeñodellídercomunitarioenlosprocesosdereconstrucciónyreasentamientoCalifiquedeunoacincoeldesempeñodesulídercomunitarioactualEncuestaafamiliasDeasistencialismoDeformación¿Ustedysucomunidadobtuvieronayudadetipoasistencialporpartedefiguraspolíticas,ONGuotrosgrupos?Encuestaafamilias
  • 90 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreTabla15.Evaluacióndelobjetivoespecífico3VARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNPlaneaciónInstituciones(nacionales,regionales,locales)NiveleconómicoNivelsocialEmergenciaReconstrucciónliquidaciónTipodeinstitución.CarácterdelainstituciónPolíticasdelainstitución¿Dedóndeadquierelosrecursos?¿Cómoincluyealasociedadcivil?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosParticipacióncomunitaria(participaciónpolíticabeneficiarios)CaracterísticasdelaparticipacióndelosbeneficiariosenlaplaneaciónsocialyeconómicaEmergenciaReconstrucciónLiquidaciónTipodeorganizacionescomunitarias:asociaciones,JAC,OPV¿Cómoparticipalasociedadcivildentrodeldiseñodelaejecucióndeplanesyprogramas?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosEjecuciónInstituciones(nacionales,regionales,locales)NiveleconómicoNivelsocialEmergenciaReconstrucciónLiquidaciónTipodeinstituciónCarácterdelainstituciónPolíticasdelainstitución¿Dedóndeadquierelosrecursos?¿Cómoincluyealasociedadcivil?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosParticipacióncomunitaria(participaciónpolíticabeneficiarios)Característicasdelaparticipacióndelosbeneficiariosenlaplaneaciónsocialyeconómica.EmergenciaReconstrucciónliquidaciónTipodeorganizacionescomunitarias:asociaciones,JAC,OPV¿Cómoparticipalasociedadcivildentrodeldiseñodelaejecucióndeplanesyprogramas?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitarios
  • 91 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEGENERALVARIABLEDIMENSIONALVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPREGUNTAFUENTEYTÉCNICADEINVESTIGACIÓNMonitoreoInstituciones(nacionales,regionales,locales)NiveleconómicoNivelsocialEmergenciaReconstrucciónliquidaciónTipodeinstituciónCarácterdelainstituciónPolíticasdelainstitución¿Dedóndeadquierelosrecursos?¿Cómoincluyealasociedadcivil?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosParticipacióncomunitaria(Participaciónpolíticabeneficiarios)CaracterísticasdelaParticipacióndelosbeneficiariosenelmonitoreosocialyeconómicoEmergenciaReconstrucciónLiquidaciónTipodeOrganizacionescomunitarias:asociaciones,JAC,OPV¿Cómoparticipalasociedadcivildentrodeldiseñodelaejecucióndeplanesyprogramas?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosSeguimientoInstituciones(nacionales,regionales,locales)NiveleconómicoNivelsocialEmergenciaReconstrucciónLiquidaciónTipodeinstituciónCarácterdelainstituciónPolíticasdelainstitución¿Dedóndeadquierelosrecursos?¿Cómoincluyealasociedadcivil?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosParticipacióncomunitaria(participaciónpolíticabeneficiarios)CaracterísticasdelaparticipacióndelosbeneficiariosenelseguimientosocialyeconómicoEmergenciaReconstrucciónLiquidaciónTipodeorganizacionescomunitarias:asociaciones,JAC,OPV¿Cómoparticipalasociedadcivildentrodeldiseñodelaejecucióndeplanesyprogramas?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosControlsocialInstituciones(nacionales,regionales,locales)NiveleconómicoNivelsocialEmergenciaReconstrucciónLiquidaciónTipodeinstituciónCarácterdelainstituciónPolíticasdelainstituciónTipodeorganizacionescomunitarias:asociaciones,JAC,OPV¿Dedóndeadquierelosrecursos?¿Cómoincluyealasociedadcivil?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitariosParticipacióncomunitaria(participaciónpolíticabeneficiarios)Característicasdelaparticipacióndelosbeneficiariosenelseguimientosocialyeconómico¿Cómoparticipalasociedadcivildentrodeldiseñodelaejecucióndeplanesyprogramas?DocumentosdelareconstrucciónEntrevistasaactoresdeinstitucionesEntrevistaalíderescomunitarios
  • 92  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre4.2. Características de la ciudad de ArmeniaLa ciudad de Armenia está ubicada en el centro-occidente de Colombia, en el departamento delQuindío, el cual hace parte de la región cafeterajunto con los departamentos de Caldas y Risaralda.Tiene una población de 294.000 habitantes aproxi-madamente y se encuentra en el llamado triángulode oro de Colombia, conformado por las ciudadesde Bogotá, Medellín y Cali.4.2.1 Proceso históricoComolamayoríadeciudadescolombianas,laciudadde Armenia fue trazada con el sistema de damero,compuesto por una retícula ortogonal, a partir de lacual se generó un espacio central o plaza principal,enmarcada por los edificios más representativos,como la iglesia y las edificaciones gubernamentalesy casas de las autoridades y familias más destaca-das. A partir de su fundación (1889), se implantó yconsolidó la ciudad, teniendo como límite natural,al oriente, la quebrada La Florida, y al occidente,la quebrada Armenia. Se construyeron viviendasde uno y dos pisos de altura, la plaza de Bolívar, elparque Uribe, el parque Sucre. Posteriormente laciudad superó los límites de la quebrada Armeniay se extendió al centro-occidente siguiendo la an-tigua vía a Corbones, Hojas Anchas y Pereira. Conla llegada del ferrocarril, en 1927, la ciudad crecióaún más y hacia la segunda mitad del siglo pasadofue reconocida por su actividad económica cafeteratanto a nivel nacional como internacional. (Alcal-día de Armenia, Porte, 1999).4.2.2 Características del territorioArmenia se inscribe dentro del esquema longitudi-nal en el sentido norte-sur, con ejes viales principa-les como las carreras 19 y 14 que recorren la ciudad.Es atravesada por el eje vial de la calle 21 que seinicia en la salida a Calarcá, plaza de Bolívar y llegahasta el antiguo estadio San José, destruido por elterremoto. Las vías que conducen a los diferentesmunicipios son: vía a Montenegro, la 50, la Galeríadel Plátano al sur-occidente; la vía a la Tebaida,donde se ubican los estratos medios y bajos, al sur;y hacia Circasia, al norte, sobre la avenida Bolívardonde se localizan los estratos altos. Así la ciudad,en su proceso de crecimiento, “presenta tres tiposde ciudad contenidos en el territorio”, determina-dos por “el valor del suelo y su esquema morfológicogeneral como son: centro, norte, sur, caracterizadospor razones de topografía, de clase social, y costo dela tierra” (Alcaldía de Armenia, Porte, 1999).Zona centro: caracterizada por la retícula y cen-tro histórico, donde existe la mayor concentración deequipamientos y actividades administrativas, finan-cieras y comerciales tanto regionales como urbanas;así como también de espacios públicos importantes.Zona norte: allí se localizan los estratos mediosaltos de la ciudad. Es una zona dotada por equipa-mientos importantes como universidades y colegios,con espacios públicos y privados, entre los cualesestán: el hospital Central, la clínica Central, el mu-seo Quimbaya, el parque Fundadores, el parque dela Vida, el parque Aborígenes. Su principal uso esla vivienda unifamiliar que se ha ido transformandopaulatinamente, sobre el eje de la avenida Bolívar,en edificios de apartamentos.Zona sur: caracterizada por sus condiciones to-pográficas divididas por cañones y quebradas; es untipo de ciudad de ramales lineales servidos general-mente por una sola vía principal que va repartiendoa los barrios, limitados por las pendientes y las ca-ñadas. Esta zona carece de equipamiento y espaciospúblicos apropiados. En esta zona se concentran losestratos bajos y medios bajos (Alcaldía de Armenia,Porte, 1999). En el plano 1. Se esquematizan laszonas descritas anteriormente que permiten teneruna idea de la ciudad.4.3 Situación de la ciudad antes del sismoAntes del sismo la ciudad había recibido los efectosde la crisis cafetera por el rompimiento del pactocafetero a principios de los años noventa, el Porterevela que la caficultura, eje del desarrollo agrícola,“estaba bajando sus niveles de inversión” de casi un20% en 1992 a menos del 5% en 1996. La industriamanufacturera, por su parte, mostraba una gran con-centración de inversión frente a los otros renglones
  • 93  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrehacia 1993, llegando casi a un 50% del total, pero enlos años siguientes disminuyó con dos caídas fuertesen donde la inversión escasamente llegó a un 3% o4%. La inversión en transporte y almacenamiento,por su parte, entre 1994 y 1996, alcanzó límites hastade más del 70% de la inversión en 1995, y rangosentre el 30% y 40% para los otros años. El comercioy los servicios constituían actividades de bajo perfilproductivo y de escaso atractivo para los inversionis-tas. Es también conocido que la crisis del sector de laconstrucción, que para 1997 estuvo en su nivel másbajo, afectó igualmente a esta región.4.3.1 Situación de la viviendaEl municipio de Armenia se ha caracterizado portener en su zona rural predominio de casas campes-tres, las cuales, en la actualidad son una alternativapara el desarrollo del turismo en la región. En elárea urbana los asentamientos de vivienda formalse han ido localizando en las partes planas, en for-ma lineal a los costados de las vías, mientras que losasentamientos inadecuados (subnormales) están enlas áreas pendientes e inundables o en predios defranjas de las antiguas líneas férreas. En el sectornorte de la ciudad se ha desarrollado la vivienda enaltura y siendo “el conjunto cerrado el régimen decopropiedad”; por su parte, en el centro de la ciudadhay un alto índice de ocupación de uso residencial.“Por la topografía de la ciudad, los barrios residen-ciales se visualizan como islas, y no se acomodan aella sino que se modifican con llenos antrópicos”(Alcaldía de Armenia, Porte, 1999).Según el Plan de Ordenamiento Territorial–Porte–, en Armenia, antes del sismo existía unademanda potencial de vivienda de “42.589 hogaresrepresentados en un más del 50% en el rango deingresos entre 0 y 2 salarios mínimos; de ellos concapacidad de pago para adquirir vivienda demandaefectiva 10.137 hogares”. En el grupo de familiasque poseen los ingresos inferiores a $400.000 la de-manda efectiva es de 3.775 unidades de vivienda.La oferta estaba conformada por 27 proyectosque estaban siendo desarrollados por 25 empresasconstructoras. El sector privado ofertaba 2.556 so-luciones de vivienda y el sector público 700; conuna oferta de 1.336 soluciones de vivienda para ho-gares que percibían entre 2 a 4 salarios mínimos deingresos mensuales.Si según el Porte, las condiciones necesariaspara que las personas interesadas para adquirirvivienda de interés social son: que pueda pagar lacuota inicial de la vivienda, acceder al crédito y po-der pagar la cuota mensual, se encuentra que había6.362 grupos familiares demandantes efectivos quepodrían cumplir con dicha exigencia.La población de Armenia en la época del sismose caracterizaba por estar localizada, en un 96,9%,en el área urbana, y en un 3,1% en el área rural, lamayor parte se agrupaba en la cabecera municipal.En los momentos antes del sismo, Armenia era laciudad que más dinámica de crecimiento había te-nido del Eje Cafetero, en el período intercensal de1985 a 1993 con el 3,60% y con población ajustadaal año 1998 a una tasa de crecimiento del 2,9% es-tabilizado su crecimiento poblacional.
  • 94 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastrePlano1.Armenia,zonificacióndelaciudad
  • 95  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreLa densidad promedio en 1998 era de 88,69 viv/ha y de cuatro habitantes por vivienda, lo que quie-re decir que, en términos de los conceptos que ma-neja el Porte, la densidad de la ciudad es media17.Según la proyección de la tasa de crecimiento, paraalbergar la nueva población se necesitarían, para elaño 2000, 29,89 ha nuevas; para 2003, 41,93 ha;para 2006 se requerirían 40,96 ha para un total has-ta 2006 de 112,78 ha. De acuerdo con lo anterior,para 1999 en el perímetro urbano existían 180,32ha, como posibles áreas urbanizables; si se toman las112,78 netas, se alcanzaría a cubrir el 35% y queda-ría el 65% para desarrollar el resto de actividades ousos del suelo de la ciudad. Esto quiere decir quehabía, según esas áreas en el perímetro urbano, sufi-ciente área para cubrir el déficit futuro de vivienda,sin su saturación.4.3.1.1 Institucionalidad local con respecto avivienda antes del sismoEn el momento del sismo, tomando en cuenta losdatos del Porte, Armenia contaba con las siguientesentidades encargadas de la vivienda VIS:Inurbe. Como institución creada en 1991, he-reda el restante del ICT. Estaba encargada de laadministración de recursos en subsidios VIS nuevay/o mejorada. En Armenia entre 1991 y 1998, elInurbe permitió la construcción de 5.827 solucio-nes de vivienda, y propició un programa de empleopara 4.000 personas durante 6 meses para la cons-trucción de 1.700 soluciones de vivienda, asimismoparticipó con el 1% de la demanda en mejoramien-to de vivienda.DANE. Esta institución, a través de la Encues-ta Nacional de Hogares, ha realizado desde 1973y hasta 2010 las proyecciones de población, de vi-viendas y de hogares en el municipio de Armenia.Así se conoce que para 1997 había 57.852 vivien-das, y su incremento anual promedio sería de 1.716,con un promedio de 4,15 personas y de 1,12 hoga-res por viviendaPlaneación Municipal. Es la entidad de la ad-ministración municipal que está encargada de rea-lizar la estratificación socio-económica en el áreaurbana. La ciudad está dividida en 6 (seis) estratos,el predominante es el estrato 3 (medio) con el 52%de las viviendas.Organizaciones de vivienda. Están conforma-das, desde 1994, como asociaciones comunitarias devivienda, con total 19 programas y 2.700 solucionesde vivienda, de ellos, nueve programas se desarro-llan por licencia de Urbanismo y Construcción. Es-tán encargadas de consolidar la construcción de lasviviendas de estratos 1, 2, y 3 con la asesoría técni-ca del Fondo de Vivienda Municipal, para permitirque los hogares con 0 a 4 smmlv tengan acceso alrégimen financiero, fuentes de crédito, capacidadde ahorro, cofinanciación, programa de subsidios.También buscan reducir los costos financieros, delicencias, de expensas, de tributos para la VIS a tra-vés de convenio con el Fondo de Vivienda.Fondo Municipal de Vivienda. Esta entidad,adscrita al municipio, es el motor de vivienda so-cial que se encontraba al momento del sismo, y fuecreada 1991 para aplicar la Ley 3 de 1991 a nivelmunicipal. En 1995 comenzó con el programa habi-tacional Ciudadela La Patria con 2.679 viviendas;durante en el periodo 1998-1999 le faltaban porconstruir 400 viviendas.Entre los objetivos de la entidad están: impulsarla VIS, los programas de reubicación de las familiasubicadas en zonas de alto riesgo, programas de me-joramiento de vivienda familias de bajos recursoseconómicos, la legalización de zonas invadidas an-tes de 1989, asesorar las organizaciones popularesde vivienda –OPV–; asimismo, desarrollar progra-mas de mejoramiento de viviendas y saneamientopasivo y sector rural, creación banco de tierras ycapacitar a líderes comunitarios en procesos asocia-tivos de construcción de viviendas, como tambiénla restructuración del mismo fondo.Dentro de sus políticas están priorizar para laadjudicación de vivienda a las madres cabeza dehogar, promover la integración interinstitucionalproblemática vivienda-entorno-comunidad social;también promover soluciones de vivienda a laspersonas que devenguen de 0 a 2 salarios mínimos17 Densidades bajas, Db, hasta 63 viv/ha; densidades medias,, Dm,hasta 115 viv/ ha; Densidades altas, Da, más de 115 viv/ ha.
  • 96  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastremensuales legales y plantear un acercamiento delsector público y privado, promover VIS.4.4. El plan de ordenamiento territorial –porte–Armenia fue la primera ciudad del país que aprobóel Plan de Ordenamiento Territorial, esto ocurrió el24 de enero de 1999, como coincidencia un día an-tes del terremoto; de esta manera cuando fue nece-sario pensar la reconstrucción de la ciudad, existíaunos lineamientos que podrían dar las directricespara este proceso, donde se podría construir la ciu-dad proyectada dentro del plan.El objetivo general del Porte es:“Ordenar el territorio de forma integral y armónicacon sus diferentes atributos y dimensiones, buscandola complementariedad entre las dinámicas territoria-les y poblacionales, en correspondencia con el pactocolectivo ciudadano, a través del ejercicio prospectivoy de planificación sectorial articulándose al plan dedesarrollo, que permita elevar la calidad de vida y degobernabilidad del municipio de Armenia”.En este sentido, se plantean las siguientes políti-cas: ambiental, para el uso del suelo, para el espaciopúblico y el equipamiento colectivo, para la vivienday el desarrollo urbano y rural del municipio, para elsistema vial, de transporte y tránsito y para los servi-cios públicos.Asimismo, en cuanto a la política de vivienda,el Plan de Ordenamiento Territorial de Armenia,Porte, tiene como objetivo:“Generar condiciones en el ordenamiento del terri-torio urbano y rural que garanticen: El cumplimientodel Artículo 51 de la Constitución Política de Colom-bia, ‘Todos los colombianos tienen derecho a vivien-da digna’. El Estado fijará las condiciones necesariaspara hacer efectivo este derecho y promoverá planesde vivienda de interés social, sistemas de financia-ción a largo plazo y formas asociativas de ejecuciónde estos programas de vivienda”.La política de vivienda y desarrollo urbano plan-tea consolidar el sistema de vivienda en el munici-pio, y establece la categorización: vivienda nueva,vivienda de interés social, mejoramiento integral yplanes de vivienda asociativa.La política de vivienda está encaminada a la supe-ración del déficit teniendo en cuenta la demanda efec-tiva y la capacidad del suelo urbano para el desarrollode vivienda nueva para todos los estratos, con énfasispara los estratos más bajos con la VIS; al mejoramien-to integral para aumentar las condiciones habitacio-nales de los desarrollos inadecuados o incompletos devivienda, con el fin de articularlos a la infraestructuraurbana de la ciudad y al desarrollo social, económicoy de participación ciudadana; al desarrollo de los Pla-nes de Vivienda Asociativos, que buscan reconocerlas formas asociativas de ejecución de vivienda porautogestión y autoconstrucción como un mecanismoefectivo de integración y participación de la comuni-dad; y, por último, plantea la renovación urbana comoel tratamiento de redesarrollo y el mecanismo de re-cuperación de las áreas pericentrales de la ciudad enfuerte deterioro físico-social-ambiental que requiereintervenciones inmediatas prioritarias.En cuanto a la vivienda nueva, ésta se proponepara los terreno ubicados al sur y norte de la ciudaden un área urbanizable bruta de 157,5 ha (6,99%)del perímetro urbano, para cubrir la demanda efec-tiva futura del municipio. Estos proyectos debenincluir en el diseño urbanístico, adecuadas vías deacceso, servicios públicos domiciliarios, provisiónde los espacios públicos y áreas necesarias para lavida en comunidad equipamiento colectivo de in-terés público y/o social, recreación, salud, culturay contemplar el componente ambiental para el ma-nejo de las zonas de quebrada.Adicionalmente, plantea la necesidad de ejerceracciones conducentes a la implementación de di-seños y proyectos de un modelo de gestión urbanacolectiva y crea el Observatorio Inmobiliario de laCiudad que apoya y fomenta la tendencia natural ala agrupación en pequeñas villas autosuficientes.La construcción de vivienda de interés social,busca ser promovida en:“asocio con entidades privadas u ONG, o directamen-te por las entidades públicas, para suplir la demanda
  • 97  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrede 10.137 viviendas con carácter social de una de-manda potencial de 42.589 viviendas para los estra-tos 1, 2 y 3. Para lo cual los planes parciales deberándeterminar la forma de definir la localización de losterrenos para la vivienda de interés social, tendientesal cumplimiento de los porcentajes establecidos en elnumeral uno de vivienda nueva”. Dentro de las recomendaciones del Porte estáfomentar la participación activa de la comunidaden los programas habitacionales, desde la identifi-cación de sus problemas, sus deseos y necesidades,hasta el planeamiento de prioridades y la organi-zación para el mejoramiento de las condiciones devida, e involucrar en su elaboración a las organiza-ciones comunitarias que trabajan por la superacióndel déficit y cualquier expresión del sector privadorepresentado en universidades, agremiaciones, or-ganizaciones no gubernamentales que atiendan laproblemática habitacional.Los tratamientos que estipula el Plan de Orde-namiento Territorial para vivienda son:Tratamiento de consolidación. Dirigido a regu-lar la incorporación de nuevos terrenos al procesode urbanización, que sean acordes con los paráme-tros de trazado urbano, especificaciones normalesde uso, de infraestructura y de servicios públicos.Tratamiento de renovación (redesarrollo).Aplicado en sectores desarrollados que están enproceso de fuerte deterioro y requieren de accionesintegrales de intervención sobre el espacio urbano,de uso público y privado.Tratamiento de desarrollo. Aplicado a las futu-ras áreas urbanizables dentro del perímetro urbano,pueden ser consideradas de desarrollo prioritario oprogresivo, definidas en el tiempo por etapas de ur-banización; se aplica principalmente a la viviendade interés social.Tratamiento de mejoramiento integral (reha-bilitación). Aplicado a los desarrollos incompletoso inadecuados que presentan ciertos asentamientoshumanos hasta alcanzar niveles normales de urba-nismo y de vida a través de procesos como:• Mejoramiento por regularización: se trata de lahabilitación y/o legalización, servicios públicosdomiciliarios, del equipamiento comunitario yde programas que contemplen las condicionesparticulares de cada asentamiento en lo físico,económico y social.• Mejoramiento por habilitación: consiste en dotarde infraestructura física, de equipamiento colecti-vo de programas y proyectos sociales provisionaleso definitivos considerados indispensables para unasubsistencia digna a los asentamientos humanos.• Mejoramiento por legalización: se trata de laaprobación definitiva del asentamiento humano,previo cumplimiento de las obligaciones adminis-trativas, urbanísticas y de saneamiento en coordi-nación comunidad y administración municipal.Tratamiento por reubicación. Aplicado paraasentamientos humanos de desarrollo inadecuadoque por sus condiciones de ubicación en zonas dealto riesgo. Si el riesgo es mitigable en el mismo sitiose puede aplicar la relocalización dentro del área delasentamiento siempre que existan las condicionesfísicas ambientales necesarias de estabilidad.En general, el Plan de Ordenamiento Territo-rial, a través de estos tratamientos planteados bus-caba consolidar y densificar la ciudad, corrigiendola fragmentación de la ciudad tanto a nivel ambien-tal como social, para lo cual se diseñaron tres meca-nismos: la utilización de las áreas disponibles dentrodel perímetro urbano, la densificación de las áreasdesarrolladas y la regulación del crecimiento. En elPlano 5 se puede apreciar los distintos tratamientosdentro de la ciudad de Armenia, asimismo la tabla16 muestra los tratamientos en la ciudad para pro-yectos de vivienda nueva y los sectores asignadospor el Porte para el desarrollo de éstos.
  • 98  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreTabla 16. Tratamientos para vivienda según el Porte (ver plano 2)Proyecto de vivienda Por norma según tratamiento Por plan parcialEn áreas urbanasdesarrolladasRenovación urbana Menos de10 haTres EsquinasLa EstaciónMirador de la 18Falla Armenia-Quebrada ArmeniaConsolidación XMejoramiento integral X Vieja LibertadPatio BonitoEn áreas urbanas sindesarrollarDesarrollo completo y progresivo Menos de10 haBretañaEl Paraíso19 de EneroCentenarioMERCAR urbanoEl suelo de expansión La MaravillaSan JuanPuerto EspejoAdicionalmente, en el Plan de OrdenamientoTerritorial, el modelo de ocupación del territorioconsidera el aspecto ambiental como uno de loselementos estructurantes para el ordenamientodel mismo, teniendo en cuenta el reconocimientode las múltiples de quebradas. Asimismo, hace undiagnóstico para determinar las debilidades, opor-tunidades, fortalezas y amenazas sobre la viviendaque plantea en el diagnóstico sobre la vivienda enla ciudad (ver tabla 17).
  • 99  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreTabla 17. Diagnóstico de vivienda según el Porte, ArmeniaDebilidades Oportunidades Fortalezas AmenazasExistencia de 52asentamientos dedesarrollo incompletoy/o inadecuado, enáreas pendientes einundables y en líneasférreas.Débil control yvigilancia urbanística(ausencia deinterventoras públicas).Descoordinación en lagestión y manejo de lainformación entre laoficina de planeaciónmunicipal y curadurías.Altos costos de terrenospara la construcción deVIS.Ausencia de programasde vivienda rural.Poca capacidad depago (endeudamiento)para la Adquisición devivienda.Programa de generaciónde empleo del Ministeriode DesarrolloExistencia de política deSubsidioProgramas de viviendacreados por la Caja deCompensación FamiliarComfenalco.Posibilidades de créditodel Fondo Nacional deAhorro.Recursos Caja AgrariaSector Rural.Cofinanciación DRI.Existencia del Programade de Red de SolidaridadSocial.Fondos de CofinanciaciónFIU.Integración entre el sectorpúblico y privado de laconstrucción.Existencia de programas(Fondo) de atención yprevención de desastres.El desarrollo normativo de lapolítica de la política urbana.Ley 3 de 1991.Existe estudio de oferta ydemanda de VIS para elmunicipio de Armenia.Existencia del FondoMunicipal de Vivienda.Existencia de OPVConstructores particularesdispuestos a emprenderproyectos.Existencia de los da tosdel Sisben para focalizarbeneficiarios.Adopción y aplicaciónde estratificación socio-económica.Existencia del nuevo códigode sismo resistencia.Existencia del estudio demicrozonificación sísmicapara la ciudad.Existencia de facultadesde ingeniería civil yarquitectura.Experiencia gremial en elsector.Existencia de planesmaestros de acueducto yalcantarillado.Altas tasas de interés.Altos costos de laconstrucción.Baja capacidad deendeudamiento de losusuarios VIS.Altos índices dedesempleo y/oinestabilidad laboral.Exceso de tramitologíapara acceso de créditos ysubsidios.Lentitud de viabilizaciónsin asignación derecursos de fondos decofinanciación, Red deSolidaridad, Inurbe.Promoción deurbanizaciones por fueradel perímetro urbano y deservicios.Proliferación de planes devivienda Informales.
  • 100  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreComo se puede ver, dentro las debilidades estáel control de la urbanización, el precio de la tierra,la capacidad de pago, la ausencia de programaspara VIS, situaciones a las que se verá enfrentada laciudad después del sismo y, como se estudiará másadelante, se convertirán en los primeros obstácu-los para el desarrollo de la vivienda social y para lareubicación de las familias.La vivienda social en el Porte como atributo estáinterrelacionada dinámicamente:“con los demás atributos urbanos, por lo tanto laspolíticas de vivienda deben ser congruentes con ladotación de servicios públicos, la configuración de lared vial, la localización e identificación de zonas dealto riesgo, la protección y conservación del medioambiente, la dotación y localización adecuada de losequipamientos comunales, el acceso a los serviciossociales de salud y educación la ubicación de las ac-tividades urbanas y rurales, el establecimiento de re-glamentaciones urbanísticas precisas que indique elmanejo de densidades, áreas para vías y zonas verdesy recreativas, en función de la construcción y vivien-das dignas con un entorno satisfactorio”.La vivienda es, pues, definida como:“[…] además de la casa comprende su entorno próxi-mo de uso público que complementa y hace parte dela vivienda. Debe garantizar privacidad, seguridad yconfort. Vivienda: debe satisfacer además de lo ante-rior, necesidades básicas de circulación, encuentro,recreación, salud, educación, adquisición de insu-mos, que fomenten la convivencia comunitaria y larelación con la ciudad”.Asimismo, la vivienda es determinada como unelemento de patrimonio familiar que:“involucra la calidad de la unidad habitacional,(áreas, estructura, diseño, acabados), y adicional-mente la calidad de vida que ofrezca su entorno alos ocupantes, (diversidad y calidad del entorno ysu relación con el medio ambiente y otros usos de laciudad, industria y comercio)” (Alcaldía de Armenia,Porte, 1999: 30).4.5 El terremoto de armeniaEl desastre del Eje Cafetero ocurrió el 25 de ene-ro de 1999, el sismo de 6,2 grados en la escala deRichter con epicentro en el municipio de Córdobaen el departamento del Quindío afectó a 28 muni-cipios, localizados en los departamentos de Tolima,Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindío y dejómiles de pérdidas humanas y materiales.Foto 6. Terremoto de Armenia.Barrio BrasiliaFoto 7. Terremoto de Armenia.Destrucción viviendasFuente: Archivo Forec.
  • 101 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastrePlano2.Armenia.TratamientosdelPorte
  • 102  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreLa ciudad más afectada fue Armenia, donde sereportaron 929 muertos y 5.500 heridos, 21.810viviendas entre las destruidas y las inhabitables,22 centros educativos destruidos. En total fueron96.534 personas afectadas y quedaron 42.272 sinempleo (Cuervo, 2002: 19).El sismo a su vez puso en evidencia algunas proble-máticas que venían presentándose en la ciudad luegode la crisis cafetera que estaba viviendo la región, en-tre ellas, el desequilibrio de las clases sociales, como entodos los desastres, los sectores más pobres fueron losmás afectados. Se mostró también, la falta de criteriosde sismo resistencia que debían cumplir las edificacio-nes y las deficiencias de los rellenos antrópicos.El monto de los daños totales directos e indirectoscausados por el sismo ascendió a más de 2,7 billonesde pesos que equivaldría a un 2,2% del PIB del país ya un 34% del PIB regional (Cuervo, 2002: 19). Sien-do los sectores más afectados los sociales, con unaproporción considerablemente en la vivienda 73%,del valor total, las pérdidas de sectores productivosrepresentan el 12% y las manufactureras del 1,2%”(Cepal citado en García y Buitrago, 2001: 24).Ante la magnitud de los daños, el gobierno na-cional, mediante el Decreto 182 de 1999, declaró lasituación de desastre de carácter nacional en la zonaafectada; en este decreto se aplicó la normativa esta-blecida en el Decreto 919 de 1089, en el cual se leasigna el manejo de estas situaciones a la DirecciónNacional de Prevención y Atención de Desastres y seautoriza a las cajas de compensación familiar a partici-par con donaciones y programas de vivienda (Buitragoy García, 2001: 28). Se declaró, igualmente, el estadode emergencia económica, social y ecológica por razo-nes de grave calamidad pública a través del Decreto196 del 29 de enero de 1999. A su vez, mediante elDecreto 197 del mismo año, se creó el Fondo para laReconstrucción de la Región del Eje Cafetero –Forec–que posteriormente se transformó en el Fondo para laReconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero(Decreto 258 de 11 de febrero del mismo año), comouna entidad temporal con un límite de tiempo de 3años de carácter especial y que tendría como responsa-bilidad la “financiación, apoyo, gestión y coordinaciónde las actividades tendientes a la reconstrucción física,económica, social y ecológica de la región afectada porel sismo” (Buitrago y García, 2001: 29).La declaratoria de emergencia permitió al go-bierno adoptar algunas medidas relacionadas conla situación particular que se estaba viviendo, encuanto al Presupuesto General de la Nación, enlo concerniente a la reasignación de gasto públicopara establecer estímulos, beneficios y exencionestributarias que facilitaran la reactivación económi-ca (incentivos microeconómicos, beneficios y cré-ditos a los damnificados); la autorización para elendeudamiento interno y externo y la recepción dedonaciones nacionales e internacionales; la habili-tación para la transferencia de bienes y recursos delas entidades públicas a las entidades con respon-sabilidades en la atención de la situación de cala-midad; y la exención del impuesto del IVA a lasdonaciones (Cuervo, 2002: 53).El Forec fue un modelo de intervención com-puesto por un consejo directivo a nivel nacional,integrado por personajes del sector privado y delsector público que estaban en representación delpresidente de la República, con apoyo técnicodel Departamento Administrativo de PlaneaciónDistrital –DAPD– y un director ejecutivo comoúnico ordenador del gasto. Las organizaciones nogubernamentales o algunas del sector público seencargaban de las relaciones con las comunidadesdamnificadas y de coordinar la planeación juntocon las instituciones locales. Adicionalmente,la banca multilateral tenía influencia en los li-neamientos de ejecución de los proyectos que serealizaran con sus recursos. Del control social seencargaban las veedurías ciudadanas, la red demonitoreo y una auditoría externa gratuita du-rante el primer año del proceso de reconstrucción(Cuervo, 2002: 51).4.5.1 Papel de las entidades de la sociedad civil.Las ONGPara su intervención en campo, el Forec convocóa organizaciones de la sociedad civil como enti-dades de administración delegada del proceso dereconstrucción en quince zonas determinadas porel Porte que no coincidían con alguna zonificación
  • 103  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreanterior18, superpuestas a la división político admi-nistrativa de las comunas. Uno de los criterios quese tuvo en cuenta para la selección de las ONG fueque tuvieran un largo recorrido y buena experien-cia en ejecución; este requisito no lo tenía ningunaONG de la región, lo que ocasionó que sólo la Cá-mara de Comercio de Armenia fuera elegida para elcaso de Armenia, las otras 14 organizaciones perte-18 En Armenia la división política se da por comunas, esta divisiónno tuvo relación alguna en la división de las 15 zonas. Este es unode las puntos álgidos en las discusiones que aún se mantienen encuanto un posible desacierto.necían al nivel nacional. Las ONG encargadas de lareconstrucción se nombran en la tabla 18.Las gerencias zonales se encargaron de la recons-trucción total de cada una de las zonas en aspec-tos de infraestructura: vivienda, educación, salud,atención a la temporalidad, atención psico-social,servicios públicos, reconstrucción del tejido social ysostenibilidad ambiental.Tabla 18. Distribución de la reconstrucción de Armenia por gerencias zonalesZona Gerencia zonal Razón Social1. Las Acacias- Brasilia Fundación Restrepo Barco ONG2. Santander Cincuentenario Universidad de Antioquia Universidad Pública Regional3. Cisneros Quindío Conconcreto/Coodesarrollo Consorcio entre una empresa constructora yuna fundación sin ánimo de lucro4. Arboleda Asociación Colombiana de IngenieríaSanitaria y Ambiental – Acodal.–Agremiación de profesionales conexperiencia en servicios públicos5. Mirador Confama Caja de Compensación Familiar de Antioquia6. Estación Fundación FES Fundación de un grupo empresarialfinanciero7. La Isabela Cenaprov Organización de vivienda popular cercanaal partido comunista8.Centro Cámara de Comercio de Armenia Cámara de Comercio9. Tres Esquinas Fundación Carvajal Fundación del grupo Carvajal10. Patio Bonito Fundación Solidaridad por Colombia Fundación sin animo del lucro11. Quebrada- Falla Armenia Acodal Agremiación de profesionales conexperiencia en servicios públicos12. Bretaña Corporación Minuto de Dios Fundación de origen religioso13. Puerto Espejo Universidad Nacional de Colombia Universidad pública14. Occidente Fedevivienda Federación de construcción de vivienda deinterés social15. Hojas Anchas, La Florida Fundación Centro para el DesarrolloTecnológico del ComercioEntidad de origen gremial cercana a laFederación Nacional de ComerciantesFuente: Documento Gestión de lo público más allá de lo estatal (Cuervo, 2002: 59).
  • 104  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrePara esta reconstrucción en cada zona lasgerencias zonales formularon los Planes de Ac-ción Zonal –PAZ–, con asesoría del grupo quese había encargado de la elaboración del Plan deOrdenamiento Territorial, y fueron concertadoscon las entidades municipales y las comunidadesafectadas. Estos debían ser aprobados por el con-cejo directivo del Forec y fueron la carta de ac-tuación de cada gerencia zonal, en ellos se fijabanlos proyectos así como también los presupuestospara su ejecuciónLa reconstrucción se llevó a cabo en tres etapas,el primer año se ejecutaron obras para la atenciónde la emergencia, la consolidación y la planeación,entre las cuales se asignaron tareas para la reali-zación de planes de acción zonal y la ubicaciónen albergues temporales para los damnificados quehabían quedado sin vivienda.Para la etapa de la reconstrucción se plantea-ron cuatro ejes estructurantes, la vivienda y larestitución de equipamientos públicos, el forta-lecimiento del tejido social, la reactivación eco-nómica y la recuperación ambiental y prevenciónde desastres.Como última etapa se encuentra la liquidacióny desmonte, dentro de la cual se incluía la finaliza-ción del Forec junto con su toda su estructura degerencias zonales; con la liquidación se pretendíaentregar todas las obras al municipio.4.5.2 Financiamiento de la reconstrucciónPara la reconstrucción de los municipios afecta-dos por el sismo del Eje Cafetero se contó conrecursos del presupuesto nacional, a través de laLey 508 de 1999 se dispuso el impuesto del 2 pormil sobre las transacciones financieras del año2000; los créditos con el Banco Mundial y el Ban-co Interamericano de Desarrollo y nuevo crédi-tos, las donaciones dentro del país y del exteriory los créditos blandos procedentes de la coope-ración internacional de Estados Unidos, Japón,España y Alemania. En el grafico 4 se especificael porcentaje del monto en cada uno de los temasde reconstrucción.Gráfico 4. Armenia, inversión de la reconstrucciónEl sistema de contratación del Forec, se rigió porartículo 6 del Decreto 197 de enero de 1999, el cualestipula que los contratos que se celebren con entespúblicos o privados se regirán por el derecho priva-do, este sistema de contratación, según lo afirmaCastaño (2002), llevó a que:“La situación reglamentaria y de alta competitividada nivel de costos y de calidad, permitió que se con-centraran adjudicaciones en las empresas grandesque cumplieran todos los requisitos. Esta situación vaen contravía del criterio de la equidad y la necesariademocratización de oportunidades en un país comoel nuestro, que debe mejorar sustancialmente la dis-tribución del ingreso”.4.6 El proceso de reconstrucción y surelación con el porteComo ya se ha expresado, en el momento de lareconstrucción Armenia contaba con un Plan deOrdenamiento Territorial aprobado, así, el Forecpromueve la iniciativa de apoyar al municipio deArmenia mediante un convenio con la Empresa deDesarrollo Urbano para la creación del Taller dela Ciudad, grupo de trabajo e instancia técnica deplanificación que trabajaba con el apoyo del Depar-tamento Administrativo de Planeación Municipala fin de que en el marco de las políticas se pudieranaplicar las actuaciones sobre el modelo de ciudadplanteado por el POT utilizando todos los instru-mentos de ley a la mano.Es así que comienza una labor que desea apli-car los proyectos, efectuar los tratamientos de pro-yectos a corto plazo. En cuanto al tratamiento derenovación urbana se empiezan el trabajo sobre la
  • 105  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrefalla Armenia y el barrio Brasilia, que fue un barrioque quedo bastante destruido por el sismo. Las dife-rentes ONG llevaron a cabo la contratación de losestudios y diseños de varios proyectos en la ciudad,que como antes se dijo, estaban contemplados den-tro del Porte.El Taller de la Ciudad se planteó el diseño deun macroproyecto urbano como proyecto deto-nante para la renovación urbana en la ciudad yotro de mejoramiento de los barrios a través denormas urbanísticas, en el cual se les dotaba deequipamientos necesarios o que tenían problemasen su estructura urbana. Además de estos proyec-tos, el Taller de la Ciudad llevó a cabo el plantea-miento del plan parcial La Maravilla y La Bretaña,ubicados en zonas de expansión de la ciudad,para ayudar de esta manera a la reconstrucciónde vivienda. Sin embargo, la labor de este grupode trabajo duró aproximadamente un año, puesla elección de nuevo alcalde y los problemas en-tre partidos, no permitieron generar más recursospara continuar esta labor, y los proyectos y plan-teamientos terminaron en anaqueles por algunosaños en las oficinas del Forec y posteriormente enPlaneación Municipal, dejando atrás el gran es-fuerzo que se invirtió en estos proyectos.Cabe anotar que algunos de los proyectos de vi-vienda que se plantearon en las zonas del plan par-cial La Maravilla y La Bretaña, no fueron tenidosen cuenta y, por tanto, la ciudad se expandió sin laaplicación de los instrumentos de gestión por faltavoluntad política para esta labor.El Taller de la Ciudad prestó asesoría tanto alos constructores para garantizar que los proyec-tos cumplieran con los requerimientos del Porte,en cuanto a la norma del quiebre de pendiente ya su trazado urbanístico, como a miembros de lacomunidad agrupados en organizaciones popula-res de vivienda –OPV– en la escogencia y nego-ciación de lotes.Tabla 19. Tratamientos Porte - ReconstrucciónProyecto deviviendaPor Norma segúntratamientoPor Plan Parcial Corto Mediano LargoPlazoEn áreasurbanasdesarrolladasRenovaciónurbanaSe realizaron através de planesparciales, quepudieran tenermenos de 10 haBrasilia,FallaArmeniaMacroproyecto,centro, Uribe,Berlín, Santander,Falla, UnidadesArticuladoras deservicios dotacionalesFalla,centroConsolidación X MacroproyectoMejoramientointegralX Toda la ciudadEn áreasurbanas sindesarrollarDesarrollocompleto yprogresivoMenos de10 haSe aplicó apredios, dentrodel perímetrourbano, mayoresde 10 haVitrina inmobiliaria, Plan piloto,Paraíso, Bretaña, Mercar, La Patria,zonas de desarrollo y construcciónprioritariaEl suelo deexpansiónDebía incluirsey desarrollarse através de planesparcialesPuerto espejoMaravilla y San JuanFuente: (Buitrago, 2001: 65).
  • 106  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn el cuadro anterior se especifican las interven-ciones planteadas en la ciudad en la reconstruccióny los tratamientos del Porte, mencionadas anterior-mente, para desarrollar en el largo, mediano y cortoplazo. Es importante destacar que algunas de estasintervenciones no fueron realizadas como fue elcaso del corredor sobre la falla Armenia.4.6.1 Sistema de monitoreoEn cuanto a la evaluación y seguimiento al procesode reconstrucción se creó el Sistema de Monitoreoa la Reconstrucción, como una instancia de controlal proceso que estuvo integrado por tres universi-dades: Los Andes, del Quindío y la Tecnológicade Pereira, que conformaron el proyecto de almamater junto con otras universidades de la región.Este sistema se creó debido al manejo de recursosde créditos de la banca multilateral, el cual exigíauna instancia que asegurara el buen manejo de losrecursos. Para el monitoreo19la Red de Universida-des tenía como propósito central:“[…] mejorar la administración y la toma de deci-siones de los proyectos; articular instrumentos demanejo de información, canales de comunicación einstancias de discusión y negociación para la revisiónde los objetivos, programas, recursos y estrategias,buscando ofrecer información oportuna y ser un ins-trumento de apoyo para la administración” (Castaño,2002: 79).El monitoreo se basó en etapas de evaluacióny seguimiento a la ejecución del programa, en elcual se analizaban los procesos y acciones tantodel Forec como de las gerencias zonales sobre lascondiciones de la población y las instituciones dela región. “[…] los usuarios de las líneas de moni-toreo fueron diferentes: el seguimiento alimentó alos administradores. La evaluación, a quienes de-bían tomar las decisiones sobre las orientaciones depolítica” (Castaño, 2002: 80).Tanto la evaluación como el seguimiento se rea-lizaron a través de matrices con indicadores de losefectos e impactos del programa de reconstrucción.Las matrices del Plan de Acción Zonal, elaboradaspara cada gerencia zonal, contenían informaciónpresupuestal, datos cronológicos, fecha de inicia-ción y terminación de los subprocesos, porcentajesde avance; sirvieron, igualmente, como base para laetapa del desmonte y cierre financiero de las geren-cias zonales.Dentro de esta instancia de monitoreo tambiénse hizo evaluación y seguimiento sobre las relacio-nes de la comunidad e instituciones a través de co-mités de monitoreo en los cuales se hacía rendiciónde cuentas, este fue un espacio de interlocuciónentre la comunidad, la gerencias y las institucioneslocales (Castaño, 2002: 95).Esta instancia de monitoreo y control sirvió,además, para mejorar la confianza dentro del pro-ceso. Además del monitoreo, la contraloría fue unaentidad que también estuvo frente al programa dereconstrucción y analizó los indicadores de gestióny la inversión de los recursos, las veedurías ciuda-danas del municipio, la Procuraduría General de laNación y otras instituciones que estuvieron al tantodel manejo adecuado de los recursos.4.7 Proceso de reconstrucción de viviendaLa reconstrucción en Armenia se basó, en primerainstancia, en la atención a las familias propietariascuyas viviendas había sufrido daños parciales o a lasque las habían perdido totalmente, para la recons-trucción en sitio o para ser reubicadas de las zonasde alto riesgo.Una vez declarada la situación de emergenciase establecieron los lineamientos y la normatividadque las familias que se vieron afectadas con los sis-mos debían aplicar. Según Buitrago, la normativi-dad establecida se puede catalogar en los siguienteítems: los censos; la valoración de los daños; las do-naciones y créditos; la temporalidad; los subsidios(propietarios y poseedores, reubicación, familias no19 El monitoreo se diferencia de las actividades de auditoría, puestoque no se trata del control y fiscalización externos de los recursosejecutados, sino que es una herramienta de evaluación interna ypermanente que toma por insumo la información cuantitativa ycualitativa generada por la interrelación del programa con su con-texto y los elementos que lo condicionan (Castaño, 2002: 81).
  • 107  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreposeedoras); instrumentos de la política de vivien-da y la inscripción de los proyectos, los desembolsosy las interventorías.Los censos y las valoraciones se realizaron, du-rante el mismo año de la tragedia, con el objetivode determinar los daños y el número de familiasafectadas. Inicialmente las estimaciones fueronefectuadas por los comités locales de emergencia, yposteriormente por el DANE, el Ministerio de De-sarrollo Económico; el área rural fue evaluada porla Federación Nacional de Cafeteros y el Ministeriode Agricultura.4.7.1 La atención a las familias que sequedaron sin vivienda, la temporalidadDespués del sismo muchas de las familias cuyas casashabían quedado averiadas se agruparon con sus veci-nos y armaron alojamientos en sitios cercanos a susviviendas o tomaron posesión de lotes, allí se instala-ron carpas y llegaron todo tipo de ayudas para subsa-nar la necesidad de cobijo. La atención consistió en laprovisión de albergues y alimentación; estas activida-des fueron realizadas con el apoyo de la Cruz Roja, elICBF y entidades de cooperación internacional.En primera instancia, el Fondo Municipal deVivienda, para ubicar a las familias, construyó al-bergues temporales en los terrenos de la adminis-tración municipal, en parques, polideportivos delos barrios y lotes privados tomados por las familias.Cuando las ONG llegaron a Armenia para prestarsus servicios, esta posesión fue legalizada mediantecontrato de arrendamiento.Los albergues temporales se dividieron en in-ducidos y espontáneos; los primeros contaron condiseños técnicos, tuvieron áreas promedio de 12 m2(3x4), dotados de servicios públicos y tenían coci-nas, sanitarios, duchas, comedores, bodega y cerra-miento (Buitrago, 2004: 65), pasados varios mesesdespués del sismo estos albergues organizados y contodos los servicios sirvieron para las familias afec-tadas y también para que algunas familias prove-nientes de otros municipios (Valdés, 2002: 401).Por su parte, los alojamientos espontáneos fueronconstruidos por las mismas familias, generalmentemediante invasión de lotes de propiedad privada;se caracterizaron por su construcción y áreas irre-gulares: entre 40 y 70 metros cuadrados, levanta-dos de acuerdo con los criterios de cada una de lasfamilias, sin ningún proceso de planificación quegarantizara condiciones mínimas de habitabilidad(Buitrago, 2004: 65). En estos asentamientos lasONG no hicieron trabajo comunitario ni talleresde capacitación pues eran alojamientos inducidos.También se construyeron albergues para familiaspropietarias o poseedoras de predios damnificadasen sitios cercanos a sus casas, estos albergues fueronconocidos como albergues in situ.Según cifras del monitoreo de la reconstrucciónen agosto de 1999 había 7.482 familias ubicadasen campamentos temporales en Armenia, nuevemeses más tarde la cifra se incrementó a 2.000 encampamentos inducidos y espontáneos y llegó a8.740, “circunstancia que se explica con la ubica-ción de nuevos albergues en sitio para iniciar lareparación o reconstrucción de las viviendas [...]Un año después, en diciembre de 2001, las familiasen temporalidad llegan a 3.071 familias en Arme-nia” (Valdés, 2002: 398). Esto se debe al procesode desmonte de los campamentos, sin embargo esuna cifra elevada al considerar que son casi dosaños después del sismo.En los alojamientos temporales se presentarongraves problemas sociales, como expresiones detrastornos psicológicos no tratados y derivados enalgunos casos de enfrentar una situación de catás-trofe que, en muchos de los casos, al ser trasla-dados, se vivieron en los nuevos barrios (Valdés,2002: 398).Adicionalmente, en los estudios realizados semenciona que hubo múltiples proyectos socialespor parte de ONG e instituciones gubernamentalesrelacionados con la participación comunitaria (Pin-zón, 2002: 294). Sin embargo, todos los lazos crea-dos se rompieron al momento del reasentamiento alos nuevos barrios.El desmonte de los alojamientos se hizo en for-ma individual lo que hizo que la salida de ellos fueralenta y desigual; en muchos casos se presentó inva-sión a los módulos desalojados, lo que generó des-confianza por parte de los habitantes antiguos.
  • 108  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre4.7.2 Asignación de subsidiosEn el Decreto 350 de 1999 se establece que el Fo-rec debía otorgar subsidios para vivienda social a lasfamilias cuyas viviendas habían sufrido alguna afec-tación como consecuencia del sismo. El subsidiodependería del grado de afectación de la vivienda,para lo cual se estimaron las valoraciones de los da-ños. Posteriormente se hicieron los diseños de basede datos para a la asignación de subsidios con elapoyo de las gerencias zonales.Se determinó así, la asignación de subsidios paraaquellas familias cuyos predios fueron afectadosparcial o totalmente y se encontraban incluidasdentro del censo del Ministerio de Desarrollo. Lossubsidios para propietarios fueron de varias clases:los subsidios de reparación, para realizar obras enuna edificación que se vio afectada por el sismo. Lossubsidios de reconstrucción, para la construcciónde vivienda en predios donde la edificación colap-só. Y los subsidios de relocalización, en un prediodiferente al que tenían las familias en el momentodel sismo, por voluntad del propietario.Por otra parte, en noviembre de 1999 fueronaprobados subsidios para las familias no propieta-rias, no poseedoras o habitantes de alojamientos yasentamientos temporales que fueron censadas porlas gerencias zonales; estas últimas fueron avaladaspor la Red de Solidaridad Social, después de hacermovilizaciones, en octubre del mismo año, para quefueran escuchadas y atendidas por el Forec.Los subsidios de reubicación fueron asignadosa las familias que se encontraban en zonas de altoriesgo en el momento del sismo, determinadas porel Plan de Ordenamiento Territorial.4.7.3 Instrumentos de la política de viviendaLa implementación de instrumentos para la recons-trucción se hizo a través de la asignación de sub-sidios a cada familia según el grado de afectaciónde su casa; estos subsidios, como ya se mencionó,se destinaron para reparación y reconstrucción devivienda, así como también para vivienda nueva.En cuanto a la vivienda de reparación y recons-trucción el propietario tenía la libertad de contra-tar un tercero y la ONG nombraba la interventoríade modo tal que se garantizara el buen manejo delos recursos.Para vivienda nueva se incluían las familias queobtuvieron subsidio de reconstrucción y que queríantrasladarse a otro lugar, las que se ubicaban en zonasdeterminadas por el Plan de Ordenamiento Territo-rial como de alto riesgo y las que no poseían vivienda,conocidas como no poseedoras o no propietarias y quevivían en alojamientos o asentamientos temporales.Las familias beneficiarias fueron notificadas através de una carta cheque emitida por el Forec, yluego iniciaron el proceso de selección, de forma li-bre y voluntaria, del programa de vivienda que ellosconsideraban favorecía más a sus necesidades. Paraestar incluidos en los proyectos se diseñó una fichade preinscripción que garantizaba el pago del subsi-dio a la constructora del programa seleccionado.Para el año 2000 se habían hecho efectivos granparte de los subsidios para reparación; sin embargo,para la vivienda nueva no se encontraban ofertas quese adecuaran al monto del subsidio, pues hubo unaespeculación grande en el precio de la tierra lo queinicialmente no permitió la participación privada.El Forec, por su parte, desarrolló los planes pilo-to, en junio de 1999, como una estrategia diseñadapara que las familias damnificadas pudieran teneracceso a una vivienda nueva; para esto esta entidadcompró lotes directamente, e invitó a constructo-res seleccionados por las familias beneficiarias delsubsidio, para la urbanización del predio. Los pla-nes piloto atendieron inicialmente a las familiascon subsidio de reubicación cuyo monto era mayor.Se promovieron cinco proyectos piloto, uno de loscuales se construyó en la ciudad de Armenia.Posteriormente al desarrollo de los planes pilotosse creó la vitrina inmobiliaria como estrategia parapromover la construcción de vivienda destinada a lasfamilias con subsidios de no poseedores. Funcionócomo punto de encuentro para orientar a los bene-ficiarios del subsidio en la búsqueda de su vivienda ycoordinar su interacción con los constructores ofe-rentes de vivienda. Este modelo se inició en la ciudadde Pereira en conjunto con la ONG Vida y Futuro, yposteriormente fue manejado en la región.
  • 109  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl ejercicio estuvo coordinado por la Cámara deComercio de Armenia con la colaboración de lasgerencias zonales; la convocatoria para la partici-pación en la vitrina fue abierta en marzo de 2000.Ésta buscaba propiciar alianzas estratégicas entrelos diferentes proponentes y estuvieron agrupadasbajo seis temáticas; el primer grupo de propuestasconsistió en las propuestas de vivienda existente,nueva y usada; el segundo fue de lotes que habíanadquirido su licencia de urbanismo y construcción,así como lotes técnicamente viables; un tercer gru-po estaba conformado por programas de viviendasin lotes; el cuarto grupo por aquellos programasque incluían lote; el quinto agrupaba las propues-tas de vivienda de constructores con componentesocial que incluía lote; y finalmente un sexto grupode propuestas con autogestión comunitaria de aso-ciaciones de vivienda con o sin lote.“En la convocatoria para la vitrina inmobiliaria parti-ciparon los gremios de la construcción, los consorcios,las uniones temporales, los profesionales independien-tes, los propietarios de tierra, las personas naturalesy jurídicas, las asociaciones de vivienda, los fondosmunicipales de vivienda, las gerencias zonales, y lasempresas de economía solidaria, con un total de 176propuestas” (Buitrago y García, 2001: 95).Cada una de las propuestas era evaluada paradeterminar su viabilidad, posteriormente fueronpublicados sus resultados para la preselección poralianzas estratégicas y, finalmente, los proyectoselegibles. A partir de julio del mismo año, los pro-yectos se presentaron a las familias que poseíansubsidios y así, finalmente, se estableció el punto deequilibrio de los mismos.La vitrina se constituyó en un instrumento de re-gulación de costos de la vivienda y de acercamiento dela oferta (constructores) y la demanda (beneficiariosdel subsidios, principalmente para los no propietarios yreubicados), además reguló los precios de la tierra y dela construcción (Buitrago y García, 2001: 95)Paralelamente al proceso de la vitrina se inclu-yeron otros proyectos de vivienda que se venían de-sarrollando a través de la circular 122 expedida porel Consejo Directivo del Forec.Otro proceso fue la conformación de las or-ganizaciones populares de vivienda después dela movilización popular realizada por las familiasarrendatarias en septiembre de 2000, pues no en-contraban proyectos que se ajustara al monto de susubsidio, así mediante una circular expedida por elForec, se plantearon los lineamientos para estable-cer las condiciones para la presentación de los pro-yectos planteados por las organizaciones popularesde vivienda –OPV– y la cooperación internacional,para familias arrendatarias y poder ser avalados porla Cámara de Comercio.Adicionalmente a esta oferta de vivienda ofre-cida por la vitrina inmobiliaria, se sumaron losproyectos que habían sido elegibles a través de lasgerencias zonales antes del 7 de marzo de 2000,cuando se abrió la convocatoria de la Vitrina.Los proyectos de donación internacional serealizaron a través de un convenio del gobiernonacional con los Estados Unidos, con los que sebeneficiaron a más de 2.600 familias arrendatariasque fueron afectadas por los sismos, que se en-contraban en alojamientos y asentamientos tem-porales. Estos proyectos fueron gestionados por laAgencia de los Estados Unidos de América para elDesarrollo Internacional – Usaid– y realizados poroperadores nacionales; tuvieron un valor de 9,5millones de dólares.También se les permitió a las familias que fueronsubsidiadas la opción de compra de vivienda usadao construcción en lote propio.Para la coordinación de los proyectos de vi-vienda nueva, se creó la Unidad de Gestión deProyectos de la Cámara de Comercio de Arme-nia, que estuvo encargada de velar por el desarro-llo de los proyectos de vivienda en lo respectivoa la interventoría de cada uno de ellos y que fueasignada a algunos gremios (Camacol, SociedadColombiana de Ingenieros, entre otros); tambiéntuvo el manejo financiero a través de una fidu-ciaria que coordinaba y hacía parte de los comi-tés fiduciarios que determinaban los desembolsospara los constructores. Esta fue una herramientade control muy importante para el manejo ade-cuado de los proyectos.
  • 110  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre4.8 Participación comunitaria en la reconstrucciónUn elemento importante de la participación fue, enprimera instancia, la construcción de los alberguestemporales por parte de las familias. “La construc-ción del albergues en sitio y espontáneos creó sólidoslazos entre quienes participaron, buscando colectiva-mente soluciones a su propia situación de desmedro”(Giraldo, Ortega y Sepulveda, 2002: 33).En la reconstrucción fue importante la elabora-ción de los Planes de Acción Zonal –PAZ–, dondelas juntas de acción comunal de los barrios, las vee-durías, organizaciones no gubernamentales, los líde-res de los asentamientos y alojamientos, participaronen mesas de trabajo junto con asesores municipales.Otro tema relacionado con la organizacióncomunitaria gestada en los asentamientos tem-porales fue la conformación de un movimiento,con el apoyo de movimientos políticos y veeduríasciudadanas, para ejercer presión al gobierno paraque ofreciera una solución definitiva de vivienda(Ortega, 2002: 29).Este movimiento generó varias movilizaciones,en la primera que fue en mayo de 1999:“[se hicieron] dos propuestas principales a las auto-ridades y a la ciudadanía: la primera, ser reconoci-dos como ciudadanos por ende ser incluidos por laciudad, y la segunda lograr una vivienda digna, paralo cual estábamos dispuestos a aportar trabajo, orga-nización social y algún ahorro, siempre y cuando hu-biera empleo” (Ortega, 2002: 31).Adicionalmente se solicitó que no desalojaran alas familias de los asentamientos espontáneos quehabían invadido lotes de particulares.Después de estas movilizaciones, el Forec tomó ladecisión de incluir a los arrendatarios para los subsi-dios de vivienda, en ella también participaron “comu-nidades, líderes sociales y directivas, que le permitióal proceso de reconstrucción resolver una situaciónconflictiva que había heredado con anterioridad alterremoto y que se explica por la baja estructura dela propiedad en Armenia, especialmente” (Ortega,2002: 35). Es así como las movilizaciones y el recono-cimiento de estos permitió fortalecer los lazos entrelos habitantes de los albergues.En el proceso de reconstrucción de Armenia, sedestacaron las organizaciones populares de vivienda–OPV–, conformadas como asociación por familiasafectadas por el sismo para la gestión de soluciones.Las OPV fueron un interlocutor con el Forec en losproyectos de vivienda y fueron aceptadas como legí-timas meses después de empezar la reconstrucción.Después de la adquisición del subsidio las fa-milias ya no tenían razones para estar organizados,por lo cual se degradaron los albergues temporalesy se presentó cansancio, egoísmo, individualismo,apatía en relación con las acciones colectivas juntocon debilitamiento del liderazgo. Esto se sumó a losproblemas de empleo que empezaban a aflorar (Gi-raldo, Ortega y Sepulveda, 2002: 32-33).Las gerencias zonales hicieron un trabajo de ca-pacitación y talleres en los albergues para ayudar aque el proceso de erosión social se desacelerara, sinembargo “se trataba de una acción externa sobreun tejido social debilitado en su interior” (Giraldo,Ortega y Sepulveda, 2002: 34).4.8.1 Financiamiento de la reconstrucción en viviendaEn cuanto a la reparación y reconstrucción de vi-vienda de familias propietarias se dispuso de dinerosaportados por el gobierno nacional, que fueron ma-nejados a través del Forec, el monto total ascendióa $179.952’169.072 y para el caso de Armenia co-rrespondió un 35,7% del total. Esta asignación nocubría el valor total de los daños, pues el montomáximo del subsidio fue de $8’039.640 y se valora-ba la fracción del daño.Para familias no propietarias no poseedoras, losrecursos para su financiamiento provenían de variasinstancias:• Las cajas de compensación familiar en dos gru-pos (los habitantes de alojamientos temporales,y otras familias afectadas no habitantes de losalojamientos temporales).• Las donaciones de los colombianos depositadasen el Forec, los recursos del fondo destinados
  • 111  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrepara la atención de la temporalidad más otrosaportes del Forec.• El direccionamiento de algunas donaciones dela cooperación internacional, principalmente dela Usaid, el gobierno de Italia o la ComunidadEconómica Europea, la Cruz Roja, Caritas In-ternacional etc., que emplearon sus propios me-canismos de gestión. Además de estas fuentes, laLey Quimbaya adicionó $66.808’000.00020, conel dinero proveniente de los colombianos.El valor de los subsidios aprobados para Arme-nia fue de $63.409’500.00021, para 6.405 subsidios,la cifra corresponde al 63,3% del total asignado alQuindío y el 56,5% del total otorgado a los munici-pios afectados.Adicionalmente, las zonas rurales fueron tam-bién intervenidas. El proceso de reconstrucción devivienda fue realizado por Forecafé, a cargo de laFederación Nacional de Cafeteros, con la inter-vención de 16.086 viviendas rurales realizada conel aporte de $34.310’430.000 hecho por el Forecy del Fondo Nacional del Café por un valor de$77.668’000.000.Adicionalmente a estos costos se sumaron loscostos de censos, valoraciones y revaloraciones téc-nicas de los daños causados, de interventoría, losgastos administrativos, la vitrina inmobiliaria, launidad de gestión de proyectos y el fortalecimientoinstitucional “que fueron necesarios para ejecutarlos dineros de la reconstrucción en el marco de lajuridicidad y la transparencia en la asignación, ma-nejo y ejecución de los recursos”.Dentro de los gastos, y para fortalecer las insti-tuciones, también se manejaron convenios interad-ministrativos que se hicieron entre la Empresa deDesarrollo Urbano de Armenia y oficinas del ámbi-to local como la Oficina de Notariado y Registro deArmenia y la Secretaría de Ordenamiento Urbano,para realizaran las labores pertinentes. En la tabla20 se especifican los rubros y el valor de cada uno.Además de los subsidios vía Forec, también hubootros organismos que financiaron la reconstruc-ción, como las compañías aseguradoras, inversionesde cooperación internacional, las cajas de compen-sación a través de Focafé, dineros de las entidadesfinancieras, bajo esquemas como el créditos subsi-diado, los recursos de particulares, los dineros de losfiscos municipales y departamentales, contraparti-das a la inversión de cooperación nacional, aportesde otras entidades territoriales locales y regionalesy la donaciones del pueblo colombiano (Buitrago yGarcía, 2001: 115).Tabla 20. Armenia, financiación de la reconstrucciónTema ValorCensos 1.412’810.000Valoraciones 11.054’000.000Revaloraciones 5.500’000.000Costos de interventorías 39.487’000.000Vitrina inmobiliaria 201’151.000Unidad de Gestión de Proyectos 878.513.000Fortalecimiento institucionalpara recibo de predios en zonasde alto riesgo450’000.000Costos fiduciarios 6.915’781.500Costos administrativos 29.351’544.000Total 95.250’799.500Fuente: Forec.Es de anotar que hacia septiembre y diciembre de1999, se recortó el presupuesto y fue necesario prio-rizar los proyectos en el siguiente orden: “vivienda,equipamiento educativo, equipamiento de salud, pro-yectos sociales, y finalmente, proyectos económicos”(Ortega, 2002: 32). En esta priorización en la recons-trucción se destacan las obras físicas y se evidencia laausencia de apoyo a los proyectos económicos debidoprecisamente a la restricción financiera.20 Este valor corresponde al total de lo aportado en los 28 municipiosafectados por el terremoto, no solo al caso de Armenia.21 Datos con corte en junio de 2001. A este valor falta por sumar$31.281’600.000, subsidios por asignar del Forec; $1.705’000.000dinero adicional de la Usaid; $21.842’000.000, subsidios de Focafé;y 16.000’000.000 correspondientes a donaciones internacionales,dentro del costo total en los 28 municipios afectados. No se tienenlos datos para cada uno de los municipios.
  • 112  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreHacia 2001 empezó el desmonte del Forec conla liquidación de algunas gerencias zonales, mien-tras que otras, que se destacaron en sus trabajos dereconstrucción, asumieron acciones transversalescomo el desmonte de la temporalidad y otras. Final-mente la Red de Solidaridad terminó con el procesode liquidación y se creó la Acción Social, un orga-nismo que entre sus funciones aún tiene defenderlas acciones del Forec.4.9. ConclusionesLa ciudad Armenia, en el momento del sismo apa-rentemente tenía un buen nivel de vida comparadacon otras ciudades del país; sin embargo, este even-to dejó ver todas las desigualdades sociales, espe-cialmente en su parte sur, de los estratos bajos. Sevio, igualmente, la mala aplicación de los sistemasconstructivos que se realizaban en la ciudad para laconstrucción de vivienda.Antes de la tragedia no había una Oficina dePrevención y Atención de Desastres con la fuerzay coordinación suficiente para prestar atención ala población, ésta se vio fortalecida después de laocurrencia del terremoto, cuando se destinaronfondos para la institución; hoy la oficina cuentacon 11 personas que procuran hacer frente a las ne-cesidades de la población en materia de prevencióny atención, ante la eminente erupción del volcánMachín, y los vendavales y deslizamientos que sonlos fenómenos más probables de la región.El Plan de Ordenamiento Territorial fue unelemento importante para la reconstrucción de laciudad, pues orientó sobre las acciones a seguir;sin embargo, por estar aprobado tan cercano a laocurrencia del sismo, no era conocido por muchasinstancias de la ciudad y presentaba ciertas ambi-güedades que permitió que los curadores aprobaranlicencias de construcción en zonas donde no se de-bía (ejemplo, en el corredor de la falla Armenia).El Taller de la Ciudad fue un grupo impor-tante asesor de planeación en el momento, sinembargo fue sujeto a las contiendas políticas yse canceló por el cambio de administración, puesel nuevo alcalde se oponía totalmente al proce-so de reconstrucción, es decir, a la existencia delForec. Como ha pasado con otros organismoscreados para procesos post-desastre, esta institu-ción creó celos y desacuerdos en las institucionespúblicas locales; no fue así con los gremios y lasinstituciones de carácter privado que apoyaron yse unieron al proceso.En cuanto a la atención a la emergencia, lasentidades de socorro no estaban preparadas paraasumir una tragedia de esta magnitud, no habíaun plan, y las ayudas de organismos nacionales einternacionales de socorro llegaron tres días des-pués del sismo.Los censos fueron importantes para hacer unbalance de la tragedia, sin embargo, faltó que sehicieran análisis de los aspectos sociales y econó-micos de la población para tener elementos másprofundos que pudieran brindar una atención pre-cisa a la población.La temporalidad es uno de los puntos álgidos dela reconstrucción por varios aspectos:La población, inicialmente, estaba con su co-munidad de referencia y tenía una organizaciónaunque fuera incipiente, esto fue desvertebradocon el traslado a alojamiento inducidos donde, porun lado, perdieron lazos y tuvieron que vivir enmódulos de 12 m2, compartiendo baños, cocinasy lavaderos; adicionalmente, familias no damnifi-cadas se trasladaron a estos alojamientos y fueranbeneficiarias del subsidio. El otro punto es quefueron alojamientos grandes donde había gente dediversas procedencias, lo que generó problemas deconvivencia, salud mental, consumo de drogas ymaltrato infantil e intrafamiliar.La asignación de subsidios para arrendatarios fueun logro de la población, sin embargo, los munici-pios no estaban preparados tanto en infraestructuracomo en equipamiento para la construcción de grannúmero de unidades habitacionales, esto ocasionódemora en la construcción, aprobación de licenciasy entrega de las construcciones a las familias.El Plan de Ordenamiento Territorial, en su com-ponente de vivienda tenía elementos suficientespara proponer vivienda social dentro del territorio,pero por la premura del tiempo y por no tener una
  • 113  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrepolítica de vivienda clara no realizaron los planesparciales estipulados para las zonas de expansión.Se puede decir que faltó una política de viviendaclara en la reconstrucción y que no se presentó unarespuesta oportuna; por esta razón las familias des-pués de dos años del terremoto se encontraban aúnen los alojamientos temporales. Adicionalmente,las debilidades expresadas en materia de viviendaexpresadas en el Porte, fueron las que impidieronque hubiera un desarrollo oportuno y rápido de laconstrucción de vivienda.No se estudió, las fortalezas que explicitaba elPorte, al considerar las OPV como fortalezas en lasolución de vivienda, solo se llegó a considerarlasun año después del sismo. Asimismo, las entidadesencargadas como el Fondo Municipal de Vivienda yPlaneación Municipal debieron ser instituciones másinvolucradas con la estrategia de vivienda de la re-construcción, si bien las instituciones privadas comose expresó jugaron un papel de mayor relevancia.La vitrina inmobiliaria fue un mecanismo quepermitió que el precio del suelo disminuyera y quese presentara una oferta de vivienda de acuerdo conlos subsidios. Sin embargo fue una instancia que di-vidió aún más a las comunidades que tenían ya undebilitamiento en su organización. A esta situaciónse unió a la crisis de la construcción de 1999 y mu-chos de los constructores edificaron las viviendasmás con carácter lucrativo que social. Ellos no es-taban preparados para hacer un trabajo con las co-munidades, y aunque se les exigió un componentesocial éste no fue suficiente pues solamente se basóen prestar atención a las quejas de las familias perono a un trabajo concienzudo comunitario que for-taleciera los lazos entre los vecinos.El reasentamiento como tal tuvo muchas falen-cias, sin embargo, éste también fue producto de lapolítica de vivienda nacional que esperaba solamen-te la oferta privada para la construcción de viviendasocial. Solamente hasta pasado un tiempo se creó laestrategia de la vitrina, pero ésta no contempló laorganización comunitaria que se tenía al momentoy en muchos casos se presentó como motivo de di-visión de las comunidades. Las OPV se incluyerontardíamente a estas.Adicionalmente, cada ONG manejó la atencióna la temporalidad con diversidad de proyectos parael fortalecimiento del tejido social, como talleres yjornadas recreativas, que sirvieron para que las co-munidades se mantuvieran en los alojamientos masno generaron procesos profundos de organización.Igualmente en el reasentamiento poblacional no semanejó la uniformidad pues el Forec no trazó unaestrategia que coordinara todas las acciones, por locual se desarticuló el trabajo que se venía efectuan-do con las poblaciones al momento de elegir las vi-viendas en los diferentes proyectos.El Forec desplazó la institucionalidad local, estoen parte fue culpa de la administración municipaldel momento, pero también de la concepción delmodelo en sí que buscaba no ser objeto de la co-rrupción. Esto dejó como consecuencia que el mu-nicipio no se apropiara de muchas de las obras. Lagente vio, asimismo, que el Forec era el que teníalas soluciones. Este organismo suplantó la institu-cionalidad local, las ONG desvertebraron el trabajoincipiente de las administraciones locales.La rigidez en la forma de contratación y las exi-gencias de la banca multilateral no facilitó que lasempresas regionales pudieran licitar para la contra-tación de las obras, solamente las empresas nacio-nales de mayor nivel pudieron licitar.En cuanto al aspecto económico…“se plantea que el proceso de reconstrucción gene-ró nuevas oportunidades de empleo debidas a las“extremas condiciones físicas temporales” [pero almismo tiempo] “profundizó el problema del desem-pleo al no responder, los mercados de trabajo, a lasmayores presiones de nueva gente buscando empleo”(Documento Universidad Nacional, 2000: 68, citadopor Ferrer, 2002: 170).Asimismo, la división en 15 zonas manejadaspor distintas ONG, no permitió la articulaciónde los programas económicos de acuerdo con unavisión general de las necesidades de la ciudad yla región, sino que se formularon proyectos nopertinentes y de muy bajo perfil (Ferrer, 2002:170). El poco recurso destinado a la reactivacióneconómica no fue utilizado para proyectos de
  • 114  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreenvergadura de manera que pudiera ayudar a laeconomía de la región que venía siendo afectadapor la crisis del país.“Los proyectos de reactivación económica idealizaronlas posibilidades del desarrollo autónomo del departa-mento. Situación que llevó a la producción de lo quehe denominado el ‘mito tecnocrático de alto riesgo’,que confía al activismo empresarial las posibilidades dedesarrollo del crecimiento de la economía, en ausenciade una crítica económica y política que logre ganar enracionalidad social y solidaria, frente a la imposiciónde modelos y estrategias promovidas por el discurso dela globalización” (Ferrer, 2002: 179).
  • 115  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreDentro de este capítulo se desarrollará el análisisdel estudio de caso, realizado en los cuatro barriosde la ciudad de Armenia: Las Colinas, La Linda,Nuevo Armenia, y El Jubileo, a partir de encuestasa las familias y de entrevistas a líderes comunitariosy a funcionarios que participaron desde el Forec. Enprimer lugar se indicará la manera como se determi-nó la muestra para el estudio de caso y, posterior-mente, se mostrarán los resultados de cada barriodescribiendo sus características, su ubicación en laciudad y la manera como fue concebido y gestiona-do. Asimismo se muestra y evalúa la participacióncomunitaria dentro de estos barrios en el reasenta-miento post-desastre.Selección del caso en la ciudad de Armenia para su estudioLa ciudad de Armenia fue seleccionada para el aná-lisis del caso por dos razones, la primera es que hayasido afectada por un terremoto de gran magnitudy que éste haya sido el más reciente en Colombiay el punto culmen de las políticas post-desastre enColombia. Se puede decir que en este momento elpaís ha sufrido suficientes experiencias para evaluary aplicar para el mejoramiento de esa política. Lasegunda razón está vinculada al interés personal porhaber participado en esta reconstrucción.Para la selección de los casos de la ciudad de Ar-menia se tuvieron en cuenta las características decada uno de los barrios, el tamaño, la ubicación y laforma en que se desarrolló el proyecto (1 por organi-zaciones de vivienda, 1 por donación internacional,1 por reubicación, y 1 a través de la vitrina inmobi-liaria). De los 27 barrios de vivienda nueva que seconstruyeron en la reconstrucción se seleccionaroncuatro, entre los cuales estuvieron Las Colinas, Nue-vo Armenia, La Linda y El Jubileo, y en donde se apli-có la encuesta y se realizó una ficha para evaluar lascaracterísticas físicas y ambientales del barrio. Para laselección de la muestra se realizó un muestreo alea-torio de los barrios teniendo en cuenta el número deviviendas de cada uno de ellos, así se definieron lasmanzanas que se iban a encuestar.Diseño de la muestraEl diseño muestral se realizó mediante la base geo-gráfica de Armenia, en él se seleccionaron y ubicaronlos sectores objetivos del estudio y se ubicaron las vi-viendas para trabajar más adelante. Las bases geo-gráficas contienen información acerca de: ciudad,sectores, barrios, manzana, número de viviendas.El hecho de contar con bases geográficas actua-lizadas obviamente reduce el error y el sesgo en lasestimaciones, debido a que dentro de la muestra nose excluyen viviendas nuevas o viviendas con cam-bios estructurales o poblacionales.El tipo de muestreo utilizado fue un estratificado“Estmas”, de él se sacaron cuatro estratos que fue-ron los barrios de La Linda, El Jubileo, Nuevo Ar-menia y Las Colinas ya que estos barrios contabancon muy buenas especificaciones que era lo que senecesitaba para el estudio. En cada estrato (en estecaso, cada barrio), con un muestreo aleatorio sim-ple, se seleccionaron las manzanas por encuestar.Tamaño de la muestraSe calculó el tamaño de la muestra tomando encuenta las estructuras de la de los estratos (barrios)y de la muestra piloto. El tamaño de la muestra porestrato de acuerdo con las especificaciones propiasse obtuvo así:⎟⎟⎟⎟⎟⎠⎞⎜⎜⎜⎜⎜⎝⎛⎟⎟⎠⎞⎜⎜⎝⎛−+=)1n(N11Deff*nn0i0, con ⎟⎟⎠⎞⎜⎜⎝⎛= 2ii20eqpzn5.Análisis del caso de Armenia
  • 116  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreDonde,Ni: total de viviendas en el estrato iPi: estimación que se desea estimar en el estrato i.e: error estima admisiblez: nivel de confianza deseado en la estimación (to-mando las tablas de distribución normal)Deff: efecto del diseño, en otras palabras es la pérdi-da o ganancia en la eficiencia del diseño en compa-ración son un muestreo aleatorio simple.El tamaño de muestra para cada estrato fue elsiguiente:Estrato 1, La Linda, tamaño 30, tamaño de la mues-tra 6, El CVE 9,2%Estrato 2, Las Colinas, tamaño 1.301, tamaño de lamuestra 272, El CVE 4,3%Estrato 3, Nuevo Armenia, tamaño 494, tamaño dela muestra 71, El CVE 51%Estrato 4, El Jubileo, tamaño 319, tamaño de lamuestra 53, El CVE 7,5%La cantidad de encuestas por realizar se obtuvieronteniendo, como idea principal, un margen de errormáximo admisible de 3%. Pero, la cantidad real demuestras realizadas fue la siguiente:La Linda: 14 encuestas realizadas.Las Colinas: 178 encuestas realizadas.Nueva Armenia: 93 encuestas realizadas.El Jubileo: 66 encuestas realizadas.Al realizar las modificaciones y los cálculos co-rrespondientes se obtiene un error promedio finalde la estadística realizada de alrededor del 5,086%,Con lo cual se ratifica que los resultados obtenidos yel análisis realizado a las encuestas son de la mayorexactitud posible.En total se realizaron 351 encuestas en los cua-tro barrios antes mencionados y sus resultados sedesarrollarán en el presente capítulo.Aplicación de la entrevistaSe realizaron 13 entrevistas semiestructuradas en laciudad de Armenia, 6 entrevistas a líderes comuni-tarios y 7 a funcionarios que trabajaron en diferen-tes instituciones en el proceso de reconstrucción.También dos en la ciudad de Bogotá a funcionariosque participaron en algunos procesos post-desastre.Asimismo, se desarrolló un grupo focal para estu-diar el reasentamiento de Páez, a través de la mesade reasentamiento de la Universidad de los Andes,en mayo del presente año (2008).Las preguntas tanto de la encuesta como de laentrevista se estructuran en las matrices antes pre-sentadas.5.1 Resultados de los estudios de casoUna mirada sobre el territorioLa ciudad de Armenia tuvo un cambio notorio des-pués de la reconstrucción, sobre todo en su aspectofísico por la construcción de nuevos edificios insti-tucionales, colegios, centros de salud y vías, ademásde la creación de 27 nuevos barrios que alberganaproximadamente 8.000 familias, en su mayoríaubicadas en la periferia de la ciudad en zonas don-de el Plan de Ordenamiento Territorial estipulabala formulación de planes parciales, disposición quefinalmente no se tuvo en cuenta. Esto demandó ungran esfuerzo e inversión para habilitar el sistema deinfraestructura de servicios públicos de la ciudad.Buscar dentro del territorio lotes que tuvieran unpotencial alto para la reconstrucción de las vivien-das y que a la vez presentaran un precio adecuadodel suelo no fue tarea fácil pues, generalmente, enun suceso como estos, el precio de la tierra se incre-menta y dificulta el desarrollo de vivienda social.Como se expresó en el capítulo anterior, se im-plementaron estrategias para bajar el precio delsuelo y poder formular proyectos cuyos costos seadaptaran al valor de los subsidios. Adicionalmente,es de anotar que para 1999 la construcción estabaen un periodo de recesión y el sismo fue una opor-tunidad para que la industria de la construcciónempezara su auge nuevamente. Fue de esta maneraque la estrategia de vitrina inmobiliaria regularizóel precio del suelo y permitió que los constructoresle apostaran a la construcción de la vivienda social,en el contexto de reconstrucción.
  • 117  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn la mayoría de los barrios en Armenia pro-ducto del reasentamiento post-terremoto se tratóde aplicar la norma urbanísticas establecida quedisponía la construcción de una vía perimetral encada barrio, debido a la particularidad topográficade Armenia que se inscribe entre cañadas a manerade dedos. Esta vía perimetral permitiría un mejorcuidado de las cañadas impidiendo su invasión enlos proyectos analizados. En la tabla 21 se enumeranlos barrios nuevos que fueron producto del procesode reconstrucción de Armenia. El estudio de casode la presente investigación se aplica sobre cuatrode esos barrios y que tienen características singula-res pues fueron gestionados de forma diferente.Como se señaló anteriormente, los barrios se-leccionados fueron: Las Colinas, La Linda, NuevoArmenia y El Jubileo, pues se buscaba una repre-sentación de las diferentes formas de gestión y pro-moción de los proyectos. Como representante delos barrios promovidos por la vitrina inmobiliaria seseleccionó el barrio Las Colinas, pues fue un pro-yecto gestado en una alianza entre el propietariode lote y el constructor, y adonde se movilizaronun número importante de familias provenientes dediferentes alojamientos; es uno de los barrios don-de se construyeron mayor número de viviendas.Por otro lado, se escogió el barrio Nuevo Armeniaen representación de las organizaciones popula-res de vivienda que se gestaron en el proceso dereconstrucción y que desarrollaron un proceso degestión importante a partir de la organización co-munitaria. En representación de los proyectos dedonación internacional que tuvieron relevancia enla reconstrucción se escogió El Jubileo, por ser unode los barrios de mayor número de viviendas. Y porúltimo se escogió el barrio La Linda como repre-sentante de los barrios construidos con subsidiosde reubicación que tuvo un monto de $4’000.000más que los barrios anteriores desarrollados consubsidio de arrendatarios.
  • 118  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreTabla 21. Armenia, barrios construidos post-desastreNo. Nombre del proyecto Número de viviendas Forma de gestión1 La Patria 26 Vitrina inmobiliaria2 La Patria 203 El Alba 1664 La Linda 495 La Cecilia 8526 La Mariela 4817 El Silencio 1298 La Fachada 8849 1 de Mayo 710 La Grecia 13611 Alcázar del Café 5012 Las Colinas 1.28913 Quintas de los Andes 26714 Ciudadela Simón Bolívar 1.071 OPV15 Ciudadela Villa Sofía 8616 Nuevo Amanecer 9517 Nuevo Armenia 50018 Nuevo Horizonte 5019 Cañas Gordas 226 AID20 El Jubileo 32021 V.P Artesanal 722 Mujeres Siglo XXI 64 Circular 12223 Quintas de Juliana 424 Nueva Ciudad Milagro 947 Plan Piloto25 Portal de Pinares 295 Otros26 Guaduales de la Villa 14127 La Fachada 85Total 8.109
  • 119 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastrePlano3.Armenia,localizaciónasentamientospost-desastreFuente:Áreatemáticaminitoreo.UniversidaddelQuindío
  • 120  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreComo se explicó en la metodología, para cada ba-rrio se elaboró una ficha y se realizaron una encuestapara las familias y entrevistas a líderes comunitarios.5.1.1. barrio las colinasEste barrio, ubicado en el nor-occidente de la ciu-dad, en el sector de la finca conocida como LaMaravilla, junto al barrio La Adíela, se gestó enel proceso de vitrina inmobiliaria, y partió de unaalianza estratégica entre el propietario del lote y elconstructor. La construcción la llevó a cabo la em-presa González - Gutiérrez Ltda., y la interventoríala Sociedad de Ingenieros del Quindío. El proyectoofreció 1.189 viviendas para familias arrendatarias.Cada unidad habitacional se desarrolló en un lotede 36,75 m2con un área construida de 28 m2. Estebarrio fue recibido por el municipio con todo el ur-banismo construido y vías de acceso pavimentadas.Cuando se le preguntó al líder comunitario queaspectos había tenido en cuenta él y su comunidadpara trasladarse al barrio afirmó:“Pero nosotros vimos que esto era un barrio con ma-yor proyección, porque era el barrio más grande eneste momento, [...] y fuera de eso que todo lo quese veía en el proyecto era [...] algo que lo animaba auno para a futuro pensar en algo mejor para la comu-nidad. Nos movió mucho el ego ver la forma como seiban a construir las viviendas, la forma en que se ibaa desarrollar el proyecto y la ciudadela, entonces nosanimó mucho la idea de venir acá” (Entrevista conJorge Enrique Muriel. Líder comunitario del barrioLas Colinas).En este barrio se alojaron familias afectadas debarrios como Acacias y Santander y alojamientoscomo Cristo Rey y Mercedes Centro, entre otros.Plano 4. Barrio Las Colinas, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico
  • 121  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreFoto 8. Barrio Las ColinasHacia la vía principal Colegio del barrioVías internas5.1.2 Barrio Nuevo ArmeniaEste barrio, ubicado hacia el sur de la ciudad, es unode los proyectos que está insertado claramente en laestructura urbana. Se gestó a partir de la invasióna un lote de propiedad privada hecha por familiasafectadas por el sismo; allí hicieron su asentamientocatalogado como espontáneo y permanecieron du-rante tres años. La comunidad misma gestionó laadquision del lote, que luego fue comprado con laaprobación del Forec.En la modalidad que el Forec clasificó como or-ganizaciones populares de vivienda –OPV–, estacomunidad formó la Asociación Comunitaria Ciu-dadela Nuevo Armenia. Este fue uno de los asen-tamientos que se unió a la movilización que tuvocomo resultado la decisión de otorgar subsidios alos familias no propietarias de vivienda que fueronafectadas por el sismo.El barrio Nuevo Armenia está conformado por 552viviendas construidas en lotes de 50 m2y un área cons-truida de 21m2. Una vez comprado el lote, se escogióla unión temporal entre Jorge Enrique Remolinas yModucasas para la construcción del urbanismo y lasunidades habitacionales; la interventoría fue realizadapor la Sociedad de Ingenieros del Risaralda.Este barrio no ha sido recibido por el municipioporque el constructor ha incumplido algunos térmi-nos del contrato con la Asociación.
  • 122  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrePlano 5. Barrio Nuevo Armenia, ubicación en laciudad y planteamiento urbanísticoEl barrio visto desde la av. Los CamellosFoto 9. Barrio Nuevo ArmeniaVía interior del barrioCaracterísitcas actuales de las casas
  • 123  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn relación con la manera en que llegaron al ba-rrio un líder comunitario afirmó:“El 27 de enero, cuando […] todas las casas se ca-yeron por el terremoto del 25, la gente no teníadónde dormir, entonces la gente salió para los lotesque estaban así enrastrojados. Como en este caso delasentamiento Nueva Armenia, [...] que invadimoseste terreno, aquí había un guadual que duró ochodías porque la gente, desesperada, con él armó el es-queleto del ranchito. Con reciclaje del terremoto, osea puertas, rejas, y láminas de zinc, cartón, plástico,armó los cambuches, de los cuales usted observa quetodavía hay aquí. Invadimos esto 552 familias.La gente llegó de diferentes barrios de la ciudad, ycuando estábamos ya instalados empezó la organiza-ción. La misma comunidad nombró la junta directiva yunos comités, y cerca de 50 personas tomamos el lide-razgo. Se crearon comités de madres cabeza de hogar,de tercera edad, de población infantil, conciliador, deservicios públicos, empresarial, de trabajos u obras einfraestructura, de aseo y salud. También creamos unmanual de convivencia, entonces, con esa organiza-ción, unos estatutos, comités, y a través de esa juntadirectiva empezamos a liderar las 552 familias, que sonaproximadamente cerca de 3 mil habitantes”.Esta comunidad gestionó con la propietaria lacompra del lote invadido. En el proceso tuvierondesacuerdos con la ONG a cargo de la zona Uni-versidad Nacional y con el director del Forec. Final-mente, después de conversaciones y discusiones elForec aprobó la compra y el desembolso de dineropara pagar a la propietaria.A partir de este momento la ONG estuvo pen-diente de asesorar la comunidad para la construccióndel barrio, ella misma eligió el constructor del barrioque fue la unión temporal Jorge Remolina y Moduca-sas. Esta comunidad no participó directamente en elproceso de vitrina inmobiliaria, pues realizaron una enel barrio un mes antes de la realizada en Cenexpo.“[…] y le dijimos a la Cámara de Comercio: nosotrosqueremos hacer vitrina inmobiliaria un mes antes debajar a Cenexpo, donde iba a ser la gran vitrina del EjeCafetero, para entregarle a las comunidades el subsidio,porque había que entregar la carta-cheque, que era de$5’900.000 y 4 millones de la Ley Quimbaya. Entoncesla entregaban y daban una promesa de compraventa[al beneficiario], ahí mismo quedaba amarrado con elconstructor, ahí se perdió ese subsidio para el que lofuera a utilizar en el proyecto, se nos fue una familia.Hicimos vitrina inmobiliaria un mes antes de bajar a lagran vitrina de Cenexpo. Le solicitamos a la Cámara deComercio que nos hiciera vitrina, y se nos presentaronvarias constructoras, de las cuales la comunidad –ahítenemos las actas–, seleccionó una, la unión temporalJorge Enrique Remolinas y Moducasas”.Según este líder comunitario, los acercamientosiniciales de la ONG a la comunidad no fueron muyacertados, desde su punto de vista dividieron a la co-munidad, de tal manera que para el tiempo de tenerel proyecto planteado tuvieron que ir de casa en casaofertando el proyecto para convencer a las personasque no se mostraban interesadas ni confiaban en queel proyecto podría ser posible. Para asegurar las fami-lias que se había comprometido con el uso del subsidioen este proyecto, decidieron hacer un proceso a pe-queña escala de vitrina inmobiliaria una semana antesen su barrio y así permitir que la gente conociera elproyecto que se había planteado y posteriormente di-rigirse a Centro de Exposiciones –Cenexpo– donde sedesarrolló el proceso de vitrina inmobiliaria.“[...] entonces yo le dije a la comunidad: somos 200,nos van a entregar los subsidios allá, recíbanlos y novayan a mirar ningún proyecto, se suben al bus y nosdevolvemos, porque ustedes lo que quieren es termi-nar este proyecto aquí. Y así fue, los 200 llegaron,recibieron, decían allá: siga, siga. No, no, nosotrosya tenemos nuestro propio proyecto, muchas graciasdoctor. Y subieron al bus y nos vinimos con las 200fichas. Aquí, en nuestra oficina de la comunidad, hi-cimos la promesa de compra-venta, ellos entregaronel subsidio, y empezamos con el constructor, la dueñadel lote y la junta a andar en alojamientos y asenta-mientos para integrar 352 familias […] para armarlas 552, porque en este momento el barrio Nueva Ar-menia consta de 3 etapas, y son 556 casas, de las cua-les se les dieron subsidio de arrendatario, todos sonarrendatarios. Pero nos tocó muy duro, porque ima-gínese, volver uno a andar en alojamientos, y la gentearisca, porque a la gente la tenían arisca. Y volver aintegrar tejido social, que lo teníamos construido enun principio, teníamos 552, es que a la comunidad la
  • 124  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreteníamos toda aquí [...] (Entrevista con Albeiro Fló-rez. Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).De esta manera se empezó el proyecto, conmuchos inconvenientes; algunos de ellos persistenocho años después de entregado el barrio.5.1.3 Barrio El JubileoEste barrio está ubicado en el occidente de la ciu-dad, al igual que Nuevo Armenia está en un sectorconsolidado. La construcción estuvo a cargo de laCorporación Diocesana de Cartago, con la inter-ventoría de la union temporal Universidad GranColombia y la Universidad del Quindío –UGC-UQ–. Se brindaron 320 soluciones de vivienda parafamilias arrendatarias, con un área de lote por vi-vienda de 50 m2, y un área construida de 40 m2.Este barrio presenta una topografia de fuertes pen-dientes, con manzanas bien diferenciadas, y vías peato-nales en escalinatas que confluyen en vías principales.Plano 6. Barrio El Jubileo, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanísticoFoto 10. Barrio El JubileoVista general del barrio Calle interna del barrioVías peatonales Calle interna del barrio
  • 125  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreSegún la entrevista con la líder comunitaria, losaspectos que tuvieron en cuenta las familias paratrasladarse a este barrio fueron:“Más que todo la convivencia, porque a la gente ledaba miedo caer en barrios donde hubiera gente detodas las calañas, […] entonces lo pensaron mucho,[…] mostraban muchas maquetas, y uno veía más omenos con qué principios eran, según la terminaciónde los barrios, tanto social, económica, y moralmen-te, porque si uno va a vivir revuelto con un montónde gente que ni conoce, y que sea de mala calaña, y siuno es bueno, no le va a gustar revolverse con cual-quiera” (entrevista con líder de la JAC).Este proyecto tuvo ayuda internacional, y lasviviendas entregadas pudieron ser un poco másamplias que el resto de las soluciones. Las fami-lias tenían que pagar a la Corporación Diocesana$850.000 adicionales al subsidio otorgado por elForec. Muchas de estas familias han logrado paz ysalvos, sin embargo otras todavía adeudan la sumao parte de ella.El barrio El Jubileo tiene vías pavimentadas,aunque falta la construcción del salón comunal yel mantenimiento de los juegos infantiles y la pa-vimentación de una vía interna. Según informa lalíder comunitaria, este barrio no ha sido recibidopor el municipio.5.1.4 Barrio La LindaEl barrio La Linda está ubicado al sur de la ciudadde Armenia, en la periferia. Fue un proyecto queperteneció a los proyectos impulsados por la vitrinainmobiliaria con la particularidad de ser un barriopara familias reubicadas, es decir, familias propie-tarias cuyas viviendas resultaron afectadas en elterremoto y que habitaban en zonas declaradas dealto riesgo. Ellos tuvieron un subsidio mayor al deno propietarios.El proyecto La Linda ofreció 70 casas que dis-ponían de sala comedor, cocina, baño, patio y tresalcobas. Fue una de las soluciones de vivienda quese ofreció en Armenia, sin embargo, el urbanismono fue acabado, las vías no han sido pavimentadas yno hay una vía pavimentada de acceso. Este es unode los barrios más deficientes en lo que respecta alo urbanístico.Plano 7. Barrio La Linda, ubicación en la ciudad yplanteamiento urbanístico
  • 126  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreVia de accesoCalle peatonal interna del barrioVia internaVía acceso al barrioFoto 11. Barrio La LindaA las preguntas ¿como llegó al barrio?, ¿estuvoen la vitrina inmobiliaria?, una líder comunitarianarró lo siguiente:“No, yo no estuve en la vitrina inmobiliaria, yo entréa lo último […] sobraban como diez casas, Y era elmejor proyecto, sigue siendo el mejor proyecto, por-que usted va a Portal del Edén, a Génesis, y eso estoda una alcancía, en cambio estas casas son de tresalcobas, sala-comedor, baño, cocina, patio, terrazapara los segundos pisos”.Este barrio no ha sido recibido por el municipiopues el constructor no ha entregado completamen-te las obras.5.2 Resultados de las encuestasA continuación se presentan las condiciones de losbarrios actualmente (2008), después de pasadosocho años del reasentamiento. Como se especificó,en el marco metodológico se indagó acerca de lascondiciones físicas, sociales, económicas, ambien-tales y políticas de los barrios para determinar susnuevas condiciones de vulnerabilidad y para eva-luar la sustentabilidad.5.2.1 Aspectos demográficos de los barriosSe observa como característica particular en los cuatrobarrios analizados, un porcentaje alto de población de
  • 127  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrela tercera edad y un nivel de escolaridad bajo, con unaimportante representación de personas que no han te-nido estudio, en promedio 7%. Lo que puede sugeriruna situación de vulnerabilidad, que incide en el bajosalario que pueden captar esta familias al no tener ungrado de formación técnica, ni profesional.Características económicas, de ingreso y deempleo. En cuanto a los ingresos de las familias seencuentra que un gran porcentaje reciben un sala-rio entre 0 y 500.000 pesos. El barrio Las Colinases el de mayor representación en este aspecto, concasi un 91% de sus familias; los otros tres barriospresentan unos porcentajes similares en promediode 75%. Asimismo, hay una proporción importantede familias que expresan que su salario no es sufi-ciente para la alimentación y la educación, lo quedemuestra su vulnerabilidad económica; los barriosLas Colinas y La Linda son los que presentan por-centajes más altos en esa situación.Igualmente se destaca el predominio de la ocu-pación en el empleo informal y amas de casa conpromedios en los cuatro barrios del 14% y 30%,respectivamente. Los desempleados tienen un por-centaje del 12%; El Jubileo y La Linda son los quetienen mayor representatividad, con el 14%.Seguridad de los barrios. Se encuentra queestos barrios poseen altos problemas de seguridad,entre las problemáticas más frecuentes está el con-sumo y venta de drogas, atracos y homicidios. Poresta situación algunos de ellos son percibidos comolos barrios más inseguros de la ciudad. La percep-ción de inseguridad por parte de los habitantes enlos barrios también es alta. El barrio que mayoresproblemas de seguridad y percepción de inseguridadpor parte de sus habitantes es Las Colinas, el másgrande de los cuatro.Características de la vivienda y urbanas. Encuanto a la tenencia o permanencia de las familiasque fueron subsidiadas, se encuentra que un 20%las familias en promedio han vendido o cedido susviviendas. Es importante resaltar que estos porcen-tajes dependen también del barrio, se encuentraque en Nuevo Armenia es donde ha emigrado elmenor número de familias, en contraste con El Ju-bileo y Las Colinas; en el caso de La Linda ningunafamilia ha vendido su vivienda, sin embargo, es elque presenta mayor porcentaje en su alquiler. Laevaluación de la permanencia de las familias sub-sidiadas dentro del barrio, puede ser un factor deconclusión en el sentido de apropiación de los ba-rrios y de soluciones pertinentes.Con respecto a la unidad habitacional se en-cuentra que Las Colinas y Nuevo Armenia son losbarrios que contaban con menos área construida ymenor número de habitaciones en el momento deentrega de los mismos; caso diferente a los barriosEl Jubileo y La Linda, que por ser con donación in-ternacional y subsidio de propietarios tuvieron laoportunidad de tener un área mayor.En todos los barrios la mayor modificación quese ha realizado son los acabados dentro de la vivien-da y el cambio en la fachada. El barrio donde se hanrealizado más cambios es El Jubileo, sin embargo,Las Colinas y Nuevo Armenia son los barrios quemás se ha modificado en la ampliación en el pri-mer piso y en número de pisos. Pero las encuestasmuestran que, después de ocho años de ocurridoel sismo, en muy pocas viviendas se han realizadomodificaciones significativas, en parte esto está re-lacionado con el bajo ingreso y la situación del em-pleo en los nuevos barrios.En cuanto a las condiciones físicas de los barriosse encuentra que tienen buena prestación de servi-cios, y que los problemas más frecuentes en cuantoa este tema son los altos costos y el insuficiente in-greso para su pago oportuno.Una de las mayores deficiencias en los barriosen cuanto al acceso de espacios de equipamientoy otros es la falta de caseta comunal, juegos infan-tiles y espacios para la recreación, esto sucede enlos barrios Nuevo Armenia y El Jubileo. La Lindaes el barrio con mayores problemas en este aspectoporque además tienen deficiencias en el transpor-te público y el equipamiento educativo. Este es elúnico barrio que no tiene vías de acceso e internaspavimentadas, sin embargo fue el que entregó másmetros cuadrados construidos en su unidad habita-cional debido al valor del subsidio entregado.En general los barrios estudiados presentan unurbanismo aceptable, con vías pavimentadas, ser-
  • 128  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrevicios públicos, sin embargo, en algunos de ellosno hay andenes, y el mayor problema es el desalojode aguas lluvias sobre las zanjas destapadas ubi-cadas al lado de los andenes. Es de anotar que elbarrio La Linda presenta altas deficiencias en esteaspecto urbanístico tanto por su ubicación comoen sus vías de acceso.Aspecto ambiental. En cuanto a la contamina-ción la mayor queja que se presenta son los malosolores y contaminación de las cañadas con basuras,lo que revela también la falta de trabajo conjuntopara el mantenimiento adecuado del barrio.Con respecto a la participación en los barrios.En cuanto a la participación actual en los barrios setienen como resultados, que en promedio un 18%de la población participa de alguna organización. Esde destacar que el barrio Nuevo Armenia es el demás baja participación tiene, con un 14%, esto con-trasta con el resto de barrios cuya participación estáentre el 24 y 29%. Como se verá más adelante, estopuede deberse a los problemas que se han presenta-do con los líderes comunitarios.En cuanto a las actividades de participacióncon los vecinos en general se puede decir que laparticipación es baja; la actividad en la que másse participa es la que tiene que ver con el aspectode seguridad. Se podría afirmar que los barrios quetienen mayores porcentajes de participación son ElJubileo y La Linda.En cuanto a los programas de bienestar social seencuentra que los programas de salud son los quemás se realizan. El barrio que más ayudas concentraes Las Colinas con un 53% seguido de Nuevo Ar-menia y El Jubileo, y el que menos es el barrio LaLinda. Los dos primeros son los de menores ingresosy de mayores problemáticas sociales. Se puede con-cluir que los programas de la alcaldía están apun-tando a subsanar en alguna medida las necesidadesde los barrios.5.3 Resultado de las entrevistasEn este aparte se conocerá la percepción que tienenlos líderes comunitarios y funcionarios del procesode reasentamiento.5.3.1 La emergencia y la temporalidadEn la emergencia, después del sismo las personasse agruparon para hacer sus asentamientos tempo-rales; tres de los líderes comunitarios entrevistadoscoinciden en que se ubicaron en un lugar cercano asu vivienda y en el caso de Nuevo Armenia, las fa-milias invadieron el lote que ocuparon. Dispusieronlas carpas para alojarse en ellas y posteriormente seorganizaron en medio de esa comunidad. No tuvie-ron problemas de convivencia pues se conservaronlas relaciones de vecindad y los líderes conocían asu comunidad. Una vez organizados en sus asenta-mientos, vinieron las ONG y fueron organizadosen alojamientos temporales. Luego se realizaron loscensos de las familias en cada alojamiento.Muchos de los líderes y algunos funcionarioscoinciden en que en el periodo de la temporalidadhubo acciones asistencialistas que se prolongaronmás de lo necesario, entre ellas el pago de serviciospúblicos y la provisión de mercados. Al respectouna líder comunitaria dijo:“La gente se acostumbró mal, yo digo que ahí empezótanta delincuencia, porque tanto mercado que había,porque hambre no hubo, y en esos asentamientos,esos muchachos y muchachas jóvenes, […] ahí fueque resultaron tanta niña en embarazo y tantos pere-zosos para trabajar” (Entrevista con Luz Elena Nieto.Líder del barrio La Linda).Durante la ubicación y el asentamiento en losalojamientos se gestaron e impulsaron nuevos li-derazgos, en medio de la situación siempre habíaalguien que trabajaba para los demás. En los asen-tamientos temporales se generaron manifestacionespara hacer valer los derechos de las personas cuan-do no se sentían escuchadas:“[...] muchas veces haciendo taponamientos de vías,llegar a taponar vías, o a tomarnos el mismo Forec, ola gerencia zonal, para hacerles sentir que el puebloestaba unido y que por ninguna causa íbamos a per-mitir que, lo que por derecho propio le habían dado ala gente, lo fueran a sustraer personas que no teníannada que ver con la tragedia” (Entrevista con JorgeEnrique Muriel. Líder del barrio Las Colinas).
  • 129  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreLas manifestaciones eran formas también paraobtener recursos materiales y económicos y a travésde ellas las familias arrendatarias que vivían en alo-jamientos pudieron ser escuchadas:“[...] El problema de 13 mil arrendatarios que apa-recían pidiendo vivienda digna, y habían 130 alo-jamientos. Entonces el Forec, en compañía con laadministraciónmunicipal,empezóaorganizarlagenteen albergues temporales, unos los instaló en canchasdeportivas, y a otros que estaban en asentamientos, olos que invadimos lotes, empezaron a identificarnos.La comunidad empezó a nombrar sus líderes, y en-tonces ya cuando menos pensó, en el transcurso delos días habían 130 albergues, entre asentamientos yalbergues, y en cada alojamiento o cada asentamien-to había un representante, un líder. Duramos un añoluchando para que se nos reconociera a los arrenda-tarios, pero esa lucha fue la presión ciudadana queconquistó ese subsidio, porque no fue un derecho quereconoció el Estado. Hubo movilizaciones, tomas alForec, a las ONG, marchas, paro cívico, o sea quefue la presión ciudadana, la participación ciudadana,la que llevó al Gobierno Nacional a que reconocie-ra un subsidio” (Entrevista con Albeiro Flórez. Lídercomunitario del barrio Nuevo Armenia).El tiempo en el alojamiento sirvió para recibirlas ayudas pero también para aprovechar las capa-citaciones y mirar de otra manera:“[...] Sí, a ellos [...] se les prestaba mucho para par-ticipar. Pero la gente siempre estaba pendiente de si,por ejemplo, si equis taller no iba de la mano de lapersona, o de si en ese momento usted iba a una ca-pacitación y ese día no iban a dar refrigerio, o no ibana traer equis ayuda; entonces ese día la capacitaciónno era motivante, ni era buena. Si a usted de prontolo iban a capacitar en equis: ‘Cómo emplear y hacervaler sus derechos’, ese día era maluca para ellos, poreso fue que más bien pocos en este liderazgo pudimostriunfar, porque se olvidaban de la parte altruista, dela parte de entrega y de servicio a una comunidad, yde amor a una comunidad, a todas horas [estaban]esperando –pues obviamente nadie trabaja gratis–.Pero como dice el dicho: ‘Para uno poder llegar a lacumbre del éxito, tiene que pasar por la senda delsacrificio’, y para uno llegar algún día a adquirir algo,tiene que sacrificarse, pero la gente quiere llegar yque les den todo, y me parece que no es lo correcto,no es lo justo” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel.Líder del barrio Las Colinas).5.3.2 Conflictos que tuvieron en el proceso dereasentamientoLos líderes mencionan los conflictos que tuvieronen el reasentamiento por problemas de conviven-cia, como el ruido y la utilización de los espacioscomunales como lavaderos y cocinas. Está tambiénel caso particular del barrio Nuevo Armenia quetuvo conflicto con las instituciones encargadas dela reconstrucción, que dividieron la comunidad ynombraron otros líderes para sacarla del lote quehabía invadido.“Pero con el caso de Nueva Armenia no solamente nosmandaban líderes, nos mandaron una ONG a despres-tigiarnos nuestro proyecto, decían que nuestro proyec-to era ilegal, que nuestro proyecto no estaba inscritoen Forec, que nuestro proyecto no existía, entonceshabía injusticia de parte del Forec y la ONG, contraesta comunidad de Nueva Armenia” (Albeiro Flórez.Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).Dos líderes coinciden en que en el asentamientoconllevó a conflictos con gente que tomó el asen-tamiento como un tiempo para no trabajar, pues lotenían todo:“Bueno, vea, más que todo el conflicto era que habíagente viciosa. En el asentamiento que nosotros mane-jamos gracias a Dios no había nada de eso, pero unocomo líder se da cuenta de que ése era el conflicto másgrande que había, que había gente viciosa, y cuandohay gente que es delicada o algo, pues no les gusta. Porlos servicios también peleaban mucho, por las comi-das, cuando daban los mercados, era impresionante,entonces era el conflicto más grande del mundo la re-partición de las cosas que llegaban” (Jamileth Aceve-do. Líder comunitaria del barrio El Jubileo).5.3.3 Del proceso de reasentamiento a losnuevos barriosEl proceso de vitrina inmobiliaria es mirado pormuchos como la posibilidad de escoger la vivienda
  • 130  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreque más se acomodara a sus necesidades y a la ideade casa y barrio que se sueña y quiere tener:“Pues cuando empezó lo del terremoto, a los tiemposnos dijeron que había una figura por parte del gobier-no, que era la vitrina inmobiliaria. Que posiblementenosotros, los damnificados del terremoto y las perso-nas que en ese momento éramos arrendatarios, íba-mos a tener un subsidio por parte del gobierno dondese iban a dar unos planes de vivienda […] fue undiseño que sacó el Forec en su momento, y ofertaronvarias propuestas, o sea, eran varias organizacionesde construcción que presentaban en la vitrina inmo-biliaria lo mejor que ofertaban. Uno venía y mirabala casa que le gustaba, y allá lo inscribían, y uno seafiliaba por medio de un folletico, y a los días llegabala carta-cheque, uno iba y se lo endosaba a la cons-tructora, entonces le asignaban manzana, sector ynúmero de casa” (Entrevista con Jorge Enrique Mu-riel. Líder del barrio Las Colinas).Pero para otros es mirada como una discontinui-dad al proceso de organización comunitaria que sehabía tenido en la temporalidad:“[…] la vitrina inmobiliaria que organiza el Forec,donde se presentan 70 constructoras evaluadas porel proceso de reconstrucción. Entonces esas 70 cons-tructoras son como una ballena grande, como un ti-burón grande que se comió a las comunidades y a los130 líderes, los desapareció, y de todos esos 130 líde-res sólo 5 o 6 no nos dejamos acabar” […] Nos to-caba llevar maqueta, planos, e ir los dueños del lote,los constructores y los líderes a vender el proyecto devivienda Nueva Armenia a otras comunidades, apar-te de la vitrina inmobiliaria, y así recogimos a todala gente [...]” (Entrevista con Albeiro Flórez. Lídercomunitario del barrio Nuevo Armenia).5.3.4 La participación en el barrio actualmenteAlgunos de los líderes coinciden en que actualmentela gente no participa en los barrios por falta liderazgoy motivación, además de que existe división social.“Yo percibo que ellos se tocaron en el momento deldesastre, o sea, mientras estuvieron en este proce-so de las reubicaciones, de los reasentamientos. Yadespués de que pasó este proceso, ya como que todovolvió a quedar en la normalidad, y la gente se vaolvidando de todo” (María Azucena Tapiero. Líderdel barrio El Jubileo).“La desunión que hay en este barrio, y lo que yo lodecía, lo del estrato socio-económico por el color delos techos de las casas, eso conlleva a que siemprehaya roces y no se puedan reunir, porque si va unoa hacer una reunión aquí, dicen que por qué tieneque ser aquí, si es que existen no más las verdes y lasazules, que los de las rojas también somos gente, esoes lo que dice la gente” (Jamileth Acevedo Caicedo.Líder del barrio El Jubileo).Además, dos de los líderes afirman que por lapoca participación, ellos han tenido que resolver losproblemas de los barrios y que lo mismo pasaba enel alojamiento:“Pues sí, la gente todavía tiene cultura de alojamien-to, donde el líder tiene que casi ser el 90% del sos-tenimiento de su familia. Todo gira en torno a queel líder consiga, que el líder solucione el problemadel agua, el problema de la luz; que el líder tiene queser policía, tiene que ser abogado, prácticamente setiene que convertir uno en un presidente no de unajunta, sino de la república […] tiene que saberse casitodos los problemas de una comunidad. Muchas ve-ces salen insatisfechos por equis o ye cosas; tiene queuno solucionar todo, uno tiene que convertirse entodo en lo que la persona [necesita] en el momentoen que tenga el problema. Tiene que estar prepara-do usted para solucionar el problema, si a usted depronto llegó la persona a plantearle equis problemay usted no le pudo dar solución, porque no tiene elrecurso, el conocimiento, o no tanto el conocimientosino que no es su fuerte, entonces declaran que nosirve […] es un cargo malagradecido, [...] mejor di-cho, uno se tiene que meter en todos los problemasde toda una comunidad para poder ser bueno. Y novayan a existir las diferencias de una persona y otraque quieran que uno es el que tiene que hacerlo todo,sino también la persona tomar en conocimiento queesto es de doble vía, de aquí para allá, y de allá paraacá” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder delbarrio Las Colinas).“Pues, acá siempre lo dejan a uno solo, esto es duro,aquí siempre lo dejan a uno solo […] por ejemplo,en las juntas de acción comunal: cuántas veces sehan hecho nombramientos de secretaria, de tesorero,
  • 131  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastresiempre lo dejan a uno solo, aquí no trabaja sino elpresidente, y sin embargo, ante la comunidad –mu-cha, no vamos a decir que todos, porque aquí haymuchos que son conscientes–, hay muchos que vie-nen y miran, y saben cuál es el proceso que uno llevaen esto, y todo lo que a uno le toca” (Entrevista conMaría Azucena Tapiero. Líder del barrio El Jubileo).También en los barrios la gente está desmoti-vada y sienten temor para lanzarse a ser líder; esel caso del barrio Nuevo Armenia, que ha tenidomuchos líderes comunitarios y en los últimos casoshan estafado a la comunidad.“[...] Sí, la gente se siente temerosa porque esto ha sidotan mal manejado en lo económico, en lo social, en locomunitario […] es decir, yo respeto mucho esa de-cisión pero hay que denunciarla, los intereses creadosen varias personas aquí causaron el trauma, y la gentese siente temerosa de participar por lo que se ha visto,es que los dirigentes que ha habido aquí en el barrio,el caso principal es [...] que él utilizó esa personeríajurídica del Plan de Vivienda para hacer gestiones ma-liciosas en el barrio [...] ellos están ahora por cuenta dela Contraloría Municipal, porque ellos no han rendidocuentas, durante estos procesos no ha llegado nada aallá” (Entrevista realizada a Herfilio González. Lídercomunitario del barrio Nuevo Armenia).Según los líderes algo que motiva a la gente aparticipar son las ayudas materiales:“El factor que uno como líder ha captado en este ba-rrio es que se den ayudas materiales, porque mientrasusted le ofrece a la gente que le va a dar algo, asisteal llamado que uno les haga, pero de resto no asisten”(Entrevista con María Azucena Tapiero. Líder delbarrio El Jubileo).5.3.5 Acerca del espacio públicoTodos los líderes comunitarios entrevistados coinci-den en que hacen falta espacios públicos en los ba-rrios, pues la mayoría de ellos no tienen los espaciossuficientes para que la población pueda satisfacersus necesidades. En la mayoría faltan espacios parala recreación y el esparcimiento, los únicos barriosdel estudio de caso que tienen canchas son El Ju-bileo y Nuevo Armenia. En el caso de La Linda lasvías no están pavimentadas, otros tienen algunosespacios pero se encuentran en mal estado, pues lagente hace un mal uso de ellos.Los pocos espacios que tienen no son bien uti-lizados o mantenidos por la comunidad pues no seasocian para hacer estas tareas de mantenimien-to. Aunque todos coinciden en la necesidad de laconstrucción de la caseta de acción comunal parael mejoramiento de la participación a través de pro-gramas que puedan ayudar al bienestar del barrio ylas familias.“Pues, aquí hay que hacer la creación, a eso hay quedarle un espacio buscando los mecanismos por partede las administraciones, tanto municipales como de-partamentales, para que puedan apoyar las gestionesque se hagan aquí, empezando porque no tenemoscaseta de Acción Comunal, no tenemos espacios dedistracción para los niños, no hay espacio público su-ficiente ni organizado para practicar cualquier even-to, no lo hay; esa es la preocupación, y es lo que seviene haciendo con la comunidad, para buscar eseapoyo en los organismos oficiales, que nos den […] siquiera, la oportunidad de organizar. Aquí falta la ca-seta de Acción Comunal, la organización de las vías,todo eso” (Entrevista realizada a Herfilio González.Líder comunitario del barrio Nuevo Armenia).Acerca del mantenimiento y cuidado del espa-cio público afirman que hace falta voluntad de lagente para colaborar en estas tareas que son parabeneficio de toda la comunidad:“Mal, porque nadie colabora, la gente entre más pa-peles y más mugre pueda tirar a la calle, mucho me-jor. […] estas casitas tienen un dilema muy grande:que les hicieron unas zanjas en la salida de la casa, yentonces el perjudicado no es el que vive arriba sinoel que vive abajo, porque todo el mugre de las casasse le viene cuando menos piensa, y cuando llueve sele inunda la casa” (Jamileth Acevedo Cardona. Lídercomunitaria del barrio El Jubileo).“Bueno, acá si ven que el pasto les está tapando lascasas, la verdad es muy rarito el que salga con un ma-chete a ayudar a limpiar; casi siempre esperan a queel presidente traiga guadañadores, y que el presidentemande a limpiar, el presidente no sirve porque no ha
  • 132  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastremandado a guadañar, pero si uno no ha mandado aguadañar no es porque uno no haya hecho gestiones,las solicitudes se pasan directamente a la alcaldía; quées lo que pasa, que no ha habido contrataciones, por lotanto eso ha estado quieto. Y en cuanto a los parques,parques aquí no tenemos. Eso entró en el Plan de Or-denamiento Territorial, lo que fue la caseta de accióncomunal, lo que fueron los parques recreativos, lo quefue la terminación del polideportivo” (María AzucenaTapiero. Líder comunitaria del barrio El Jubileo).5.3.6 Características de los liderazgosLos liderazgos, en su mayoría, se dieron en el proce-so después del terremoto. Tres de los cuatro líderesencuestados surgieron en el proceso del alojamien-to temporal, y una en el proceso de reasentamien-to al nuevo barrio, esto quiere decir que antes noparticipaban en ninguna organización. Dos de ellosrecibieron capacitación en liderazgo a través de laONG y de la Corporación Diocesana, y los otrosdos no tuvieron capacitación. Solo uno de ellos queprovenía de otro barrio y dos años antes había com-prado vivienda en estos barrios, había tenido expe-riencia como líder comunal en el otro barrio.Se puede afirmar, entonces, que el liderazgo deestos barrios en la actualidad es una muestra de lacapacidad de empuje que los procesos de reasenta-miento de los barrios otorgan a los habitantes a partirde la necesidad de afrontar una circunstancia, comoun desastre, que les cambia totalmente la vida.Los líderes comentan que lideran ayudas parasus barrios, y en el caso de Nuevo Armenia, los lí-deres están pendientes de superar los abusos a losque ha sido sujeta la comunidad.5.3.7 Características de las relaciones entrehabitantes y las institucionesSegún los líderes Jorge Enrique Muriel y Albeiro Fló-rez, en el proceso de reasentamiento tuvieron ciertosinconvenientes con el Forec, por lo cual hicieron par-te de manifestaciones para hacer sentir sus necesida-des ante este ente, para hacer valer sus derechos.“No, con el Forec siempre [hubo] muchas discordias,porque de todas maneras ellos como autoridad com-petente, y las gerencias zonales, querían a todas horasvulnerar los derechos de la gente damnificada, y pocoo nada les importaba muchas veces el dolor del otro,había que [rebelarse] muchas veces para poder hacervaler los derechos fundamentales de una comunidad”(Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Líder comuni-tario del barrio Las Colinas).5.3.8 Relaciones con el constructorEn dos de los barrios los líderes coinciden en que lasrelaciones con los constructores no fueron buenaspues los barrios no fueron entregados totalmente;incluso después de siete años del traslado todavíafaltan algunas obras.5.3.9 Relación con entidades de servicios públicosEl líder comunitario de las Colinas comenta queha tenido problemas con las empresas de serviciospúblicos por los costos de las facturas para ciertasfamilias. Cuanto se le preguntó qué tipos de proble-mas había tenido contestó:“Pues más que todo de reclamaciones a la Superin-tendencia, llamados de atención y etcétera, etcétera,que para nada les gusta a ellos, ellos siempre quierenque los hagan sentir [...] El servicio puede ser muybueno, pero también hay que tomar en cuenta queeste es un estrato uno, bajo, y muchas veces a unapersona que se gana un sueldo mínimo, le queda muydifícil asumir unos costos y unos servicios bien eleva-dos, y entonces ellos no toman consideración de eso,sino que cree que porque a la persona le pusieron 60,70 mil pesos en cada factura, tiene 400 mil para pa-gar; entonces ahí entran los choques de que la genteo deja de comer o paga, y eso sí [...] esa parte es comocomplicada” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel.Líder comunitario del barrio Las Colinas).5.3.10 Relaciones actuales con las institucionesActualmente los líderes comunitarios tienen re-lación con la alcaldía para solicitar ayuda para laconstrucción de vías y de las casetas comunales;sin embargo, se encuentran en la coyuntura de unanueva administración, donde tienen que empezar aconstruir relaciones. Estos barrios son vistos por laalcaldía con reticencia pues, como lo afirma el líder
  • 133  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreJorge Enrique Muriel, la percepción que tiene de losbarrios no es la mejor:“Prácticamente ha habido muchos cuestionamien-tos, por ejemplo por parte de la alcaldía y la gober-nación, porque dicen que el Forec poco o nada lostomó en cuenta a ellos, entonces, como no les dioparticipación entonces ellos siempre han vivido conese malestar […]. Pero sí se dieron cosas muy buenaspor parte del Forec, y también hay que anotar quese hicieron cosas muy malas, pero al darle un cali-ficativo a lo que hizo el Forec, es más lo bueno quelo malo” (Entrevista con Jorge Enrique Muriel. Lídercomunitario del barrio Las Colinas).El problema mencionado por este líder comuni-tario es el resultado de que el alcalde de Armenia,elegido en el año 2000, tuvo una posición apáticaante el proceso de reconstrucción. En la actualidad,tres de los barrios mencionados no han sido recibi-dos por la alcaldía, a pesar de que todavía tieneninconvenientes técnicos y financieros que resolver.Sin embargo, diferentes instituciones prestan ayu-das a las familias como es el caso de Bienestar Fa-miliar y programas implementados por el gobiernonacional y la gobernación.“En este momento no hemos recibido nada, porquecomo vuelvo y le reitero, según dicen ellos, están enun plan de desarrollo. Las únicas ayudas que hemospercibido en este momento han sido del orden nacio-nal, como ha sido lo de Familias en Acción, la ayuda alos grupos de la tercera edad con entrega de alimentos,el tema de alimentos y el tema de subsidios en ayudaseconómicas; también “Goberlechita” para los niños,por parte de la gobernación, y el tema de los hogaresde Bienestar Familiar, son cerca de diecinueve hogaresde Bienestar Familiar, y tres FAMIS, entonces ha sidomás que todo del orden nacional lo que en este mo-mento se ha recibido” (Entrevista con Jorge EnriqueMuriel. Líder comunitario del barrio Las Colinas).5.3.11 Resultado de las entrevistas a funcionariosLos funcionarios aseguran que no se preparó el es-cenario del reasentamiento, por dos razones: por unlado, inicialmente en los asentamientos se trató deformar a líderes a los cuales se les dieron herramien-tas para hacer un trabajo comunitario en medio delalojamiento temporal, pero cuando se asignaron lossubsidios y cada persona podía escoger su barrio, sesegmentaron las comunidades. Cada uno o en al-gunos casos grupos pequeños se fueron a diferentesbarrios, así se rompieron los lazos construidos du-rante los dos años de la temporalidad. Por otro lado,al llegar a los nuevos barrios encontraron nuevosvecinos y grupos de vecinos, y en algunos casos sepresentaron rivalidades entre líderes lo que confor-mó barrios segmentados. Además de lo anterior, enlos nuevos barrios no se siguió realizando el traba-jo social que se venía haciendo en el alojamiento,pues aunque en muchos casos los constructoresasumen un corte social, no tenían las herramien-tas para asumir esta tarea. En este sentido, aunquehubo un esfuerzo por intervención social a travésde las gerencias zonales y la generación de nuevosliderazgos, los proyectos sociales se desarrollaron enel corto plazo y no hubo políticas sociales que pu-dieran fortalecer las juntas de acción comunal.Además, por otro lado, según dijo el líder JoséNorbey Salazar, para las personas era difícil tomarla decisión:“Muchas personas no sabían dónde escoger porque ja-más habían tenido ese tipo de decisión tan complicadopara ellos y para su familia, porque siempre les decíandónde tenían que vivir y ahora ellos podían escoger.Pero no estaban realmente capacitados, realmente faltóhacer un ejercicio mayor. Hubo un porcentaje de to-das esas personas que hacían cambios de asignación, seescribían en un proyecto, luego en otro, luego en otro,entonces hubo un determinado y dijo no se puede cam-biar más. [Esto sucedió] porque no están enseñadosa tomar decisiones en la vida y fuera de eso también,era muy difícil, porque nos faltó ver, a veces, que a pe-sar que se hizo el trabajo con los constructores, que elconstructor también entendiera que ese ciudadano erasujeto de derechos y que él era que elegía, y que parael ciudadano tener 12 millones de pesos que jamás loshabía tenido, los tenía en la carta-cheque, se sentía unmillonario, y eso estaba bien porque él podía elegir, peromuchas de esas familias, sus padres, sus abuelos, nuncahabían tenido vivienda y ahora ya la tenían; era la pri-mera vivienda que tenían en muchas generaciones. Él
  • 134  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastretenía que escoger; unos escogieron bien y otros despuésse sentían que debieron haber cambiado de proyecto,se sentían inseguros y esto género crisis. Además enla cabeza había muchos proyectos. Eso generaba crisis,la gente escogía uno y al otro día iba y volvía y queríaescoger otro. Eso genera crisis y es normal. En la vida,cuando uno tiene tantas opciones, eso le genera crisis.De pronto yo creo que ahí hay que hacer más énfasiscomo en ese tipo de escogencia”.Se destaca la labor de las organizaciones popula-res de vivienda –OPV– porque fueron un elemen-to importante para el desarrollo de vivienda. En laciudad de Armenia se cuenta con cinco proyectosdesarrollados con esa modalidad, porque fue la mis-ma comunidad que gestó la idea de buscar el lote yelegir al constructor, el sistema constructivo y enmuchos casos el diseño de la vivienda.“hubiera sido muy interesante, aparte de las OPV, entoda la reconstrucción haber involucrado en los pro-cesos constructivos a esas personas que estaban en losalojamientos temporales, es decir [...] venga, usted vaa tener una casa, pero usted va a tener una jornadade trabajo, de tal hora a tal hora, al menos los cabezade hogar, ¿cierto?, los hombres, qué sé yo, algo queinvolucrara a las personas en la construcción, no estoyhablando de las OPV porque ellas se involucraron ac-tivamente, sino por fuera de los procesos de las OPV,que fueron un éxito. Ese tema, por ejemplo, hubierasido interesante. Situaciones a corregir, a lo mejor, lorelacionado con [...] la temporalidad. Muchas perso-nas asumieron la temporalidad como una oportunidadpara su subsistencia, entonces pensaron que ese era elescenario para estar permanentemente, y resulta queera temporal, era por un tiempo, no era para siempre[...]” (Diego Fernando López. Ex funcionario del Fo-rec, hoy funcionario de Acción Social en Armenia).Todos están de acuerdo en que factores como lafalta de acompañamiento en el reasentamiento y nopertenecer a la misma comunidad, impidieron el desa-rrollo de una organización social en el nuevo barrio:“Pareciera que uno de los temas de cohesión y orga-nización en la temporalidad era el interés por la vi-vienda: tener la casa, tener la casa, tener la casa. En elreasentamiento era sostener la casa, embellecer el en-torno, y todo lo que se deriva del reasentamiento comotal. Y ahí hay una fractura, entonces, por supuesto, elForec tenía tres años, pero no podía seguir responsabi-lizándose per se de los procesos de organización social”(Diego Fernando López. Ex funcionario del Forec, hoyfuncionario de Acción Social en Armenia).Según los funcionarios de las entidades, los lí-deres de los alojamientos temporales, que gene-ralmente los nombraron las mismas comunidades,fueron un punto clave en todo el proceso:“Se les hizo partícipes en los procesos de planeacióndel área social; ellos eran los voceros de la comunidadcon quienes interlocutaban el Forec y las gerenciaszonales; muchos de ellos por la coyuntura electoralfueron objetivo de la política tradicional y muchasveces se volvían opresores, o peor aún, engañaban yvendían a sus comunidades”.Como lo reafirmó José Ignacio Rojas (contratistadel Forec en el área social. En 2008, cuando fue en-trevistado, era asesor de la modificación del POT):“¿Qué puede haber allí complejo?, la politización na-tural de esos espacios: el líder comienza a negociarporque tiene un respaldo, tiene unos votos; tambiéntuvimos coyuntura electoral en el marco de la recons-trucción, o algunos liderazgos nocivos o perversos, ellíder comienza entonces a generar unas dinámicasdonde él se beneficia de su rol de líder. Pero fueronabsolutamente claves, o sea, toda la interlocución delas gerencias con los albergues es a partir de los líde-res, el reasentamiento poblacional –que fue muchomás organizado en las OPV–, fue a partir del lide-razgo; y digamos que los mismos albergues van depu-rando, pues los líderes tradicionales eran suplantadospor líderes naturales; digamos que hay un proceso derenovación, de regeneración de esos liderazgos”.Sin embargo, como dijo José Norbey Salazar:“Cuando una tragedia encuentra una comunidadque tiene buenos líderes, que tiene líderes sanos, quetienen objetivos claros que se ayudan, que hay equi-po, son fáciles de enfrentar las tragedias. Igual quecon la familia, igual que una organización, que unaempresa, que una persona”.
  • 135  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreLas comunidades ya organizadas pueden afron-tar las tragedias con muchos más elementos y pue-den superarlas con mayor facilidad.En cuanto a los resultados de la entrevista en laparticipación, tanto de la institucionalidad como delas comunidades, en los procesos de planeación, eje-cución, seguimiento, monitoreo y control, se tiene:Con respecto a la planeación, el Forec fue un enteautónomo que manejo los recursos de $1,9 billones depesos y cuyo propósito fue la reconstrucción del EjeCafetero. De manera que la entidad planeó todo elproceso con asesoría del gobierno nacional y en un co-mienzo con las autoridades locales. Sin embargo tuvoque ser flexible frente a las demandas de la ciudad pueshabía prioridades y acciones que podían ser reevalua-bles. Un ejemplo de esto fue la asignación del subsi-dio para arrendatarios que habitaban en alojamientostemporales debido a las demandas y movilización delas familias que allí habitaban. El Forec gestionó, final-mente, el subsidio de vivienda para estas familias.La formulación de los Planes de Acción Zonal–PAZ–, fue un elemento importante para la planea-ción pues de allí se priorizaron los proyectos paracada zona, con la participación de los líderes de lasjuntas de acción comunal.En cuanto a la ejecución, ésta se dio con la par-ticipación de entidades en convenio con el Forec.Fueron muy importantes los convenios de ordenmunicipal, como también con gremios como las so-ciedades de arquitectos e ingenieros, Camacol, lasCámaras de Comercio, La Federación Nacional deCafeteros y con organismos estatales como el Inurbey las gobernaciones de Risaralda, Quindío y Caldas.Asimismo, la participación de la fiduciaria en elmanejo de los recursos fue fundamental en cuanto alcontrol y monitoreo de la construcción de vivienda.Mientras que las entidades trabajaban, las comu-nidades se organizaban. Un caso es la creación de lasOPV y la organización en los asentamientos espontá-neos; asimismo, en los alojamientos temporales plani-ficados la comunidad participaba en capacitaciones.Para el monitoreo y seguimiento de la recons-trucción, la Contraloría jugó un papel destacadopues participó en todo el proceso, ayudando a me-jorar y corregir:“La Contraloría General de la República participódentro de todo este proceso, desde el principio hastael final, y fueron muy importantes para ayudarnos amejorar y a corregir lo que había que corregir” (DiegoFernando López. Ex funcionario del Forec, hoy fun-cionario de Acción Social en Armenia).Las universidades de la región asumieron el pa-pel del monitoreo social a la reconstrucción, ellascorregían y proponían soluciones en el proceso.También existieron auditorías externas queprestaron el servicio de seguimiento al proceso du-rante el primer año de reconstrucción, asimismo,como se mencionó anteriormente, éstas fueron unrequerimiento para el manejo de Fondos de la Ban-ca Multilateral.Se podría afirmar que la participación de la co-munidad se realizó a través de las ONG encarga-das, sin embargo, faltó hicieran el seguimiento dela reconstrucción. Más que facilitar la participaciónde la comunidad, las ONG recibían sus quejas. Enalgunos casos se presentaron roces entre éstas y lascomunidades organizadas, fue el caso particular delbarrio Nuevo Armenia.Es importante destacar que en Armenia hubouna fractura en el proceso de reconstrucción conla administración municipal, lo que impidió quehubiera sido un regulador importante en el proce-so de reconstrucción, al funcionar como organismoparticipativo en todo el proceso de ejecución y, a lavez, brindar un seguimiento adecuado del procesodespués de la liquidación del Forec.“Muchos gobiernos después no se hicieron cargo delos saldos que dejó el proceso de reconstrucción, por-que como no fue intervención de ellos, estuvieronmarginados durante todo el proceso, entonces cogie-ron un poco de aversión con todo lo que tuviera quever con Forec en los gobiernos locales. De modo queun desacierto fue no haber hecho al gobierno localmás protagonista de los procesos de desarrollo, en ladinámica de desarrollo local y en los procesos de aba-jo a arriba, porque llega toda una estructura desdeafuera a intervenir. Se trató de generar participacióne inclusión, pero no va a ser lo mismo sin la gestión deactores económicos, sociales y políticos, del escena-rio local” (José Ignacio Rojas. Contratista del Forec
  • 136  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreen el área social. En 2008, cuando fue entrevistado,era asesor de la modificación del POT).En cuanto al control social, las comunidadesorganizadas fueron veedoras de sus proyectos enel cumplimiento por parte del constructor; en estesentido, el comité fiduciario fue supremamente im-portante, en él participaban la interventoría de losproyectos de vivienda, el constructor y el líder co-munitario. Sin embargo, en algunos de los casos es-tudiados, el constructor incumplió los compromisoso los líderes comunitarios dejaron de representar sucomunidad se inclinaron a su beneficio particular.5.4 Conclusiones5.4.1 En cuanto al proceso de reasentamientoEl análisis de caso evidencia que ante la ocurrenciade un desastre y a partir de la situación de necesi-dad de un lugar donde habitar, la población, espon-táneamente, busca formas de asociarse para lograrlos objetivos esperados, lo que hace surgir nuevosliderazgos. En este escenario fue que se plantearonlas movilizaciones gestadas por la misma comunidadpara pedir soluciones de vivienda para las familiasen los alojamientos temporales.La espera fue demasiado larga en los alojamien-tos y la estrategia de vitrina inmobiliaria llegó unpoco tarde en el proceso, pues las familias llevabanaño y medio en los alojamientos.Otro aspecto marcado, fue el asistencialismoprolongado en la temporalidad que se dio en mediode las pocas alternativas de empleo para que las per-sonas buscaran soluciones económicas por sus pro-pios medios. Las capacitaciones en los alojamientosfue algo bueno, pero faltó una visión a largo plazo.Uno de los aspectos que ha fragmentado a losbarrios, ha sido las diferentes procedencias de lasfamilias que los habitan. Esta característica se gestóen los alojamientos temporales, donde se mezclaronfamilias de diferentes barrios de la ciudad.La institucionalidad tardó en crear mecanismospara que se diera un proceso de vivienda y para ac-tuar ante las reglas del mercado de vivienda. Nohubo un mercado de vivienda social para la recons-trucción y se dejó en manos de los constructoresprivados que generalmente no tienen un enfoquesocial sino lucrativo. Así, en un caso como estos yante la falta de una política de vivienda para lossectores de menores ingresos, es necesario que elEstado cree una estrategia para ayudar a dar solu-ciones habitacionales, y también para gestar proce-sos de participación y actuar de forma adecuada.Otro aspecto importante fue que la institucionali-dadnosupodialogarconlascomunidadesorganizadas,pues la institución brindó soluciones pero no se gestóun escenario de igual a igual. Por eso se presentó des-confianza entre la comunidad y la institucionalidad enambos sentidos. Faltó confianza en las comunidadespara creerlas capaz de manejar procesos como éstos.La vitrina inmobiliaria fue un proceso de libreelección pero faltó orientación para las familias.Asimismo, en este espacio no se tuvo en cuenta eltrabajo comunitario previo desarrollado en los alo-jamientos temporales, por lo tanto desintegró a lascomunidades que se venían consolidando de ma-nera incipiente. Se podría decir que se gestó unasolución individual y no grupal pues no se miró laoferta de vivienda como un proceso colectivo.Los constructores en algunos de los barrios queda-ron debiendo obras, esto pudo deberse a dos factores,a la corrupción y a la quiebra de las constructoras.Es de anotar que la construcción de vivienda socialen Armenia se desarrolló con los menores precios devivienda social del país, y en muchos casos los cons-tructores no pudieron sostenerse. Se debe aclarar queesta afirmación se hace a manera de hipótesis, puespara el estudio fue imposible entrevistar a los cons-tructores de los barrios, pues las uniones temporalesse habían disuelto y los constructores ya no estabanpresentes en la ciudad.5.4.2 En cuanto a la vulnerabilidad ysustentabilidad de los barrios se encuentran lossiguientes resultadosLa situación de las familias de los barrios es preocupan-te pues tienen un ingreso mínimo que muchas vecesno les alcanza para cubrir los gastos de primera necesi-dad, asimismo, se ocupan en el empleo informal.
  • 137  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreNo existe una organización comunitaria fuertedentro de los barrios, y en uno de ellos no existejunta de acción comunal. Además, el liderazgo ac-tual de los barrios tiene un perfil muy asistencialista,donde el líder lo resuelve todo; según las entrevis-tas, esta fue situación también se presentó en losalojamientos temporales.Actualmente en los barrios es muy baja la parti-cipación, la gente no ve la necesidad de asociarse,en algunos barrios hay desconfianza hacia los líderescomunitarios debido a anteriores experiencias decorrupción. Asimismo, la falta de espacios públicosde carácter recreativo y casetas comunales impidela cohesión y la organización de la comunidad.Es notoria la deserción de familias que adquirie-ron los subsidios, y el alquiler y la venta de viviendaes una situación que va en aumento, por los conflic-tos de seguridad presentes en los barrios.En algunos barrios las obras de urbanismo que-daron inconclusas o no se realizaron adecuadamen-te. Algunos habitantes de los barrios aducen quehay una mala calidad en los materiales de las casasy en las obras de urbanismo.Dentro de estos barrios, los programas de Fami-lias en Acción, Lechitas y los programas de bienes-tar y tercera edad son muy importantes pues ayudanen gran manera a la sostenibilidad de las familias.Es importante anotar la necesidad de un acom-pañamiento especial de la administración muni-cipal a estos barrios, pues el vínculo de los líderescomunitarios con ésta es muy débil. Además, es lamunicipalidad la que se puede brindar un procesode acompañamiento a estos barrios ya que despuésde la liquidación del Forec quedaron a la deriva.Como conclusión general se puede afirmar quelas familias de estos barrios presentan una vulne-rabilidad alta en los aspectos económico, social,político y ambiental. Y también que el proceso dereasentamiento no tuvo la suficiente planeaciónpara poder asegurar la sustentabilidad de estosasentamientos posteriormente. El reasentamientopost-desastre se hizo sobre la marcha pues no setenía una política clara de vivienda que definierael control del precio del suelo, asumiera la tempo-ralidad como un proceso previo al reasentamientoy mucho menos gestara procesos con las familiascomo sujetos participantes en la construcción desus viviendas. En este sentido, se afirma el problemaplanteado en la investigación.Un proceso de reasentamiento no se trata deinstruir a las familias en los procesos para elegir lamejor vivienda de la oferta, ni de fomentar proce-sos de organización para que la población puedasobrevivir tres años en la temporalidad; más bienes necesario que en él se tenga en cuenta que lacomunidad tiene el potencial y las facultades paraapoderarse de procesos que debe ser orientados yasesorados por los técnicos. Es decir, que se ges-ten escenarios de concertación que apunten a lasnecesidades reales de la población y creen canalesde participación para que pueda haber una búsque-da conjunta de soluciones. Asimismo que sea unreasentamiento donde se trabaje el concepto dehábitat y en este sentido que se mire en todas lasdimensiones (económica, social, política, ambien-tal), pues no solo se debe considerar la construcciónde la casa, sino también la obtención de empleo, laformación de comunidad, barrio y ciudad, en mediode una sociedad que tiene un pasado, un presente yun futuro, y unas vulnerabilidades específicas por locual el concepto de construcción social de hábitatdebe ser el orientador de este proceso.
  • 138  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEl carácter de los instrumentos de la política post-desastre, como se expresó anteriormente, ha giradoen torno a las dimensiones física y económica, y hatocado la dimensión social tangencialmente, en lorelacionado con la asistencia de alimentos y provi-sión de insumos y alojamiento, y en algunos casosen la capacitación para la población.Como se ha estudiado en la presente investiga-ción, las políticas post-desastre van de la mano conpolíticas internacionales, que en los últimos añoshan velado por el énfasis en la prevención de los de-sastres. Asimismo, los instrumentos empleados parala atención de la emergencia y del reasentamientopoblacional en Colombia, han comprendido la crea-ción de instituciones temporales, paralelas a la ins-titucionalidad local, en aras de velar por el manejoadecuado de los recursos frente a los casos de corrup-ción por el manejo político de los beneficios, peroesas instituciones temporales, en la mayoría de lasocasiones, han desplazado a la institución local, conlo que se ha evitado que se apropie de los procesos dereconstrucción y, sobre todo, se ha desentendido desus responsabilidades en materia de reasentamientopoblacional. La participación de la comunidad en losprocesos de reasentamiento, ha sido, muchas veces,una participación entorpecida por la institucionali-dad que no sabe allegarse a las comunidades en susprocesos autónomos de gestión. En muchos casos seha pensado que las personas afectadas son agentespasivos, pues han quedado inmovilizados frente alsuceso, por lo cual se les ha brindado un apoyo asis-tencialista, que muchas veces les quita la potenciali-dad de participación a las comunidades.Por otra parte a nivel nacional ha faltado una po-lítica clara en materia de vivienda social en el país; la“política de vivienda” se enfoca en la asignación desubsidios y la atribución a las cajas de compensaciónfamiliar para su gestión y construcción. Sin embargo,esta política no ha sido efectiva para familias de másbajos recursos económicos; asimismo ha faltado unaconcepción de hábitat en esa política, pues está enfo-cada básicamente en una solución habitacional. Parauna política efectiva en materia de reasentamientopost-desastre, es necesario, entonces, crear una po-lítica clara de vivienda que impulse la construcciónsocial del hábitat y que mire de una manera profundala complejidad de la construcción de vivienda en elpaís que debe abordar todas las dimensiones del ha-bitar (sociales, económicas, ambientales y políticas)y donde la participación de la comunidad en su cons-trucción sea primordial.Asimismo, ha faltado una mirada hacia la sus-tentabilidad que busca que los procesos se conti-núen con el tiempo en busca de la calidad de vidade la población, a pesar de que ésta es instaurada yexigida en las estrategias mundiales.La sustentabilidad debe ser el atributo esencialde la política post-desastre, en todas sus dimensio-nes, tanto en lo físico, lo económico, como tambiénen lo social, lo político y lo ambiental. Pero ésta nose puede lograr si conceptos como la participación yla construcción social del territorio no son apropia-dos como componentes esenciales de las políticaspost-desastre. Mientras no haya unos instrumentosclaros en la política que conlleven a acciones acer-tadas para la participación y con ésta se gesten losprocesos de construcción social del hábitat, no selogrará un proceso de reasentamiento post-desastreque apunte y dé una respuesta efectiva a las necesi-dades de las comunidades y, asimismo, a las necesi-dades de la ciudad.La sustentabilidad va ligada a los procesos de par-ticipación concertados, con ellos la comunidad es lagestora de los proyectos y la institución es un canalpara el cumplimiento de los objetivos, y éstos, a suvez, deben ir de la mano con el proyecto de ciudad.6.Propuesta de construcción social del territorio para elreasentamiento post-desastre
  • 139  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEn este sentido es importante entender el proceso dereasentamiento no solo enmarcado en una porcióndel terreno sino en la totalidad, como una territoria-lización, es decir, reconocer que la construcción deterritorio implica proceso y construcción social.Teniendo en cuenta el estudio de los casos ana-lizados y las reflexiones planteadas a lo largo de estainvestigación, a continuación se proponen estrate-gias para el reasentamiento post-desastre.6.1 Estrategias a partir de las políticas y los instrumentosEn este sentido las políticas en materia de reasen-tamiento post-desastre deben tener en cuenta quela construcción social del territorio es primordial enla formulación y los planteamientos de los planesde ordenamiento territorial donde se debe enfatizaren una mirada más profunda de la realidad en loreferente a las dimensiones sociales, económicas,políticas y ambientales, aplicadas a las disposicionesno sólo en materia de participación comunitaria yvivienda sino, también, en todos los atributos.En este aspecto son los planes de ordenamientoterritorial, en su capítulo de riesgos y vivienda, losque deben contemplar, en primer lugar, la preven-ción y mitigación, pero también una planeación anteun fenómeno natural. Esto debe involucrar clara-mente a la población, pues ella misma debe ser cons-ciente de los riesgos y, mediante el conocimiento desu condición de vulnerabilidad, abordar su gestión.Debe plantearse una estrategia educativa que con-tenga formar una conciencia de mirarse ante el ha-bitar en el territorio, esto conducirá a la concienciaante el riesgo y vulnerabilidad, y así se podrán tomarmedidas que van desde la etapa misma de la preven-ción hasta ayudar en etapas post-desastre.La política que se plantee debe brindar mayor im-pulso a las organizaciones populares de vivienda y alas asociaciones comunitarias para la gestión de susproyectos. Es importante resaltar que la construcciónde vivienda social no puede quedar en manos de laoferta privada, pues se ha visto que para la gestión derecursos ésta amerita un mayor esfuerzo institucionaly requiere de las garantías de los municipios.Es necesario crear políticas que lleven al forta-lecimiento de las instituciones locales para afrontarestas emergencias y hacer un plan municipal y re-gional para la atención de desastres, que incluyan alas comunidades en su formulación y gestión.La política post-desastre debe apuntar al forta-lecimiento de la institucionalidad local, pues ya seha experimentado con la creación de institucionesalternas que suplantan la institucionalidad local.Es necesario que se cree una dependencia munici-pal que se encargue de hacer frente al desastre enconjunto con las demás dependencias, esto traeráuna mayor apropiación institucional de los proyec-tos que se reflejará no sólo en su gestión sino tam-bién en su evaluación, seguimiento y control. Estadependencia también deberá trabajar en conjuntocon entidades privadas y públicas y con la comuni-dad misma, teniendo como principio la inclusión.La política de reasentamiento debe tratar conpremura y de manera clara la forma de atención y elproceso de reasentamiento en el momento de un de-sastre y canalizar eficaz y efectivamente el manejo delos recursos y apoyos. En este sentido la política post-desastre debe contemplar planteamientos preventivosque creen estrategias antes del desastre, para poderactuar cuando éste se desarrolle. Estas políticas debenestar concertadas con la comunidad misma.Dentro de las políticas de reasentamiento sedeben contemplar, igualmente, estrategias de aten-ción a las familias de estratos medios, pues éstas,al igual que las familias de menos ingresos, quedanvulneradas. Esto no ocurrió en Armenia, dondetoda la oferta y ayuda se concentró hacia los sec-tores de menos recursos y quedaron desamparadasmuchas familias de otros estratos.La lucha contra la pobreza, bandera de las polí-ticas internacionales, es una estrategia que dismi-nuye la vulnerabilidad, sin embargo, las acciones yproyectos que se gesten en razón de este objetivodeben nacer en las comunidades mismas y no enprocesos que vengan solamente de afuera.En la política de reasentamiento post-desastre esnecesario tener en cuenta el origen de la población,y contemplar con ellos, de manera concertada, ellugar donde se van a reasentar; en esta medida, el
  • 140  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreprecio del suelo no debe pasar por encima del inte-rés colectivo y la necesidad de reasentamiento.La autoconstrucción es una forma de hacer vi-vienda que se ha desvirtuado en razón de los tiem-pos y costos de la reconstrucción, sin embargo esnecesario pues en estos procesos post-desastre esuna estrategia que fortalece y construye redes so-ciales en pos del interés común, la vivienda.Las políticas, igualmente, deben contemplarestrategias locales y regionales, de manera que secreen redes de apoyo con otros municipios y que secree una política económica conjunta para impul-sar el desarrollo de la región.6.2 Estrategias a partir de la participación comunitariaComo se ha anotado, en la participación se ponenen la mesa los intereses individuales y colectivospara llegar a acuerdos en búsqueda del logro deobjetivos y metas; en ese sentido la agenda de par-ticipación está relacionada con el desarrollo de lagobernabilidad y la ciudadanía, y está dada por lainstitución y la comunidad, y esta última al recono-cerse como agente de derechos y deberes.Para este reconocimiento debe haber plena con-ciencia de las particularidades locales, que se logra apartir de la identificación con el lugar, en un claro re-conocimiento del habitar que incluye la significacióny del imaginario cultural. En este sentido, el reconoci-miento de las condiciones social, económica, política yambiental, y la conciencia de la vulnerabilidad, son unpunto de partida para una participación más asertiva.En ésta se debe hacer manifiesta las necesidades de lacomunidad y, también, del barrio y la ciudad.Pero estas necesidades locales competen igual-mente en el ámbito regional, si se tiene en cuentaque la identidad debe estar claramente definida nosólo en el plano de la municipalidad sino que tam-bién tenga alcance en los municipios vecinos. Es de-cir, se debe plantar una mirada global y no sesgadasimplemente a la frontera municipal, que permitauna interacción más allá de la frontera municipal.El reasentamiento post-desastre, debe ser mi-rado a partir de la proyección misma de la ciudady sus municipios vecinos, pues un desastre no so-lamente afecta a un municipio o a la ciudad, sinotambién al campo y, en consecuencia, en la etapapreventiva se debe tener conciencia de la necesidadde ir en esta dirección. Precisamente en un desas-tre, no es solamente la ciudad afectada la que sufresus consecuencias, ya ésta tiene alcances regionalesque deben ser medidos antes de que ocurra y, portanto, se debe hablar del riesgo y la vulnerabilidadregional. Igualmente, en la ocurrencia del mismo,las medidas económicas, políticas, sociales y am-bientales que se tomen tienen que involucrar a laregión y no sólo a la municipalidad.La búsqueda por la identidad es un punto pri-mordial, y ésta debe estar ligada a las necesidadesy al reconocimiento de la vulnerabilidad. Tambiéndebe atenderse la inclusión y la solidaridad, tantoen el ámbito local como en el regional.Como se ha venido considerando a lo largo deesta investigación, la participación comunitaria es elfundamento para la sustentabilidad de los procesosde reasentamiento post-desastre. Éste (el reasenta-miento pos-desastre) se debe inscribir dentro de laconstrucción social del territorio que es el objeti-vo principal de esta investigación constituyéndosecomo uno de los componentes esenciales de las po-líticas. La participación, por tanto, debe nacer de unproceso de reconocimiento del habitar, es decir, dela construcción, desde abajo, de los procesos de rea-sentamiento. Es importante destacar la importanciade las redes sociales para la formación de las orga-nizaciones comunitarias como base donde se gestanestos procesos. Procesos tanto de gestión como deevaluación, seguimiento y control de los proyectos.Las estrategias educativas y de reconocimientode las condiciones mismas de la población son fun-damentales a la hora de la puesta en marcha de losproyectos. Estas estrategias educativas deben naceren un proceso que se geste en la escuela misma yen las instituciones locales, como también en lasmismas organizaciones. Su fortalecimiento debe sertambién el objetivo de las políticas públicas. Así, lasorganizaciones comunitarias, y en especial las juntasde acción comunal, deben ser gestoras de los proce-sos de reasentamiento post-desastre, pero para ello se
  • 141  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastrenecesitará un replanteamiento de su funcionamientoy trabajar por la recuperación de su imagen.También es necesario el fortalecimiento de lasacciones de las instituciones locales en los barriosque promuevan el bienestar de la población, queson puntos de interacción importantes en la crea-ción de una conciencia de la participación.Por tanto, la institución también debe cambiarsu enfoque a la hora de abordar los programas y pro-yectos, para dejar de lado la labor asistencialista quela ha caracterizado y, más bien, sea propiciadora deproyectos comunitarios, es decir, que canalice y fa-cilite procesos de participación y gestión. En estoscasos las ONG pueden jugar un papel importante.La construcción de redes sociales que abarquenlazos de solidaridad es necesaria para el propósitomismo de la construcción social del hábitat, por esose habla de la solidaridad trasparente, donde hay unacomunicación de igual a igual. Es necesario, además,que los lazos existentes sean fortalecidos y se debenpropiciar donde no los hay. Esto requiere un esfuerzoconjunto de las entidades y la comunidad, en el quela institución tiene que mirarse a sí misma como co-laboradora en la gestión de la comunidad y no comoimpositora de sus reglas y normas. En este punto esnecesaria la resolución de los conflictos como ele-mento primordial en la relaciones entre la comu-nidad y la institución, pues éstos no han de faltardentro de las relaciones de la sociedad, pero se debenmanejar mediante acuerdos y concertaciones.Es importante anotar que la permanencia de las re-des sociales en casos de desastre debe ser una maneraapropiada de abordar un reasentamiento, pues comose ha venido diciendo a lo largo de este documento, elreasentamiento no debe sólo consistir en la construc-ción de una casa sobre un nuevo territorio, sino tam-bién en mantener las redes o por lo menos fomentarsu creación. Y no son solamente las redes sociales en lacomunidad sino también las redes que se han estable-cido laboralmente y las del ejercicio político.Entonces se deben constituir o fortalecer las redesbarriales en el contexto de la ciudad y también las re-des regionales, que se puedan tejer entre municipios,para la planeación, gestión y ejecución de proyectos,y su posterior evaluación, seguimiento y control.Un factor importante frente a la participacióncomunitaria en procesos de reasentamiento es el re-lacionado con la atención en salud mental despuésdel desastre, por un lado es importante reconocerque un evento como este no es fácil para la pobla-ción, sin embargo con una pronta atención psico-social, pueden generarse procesos importantes departicipación en el reasentamiento. Y más impor-tante aún es que al involucrarse en este tipo de pro-yectos se puede llevar a un proceso de superacióndel trauma, en la medida que se reconoce dónde seva habitar y se toma la decisión misma.6.3 Estrategias a partir de los instrumentosde gestiónDentro de los instrumentos de gestión propuestos parala estrategia de reasentamiento post-desastre están:Estrategia educativa. A partir de la cual se debenincentivar los procesos de participación de las comu-nidades para así establecerla como una práctica cultu-ral, para el ejercicio de los derechos y la ciudadanía.Fortalecimiento de las organizaciones comu-nitarias. Junta de Acción Comunal. Formular unareestructuración de estas organizaciones teniendo encuenta el reconocimiento del territorio y la manerade ser habitado e involucrarlas en la mirada multidi-mensional del hábitat. Dentro de la misma se puedenllevar a cabo programas de gestión del riesgo.Formulación de planes pre-desastre. No bastasólo la prevención sino también la formulación deplanes que abarquen la atención a la emergencia yel reconocimiento del territorio mismo para zonifi-car e impulsar acciones organizadas previamente.Planes locales-regionales post-desastre. Éstosno solo contemplarán la prevención sino también laatención de la emergencia, deben ser concertadosentre las instituciones y las comunidades locales yregionales.Estrategia de evaluación. Se debe plantear laevaluación de la política determinando de maneraclara los procedimientos y los criterios con los quese evalúa. Asimismo se deben escoger a los agentesque participan en dicha evaluación entre los cualesdebe estar representada la comunidad misma.
  • 142  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEstrategia de seguimiento. Debe partir del co-nocimiento y de la participación en el proceso deplaneación en común acuerdo entre la institucio-nalidad local y la comunidad.Estrategia de control. Al igual que en las dos es-trategias anteriores, el control debe partir de la partici-pación proactiva de los procesos de reasentamiento yen consenso entre las instituciones y la comunidad.6.4 Recomendaciones para lasustentabilidad de la políticaPara la sustentabilidad de la política de reasenta-miento es necesario que en su formulación se atien-dan las necesidades de la comunidad que salga dela comunidad misma, es decir, una formulación deabajo hacia arriba, pero también de arriba haciaabajo en un proceso concertado. Adicionalmentedebe tener en cuenta los diagnósticos del Plan deOrdenamiento Territorial y del Departamento Na-cional de Estadística, que permitan tener una visióngeneral de la situación local y regional.En este sentido, en la formulación de la políticapost-desastre deben tenerse en cuenta la valoracióny los diagnósticos de la situación después del desas-tre para así ajustar la política a los requerimientosde la situación y de la población.Asimismo, se deben diseñar instrumentos deevaluación y seguimiento a la política que puedandar cuenta de su aplicación. Tanto los instrumentoscomo su aplicación deben ser formulados de mane-ra concertada con la comunidad.La sustentabilidad está ligada íntimamente alhecho de que ante la ocurrencia de un fenómenoemergente, la sociedad junto con la institución ten-gan la responsabilidad y una respuesta con habilidada este tipo de sucesos. Un fenómeno emergente, sibien trae alteraciones y confusión, debe encontraruna sociedad y un territorio organizados que pue-dan hacerle frente.La sustentabilidad, a su vez, está relacionadacon la inclusión y la solidaridad, es decir, dentro delobjetivo de mantener las condiciones de vida dignadentro de la sociedad. Y esta sólo se gesta median-te procesos de construcción social del hábitat y delterritorio mismo, en sus escalas local y regional, queimpulsen procesos que hagan una sociedad capazde afrontar los embates de la globalización. En estesentido la sustentabilidad debe ser el punto de parti-da y de llegada de los procesos de reasentamiento.6.5 ApropiaciónLa apropiación es un elemento fundamental tan-to en la sustentabilidad de la política, y en el pro-ceso de reasentamiento post-desastre. Se gesta enla participación misma de las comunidades en losreasentamientos post-desastre, que comprenden elreconocimiento del territorio y el asentamiento enun lugar, es decir, al ser conscientes en el acto de“fundación” del lugar y de ésta entendida en todassus dimensiones, es decir, acceso a equipamientos, afuentes de empleo, a la organización comunitaria, almedio ambiente, y a la gestión del proceso. Es decir,a la formulación de su proyecto, así como tambiéna la construcción del mismo, su evaluación, segui-miento y control.6.6 Corresponsabilidad socialSe debe tener en cuenta que los asentamientospost-desastre estén basados en una política públicade reasentamiento fundamentada, desde su formu-lación, en las políticas de abajo hacia arriba y tam-bién de arriba hacia abajo, en el sentido que debehaber una corresponsabilidad social que compro-meta tanto a las instituciones como a la comuni-dad. Lo anteriormente planteado se debe realizar apartir de un compromiso entre la institucionalidady la comunidad.
  • 143  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreABELLO y otros (1999). Las redes sociales, ¿Para qué?Barranquilla: Universidad del Norte. En:http://ciruelo.uninorte.edu.co/pdf/psicologia_caribe/23/7%20Las%20redes%20sociales.pdf.AUDEFROY, Joel (mayo, 2003). “La problemática de losdesastres en el hábitat urbano en América Latina”.En: Boletín del Instituto de la Vivienda, No. 47, Facultadde Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.BERGER, Peter y LUCKMANN, Thomas (1999). Laconstrucción social de la realidad. Buenos Aires:Amorrortu Editores.BERNAL, Fernando (2003). Gobernanza pública, violen-cia y políticas de alivio a la pobreza. La ampliación delmarco conceptual del Programa Familias en Acción.Bogotá: Universidad Externado de Colombia, Fa-cultad de Economía.CAPRA, Fritjof (2000). Las conexiones ocultas. Implica-ciones sociales, medioambientales, económicas y bioló-gicas de una nueva visión del mundo. Anagrama.CARDONA, Omar Darío (2001). Estimación holísticadel riesgo sísmico utilizando sistemas dinámicoscomplejos. Tesis doctoral. Barcelona: UniversidadPolitécnica de Cataluña. En:www.tdx.cesca.es/TESIS_UPC/AVAILABLE/TDX-0416102075520//04Capitulo2.PDFCARREÑO, Esmith (2003). La participación y el desarro-llo: una reflexión a partir e dos experiencias barriales enBogotá. Trabajo de grado, Bogotá: Centro Interdis-ciplinario de Estudios Regionales, Cider, Universi-dad de los Andes.CARRIZOSA, Julio (2001). ¿Qué es ambientalismo? Lavisión ambiental compleja. Bogotá: Pnuma.CHARDON, Anee Catherine (2002). Un enfoque geo-gráfico de la vulnerabilidad en zonas expuestas a ame-nazas naturales. Manizales: Universidad Nacionalde Colombia.COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATI-NA Y EL CARIBE, CEPAL (2001). El Salvador.Evaluación del terremoto del martes 13 del 2001 yAddendum al documento de evaluación del 13 de ene-ro. México D.F.: Sede subregional de la Cepal.FERNÁNDEZ, Roberto (2000). Ciudad verde. Teoríade la gestión ambiental urbana. Argentina: EspacioEditorial.FERRANDO, Francisco (mayo, 2003). “En torno a losdesastres ‘naturales’: tipología, conceptos y reflexio-nes”. En: Boletín del Instituto de la Vivienda, No. 47,Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universi-dad de Chile, p. 13-19.FERRERO, Aurelio y GARGANTINI, Daniela (mayo,2003). “El riesgo como oportunidad”. En: Boletín delInstituto de la Vivienda; No. 47, Facultad de Arquitec-tura y Urbanismo, Universidad de Chile, p. 72-78.FRESNEDA, Óscar (1991). Violencia pobreza y desigual-dad: retos para una nueva Colombia. Bogotá: Progra-ma de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.GARCÍA, Virginia (1993). “Enfoques teóricos para el es-tudio histórico de los desastres naturales”. En: Losdesastres no son naturales. Red de Estudios Socialesen Prevención de Desastres en América Latina, LaRed, p. 128-134. En:http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/LosDesastresNoSonNaturales-1.0.0.pdfGUATTARI, Félix (2000). Las tres ecologías. Valencia:Pre-Textos.GUIBBERT, Jean Jacques y PACHECO, Margarita(1983). El despertar de los pobladores: documentos ytestimonios sobre el desarrollo y la participación comu-nitaria en barrios populares. Bogotá: Presencia.HEIDEGGER, Martin. Construir, habitar y pensar. En:http://www.code4557687196.bio.br/apoiodidatico/CONSTRUIR%20heidegger.pdfHERMELIN, Michel (mayo, 2003). “Urbanismo y natu-raleza en América Latina: un matrimonio indisolu-ble”. En: Boletín del Instituto de la Vivienda; No. 47,Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universi-dad de Chile, p. 30-38.LAVELL, Allan y FRANCO Eduardo (1996). Estado, so-ciedad y gestión de los desastres en América Latina: enbusca del paradigma perdido. Lima: La Red, Flacso;ITDG-Perú.LEFF, Enrique (2000). Hábitat y habitar, en saber ambien-tal; sustentabilidad, racionalidad y complejidad, poder.México: Siglo XXI.LEFEBVRE, Henri (1978). El derecho a la ciudad. Barce-lona: Península.LLANES, Carlos (mayo, 2003). “Los desastres nunca se-rán naturales”. En: Boletín del Instituto de la Vivienda,Bibliografía
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  • 146  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreEQUIPO TERRITORIALIDADES DEPARTAMENTOANTROPOLOGÍA Y SOCIOLOGÍA UNIVERSI-DAD DE CALDAS (2001). Territorialidades recons-truidas. Armenia, Colombia: Editorial Luz Armenia.FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN Y DESA-RROLLO SOCIAL DEL EJE CAFETERO, FO-REC (2001). Informe de gestión del primer semestredel año 2001. Armenia.GIRALDO, Fabio (diciembre, 2000). “Ciudad y terremo-to”. En: Revista Civitas, No. 2, Año 1, pp. 103-145.GIRALDO, Néstor, ORTEGA, Juan y SEPÚLVEDA,Jaime (2002). ¿Cuánto costó la temporalidad de Ar-menia? Una aproximación a la realidad de la pobrezaen la reconstrucción. Universidad Nacional de Co-lombia.GÓMEZ, Daniel; CASTAÑO, Patricia y DUQUE, Jor-ge (2002). Reconstrucción del eje cafetero colombiano:balance y perspectiva. Tres años después de la tragedia.Fondo para la reconstrucción y desarrollo social delEje Cafetero. FOREC.MALDONADO, Rosa (diciembre, 2000). “De la eva-luación del riesgo a la gestión del riesgo en Arme-nia”. En: Revista Civitas, No. 2, año 1, pp. 81-88.MÉNDEZ, Silena (2002). El resurgir del eje cafetero: lec-ciones de la reconstrucción física y social. Bogotá: Pris-ma Asociados.MONSALVE JARAMILLO, Hugo; CASTAÑO, Patri-cia; DÍAZ FERRER, Jairo; FERNÁNDEZ GALLE-GO, Álvaro; PÉREZ MEDINA, Alberto; CALEROVALDÉS, Luz Marina; PINZÓN SÁNCHEZ, Gus-tavo (junio, 2002). La reconstrucción del Quindío.Lecturas desde la Academia. Armenia, Colombia:Universidad del Quindío.MONTENEGRO, Armando (diciembre, 2000). “Lec-ciones del terremoto en Armenia”. En: Revista Ci-vitas, No. 2, año 1, pp. 25-46.ORTEGA, Juan (2002). Gestión integral en el territorio:informe de gestión de la Universidad Nacional de Co-lombia en la reconstrucción de Armenia. UniversidadNacional de Colombia.PINZÓN, Gustavo (2002). “La ideología de la parti-cipación comunitaria en la reconstrucción delQuindío”. En: Lecciones del terremoto de Armenia.Lecturas desde la Academia. Armenia, Colombia:Universidad del Quindío, pp. 419-499.POLANÍA, Eddie (septiembre, 2000). “Algunos referen-tes socio-económicos para la Política de Reconstruc-ción”. En: Revista Civitas, No. 1, año 1, pp. 53-68.SAAVEDRA, María del Rosario y ALBÁN, Adolfo(2002). Del terremoto a la reconstrucción: la FENAVIPen la Acción Social de Calarcá. Bogotá: Antropos.SANTANA, Pedro y JARAMILLO, Juan (septiembre,2000). “Comunicación para construir sociedad de-mocrática en condiciones de desastre”. En: RevistaCivitas, No. 1, año 1, pp. 11-40.TALLER DE LA CIUDAD (diciembre, 2000). “La inclu-sión social en la reconstrucción de Armenia”. En:Revista Civitas, No. 3, año 1, Armenia, pp. 1-42.UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO (2002). La reconstruc-ción de edificaciones públicas en el eje cafetero. Arme-nia: Optigraf.VALDÉS, Luz Marina (2002). “La temporalidad, unaconstante en la atención de desastres”. En: Lec-ciones del terremoto de Armenia. Lecturas desde laAcademia. Armenia, Colombia: Universidad delQuindío, pp. 377-418.
  • 147  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreAnexosAnexos 1. Encuesta a familias
  • 148  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 149  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 150  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 151  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 152  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 153  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 154  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreAnexos 2. Entrevista a líderes comunitarios
  • 155  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 156  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 157  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreAnexos 3. Entrevista a funcionarios
  • 158  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 159  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 160  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 161  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastreAnexos 4. Fichas de los barrios
  • 162  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 163  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 164  El hábitat y la participación comunitaria en los asentamientos post-desastre
  • 165 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreAnexos5.ResultadosdelasencuestasenlosbarriosBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLindaAspectosdemográficosPirámidepoblacionalPirámidePoblacionalLasColinas25444938283224202314131122334838353217171413181315230-56-1011-1516-2021-2526-3031-3536-4041-4546-5051-5556-60>60MujeresHombresNiveldeescolaridad.Escolaridadparamayoresde18años10%25%17%27%3%1%0%17%6%27%27%4%1%18%0%17%Ingresomensual%90,868,001,14de0a500.000de500.000a1.000.000de1.000.000a2.000.000masde2.000.00074,7321,983,30de0a500.000de500.000a1.000.000de1.000.000a2.000.000masde2.000.00078,1320,311,5678,5714,297,140,00de0a500.000de500.000a1.000.000de1.000.000a2.000.000masde2.000.000
  • 166 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLindaElingresomensualessuficienteparalosgastos(%)88,1011,9081,3618,6481,9818,0276,4223,5879,6620,340,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00ArriendoAlimentaciónSaludEducaciónServiciosElingresomensualessuficienteparalosgastosSiNo92,867,1491,308,7093,486,5288,0012,0093,486,520,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00100,00ArriendoAlimentaciónSaludEducaciónServiciosSiNo100,000,0090,919,0985,2514,7582,6917,3181,8218,180,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00100,00ArriendoAlimentaciónSaludEducaciónServiciosSiNo100,000,0071,4328,5775,0025,0075,0025,0092,867,140,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00100,00ArriendoAlimentaciónSaludEducaciónServiciosSiNoClasificaciónsegúnocupación2%8%0%11%1%3%5%11%3%29%20%7%10%5%7%1%e0%4%5%11%1%16%10%30%4%10%1%3%5%8%3%32%12%8%1%13%Clasificaciónsegúnocupación9%0%13%0%0%13%6%30%13%IndependienteConfamiliaresEmpleadodomestico3%SectorAgrícolaSectorconstrucciónDesempleadoEstudianteAmadecasaOtroObrero0%13%EmpleadoPatrón¿Porquémedioobtuvolaviviendaactual?9%20%1%6%DineroPropioSubsidioForecDonaciónInternacionalAlquierCanjeOtra1%63%4%1%14%3%2%76%14%14%23%0%5%44%0%0%36%0%0%DineroPropioSubsidioForecDonaciónInternacionalAlquierCanjeOtra64%
  • 167 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLinda¿Harealizadomodificacionesalavivienda?¿Harealizadomodificacionesalavivienda?46%SiNo54%SiNo53%47%42%58%¿Harealizadomodificacionesalavivienda?57%43%SiNoTipodemodificacionesenlavivienda5%12%25%49%9%CambiodeacabadosenlafachadaCambiodeacabadosInteriorAmpliaciónenprimerpisoAmpliacióndelnúmerodepisosOtra17%13%6%CambiodeacabadosenlafachadaCambiodeacabadosInteriorAmpliaciónenprimerpisoAmpliacióndelnúmerodepisosotras39%25%3%21%15%6%55%10%20%CambiodeacabadosenlafachadaCambiodeacabadosInteriorAmpliaciónenprimerpisoAmpliacióndelnúmerodepisos70%¿Dequiéntuvoasesoríapararealizarlasmodificaciones?1%0%43%IngenieroArquitectoMaestroNinguna56%0%0%48%52%IngenieroArquitectoMaestroNinguna11%43%IngenieroArquitectoMaestroNinguna0%46%38%IngenieroArquitectoMaestroNinguna62%
  • 168 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLinda¿Cuálessonycuáleslacalidaddelosserviciospúblicosdesuvivienda?91,574,493,9392,135,062,2694,382,812,2553,371,690,5615,731,120,0098,310,561,12AguaAlcantariladoEnergíaGasTeléfonoRecoleccióndeBasuras¿Cuálessonycuáleslacalidaddelosserviciospúblicosdesuvivienda?MalaRegularBuenaAguaAlcantariladoEnergíaTeléfonoGasCasetaRecoleccióndeBasuras97,852,1588,1710,7596,772,1564,522,151,0818,286,451,0897,851,08AguaAlcantariladoEnergíaGasTeléfonoRecoleccióndeBasuras0,001,081,081,08AguaAlcantariladoEnergíaTeléfonoGasCasetaRecoleccióndeBasuras100,000,000,0098,480,001,5298,481,520,0053,030,0015,1528,790,0022,7393,943,033,03AguaAlcantariladoEnergíaGasTeléfonoRecoleccióndeBasurasAguaAlcantariladoEnergíaTeléfonoGasCasetaRecoleccióndeBasuras92,867,140,00100,000,000,0092,860,007,1464,290,000,000,000,000,00100,000,000,00AguaAlcantariladoEnergíaGasTeléfonoRecoleccióndeBasurasMalaRegularBuenaAguaAlcantariladoEnergíaTeléfonoGasCasetaRecoleccióndeBasurasFacilidaddeaccesoaespacioscomunes(%)98,311,6966,1033,9011,3088,705,0894,9297,742,263,9596,0599,430,5775,8424,160,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00100,00FacilidaddeaccesoaEspaciosComunesSiNoColegioCentrodeSaludEspaciosparalarecreaciónJuegosInfantilesTiendaSupermercadoTransportePúblicoCasetacomunal97,832,1788,0411,9679,5720,4361,2938,7198,911,093,2396,77100,000,000,00100,000,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00100,00ColegioCentrodeSaludRecreaciónJuegosInfantilesTiendaSupermercadoTransportePúblicoCasetacomunalSiNoColegioCentrodeSaludEspaciosparalarecreaciónJuegosInfantilesTiendaSupermercadoTransportePúblicoCasetacomunal90,919,0992,427,5874,2425,7654,5545,4595,454,556,0693,9472,7327,276,0693,940,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00100,00ColegioCentrodeSaludRecreaciónJuegosInfantilesTiendaSupermercadoTransportePúblicoCasetacomunalColegioCentrodeSaludEspaciosparalarecreaciónJuegosInfantilesTiendaSupermercadoTransportePúblicoCasetacomunal42,8657,1485,7114,2914,2985,717,1492,8676,9223,087,1492,8621,4378,5742,8657,140,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00100,00ColegioCentrodeSaludEspaciosparalarecreaciónJuegosInfantilesTiendaSupermercadoTransportePúblicoCasetacomunalColegioCentrodeSaludEspaciosparalarecreaciónJuegosInfantilesTiendaSupermercadoTransportePúblicoCasetacomunalSiNoFactoresalosqueseleatribuyelacontaminación16%16%23%18%PorAirePorRuidoPorOloresPorbasurasContaminacióndeCañadas27%16%16%28%20%20%PorAirePorRuidoPorOloresPorbasurasContaminacióndeCañadas18%10%34%16%22%29%21%29%14%PorAirePorRuidoPorOloresPorbasurasContaminacióndeCañadas7%
  • 169 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLinda¿Conquéfrecuenciayquéproblemasdeseguridadsepresentanenelbarrio?(%)6,3228,1665,5212,2114,5373,268,0513,7978,1611,5626,5961,8516,2851,1632,56AtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasRoboalaPropiedadHomicidios¿Conquéfrecuenciayquéproblemasdeseguridadsepresentanenelbarrio?(%)FrecuentementeRaravezNuncaAtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasHomicidiosRoboalaPropiedad28,2638,0433,7025,2712,0962,6413,9810,7575,2743,0133,3323,6675,0019,575,43AtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasRoboalaPropiedadHomicidiosFrecuentementeRaravezNuncaAtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasHomicidiosRoboalaPropiedad21,5447,6930,7728,1328,1343,7521,8825,0053,1328,5753,9717,4650,8244,26AtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasRoboalaPropiedadHomicidiosAtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasHomicidiosRoboalaPropiedad4,9271,4328,570,0071,4328,570,0078,5721,430,0071,4321,437,1469,2330,770,00AtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasRoboalaPropiedadHomicidiosFrecuentementeRaravezNuncaAtracosVentadeDrogasConsumodeDrogasHomicidiosRoboalaPropiedadCalifiquede1a5laseguridadensubarrio25%13%7%1234520%35%13%18%34%28%7%1234511%15%28%11%35%7%21%72%12345Participacióncomunitariaantesdelterremoto8%8%84%12N.A.2%10%88%SiNoN.A.12%8%80%15%85%siNoN.A.
  • 170 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLindaParticipacióncomunitariaenalojamientotemporal18%58%24%SiNoN.A.18%81%1%SiNoN.A.12%70%18%0%38%SiNoN.A.62%Participaciónenalgunaorganizacióncomunitariaenelbarrioactual24%SiNo76%14%SiNo86%26%74%29%71%SiNoTipodeorganizaciónalaquepertenece6%GremialesDeportivasPoliticasTerceraEdadCooperatvasReligiosaJAC10%10%64%10%25%8%17%50%GremialesDeportivasPoliticasTerceraEdadCooperatvasReligiosaJAC7%13%73%7%75%25%GremialesDeportivasPoliticasTerceraEdadCooperatvasReligiosaJAC
  • 171 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLinda¿ConocedelasactividadesquerealizalaJuntadeAcciónComunal?SiNo84%16%22%78%SiNo15%SiNo85%29%SiNo71%Califiquede1a5eldesempeñodellídercomunitarioactual52%10%18%10%10%Califiquede1a5eldesempeñodellidercomunitarioactual51%21%123457%7%14%3%14%10%5%68%30%10%30%30%0%12345Participaciónconsusvecinosenactividadesde:(%)71,9114,0414,0488,2010,671,1285,3911,243,3789,338,432,2590,458,431,12SeguridaddelbarrioEconómicosReclamosdeServiciospúblicosMantenimientodezonasverdesMantenimientodecallesParticipaciónconsusvecinosenactividadesde:(%)FrecuentementeRaravezNuncaSeguridaddelbarrioEconómicosReclamosdeServiciospúblicosMantenimientodecallesMantenimientodezonasverdes76,3421,512,1590,327,532,1593,552,154,3090,326,453,2392,476,451,08Seg.delbarrioEconómicosReclamosServiciospub.MantenimientoZV.MantenimientocallesFrecuentementeRaravezNuncaSeguridaddelbarrioEconómicosReclamosdeServiciospúblicosMantenimientodecallesMantenimientodezonasverdes78,7916,674,5583,3315,151,5289,399,091,5286,3610,613,0387,889,093,03SeguridaddelbarrioEconómicosReclamosdeServiciospúblicosMantenimientodezonasverdesMantenimientodecallesSeguridaddelbarrioEconómicosReclamosdeServiciospúblicosMantenimientodecallesMantenimientodezonasverdes35,7121,4342,8664,2921,4314,2971,4328,570,0064,2914,2921,4364,2914,2921,43FrecuentementeRaravezNuncaSeguridaddelbarrioEconómicosReclamosdeServiciospúblicosMantenimientodecallesMantenimientodezonasverdes
  • 172 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreBarrioLasColinasBarrioNuevoArmeniaBarrioElJubileoBarrioLaLindaProgramasdebienestarsocialrealizadosenelbarrioyfrecuenciadeparticipación91,018,9930,3422,4741,0124,7275,2811,806,187,8710,1189,897,872,251,1237,0862,9215,177,8715,730102030405060708090100ProgramaSaludFrecuenciaProgamaEducaciónFrecuenciaProgramaViviendaFrecuenciaProgramaRecreaciónFrecuenciaProgramasdebienestarsocialrealizadosenelbarrioyfrecuenciadeparticipaciónNoSiFrecuentementeRaravezNuncaProgramaSaludFrecuenciaProgamaEducaciónFrecuenciaFrecuenciaProgramaViviendaFrecuenciaProgramaRecreación93,556,4518,2837,6337,6327,9672,0415,0512,902,1517,2082,8012,902,155,3849,4650,5418,2819,3512,900102030405060708090100Prog.SaludFrecuenciaProg.EducaciónFrecuenciaProg.ViviendaFrecuenciaProg.RecreaciónFrecuenciaNoSiFrecuentementeRaravezNuncaProgramaSaludFrecuenciaProgamaEducaciónFrecuenciaFrecuenciaProgramaViviendaFrecuenciaProgramaRecreación77,2722,7322,7322,7333,3319,7080,309,096,064,554,5595,453,030,003,0340,9159,0913,649,0919,700102030405060708090100Prog.SaludFrecuenciaProg.EducaciónFrecuenciaProg.ViviendaFrecuenciaProg.RecreaciónFrecuenciaProgramaSaludFrecuenciaProgamaEducaciónFrecuenciaFrecuenciaProgramaViviendaFrecuenciaProgramaRecreación57,1442,867,147,1457,14100,000,00100,000,0014,2985,7114,290102030405060708090100Prog.SaludFrecuenciaProg.EducaciónFrecuenciaProg.ViviendaFrecuenciaProg.RecreaciónFrecuenciaProgramaSaludFrecuenciaProgamaEducaciónFrecuenciaFrecuenciaProgramaViviendaFrecuenciaProgramaRecreaciónNoSiFrecuentementeRaravezNuncaEnlaactualidad,¿recibealgúntipodeayuda?SiNo53%47%43%57%55%45%29%SiNo71%
  • 173 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreAnexos6.Cuadrodelapolíticapost-desastreanivelinternacionalVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESMÉXICOELSALVADORPOLÍTICAPARALAEMERGENCIALINEAMIENTOSECONÓMICOSORIGENDELOSRECUROSAportesdeciudadanos,deorganizacionesnacionalesyextranjerasydediferentespaíses.LosfondosparalareconstruccióndeviviendasprovinierondeunsistemadecréditoconelBancoInteramericanodeReconstrucciónyFomentoparaserdestinadoalareconstruccióndelcentrodelaciudad,“elBIRFotorgó150millonesdedólares”yderecursosFederales.MANEJODELOSRECURSOS“Los150millonesdedólares,seaplicarondeacuerdoconlasreglasdeoperacióndeFonhapo,organismopropuestocomoinstrumentofinancierodelgobiernofederal”.Lasdonacionesseutilizaronexclusivamenteenlareconstruccióndelosestablecimientosdesaludyeducativos.LaComisiónNacionaldeSolidaridad–Conasol–teníacomoobjetivo“recibirycanalizarlaayudadedonantesnacionaleseinternacionales,asícomodegobiernosyONGinternacionales”.LINEAMIENTOSSOCIALES:ESTRATEGIASDEATENCIÓNALAPOBLACIÓNATENCIÓNALATEMPORALIDADSerealizaronalojamientostemporalesparalaatencióndefamilias.ConstruccióndealberguestemporalesconcomitédesalubridadMANEJODELTRAUMASebrindóespecialatenciónalasaludmental,lapuestaenmarchadelplandesaludmentaldeemergenciaporelMspas,encoordinaciónconelComitédeEmergenciaNacional–COEN–.Setrabajóenlosalojamientostemporales.LINEAMIENTOSPOLÍTICOSESTRATEGIALEGISLATIVACREACIÓNDEFONDOSESPECIALESSecreólaComisiónComitéNacionaldeReconstruccióndelDistritoFederal.SecreóLaRenovaciónHabitacionalPopular.SeconstituyóunFondoNacionaldeReconstrucción.SecreólaComisiónNacionaldeSolidaridad–Conasol–.SerealizólaactivacióndelCOEN,ylasolicituddelapoyodelacomunidadinternacional,porpartedelpresidentedelarepública.PARTICIPACIÓNDELASINSTITUCIONESNACIONALESYLOCALESRepresentantesdelgobiernoyempleadospúblicos:seinvitabaaparticiparapersonalidadesdestacadascomotambiénalosrepresentantesdediferentesorganizaciones,asociacionesyuniversidadesyentidadesprivadas.Seincluyólaparticipacióndetécnicos,profesionalesyacadémicosdedicadosaltemadelaviviendasocial,estoimplicoquelasinstitucionesdelEstadoestuvierandispuestasaimplementarnuevasformasderelaciónconestossectoresdelasociedadcivil.Lasautoridadeslocales,lasentidadesautónomas,lasinstitucionesdesocorroydeservicios,ylasONGqueconformanelSistemaNacionaldeEmergencia–Sisnae–.FuerzaArmada.MinisteriodeHacienda.NacionesUnidas,OPS.
  • 174 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESMÉXICOELSALVADORPOLÍTICAPARALARECONSTRUCCIÓNPOLÍTICADEREASENTAMIENTOPOLÍTICADEVIVIENDA(asignacióndesubsidios)SeconformóunprogramadeviviendaparaatenderlassolucioneshabitacionalesparasectoresmedioslocoordinóSedue.ElProgramadeReconstrucciónHabitacionalPopularseocupadelasconstruccionesdelasvecindadescéntricas.Setuvocomobaselapolíticadeviviendaanivelnacional.EnelProgramadeNuevosAsentamientosOrganizados–NAO–,estamodalidadfueimplementadahacia1994.ElViceministeriodeViviendayDesarrolloUrbanoentregóelsubsidioalaONGoaunconstructorprivadoquienloejecutaba.Diversasconstructorasparticiparonenlaconstruccióndeviviendas.Secreóunavitrinainmobiliaria.ElcomponentedeviviendafueasumidoporFonavipoqueadministrólosfondosyelViceministeriodeViviendayDesarrolloUrbano–VMVDU–quecompartiólaejecución.Sebuscabafavorecerafamiliasconingresosinferioresalosdossalariosmínimos.Losproyectossedefinieronconbaseenlasdemandasingresadasporloscomitésdereconstrucciónlocal.Esteprocesodedesarrolloprogresivofueamparadoporelgobiernoysulegislación,laofertaparaestasfamiliasesunloteconservicios.Losgobiernoslocalescontribuyeronconlasobrasdeinfraestructura,devitalimportanciaparaeldesarrollodelosasentamientos.FORMASDECONTRATACIÓNLaRenovaciónurbanafijolospreciosparalasolucióndeviviendanueva,rehabilitación,reparacionesmenores.Seestablecióunplazoparaelpagode8añosymedio.Larenovaciónurbanallevoacabo44.000accionesdevivienda.Secontrataron800empresasconstructorasparalaejecucióndelasobras.ContratacióndelsectorprivadoyONGparalaconstruccióndevivienda.
  • 175 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESMÉXICOELSALVADORPOLÍTICAPARALARECONSTRUCCIÓNPOLÍTICADEREASENTAMIENTOFORMASDEPARTICIPACIÓNDELOSRECEPTORESPropiainiciativadurantelaemergencia.Conformacióndeagrupacionesdevecinosdamnificados,seformaroncooperativasconjuntasdirectivas.Seorganizaronporcomisionesdefinanzas,mujeres,técnica,jurídica,padresdefamilia,culturalydeapoyooauxilio.Lagestiónyejecucióndelosprogramasdeviviendafueronelmotordelamovilizaciónyorganizaciónvecinal,locualdiolugaraunaexperienciafundamentaldeparticipación.Laelaboracióndelosproyectosfueconfiadaporlaorganizaciónvecinalagruposuniversitariosdeapoyo,queprestabanuntrabajodeasesoríatécnicaysocialatravésdeprofesoresyestudiantesvoluntariamenteinvolucrados.Lasfamiliasparticiparondirectamenteenlaelaboracióndeproyectos,dondesecontemplaronlasnecesidadesespacialesdelasfamilias.Realizacióndemarchasparaserescuchadosyatendidosyparabuscarrespuestaalasdemandas.LaviviendaserealizóenmuchoscasosporautoconstrucciónParticipaciónenelprocesoconstructivoy,finalmente,enlosprocesosdedesarrolloautogestionario.Seconformarongruposdeayudamutua.Sedieroncapacitaciones,entemascomolaimportanciadelaorganizaciónyeltrabajoenequipo,losprocesosconstructivosqueseibanadesarrollar,lanecesidaddelcontroldecalidadyelplandemantenimientodelasviviendas,talleresdeformaciónentareasdemantenimiento.Sesupervisabalalabordelosalbañiles,teniendolaresponsabilidaddefirmarlasatisfacciónodescontentoconlaunidadhabitacionalquerecibían.formacióndelíderes,estructurascomunitariasLapoblación:fuenecesariolaconsolidaciónsocialenfatizandoenlaorganizacióncomunitaria.Enlapost-construcción,laorganizaciónsocial,puesdeéstadependiólaveeduría,paraqueseconservaraelbuenestadofísicodelasviviendasyelasentamiento.
  • 176 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreAnexos7.Cuadrodelapolíticapost-desastreanivelnacionalVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPOPAYÁNARMEROPÁEZPOLÍTICAPARALAEMERGENCIALINEAMIENTOSECONÓMICOSORIGENDELOSRECURSOSParalafinanciacióndelareconstrucciónlacorporacióncontóconunasumainicialde$1.000’000.000,porpartedelpresupuesto.Sedestinóelproductodelincrementoenelimpuestodetimbrenacionalestablecidoenelartículo18deestaLey011de1983;elvalordelasoperacionesdecréditoexternoeinterno;el30%delvalordelasregalíasyparticipacionesquecorrespondanalaNaciónporlaexplotacióndeminasyotrosrecursosnaturaleseneldepartamentodelCaucayquelaNacióncedealacorporaciónpormediodelapresenteley;lasdonacionesendinerooenespecie.Elpatrimonioestuvointegradobásicamentepor:LaspartidasasignadasporelpresupuestodelaNación.Loscréditosdefuentestantonacionalescomointernacionales.Lasdonaciones.ConelDecreto1263de1994seleasignóalaCorporaciónunpresupuestoinicialparainversiónde$8.600millonesdepesos(unos$34.308,17millonesdepesosde2008).MANEJODELOSRECURSOSParalafinanciacióndelareconstrucciónlacorporacióncontóconunasumainicialde$1.000’000.000,porpartedelpresupuesto.Sedestinóelproductodelincrementoenelimpuestodetimbrenacionalestablecidoenelartículo18deestaLey011de1983;elvalordelasoperacionesdecréditoexternoeinterno;el30%delvalordelasregalíasyparticipacionesquecorrespondanalaNaciónporlaexplotacióndeminasyotrosrecursosnaturaleseneldepartamentodelCaucayquelaNacióncedealacorporaciónpormediodelapresenteley;lasdonacionesendinerooenespecie.ElDecreto2018de1994leconfirióautonomíaeneldesarrollodelaslaboresdereconstrucción,ylafacultóparaelaborarunplanespecíficoparaelmanejodelasituacióndedesastredeclarada,encoordinaciónconlaDirecciónNacionaldePrevenciónyAtencióndeDesastres.
  • 177 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPOPAYÁNARMEROPÁEZPOLÍTICAPARALAEMERGENCIALINEAMIENTOSSOCIALES:ESTRATEGIASDEATENCIÓNALAPOBLACIÓNATENCIÓNALATEMPORALIDADSeconstruyeron21campamentosyserealizaron25“invasiones”,ademásdeestohayqueañadirlasfamiliasindividualesqueocupabanviviendastemporales.Loscampamentoscontabanconsaneamientoambiental.EnelcasodeArmero,latemporalidadduróaproximadamente3años,tiempoenelquelasfamiliasvivieronenloscampamentos.LasfamiliasafectadasindígenasycampesinashabitarontemporalmenteenalberguesyrecibieronlosbeneficiosdeadquisicióndetierrasenlosdepartamentosdelCaucayHuila.MANEJODELTRAUMALarecuperaciónpsico-socialsetuvoencuentadentrodelaspolíticasdereconstrucción,sinembargo,nocontóconunrubrosuficiente.LINEAMIENTOSPOLÍTICOSESTRATEGIALEGISLATIVACREACIÓNDEFONDOSESPECIALESElgobiernonacional,mediantelaLey011de1983,creólaCorporaciónparalaReconstrucciónyDesarrollodelCauca,adscritainicialmentealaPresidenciadelaRepúblicaydespuésalDNP.Lareconstrucciónestuvocoordinada,enuncomienzoporelDepartamentodePlaneaciónNacional,elFondoNacionaldelDesarrollo–Fonade–y,finalmente,porResurgir,unestablecimientopúblicocreadomedianteelDecreto3406de1985.ElgobiernonacionalcreólaCorporaciónparaReconstruccióndelaCuencadelRíoPáezyzonasaledañas–Corpopaeces–medianteelDecreto1179de1994.ConelDecreto1263de1994,sehicieronalgunasmodificacionesenlainstitución,quepasóallamarseCorporaciónNasaKiwe,(queennasayuwequieredecir“Tierradelagente”).PARTICIPACIÓNDELASINSTITUCIONESNACIONALESYLOCALESSeconvocarontresentidadesdecarácterestatalparalaintervenciónenlareconstruccióndePopayán,elBancoCentralHipotecario–BCH–,elInstitutodeCréditoTerritorial–ICT–yelServicioNacionaldeAprendizaje–SENA–.Ingeominas,InderenaeIGAC.
  • 178 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPOPAYÁNARMEROPÁEZPOLÍTICAPARALARECONSTRUCCIÓNPOLÍTICADEREASENTAMIENTOPOLÍTICADEVIVIENDA(asignacióndesubsidios)DescritaenelPlandeDesarrolloEconómicoySocialdelDepartamentodelCauca.Comolaborprimordial,fueronnecesarioslosestudiosgeológicosysísmicosytenerencuentaenlosprogramasdereordenamientourbano,asícomodelaconstruccióndeviviendaruralyurbana,deconformidadconloprevistoenlaLey38de1981.RelocalizacióndeArmeroenLérida.Nohubolineamientostécnicosparalaconstruccióndevivienda.LasONGjugaronunpapelmuyimportanteenlaconstruccióndevivienda.Resurgirnotuvounplanglobalquepermitieraunacoordinación,estollevóaunaintervenciónmasivadelasONGenlosproyectosdevivienda.Estosproyectostuvieron,enmuchoscasos,unaplaneacióntecnocráticaqueexcluyóalossobrevivientesdelderechoadecidireinclusoafiscalizarlasobrasqueserealizaron.Enprimerainstancia,laCorporaciónNasaKiwetuvoencuentalaorganizaciónindígena.“Lapropuestapermitióproponerquesereconocieralaorganizaciónindígenadelaregiónafectadacomounelementoesencialnosolamentedurantelafasedeemergenciasinodurantelasdemásfasesposterioresalaocurrenciadeldesastre”.Dentrodelareconstrucciónfuemuyimportanteincluiralasfamiliasenlatomadedecisionesconrespectoasuasentamiento.Sehicieronrecorridosenvariosmunicipiosenbuscadeunglobodeterrenodisponibleparalaventa.Acadafamiliaseleadjudicaronentre6y7hectáreasdeterreno,incluyendolasáreascomunitarias,devivienda,dereservasforestalesyproductivas.POLÍTICADEPARTICIPACIÓNCARACTERÍSTICASDELOSPARTICIPANTES(PÚBLICOSYPRIVADOS)ONGcomoFedeviviendayelMinutodeDios.LaUniversidadJaverianaseencargodelmanejodeltrauma.Enelcasodelasorganizacionesnogubernamentales,serealizó,enlamayoríadeloscasos,untrabajocoordinadoycomplementarioconlaCorporación,asícomoconloscomitésdecafeterosdelCaucaydelHuila,laCorporaciónMinutodeDiosylaChristianChildrenFund,queveníantrabajandoconalgunascomunidadesdeTierradentrodesdeantesdelsismo.
  • 179 Elhábitatylaparticipacióncomunitariaenlosasentamientospost-desastreVARIABLEINTERMEDIAVARIABLEEMPÍRICAINDICADORESPOPAYÁNARMEROPÁEZPOLÍTICAPARALARECONSTRUCCIÓNPOLÍTICADEPARTICIPACIÓNFORMASDEPARTICIPACIÓNDELOSRECEPTORES“ladecisiónindividualperoeltrabajocolectivo,esdecir,todalacomunidadtomóladecisióndeiniciarelprocesodereconstruccióndelaciudad,yseconvirtióenungranprocesoconformadoporcincomilfamiliasenreconstrucción”Paraeldiseñodelasviviendaseconsultoalacomunidadsegúnsusnecesidades,serealizó,segúnNates:Apesarquedesdeelprincipiosehablódedarparticipaciónenlatomadedecisionesalapoblaciónafectada,elprocesodereconstruccióntuvounsesgodeparticipaciónfuncional,urbanísticayprofesional,dondeprimaronlasdecisionestomadasporResurgir”(Saavedra,1996:186).lapolíticaqueimperófuelaasistencialistacomounmedioparabrindarlasayudasygenerarunaactituddeimposibilidadenlosdamnificados.Eldiseñodelasnuevascasasfueconcertadoconlasfamiliastantopaecescomomestizas.“ConbaseenlosconocimientosadquiridoslosingenierosdeNasaKiwecompartieronconlosnuevosdueñosdeviviendalaformacomodeberíaseredificadacombinándoselotradicionalconlomoderno”(MinisteriodelInteriorydeJusticiayCorporaciónNasaKiwe,2005:28).Elconceptodesoluciónintegraljuntoconlosdamnificadoscomprendió,“laadecuaciónydotacióndetodoslosserviciospúblicos(energía,agua,alcantarillado),ladotacióndepuestodesaludyescuela”.REACTIVACIÓNECONÓMICAESTÍMULOSFISCALESYPARAFISCALESloscontribuyentesafectadosporelsismotuvieronderechoaqueselesexoneredelosimpuestosderentaypatrimoniocorrespondientesalosbienesafectadosporelsismoyalasrentasprovenientesdedichosbienes.Estaránexentasdelimpuestoalarentaycomplementarios,lasrentasprovenientesdenuevasempresasindustriales,comerciales,agropecuariosymineras,queseestablecierenfísicamenteycumplierensuobjetosocialenlaszonasdedesastredeldepartamentodelCauca.Enprimeramedidaparaeldesarrollodeestapolíticasetomóladecisiónlegaldelaemergenciaeconómica,paralocualseimplementaronmedidasdeliberacióndeimpuestos,deimportacióndemaquinariaagrícolaydelosequiposagroindustrialesqueingresabanalpaís.Conestosebuscabaimpulsarlarecuperacióneconómicamediantecréditosdelazona.DespuésdelterremotodePáezsecreólaLey218de1995,quegeneróimportantesbeneficiostributariosconelfindeincentivaralasindustriasparaqueseestablecieranenvariosmunicipiosybrindaránfuentesdeempleoparalapoblación;seamplió,igualmente,elrangodelosmunicipiosafectadosyseestablecieronindustriaimportantesenSantanderdeQuilichao,yPuertoTejada,Caloto,Corinto,Guachené,SantanderdeQuilichao,sinembargo,“hasidoduralaluchaparaquelasempresasrecojangentepreparada,peroafectada”(GrupoFocal,MesadeReasentamiento).POLÍTICADELIQUIDACIONLINEAMIENTOSECONÓMICOSINSTITUCIONESENCARGADASLaCorporaciónparalaReconstrucciónyDesarrollodelCaucafueliquidadatresañosdespués.Resurgirfueliquidadacincoañosmástarde.LacorporaciónNasaKiweaúnnohasidoliquidada.