Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana, un marco de análisis a la problemática
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Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana, un marco de análisis a la problemática Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana, un marco de análisis a la problemática Presentation Transcript

  • ISSN 1850-3675Cuadernos de Seguridad Nº 14 09/2011Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad Cuadernos de SeguridadMinisterio de Seguridad - Presidencia de la Nación Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad Nº 14 - 09/2011 Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nación Cuadernos de Seguridad Artículos Eugenio Raúl Zaffaroni Facundo Salles Kobilanski Gabriel Kessler Alejandro Prince y Lucas Jolias Juan Faroppa Fontana Matías Bailone Sergio Caplan y Lisandro Gómez Carlos EscudéNº 14 09/2011 reseñAs BiBliográficAs Documentos De gestiónISSN 1850-3675
  • Cuadernos de Seguridad
  • ISSN 1850-3675Cuadernos de SeguridadInstituto Nacional de Estudios Estratégicos de la SeguridadMinisterio de Seguridad - Presidencia de la NaciónDIRECTORANilda GarréNº 14 - 09/2011
  • Presidenta de la Nación Dra. Cristina Fernández de KirchnerMinistra de Seguridad Dra. Nilda GarréSecretaria de Seguridad Operativa Dra. Cristina CaamañoSecretario de Planeamiento Lic. Gustavo SibillaSecretaria de Política de Prevención y relaciones con la Comunidad Dra. Ileana ArduinoJefe de Gabinete Dr. Raúl GarréSubsecretario de Gestión y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Dr. Gustavo PalmieriSubsecretario de Delitos Complejos y Lucha contra la Criminalidad Organizada Sr. Miguel RoblesSubsecretario de Planeamiento Estratégico de la Seguridad Lic. Juan Estanislao López ChorneSubsecretaria de Planeamiento Logístico y Presupuestario de la Seguridad Dra. Liliana BantiSubsecretaria de Prevención del Delito y la Violencia Mag. Cecilia Ales
  • Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES)Directora Nilda GarréSecretario Ejecutivo Gustavo SibillaSecretario Académico Pablo Bulcourf Cuadernos de Seguridad Directora Nilda Garré Secretario de Redacción Ernesto Bruggia Consejo Editorial Cecilia Ales Pablo Bulcourf Ana Clement Gustavo Sibilla José Manuel Ugarte
  • Cuadernos de Seguridad / Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad SUMARIO Nº 14 - 09/2011 Ministerio de Seguridad Año: (2011) - Editorial Buenos Aires: Ministerio de Seguridad, 2011- 16x24 cm por Nilda Garré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Directora: Nilda Garré Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas. ISSN 1850-3675 por Eugenio Raúl Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I. SEGURIDAD PUBLICA- La política comparada de las reformas policiales en América Latina: contri- buciones analíticas para el caso argentino. por Facundo Salles Kobilanski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Cuadernos de Seguridad Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre© Copyright 2011 narcotráfico, tráfico de armas y de personas. por Gabriel Kessler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53PropietarioMinisterio de Seguridad Las TIC y su relación con la seguridad ciudadana: un marco de análisis a laGelly y Obes 2289 problemática.1425 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina por Alejandro Prince y Lucas Jolias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Tel. (54) 11-4809-1600www.minseg.gob.ar La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfo-www.inees.gob.ar que de derechos humanos. por Juan Faroppa Fontana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Registro de la propiedad intelectual Nº 523.976Cuadernos de Seguridad es una publicación de distribución gratuita. El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciuda-Los artículos publicados con firma expresan sólo la opinión de sus autores. dana: el caso de País Vasco desde la teoría agnóstica de la pena.El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura de Cuadernos de por Matías Bailone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Seguridad. La importancia de comparar las políticas de seguridad pública.Todos los derechos reservados por Sergio Caplan y Lisandro Gómez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Impreso en la Argentina Hacia una radiografía mundial de la violencia.Printed in Argentina por Carlos Escudé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
  • Reseñas BibliográficasLa palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar | Eugenio RaúlZaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios en la Argentina.Crímenes de lesa humanidad | Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut . . . . . . . . 164El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito | Gabriel Kessler . . 168Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública | Dominique Monjardet . 171Documentos de GestiónEl Ministerio de Seguridad en su primer año – Diagnóstico y AccionesRaúl Alberto Garré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177AnexosDecreto 1993/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197Decreto 2009/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209Decreto 723/2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243Acuerdo para la Seguridad Democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253Declaración Bellagio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
  • Editorial Poder presentar catorce números en una publicación continuada en for-mato libro es un logro significativo en el medio editorial argentino, más aúnpara el ámbito público, sujeto a los vaivenes constantes de la gestión y a la ro-tación de funcionarios. Por eso es una gran satisfacción presentar este nuevovolumen de Cuadernos de Seguridad, representando un reflejo de la importanciacentral que el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner asigna a la proble-mática de la seguridad ciudadana. En Diciembre de 2010, nuestra Presiden-ta tomó la estratégica decisión de jerarquizar la respuesta estatal en la luchacontra el delito creando por primera vez en la historia argentina una carteraexclusiva para el gobierno de la seguridad a nivel nacional, e instruyendo trasello el inicio de un proceso integral de modernización de las fuerzas policialesy de seguridad. Tomando como valiosa referencia los consensos políticos y académicossurgidos en el Acuerdo para la Seguridad Democrática, el Ministerio de Seguridadde la Nación impulsa desde su creación un proceso de transformación es-tructural en el ámbito federal que pretende establecer una clara gestión civilde la política de seguridad en todas sus dimensiones, jerarquizando la carreraprofesional policial y dotando a las fuerzas de la formación, el equipamiento yla tecnología necesarias para un efectivo ejercicio de sus responsabilidades. Lanecesidad de orientarnos mediante una clara planificación estratégica, tantode los aspectos humanos como materiales, permite pensar en la seguridadcomo una verdadera política de Estado, inserta en un modelo de país con plenavigencia de los derechos humanos, justicia social y equidad. Es indispensableconceptualizar a la seguridad no cómo el instrumento de cristalización de unorden determinado sino como la construcción efectiva de la posibilidad deejercer esos derechos por parte de los ciudadanos, con grados crecientes deautonomía. Tal como reza el lema de nuestro Programa Nacional de Partici-pación Comunitaria, la Seguridad es un Derecho para el Ciudadano, un Deberpara el Estado y es Obra de Todos. Dentro de la estructura del actual Ministerio hemos creado el Instituto Na-cional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) cuya responsabilidad espromover estudios de alto nivel en materia de seguridad interior integrando alos expertos en la materia y vinculando a las universidades y centros de estu- 13
  • Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675 Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas dios provinciales y nacionales. Una visión integral de la seguridad no es para nosotros un enunciado sino que requiere del trabajo articulado de expertos ► Eugenio Raúl Zaffaroni ► Profesor titular emérito e investigador de la Universidad de de diferentes ámbitos y disciplinas. La gestión pública debe basar sus acciones Buenos Aires (UBA). en un diagnóstico adecuado de nuestra compleja realidad; pero asimismo es cierto que desde los ámbitos científico-académicos también se requiere de una orientación hacia los grandes problemas nacionales y de un fuerte com- ¿Qué esperamos reunidos en el foro? promiso con la sociedad que en definitiva es quién financia estas actividades. Es a los bárbaros que hoy llegan. El trabajo cotidiano no es fácil, los obstáculos son inmensos, ahí radica nues- ………………………………………. tra responsabilidad y nuestro desafío. ¿Por qué empieza de pronto este desconcierto Una de las primeras tareas encomendada al INEES ha sido precisamente y confusión? (¡Qué graves se ha vuelto los rostros!) dar continuidad a Cuadernos de Seguridad. Creemos que el presente número ¿Por qué las calles y plazas a prisa se vacían expresa claramente, desde el plano del conocimiento, una visión interdisci- y todos vuelven a casa compungidos? plinaria de la seguridad ciudadana. Los artículos que componen este número Porque se hizo la noche y los bárbaros no llegaron. provienen de campos diferentes de las ciencias sociales, expresando también Algunos han venido de la frontera orígenes institucionales y concepciones filosóficas diversas. Hemos decidido Y contado que los bárbaros no existen. también incorporar para este número nuevas normas de calidad editorial en ¿Y qué va a ser de nosotros ahora sin bárbaros? concordancia con el Caicyt del CONICET; elevando así el nivel académico Esta gente, al fin y al cabo, era una solución. de la publicación. Los Documentos incorporados permitirán que los lectores obtengan un panorama de las transformaciones mencionadas expresadas en Konstantino Kavafis (Esperando a los bárbaros) sus normativas y reglamentaciones. Ahora queda la lectura y, por cierto, la retroalimentación crítica necesa- 1. Los orígenes del Estado moderno y la cuestión de la seguridad ria, aspecto también fundamental en una publicación de este tipo. Al igual pública que la concepción sobre la seguridad que cultivamos y nos orienta, Cuadernos de Seguridad pretende ser una construcción colectiva que enriquezca nuestra No hay ninguna teoría del Estado que no destaque la importancia de la comprensión de un fenómeno que impacta de manera directa en la calidad de seguridad pública como cuestión constitutiva del Estado. Como menciona vida de los argentinos. Beck “las sociedades presuponen –política y teóricamente- el dominio estatal Nilda Garré del espacio-. Lo cual quiere decir que le visión sociológica resulta de autoridad Directora ordenadora –orden y violencia- del Estado Nacional (Beck, 1997: 46). Es por ello, que esta temática se encuentra presente en toda la teoría sociológica y política desde la modernidad, pasando por las obras contractualistas de Tho-14 mas Hobbes y John Locke, hasta las conceptualizaciones de Marx, Durkheim 15
  • Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas y Weber, podemos encontrar este elemento como un atributo fundante el determinar la pena que deberá aplicarse a las diferentes infracciones ejecuta- Estado moderno. En El Leviatán, Thomas Hobbes, justifica el nacimiento das por los componentes de esa sociedad, según piense que se merecen. Este del Estado sosteniendo que “el fin de esta institución es la paz y la defensa de es el poder de realizar las leyes. También dispone de la capacidad de castigar todos, y como quien tiene derecho al fin lo tiene también a los medios, corres- cualquier daño causado a uno de los miembros por alguien que no es” (Locke ponde de derecho a cualquier hombre o asamblea que tiene la soberanía, ser 1997: 103). Por consiguiente, el poder punitivo en cuestiones de seguridad in- juez, a un mismo tiempo, de los medios de paz y de defensa, y juzgar también terna viene a ser también para la perspectiva liberal un elemento constitutivo acerca de los obstáculos que se oponen a los mismos” (Hobbes, 2001: 143). del moderno Estado Nación. Así la seguridad interna, es el fundamento del pacto originario que realizan los En el pensamiento de Marx y Engels, la noción de Estado aparece poco individuos para salir del pobre estado de naturaleza en donde no hay derecho desarrollada, pero sin embargo comparte el atributo de reconocer el ejercicio alguno. Justamente, el derecho de naturaleza que protege el Estado, en virtud de la violencia como atributo definitorio, en consonancia con los postulados del cual se realiza el pacto es salvaguardar la propia vida, y es por ello que el de Weber. Según la definición más generalizada de Estado, que es la acuñada medio más apto que les da la razón a los individuos es la celebración de un por este último el Estado es toda empresa que ha conseguido con éxito el contrato en donde instituyen un gobierno. monopolio legítimo de la violencia al interior de un territorio determinado. Con John Locke (1632-1704), padre del liberalismo político inglés, surge La utilidad de la definición del sociólogo alemán es que podemos encuadrarla una nueva corriente filosófica que va a reducir los límites de lo público y la como “mínima”, en virtud que caracteriza al Estado por el componente es- acción Estatal. Los presupuestos son contrarios a las teorías absolutistas de pecífico que lo define. A seguir, explicamos en más detalles estos atributos. Hobbes. Para este pensador en los momentos pre-estatales hay una sociedad Así, como mencionan Marx y Engels en el Manifiesto comunista “la bur- civil (no es un Estado de guerra) y encontramos una serie de derecho que guesía suprime cada vez más el fraccionamiento de los medios de producción, él denomina “naturales”, entre los que subraya el de la vida y la propiedad de la propiedad y de la población. Ha aglomerado la población, centralizado privada. Postula que los hombres viven en este Estado de naturaleza en una los medios de producción y concentrado la propiedad en manos de unos situación de paz y sometidos a leyes naturales que surgen de la razón. Los pocos. La consecuencia obligada de ello ha sido la centralización política. hombres salen a través del pacto social del estado de naturaleza porque no Las provincias independientes, ligadas entre sí casi únicamente por lazos fe- existe allí justicia imparcial que asegure los derechos naturales y por la nece- derales, con intereses, leyes gobiernos y tarifas aduaneras diferentes han sido sidad de proteger la vida y la propiedad contra los atentados de transgresores consolidadazas en una sola nación, bajo un solo Gobierno, una sola ley, un solo desean los bienes de los hombres laboriosos e industriosos que viven en paz. interés nacional de clase y una sola línea aduanera” (Marx y Engels 1994: 36). El fundamento de este Pacto es salvaguardar estos derechos naturales que no En esta obra se acuña la visión de Estado como la herramienta de opresión están garantizados en un Estado de naturaleza. Si dicho Pacto es violado por de una clase sobre la otra. Esta sostiene que el componente específicamente la autoridad pública que resultó de la voluntad de los ciudadanos, se vuelve al político de la dominación es la violencia, dado que la coerción es el medio que estado de naturaleza. La autoridad se sostiene en tanto asegure los derechos utiliza la clase dominante para subyugar a las clases oprimidas. naturales que el individuo buscó proteger al entrar en la sociedad. Por ello, el Tanto para Marx y Engels, como para Weber, hay una relación intrínseca escocés sostiene una visión de Estado como la expresión de una comunidad entre capitalismo, Estado moderno y ejercicio de la violencia: no existe uno y no como la voluntad de un soberano que aparece en Estado Absolutista. sin el otro. Dentro de la perspectiva marxista, a cada modo de producción se16 De esta manera afirma que “el Estado viene a disponer de autoridad para le corresponde una superestructura política. En el caso del modo de produc- 17
  • Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas ción capitalista, la superestructura capitalista, el Estado burgués será el que un recorte. Esto genera un “pánico moral”, que hace que los individuos vivan mantendrá la dominación mediante el ejercicio de la violencia mediante una en un mundo paranoide, en donde se habilitan discursos políticos de tipo institución autónoma. Así como los obreros son expropiados de los medios represivo, como son los ejemplos de Italia y Gran Bretaña. de producción, los capitalistas son expropiados de los medios de coerción. A A diferencia de lo que ocurría en las antiguas sociedades de masa, donde la diferencia de los Estados feudales en donde el señor feudal contaba con mili- política manejaba la comunicación -un ejemplo claro fueron los totalitarismos cias particulares, en el Estado burgués lo que encontramos que hay un tercero de entreguerras, que se basaron en una amplia propaganda y construcción de que es el Estado –a través del aparato represivo de Estado- quien se encarga la realidad apoyada en los medios de comunicación-; en la actualidad vemos de garantizar el orden y ser el garante mediante la violencia de la propiedad una inversión de los términos, ya que lo mediático maneja lo político. “El con- privada de los medios de producción. Weber, por su parte sostendrá que la trol de la información y el entretenimiento, mediante ello, de las opiniones e moderna administración burocrática, será un prerrequisito para que se desa- imágenes ha sido, a lo largo de la historia, el instrumento de sostén del poder rrolle el capitalismo, en tanto y cuanto se requiere una administración racional estatal, que se perfeccionaría en la era de los medios de comunicación de ma- que mantenga el orden y desarrolle una capacidad extractiva que garantice el sas” (Castels, 1999: 282). En términos de agenda pública, son los medios los funcionamiento del aparato burocrático. Como menciona Saín la rama del que construyen “issues” y colocan temas en agenda política. Esta tendencia, aparato estatal encargado de mantener el orden capitalista son las policías, tiene su epicentro en el caso estadounidense, en donde puede advertirse un al postular “más allá de la enorme variedad de formatos organizacionales y claro proceso de endurecimiento del sistema penal, contando en la actuali- funcionales que ha adquirido históricamente, la policía moderna constituye la dad con más de 2 millones de reclusos en sus cárceles. Siguiendo a Jonathan institución encargada de velar por el mantenimiento del orden público my la Simon se rastrea el comienzo de esta tendencia durante la presidencia de seguridad de los ciudadanos, a las órdenes de las autoridades políticas, a través Johnson, robusteciéndose en los años 70. Hay factores endógenos de la polí- del desarrollo de un conjunto de labores que giran básicamente en torno del tica que explican esta tendencia. El desprestigio del Senado Norteamericano control del delito y los desórdenes públicos (Saín, 2007: 75). produjo el surgimiento de los gobernadores como figuras de la política na- cional, los cuales son más proclives a adoptar políticas de seguridad como las 2. Delito, criminología y forma de Estado que llevan a cabo en sus distritos, de carácter represivo. En el siguiente gráfico podemos advertir la evolución de la tasa de encarcelamiento en los Estados Una primera observación que podemos realizar es que la criminología des- Unidos a partir de 1928. de la perspectiva jurídica ha tenido muchas deficiencias a nivel teórico y em- pírico y ha causado mucho daño en la construcción del objeto de estudio. La “criminología académica” ha incurrido en muchos errores, como la antropo- logía física criminalística, y el abordaje del delito privado como tema central de indagación. Por consiguiente es menester desnaturalizar los supuestos de esta ciencia, en un intento por construir una manera de abordar la realidad. Siguiendo los marcos teóricos de Berger y Luckmann afirma que la “realidad del delito” es una construcción social, que en los tiempos actuales está domi-18 nada por los medios de comunicación. Esa realidad es una imagen y por ende 19
  • Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas Gráfico 1: Tasa de encarcelamiento bajo jurisdicción estatal y federal por cada 100.000 la emisión monetaria, generará un efecto multiplicador en la economía, que habitantes en los Estados Unidos desde 1925 hasta 2008* traccionará la demanda, y por lo tanto se impedirán los efectos recesivos. Si bien esta expansión de la oferta monetaria y el gasto público traen inflación, 1000 el mismo será contrarrestado por el crecimiento económico. Por otro lado, 900 800 HOMBRE el pasaje de la economía de la oferta implicó la regulación del desempleo MUJER 700 TASA DE mediante el aumento de la obra pública y la intervención en el mercado de 600 500 ENCARCELAMIENTO trabajo, lo cual trajo un aumento de los asalariados dentro de la distribución 400 300 del ingreso. Así el Estado es quién mediante la planificación y la asignación de 200 recursos en la economía es quién administrará la racionalidad al capitalismo. 100 0 Tras la Segunda Guerra Mundial, el enfrentamiento entre la Unión Soviéti- ca y los Estados Unidos, configuró un escenario bipolar en donde el bloque 19 5 19 8 78 19 5 28 31 19 4 37 19 0 43 19 6 49 52 19 1 64 19 7 70 73 19 5 81 19 4 86 19 9 19 2 94 20 7 20 0 20 3 06 5 5 2 3 4 4 6 6 7 8 8 9 9 0 0 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 occidental fue hegemonizado por el liderazgo estadounidense. Para dotar de * Los datos del gráfico no incluye los presos en las cárceles. mayor legitimidad y viabilidad a las economías centrales, esta nueva potencia Fuente: Bureau of Justice Statistics. aplicó el Plan Marshall (una oferta de crédito para la reconstrucción de los países que habían quedado devastados por la guerra) en aras de atraer a los países de Europa Occidental a su órbita. Como menciona Hosbawn: Las explicaciones son complejas, pero dentro de un marco más general po- “Se produjo una reestructuración y una reforma sustanciales del capitalis- demos considerar el tipo de Estado como variable independiente del sistema mo, y un avance espectacular en la globalización y en la internacionalización penal. La hipótesis central es que hay dos modelos con sus especificidades: El de la economía. El primer punto produjo una ‘economía mixta’, que facilitó modelo de Estado de Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. a los Estados la planificación y la gestión de la modernización económica, Por un lado, el llamado Welfare State se comenzó a desarrollar con la crisis además de incrementar muchísimo la demanda. Los grandes éxitos económi- de los años 30, de la mano de Franklin Delano Roosevelt, en donde se gestó cos de la posguerra en los países capitalistas, con contadísimas excepciones un modelo inclusivo, basado en la incorporación de los individuos vía empleo (Hong Kong), son ejemplos de industrialización efectuada con el apoyo, la y de distribución del ingreso, asegurando un piso mínimo de condiciones de supervisión, la dirección y a veces la planificación y la gestión de los gobier- vida. Con la crisis de los años 30, se harán necesario otro tipo de Estado y nos (…). Al mismo tiempo, el compromiso político con el pleno empleo y -en el intervencionismo público impondrá otras reglas de juego, siendo la acción menor grado- con la reducción de las desigualdades económicas, es decir, un Estatal lo que pondrá racionalidad a la economía. Durante el período de en- compromiso con el bienestar y la seguridad social, dio pie por primera vez a treguerras va a surgir como producto de la honda recesión mundial el deno- la existencia de un mercado de consumo masivo de artículos de lujo que ahora minado Estado Keynesiano, el cual inspirado por la teoría económica de John pasarían a considerarse necesarios” (Hosbawn: 1997, 272). Maynard Keynes, planteará pasar de la economía de la oferta a la economía de El denominado “pacto de posguerra” implicó una combinación de capita- la demanda, en donde el rol del Estado el de contrarrestar las crisis cíclicas a lismo, democracia y pleno empleo. Esto implicó también un carácter redistri- partir del uso de la política fiscal, crediticia y monetaria. Dentro de este para- butivo que se articuló con un determinado régimen de bienestar y una distri-20 digma, el aumento de gasto público y del financiamiento del mismo mediante bución (primaria y secundaria) de la renta a favor de los asalariados; en donde 21
  • Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas el gobierno actuaba como un árbitro neutral entre el capital y el trabajo. Así, en el eje del sudeste asiático (Hong Kong, Corea, Malasia y Singapur) entre los años 1945 y 1973 se vivieron los “años dorados del capitalismo” o que registraron mayor crecimiento y una relocalización de las empresas “treinta gloriosos”. Si bien en todos los países se produjo una situación de transnacionales pleno empleo hacia los años 60, una redistribución del ingreso a favor de – La pérdida de la tasa de ganancia del sector industrial frente al sector ter- los trabajadores y un crecimiento económico, hubo diferentes variantes del ciario de la economía Estado de Bienestar. Al caracterizar los distintos tipos del mismo, podemos – La denominada “crisis del petróleo” iniciada en el año 1973, en donde la encontrar tres modelos de regímenes de bienestar siguiendo la clasificación de OPEP obligó a las compañías petroleras a aumentar los precios de forma Esping-Andersen (2000): los denominados liberal, conservador y socialdemócrata. drástica, por lo que el precio del petróleo se cuadruplicó desde 1974 hasta Podemos resumir las principales características de cada uno: 1) el modelo llegar casi a los 12 dólares por barril (75 dólares/m³). socialdemócrata e institucional, propio de los países escandinavos, caracteri- Estos factores produjeron una profunda crisis económica que se manifestó zado por una extensión universal de los servicios públicos, la vinculación de en el fenómeno de la “estanflación”, es decir la combinación de reducción de la la Seguridad Social y las pensiones más a la noción de ciudadano que a la de economía con aumento generalizado de precios. Producto de ello, comienza a trabajador y una amplia provisión pública de los servicios de atención a la crecer el paro y un aumento generalizado de la pobreza en los países centrales. familia; 2) el modelo continental corporativista, propio de los países como Así, empieza un gran cuestionamiento por parte de los sectores monetaristas Austria, Francia, Alemania e Italia, caracterizado por la vinculación de las y conservadores al Estado de Bienestar, al cual le atribuyeron la causa de la prestaciones sociales a la condición de trabajador, la debilidad de los servicios crisis. “Los neoliberales aducían que la economía y la política de la edad de de atención a la familia y la consiguiente carga para la mujer de la atención oro dificultaban (…) el control de la inflación y el recorte de los costes, que a los niños y los ancianos; y, finalmente 3) el modelo liberal y anglosajón, habían de hacer posible el aumento de los beneficios, que era el auténtico desarrollado en Estados Unidos y Reino Unido, en el cual la ayuda se centra motor del crecimiento en una economía capitalista. (…) Sostenían, la ‘mano en aquellos que se comprueba que no tienen medios, y las transferencias son oculta’ del libre mercado de Adam Smith produciría con certeza un mayor universales pero muy modestas. Cada uno de ellos es el resultado de la efecti- crecimiento de la ‘riqueza de las naciones’ y una mejor distribución posible vidad y la extensión de la protección que ejercen las políticas estatales frente de la riqueza y la renta; afirmación que los keynesianos negaban” (Hosbawn, a las contingencias del mercado, y del papel que cumplen las instituciones 1997: 409). Estos diagnósticos implicarán la traducción de gobiernos deno- privadas - familia, sindicatos, organizaciones de la sociedad - en proveer bie- minados “neoconservadores”, entroncados en la ideología del neoliberalismo. nes y servicios. La tipología se basa finalmente en la forma en que los países Centralmente, el proyecto reformista implicó volver a la racionalidad agrega- se agrupan alrededor de tres dimensiones: las relaciones entre el estado y el da de las acciones individuales, y por lo tanto requirió un retraimiento de la mercado, la estratificación y los derechos sociales. esfera estatal. Según Oszlak (1994) Los ejes de la reforma del Estado impli- Hacia, la década del 70 se van a producir una serie de acontecimientos que caron: 1) Privatizaciones de empresas públicas; 2) Desregulación y apertura van a marcar el agotamiento del modelo del Estado de Bienestar. Estos he- de la economía; 3) Desmonopolización; y 4) Descentralización. Esta última chos fueron los siguientes: fase configuró un nuevo escenario, en donde los procesos de globalización e – La crisis fiscal de los Estados Unidos, producto del excesivo gasto militar internacionalización de la economía, erosionan como producto de la refor- que derivó en la declaración de la inconvertibilidad del dólar en 1971. ma las capacidades de los Estados, al mismo tiempo que la constitución de22 – El surgimiento de los Nuevos Países Industrializados (NIC’s) ubicados bloques regionales y libre movilidad de factores hacen que los viejos Estados 23
  • Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas Nación, empiecen a ceder potestades, por un lado al mercado, y por otro lado articulado con un modelo de Estado. Así, podemos afirmar hay una relación a los gobiernos supranacionales. Esto genera interrogantes, sobre las herra- inversamente proporcional entre mejor distribución del ingreso y tasa de en- mientas con la cuentan a partir del nuevo contexto los países para intervenir carcelamiento del sistema penal. Por consiguiente, los países que poseen una en las cuestiones como la reducción de la pobreza, la distribución de la renta, distribución equitativa de la renta tienen menor número de presos por habi- el mercado de empleo, y la asignación de recursos en las economías, en aras tante que los países con distribución más inequitativa del ingreso. de revertir los procesos de exclusión que se vienen generando desde la década del 1980 y se reforzaron con el retiro del Estado de la regulación y el recorte 3. Estado Gendarme y criminología mediática de las políticas sociales. En términos conceptuales, podemos decir que el Estado abandona las fun- De esta manera el Estado Gendarme busca la construcción de un chivo ex- ciones de legitimación, en aras de la funciones de eficiencia. Así, “a un nivel piatorio, en el proceso de configuración de enemigos, y por lo tanto se debe descriptivo, podemos alegar que mantener tanto la legitimidad como eficien- recluir al grupo peligroso. Ese grupo peligroso es construido mediante la cia es una tarea primordial de los modernos regímenes democráticos y que socialización temprana por parte de los medios masivos de comunicación. diversas ramas e instituciones del sistema político se especializan en suminis- La principal herramienta con la que cuentan estos son las series policiales en trar uno de esos prerrequitos. (…) La necesidad de poner en práctica simultá- donde se muestra una imagen del americano medio, blanco que se presenta neamente ambas funciones tiende a causar ciertas deformaciones y tensiones como un héroe que se enfrenta al delito por fuera del sistema penal. En este que en los sistemas políticos deben resolverse mediante estrategias capaces de discurso, la burocracia, encarnada en los jueces entorpece y por lo tanto es reconciliar ambos requerimientos” (Offe, 1990: 118). Por consiguiente, con aliada del delito, motivo por el cual sortear y violar la ley para combatir el la crisis del Estado de Bienestar se abandona la función de legitimación pon- crimen es la tónica. Así si el ciudadano medio en el Estado de Bienestar es el derándose la función de la eficiencia, lo cual hace necesario un mayor énfasis trabador, en el Estado Gendarme es ciudadano medio es la “víctima”, la cual en el elemento represivo. Esto se cristaliza en el modelo de Estado Gendarme, es construida por los medios de comunicación. La figura de la víctima es un el cual tiene un fuerte componente excluyente y de coacción física. Esto se ícono de la criminología mediática, ya que se habilita en nombre del dolor a ancla en la tradición liberal y la nueva corriente conservadora que había sido que emita ciertos discursos que desprestigian el accionar lento de la policía y tan crítica del Estado de Bienestar. Como sostiene Rossiter, el punto nodal la justicia. del liberalismo conservador se anclará en una visión del gobierno inherente- Por consiguiente, es necesario descartar esta criminología mediática y cons- mente arbitrario e ineficiente, pero al mismo tiempo postulará que este “tiene truir una criminología académica con un abordaje teórico y metodológico de vitales funciones que cumplir en la sociedad industrial y reconocerá que la otro tipo. Para ello, es preciso partir del supuesto que la única realidad men- sociedad moderna es tan peligroso el vacío de poder como el abuso de poder” surable empíricamente son el número de muertos. Una indagación acerca de (Rossiter, 1986: 261). En esta nueva interpretación, se plasma un optimismo quién es principal asesino en la historia nos muestra la escalofriante conclu- en la comunidad, en donde la provisión de ciertos servicios sociales descansa sión que los Estados en funciones no bélicas mataron 3 veces más que todas en una combinación entre comunitarismo y mercantilización, articulado con las guerras juntas, poniendo como ejemplo a la KGB y la GESTAPO. Las un énfasis discursivo mayor en el orden. Este hincapié en el orden habilita fuerzas policiales, por consiguiente son la principal causa de asesinatos. Este el accionar represivo del Estado gendarme y por consiguiente el endureci- hecho fue relegado por la criminología académica, y por lo tanto es un error24 miento del sistema penal norteamericano. En definitiva, el sistema penal está teórico muy importante, ya que este campo disciplinar no se ocupó del ge- 25
  • Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas nocidio, que fue la principal causa de muertes en la historia de la humanidad. veniente de estas fuentes Como menciona Castels, “los flujos financieros de Por lo dicho es importante la investigación empírica sobre los delitos, y origen criminal, cada vez más importantes, son elementos claves para estimu- por consiguiente las ciencias sociales deben realizar un aporte a resolver estas lar o desestabilizar economías nacionales enteras, de tal modo que la política cuestiones que son muy importantes. Las políticas de prevención del delito se económica ya no puede gestionarse en muchos países y zonas del mundo deben basar en un diagnóstico de la situación a intervenir, y ello es la principal sin incluir este factor altamente impredecible. (Castels, 1999: 288). Por consi- falencia con que cuenta el estudio del delito en nuestro país: la ausencia de guiente, se estructura una problemática compleja en donde el sector produc- datos. Un ejemplo de ello, son los Estados Unidos, que cuenta con una acade- tivo más dinámico y lucrativo de la economía a escala global se corresponde mia que tiene muy desarrollada la investigación de campo en esta temática. En con la actividades ilegales, con una movilidad de factores y volumen mucho nuestro país, hay una sistemática política por parte de las fuerzas de seguridad mayor que la economía legal. Por ello, esta criminalidad de mercado cuenta y el sistema judicial para ocultar información, en virtud de lo cual se dificulta con la capacidad de desestabilizar países enteros de un día para otro si se retira la recolección de datos para la investigación. Luego sostiene que hay que dis- el flujo de dinero que manipula, complejizando el escenario y cercenando el cutir el modelo de policía, argumentando que hay que cercenar la autonomía abanico de opciones para su combate. A ello se suma su enraizamiento con de las fuerzas de seguridad. las actividades legales, que denominaremos “teoría de los grises” y su vincula- En la criminología mediática se construye una imagen del delincuente que ción con el poder político. Castels, ilustra en su libro “La era de información” es el joven de barrio bajo (villa, favela), lo cual habilita discursos a favor del este proceso con el caso mexicano en la década de los 90, mostrando como descenso de la edad de imputabilidad y el endurecimiento de las penas. Este la penetración de la economía del narcotráfico contribuyó a desestabilizar los argumento se ancla en la visión de la derecha que ve a la autonomización de vestigios de institucionalización del régimen príista. las policías como una respuesta a la falta de efectividad del sistema punitivo La legalización de las actividades criminales, entre las que se destaca el tráfi- que considera el accionar policial y penal como la única solución a la pro- co de drogas haría disminuir una tasa de ganancia que hoy en día es enorme, blemática del delito. Como menciona Saín, “esa impronta punitiva centra su dado que la demanda de bienes y servicios criminales es inelástica, lo que atención exclusivamente en los delitos violentos y/o en los delitos contra la genera una competencia monopólica. Al mismo tiempo el volumen de dinero propiedad, generalmente cometidos por delincuentes rústicos pertenecientes que mueve la economía criminal es muy grande como para retirarlo del mer- a las clases bajas. Y, en ese marco, es habitual el reclamo por crimininalizar a cado sin producir un cataclismo económico en el globo. El caso de México los delitos de esta índole cometidos por menores, proclamando un serie de re- es el más comentado, ya que su cercanía con EE. UU. lo convierte en un país formas penales basadas en la baja de la imputabilidad penal” (Saín, 2010: 60). productor y de paso muy importante. Podemos destacar como positivo que Otra cuestión de la criminología es el peso que tiene la economía criminal, Argentina no sea todavía un gran consumidor, productor de esos bienes y ser- que se encuentra globalizada. Podemos afirmar que hay una “criminalidad de vicios; al mismo tiempo que se encuentra geográficamente lejos del principal mercado”, en donde hay una demanda de bienes y servicios ilícitos crecien- demandante. ♦ tes con una tasa de rentabilidad extraordinaria. Esta economía criminal se encuentra estructurada en una división internacional del trabajo, en donde hay países que demandan esos bienes y servicios, otros que los producen y transportan. En nuestros días, Estados Unidos es el principal centro de26 acumulación de la renta de la economía criminal y del lavado de dinero pro- 27
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  • Eugenio Raúl Zaffaroni Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675 Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina nuestro país. La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina: algunas contribuciones Palabras Clave: Seguridad Pública - Criminología - Estado de Bienestar - y lecciones desde la ciencia política Estado Gendarme. ► Facundo Salles Kobilanski ► Investigador del Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA); becario doctoral del CONICET; maestrando de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Abstract This article describes the different notions of the concept of “State” from 1. Introducción the various schools of thought and throughout history, linking them, in turn, with public security as a constituent part of it. Considering the type of the La reforma policial cómo fenómeno de interés constituye un tópico de in- State, the central hypothesis shows the existence of two distinct models: The vestigación relativamente reciente en el campo de la política comparada, y model of the Welfare State and the Police State model. Thus, the characte- más en particular si circunscribimos geográficamente dicho campo a América ristics of both models are analyzed to describe then the current situation of Latina (Bailey y Dammert 2006; Fruehling 2003). Se trata antes que nada de our country. un fenómeno relativamente reciente, y del cuales la información disponible tiende a ser incompleta (Fruehling 2003: 31 y 2009, Ungar 2011: 48-54).1 Keywords: Public Safety - Criminology - Welfare State - Police State. Por esa razón advertimos que es una variable dependiente aún en vías de desarrollo, por lo que la incipiente literatura aún evalúa cuál es el grado de generalización que pueden tener los argumentos sobre su iniciación y el resul- tado final de las reformas policiales (Eaton 2008; Davis 2006, Fuentes 2005, Moncada 2009). Precisamente es en el resultado final en el que la literatura encuentra el principal acicate para investigar las reformas en América Latina, y en Argentina en particular. Esta inquietud puede condensarse en el siguiente interrogante: ¿Por qué los actores políticos en América Latina usualmente no consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen? 1. La escasa disponibilidad de la información sobre la ac- los que le dimos de baja, estoy convencido que podrían tividad policial no representa un problema sólo para los haber continuado, pero que subordinados a una estructura investigadores, sino sobre todo para los actores políticos, de la que ellos eran parte por acción u omisión.” (Entre- dado que magnifica la incertidumbre presente en todo vista personal, 28.09.2011). La falta de acceso de los ciu- proceso de reforma. De acuerdo a Luis Lugones, inter- dadanos a la información que el Estado debe proveer es ventor de la policía bonaerense señala los costos de las también un impedimento para que la policía pueda rendir medidas iniciales: “Se tomaron algunas medidas generales cuentas en el contacto cotidiano con la ciudadanía. Para por no contar con la información adecuada […] La deci- una experiencia exitosa de la promoción del acceso a la sión de pasar a todos los comisarios-inspectores y comi- información en la ciudadanía y la formación de bases de sarios mayores fue una decisión tomada con base en la apoyo pro reforma “desde abajo,” ver el trabajo de Eduar-30 imposibilidad de decidir quién tenía una actitud y quien tenía otra. […] E insisto: algunos de los funcionarios a do Moncada (2009) sobre los mecanismos de rendición de cuentas en la reforma policial bogotana. 31
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... Dado el carácter federal de la estructura de gobierno que tiene Argentina, instituciones educativas como el Instituto Universitario de Seguridad Pública los gobiernos provinciales cuentan constitucionalmente con la prerrogativa (IUSP) mendocino de 1999, como así también la Dirección Provincial de de contar con sus propias policías. Las policías provinciales agrupan en su Asuntos Internos (DPAI) santafesina de 1998, o bien los programas de parti- conjunto aproximadamente el 62% de la totalidad de los efectivos que con- cipación comunitaria como los Foros de Seguridad bonaerenses y el Progra- centra el sistema policial argentino federal, lo que implica contar a las fuerzas ma de Seguridad Municipal de la ciudad de Santa Fe, ambos también de 1998. policiales federales dependientes del gobierno nacional (Saín 2008: 124).2 Tras En esta simple enumeración de cambios institucionales se puede observar la transición hacia el régimen democrático en 1983, toda el sistema de fuerzas que las reformas policiales puede encararse desde distintas dimensiones: la de seguridad fueron traspasadas a las autoridades civiles (Saín 2008). Así es reformulación de la cadena de mando, la descentralización funcional y te- que el control de las policías provinciales fue devuelto a los gobernadores rritorial, la formación la de rendición de cuentas comunitaria e institucional democráticamente electos. Sin embargo, los gobiernos provinciales no tenían (Arslanián 2008, Foehrig y Pomares 2004, Saín 2008, Eaton 2008: 11-12).5 incentivos para hacerse dedicar recursos políticos al desarrollo de la seguri- Esto se tradujo asimismo en una variedad de paquetes reformistas aplicados dad como dominio de política pública, sobre todo porque la atención de la sobre las agencias policiales provinciales acontecidas en el transcurso de las opinión pública estuvo focalizada netamente en el afianzamiento del control últimas dos décadas. Esta variedad de reformas policiales demanda un mayor civil sobre los militares (Eaton 2008; Kessler 2010).3 Es por eso que durante esfuerzo tipológico por parte de la literatura. Aquí esbozaremos una distin- las primeras administraciones democráticas las policías provinciales mantu- ción entre reformas policiales amplias y reformas policiales segmentadas.6 vieron relativamente intactos los principios organizativos que las caracteri- Algunos gobiernos provinciales plantearon paquetes de medidas reformistas zaron estructuralmente desde su emergencia: corporativismo y connivencia que abarcaron todas las dimensiones mencionadas de la reforma policial y que con el poder político de turno (Andersen 2003, Kalmanowiecki 2006; Pereira fueron iniciados en su conjunto, sin variación temporal entre dichas medidas, y Ungar 2004). Esto generó lo que Marcelo Saín denomina el “autogobier- como es el caso de las policías bonaerense y mendocina. Mientras tanto, otros no policial:”la institución policial contó con amplios márgenes de autonomía gobiernos provinciales se manejaron con paquetes que abarcaban una gran para autoregirse orgánica y funcionalmente y, desde allí, ejercer el gobierno de parte de las dimensiones de la reforma policial, pero que fueron implementa- la seguridad pública general.” (2002).4 das con distancia temporal entre sí, como es el caso de la provincia de Santa Posteriormente sólo algunas provincias pondrían en entredicho la conti- Fe. En otros casos, los gobiernos provinciales optaron por aplicar algunas de nuidad institucional de sus policías. En nuestro país, así como en otros países estas medidas en forma específica y segmentada, dejando algunas de estas de América Latina, la corriente reformista de las instituciones policiales ha dimensiones sin reformar. Este fue el caso de las reformas segmentadas del expresado un repertorio variopinto de medidas transformadoras emprendi- sistema policial de Córdoba. Salvo el caso cordobés y el caso santafesino, cuya das por gobiernos a nivel subnacional: desde la creación de policías como la reforma parece haber tenido un carácter intermedio entre la segmentada y la Policía Buenos Aires 2 de 2004 para el área metropolitana del Gran Buenos amplia, los casos restantes –Buenos Aires y Mendoza- serán considerados Aires o la reciente Policía Caminera cordobesa de 2008, hasta la creación de como reformas policiales amplias. Ambos casos de reforma policial amplia 2. Las fuerzas de seguridad que operan a nivel federal Brunati, ver “La historia de un precursor,” Página/12, 5. Los lineamientos de las reformas policiales en los casos participación comunitaria a nivel vecinal y municipal (o son las siguientes: la Gendarmería Nacional Argentina 11/04/2004. bonaerense y mendocino fueron los siguientes: introdu- departamental)-; Y por último, ambas reformas intentaron (GNA), Prefectura Nacional Argentina (PNA), Policía Fe- 4. Para una crítica de la idea de autogobierno policial de cir en la cadena de mando la conducción civil, desplegar plantear una apuesta a largo plazo de recambio cultural deral Argentina (PFA) y la más recientemente creada Poli- Saín como una adaptación errónea del concepto de au- distritalmente a las fuerzas policiales, establecer una sepa- controlando la formación policial mediante la formación32 cía de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Todas estas fuerzas son dependientes del flamante Ministerio de Seguridad de tonomía militar al campo de las instituciones policiales, ver el trabajo de Sabina Frederic (2008: 67-89). Si bien ración funcional de sus misiones investigativa y preven- tiva y promover la participación ciudadana como input de institutos educativos y de asesoramiento, así como tam- bién con el trabajo en tándem con centros universitarios 33 la Nación desde diciembre de 2010. Ver “Cristina Kirch- el punto de Frederic tiene que ver con que el ámbito de de las políticas de seguridad pública local. Se crearon en (Eduardo Estévez, 6S PU, 25-01-2010, AHO-IIGG-UBA; ner anunció la creación del Ministerio de Seguridad,” La formación policial tanto formal como informal transcurre ambos casos entramados institucionales que contempla- Alejandro Salomón, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGG- Nación, 10/12/2010. en constante relación a diferentes actores sociales e insti- 3. Existieron antecedentes de purgas e planteos reestruc- tuciones políticas y no en forma autónoma, es importante ban un mayor control político de los poderes ejecutivo UBA; José Manuel Ugarte, 6S 2P y 7S PU, 6S 2P y 7S PU, turadores por parte de Subsecretarios en el área de Se- considerar que, si lo comparamos con otras instituciones y legislativo provinciales –Consejos Provinciales de Se- 04-05 y 14-05-2010, AHO-IIGG-UBA). guridad provincial, como es el caso de Eduardo de La- estatales, las instituciones policiales tienen un poder de guridad Pública, Policías de Seguridad, Seguridad Vial y 6. Es importante señalar que estos son aportes de la fase zzari (González 2005: 63-64). También hubo un intento veto peculiar frente a una reforma que afecte sus intereses de Investigación Judicial, Servicio de custodia y traslado explotaratoria de una investigación propia, y por lo tanto temprano de reformar la policía bonaerense cuando Luis corporativos, lo que efectivamente le permite a la policía de detenidos–; una mayor rendición de cuentas vertical aún se constituye en una aproximación al fenómeno de Brunati estuvo a cargo del Ministerio de Gobierno pro- operar en un marco de autonomía frente a las autoridades de la institución policial con la sociedad – Auditorias y las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina. vincial en la administración de Antonio Cafiero. Sobre civiles. tribunales de Ética Policial- así como también de tipo ho- la experiencia del intento de restructuración policial de rizontal con los intendentes y los ciudadanos –foros de
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... afrontaron instancias de reversión, en las que los actores políticos tomaron la La formación de los estados latinoamericanos no estuvieron exentos de la decisión de volver atrás el proceso reformista en forma parcial o total. exposición a conflictos bélicos pero, a diferencia de lo que ocurrió en Europa, En lo que resta de este trabajo, definiremos en primer lugar qué es una el enemigo provenía desde el interior del territorio, y no desde fuera. Por ello reforma policial amplia y cómo puede entenderse como un caso de reforma es que la especialización de la seguridad pública de las policías en América administrativa, a pesar de las particularidades que ofrece la institución policial Latina en general tiene una fuerte impronta militar en sus prácticas cotidia- respecto a otras instituciones del Estado. En la segunda sección, revisare- nas, sesgada hacia una mayor preponderancia de la necesidad de proteger al mos la literatura comparada sobre la política de las reformas policiales en Estado de los enemigos internos, que de proveer protección y reconocer los América Latina para describir las respuestas que se sugieren para explicar derechos de los ciudadanos (Fruehling 2003: 34-35; Kalmanowiecki 2003). por qué las reformas policiales fallan en su implementación en Argentina y En síntesis, los Estados latinoamericanos no se vieron incentivados a per- América Latina. Repasaremos también por qué la iniciación de las reformas trecharse de la misma forma que los Estados europeos de instituciones que policiales se constituye aún en un enigma para la literatura existente. Para con- garantizaran la protección de un orden interno a través de instituciones que cluir, destacamos algunos enigmas y cuestiones sin explicar por la literatura no buscaran destruir al enemigo, sino adecuarse crecientemente al estado de existente, y sugerimos algunas líneas de investigación hacia el futuro. derecho (Centeno 2003: 344). Esto llevó a una marcada militarización de la policía y la seguridad interior por las necesidades centralizadoras de los apa- 2. Las reformas policiales amplias como reformas eminentemente ratos estatales nacionales en América Latina, lo que también se reprodujo a administrativas nivel subnacional. En América Latina el desempeño policial afecta por lo tanto la relación La policía es una institución clave en cualquier régimen político (Bayley entre el Estado y sus ciudadanos mucho más tangiblemente que el de cual- 1985: 139). ¿Cómo entonces no concebir la reforma policial como una re- quier otra institución. Si bien no tiene la capacidad de generar una amenaza forma fundamentalmente administrativa? Si definimos que el Estado es una golpista hacia un gobierno democrático, su presencia en la sociedad puede institución política de actividad permanente que detenta de forma legítima tener efectos cruciales sobre la efectividad del estado de derecho democrático y exclusiva el monopolio del poder de la coacción para el mantenimiento (Call 2002, Fruehling 2003: 32, Tanner 2000: 102). Para muchos ciudadanos del orden vigente en un territorio delimitado (Weber 1964: 43-45), la policía de los sectores populares en las sociedades latinoamericanas, las prácticas po- acompaña la formación del aparato estatal. Esto sucede en la medida en que liciales definen si sus derechos legales básicos como el derecho a la vida es el desarrollo de la capacidad estatal de extracción por medios bélicos tiene protegido o no (O’Donnell 2001: 607-608). Cualquier esfuerzo reformista en como consecuencia no intencionada el desarrollo de un entramado organiza- cional que permite que se regularicen las actividades económicas al interior torno a las policías lidia entonces con la siguiente contradicción: la ciudadanía del territorio a través de la protección estatal desde las fronteras hacia dentro. no solamente necesita ser protegida por la policía, sino que también precisa Si esa capacidad estatal de extracción por medios bélicos se torna efectiva, de protección frente a la misma policía. De este modo, son las instituciones entonces los gobernantes fomentan la creación de una fuerza policial que se estatales cuyas prácticas más definen la presencia del Estado en la esfera pú- especializa en el ejercicio del mantenimiento de la seguridad pública mediante blica y en el despliegue del estado de derecho democrático (Ungar 2003: 63- un ejercicio no bélico del monopolio de la coerción estatal al interior de un 118). Siguiendo esta lógica argumentativa, la exclusión legal de los militares de país, desplazando a las fuerzas armadas hacia la esfera de la defensa exterior cualquier tipo de misión de seguridad interna a partir de las Leyes 23.554 de34 (Tilly 1992: Fruehling 2003: 33). Defensa Nacional y 24.059 de Seguridad Interior, el marco legal garantiza que 35
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... la militarización de las fuerzas de seguridad interior está de jure terminante- rendición de cuentas (que incluye tanto mecanismos de rendición de cuen- mente prohibida. Como condición necesaria para una reforma policial amplia ta horizontales hacia la sociedad y verticales hacia los poderes legislativo y debemos contar con una división de trabajo estricta y mutuamente excluyente judicial).8 Las reformas policiales constituyen entonces un tipo de reforma entre fuerzas de seguridad y fuerzas armadas.7 administrativa en los que los políticos electos “re-escriben” el contrato con En términos de lo que se denominó en la región reformas del Estado o las instituciones policiales, desde un modelo centralizado y centralizado en la reformas administrativas –reformas de segunda generación- durante la se- capacidad de arresto hacia un modelo orientado hacia un modelo más integral gunda mitad de los años 1990 (Kaufman 1999, Heredia y Schneider 2003), las que genere una disposición interna y una mayor flexibilidad de la estructura reformas policiales son un fenómeno importante a ser estudiado porque jus- hacia la solución de problemas que supere la tradicional tríada de patrullaje, tamente ponen entonces a prueba la capacidad administrativa de un Estado detención e investigación (Ungar 2011: 6). que, habiendo sido sometido a una serie de transformaciones estructurales, De esta forma, limitamos los casos de reformas policiales amplias a las uni- debe reformular sus estrategias para mantener el orden vigente. Esto tuvo dades subnacionales en países como la Argentina, que cuentan con “sistemas como consecuencia la reducción del tamaño del aparato estatal, la privatiza- de soberanía dual,” es decir, países con sistemas federales, en los que algu- ción de empresas públicas, la desregulación de áreas de mercado controlado nos asuntos como la seguridad son de competencia exclusiva de las unidades previamente por agencias públicas, la reducción de personal administrativo subnacionales (Dahl 1986: 114). Ahora bien, si las condiciones legales están y la descentralización de competencias hacia instancias subnacionales de go- dadas para que los actores políticos promuevan reformas policiales que mejo- bierno (Haggard y Kaufman 1995). ren la calidad democrática de los ciudadanos, ¿Por qué entonces las reformas Si bien una primera ola de reformas se concentró en desmantelar un apa- policiales no se distribuyeron uniformemente a lo largo y a lo ancho de las rato estatal desarrollista que había estado vigente por prácticamente cinco provincias que componen el territorio argentino? ¿Y por qué las reformas décadas, una segunda etapa de reformas tuvo como meta el desarrollo de ca- tuvieron resultados finales que no eran congruentes con los objetivos estable- pacidades institucionales que promovieran un estado de derecho más efectivo cidos en el momento inicial? En las siguientes secciones pasaremos revista a (Kaufman 1999). Durante esta segunda etapa de las reformas, los gobiernos dos factores que la literatura sugiere para explicar por qué los resultados de respondieron ante los déficits en varias áreas de política pública, directa o las reformas policiales amplias en Argentina difieren a menudo con las metas indirectamente ligados a los costos administrativos de la primer ola, poniendo planteadas en su formulación inicial: los legados autoritarios y el impacto del en marcha reformas cualitativamente distintas a la de la primera generación, federalismo. no sólo a nivel nacional sino también a nivel subnacional (Heredia y Schneider 2003, Snyder 2001). En ese marco de transformaciones estructurales es que 3. Los legados autoritarios deben situarse a las reformas policiales amplias. El concepto de reforma policial amplia a nivel subnacional puede ser defini- Los trabajos que asignan a los legados autoritarios un peso explicativo para do entonces como un proceso de cambio institucional en el que aquellos ac- entender los procesos de reversión de las reformas policiales parten de la tores que detentan la autoridad sobre la conducción política de la institución siguiente premisa: en la América Latina posautoritaria en general, y en Argen- deciden emprender un cambio en el arreglo institucional existente que busca tina a partir de 1983, existen al interior del Estado instituciones que están modificar comprehensivamente la estructura y las prácticas de la institución “desincronizadas” respecto al grado de consolidación democrática presente36 policial en todas las dimensiones que éstas abarcan: territorial, funcional y de en el entramado institucional general. En este sentido, la policía es analizada 37 7. Este es un dato no menor para pensar las reformas de de que las policías estaduales, las Polícías Militares, son 8. Luis Lugones remite a esta idea en su testimonio “Ni trada a un criterio de administración […] que no difería de otros sistemas de fuerzas de seguridad en América Latina. fuerzas auxiliares del Ejército brasileño. Aunque respon- bien asumí lo primero que trate de desarrollar como con- aquel que regia en un ministerio de Salud, o de Educación. En general es posible pensar que existen una tendencia dan políticamente a los gobernadores de sus respectivos cepto comunicacional, tanto hacia la opinión pública pero […] No había distinción entre un servidor público de un hacia la desmilitarización de la seguridad interior a medida estados, la organización y las pautas de funcionamiento también hacia la cultura interna de la institución policial, área y de otra. Sólo que [el policìa] tiene una característica que la continuidad democrática se hace institucionalmente siguen estando regidas desde el ámbito castrense (Mesqui- era que se trataba de una organización civil-armada, que particular: en vez de un bisturí o una tiza, usaban un arma, estable (Tanner 2000). Pero, como puede ilustrar el caso ta Neto 2003: 204-205). respondía a una decisión de una estructura legal que soste- pero siempre al servicio del funcionamiento del Estado brasileño, si bien existe una tendencia generalizada hacia la nía el aparato del Estado. De modo tal que el rango consti- de la provincia de Buenos Aires.” (Entrevista personal, desmilitarización del sistema de seguridad pública en ese tucional del monopolio de la coerción en la fuerza pública 28.09.2011) país, las limitaciones de esta tendencia surgen del hecho en manos del Estado era una cuestión que estaba suminis-
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... como una institución portadora de legados autoritarios en un régimen demo- dado que establecen trayectorias dependientes difíciles de alterar. Para ambos crático en vías de consolidación. Pero estos legados autoritarios no provienen enfoques, el fracaso de los esfuerzos reformistas implica que los legados au- únicamente de los regímenes autoritarios inmediatamente precedentes como toritarios o de la transición se mantienen invariables frente a las decisiones fue en el caso argentino el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983).9 que toman los actores. La fuerza del legado precedente hace de la innovación Los legados autoritarios que acarrea la institución policial también deben ras- institucional un ejercicio poco resistente al fracaso. Siguiendo este argumen- trearse en la misma formación del Estado, en los que también hubo etapas to, las reformas policiales tienen dificultades para alterar prácticas arraigadas democráticas (Pereira y Ungar 2004: 264 Hinton 2006). Como señalábamos de larga data, que continúan ejerciéndose bajo distintos diseños institucio- en la sección anterior, “las fuerzas de seguridad provinciales” en Argentina nales. Si bien desde el enfoque de los legados autoritarios reconocen que las fueron formadas inherentemente bajo un modelo organizativo de profesiona- presiones electorales y la opinión pública pueden darle forma a las reformas lización que, si bien algún intento aislado de reforma policial en Buenos Aires policiales, no se explica en qué medida la política juega a favor o en contra de bajo el primer gobierno peronista, mantuvo el “criterio de separación de la las reformas. sociedad civil y lo que eran las instituciones armadas” (Entrevista personal En definitiva, los legados autoritarios “son indistinguibles respecto a las con Luis Lugones, 28.09.2011; Barreneche y Galeano 2008: 88-89). presiones contemporáneas favorables a estas prácticas violentas” (Pereira y La existencia de legados autoritarios en los regímenes democráticos suele Ungar 2004:266). Como señala Fuentes, es difícil de explicar por qué algunos ser utilizados citada en el campo de las dinámicas policiales latinoamericanas políticos se vieron realmente inducidos a implementar medidas reformistas para explicar la persistencia de prácticas de violencia policial (Pereira y Ungar ante crecientes sectores que reivindican el respeto a los derechos humanos 2004: 266) Estos trabajos sostienen que los estudios sobre los modos de tran- (Fuentes 2005: 9). De modo tal que estas explicaciones aducen factores que sición no pudieron tomar en cuenta que, incluso en aquellos casos de tran- tienen la característica de permanecer inmutable a través del tiempo y con- sición por colapso, ciertos aspectos orgánicos y funcionales de la institución textos diferentes, y a cuya efectividad nos podemos remitir siempre para dar policial escaparon de la negociación entre militares y civiles (Tanner 2000: cuenta de los fracasos, sin tener en cuenta a los actores que participan de estos 101). De esta forma, las reformas policiales fracasan dado que en el seno de procesos reformistas. Un inconveniente ineluctable que tienen estos factores la policía permanecen prácticas heredadas de su configuración institucional es que, si bien pueden ayudarnos a desentrañar por qué la institución policial militarizada en la relación entre Estado y sociedad, sin que el modo de la tran- puede resultar difícil de reformar, no nos permiten establecer por qué los sición tenga incidencia (Chevigny 1999: 55-56; Pereira y Ungar 2004:295-296; políticos deciden iniciar para luego revertir las reformas policiales, ni cómo Pinheiro 1999: 3-7). Los legados autoritarios provienen ya no de un régimen lo hacen. político en particular, sino de prácticas centralizadoras propias del Estado qua relación social. 4. El impacto del federalismo Encontramos no obstante una serie de problemas analíticos en los legados autoritarios para explicar la variación en los resultados de las reformas poli- Este es un argumento desarrollado por Kent Eaton (2008), pero que tiene ciales. El primero tiene que ver con la adhesión a la tesis de la continuidad, implicancias de gran alcance para el estudio de las reformas policiales en Ar- gentina y en América Latina, sobre todo en aquellos países que responden a una estructura de gobierno federal. Con el retorno del régimen democrático38 9. Esto no implica bajo ningún punto de vista que las prácticas inculcadas a las policías provinciales durante ese período no hayan dejado su huella en dichas instituciones. Santuccione el mismo día que se inicia el Operativo Inde- pendencia en Tucumán. Santuccione tiene un componen- te antisubversivo y forma dos comandos: el Cóndor y el y el consecuente cambio hacia formas más descentralizadas de federalismo 39 Por ejemplo en el caso de Mendoza, la policía provincial Anticomunista de Mendoza. Pero tiene un componente estuvo involucrada en crímenes como los de Adolfo Ga- moralista a partir del comando Pío XII, q buscaba la lim- rrido y Raúl Baigorria en 1990 o Carlos Ross en 1992, te- pieza social: empiezan a aparecer en la zona de Papagayos niendo reminiscencias de los rasgos moralistas que habían al oeste de la ciudad de Mendoza: prostitutas, homosexua- adquirido durante el Proceso de Reorganizacion Nacional. les. Se nutría del D2, la división de inteligencia a cargo de De acuerdo a Alejandro Salomón, “la policía de Mendo- un comisario general, Antonio Sánchez Camargo. Hacía za se estructuró, como sus pares latinoamericanas, desde inteligencia política, gremial, social. Santuccione se man- los años sesenta en el modelo burocrático-profesional. A tuvo en la policía en 1983” (Entrevista a Alejandro Salo- partir del año 75 empiezan a aparecer rasgos autoritarios món, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGG-UBA). muy fuertes. En el año 75 es cuando se lo nombra a Julio
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... en la región latinoamericana, Eaton argumenta que se abre una perspectiva probablemente no haya tenido que ver con las instancias de reversión que de mayor autonomía para las autoridades subnacionales de implementar polí- ésta atravesó. Este trabajo puede estar adscribiendo al resto de los casos de ticas innovadores en las prácticas policiales, de modo tal de que los políticos reforma policial experimentados en el país el efecto explicativo que variables subnacionales tienen incentivos para poner en marcha reformas policiales y como el federalismo tienen específicamente sobre el caso de la reforma poli- así poder hacerse del rédito obtenido en la mejora del sistema de seguridad. cial bonaerense. Pero la utilización del caso de la reforma policial bonaerense El argumento de Eaton, de todos modos es que una mayor descentralización –es especial la primera de los años 1997-1998- como parámetro nacional es política abre también la puerta hacia mayores niveles de conflictividad entre un problema extendido en la literatura existente sobre las reformas policiales. políticos elegidos a distintos niveles de gobierno. Esto puede resultar en ma- yores trabas para la implementación de la reforma, al existir varios intereses 5. El enigma de la iniciación de las reformas policiales en Argentina territoriales en juego (2008: 12-14). Su trabajo se aplica particularmente a los casos de la policía bonaerense y Antes de concluir, es importante tener en cuenta un enigma fundamental la Policía Federal Argentina en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para que comparten todos los trabajos que están presentes en esta revisión: ¿Cuá- Eaton, a la interacción entre tres actores cuyos intereses se superponen en un les son las condiciones suficientes para explicar la iniciación de las reformas mismo espacio territorial: intendentes, gobernadores y presidentes. De este policiales? Si bien la literatura existente sobre las dinámicas policiales ha in- modo analiza cómo las disputas intergubernamentales pueden obstaculizar las tentado responder por qué se inician distintas reformas policiales en América reformas policiales, siguiendo tres ejes de conflicto: el provincial-municipal, el Latina desde múltiples perspectivas, en general la gran variación entre los dis- federal-provincial y el federal-municipal. Los dos primeros ejes se refieren es- tintos contextos de reformas políticas tiene como corolario que se mencionen pecíficamente al caso de la reforma policial bonaerense. Respecto al primero, factores en calidad de condiciones necesarias pero no suficientes. La literatura analiza al respecto la resistencia de los intendentes frente a los cambios ocu- coincide con Fuentes (2005) en que una condición necesaria que exista una rridos entre 1997 y 1998 respecto a los cambios organizacionales en la estruc- mayor predisposición del sistema político para escuchar las demandas de gru- tura funcional y territorial de la policía bonaerense, así como también frente a pos de interés contra la violencia policial. También es posible encontrar pun- la figura de los defensores municipales, que operarían de forma independiente tos de contacto con Bonner (2009) y Krause (2009) en que el hecho de que respecto a las autoridades locales. El otro eje, el federal-provincial, responde los medios de comunicación le provean mayor cobertura a temas de violencia a las presiones que existieron en torno al segundo intento de reforma policial policial es una condición necesaria para la realización de reformas policiales. en Buenos Aires en 2004, a raíz de de las demandas del entonces gobernador A esto puede sumarse desde ya una percepción extendida en la opinión públi- Felipe Solá por mayores fondos de coparticipación necesarios para cubrir la ca de que la fuerza policial era corrupta, violenta e ineficaz (Dammert y Bailey necesidad de erogaciones para continuar la reforma policial (Eaton 2008: 17). 2006, Pereira y Ungar 2004, Ungar 2002 y 2009). Además, para el caso argen- El gran aporte de este trabajo es colocar a la política de seguridad en el tino es posible argumentar por las similitudes que tuvieron en su iniciación las plano de las relaciones intergubernamentales y del protagonismo que pueden reformas que operaron mecanismos de difusión en la adopción de políticas tener los actores no sólo a la hora de promover las reformas, sino también a reformistas entre los casos de las reformas policiales bonaerense y mendocina la hora de entorpecerlas. El problema principal de esta variable explicativa es (González 2006), por lo que es importante tener en cuenta los repertorios de que no extiende su aplicación hacia otros casos provinciales argentinos como políticas públicas que los políticos provinciales tuvieron a su disposición en el40 el de la reforma policial mendocina, en el que el impacto del federalismo momento de iniciar las reformas policiales. 41
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... Los aportes parciales de una investigación en curso sobre las reformas la Argentina. Lo que si puede resultar ser un argumento viable que entre las policiales de Buenos Aires y Mendoza nos permiten conjeturar que los mo- consecuencias sociales de las reformas de mercado y el alza en las tasas de mentos de iniciación de las reformas policiales se desarrollan en “ventanas de criminalidad exista una “coincidencia temporal” (Portes y Hoffman 2003). oportunidades” en la que operan conjuntamente tres factores: un contexto La incapacidad del sector informal de absorber una gran afluencia de tra- metropolitano a nivel subnacional, un aumento de las tasas de hechos delic- bajadores expulsados del mercado formal, y sobre todo en el caso de los tivos y una situación de crisis institucional provocada por un caso de corrup- jóvenes desempleados que nunca ingresaron en éste último, es para algunos ción policial. La combinación de estas condiciones probablemente puedan dar autores un factor que probablemente esté relacionado con un aumento de la cuenta por qué al interior del país existe variación en la existencia de procesos criminalidad en América Latina (Weyland 2003). En Argentina, las provincias de reforma policial. de Buenos Aires y Mendoza presentan aumentos notorios en la tasa anual La idea de contexto metropolitano a nivel subnacional nos remite a la dis- de hechos delictivos en el período 1990-2005. Mendoza registra un aumento tinción entre provincias “metropolitanas” y provincias “periféricas” que Gib- de 32, 4% en ese período, mientras que Buenos Aires es del 51,6% De todas son (1997) y Gibson and Calvo (2000) hacen para desagregar los componen- formas, también varía entre ambos casos provinciales el sentido del aumento tes regionales que constituyen la coalición electoral del Partido Justicialista de la tasa de hechos delictivos por año: en el caso mendocino es siempre as- (PJ) a nivel nacional. Las provincias “metropolitanas” remiten a las provincias cendente, mientras que en Buenos Aires es ascendente hasta el año 2002, para más urbanizadas y sobre todo más económicamente desarrolladas, mientras luego mostrar cifras en sentido decreciente entre 2002 y 2005. Esto nos indica que las periféricas se refieren a provincias menos desarrolladas y políticamen- que si bien el aumento de la tasa de criminalidad puede ser una condición ne- te más tradicionales. Los casos de reforma policial más notorios en nuestro cesaria para la reforma, no presenta condiciones de suficiencia para explicar país se dieron en estas provincias. Siguiendo su argumento, estas son las pro- la iniciación de reformas policiales amplias en Argentina.10 vincias que asumieron en mayor proporción los costos de las reformas de Este incremento del crimen ha llevado a un aumento de la desconfianza en liberalización económica (2000:34). Las reformas neoliberales contrajeron el la policía y a un sentimiento de inseguridad bastante extendido (Ungar 2002 empleo formal y el incremento de la inequidad distributiva del ingreso, y de y 2009). Sobre todo porque, por ejemplo, en amplios sectores de la población esta forma reforzaron las inequidades socioeconómicas (Portes y Hoffman bonaerense para el año 1998, una de las fuentes de la inseguridad era preci- 2003: 373). Estos costos impactaron sobre todo en las provincias metropo- samente la institución policial de la provincia (Smulovitz 2003: 164). Para el litanas entre las que se encuentran los casos bonaerense y mendocino. Pero caso argentino, Dammert y Malone (2002) argumentan que la desconfianza no necesariamente presentan una condición de suficiencia para que se inicien en la policía es uno de los factores que explica la sensación de inseguridad reformas policiales amplias, como lo demuestra el caso cordobés. prevaleciente. Esto implica que asumir que la corrupción policial constituye Algunos autores sostienen que los costos sociales de las reformas de merca- la seguridad de los ciudadanos. (Chevigny 2003: 66). do pudieron tener cierta correlación con el aumento de la criminalidad (Berg- Por otra parte, se encuentra la idea de que la reforma policial amplia se man y Kessler 2008: 231; Eaton 2008: 19; Fuentes 2005: 10; Gorgal 2002: suscita en forma reactiva frente a la crisis de la institución policial (Foehrig y 289-293; Moncada 2009: 443), lo que llevó a una demanda de la problematiza- Pomares 2004, Barreneche y Galeano 2008). Los gobernadores deciden ini- ción de la inseguridad. De todos modos, no existe evidencia empírica que nos ciar una reforma policial a partir de una ventana de oportunidades, propulsa- permita corroborar que la aplicación del modelo neoliberal haya sido la causa das por hechos de violencia policial que activan mecanismos de rendición de42 directa del incremento de la criminalidad en las provincias metropolitanas de cuentas horizontal. (Fuentes 2005, Smulovitz y Peruzzotti 2003). Por ejemplo 43 10. Según datos de la Dirección Nacional de Política Cri- minal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación para el período 1990-2005.
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... el caso del periodista José Luis Cabezas en la provincia de Buenos Aires en en Argentina son los siguientes: el desarrollo de una tipología que establezca 1997 o el del estudiante Sebastián Bordón a fines de 1998 en Mendoza. En claramente qué tipo de reforma policial se desarrollaron en Argentina y la esta escenario de incertidumbre, los gobiernos provinciales se ven presiona- necesidad de contar con investigaciones que aumenten su N de casos. ♦ dos a elegir cómo responder ante el cuestionamiento a la institución policial, optando por un diseño institucional reformista, siempre y cuando los costos electorales asociados para su partido político no sean mayores que los de Bibliografía mantener el diseño institucional vigente. ¿Tienen estas regularidades del momento de iniciación alguna implicancia andErsEn,, Martin (2002): La policía. Pasado, presente y propuestas para el futuro. para el desenvolvimiento ulterior de las reformas policiales amplias? En los Buenos Aires: Editorial Sudamericana. caso de la reforma policial bonaerense y mendocina, las expectativas que ge- arslanian, lEón (2008): Un Cambio Posible: Delito, inseguridad y reforma policial neraron las reformas policiales pronto cayeron en saco roto. La imposibilidad en la Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires: Edhasa. de mostrar resultados tangibles de la efectividad de la reforma policial en el BailEy, john y lUcía daMMErt (2005): “Reforma policial y participación corto plazo contribuyó a generar un estado de opinión pública que pareció militar en el combate a la delincuencia. Análisis y desafíos para América acompañar su congelamiento hacia el año 1999 en Buenos Aires, y a algunos Latina,” Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 19, No. 1 cambios institucionales en Mendoza, como el nombramiento de un comisario BarrEnEchE, osvaldo (2007): “La reforma policial del peronismo en la al frente de la conducción de la policía provincial. Esto fue seguido por ame- provincia de Buenos Aires, 1946-1951,” Desarrollo Económico, Revista de nazas de insubordinación y chantaje de los sectores policiales afectados por Ciencias Sociales. Vol. 47, No. 186, Julio-Septiembre los cambios. Si bien en un principio fue posible alcanzar ciertos resultados BarrEnEchE, osvaldo y diEgo galEano (2008):”Notas sobre las reformas favorables en la segunda etapa de la reforma bonaerense de 2004, la existencia policiales en Argentina, siglos XIX y XX,” Cuadernos de Seguridad, Sumario de un discurso contrarreformista que tiene más recursos para reunir bases de N°8, 12/2008 apoyo, permite reunir una coalición de intereses más exitosa para revertir el BaylEy, david h (1985): Patterns of policing: a comparative international analysis. proceso reformista en ambos casos. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press BErgMan, MarcElo y gaBriEl kEsslEr (2008): “Vulnerabilidad al delito y 6. Conclusión sentimiento de inseguridad en Buenos Aires: determinantes y consecuencias” en Desarrollo Económico, Vol. 48, No. 189-190 En esta revisión de la literatura existente sobre las reformas policiales en BonnEr, MichEllE (2009): “Media as Social Accountabilty: The case of Argentina hemos podido constatar que la producción académica aun requiere Police Violence in Argentina” en The International Journal of Press/Politics, de mayores esfuerzos para establecer argumentos cuyas implicaciones sean Vol. 14, No. 3 más robustas. Probablemente la escasez de información y las dificultades de la call, charlEs (2002): “War Transitions and the New Civilian Security in conceptualización de las reformas policiales mismo dentro de un país tienen Latin America,” Comparative Politics, Vol. 35, No. 1 un efecto limitador sobre nuestro conocimiento de las reformas policiales en calvo, ErnEsto y giBson, Edward (2000): “Federalism and Low-Maintenance nuestro país. De todas formas, en esta revisión queda claro que los desafíos Constituencies: Territorial Dimensions of Economic Reform in Argentina”,44 pendientes para tener un mayor conocimiento sobre las reformas policiales Studies in Comparative International Development. Vol. 35, 3 45
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... chEvigny, PaUl (1999): “Defining the role of the police in Latin America,” America. Lanham: Lexington Books. en Méndez, Juan; Pinheiro, Paulo Sérgio, y Guillermo O’Donnell (Eds.): giBson, Edward (1997): “The Populist Road to Market Reform: Policy and (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America. Notre Dame, IN: Electoral Coalitions in Mexico and Argentina,” World Politics, Vol. 49, No. 3 University of Notre Dame Press. gonZálEZ, gUstavo (2005): “Intentos de Reformas Policiales en la Argentina: chEvigny, PaUl (2003): “The Control of Police Misconduct in the Americas. los casos de la Provincia de Santa Fe y Buenos Aires”, en Dammert, L. y En Fruehling, Hugo, Tulchin, Joseph y Heather Golding (Eds.): Crime and Bailey, J., (coord.), Seguridad y Reforma Policial en las Américas. Experiencias y Violence in Latin America. Citizen Security, Democracy, and the State. Baltimore, Desafíos, Siglo XXI, México MD: Johns Hopkins University Press. gonZálEZ, gUstavo (2007): “Reforma policial y política: Un complejo dahl, roBErt (1986): “Federalism and the Democratic Process,” en Democracy, entramado de compromisos, resistencias y condiciones de posibilidad,” en Liberty and Equality. Oslo: Norwegian University Press Urvio, No. 2 davis, dianE (2006): “Undermining the Rule of Law: Democratization and gorgal, diEgo (2002): “Estado y Seguridad. Apuntes para una reformulación the Dark Side of Police Reform in Mexico,” Latin American Politics & Society del Sistema de Seguridad Interior en la Argentina,” Colección, A. VIII, Nº 13. – Vol. 48, No. 1 haggard, stEPhEn y roBErt kaUfMan (1995): “Estado y reforma económica: daMMErt, lUcìa y Marty MalonE (2002): “Inseguridad y temor en Argentina: la iniciación y consolidacion de las políticas de mercado”, Desarrollo El impacto de la confianza en la policía y la corrupción sobre la percepción Económico, Vol. 35, No. 139 ciudadana del crimen”, Desarrollo Económico, Vol. 42, No. 166 hErEdia, Blanca y BEn ross schEidEr (2003): “The Political Economy Eaton, kEnt (2008): “Paradoxes of Police Reform. Federalism, Parties and of Administrative Reforms in Latin America: Building State Capacity,” Civil Society in Argentina’s Public Security Crisis”, Latin American Research en Reinventing Leviathan. The Politics of Administrative Reform in Latin Review, Vol. 43, No. 3 America. Miami, FL: North-South Center Press. EstévEZ, alEjandro (2000): “Reforma de Sistemas de Seguridad Pública hinton, MErcEdEs (2006): The State on the Streets: Police and Politics in Argentina e Investigaciones Judiciales: Tres Experiencias en la Argentina,” Revista and Brazil. Boulder, Co: Lynne Rienner Publishers. Colección, N° 10 kalManowiEcki, laUra (2000): “Origins and Applications of Political fUEntEs, claUdio (2005): Contesting the Iron Fist: Advocacy Networks and Police Policing in Argentina,” Latin American Perspectives, Vol. 27, No. 2. Violence in Democratic Argentina and Chile. New York: Routledge kalManowiEcki, laUra (2006): “Policing the People, Building the State,” en Forhig, Alberto y Julia Pomares (2006): “Las reformas policiales desde las Davis, D. y A. Pereira (eds.): Irregular Armed Forces and their Role in Politics and teorías del cambio institucional: los intentos de transformación de la policía State Formation. NYC, NY: Cambridge University Press. de Buenos Aires,” en Hugo Fruhling y Azun Candina (eds.): Participación kaUfMan, roBErt (1999): “Approaches to the Study of State Reform in Latin ciudadana y reformas en América del Sur. Santiago: CED American and Postsocialist Countries”, Comparative Politics, Vol. 31, No. 3. frEdEric, saBina (2008): Los usos de la fuerza pública: debates sobre policias y kEsslEr, gaBriEl (2010): “Entre el terrorismo de Estado y la inseguridad. militares en las Ciencias Sociales de la Argentina. Buenos Aires: UNGS/Biblioteca Delito urbano y política en la transición democrática” en Gargarella, R.; Nacional Murillo, M. V. y R. Pecheny: Discutir Alfonsín. Buenos Aires: Siglo XXI frUEhling, hUgo (2009): “Recent police reform in Latin America”. In Niels kraUsE, krystin (2009): “Iron Fist Politics in Latin America: Politicians,46 Uildriks (Ed.): Policing Insecurity. Police reform, security, and Human Rights in Latin Public Opinion and Crime Control” Paper presentado en 2009 LASA 47
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... Congress, Rio de Janeiro, Brazil. Democracy, and the State. Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press. Moncada, EdUardo (2009): “Toward Democratic Policing in Colombia? snydEr, richard (2001): “Scaling Down: The Subnational Comparative Institutional Accountability through Lateral Reform”. Comparative Politics. Method.” Studies in Comparative International Development, Vol. 36, No. 1, Vol. 41, No. 4. Spring. MEsqUita nEto, PaUlo (2003): “Paths towards Judicial and Police tannEr, MUrray scot (2000): “Will the State bring You Back In? Policing Reform” en Toward a Society under Law: Citizens and Their Police in Latin and Democratization,” Comparative Politics, Vol. 33, No. 1. America, Joseph S. Tulchin and Meg Ruthenburg (eds.), Baltimore, MD: tilly, charlEs (1992): Coerción, capital y los Estados europeos, 900-1900. Madrid: Johns Hopkins University Press Alianza Editorial. o’donnEll, gUillErMo (2001): “Reflections on Contemporary South Ungar, Mark (2002): “The Police: Nerve of the State” en Elusive Reform. American Democracies”, Journal of Latin American Studies, Vol. 33, No. 3 Democracy and the Rule of Law in Latin America, Boulder, CO: Lynne Rienner PErEira, anthony y Mark Ungar (2004): “The Persistence of the Mano Publishers. Dura: Authoritarian Legacies and Policing in Brazil and the Southern Ungar, Mark (2009): “Police Reform in Argentina: Public Security versus Cone” en Hite, K. and P. Cesarini (ed): Authoritarian Legacies and Democracy Human Rights,” en Niels Uildriks (Ed.): Policing Insecurity. Police Reform, in Latin America and Southern Europe. Notre Dame, IN: University of Notre Security, and Human Rights in Latin America. Landham, MS: Lexington. Dame Press. Ungar, Mark (2011): Policing Democracy. Overcoming Obstacles to Citizen Security in PErUZZotti, EnriqUE y catalina sMUlovitZ (2003): “Societal and Horizontal Latin America. Baltimore, MA: The John Hopkins University Press. Controls: Two Cases of a Fruitful Relationship,” en Mainwaring, Scott y wEBEr, Max (1964): Economía y Sociedad: esbozo de sociología comprensiva. México: Christopher Welna (eds.): Democratic Accountability in Latin America. New Fondo de Cultura Económica. York City, NY: Oxford University Press wEyland, kUrt (2003): “Political Repercussions of Crime and Violence in PinhEiro, PaUlo sérgio (1999): “The Rule of Law and the Underpriviledged,” Latin America,” trabajo presentado para la conferencia Culture and Peace: en Méndez, Juan; Pinheiro, Paulo Sérgio, y Guillermo O’Donnell (Eds.): Violence, Politics, and Representation in the Americas, University of Texas (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America. Notre Dame, IN: at Austin, Law School, 24 y 25 de marzo. University of Notre Dame Press. PortEs, alEjandro y kElly hoffMan (2003): “La estructura de clases en América Latina: composición y cambios durante la era neoliberal,” Desarrollo Entrevistas Económico, Vol. 43, Número 171. sain, MarcElo (2002): Seguridad, democracia y reforma policial en la Argentina. EntrEvista a EdUardo EstEvéZ, 6S PU, 25-01-2010, Archivo de Historia Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. Oral-IIGG-UBA sain, MarcElo (2008): El Leviatán Azul. Política y Policía en Argentina. Buenos EntrEvista PErsonal a lUis lUgonEs, 28.09.2011 Aires: Siglo XXI. EntrEvista a alEjandro saloMón, 1S PU, 28.07.2010, Archivo de Historia sMUlovitZ, catalina (2003): “Citizen Insecurity and Fear: Public and Private Oral-IIGG-UBA Responses in Argentina,” in Hugo Frühling, Joseph S. Tulchin, and Heather EntrEvista a josé ManUEl UgartE, 6S 2P y 7S PU, 04-05 y 14-05-2010,48 A. Golding, (eds), Crime and Violence in Latin America: Citizen Security, Archivo de Historia Oral-IIGG-UBA 49
  • Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina... Resumen Keywords: Police Reform - Administrative Reform - Authoritarian Legacies - Federalism. En este artículo revisamos la literatura existente sobre las reformas po- liciales en Argentina para responder el siguiente interrogante: ¿Por qué los actores políticos en América Latina usualmente no consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen? Este artículo espera hacer dos contribuciones. En primer lugar, propone comprender a las reformas policiales amplias como reformas eminentemente administrativas. En segun- do lugar, describe el uso de dos variables explicativas para exponer tanto sus fortalezas como sus debilidades en su aplicación a los casos provinciales en Argentina. Por último, se argumenta que hay una serie de desafíos que esta li- teratura debe atender, como ser una mejor conceptualización tipológica de las reformas policiales y el aumento de casos en las investigaciones para obtener implicaciones más robustas. Palabras Clave: Reforma Policial - Reforma Administrativa - Legados Autoritarios - Federalismo. Abstract In this article we review the existing literature on police reform in Argentina to address the following question: Why do political actors usually fail to implement the police reforms as they are initially proposed? The article hopes to make two contributions. First it proposes an understanding of encompassing police reforms as eminently administrative reforms, and secondly, it describes the use of two explanatory variables to expose both its strengths and flaws when applied to the provincial cases in Argentina. Lastly, his article argues that there are a number of challenges for the literature to cope with, such as the improvement of the typological conceptualization of police reforms and increasing the number of cases to get more robust research implications.50 51
  • Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675Número 14, Septiembre de 2011Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES)Ministerio de Seguridad – República ArgentinaCrimen organizado en América Latina y elCaribe. Ejes de debate sobre narcotráfico,tráfico de armas y de personas1► Gabriel Kessler ► Investigador del CONICET; Universidad Nacional de La Plata (UNLP).1. Introducción El crimen organizado ocupa hoy un lugar central en la agenda de seguridadde gran parte de los países de América Latina y el Caribe. Si bien en muchospaíses abundan pronunciamientos políticos y mediáticos sobre la gravedaddel problema, no hay todavía suficiente investigación precisa sobre sus dis-tintas dimensiones, excepto quizás respecto del tráfico de drogas en ciertospaíses.2 En el 2003 la Organización de Estados Americanos ha señalado alcrimen organizado, junto con el terrorismo, como la “principal amenaza ala seguridad regional” y a la ya añeja, pero todavía vigente “War on drugs”norteamericana, se han ido agregando otras nociones también de clara con-notación bélica como “narcoterrorismo”, “nuevas guerras” o interrogantessobre la eventual relación entre “las maras de América Central y Al Qaeda”.Se trata de discursos e imágenes que circulan a escala mundial contribuyendoa dar la sensación de que en América Latina, como en otras regiones del Sur,“criminalidad con violencia se ha transformado en un rasgo endémico de lacondición poscolonial”.3 Las metáforas bélicas junto a un pesimismo sobre lacapacidad estatal de hacer frente a un enemigo en apariencia omnipresente,poderoso pero al mismo tiempo poco visible;4 está contribuyendo a legitimartodo tipo de medidas de “combate” contra él, una de las cuales es la crecientepresencia de los militares en la seguridad interna de varios países de la región. Frente a esta propagación de diagnósticos inquietantes, es necesario plan-tearse preguntas básicas ¿Cómo definir cada uno de los problemas, susmagnitudes y sus consecuencias?, ¿dónde marcar los límites entre el delito más1. Este artículo es una versión reformada de mi trabajo“Crime organisé et violences en Amérique Latine et dans lasCaraïbes”, Problèmes d’Amérique Latine, 76, 2010, págs. 7-23. 4. Luis Guillermo Solís y Todd Foglesong, �Crimen orga- nizado y su impacto en las sociedades democráticas. Reflexiones sobre México, Centroamérica y la República 532. En rigor, hay una importante cantidad de investigaciones Dominicana: el papel de la sociedad civil», en Luis Guil-sobre el tráfico de drogas sobre todo en Brasil y más par- lermo Solís y Francisco Rojas Aravena, Crimen Organizadoticularmente en Río de Janeiro, donde se destacan los tra- en América Latina y el Caribe, Catalonia-Flacso, Santiago debajos de Alba Zaluar, Michel Misse. Hay también trabajos Chile, 2008.sobre Colombia de autores como Francisco Thoumi y enMéxico de Luis Astorga y Jorge Chabat, entre otros.3. Jean y John Comaroff, Violencia y ley en la poscolonia: unareflexión sobre las complicidades Norte-Sur, Katz, Barcelona,2009, p. 17.
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas individual o desorganizado y éste? No se trata de una tarea fácil, el concepto se incluyen dentro del tráfico humano, un creciente mercado de falsificación mismo de crimen organizado es ambiguo, conociendo distintas definiciones. de bienes de consumo y de contrabando de todo tipo, los fraudes en el cibe- F. Hagan5 enumera las características más recurrentes en distintos autores: respacio, el tráfico de bienes culturales, de animales exóticos y la explotación previsión de lucro, división del trabajo con una práctica continua y organizada ilegal de maderas y otros recursos naturales, para mencionar los más signifi- jerárquicamente, uso de violencia y amenaza, algún grado de inmunidad polí- cativos en la región. tica y complicidad con agentes públicos. A su vez, hay dos abordajes posibles Una de las preocupaciones centrales del crimen organizado es la violen- que no llevan a construir el mismo objeto: centrarse en una actividad o mer- cia. Ambos aparecen íntimamente asociados en América Latina, sin embargo cado o focalizarse en grupos y redes. Por ejemplo, para el primer enfoque, la relación no es siempre ni en todos lados evidente. Por el contrario, los todos los actores participantes de la producción, tráficos y venta de drogas estudios de otras regiones muestran que uno de los objetivos de las organi- tanto como aquellos que realizan tareas de protección, los que invierten y zaciones criminales es reducir la violencia de modo de poder operar con la lavan el dinero, también los que intervienen indirectamente sin violar alguna menor visibilidad pública y presión estatal posible7. Por ello, no se puede dar ley, serían parte del mercado, más allá de que exista o no vínculos entre ellos; por sentado una relación entre ambos fenómenos y es necesario precisar los mientras que el segundo enfoque se centrará sobre todo en el grupo central lazos causales, tanto como estimar el impacto concreto del crimen organizado del tráfico y sus redes cercanas. en los homicidios y en otras formas de violencias. No se puede tampoco A menudo la perspectiva moral y los objetivos políticos, más que la mera comprender el problema en América Latina fuera de las relaciones Norte-Sur. definición legal, es lo que guía el uso público del término “crimen organi- A diferencia de las imágenes dicotómicas entre un Sur amenazando un Norte zado”. Ciertas actividades son más susceptibles de ser llamadas así que otras, pacífico, el crimen organizado es terreno de interrelación entre ambos. Ya por ejemplo, el tráfico de drogas en zonas pobres más que su venta a consu- sea por la demanda del Norte por bienes o servicios ilegales provistos por el midores de clases media y alta y a su vez, ambos más que la piratería infor- Sur; por el impacto de las políticas y legislaciones de los países centrales en mática o la corrupción pública, como bien señala M. Misse.6 Conciente de la los periféricos, por el tráfico de armas desde Estados Unidos hacia México, la importancia de lo político en el crimen organizado, este autor brasileño pro- relación entre los flujos de dinero o lazos entre las organizaciones de distintas pone reservar el término para los casos donde hay complicidad del Estado y zonas, la globalización ha reconfigurado distintas aristas del crimen organi- por ende, se es inmune a su acción represiva. Sin negar esta y otras compleji- zado. También los mercados legales y los ilegales aparecerán imbricados, tes- dades del término y sus usos, hay consenso de que el crimen organizado es un timoniando una vez más que la economía es una e indivisible. Desde paraísos tema importante en la región, en particular el tráfico de drogas, el tráfico de fiscales donde el dinero del tráfico organizado se mezcla con las ganancias de armas y el de personas, sobre los que trata este artículo. Las páginas siguientes empresas multinacionales; la inversión del dinero ilegal en negocios legales o se proponen como una aproximación general a los ejes de discusión sobre la exposición y venta en un mismo comercio de bienes legales pero producto estos tres temas a partir de la literatura existente. Nos interesan por su impor- de tráficos ilegales, junto a falsificaciones y productos del mercado formal, tancia económica, sus consecuencias políticas, su impacto en la violencia y los desdibujamientos de las fronteras entre lo lícito y lo ilícito se observan en en los derechos humanos. Otras actividades, que no serán tratadas en este múltiples planos. Es el concepto mismo de fronteras el que cambia: hay nue- artículo, están interrelacionados con las que nos ocupan: el lavado de dinero vas fronteras cibernéticas y tecnológicas que no coinciden con las geográficas, es imprescindible para el resto de las actividades así como la corrupción polí- reconfigurando las actividades del crimen organizado. El tráfico internacional54 tica. A esto se podría agregar formas de explotación sexual y laboral que no de drogas ilegales, por ejemplo, se beneficia de la facilidad de las transferencias 55 5. Frank E. Hagan, �’Organized Crime’ and ‘organized 7. Por ejemplo, una revisión de los artículos de la revista crime’ : Indeterminate Problems of Definition», Trends in especializada Trends on Organizad crime, centrada sobre todo Organized Crime, Vol. 9, N° 4, 2006, págs. 127-137. en crimen organizado en los países del Norte, muestra 6. Michel Misse, �Mercados ilegais, redes de proteçao e pocos artículos donde la violencia sea el tema principal. organizaçao local do crime no Rio de Janeiro», Estudos Avançados, Vol. 21, N° 61, 2007, págs. 139-157.
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas electrónicas de dinero o de la posibilidad del seguimiento satelital a través de Kosovo devastado, que según G. Antonopoulos, se financiaban con ingresos sucesivas fronteras de un cargamento o mismo de cada traficante-hormiga8. del crimen organizado.10 La economía del crimen organizado es una interrogante central. ¿Cuánto ¿Cómo se estructura el crimen organizado? En América Latina ha circulado dinero representa cada tipo de mercado?, ¿cómo se distribuye entre las dis- la imagen de los carteles para el caso del narcotráfico en Colombia y México tintas partes y entre los países? Las cifras son un problema: ellas resultan de y de los “partidos” o movimientos en el Brasil, pero no hay aún suficientes cálculos realizados a partir de los escasos datos fidedignos existentes. Por investigaciones académicas que nos permitan tener un panorama general ello, las estimaciones permiten objetivar creencias previas sobre la mayor o de las formas de organización existentes. Un estudio comparativo sobre menor magnitud de un fenómeno, expresadas luego en las distintas formas 40 organizaciones en 16 países, de los cuales uno sólo era latinoamericano, de cálculo a partir de un mismo dato. Así, el volumen de dinero y cantidad de encuentran 6 tipos de organización, a partir de variables como forma de droga que circularía se calcula a partir de una hipótesis sobre el porcentaje del mando, existencia de jerarquías, el tipo de comunicación, la existencia de lazos total que representan aquella que se decomisa en un período dado; el número étnicos, entre otros.11 Este tipo de estudios, por supuesto de difícil realiza- total de personas sometidas al tráfico humano se elabora a partir de un coefi- ción, son sin embargo necesarios para conocer las formas del problema. Otra ciente aplicado a las denuncias en la policía o al número de deportados en un deuda es comprender en cada caso la relación con la política y el estado. A período determinado. Habrá así diferencias importantes según las formas de diferencia del desarrollo del crimen organizado en los ex países comunistas cálculo. Es necesario revisar las formas de construcción de las cifras en este que se aprovechó de la desestructuración de los estados socialistas, en Amé- tema porque luego tendrán un efecto de “verdad” en la elaboración de los rica Latina el crimen organizado no se desarrolló en los países con mayor diagnósticos. No obstante, hay coincidencias que se tratan de cifras enormes y debilidad del Estado, sino en algunos como Brasil, México y Colombia donde que ubican a los tres problemas entre los negocios más rentables y con mayor el Estado y sus instituciones estaban bien desarrollados. Se lo ha explicado volumen de dinero en muchos países de la región. afirmando que precisa de una economía lícita y sus reglas, para el desarrollo El crimen organizado tiene ganancias, pero también implica costos. El Ban- de su logística y la seguridad de sus finanzas.12 co Interamericano de Desarrollo lo calcula en 168.000 millones de dólares, Finalmente, tanta presencia del tema en el espacio público de las últimas dé- que en países como El Salvador y Colombia en años pasados representaba cadas, no podía dejar de operar sobre la producción cultural. En un principio el 25% del producto bruto y se estima por muertos, heridos, costos en in- se ha hablado de un impacto del narcotráfico en la estética y la arquitectura fraestructura y dificultades para operar en el comercio internacional.9 Se ha de ciertas ciudades, sobre todo en Colombia y un poco menos en México.13 señalado también la relación entre crimen organizado y desigualdad, al privar Asimismo, las producciones culturales han intentado comprender y crear sus al estado del cobro de impuestos y porque la mayor parte de la renta se la propios lenguajes para tratar el tema, como lo muestran la llamada literatura apropian los eslabones más poderosos de una red. Sin embargo, un análi- del sicariato en Colombia, los films sobre el tema tanto en Hollywood como sis económico completo debería incluir, más allá de la condena moral que en Brasil y México, las telenovelas colombianas o la difusión de los “narco- nos suscite, el impacto económico que produce en una sociedad, como lo corridos” en México y entre los chicanos en USA, acusados estos últimos por han hecho, por ejemplo, los estudios de crimen organizado en los Balcanes. algunos de hacer una apología del narcotráfico y defendida por otros, por Ellos han mostrado como distintas actividades ilegales habían revitalizado ser una forma de denuncia. En síntesis, pocas son las dimensiones de la vida economías estancadas y hasta permitieron crear “soluciones pragmáticas a social en América Latina en las cuales el crimen organizado (o cuando menos56 necesidades reales”, como el caso de la inversión en educación y la salud en un los discursos e imágenes sobre él) no están dejando alguna marca significativa. 57 8. Misha Glenny, McMafia. El crimen sin fronteras, Imago 10. Georgios A. Antonopoulos, �The Balkans as a ‘labora- 12. Carlos Flores y Samuel González Ruiz, �Democracia y Mundi, Buenos Aires, 2008. tory (for the study) of illegal markets’: introduction to the crimen organizado», en Luis Guillermo Solís y Francisco 9. Francisco Rojas Aravena, �Mayor presencia del crimen special issue on ‘Illegal Markets in the Balkans», Trends in Rojas Aravena, op.cit. organizado: consecuencias de la crisis de gobernabilidad Organized Crime, 11, 2008, págs. 315-325. 13. Ver por ejemplo el dossier de la Revista de Estudios y el débil imperio de la ley», en Luis Guillermo Solís y 11. �United Nations Centre for International Crime Pre- Hispánicos 42, 2008, sobre Estética y narcotráfico. Francisco Rojas Aravena, op.cit. vention, Assessing Transnacional Organizad crime: Re- sults of a Pilot Survey of 40 Selected Organizad Criminal Groups in 16 countries», Trends of Organized Crime, Vol. 6, N° 2, 2000 págs. 44-92.
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas 2. La centralidad del narcotráfico para pasar la frontera, la valuación del euro y la posibilidad de utilizar puer- tos africanos con poco control como base de operaciones, generó incentivos El narcotráfico es un mercado que integra la demanda y la oferta de nar- para un mayor tráfico hacia Europa Occidental y Oriental. Como se sabe, es cóticos con una dimensión de empresa transnacional en el que América la prohibición de las drogas lo que dispara su precio. M. Bergman18 cita un Latina ocupa una posición complicada: tiene frente a sí al principal consu- cálculo de uno de los mayores especialista en economía de la droga, Jonathan midor mundial de drogas, Estados Unidos. Así, la región hoy, en conjunto, P. Caulkins, quien señala que de ser legal el precio del gramo de cocaína pura participa en todas las fases de la actividad: en la producción, en el tráfico y el en los Estados Unidos sería de 5 dólares, mientras que se ha estabilizado en consumo en mercados locales de distinta magnitud. En conjunto, las cifras alrededor de 100 dólares. En tal sentido, m. Bergman muestra que el aumento de la economía de la droga son cuantiosas. La Organización Panamericana de del “enforcement” en las fronteras norteamericanas y el creciente control aéreo la Salud calcula un movimiento de 600.000 millones de dólares; para fuentes luego del atentado de las Torres Gemelas, dio mayor valor a las plazas ter- norteamericanas se ubica en 400.000 millones anuales.14 En el caso de Colom- restres fronterizas, como vías de entrada al territorio norteamericano. Estos bia, por ejemplo, A. Santana15 ha calculado a fin de la década pasada que la factores, según este autor, provocaron una concentración del mayor aumento capacidad de exportación de cocaína de Colombia representaba junto a otras del precio en las fases de pasaje de la frontera México-Estados Unidos y en drogas (heroína y marihuana) unos 13.780 millones de dólares, estimando la fase de los centros mayoristas a los mercados minoristas. En un economía los costos de producción del 20%, lo cual dejaba una renta líquida de 11.120 política del narcotráfico, se trata de factores centrales para explicar el pode- millones de las cuales sólo un cuarto permanecía en la economía nacional. En río creciente de los carteles mexicanos: por un lado, la necesidad de que se los países del Caribe, rutas hacia Estados Unidos de incorporación reciente, configuraran en organizaciones poderosas para poder asimilar las pérdidas por su lado, L. Bobea16 evalúa que el dinero del tráfico de drogas representa el por los cargamentos incautados debido al control creciente y por el otro, 3,1% del PBI regional, para tomar sólo dos casos nacionales. estas enormes ganancias puestas en juego en el pasaje fronterizo son uno de El mercado de la droga ha sufrido profundas transformaciones en los últi- las variables centrales explicativas de la violenta disputa entre carteles por el mos años, en particular por los efectos del Plan Colombia y por el incremento control de esas rutas terrestres de valor creciente. de los controles en las fronteras norteamericanas. Dicho Plan no produjo Colombia, más que retirarse del tráfico, cambia su forma de participación19. una reducción en la oferta de cocaína ni tampoco un incremento de precios Por un lado, las políticas de erradicación por fumigación, llevaron a desar- para, según se suponía, disminuir el consumo. En contraposición, generó un rollar tipos de plantas de coca más resistente así como a camuflarla mejor “efecto balón”, esto es, la ofensiva sobre un territorio y sobre determina- en zonas nuevas.20 Tanto es así que parte de la coca antes cultivada en Boli- dos actores, producía un desplazamiento de cultivos y del procesamiento a via y Perú se habría trasladado en años pasados a territorio colombiano. Los otras zonas, así como el fortalecimiento de los actores menos avizorados por actores colombianos no quedaron indemnes de la fuerte ofensiva: la destruc- la represión. El cuadro resultante, según P. Dreyfus,17 es el de un creciente ción de los carteles de Calí y de Medellín locales llevó a un rol creciente de poderío de los carteles mexicanos en el traslado y venta de drogas en Estados paramilitares en el narcotráfico junto a la emergencia de más de una centena Unidos y la diversificación de rutas hacia Estados Unidos, incorporándose de pequeños grupos especializados cada uno en distintas partes del proceso. otros países, como los del Caribe, al tráfico hacía el norte. Además de la vía Por último, se advierte un cambio en la demanda: un creciente consumo de aérea se pasó a una diversidad de formas de acarreo y de camuflaje de la drogas químicas. En este nuevo escenario, cada país de la región empieza a58 droga. La saturación del mercado norteamericano, las dificultades crecientes tener algún rol: en la fabricación de las sustancias químicas para la fabricación 59 14. Dato extraído de Lucía Dammert, �Drogas e insegu- 17. Pablo Dreyfus �Vinoviejo en odres todavía más viejas: 18. Marcelo Bergman, “Narco-politique et Narco-Écono- ridad en América Latina : una relación compleja», Nueva tendencias regionales del crimen organizado en Latinoa- mie en Amérique Latine », Problèmes d’Amérique Latine, 76, Sociedad 222, 2009, págs. 112-131. mérica en la primera década del siglo XXI y más allá», en 2010, págs. 25-41. 15. Adalberto Santana, �A globalizaçao do narcotráfico», Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo (eds.), Anua- 19. Ver Ricardo Vargas Meza �Drogas, conflicto armado Revista Brasileira de Política Internacional, Vol. 42, N° 2, 1999, rio 2009 de la Seguridad Regional en América Latina y el Caribe, y seguridad regional en Colombia», Nueva Sociedad, 192, págs. 99-116. FES-Programa de Cooperación en Seguridad Regional, 2004, págs. 117-131. 16. Lilian Bobea, �Los desafíos de la cooperación frente Bogotá, Editorial Gente Nueva, 2009. 20. Rafael Pardo Rueda, Fin del paramilitarismo ¿es possible su al narcotráfico en el Caribe», en Luis Guillermo Solís y desmonte?. Ediciones B, Bogotá, 2007. Francisco Rojas Aravena, op.cit.
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas de cocaína o para drogas sintéticas, en la triangulación al ser justamente puer- bia (o al menos, su no éxito) no ha impedido que se haya aprobado el Plan tos de paso, como mercados pequeños o medianos, como sitios de inversión Mérida, que propone también una estrategia de guerra para el narcotráfico y lavado de dinero, entre otros. en México. Sin duda, el interrogante sobre el futuro de México preocupa a Las políticas frente a las drogas es motivo de tensiones en la región21. Mien- nacionales y extranjeros y las posiciones son disímiles. Algunos auguran una tras Estados Unidos continúa sosteniendo como objetivo atacar la produc- situación de creciente violencia, cuyo espejo temido es la situación de Colom- ción en los lugares de origen, la mayoría de los países latinoamericanos consi- bia en los años 80 y 90, mientras que otros, sin negar la importancia del pro- deran que las acciones tendrían que centrarse en los consumidores en USA22 blema, marcan las diferencias entre ambos países. Haciendo un contrapunto y, en una posición intermedia, la Unión Europea, sostiene que las políticas en entre ambos países, Fernandez Escalante26 subrayaba hace pocos años que en los países deberían orientarse más hacia alternativas de desarrollo que en una México se trataba de un fenómeno urbano más que rural, sin un contenido estrategias de guerra. La posición norteamericana se refuerza con el consenso político fuerte y más ligado a la conformación de rutas para Estados Unidos prohibicionista que prima en las Naciones Unidas, reduciendo el margen de que a carteles que concentran toda la producción. maniobra de los países hacia una mayor legalización de ciertas drogas. En Las relaciones entre Estado y crimen son también materia de discusión: los contraposición, hay una convicción creciente en la región de que la legaliza- trabajos afirman que en Colombia surgió con fuerza y luego intentó penetrar ción de ciertas sustancias es el camino para disminuir la violencia y desarti- en el Estado con éxito, mientras que en México, con un estado fuerte, surgió cular el negocio, como lo han sostenido en un documento elaborado por la como “una extensión tutelada del ámbito del poder”27. La redefinición del Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, liderada por tres ex rol de los estados en la globalización ha tenido su impacto. Bartilow y K. presidentes C. Gaviria de Colombia, F.H. Cardoso de Brasil y E. Zedillo de Eom28 señalan que la apertura económica y el libre comercio disminuyen las México. Los analistas política concuerdan, sin embargo, que hay pocas posibi- capacidades del estado en los países consumidores pero la incrementa en los lidades en el panorama actual, de avanzar en esta dirección, más allá de algu- productores, puesto que en el nuevo escenario habría más incentivos que en nas medidas hacia la reducción de daños y la despenalización del consumo el pasado para invertir en otras áreas que las ilícitas. Un capítulo particular es individual implementadas entre otros, en Argentina, Uruguay y Colombia23. el rol de las fuerzas de seguridad encargadas de tratar el tema. En la región hay Es evidente que no es la lógica del ensayo y error o de la evaluación de resul- voces de denuncia no sólo por la ineficacia, sino también por la complicidad tados lo que guía las acciones en este tema. El efecto de las guerras contra o competencia entre narcotráfico y fuerzas policiales. Así, en México se habla las drogas ha sido devastador para muchos países de la región y una de sus de un “cartel policial” como un acuerdo entre individuos o corporaciones consecuencias ha sido el ya nombrado efecto balón. Así, Peceny y Durnman24 policíacas para, además de sus funciones habituales, compartir el mercado demuestran en el caso colombiano, cómo la focalización contra determinados de la actividad criminal29, se ha documentado la colusión entre paramilitares carteles produjo un desplazamiento de la producción hacia zonas ocupadas y narcotráfico y paramilitares y poder en Colombia y en Argentina se ha de- por las FARCs. Esto les proveyó de una inesperada fuente de recursos que nunciado el “doble pacto” entre gobiernos y policías, donde los primeros explica su crecimiento en los 90 cuando se encontraba en un estado de virtual pactaban que los segundos aseguren un umbral aceptable de seguridad y a desaparición. Diversos trabajos académicos han precisado los “daños cola- cambio no se inmiscuían en sus asuntos internos, incluido la participación terales” de la guerra contra las drogas, tales como la inestabilidad política y en mercados, como el de las drogas30. En Brasil se ha estudiado el rol de las económica, abusos de derechos humanos, restricción de las libertades civiles milicias parapoliciales, llamadas “comando azul”, conformados por agentes60 y el creciente papel de los militares en la región.25 El fracaso del Plan Colom- en actividad o retiradas. Ellas han entablado una lucha contra organizaciones 61 21. Ver Francisco E. Thoumi, �La normatividad interna- 24. Mark Peceny y Michael Durnan, �The FARC’s Best 26. Fernando Escalante Gonzalbo, �¿Puede México ser Politics and Society, Vol. 51, N° 2, 2009, págs. 117-145. cional sobre drogas como camisa de fuerza», Nueva Socie- Friend : U.S.Antidrug Policies and the Deepening of Co- Colombia? Violencia, narcotráfico y Estado», Nueva So- 29. Arturo Alvarado Mendoza, �El acceso a la justicia en dad, 222, 2009, págs. 42-59. lombia’s Civil War in the 1990s», Latin American Politics and ciedad, 220, 2008, págs.84-96. una sociedad en transición», en Arturo Alvarado (ed.) La 22. Ver Phil Williams, �Los vínculos del crimen organi- Society, 48, (2), 2009, págs. 93-116. 27. C. Flores y S. Ruiz, op.cit. p. 61. Vor Luis Astorga, reforma de la justicia en México, El Colegio de México, zado entre Latinoamérica y Estados Unidos», en Hans 25. Coletta Youngers y Eileen Rosin (eds.) Drugs and De- Drogas sin fronteras: los Expedientes de una guerra per- México, 2008. Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit. mocracy in Latin America. The Impact of U.S. Policy, Boulder, manente, México, Grijalbo, 2003. 30. Alberto Binder, “El control de la criminalidad en una 23. Ver Damián Zaitch �Reducción de daños, seguridad Lynne Rienner, 2005. 28. Orase A. Bartilow y Kihong Eom, �Free Traders adn sociedad democrática”. En Gabriel Kessler (ed.) Seguri- y tráfico de drogas ilícitas», Cuadernos de Seguridad Interior, Drug Smugglers: The Effects of Trade Openess on Sta- dad y Ciudadanía. Buenos Aires: Edhasa, 2008. 2009, págs. 51-82. tes’ Ability to Combat Drug Trafficking», Latin American
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas de narcotráfico por el control de ciertas favelas, sobre todo en Rio, para po- D. Rodgers en un trabajo reciente37. Un caso particular de relación entre redes der cobrar protección a habitantes y proveedores locales de servicios. Esto políticas y tráfico se ha producido en Jamaica. La diversificación de rutas implicó a su vez, afirman Zaverucha y Oliveira31, un acercamiento de bandas señalada antes implicó desde mediados de los 90 una afluencia de cocaína en narcotraficantes rivales para combatir un enemigo común. el país en camino hacia Estados Unidos. Esto llevó a que en barrios pobres de La inserción del tráfico en los territorios es otro de los tema de interés. Hay Kingston, bandas políticas rivales armadas, se mezclaran con el narcotráfico, una serie de estudios interesantes sobre las favelas cariocas. M. Misse muestra con un incremento de la violencia entre ellas, ahora por el control del mer- la forma en que el “movimiento”, nombre del tráfico local, logran controlar cado local.38 Sin duda, más estudios sobre las formas de organización local en las asociaciones de moradores así como señala la diversidad de ocupaciones los diferentes países son necesarios en la región. laborales que en torno a ella se crean localmente32. También en favelas cario- En resumen, el narcotráfico y su cambiante panorama plantea cantidad de cas, R. Silva de Sousa33 describe cómo las redes de tráfico se insertan en rela- interrogantes, tanto a escala regional como en cada uno de los países. Por ciones de parentesco o de amistad de larga data. Desmond Arias34 se interesa ende, es necesario pensar formas novedosas de estudiar su economía, su orga- por la relación del tráfico con las redes clientelares. Estudia las negociaciones nización interna, sus conexiones políticas y su impacto cultural. En cuanto a entre los narcotraficantes con los políticos para proveer bienes y servicios en las políticas, la región vive una situación ambigua: en una dirección, hay un el lugar. Los primeros obtendrían así la aceptación local necesaria para realizar creciente consenso sobre la necesidad de despojarse de una mirada moral su negocio y los segundos, votos. Por su parte, Arias y Rodrigues35 cuestionan sobre el tema y adoptar políticas novedosas que dejen una vez y para siempre el “mito de la seguridad personal”, un relato que asegura que el narcotráfico la idea de la guerra de lado; pero en contraposición, no parece haber un hori- impone orden en las favelas. Lejos de eso, muestran que sólo los vecinos zonte político internacional favorable para avanzar en esta dirección. mejor conectados son respetados mientras que los menos integrados sufren de lleno la violencia local. 3. La poca visibilidad del tráfico de armas El rol de las pandillas, en particular las “maras” en el narcotráfico es un tema de debate hoy en América Central, en particular en Guatemala, Hon- La peligrosidad de las armas de fuego en América Latina es enorme: con duras y El Salvador. Las evidencias no son concluyentes. Para algunos, tal menos de una quinta parte de la población mundial, ausencia de conflictos relación casi no existe, sino que se la postularía para legitimar las políticas de bélicos y un 3.5 o 4.0% de las armas ligeras en manos civiles existentes, se mano dura implementadas. En un detallado estudio Wim Savenije36 muestra cometen en la región un 40% de los homicidios mundiales39. Con menor pre- como las políticas de mano dura han llevado a una mayor profesionalización sencia en tanto preocupación regional que el narcotráfico, el problema tiene de miembros de las maras en la región, por mayor necesidad de armas para relevancia en algunos países, como Colombia, México y en América Central. oponerse a la policía, de recursos para abastecer a quienes están en prisión Hay déficit de datos y no sólo sobre el tráfico ilegal, tampoco hay transpa- y sus familias. En la misma dirección, comienzan a ofrecer sus servicios de rencia sobre los arsenales públicos, sobre los propietarios legales y sobre las fuerza a las redes de tráfico local. Otro eje de discusión es si la violencia actual transferencias entre países. en América Central conlleva un ruptura o por el contrario una cierta conti- Un estudio de 2007 enumera las tendencias regionales en la materia40. Señala nuidad con la violencia política de las décadas pasadas, postura que desarrolla el incremento de las exportaciones latinoamericanas, la importancia creciente de la transferencia de municiones y partes de armas y alerta que desde países62 31. Jorge Zaverucha y Adriana Oliveira, �As milícias e a Falta do Estado” en Conjuntura Criminal, revista virtual, enero 2007. tytowns», Qualitative Sociology, 29, 2006, págs. 427-445. 35. Enrique Desmond Arias y Corinne Davis Rodrigues, �The Myth of Personal Security: Criminal Gangs, Dispute latinoamericanos se han realizado exportaciones a países bajo serios conflic- 63 32. Michel Misse, �Tráfico de drogas, violência urbana e Resolution and Identity in Rio de Janeiro Favelas», Latin Democracia na América Latina» trabajo presentado en la American Politics and Society, Vol. 48, N° 4, 200X, págs. 37. Denis Rodgers �Slum Wars of 21st Century. Gangs, Conflict Analysis Resource Center (CERAC), Working Comisión Interamericana de Drogas por solicitación de la 53-81. Mano Dura and the New Urban Geography of Conflict Paper 7. 2009. Organización Viva Rio, 2008. 36. Wim Savenije, Maras y Barras. Pandillas y violencia ju- in Central America » Development and Change, Vol. 40, 40. Armas pequeñas y livianas: una amenaza a la seguridad hemis- 33. Rosinaldo Silva de Sousa, �Narcotráfico y economía venil en los barrios marginales de Centroamérica, FLAC- N° 5, 2009, págs. 949-976. férica, San José de Costa Rica, FLACSO, 2007. ílícita : las redes del crimen organizado en Rio de Janeiro», SO, El Salvador, 2009. Ver también “Les ‘Maras’ ou la 38. Collin Clarke, �Politics, Violence and Drugs in Revista Mexicana de Sociología, Vol. 66, N° 1, 2004, págs. transnationalisation des pandillas en Amérique centrale», Kingston, Jamaica», Bulletin of Latin American Research, 141-192. Problémes d’Amérique latine, N°75 Hiver 2009-2010. Vol. 25, N° 3, 2006, págs. 420-440. 34. Enrique Desmond Arias, �Trouble en Route: Drug 39. Karp, Surplus Arms in South America, Arms in South Trafficking and Clientelismo in Rio de Janeiro Shan- America, Small Arms Surveys en cooperación con el
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas tos, donde se vulneran derechos humanos y se señalan casos de envíos que municiones, armas enteras o en piezas. El riesgo es enorme: además de las han violado embargos de las Naciones Unidas. En el tráfico de armas, las ferias, en la zona de frontera hay 17.000 puntos de ventas de armas legales, formas lícitas e ilícitas están muy asociadas: el mercado ilegal se nutre del desde Wall Mart hasta las armerías que no están obligados a informar a las legal. En tal sentido, en la región se han detectado numerosas estrategias de autoridades. Tema de controversia entre ambos países, organizaciones como triangulación de un destino a otro: esto es, que un país actúe como lugar de la Asociación Nacional del Rifle lograron que el gobierno de Estados Unidos tránsito hacia el verdadero destino, que puede ser un país sometido a embar- boicoteara una iniciativa de países latinoamericanos para controlar el tráfico go u organizaciones criminales. Existen además lo que se llama “transferen- de armas ligeras hacia la región en Estados Unidos. La situación es tanto cia irresponsable”, aquellas operaciones que sin ser ilegales, por las manos más grave porque 3 de los 4 estados fronterizos: Arizona, Nuevo Mexico y en quienes caen, pueden vulnerar los derechos humanos de determinada Texas, tienen legislaciones muy poco restrictiva para la venta.44 Así las cosas, población. irónicamente, a pesar de la preocupación norteamericana por la seguridad de Un tema de inquietud presente es la escalada en gastos militares, que habría la región, resulta ser su principal proveedor de armas. aumentado en la región un 91% en los últimos 5 años, según el Instituto In- En el Caribe se ha registrado un incremento de armas, en gran medida ternacional de Estudios Estratégicos de Londres.41 Cuando más armas entran asociado al creciente rol de la zona como ruta de tráfico de drogas hacia a un país, mayor probabilidad de que parte de ellas o las que se recambien Estados Unidos,45 país que es el principal proveedor local. Otra fuente son por las nuevas, alimenten el circuito ilegal. En este sentido, una preocupación los arsenales remanentes de conflictos, como el de Grenada en los 80 y más adicional es el llamado exceso de armas en la región, cuyos datos acuña la cercanamente el de Haití. La preocupación por el tema se basa también en prestigiosa Small Arms Survey42. Se trata de un cálculo de la cantidad de armas que Centroamérica y el Caribe son los países que recibieron mayor cantidad ligeras en los arsenales públicos en relación con la cantidad de efectivos en las de licencias para importación de armas de la Unión Europea, en proporción fuerzas de seguridad y las armadas. Un estudio de 2007 calcula 1.30 millones a su escasa población. En América Central el problema se plantea con gran de armas de exceso: habría 3.6 armas modernas, 2.3 millones legítimamente relevancia. Se ha señalado la existencia de una cultura de la violencia o al en manos de las fuerzas armadas y de seguridad. Restan por el contrario 1.3 menos, el uso de la violencia para la resolución de conflictos, la importan- millones que son superfluas. Por ello, la actual escalada armamentista, sin cia del delito y la presencia de arsenales producto de guerras civiles que no destrucción de las armas antiguas o sin transparencia sobre su destino, incre- fueron destruidos, a lo que se suma el tráfico proveniente de México.46 En la menta la potencialidad de circulación ilegal en la región y de los daños que región hay dos dinámicas distintas: el triángulo norte, Guatemala, Honduras más armas ocasionarían. y El Salvador y el resto, conformada por Nicaragua, Costa Rica y Panamá. El A diferencia del narcotráfico donde las principales rutas convergen hacia triángulo norte presenta características de posconflicto, muchas armas y altos el norte, en el tráfico de armas hay dinámicas subregionales. En el caso de índices de homicidios. Un problema central es la debilidad de los organismos México, las armas siguen las rutas del narcotráfico, pero de manera inversa: en nacionales de control, así como en la porosidad para el tráfico de la frontera lugar de Sur a Norte van de Norte a sur43. Se estima que podría haber más de norte y sur de la región. 16 millones de armas en México y como oficialmente no existen productores A pesar de la importancia del tema de la violencia, la información sobre nacionales, es resultado del tráfico internacional. La mayoría provendría de el tráfico de armas en Colombia no es muy precisa. Con todo, se ha detec- las llamadas fuentes secundarias, en particular de ferias de armas en Estados tado un tráfico ilegal de armas ligeras, municiones de guerra y explosivos64 Unidos donde no hay restricción de ventas, así como del tráfico hormiga, de en cargamentos pequeños hacia Colombia y la región andina, señalándose 65 41. Información citada en Andres Oppenheimer Los 44. Peter Andreas y Ethan Nadelmann, Policing the Globe: Estados desunidos de Latinoamérica, Madrid, Algaba Criminalization and crime Control in International Relations, Ox- Ediciones, 2010. ford University Press, New York, 2006. 42. Karp, op. cit. 45. Lilian Bobea op.cit. 43. Raúl Benitez Manaus, �La crisis de seguridad en 46. Jairo Hernández Milian y Stella Sánez Breckenridge, México», Nueva Sociedad 220, 2009, págs. 173-189. �El crimen organizado en América Latina y el Caribe: ma- peo de Centroamérica», en Hans Mathieu y Paula Rodrí- guez Arredondo op.cit.
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas tres grandes centros de acopio. Panamá, Maracaibo en Venezuela y Manaos, 4. Tráfico de personas Brasil. Desde Panamá irían fusiles a Colombia, provenientes de arsenales cen- troamericanos; de Maracaibo en gran medida desvíos de arsenales venezola- El menos visible de los tres temas de nuestro artículo, el tráfico de perso- nos y de Manaos, armas de manufactura brasileña a departamentos selváticos nas aparece aún poco trabajado en la región. Las tres cuestiones principales de Colombia.47 En cuanto a la carrera armamentista en la región, Colombia son el tráfico de personas, la explotación sexual y el trabajo esclavo, pero y Venezuela tienen un rol protagónico, lo cual plantea la preocupación por el no necesariamente cada una de ellas es sinónimo de tráfico. G. Jahic y J. O. eventual destino de las armas de recambio. Finckenauer50 sugieren analizar en cada caso concreto si hay crimen orga- Brasil es hoy el principal productor y exportador latinoamericano, lo cual nizado en el medio. Esto es particularmente importante en relación con la alimenta la gran circulación de armas internas, tal como muestran las im- inmigración indocumentada, ya que en muchos casos se trata de decisiones presionantes cifras de decomiso de armas por la policía en los principales individuales no mediadas por redes criminales ni por ninguna coacción. Así, centros urbanos. Así, por ejemplo, han sido contabilizadas 13.000 por año trabajos sobre Rusia51 y China52 han cuestionado las imágenes existentes de entre 1989 y 2004 sólo en el estado de Rio de Janeiro, comparable a lo deco- grandes organizaciones dedicadas a lucrar con la inmigración ilegal y encuen- misado en Colombia en pleno conflicto armado. Una investigación llevada tran sobre todo relaciones diádicas o grupos poco organizados. a cabo por una comisión parlamentaria, calculaba la existencia de alrededor Los estudios de la región señalan sobre todo un flujo de tráfico de Amé- de 17 millones de armas ligeras, el 90% en posesión de civiles, cuando el rica Latina hacia Estados Unidos y Europa así como un tráfico interno: por promedio internacional es de 59%48. En el Cono Sur, el tema entra en agen- ejemplo, de mujeres dominicanas hacia Costa Rica y Panamá para explota- da en los años 90 de la mano del incremento del delito. No hay, según K. ción sexual; de trabajadores bolivianos hacia Brasil y Argentina que viven Derghougassian49, una demanda que surja de carteles de droga u organiza- en condiciones de alta explotación. Con todo, el tema central es el pasaje de ciones ligadas al narcotráfico, como ha sido el caso de México y Colombia. centroamericanos a México, ya sea para quedarse o para pasar a Estados Uni- Finalmente, el caso de Paraguay es significativo, como lugar de triangulación dos. A esto se suma el movimiento de los propios mexicanos hacia el norte. de armas para otros países y porque en su territorio se encuentra Ciudad del La pregunta sobre la existencia de redes criminales ligada a estos tráficos es Este, en la triple frontera con Argentina y Brasil, en apariencia sede de un entonces central. R. Benitez Manaut y G. Sánchez53 consideran que si entre importante tráfico hacia organizaciones criminales de ambos países. 1980 y 2005 lograron llegar un millón de guatemaltecos, un millón y medio de En resumen, América Latina y el Caribe presentan una importante presen- salvadoreños, 800 mil hondureños pasando por México, deben existir estruc- cia de armas en manos civiles, una altísima tasa de homicidios con armas de turas empresariales y relación con el gobierno, ya sea por dejar hacer o com- fuego, una escasa transparencia de las transferencias legales y, por supuesto, plicidad para apropiarse de las ganancias que esto pueden generar. En efecto, de las ilegales. En este contexto, la necesidad de un mayor control estatal y dado que el 80% de las entradas a Estados Unidos se hace vía ilegal, quedarían de políticas públicas de desarme y destrucción de las armas de fuego son un cientos de millones de dólares en manos de los eventuales traficantes. imperativo categórico. Más estudios que puedan dar cuenta de la existencia Asimismo han aumentado las deportaciones de centroamericanos en forma de las redes, rutas y organizaciones dedicadas a este tráfico, así como precisar exponencial: de 10 mil deportaciones en 1980 se pasó a 138 mil en 2002 y 240 la relación entre tráfico de armas y de drogas son algunos de los temas de la mil en 2005. En parte se debe a la presión de Estados Unidos, pero también agenda de investigación local en la materia. hay hipótesis que en parte se explica por la posibilidad de extorsión a los mi-66 grantes. Se calcula que los migrantes pagan entre 7.000 y 14.000 dólares para 67 47. Markus Schultze-Kraft, �Mapeo del crimen organi- zado en Colombia y la región andina», en Hans Mathieu y 50. Galma Jahic y James O. Finckenauer, �Representations ras de México y el crimen organizado», in Luis Guillermo Paula Rodríguez Arredondo op.cit. and Misrepresentations of Human Trafficking»,Trends in Solís y Francisco Rojas Aravena, op.cit. 48. Ver Pablo Dreyfus, �Mapeo del crimen organizado en Organized Crime, Vol. 8, N° 3, 2005, págs. 34-37. Brasil», in Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo 51. Dina Siegel, Russische bizniz, Meulenhoff, Amsterdam, op. cit. 2005. 49. Khatchik Derghougassian, �El crimen organizado en 52. Sheldon X. Zhang, Chinese human smuggling orgnizations. el Cono Sur. Un mapeo de las transacciones ilícitas en Families, social networks and cultural imperatives, Standford Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile» in Hans Mathieu y California, Standford University Press, 2008. Paula Rodríguez Arredondo op. cit. 53. Raúl Benítez Manaut y Georgina Sánchez, �Las fronte-
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas llegar al otro lado de la frontera. Como una faceta de la cartelización de la vez, con excepción del caso de México, el tema recién está cobrando un lugar policía que señalábamos, las mismas corporaciones responsables de proteger importante en la agenda política de ciertos países. a los migrantes serían los responsables o cómplices del crimen, al extorsionar- los y en muchos casos, deportarlos luego de haberlos despojados de todo su Palabras finales dinero. R. Casillas54, quien se ha dedicado a documentar el fenómeno, afirma que estos grupos son imperceptibles, pero sin duda existen porque precisan Este trabajo se propuso presentar los ejes centrales de las discusiones y contar con información, para planear, tomar a los migrantes, cubrir puntos de los saberes regionales sobre tres temas del crimen organizado en Amé- estratégicos y estar en complicidad con las fuerzas y servicios que se ocupan rica Latina. Por supuesto que ha sido imposible incluir todas las variables de su tránsito.55 y dimensiones de cada problema. Sin duda, los interrogantes abiertos serán En la región andina y en Colombia, no habría evidencias del modo que en más que las respuestas concluyentes de un campo de estudios en el cual hay México de la presencia de bandas criminales ligadas al tráfico de personas, innumerables temas aún por investigar. Pero además del interés académico, la quizás porque Estados Unidos como polo de atracción no gravita tanto, cuestión preocupa por sus consecuencias políticas. Una, sin duda alarmante, aunque Colombia es un punto de tráfico de personas hacia Estados Unidos se vincula al hecho que el tratamiento del tema y las metáforas de una “nueva y Europa. En Brasil, señala P. Dreyfuss56, el problema se plantea en dos guerra” están consolidando consensos sobre políticas punitivas y de mano formas. Una, el tráfico sexual interno por el intenso turismo en las playas dura. Y nuevamente, estamos obligados a cuestionar imágenes, juicios apre- locales, así como el internacional, de mujeres hacia Europa, sobre todo surados y metáforas bélicas, ya que el tipo de políticas públicas frente al tema entrando por Portugal, actividad que según la Organización Internacional no es independiente de su grado de violencia: una política de guerra genera del Trabajo (OIT) genera ingresos por 8 mil millones de dólares al año. Los algo parecida a ella. En contraposición, las formas de regulación del crimen estudios muestran que se trata en general mujeres, en muchos casos menores, organizado en otras latitudes explican en parte su menor violencia. La dismi- de bajo nivel educativo, llevadas bajo engaño y luego explotadas. Existe nución de la violencia debe ser el primer objetivo: no es posible que las socie- una segunda corriente de tráfico interno que tiene como objetivo mano dades latinoamericanas queden rehenes de las “guerras contra el crimen”. Sin de obra forzada, esclava, en tareas agrícolas. La OIT estima entre 25.000 y duda, esto precisa de las elites políticas mayor valentía política que la actual, 40.000 brasileños así como las ciudades brasileñas son lugares de llegada de cuestionar consensos establecidos, animarse a pensar la legalización de mer- extranjeros para explotación laboral, sobre todo de Africa, China, Corea y de cados ilegales, al menos en relación a las drogas, transparentar el tráfico de Bolivia. Por su parte, en Argentina el tema se ha planteado sobre todo por armas, destruir arsenales y desarticular complicidades entre agentes públicos la existencia de un tráfico interno de mujeres para la explotación sexual y, al y redes criminales. igual que en Brasil, por la existencia de migrantes bolivianos sometidos a un La centralidad de la guerra contra el crimen ha contribuido a reinstalar a las régimen de trabajo esclavo. fuerzas armadas en la seguridad interna y/o en la lucha antidroga, sobre todo En síntesis, poco visible, a veces por el silencio mismo de las propias víc- en América Central, Colombia, Brasil y México con la afortunada excepción timas así como por la dificultad de diferenciar entre inmigración indocu- de Argentina, Chile y Uruguay. La memoria de dictaduras militares y del rol mentada y tráfico de personas, habría en diversos países de la región, redes de los militares en la represión política interna de la mayoría de nuestros paí- proto-empresariales ligadas a las tres dimensiones del tráfico de personas, ses justifica nuestra preocupación. Por ahora, según D. Pion-Berlin57, no han68 pero hacerlas visibles y más aún estudiarlas, es aún una tarea pendiente. A su transformado su presencia en poder político y sin duda no hay, salvo alguna 69 54. Rodolfo Casillas, �La trata de mujeres, adolescentes, 56. Pablo Dreyfus, �Mapeo del crimen organizado en Bra- 57. David Pion-Berlin, �Militares y democracia en el nuevo niñas y niños en México. Un estudio exploratorio en Tapa- sil», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit. siglo», Nueva Sociedad, 213, 2008, págs.48-63. chula, Chiapas» Comisión Interamericana de Mujeres-Or- ganización de Estados Americanos-Organización Inter- nacional de Migraciones-Instituto Nacional de Migración- Instituto Nacional de las Mujeres, 2006. 55. Jorge Chabat y Georgina Sánchez, �El crimen organi- zado en América Latina y el Caribe: mapeo de México», en Hans Mathieu y Paula Rodríguez Arredondo op.cit.
  • Gabriel Kessler Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotráfico, tráfico de armas y de personas excepción, condiciones para volver a experiencias nefasta del pasado. Sin em- Keywords: Organized Crime - Drug Trafficking - Arms Trafficking - bargo, si a la militarización de la seguridad pública en varios países se suman Human Trafficking - Latin America. las crecientes demandas de seguridad y la escalada armamentista, nadie está en condiciones de asegurar cuál podría ser el desenlace de esta combinación de factores en los años venideros. ♦ Resumen Este trabajo se propone analizar los ejes centrales del crimen organizado en América Latina y el Caribe, los que temáticamente pueden sintetizarse en el problema del narcotráfico; el tráfico de armas; y el tráfico de personas. Si bien este conjunto complejo de problemas ocupa hoy un lugar central en la agenda de seguridad en los principales países de la región, son muy pocos los estudios empíricos y las reflexiones serias realizadas en torno a esto. El estudio riguroso y sistemático de estos fenómenos debe constituir uno de los puntos de partida centrales en toda toma de decisión en materia de la política de seguridad a emprender como una política de Estado. Palabras Clave: Crimen Organizado - Narcotráfico - Tráfico de Armas - Tráfico de Personas - América Latina. Abstract This paper analyzes the main issues of organized crime in Latin America and the Caribbean, which can be summarized thematically as the problem of drug trafficking, arms trafficking, and human trafficking. While this complex set of problems now occupies a central place in the security agenda of major countries in the region, very few empirical studies and serious reflections are made about this. The rigorous and systematic study of these phenomena should be one of the central starting points in every decision-making on the70 matter of security policies to be undertaken as a State policy. 71
  • Gabriel Kessler Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675 Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática1 ► Alejandro Prince ► Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires y del Instituto Tecnológico de Monterrey. ► Lucas Jolías ► Profesor e investigador del Instituto Tecnológico de Monterrey y de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ). Introducción Mucho se ha escrito de los efectos beneficiosos de las TIC sobre la seguri- dad, en el contexto de la Sociedad de la Información o como preferimos, del Conocimiento; así como de la eficiencia y transparencia que las TIC aportarán a la Administración Pública y al Gobierno en todos sus niveles y áreas. Sin embargo, al hablar de la injerencia de las Nuevas Tecnologías en la seguridad pública, debemos tener en cuenta el contexto -tanto político-administrativo como social- en el cual se insertan, con la finalidad de no caer en “soluciones mágicas” ni recetas universales. La creciente inclusión digital por parte de la ciudadanía, la adopción de Nuevas Tecnologías y sus consecuentes conocimientos, y la vertiginosa rapi- dez con las cuales estas modifican las relaciones entre las personas, demandan una adecuación y desarrollo evolutivo del Estado en esta temática. El Estado no sólo es un ente jurídico y social que regula y condiciona el accionar de sus ciudadanos sino que también es influido por los procesos sociales, lo que obliga a recomponer sus estructuras y acciones de manera continua frente a las nuevas realidades2. Uno de los procesos que caracteriza a la sociedad actual es la creciente den- sidad de las relaciones sociales, producto entre otras cosas, de la injerencia que poseen las tecnologías. Con densidad nos referimos a la capacidad de relacio- narnos de una manera más compleja, en donde las acciones de una persona repercuten directa o indirectamente en una mayor cantidad de individuos,72 creando relaciones de interdependencia más dinámicas. No sólo somos más, 73 1. Algunas de estar reflexiones se encuentran en el capítu- lo que hemos escrito en el texto de Gabriel Casal y Mer- cedes Rivolta “Biometrías: herramientas para la identidad y la seguridad pública”, Jefatura de Gabinete de Ministros, Argentina, 2010. 2. Como suelen señalar muchos autores lo importante no es ni el “Estado” ni la “Sociedad” sino el “y” que las vin- cula y orienta sus complejas relaciones (O´Donnell 1984).
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática sino que poseemos la capacidad de relacionarnos con una mayor cantidad de social y la decisión política con respecto a esta problemática. Si no se avanza gente, en el mismo sentido que planteaba Emile Durkheim (1985) cuando hacia un efectivo “control civil” de los aparatos policiales orientado por una hablaba de “densidad dinámica”. Esta mayor densidad genera nuevos desa- clara política de Estado difícilmente pueda la tecnología dar soluciones má- fíos para los Estados, ya que la manera de relacionarse con sus ciudadanos se gicas. Por otro lado una visión integral de la seguridad tiene que llevar a un modifica y -en lo que respecta al tema de este artículo- también la forma en compromiso social que va más allá de una decisión gubernamental. También que imparte, legisla y controla las normas sociales. Las tecnologías aplicadas hay que destacar que la gestión necesita de una adecuada planificación estraté- a la seguridad, deben ser englobadas en un proceso más amplio de cambios gica con su correspondiente evaluación de la situación y de las consecuencias sociales profundos y de las maneras de relacionarnos con el otro. e impactos de las aplicación de las tecnologías. El denominado Acuerdo para Al hacer referencia a la capacidad o no que tienen las tecnologías en la la Seguridad Democrática nos brinda un marco general que sirve de punto de prevención o detección del delito, o en su resolución y control, debemos partida para comenzar a debatir y trabajar en pos de una seguridad ciudadana hacernos una serie de preguntas respecto del grado de inclusión digital de la acorde a un modelo democrático y de inclusión social con plena vigencia de sociedad, de la misma transformación de las tipologías delictivas, y de la pro- los derechos humanos3. pia capacidad normativa, organizacional y técnica del Estado. Nuestra finalidad se acota a brindar en este artículo, un breve panorama Algunas nociones sobre la Sociedad del Conocimiento sobre el desarrollo de la inclusión digital en nuestro país, enunciar algunos de los desafíos venideros y dejar planteado el debate sobre el estado del arte de Desde que Daniel Bell introdujo la noción de “sociedad de la información” “lo digital” en el Estado. en su libro El advenimiento de la sociedad post-industrial, mucha agua ha corrido Con estas breves palabras trataremos solo de iniciar un discusión que enten- respecto de esta denominación, y aún siguen divididas las opiniones sobre el demos deberá ser extensa e intensa, abierta y por sobre todo interdisciplinaria, nombre más descriptivo de este estadío social naciente. Bell planteaba que el por lo que enunciaremos más preguntas, que las respuestas provisorias que eje o estructura principal de la “nueva” era es el conocimiento teórico. No- nos animemos a explicitar. El artículo comienza por recordar y diferenciar sotros, nos sentimos más cerca de Abdul Waheed Khan4 que decía en el año algunos conceptos relacionados con la Sociedad del Conocimiento, y de la 2003 que “…la Sociedad de la Información es la piedra basal de las socieda- transformación de la problemática de la seguridad ciudadana en las últimas des del conocimiento. Veo al concepto de sociedad de la información junto a décadas. Sabemos que definir es prescribir, por eso trataremos de ser obje- la idea de innovación tecnológica. El concepto de Sociedad del Conocimiento tivos aunque sea epistemológica y ontológicamente improbable que lo lo- incluye una dimensión de transformación social, cultural, económica, política gremos. Seguidamente brindaremos un pantallazo general sobre la adopción e institucional, y una perspectiva más evolutiva y plural. Bajo mi punto de e inclusión de las TIC´s en nuestro país, para luego analizar algunas de las vista, el concepto Sociedad del Conocimiento es preferible porque captura políticas de digitalización exitosas llevadas a cabo en nuestro país. Por último, mejor la complejidad y dinamismo de los cambios que están teniendo lugar. brindaremos algunas reflexiones finales sobre la utilización de Nuevas Tecno- El conocimiento es importante no sólo para el crecimiento económico sino logías en la seguridad ciudadana. asimismo para el desarrollo y “empoderamiento” de todos los sectores de la Bajo nuestra concepción más allá de la utilización de estas tecnologías el eje sociedad”. central de discusión sobre la seguridad ciudadana no pasa por el tipo, forma Aunque la idea de Khan es suficientemente clara, adolece de destacar el74 y calidad que puede proveer la sociedad del conocimiento sino del consenso concepto de red, la nueva topología organizacional (vinculada al concepto 75 3. El Acuerdo para la Seguridad Democrática puede consultarse en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_ para_la_seguridad_democratica.pdf 4. Assistant Director-General for Communication and Information de la UNESCO. La frase está tomada de la entrevista realizada en el newsletter of UNESCO’s Natu- ral Sciences Sector, marzo del 2003.
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática de densidad mencionado), por eso exponemos a continuación nuestra propia mientas o medios para un mayor desarrollo humano. Si bien esta revolución definición de Sociedad del Conocimiento, ya que resultará operativa a fin de paradigmática tiene en su origen o causa una serie de avances y descubrimien- comprender mejor, qué es lo que queremos expresar luego como Gobierno tos de la tecnología de la información y las telecomunicaciones, sus epife- Digital en un sentido amplio y teleológico. Definimos a la Sociedad del Cono- nómenos, sus consecuencias, lejos de circunscribirse al campo tecnológico, cimiento como el “Estadío económico social cuyas acciones de supervivencia inundan y modificarán para siempre la vida humana en lo político, lo social y y desarrollo están caracterizadas por la capacidad potencial de sus miembros lo económico. Como bien lo han descripto varios autores, estamos viviendo (personas y organizaciones) de hacer un uso evolutivo (extensivo, intensivo y una trasformación del tiempo, el espacio y la masa. Entramos en un mundo estratégico) de las TIC para interconectarse en red entre ellas (y con las cosas) donde reinan las derivadas de estas variables: la velocidad, la interconectividad de modo convergente, ubicuo, instantáneo y multimedial; a fin de obtener y y lo intangible. compartir información, almacenarla, procesarla, analizarla y/o distribuirla a Es en este contexto que las relaciones interpersonales se complejizan y en voluntad. Esta disposición creciente de herramientas más potentes para el donde el conocimiento y la información circulan de manera completamente manejo de la información, promoverá la creatividad, la innovación y la crea- distinta entre las estructuras sociales. El Estado, al igual que otros sistemas ción de conocimiento, convirtiendo a éste en el factor de producción, activo de la sociedad debe corresponderse con esta nueva realidad, adaptando sus e insumo de la actividad del hombre, incrementando la productividad y la estructuras, cambiando paradigmas organizativos y rediseñando sus alcances. creación de valor económico y social, y recreando de modo más horizontal y La aplicación de Nuevas Tecnologías, ya sea a la seguridad, la educación, la ascendente la esfera pública y los modos de relacionamiento” (Prince 2002). salud o cualquier otra área funcional del Estado, cambia las actitudes, valores Esta creación masiva de conocimiento depende más de la topología orga- y conocimientos de los actores, y requiere de una re-capacitación de los recur- nizacional, en red, que de la tecnología, que es el facilitador (Finquelievich sos humanos involucrados. 2007). Y en esta topología el elemento central es la creatividad del hombre, Por otra parte, estos usos no deben orientarse sólo a buscar la eficiencia, de la gente, único recurso junto a la información que es inagotable o mul- productividad, y transparencia de los actos y relaciones públicas y privadas, tiplicable ad infinitum. Se trata de la creación de nuevo conocimiento, nue- sino también a la recreación de la esfera pública y a la construcción de ciuda- vos significados, nuevos paradigmas, nuevo valor (en inglés todo esto puede danía de modo tal que redunde no sólo en una mayor legitimidad de la de- comprenderse bajo el concepto de new meaning). La gente es la portadora mocracia y el Estado, sino en una mejor gobernabilidad de una sociedad cada del conocimiento tácito y la creatividad (difícilmente transmisible), la infor- día más abierta, horizontal, ascendente, diversa y compleja. Si este fuera el el mación es el conocimiento explícito o codificable (fácilmente replicable), esta rol que asumiera el Estado frente al uso con sentido de las TIC, Gobierno Di- combinación, en una topología en red, con las posibilidades tecnológicas de gital tendría un trasfondo más profundo y axiológico, sería un Gobierno del intercambiarlo en tiempo real, de modo ubicuo, hipermedial e hipertextual Conocimiento. Un Gobierno Inteligente, como camino al “buen gobierno”. son la nueva fórmula explosiva del conocimiento. Es lo que algunos autores Los profundos cambios que presenta la sociedad posmoderna influyen en denominan shared spaces for knowledge creation. la manera de aplicar políticas públicas y principalmente en la formulación y Se trata de la reducción de la latencia física y humana de los flujos de infor- aplicación de las mismas. En la actualidad, la utilización de tecnologías para mación y comunicación, uniendo los actores y las fuentes de decisión y cono- satisfacer demandas sociales (seguridad, salud, educación y otras) es uno de cimiento, con los de la información, y con los actores de la acción y servicio, los principales desafíos de la administración pública. Sin embargo, la aplica- con casi total prescindencia de los límites de masa, tiempo y espacio. ción de tecnología no implica necesariamente una mejora, sino una transfor-76 De modo muy simplificado, podemos decir que las TIC, devienen en herra- mación. En una sociedad con relaciones más complejas y densas, la noción de 77
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática seguridad también se ha modificado, y adopta o “encarna” las mismas carac- dalidades de acción de las organizaciones criminales complejas que operan terísticas de esta nueva sociedad. Es por ello y entre otros elementos, que del en el orden nacional e internacional. Hoy en día la lucha contra el crimen paradigma de la seguridad “entre” Estados la prioridad o énfasis ha pasado a organizado, en un contexto de complejización de las modalidades delictivas, la seguridad “intra-estatal”. adquiere un nuevo tenor con la creciente interrelación mundial que conlleva el proceso de globalización. Para la preservación de la defensa nacional, la Las transformaciones de la Seguridad en la Sociedad del seguridad interna y la soberanía en general se produjeron nuevas estructu- Conocimiento ras y estándares organizativos para la lucha contra el crimen transnacional. Como hace mención Mariana Souto Zabaleta, “Estas nuevas amenazas no La problemática de la seguridad moderna, aunque siempre presente en la son protagonizadas por agencias estatales sino, más bien, por organizaciones historia de las sociedades, comienza a cambiar de paradigma hacia la década o grupos no-estatales y, aunque su accionar no parece poner en jaque la exis- del ochenta, en un proceso que conjuga la finalización de la Guerra Fría, tencia misma de los Estados, sí vulneran importantes áreas de la vida social, la explosión de la globalización y el crecimiento exponencial de las Nuevas económica e institucional del sistema internacional y de los Estados que lo Tecnologías. Durante gran parte del siglo pasado se entendía como “seguri- componen, al mismo tiempo que cercenan notoriamente la capacidad de és- dad” a los procesos y acciones que tienden a reducir las amenazas percibidas tos para prevenirlos y conjurarlos” (Souto Zabaleta 2000: 65). por los estados por agentes externos a ellos. Con el fin de la Guerra Fría, En nuestro país, la problemática de la seguridad ciudadana ha estado rele- la amenaza a la seguridad comienza a ser interior, y más allá de que todavía gada durante varios años de las discusiones políticas, quedando casi exclusi- puedan existir problemas entre los Estados latinoamericanos, los temas más vamente en manos de las burocracias policiales. Un claro ejemplo de esto se importantes tienen que ver con la violencia social y el crimen organizado. El puede observar en la ausencia de una legislación policial acorde a los tiempos concepto de seguridad comienza a ser definido principalmente desde el punto y modalidades presentes, perdurando leyes concebidas durante regímenes mi- de vista del ciudadano, más que por el Estado. La seguridad debe comenzar a litares y alejadas de toda noción democrática, abierta y en paralelo a las carac- ser analizada en este contexto, donde du tratamiento local está determinado terísticas de la sociedad post-industrial. Desde el regreso a la democracia, las también con una tendencia global. Como han mencionado Michael Hardt y políticas de seguridad sufrieron de lo que podríamos denominar “desgobier- Toni Negri (2000), el ocaso de la soberanía moderna sustentada en el Estado y nos” debido a una falsa antinomia entre seguridad y derechos humanos, que el progresivo desarrollo de un poder descentralizado, nada tienen que ver con relegó todas las decisiones institucionales atinentes a la seguridad pública a la territorialidad estática de años anteriores. Los cambios característicos de la un autogobierno de la institución policial. Las fuerzas de seguridad policiales sociedad post-industrial impactan directamente en la problemática de la segu- gozaron de un altísimo grado de autonomía por la complicidad de la clase po- ridad, cambiando el eje de referencia del Estado al individuo qua ciudadano. lítica a cambio de mantener estándares de seguridad mínimos, que produjeron En la actualidad, la problemática de la seguridad ciudadana y el crecimiento tragedias de gran trascendencia pública (Bulcourf 2000). Todo esto se enmar- del delito forman parte central de las agendas políticas y sociales. El creci- ca en un proceso de desintegración del tejido social que corre en paralelo con miento mundial tanto del delito común contra la propiedad privada (principal- una crisis de la matriz Estado-céntrica. En el momento más intenso de la glo- mente en los grandes conglomerados urbanos) como de los delitos complejos balización -y también de la transnacionalización del delito- se desarticularon transnacionales, es una constante que acompaña el desarrollo de la sociedad estructuras centrales del Estado. En ese entonces era cuando más hacía falta78 global en los últimos cuarenta años. Se ha producido un cambio en las mo- reforzar y modernizar el esquema de seguridad ciudadana. Es recién hacia fi- 79
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática nes de los noventa que la problemática entra en las agendas estatales como un crecientemente las nuevas tecnologías y medios para cometer sus fines, lo tema central a resolver, principalmente por el crecimiento continuo de hechos que podríamos llamar “delitos con utilización de nuevas tecnologías”. El otro delictivos y por la percepción creciente por parte de la ciudadanía. tipo de delitos -claramente más actual- no sólo utiliza las tecnologías como Entrado el nuevo siglo, abordar el problema de la seguridad pública im- medio sino que también se da en el ámbito tecnológico y de la digitalización. plica hacer frente a una variada gama de cuestiones interrelacionadas. Por Es el claro ejemplo de los delitos informáticos, relacionados con internet, los un lado, el Estado debe fortalecer, actualizar y profesionalizar muchas de las hackers y la seguridad digital. Este nuevo tipo, lo podríamos denominar como estructuras de seguridad relegadas años anteriores; por el otro, de mayor in- “delitos en o de las nuevas tecnologías”. cumbencia en este capítulo, la creciente penetración de las nuevas tecnologías Como mencionábamos antes, cuanto mayor es la penetración y utilización en la sociedad genera que los cuerpos de seguridad deban estar en contacto de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuación proactiva del Estado permanente con grupos e instituciones que no pertenecen directamente al a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado, ámbito de la seguridad, como universidades, centros de investigación, empre- obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los sas proveedoras de software, y similares. Las nociones y medios para combatir nuevos delitos. La aplicación de nuevas técnicas (como es el caso del campo el crimen tradicional deben adaptarse a una situación en donde las relaciones de la biometría) se debe dar en un marco de adecuación del Estado a una sociales son infinitamente más “densas” y complejas. Como señala Marcelo sociedad más compleja. Sain, “El incremento y complejización de ciertas modalidades de criminalidad En los apartados siguientes, brindamos algunos datos sobre la inclusión organizada en nuestra región y en el mundo han puesto al descubierto de ma- digital en el país y las políticas y programas de digitalización más importantes, nera contundente que las concepciones y los sistemas de seguridad existentes con la finalidad de dar un panorama sobre el crecimiento de las TIC tanto en tanto en los países desarrollados como en los restantes están básicamente el Estado como en la sociedad civil. articulados para prevenir y conjurar conflictos, riesgos y amenazas tradicio- nales, en particular, aquellos que surgen entre Estados. Por cierto, durante los La tecnología en números: los datos del mercado últimos años, se observó un esfuerzo importante tanto en el plano doméstico como en el internacional en dirección a la articulación de mecanismos y siste- Una de las maneras de medir cuantitativamente la evolución de la Sociedad mas de seguridad eficientes para prevenir y conjurar los nuevos desafíos que del Conocimiento, es evaluar el mercado de las TIC, el crecimiento real del se imponen en materia de seguridad, fundamentalmente en sus expresiones uso, de las implementaciones, de la compra de dispositivos (computadoras PC transnacionales. No obstante, el enorme y significativo crecimiento que estos y celulares entre otros) y contratación de servicios (Banda ancha fija y móvil fenómenos tanto en el plano internacional como en el subregional indican la por ejemplo), que se suceden a lo largo de los años. Se presentan aquí datos insuficiencia de esos esfuerzos” (Sain 2004: 8). actualizados al 2010 de los siguientes indicadores: ventas y parque en uso Estos sucesos exigen necesariamente actualizar las herramientas y nociones de PC, de telefonía móvil, la cantidad de usuarios de internet, el porcentaje con las cuales se ha combatido tradicionalmente al crimen. Si bien la com- de usuarios de comercio electrónico y las perspectivas de la inclusión digital plejización y el surgimiento de nuevas modalidades delictivas están relacio- en general. nadas en parte con el avance de la sociedad del conocimiento y la utilización Para Argentina, las ventas anuales de PC alcanzaron en 2010 los 2,8 mi- de Nuevas Tecnologías, conviene realizar una aclaración conceptual. Por un llones de unidades, con una proporción creciente de equipos portátiles, no-80 lado podemos encontrar los delitos tradicionales que en su práctica utilizan tebooks y netbooks (50% del total de computadores vendidos). El parque en 81
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática servicio de PC llegó así a 11,8 millones de unidades.. Como muestra el cuadro, todos los indicadores presentan un crecimiento Los usuarios de Internet, 26,5 millones de personas a fin del año pasado, re- continuo. El único indicador que se mantiene relativamente estable, es el que presentan ya más del 66% de la población, en tanto que las conexiones totales se refiera a las líneas telefónicas fijas. Esto resulta comprensible si se tiene en de Internet (incluyendo BB fijo, conexiones punto a punto, free-access y el cuenta la lógica actual de las tecnologías, que tienen más a la individuación y remanente de dial-up) suman 4,7 millones en el país, de las cuales 4,3 millones la movilidad. Estos indicadores muestran el avance de la penetración TIC en son accesos de Banda Ancha Fija. La Banda Ancha móvil por su parte habría la población, penetración que repercute no sólo en la utilización de TIC sino superado al millón de conexiones, pero estas se superponen en general con también en una mutación de los valores y las relaciones sociales. personas o entes que ya cuentan con otras conexiones fijas. En lo que respecta a la inclusión digital, con un 66,0% de penetración de La telefonía móvil, tras superar a las líneas fijas en el 2003, hoy cuadriplica Internet (medida como usuarios respecto población total) la Argentina se en- a las mismas con 39,5 millones de líneas en servicio activas, de las cuales un cuentra en primera posición en la Región de América Latina y el Caribe, que 25% son de la modalidad pospago y se estima que un 11-14% son equipos detenta un 35,8% de penetración promedio, y muy por encima del 30,2%, que con accesos internet o 3G. es el nivel de uso de internet a nivel mundial. Las características sociodemo- La telefonía fija por su parte, muestra cierto estancamiento, alcanzando los gráficas de nuestro país parecen ser la principal variable explicativa, esto es, la 10,2 millones de líneas en servicio, mientras la telefonía pública representa presencia de una clase media con capacidad adquisitiva y motivaciones para la algo menos que 200.000 líneas en servicio. adopción de tecnología. Como puede verse en el siguiente cuadro, el desarrollo de las conexiones y dispositivos de acceso han tenido un fuerte crecimiento en los últimos años. Los desafíos de la seguridad ciudadana frente a las TIC Cuadro 1. Indicadores TIC en Argentina (en millones) La problemática de la seguridad ciudadana es sin dudas el principal tema de agenda de los gobiernos nacionales y provinciales desde mediados de la déca- % Variación Indicador 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2009-2010 da de los noventa hasta la actualidad. La gran mayoría de los estudios de opi- Usuarios totales de internet (personas) 4.1 5.7 7.56 10 13 16 20 23 26.5 11,5 nión pública muestran que en los últimos 15años de la ciudadanía tiene como principal reclamo hacia los cuerpos políticos el combate a la delincuencia y la Conexiones fijas totales de internet 1.43 1.6 2.05 2.3 2.8 3.1 3.7 4.3 4.7 9,3 criminalidad, principalmente en los grandes centros urbanos. Los experimen- Conexiones fijas de Banda Ancha 0.13 0.24 0.48 0.88 1.59 2.75 3.3 3.9 4.3 10,2 tos administrativos de creación y profesionalización de cuerpos policiales son Conexiones de Banda ancha móvil S/D S/D S/D S/D S/D S/D 0.2 0.7 1.4 100,0 tan cotidianos como los cambios de gobierno y, aunque comparado con otros países de la región el nuestro presenta niveles de criminalidad mucho meno- Parque de PC en uso 3.8 4.03 4.4 5.2 6 7 8.2 9.7 11.8 21,6 res, nadie se animaría a afirmar que el problema de la inseguridad es cosa del % PC portátiles en venta total PC 7 7 7 8 11 18 24 35 50 - pasado. Sin embargo, en el ámbito académico la seguridad pública no presenta Líneas fijas en servicio 7.92 7.74 8.1 8.4 8.6 8.89 9.2 9.8 10.2 4,0 el mismo interés que en la vida cotidiana. Más precisamente, la producción de investigaciones sobre seguridad en el ámbito de la ciencia política ha sido, Líneas móviles en servicio 6.65 7.8 13.1 18.3 24.1 27.5 33.5 36 39.5 9,7 por lo menos, escasa.82 Fuente: Prince & Cooke 2010 Como mencionábamos antes, cuanto mayor es la penetración y utilización 83
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuación proactiva del Estado una de nuestras formas de relacionamiento. No se trata de ser deterministas a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globaliza- tecnológicos, ni integrados no críticos, pero se trata sí, de aceptar que la hu- do, obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y comba- manidad está ingresando en un nuevo estadío. tir los nuevos delitos. La aplicación de nuevas técnicas (como es el caso del campo de la biometría) se debe dar en un marco de adecuación del Estado a Conclusiones una sociedad más compleja. Además de los cambios propios de la sociedad del conocimiento, la globalización ha generado un gran impacto sobre las Como hemos sostenido al comienzo de este trabajo el punto de partida estructuras políticas y administrativas del Estado, obligándolo a modernizar para la construcción de una verdadera “política de Estado” en materia de sus instituciones y a adquirir un nuevo modelo de gestión pública. El munici- seguridad ciudadana debe partir de un efectivo “control civil” de los aparatos pio comienza a ser visto como la célula de mayor cercanía con el ciudadano, policiales y su accionar. Esto debe realizarse con la construcción de dos claros obligándolo a innovar formas de gestión acordes a las nuevas demandas. Re- ejes de consenso: el primero entre los poderes públicos, en este caso entre el sumidamente, nuevas funciones formales por la descentralización y forzadas Estado nacional y las provincias y también entre los propios poderes consti- por el aumento de demanda social, la necesidad de profesionalizar de la ad- tucionales en su división funcional, esto es entre el Ejecutivo, el Congreso y ministración y la mayor exigencia de participación institucional por parte de el Poder Judicial. El segundo tiene que ver con la construcción “horizontal” la sociedad civil, son los procesos que envuelven el surgimiento del municipio del consenso entre la esfera estatal y la sociedad civil; en este sentido el traba- como actor clave en la vida político-económica del país: en un contexto de jo junto a ONGs y entidades de especialistas y académicos es fundamental. globalización, lo local y la territorialidad se imponen como condiciones ne- También hay que señalar que el sector empresario debe también ser articulado cesarias del crecimiento económico sustentable, el cual deben encabezar los en este entramado de redes para dar sentido a una verdadera “construcción gobiernos locales. social” de la seguridad ciudadana. A pesar de que en términos formales la seguridad ciudadana no forma parte La aplicación de la TIC, y de los diferentes elementos de la compleja so- de las atribuciones del municipio, en los últimos años hemos presenciado la ciedad del conocimiento no son un “combo” que se adquiere en el mercado. incorporación de tecnologías como herramientas para complementar el ac- Requiere de una adecuada planificación estratégica previa en la cual se realice cionar de las policías provinciales. Cámaras de seguridad, sistemas biomé- una adecuada evaluación de la situación social, las modalidades delictivas y tricos y mapas ciudadanos del delito son sólo algunas de las medidas que la propia situación de las fuerzas de seguridad. Sin esto toda adquisición de los municipios han incorporado con mayor frecuencia. Pensar en cómo las tecnología no solo es onerosa sino inútil. tecnologías contribuyen o no a la lucha contra el delito en el ámbito local es La utilización de las TIC requiere de conocimiento y capacitación específi- uno de los desafíos de la academia en los próximos años. La aplicación y utili- cos; de nada sirve la compra de sofisticados sistemas y equipos si éstos no se zación de tecnologías a la seguridad sigue dependiendo de factores culturales saben utilizar correctamente y bajo una clara orientación también “política” y, principalmente, institucionales. La calidad institucional para la utilización de del uso tecnológico. Hay que erradicar toda visión utópica del uso tecnológi- estas nuevas técnicas no es consecuencia, sino prerrequisito. Los límites a su co, si no sabemos el cómo y el para qué difícilmente podamos dar un empleo aplicación no son tecnológicos, sino políticos, antropológicos y sociales. Una correcto a estos elementos. Sociedad en Red transforma las relaciones de poder y autoridad de modos La capacitación en materia de seguridad ciudadana no sólo es técnica sino84 impredecibles, pero seguros y profundos. Lo digital atraviesa todas y cada que requiere tanto del conocimiento científico y de su fundamentación ética. 85
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Las TIC y su relación con la Seguridad Ciudadana: un marco de análisis a la problemática Es necesaria una adecuación de la formación policial continua por un lado y, sain, MarcElo (2004): “Amenazas de actores no-estatales: las redes crimi- por el otro construir equipos de expertos en políticas de seguridad ciudadana nales”. United Nations Foundation, United Nations & Global Security con un claro contenido interdisciplinario. Esto también constituye un aspecto Initiative, Washington. central de la sociedad del conocimiento, la que no se debe reducir a la utiliza- soUto ZaBalEta, Mariana (2000): “La seguridad internacional en tiempos ción de los “artefactos tecnológicos”. de globalización: criminalidad transnacional, regímenes internacionales y No debemos olvidar que la finalidad de la seguridad ciudadana no es la realidades locales”, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de mantención de un orden sino brindar la posibilidad real del ejercicio pleno Quilmes. Nº 11 de los derechos a los propios ciudadanos en un marco plural y democrático, respetando las diferencias y construyendo una sociedad cada vez más libre y justa. ♦ Datos en la web acUErdo Para la sEgUridad dEMocrática (2010) – República Argentina. Bibliografía Disponible en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_ para_la_seguridad_democratica.pdf BUlcoUrf, PaBlo (2000): “La problemática de la seguridad pública en los grandes conglomerados urbanos”, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes Nº 11, diciembre. Resumen: dUrkhEiM, EMilE (1985): La división del trabajo social, Editorial Planeta-Agos- tini, Barcelona. Con el fin de la Guerra Fría, el concepto de seguridad, históricamente finqUEliEvich, sUsana (2007): La innovación ya no es lo que era: impactos meta- definido por el Estado, comienza a definirse principalmente desde el punto tecnológicos en las áreas metropolitanas, Editorial Dunken, Buenos Aires. de vista del ciudadano. Sin embargo, la vertiginosa rapidez con las cuales las hardt, MichaEl y toni nEgri (2000): Imperio. Harvard University Press, nuevas tecnologías modifican las relaciones entre las personas, demandan una Cambridge, Massachussets. adecuación y desarrollo evolutivo del Estado. En este contexto, este estudio se o´donnEll, gUillErMo (1984): “Apuntes para una teoría del Estado”. En propone brindar un breve panorama sobre el desarrollo de la inclusión digital Oszlak, Oscar (comp.): Teoría de la burocracia estatal. Paidós, Buenos Aires. en nuestro país, reflexionando sobre la utilización de las nuevas tecnologías PrincE, alEjandro (2002): “El Estado: impulsor, usuario y regulador”. En en la seguridad ciudadana. Actuar, Políticas Públicas; Año 1, Nro. 1, Buenos Aires. PrincE, alEjandro y lUcas jolías (2010): “Una reflexión sobre la aplicación Palabras Clave: Nuevas Tecnologías - Sociedad del Conocimiento - de TIC a la seguridad, frente al desarrollo de la Sociedad del Conocimien- Seguridad Ciudadana - Inclusión digital. to en Argentina”, en Gabriel Casal y Mercedes Rivolta (comp.): Biometrías: herramientas para la identidad y la seguridad pública, Jefatura de Gabinete de Mi- nistros, Argentina.86 PrincE & cookE (2010): Estudio del Mercado TIC en Argentina, Mimeo. 87
  • Alejandro Prince | Lucas Jolías Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675 Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina Abstract: La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos With the end of the Cold War, the concept of security, historically defined humanos by the State, begins to be defined primarily from the standpoint of the citizen. However, the dizzying speed with which new technologies change ► Juan Faroppa Fontana ► Profesor Ayudante de la Cátedra de Derechos Humanos de la the relationship between people, demands an evolutionary adaptation and Facultad de Derecho de la Universidad de la República (Uruguay). Ex Vice-Ministro del Interior de Uruguay (2005-2007). Consultor de organismos internacionales en temas de seguridad ciudadana y development of the State. In this context, this study aims to provide a brief derechos humanos. overview of the development of digital inclusion in our country, reflecting on the use of new technologies in public safety. 1. Gobiernos locales y espacios urbanos en América Latina Keywords: New Technologies - Knowledge Society - Public Safety - Digital Inclusion. Se ha señalado que el origen del municipio ibérico, que fue luego heredado en las colonias de América Latina, encuentra sus raíces en la forma adminis- trativa adoptada por el imperio romano, cuya unidad básica de gobierno era conocida como municipium (del latín munia, que significa oficio u obligación, y capere, que significa tomar o hacerse cargo). Etimológicamente entonces, el término municipium definió a las poblaciones en las que los ciudadanos toma- ban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a asuntos y servicios locales de la comunidad” (Massolo, 2005). Sin embargo, ya desde las primeras décadas del siglo XIX, y sin perjuicio de reconocer las particularidades de los procesos históricos de cada uno de los países de la región, los gobiernos locales en América Latina comienzan a mostrar algunas características comunes que los alejaban de ese concepto ori- ginal. Entre ellas, se destacan su incapacidad para cumplir con las funciones administrativas asignadas por el marco constitucional y legal; su tendencia a orientarse a acciones inmediatas en respuesta a intereses políticos locales, aspecto que atentó contra una adecuada planificación estratégica de sus inter- venciones; y su marcada dificultad para la prestación eficiente de los servicios públicos tradicionalmente vinculados a sus cometidos (limpieza, alumbrado público, transporte, entro otros.) Complementariamente, y en el plano político, los gobiernos locales lati-88 noamericanos evidenciaron desde sus orígenes una marcada subordinación 89
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos o dependencia de los gobiernos centrales. Esto se tradujo en un permanente y plazas constituían el marco cotidiano de fiestas, carnavales, desfiles y pro- control de las decisiones políticas y la falta de independencia económica, que cesiones. Es la atmósfera densa y significativa de la ciudad concebida como se reflejó en las carencias de los presupuestos municipales dirigidas a inver- un artefacto cultural para el goce y usufructo de sus habitantes(…) La crisis siones con impacto local. Más allá de esto, uno de los rasgos negativos más acontece después de la Segunda Guerra Mundial. La avalancha migratoria del significativos que caracterizaron a estos gobiernos fue su evidente debilidad campo a la ciudad produce la proliferación de villas miseria, callampas, fave- democrática: el caudillismo o “caciquismo”, el autoritarismo y la permanente las, poblaciones, pueblos nuevos, en la mayoría de las capitales del continente respuesta como acto reflejo a satisfacer intereses de grupos de poder de la y del Caribe. El Estado Benefactor carece de recursos para enfrentar el des- comarca, han sido un sello que identifica, en general, la gestión de los gobier- medido crecimiento de la población pobre urbana, así como de la expansión nos municipales en la región al menos hasta hace muy pocos años. Esto se territorial de los nuevos asentamientos”. (Segre, 2002) relaciona, además, directamente con uno de los males congénitos de nuestra Entrados en la década de 1980, a partir del inicio de los procesos de transi- historia: la corrupción y el abuso de poder, que a escala municipal parecen ser ción a la democracia o de pacificación luego de prolongados conflictos inter- aún más escandalosos que en el plano nacional. nos en América Latina, comienzan a surgir nuevas formas de concepción y Estos factores, si bien son de diferente naturaleza, han tenido una inciden- acción políticas. Esto incide directamente en los gobiernos locales, y el nuevo cia fundamental en dos planos: por una parte, en la forma como se procedió aire democratizador repercute particularmente sobre los mismos, en un desa- a la distribución del poder en el territorio de cada país; y, por otra parte, en rrollo que todavía no ha concluido. la forma como ese poder se repartió específicamente entre las grandes urbes. Sin embargo, en este mismo escenario confluyen otros elementos que im- Una lectura de la evolución de estos factores en la región lleva a identificar pactan negativamente la consolidación de una forma de convivencia más plu- evidentes signos de desequilibrios en la distribución territorial de la pobla- ral, tolerante y solidaria especialmente en las grandes ciudades de la región. ción; de las actividades productivas; y, especialmente, del poder político. En primer lugar, los procesos de apertura política coinciden en el tiempo con A partir de las primeras décadas del siglo pasado los países de América la aplicación de modelos económicos que pusieron la mira directamente en Latina, en general, comienzan a experimentar un marcado proceso de capita- la desaparición, o al menos la reducción a su mínima expresión, del aparato lización e industrialización que tiene como consecuencia la concentración de estatal, relegando el interés colectivo a un segundo o tercer plano, detrás de población debido a los procesos de movilidad territorial y la concentración de los intereses de un mercado que era el que impondría las nuevas reglas de la inversión y las actividades productivas (comercio, servicios y actividades fi- juego. En este marco, la ciudad comienza a perder su impronta de ámbito in- nancieras) en las grandes urbes, lo que trae de la mano una mayor centralidad tegrador, al subordinarse las normas de un manejo armónico y equilibrado del de la política y la cultura en las ciudades capitales. espacio público a los intereses del sector financiero, en especial el vinculado En esta dirección, se afirma que “las ciudades latinoamericanas lograron a la inversión inmobiliaria. En segundo lugar, y sin dudas íntimamente vincu- conservar su identidad, escala y personalidad hasta mediados del siglo XX (...) lado al punto anterior, comienza una vertiginosa destrucción del tejido social Pese a las diferencias existentes entre blancos, europeos e indígenas, nobles que sostenía sociedades más integradas, generándose procesos de exclusión y artesanos, políticos y comerciantes, existía un denominador común en los cuyas consecuencias todavía se sufren en la actualidad, y que, lamentablemen- atributos simbólicos de las funciones públicas y en las tipologías de man- te, continuarán incidiendo sobre nuestras sociedades al menos en el corto y siones y modestas viviendas(…) Ciudades de tiempos lentos valorizaban los mediano plazo.90 espacios de vida social, el ámbito del peatón, la calidad de los edificios. Calles A pesar de todo, la democracia parece buscar senderos para consolidarse en 91
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos el plano de las cercanías: si bien los problemas nacionales convocan la aten- global de delitos) o a la percepción de una mayor exposición a ser víctima ción general, las personas parecen entender que muchos de sus problemas de un acto violento o delictivo y a los factores que favorecen esta sensación cotidianos pueden y deben comenzar a discutirse en el ámbito local. Y entre (los medios de comunicación de masas; los discursos políticos vinculados al estos problemas, adquieren una creciente relevancia los que tienen que ver “populismo punitivo”; o los intereses ocultos de las agencias del sistema de con el deterioro de la convivencia, y las posibilidades, objetivas o subjetivas, control policial-penal del Estado o los intereses comerciales de las empresas de ser víctima de un acto de violencia o de un delito. privadas de seguridad). Este cuadro se complementa con el permanente debilitamiento de las re- 2. Las nuevas violencias y la gobernabilidad democrática local laciones de vecindad y las dificultades para la comunicación entre los inte- grantes de un mismo barrio, más aún cuando están presentes las diferencias La aparición de los referidos esquemas de segmentación social contribuyó generacionales, lo que incide directamente en la pérdida de impacto de las a la destrucción de un modelo de ciudad creado a partir de intervenciones estrategias comunitarias de control social. Las personas no se sienten parte de políticas, sociales y urbanísticas que tenían como centro la búsqueda del máxi- su entorno, abandonan los espacios públicos y se repliegan, paulatinamente, mo desarrollo de las potencialidades personales de todos sus habitantes. Esto al refugio de su espacio privado. En definitiva: las personas que integran las coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencias que afectan espe- sociedades de la región se encuentran cercadas por nuevos miedos, a causa de cialmente a las personas que viven en ámbitos urbanos. Y con la aparición de nuevas violencias (reales o no...) que, como en un cuarto de espejos, van re- estas nuevas formas de violencia, llegan los nuevos miedos sociales, que, a su produciéndose y transformándose al infinito, generando lógicas intolerantes, vez, identifican nuevos “enemigos” y que, en esa misma espiral, van constru- reclamos de “mano dura” y mayor aislamiento y segmentación. yendo nuevas formas de exclusión. Ahora bien: lo antes mencionado parece aún más evidente cuando se ad- Esos miedos tienen que ver también, y fundamentalmente, con la destruc- vierte que es en el ámbito urbano donde se verifican las manifestaciones más ción de un escenario de certezas, que es uno de los factores generadores de claras de las diferentes formas de violencia que afectan el “núcleo duro” de lo que se ha denominado “malestar urbano”. Algunos autores incluyen la los derechos humanos: específicamente, el derecho a la vida y a la integridad creciente inseguridad ciudadana dentro de los componentes que construyen física. Y estos derechos son, sin duda, afectados directamente por la delin- ese concepto: “en las sociedades post-industriales este sentimiento procede cuencia común; la violencia doméstica y la violencia de género; los actos de- sobre todo de la imposibilidad de planear el futuro, de la crisis del Estado de lictivos vinculados a la criminalidad organizada, en especial el narcotráfico; la Bienestar, marcada por una creciente precariedad laboral y por el recorte de violencia callejera, en espectáculos deportivos y culturales; la violencia en el la protección social, de la competitividad aprendida desde la infancia, y de tránsito o en los centros de estudio; la violencia contra las minorías; y la vio- la sensación de carecer de alternativas, en un momento en el que decisiones lencia institucional (relacionada, especialmente, con la inadecuada prestación fundamentales para las ciudadanas y los ciudadanos son tomadas en esferas de los servicios de administración de justicia y de policía). Pero, además, de la cada vez más lejanas” (Molero, 2001). vigencia de estos derechos (de forma tal que hagan posible el desarrollo de la En este plano, parece inconducente continuar centrando el debate en torno vida cotidiana libre de esas amenazas) depende el ejercicio de otros derechos a la dicotomía “seguridad objetiva-seguridad subjetiva”. Los miedos sociales humanos. Desconocer esto lleva a que la seguridad no sea un bien de acceso constituyen hoy una “realidad objetiva” y como tal deben tratarse. Esto es: colectivo, si no una mercancía a la que solamente pueden acceder aquellos que92 no interesa si el miedo responde a una causa real (el incremento de la masa pueden pagarla. En este sentido se habla de un “sistema de reasignación de 93
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos riesgos” que consiste “ en, por una parte, asegurar –a través de la mercantili- llas personas que pertenecen a los sectores históricamente excluidos o margi- zación de la seguridad– a un pequeño sector de la población, en una parte alta- nados desde el punto de vista social, económico y político. mente protegida del territorio (burbujas de seguridad en un territorio hostil), A esta altura es necesario realizar dos planteos que se consideran centrales el disfrute ilimitado de las libertades ofrecidas por el mercado; y, por la otra, en esta presentación. En primer lugar: si entendemos que el Estado (tanto imponer inapelablemente al resto de la población, en el resto desprotegido en el plano nacional, como en el plano local) tiene el deber de garantizar el del territorio, el padecimiento de la contraparte del progreso económico: los ejercicio de los derechos humanos de todas las personas que habitan en su riesgos, los conflictos, la inseguridad. En última instancia, la mercantilización territorio, cambiamos radicalmente le concepción respecto a cuáles son las de la seguridad transforma a los ciudadanos en consumidores de servicios de obligaciones concretas que tiene el aparato estatal en cuanto a los derechos seguridad... ¿Quién tiene el derecho de estar a salvo? ¿Se trata de un derecho comprometidos por la inseguridad ciudadana. específico para ciudadanos acaudalados o es un derecho universal? ¿Cuál es el En segundo lugar, que el gobierno local tiene responsabilidades concretas papel del Estado en la provisión de seguridad? (Curbet, 2008). en esta materia, desde que la generación de niveles socialmente aceptables de Más allá de los diferentes ordenamientos jurídicos internos (en algunos paí- seguridad ciudadana se ha venido conformando en uno de los indicadores ses las competencias estatales en temas relacionados con “la seguridad ciuda- más importantes para medir el grado de gobernabilidad democrática en Amé- dana” son exclusivamente de los gobiernos centrales, mientras que en otros rica Latina. Esto es: la credibilidad de los procesos democráticos en la región se comparten con los gobiernos locales, según diferentes esquemas norma- depende, en gran medida, de la confianza que la población pueda otorgarles tivos) es innegable que los municipios comienzan a recibir, directamente, los como mecanismos hábiles para resolver lo que identifica como uno de sus reclamos de la población para generar mejores condiciones de “seguridad” principales problemas cotidianos: las diferentes formas de violencia; el creci- frente al delito común, o para resolver situaciones que afectan las condiciones miento sostenido de hechos delictivos y el deterioro sistemático en la calidad tradicionales de convivencia en el espacio local más específico. de la convivencia. En este escenario, vuelven a ponerse en tela de juicio las capacidades de los gobiernos locales para dar respuestas efectivas a estas demandas. Especial- 3. Seguridad ciudadana y convivencia: participación y gestión local mente, se cuestionan sus formas de organización; sus recursos presupuesta- les; y, fundamentalmente, la especialización de sus funcionarios para actuar La gobernabilidad democrática en el nivel local tiene requisitos particulares. profesionalmente en esta materia. Entre estos, se señalan: la autonomía del gobierno local y la participación ciu- Superando este tipo de cuestionamientos, en algunos países de América dadana. La autonomía local comprende los derechos y deberes de los munici- Latina los gobiernos locales han asumido que la seguridad, como derecho pios, el ejercicio libre del autogobierno y gestión, de manera de ser capaces de humano, es un requisito insustituible para el desarrollo de las capacidades dar respuestas apropiadas a la diversidad de las demandas sociales y promover individuales y colectivas de las personas que viven en su jurisdicción. La el desarrollo local integral. La participación ciudadana es un atributo de la calidad de la convivencia, relacionada con los indicadores de seguridad ciuda- gobernabilidad democrática, y los gobiernos locales, por su proximidad y rela- dana, es un aspecto que se vincula directamente con los niveles de inclusión, ción más directa con los asuntos públicos de la vida social cotidiana, suponen participación, solidaridad y creatividad de una sociedad. Desde este enfoque la apertura, promoción e innovación de espacios y canales de participación de de derechos humanos, es evidente que la existencia de niveles adecuados de la ciudadanía” (Massolo, 2005).94 seguridad ciudadana favorece el desarrollo de la libertad, en especial de aque- Sin duda, entonces, el espacio gobiernos local resulta el más adecuado para 95
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos favorecer procesos participativos que contribuyan a encontrar soluciones a tarios para el interés común. Sin embargo, los mecanismos que se constituyan los principales temas que concentran la atención de la comunidad. Entre estos para favorecer esta participación, cuando eventualmente pueden lesionar el problemas, en la región se ubican los vinculados a la calidad de la convivencia, monopolio del Estado en la utilización de la fuerza legítima, debe tener límites las diferentes formas de violencia y el delito. Sin embargo, este es un tema precisos. Las funciones clásicas de la policía solamente pueden ser cumplidas complejo y que debe ser abordado a partir de un marco de acción precisa- por la misma policía, esto es, por el Estado. Esto abarca además la responsa- mente definido y acotado. bilidad exclusiva del Estado en la asignación de recursos presupuestales para Si partimos de la base de considerar a la inseguridad ciudadana como uno que dicho servicio funcione. de los elementos que más distorsionan la calidad de vida de gran parte de los En este orden de ideas, los espacios de participación comunitarias que even- miembros de nuestras comunidades, se justifica que se abran canales para tualmente se organicen deben centrar sus intervenciones exclusivamente en que la sociedad participe controlando la forma como el Estado cumple sus actividades dirigidas a la prevención social, comunitaria o situacional de con- responsabilidades en esta materia, y a la vez que contribuya a generar planes o ductas violentas o delictivas, favoreciendo un ambiente de tolerancia y respe- políticas que favorezcan la prevención de la violencia y la delincuencia, antes to, y contribuyendo a atacar algunos factores de riesgo ligados a aspectos de que apelar exclusivamente a medidas de corte represivo. tipo cultural, social o económico. Lo anterior se fundamenta en que dentro En este marco, corresponde detenerse en la formulación de una serie de de la misma comunidad existe un valioso capital social constituido por orga- preguntas que permitan ir definiendo el modelo de participación comunitaria nizaciones, asociaciones de vecinos, redes, grupos de interés, etc., basados en funcional a la implementación de políticas públicas democráticas sobre con- relaciones de confianza y reciprocidad, lo que les permite disponer de un ma- vivencia y seguridad ciudadana (Faroppa, 2003). En concreto: yor potencial para intervenir sobre los factores antes referidos, favoreciendo además procesos tendientes a la resolución pacífica de los conflictos interper- a) qué objetivos específicos persiguen las estructuras de participación co- sonales o grupales. munitarias que son creadas para mejorar las condiciones de seguridad Por otra parte, la forma de integración de las instancias de participación ciudadana, y cuáles son sus límites; comunitaria, en cualquier tema, debe garantizar procedimientos democráti- b) cómo se organizan estas instancias de participación. En especial, qué cos, que respeten la conformación pluralista de tales estructuras. En el mismo mecanismos se adoptan para seleccionar a sus miembros y cuáles para sentido, debe garantizarse el funcionamiento democrático interno, a través asegurar la participación democrática en su interior; de reglas aceptadas por los participantes sin ningún tipo de presiones, así c) cuáles podrían ser las modalidades más convenientes para favorecer la como evitar, en todo caso, la utilización de estas instancias con fines político- participación ciudadana en este tema, desde el punto de vista del forta- partidarios o electorales. Esto se vincula con la inconveniencia de que sea el lecimiento de la democracia y el Estado de Derecho. Estado (a través de sus autoridades políticas o mandos policiales nacionales o locales) quien fomente la creación de estas instancias de participación. Como En el camino de ensayar algunas respuestas a las preguntas formuladas, se desarrollará en el punto siguiente, las mismas deben surgir naturalmente, pueden colocarse los siguientes elementos: siempre que la misma comunidad perciba la necesidad de organizarse y traba- En primer lugar, no puede negarse que es necesario para un adecuado fun- jar sobre esta materia. cionamiento de una sociedad democrática habilitar los mayores espacios de Finalmente, y en el sentido de lo señalado anteriormente, no es pertinente96 participación de la sociedad en todos aquellos temas que se consideran priori- crear estructuras comunitarias específicas para trabajar sobre los temas vin- 97
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos culados a la seguridad ciudadana. Como ya se adelantó, la sociedad, natural e con la comunidad y con las instancias competentes de los gobiernos centrales. históricamente, se ha dado diferentes instancias o mecanismos participativos Existen experiencias muy interesantes de participación comunitaria que se para alcanzar diversos fines. Así, existen comisiones de fomento, parroquias, vienen desarrollando en la región. Es importante conocerlas en profundidad; clubes deportivos, gremios empresariales, sindicatos, etc., que, tradicional- estudiar las evaluaciones que se han venido realizando sobre ellas; y analizar mente, han sido los canales adoptados por la ciudadanía para asociarse a los las posibilidades de adaptarlas para reproducirlas en otros espacios urbanos. efectos de defender sus intereses o resolver problemas puntuales. Es en este En definitiva: es posible implementar políticas públicas sobre seguridad y con- tipo de ámbito que debe canalizarse la participación ciudadana en cuestiones vivencia en el plano local que sean un instrumento adecuado para la garantía, relacionadas con la seguridad ciudadana, en forma articulada con las autori- promoción y protección de los derechos humanos de todas las personas que dades locales y otras instituciones públicas. Lo contrario podría constituir, en hoy habitan en las ciudades de América Latina. caso de un manejo irresponsable por los funcionarios o los vecinos involucra- Entre otras experiencias puede incluirse la iniciada en Uruguay, a partir del dos, un peligro considerable no solo para las normales condiciones de con- año 2006, con la implementación del proyecto “Mesas Locales para la Con- vivencia en una determinada comunidad, sino para el propio mantenimiento vivencia y la Seguridad Ciudadana (MLCSC). Este programa parte de una del Estado de Derecho. En América Latina, lamentablemente, podemos citar concepción de intervención estatal en el campo de la seguridad ciudadana a reiteradas experiencias en este sentido. partir de “una combinación de medidas que apunten a la mejora de la prestación de los servicios policiales; a la prevención social a través de programas multisectoriales focalizados 4. En el camino de la construcción de nuevas herramientas que atiendan situaciones de vulnerabilidad y aborden causalidades de la violencia; y a la prevención situacional para recuperar los espacios públicos locales y su utilización en un Se hace necesario, entonces, elaborar nuevas herramientas que permitan al clima de convivencia”.1 Estado (en el ámbito nacional o municipal) cumplir con su deber de garantía En el marco de una política de seguridad ciudadana orientada a desarrollar respecto a los derechos humanos directamente vinculados a los niveles de la capacidad institucional para que el Estado actúe como efectivo garante y seguridad ciudadana. Específicamente en cuanto a las responsabilidades de regulador de los servicios públicos, el proyecto MLCSC pretende implemen- los gobiernos locales, esas herramientas se relacionan con la cercanía y con tar acciones de prevención acordes a las nuevas formas que presentan los la visualización y tratamiento de los problemas cotidianos que tienen que ver conflictos sociales, especialmente en espacios urbanos. A la vez, el proyecto con las diferentes violencias (que en general no constituyen delitos, y, a veces, implementa estudios y diagnósticos sobre los principales factores posibilita- ni siquiera faltas o contravenciones) y con los miedos que éstas producen en dores de la violencia y el delito para generar una adecuación entre la oferta y los integrantes de la sociedad urbana en nuestros países latinoamericanos. El la demanda de seguridad, así como entre esas nuevas formas de conflictos y gobierno local puede contribuir a bajar el grado de crispación social, y el re- las acciones que asumen los servicios públicos para resolverlos. clamo de medidas indiscriminadamente represivas, a partir de la identificación En los fundamentos teóricos de este proyecto se señala que “tradicionalmente precisa de aquellas áreas donde pueden desplegarse con mayor éxito líneas de la seguridad fue concebida como un tema estrictamente policial y, en consecuencia, se excluyó acción que favorezcan la calidad de la convivencia en los ámbitos urbanos. a la comunidad, a los gobiernos locales y a otros actores que, mediante su acción, podían con- Para ello, el gobierno local debe evaluar la capacidad de sus recursos hu- tribuir a la mejora de la situación general en la materia”.2 En la misma dirección, en manos y materiales; determinar la necesidad de adecuar el marco jurídico que el diseño del proyecto se reconoce que las actuales demandas sobre seguridad98 los rige; y, una vez hecho esto, buscar modelos de coordinación y articulación ciudadana implican desarrollar las funciones de planificación, comunicación, 99 1. Presentación del proyecto Mesas Locales para la Con- vivencia y la Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior, Uruguay, 2006 (en www.minterior.gub.uy) 2. Idem
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos control, legitimación, administración, intervención y representación, que no das en materia de convivencia social y seguridad ciudadana, sus competencias son exclusivos resortes de la gestión policial y que, por lo tanto, requieren del y capacidades. (…) Para ello, se recomienda trabajar en dos niveles: el nacional concurso de otros actores públicos y privados. y local. En cada uno de ellos se distinguirán las instituciones y actores que A partir de ese enfoque intersectorial para la implementación de acciones intervienen, directa e indirectamente, en las acciones relacionadas con la segu- de prevención de la violencia y el delito, el proyecto MLCSC involucra a ins- ridad ciudadana; se determinarán las competencias y capacidades individuales tituciones y organismos del sector público y a organizaciones de la sociedad y; finalmente, se establecerá la relación entre unos y otros” (Paniagua, Pujol civil de diferente naturaleza (organizaciones no gubernamentales; comisiones y Rojas, 2005). vecinales; sindicatos; gremios empresariales; iglesias; clubes deportivos, etc). A los efectos de la elaboración de este diagnóstico, el proyecto MLCSC “El objetivo de la política definida, apunta a gestionar una serie de medidas coordinadas tiene en cuenta los siguientes aspectos: respecto al cumplimiento de la ley –que asegure la convivencia y reduzca el temor a ser vícti- ma de un delito–, y de prevención social, a través de programas multisectoriales que atiendan – Cuál es el tipo de información necesaria para las distintas etapas del pro- situaciones de vulnerabilidad y aborden las causalidades sociales del delito. En este sentido, ceso de diagnóstico (indicadores; políticas anteriores y sus resultados; el Ministerio del Interior (secretaría de Estado de la que depende la Policía Nacional) y los presupuesto; estructura administrativa, etc.). gobiernos municipales, junto a otros organismos públicos, como el Ministerio de Desarrollo – Cuáles son los actores a involucrar y cuáles sus responsabilidades. Social, Ministerio de Salud Pública, Administración Nacional de Educación Pública e – Qué actividades es posible desarrollar en cada ámbito territorial. Instituto del Niño y Adolescente, entre otros, coordinan en este ámbito un conjunto de – Cuáles son los resultados esperados y la metodología a utilizar en cada acciones y programas dirigidos a atender los factores que contextualizan situaciones de actividad. vulnerabilidad social”.3 En cada Mesa Local se trabaja sobre los múltiples factores presentes en las Cada una de las MLCSC se integra por: situaciones de violencia y delito, para arribar a la definición de un diagnós- tico integral en la zona específica donde funciona este mecanismo. De esta – Un representante del Ministerio del Interior (en este caso, el Oficial Poli- manera, y a partir de un esfuerzo de búsqueda, ordenamiento y análisis de cial al mando de la Comisaría Seccional con jurisdicción en la zona donde información pertinente, se puede llegar a un análisis de situación del conjun- se trabaja) to de dimensiones problemáticas existentes en el territorio delimitado para – Un representante del Gobierno Local poder determinar las condiciones de la seguridad ciudadana de una forma – Representantes de otros organismos públicos (que se irán integrando a espacialmente acotada. partir de los problemas de la zona identificados por el diagnóstico local) Mediante la consulta a diversas fuentes, tanto de carácter local como nacio- – Representantes de organizaciones sociales y vecinales de la zona delimi- nal, públicas o privadas, se realiza un diagnóstico situacional e institucional. tada para la elaboración del diagnóstico local, la identificación de temas “La evaluación situacional de carácter local debe permitir conocer de mane- prioritarios y el diseño de las acciones a desarrollar. ra detallada la magnitud de los fenómenos de violencia y criminalidad en el municipio, así como las circunstancias de modo y lugar de las mismas y las La metodología utilizada es simple y expedita: consiste en la identificación características de víctima y victimario” (PNUD, 2005). En forma paralela, “El de los problemas de convivencia y seguridad ciudadana de la zona; definición100 diagnóstico institucional permite identificar la red de instituciones involucra- de un plan de trabajo tendiente a solucionar esos problemas, con la corres- 101 3. Idem
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos pondiente asunción de compromisos por parte de los actores responsables Principales problemas identificados4 y la preparación de un plan seguimiento del cumplimiento de las acciones comprometidas. 1 Drogas (consumo y bocas de distribución) En definitiva, el mecanismo impulsado por el proyecto MLCSC se basa, 2 Niños/as y adolescentes en situación de vulnerabilidad social (calle) fundamentalmente, el cumplimiento de tres etapas claves para la formulación 3 Pandillaje – Menores en conflicto con la ley de acciones locales para mejorar la calidad de la convivencia social y de la 4 Delitos en general (hurtos, arrebatos, rapiñas) seguridad ciudadana: 5 Espacios públicos descuidados, basurales, caminería en mal estado 1. La generación de un espacio para el encuentro entre representantes de insti- 6 Ausencia de iluminación tuciones públicas con diferentes responsabilidades y representantes de 7 Carencia de espacios de socialización para adolescentes y jóvenes diferentes tipos de organizaciones de la sociedad civil; 8 Mala imagen y/o desconfianza en la policía 2. El intercambio y posterior elaboración de un diagnóstico zonal, que iden- 9 Carencias logísticas y de infraestructura para operativa y gestión policial tifique las principales problemáticas que afectan desde el enfoque de 10 Actividades irregulares: ferias, ocupaciones, cuidacoches la convivencia social y la seguridad ciudadana al área territorialmente definida. 11 Violencia intrafamiliar y conflictos entre vecinos 3. El diseño de posibles líneas de intervención que serán recogidas en un Plan 12 Transporte público (recorridos inadecuados, frecuencias) de Acción Local. La experiencia de las MLCSC hasta el momento permite identificar ele- Con el objetivo de favorecer técnica metodológicamente este proceso, el mentos que han favorecido la gestión local de la seguridad en aquellas zonas proyecto pone a disposición de cada Mesa Local a técnicos facilitadores. Se del país donde el proyecto se viene implementando. En este sentido, pueden trata de operadores con perfil social y conocimiento en temas de seguridad señalarse como fortalezas de la iniciativa: ciudadana y convivencia que apoyan sistemáticamente el proceso de trabajo en cada zona. Estos técnicos participan activamente de las reuniones que se – La asunción por parte de todos los actores involucrados del concep- realizan a nivel local; aportan insumos que permiten ordenar la identificación to de “integralidad en las respuestas” a los emergentes de violencia y de problemas, la elaboración de diagnósticos y el diseño de líneas de acción. delincuencia. Respecto a los problemas de convivencia y seguridad ciudadana identifica- – La validación de la estrategia de la gestión local de la seguridad. dos, éstos varían según la zona donde funciona cada una de las Mesas Locales. – El desplazamiento del foco en la exclusiva responsabilidad policial como Sin embargo, como puede verse en la siguiente sistematización elaborada por única respuesta a los emergentes. En una estrategia de gestión local el proyecto MLCSC, los mismos involucran campos de responsabilidad de integral, la imprescindible intervención policial se asume por la comuni- diferentes instituciones públicas nacionales y locales: dad como acotada a aquellas situaciones que efectivamente lo requieren. – Este ámbito permite a los gobiernos locales (municipio) implementar respuestas coordinadas a las demandas de seguridad, que han pasado a ser102 parte de la agenda de preocupaciones planteadas por los vecinos. 103 4. Idem
  • Juan Faroppa Fontana La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos – El espacio local se transforma en un ámbito para que otros organismos se encontraba extramuros, en las ciudades modernas lo peligroso se halla en públicos articulen acciones e implementen intervenciones en el terreno a la propia urbe” (Naredo, 2001). partir de demandas específicas. Sin embargo, tal vez las herramientas para enfrentar estos peligros actuales – El ámbito de las Mesas Locales se ha consolidado como un canal ordena- sean las mismas: el compromiso con lo colectivo y la solidaridad. ♦ do y permanente para la participación de los representantes de las orga- nizaciones comunitarias. Esto habilita el intercambio de información; la generación de debate sobre temas de interés actual y gravitante en la zona; Bibliografía y contribuye a que los habitantes tengan una visión global de lo que están haciendo los diferentes organismos públicos. cUrBEt, jaUME (2008): “La prevención de la inseguridad ciudadana”. En II Foro Iberoamericano sobre seguridad ciudadana, violencia y políticas pú- 5. Conclusiones blicas en el ámbito local, Barcelona, España. Disponible en: www.segib.org (consultado en agosto 2011). El modelo de política pública que concibe a los miedos sociales, las nuevas faroPPa fontana, jUan (2003): “Las funciones policiales y la protección de formas de violencia, la inseguridad y las dificultades en la convivencia como los derechos humanos de la niñez y la adolescencia” En Justicia y Derechos del obstáculos para el ejercicio pleno de los derechos humanos, está en pleno Niño, nro. 5, Oficina de UNICEF para Argentina, Chile y Uruguay, Santiago proceso de construcción. Queda mucho por hacer: cabos sueltos y contradic- de Chile. ciones; discusiones sobre metodologías; viejas resistencias corporativas; pre- Massolo, alEjandra (2005): “Gobiernos locales y mujeres: nuevos cambios y siones basadas en justificadas urgencias...páginas en blanco a completar entre desafíos en América Latina”, En Revista Futuros nro. 9, Vol. III. Disponible muchas dudas y pocas certezas. en: www.revistafuturos.info (consultado en agosto 2011). Sin embargo, parece que, como en tantas otras cosas, las respuestas ya fue- narEdo MolEro, María (2001): “Seguridad urbana y miedo al crimen”. En ron escritas hace mucho tiempo. El problema es que la memoria humana Ciudades para un futuro sostenible. Instituto Juan de Herrera, Madrid, España. es a veces inconstante, como una bolsa rota por donde se nos escapan las PaniagUa, j.; r. PUjol, y o. rojas (2005): Guía metodológica para la elabora- enseñanzas y las buenas experiencias. Como bien se ha dicho, “en los burgos ción de un plan de acción local desde la perspectiva de la convivencia social y aldeas medievales, la seguridad provenía de la organización de los vecinos y la seguridad ciudadana en la gestión de los gobiernos municipales. PNUD. frente a las emergencias. La naturaleza indómita y sus extrañas criaturas, las PrograMa dE las nacionEs Unidas Para El dEsarrollo (2005): Elementos catástrofes naturales o los recaudadores de impuestos, eran peligros externos para la formulación de políticas públicas locales de seguridad y convivencia frente a los que la ciudad amurallada era símbolo de seguridad. La protección ciudadana. Herramienta de diagnóstico. PNUD. se garantizaba a través de la ayuda mutua, la buena vecindad, simbolizada por sEgrE, roBErto (2002): “Arquitectura y ciudad en América Latina. Centros y la campana de la iglesia que movilizaba a los vecinos ante las contingencias. bordes en las urbes difusas”. En Perspectivas Urbanas, nro. 1, Escola Tècni- Por otra parte, la mayoría de los conflictos eran resueltos en el seno de la co- ca Superior d’Arquitectura del Vallès, Universitat Politècnica de Catalunya munidad, en un contexto de control social primario (...) El nacimiento de las (UPC), Barcelona. grandes concentraciones urbanas trajo consigo un cambio radical en el ámbi-104 to de la inseguridad, del miedo. Si en la ciudad medieval amurallada el peligro 105
  • Juan Faroppa Fontana Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675 Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina El antiterrorismo como paradigma desalentador Resumen de la participación ciudadana: el caso del País El presente trabajo estudia las características de la seguridad en el ámbito Vasco desde la teoría agnóstica de la pena de las grandes ciudades. El desarrollo de los ámbitos urbanos y la creciente necesidad de participación ciudadana en la gestión de los asuntos políticos ► Matías Bailone ► Universidad de Buenos Aires. Instituto de Investigaciones de la Corte coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencia que afectan a to- Suprema de Justicia de la Nación Argentina. Instituto de Derecho Penal Europeo e Internacional de la Universidad de Castilla-La Mancha. dos los vecinos. Caracterizando estas cuestiones, se plantea la necesidad de elaborar nuevas herramientas para que el Estado pueda cumplir con su deber A la persistencia de Louk Hulsman. de garantía respecto a los derechos humanos, generando mayores niveles de seguridad ciudadana. 1. Introducción: fortaleciendo al Dr. Jekyll Palabras Clave: Seguridad Ciudadana - Gobierno Local - Participación Los discursos tradicionales del Derecho penal han transitado largos derro- Ciudadana - Derechos Humanos. teros para poder postular una teoría de la pena que los justificara y les limitara el ámbito epistemológico. Así, cada teoría de la pena que producía el saber penal respondía a una motivación política de la que luego sospechosamente Abstract se alejaba –con mayor o menor fortuna y discreción (alienación política del teórico). Desde el pensamiento crítico –dentro y fuera de las llamadas ciencias This paper studies the characteristics of security in large cities. The penales- se comenzó a cuestionar la supuesta cientificidad e incontaminación development of urban areas and the growing need for public participation ideológica de los discursos tradicionales sobre la pena, a la par que se dis- in the management of political affairs coincides with the emergence of new tinguían dentro de los fines de la pena, aquellos que cumplían la función de forms of violence affecting all residents. Characterizing these issues, this proclamas político-criminales y aquellos que efectivamente producía la pena paper examines the need to develop new tools for the State to fulfill its duty to (fines manifiestos y latentes)1. guarantee respect for human rights, generating higher levels of public safety. Dentro del universo crítico, las líneas que siguen intentarán una deslegiti- mación del antiterrorismo desde la postura de la teoría agnóstica de la pena Keywords: Public Safety - Local Government - Citizen Participation - del Prof. Eugenio Raúl Zaffaroni. El jurista argentino entiende que el poder Human Rights. punitivo del Estado no es un ‘ius puniendi’, a la manera de un derecho subjetivo del Estado a punir2, como lo prueban “los formidables esfuerzos realizados en el campo del derecho procesal, constitucional e internacional para rodearlo de limitaciones externas y formales, lo que no se asemeja en nada a la regula- ción de un derecho subjetivo sino que constituye un enorme arsenal norma- tivo destinado a la contención de un poder: lejos de regular un supuesto ius puniendi, se trata de contener una potentia puniendi”3. Siguiendo esta lógica, el106 107 1. Siguiendo a Alessandro Baratta ver Zaffaroni, Eugenio subjetivos dejando indefinido su contenido y limitando su Raúl: “En busca de las penas perdidas”, Ediar, Bs. As,. 1989. ejercicio a través de la forma, sino que se procede del modo 2. “El neto predominio de límites formales confirma que exactamente inverso. Siendo éste el modo de limitar dere- no existe ningún derecho penal subjetivo (o jus puniendi del chos, pocas dudas pueden caber acerca de que el otro es el sujeto estado), sino que se trata de la contención de un po- modo de limitar el poder. De allí que sea posible afirmar der. Los derechos subjetivos se limitan materialmente y las que no existe un jus puniendi, sino una potentia puniendi dudas doctrinarias se generan alrededor de estas fronteras que es necesario contener para que no cancele todos los de contenido y alcance: es lo que sucede cuando se discute derechos”. Zaffaroni, E. R et alios.: “Derecho Penal. Parte acerca del derecho a la vida, al honor, a la información, a la General”, 2º edición, Ediar, Buenos Aires, 2002, p. 136. propiedad, etc. Nunca se procede respecto de los derechos 3. Zaffaroni (2002).: op. cit., p. 44.
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... Derecho penal es el discurso o saber de los juristas que pretende contener y Argentina dictatorial: “la lucha contra el terrorismo requiere de una sociedad limitar aquel poder punitivo, que por su propia naturaleza de estado absoluto libre y democrática, en la que los canales de participación se encuentren abier- y policial tiende a desbordar los muros que le impone el Estado de Derecho. tos, y el pleno respeto a las normas de derecho internacional de los derechos Por eso es necesario apuntalar el saber de las agencias jurídicas, o dicho de humanos y del derecho internacional humanitario”7. otra manera, fortalecer al Dr. Jekyll del jánico personaje de Stevenson. Los derechos fundamentales pueden vulnerarse en forma indirecta a través En esta dicotomía irresoluble entre poder punitivo y derecho penal, hay que de la creación de un desaliento a ejercitarlos. Este desaliento generalmente es plantear un saber de contención que no cometa el error del saber crítico del producto de ciertas políticas públicas que convierten en demasiado oneroso iluminismo, que limitaba la potentia puniendi pero al mismo tiempo la legitimaba el ejercicio de un derecho constitucionalmente reconocido, y que el Estado con sus teorías positivas de la pena. Ante el fracaso ostensible de todas estas está obligado a alentar y promover. Muchas veces el desaliento es un efec- teorías con respecto a sus fines manifiestos, sólo cabe postular una teoría to provocado por un conjunto indeterminado de factores, que incluyen los negativa o agnóstica, que tome a la pena y al sistema punitivo como un dato miedos normales de la gente a su propio desconocimiento jurídico, al error de la realidad al que se busca contener, de la misma forma que el derecho judicial, a la condena social de determinadas conductas y al mayor o menor internacional humanitario considera a la guerra. Así, es posible “construir el compromiso ciudadano de cada uno. Pero el desaliento que aquí nos interesa concepto teniendo en cuenta que la pena es (a) una coerción, (b) que impone es aquel que produce el sistema penal antiterrorista tanto como consecuen- una privación de derechos o un dolor, (c) que no repara ni restituye y (d) ni cia de una irresponsablemente amplia criminalización primaria, como de una tampoco detiene las lesiones en curso ni neutraliza los peligros inminentes”4, peligrosamente descontrolada criminalización secundaria. La mayoría de las es decir, que la pena es un mero ejercicio de poder5. políticas criminales antiterroristas, además de cumplir una función simbólica y biopolítica, responden a un paradigma de desaliento de la participación ciu- 2. Los Derechos Fundamentales y el desaliento dadana. Entendiendo a los derechos fundamentales –según la concepción ferrajo- 3. The Chilling effect liana- como la ley del más débil, como alternativa a la ley del más fuerte que regiría en su ausencia, se les reconoce a los mismos una genealogía de lu- El efecto de desaliento (“chilling effect”) sobre el ejercicio de derechos consti- chas sociales y conquistas populares que ganaron un ámbito de libertad y de tucionales, es un concepto de la jurisprudencia norteamericana, importado en igualdad más justo. El derecho a la vida como derecho frente a la ley del más diversas ocasiones por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En 1963 fuerte físicamente; el derecho a la inmunidad y libertad frente al arbitrio del hizo su aparición en una sentencia de la Corte Suprema de Estados Unidos8, más fuerte políticamente; y los derechos sociales que son derechos a la super- y desde ese momento siempre ha estado relacionado con casos comprendidos vivencia contra la ley de quien es más fuerte económica y productivamente6. en la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos y el impacto Tales derechos fundamentales necesitan de un ambiente de libertad política restrictivo que produce una sanción penal9. y de participación activa de la ciudadanía para hacerlos efectivos y cada vez Si bien toda prohibición produce un desaliento al libre actuar, la Corte Su- más amplios. Y en un ambiente de mayor libertad política tendrán menos prema de los Estados Unidos entendió al ‘chilling effect’ como un recurso “para crecimiento los llamados ‘delitos terroristas’, tal como lo expresó la Comisión declarar inconstitucionales normas que sancionaban conductas que pueden108 Interamericana de Derechos Humanos en el informe de la visita ad hoc a la desalentar al conjunto de los ciudadanos del ejercicio de sus derechos ante el 109 4. Zaffaroni (2002): op. cit., p. 45. 7. Informe de la Comisión Interamericana de Derechos 5. Cfr. Bailone, Matías: “El liberalismo penal: cómo pro- Humanos en Argentina, 1980. curar buenos precursores” en Roxin, Claus et alios: “Dere- 8. Corte Suprema de Estados Unidos: Gibson v. Florida cho Penal y Modernidad”, Ara, Lima, 2010, p. 37. Legislative Investigation Comm., 372 U.S. 539 (1963). En: 6. Ferrajoli, Luigi: “Sobre los derechos fundamentales”, en http://supreme.justia.com/us/372/539/case.html. “Democracia y garantismo”, Trotta, Madrid, 2008, p. 42. 9. Schauer, Frederick: “Fear, Risk and the First Amend- ment: Unraveling the Chilling Effect”, Boston Law Re- view, vol. 58, 1978, p. 693 y ss.
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... temor a ser sancionados por infringir una norma cuyo alcance resulta impre- a no dejar la más mínima duda sobre la promoción de ejercicio de derechos ciso, ya sea por su excesiva amplitud (overbreadth) o por la vaguedad (vagueness) constitucionales. Las reticencias que tenemos contra el uso de la pena con la con que aparece definido”10. finalidad manifiesta de atemorizar y contradeterminar la comisión de delitos, La más antigua doctrina sobre el tema señala que el efecto de desaliento se por restringirse derechos fundamentales en aras de un silogismo absurdo, no produce cuando los individuos dispuestos a realizar actividades amparadas pueden invalidar la intención de asegurar un ámbito propicio para el ejercicio por la primera enmienda son disuadidos de hacerlo, como consecuencia no de derechos fundamentales. deseada de diversas normas legales11. Cuando esas normas estatales buscan Dijimos que el efecto de desaliento ha sido desarrollado por la doctrina es- directamente desalentar o criminalizar el ejercicio de derechos políticos, ya no pecialmente en lo referido a los derechos políticos15. La libertad de expresión podríamos recurrir a la doctrina del chilling effect, sino a la invalidez constitu- es un valor afirmativo que la sociedad necesita, al igual que la participación cional de esas restricciones. política, y cuyas ausencias resienten el desarrollo de la misma. El daño social “La verdadera esencia del efecto desaliento (chilling effect) es un acto de disua- se produce cuando las libertades garantizadas constitucionalmente no se ejer- sión (deterrence)”12, es decir que una conducta ha sido desalentada cuando se ha citan, ya que se da por supuesto que el intercambio libre de información, las disuadido a su posible ejecutor. Schauer afirma que en el derecho la razón de abiertas críticas al gobierno y al poder económico concentrado y la búsqueda la disuasión es el miedo al castigo13, es decir, toma prestado del derecho penal de la verdad son valores positivos en sí mismos16. Las libertades de expresión el perimido discurso de la prevención general negativa. La teoría utilitarista de y de información (libertades comunicativas) mantienen en buena salud a la la prevención general negativa, iniciada por Feuberbach y Romagnosi, preten- democracia, desde que permiten a la comunidad tener la materia prima nece- de generalizar un no comprobado efecto de desaliento para cometer delitos, saria para tomar las decisiones políticas más óptimas17. producido por la pena14. “El legislador [debe] respetar el amplio espacio (breathing space) que precisa A pesar de que abdicamos de entronizar en el altar de los fines de la pena la libertad de expresión y, en consecuencia, buscar una alternativa menos res- la prevención general negativa, por no ser metodológicamente posible la ge- trictiva (Less Restrictive Alternative Doctrine)”18 de regulación de esos derechos neralización de un efecto individual, además de no ser éticamente aceptable fundamentales. Para ello es necesario asentar una zona de seguridad, o de utilizar la libertad del ser humano como proclama política, para el caso en sobreprotección estratégica del ejercicio de las libertades políticas que reco- estudio no podemos negar que la pena tiene efectos sobre la determinación nocen los textos constitucionales. a actuar de ciertos sujetos. Si está en juego el ejercicio constitucionalmente Desde el Derecho Constitucional se pretende enmarcar la temática dentro protegido de derechos fundamentales, las alarmas del Estado de Derecho de la óptica de la “dimensión institucional de los derechos fundamentales”19, deben saltar ante el mínimo peligro, y el hecho de que el mensaje que en- “cuando la conducta lícita que puede ser desalentada es una conducta en ejer- vía el Estado sea contradictorio (criminaliza conductas cercanas al ejercicio cicio de un derecho fundamental, desde la óptica constitucional se plantea sin legal de derechos que el propio sistema debería fomentar) obliga al mismo duda un grave problema, pues los poderes públicos no pueden desanimar el 10. Cuerda Arnau, Maria Luisa: “Proporcionalidad penal y terror, con penas crueles e indiscriminadas.(…) Es ver- 15. “Cuando uno habla de efecto desaliento, generalmente ment”, 72 Yale L.J. 877, 887-91 (1963). libertad de expresión: la función dogmática del efecto de dad que, eventualmente, sobre todo en casos de delitos de la Primera Enmienda es lo que viene en mente” Schauer, 17. Vid. Barendt, E. “Freedom of speech”, Oxford Uni- desaliento”, iustel.com, RGDP nº 8, noviembre 2007, p. 18. menor gravedad, la criminalización primaria puede tener F. p. 692. Schauer comenta que los teóricos de la liber- versity Press, 2005. Jurisprudencialmente: Estados Uni- 11. Schauer, F. ob. Cit. p. 693. un efecto disuasivo sobre alguna persona, pero esta ex- tad de expresión suelen dividirse en dos campos: aquellos dos, New York v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964); Alemania,110 111 12. Corte Suprema de Estados Unidos: Freedman v. cepción no autoriza a generalizar su efecto, extendiéndolo que afirman que el derecho a la libertad de expresión es Lüth Urteil, BverfGE 7, 198; CECH, Asunto Lingens Maryland, 380 U.S. 51 (1965). Ver sentencia completa en: arbitrariamente a toda la criminalidad grave, donde es de el valor afirmativo por antonomasia, y aquellos que dicen contra Austria, STEDH 8 de julio de 1986; España, STC, http://supreme.justia.com/us/380/51/case.html muy excepcional comprobación empírica y ni siquiera el que sólo la negación de este derecho por parte del Estado 6/1981. 13. Schauer, F. ob. Cit. p. 689. mismo protagonista puede afirmarla con certeza. El éxito es lo que nos debe preocupar. (Cfr. Schauer, op. cit., p. 18. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit. p. 19. 14. “Se parte de una idea del humano como ente racional, de la teoría deviene de su pretendida comprobación por 691, nota 35.) 19. Siguiendo a Peter Häberle ver De Domingo Pérez, que siempre hace un cálculo de costos y beneficios. La introspección en infracciones leves o patrimoniales, pero 16. Schauer, op. cit., p. 693. Los valores que la sociedad Tomás: “La argumentación jurídica en el ámbito de los antropología básica es la misma de la lógica de mercado, e ese procedimiento no es metodológicamente correcto, protege a través de la libertad de expresión pueden ser derechos fundamentales: en torno al denominado ‘chilling incluso se la ha racionalizado expresamente, aplicando el pues quien procede por introspección no puede afirmar, agrupados en cuatro grandes categorías: 1) la satisfacción effect’ o ‘efecto desaliento’”, en Revista de Estudios Polí- modelo económico al estudio del delito, presuponiendo desde su status social y ético, si el efecto disuasivo lo tiene individual de los sujetos, 2) la obtención de la verdad, 3) ticos del CEPC, Nº 122, 2003. que los delincuentes son sujetos racionales que maximi- la pena o la estigmatización social por el hecho mismo”. la participación de los miembros de la sociedad en los zan la utilidad esperada de sus conductas por sobre sus Zaffaroni (2002): op. cit. p. 58. procesos decisorios, y 4) el mantenimiento del balance costos. Las únicas experiencias de efecto disuasivo del entre cambio y estabilidad en la sociedad. Cfr. Emerson, poder punitivo que se pueden verificar son los estados de Thomas: “Toward a General Theory of the First Amend-
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... ejercicio de los derechos fundamentales, sino que se encuentran por el con- no cabe ninguna argumentación posible, sólo la clausura del pensamiento. trario obligados a promoverlo”20. La mayoría de los Estados que en el pasado usufructuaron la imagen del te- El Tribunal Europeo de Derechos Humanos también ha usado la rrorismo insurgente, ahora se encuentran muy cómodos con los rótulos que expresión “desaliento” para referirse a los efectos de ciertas políticas el nuevo antiterrorismo reparte a unos y otros25. Países como Colombia y públicas21. En el caso ‘Castells’ se le dijo al Estado español que el sistema China26, que aún hoy mantienen la dialéctica canalla que en los setenta insta- punitivo es el último recurso y debe ser extremadamente moderado para no laron los sangrientos terrorismos de estado del cono sur, son algunos de los perjudicar la crítica política22. En el asunto ‘Incal contra Turquía’ (1998) se países más colaboracionistas con el nuevo antiterrorismo global27. habló también de la violación del principio de proporcionalidad y de crimina- El reciente informe del Panel de Juristas Eminentes de la Comisión Inter- lización de la disidencia política23. Pero muy recientemente el mismo Tribunal nacional de Juristas sobre el antiterrorismo en el mundo (“Assessing Damage, de Estrasburgo ha omitido cualquier referencia al desaliento en el caso ‘Leroy Urging Action”) remarca la necesidad de aprender las lecciones del pasado. El c. Francia’ (2/10/2008), donde un humorista gráfico había sido condenado hecho de que en muchos países la lucha antiterrorista haya degenerado en por un tribunal francés por ‘glorificación’ del terrorismo al haber hecho un terrorismo de estado, a través de legislaciones de emergencia y de estados de dibujo irrespetuoso de las torres gemelas neoyorquinas. Mientras el dibujante sitio, nos alertan de los peligros del presente. pretendía retratar un evento de la realidad con la mirada ácida de los caricatu- El antiterrorismo, como la expresión más burda del estado de policía, tiende ristas, al mismo tiempo que expresaba su ideología antiamericanista a través siempre a minar las bases del estado de derecho. Cualquier elemento de con- de una imagen satírica24, el TEDH no entendió que con la condena se haya tención que se le interponga lo supera a través del recurso a la emergencia, a vulnerado el artículo 10 de la CEDH, y alegó que como la caricatura se había la que define como la situación excepcional que hará mantener en pié a todo publicado en el País Vasco, esto llevaba implícito un peligro grave por ser una el sistema, cuando en realidad es un elemento extraño que termina por im- “zona políticamente sensible”. plosionar todo el ordenamiento legal ordinario28. “La perenne emergencia” –como la definió sabiamente Sergio Moccia- se instala en nuestros códigos 4. La cuestión del terrorismo penales y nunca los abandona. Cada vez que las agencias políticas incorporan normas excepcionales al sistema punitivo, el derecho penal pierde capacidad El terrorismo es una vieja etiqueta con la que se suelen cerrar las discusio- de acción y reacción. Una de las excusas menos originales para instaurar el nes profundas y las críticas institucionales; frente al fantasma del terrorismo imperio de la emergencia ha sido desde siempre el terrorismo. 20. Martínez-Pujalte, Antonio Luis: “Algunos principios bá- Voto particular concordante del Juez De Meyer, TEDH, sicos en la interpretación de los derechos fundamentales”, “Castells vs. España”, 23 de abril de 1992. 25. “Para algunos Estados que en el pasado rutinariamen- to colombiano y las fuerzas paramilitares con innegables citado por De Domingo Pérez, Tomás: op. cit., p. 153. 23. “El TEDH entendió que el legítimo propósito de tute- te abusaron de los derechos humanos, el antiterrorismo vínculos al Poder Ejecutivo. Cfr. Informe de la Comisión 21. “hay que evitar que los ciudadanos se desanimen por lar el orden público, no autorizaba, sin embargo a adoptar es simplemente la novísima excusa detrás de la cual se Colombiana de Juristas en http://www.coljuristas.org/ el temor de sanciones penales o de otra naturaleza, y de- una medida que calificó de desproporcionada por vulnerar pueden esconder.” Informe “Assessing Damage, Urging archivos/1Intervencion_punto_4FINAL.pdf. En 2008 el sistan de opinar sobre tales problemas” (Asunto Barford, el derecho a la libertad de expresión, especialmente refor- Action” del Panel de Juristas Eminentes, Comisión Inter- Tribunal Permanente de los Pueblos condenó al estado TEDH, sentencia de 22 de febrero de 1989, parágrafo 29). zada cuando nos hallamos en el ámbito de la crítica políti- nacional de Juristas, Ginebra, 2009, p. 17. colombiano y a varias empresas multinacionales por crí- 22. “El señor Castells, en el artículo litigioso, presentaba ca.” Cuerda Arnau, M. Luisa: op. cit. p. 20. 26. China negoció con Estados Unidos la represión y menes de lesa humanidad, por el saqueo de los recursos una larga lista de asesinatos y atentados perpetrados en 24. “El formato de las caricaturas y las sátiras ayudan a la el encarcelamiento en Guantánamo de varios uigures naturales y la participación en el conflicto armado. el País Vasco y denunciaba la impunidad, calificada por gente a ver el evento desde otro ángulo, desde otra pers- que eran perseguidos políticos del gobierno chino. Cfr. 27. De triste memoria es el pedido del presidente Uribe él como “insultante”, de la que disfrutaban sus autores. pectiva. A veces los caricaturistas son provocativos, con Norberg, Naomi “A harmonized approach to combating para que Estados Unidos iniciara en Colombia una guerra Denunciaba la pasividad de las autoridades, que, en su una dosis de humor negro. Y a veces son irrespetuosos international terrorism? Roadwork ahead” en Delmas contra el terrorismo como en Irak, sin menoscabar que se opinión, no hacían nada para descubrirlos, a diferencia de con las víctimas, minorías y con los gobiernos. ¿Pero acaso112 113 Marty – Pieth – Sieber “Les chemins de L’Harmonization viene llevando a cabo desde hace años algo más silencioso otros supuestos en que se habían mostrado muy activas. no es eso lo que una caricatura es? El propio TEDH en Pénale”, SLC, Paris, 2008, p. 214. Ver también: Berns- y terrorífico con la participación del ejército norteameri- Interpretando esto último en el sentido de connivencia otra reciente decisión ha declarado que las sátiras deben tein, Richard: “Washington Has a Uighur Problem, Too”, cano. con los culpables, atribuyó la responsabilidad de “estas ser consideradas ‘una forma de expresión artística y co- New York Times, 16/06/2009, http://www.nytimes. 28. “La emergencia no se presenta más como medida ex- acciones” al Gobierno y a los partidarios del mismo. Sin mentario social que, exagerando y distorsionando la rea- com/2009/07/16/us/16iht-letter.html. cepcional de garantía para el sistema o de recarga en caso duda, se trataba de graves acusaciones. Pero, al expresarlas, lidad, es intencionalmente provocativa’. El mensaje de la En Colombia la Comisión Internacional de Juristas ha de necesidad, sino como alimento constante e imprescin- el demandante no hacía otra cosa que ejercer legítimamen- caricatura de Leroy estaba enfocado en la destrucción de reconocido la grave situación de derechos humanos y dible del mismo. Con un símil muy al uso podría decirse te su derecho de libertad de opinión y de expresión. Este los símbolos del imperialismo norteamericano, y no en la persistente impunidad agenciada como política guberna- que la emergencia se ha convertido en la droga del sistema derecho ha sido violado en el caso enjuiciado en la medida glorificación del terrorismo.” Voorhoof, Dirk: “European mental por parte de las autoridades colombianas, además y, como esta, produce habituación y dependencia y quizá en que el señor Castells fue procesado y condenado por Court of Human Rights: where is the chilling effect?” de los reiterados ataques a la independencia del Poder Ju- también, del mismo modo, su muerte.” Bergalli, Roberto, haber escrito y publicado los que pensaba en relación a Ghent University, Bélgica, en: www.coe.int/t/dghl/stan- dicial. La Comisión Colombiana de Juristas denunció ante Introrducción a Serrano Piedecasas, José Ramón: “Emer- una cuestión de interés público: en una “sociedad demo- dardsetting/media/confantiterrorism/ECHR_en.pdf el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas gencia y crisis del estado social”, PPU, Barcelona, 1988, crática” no es admisible que se pueda sancionar por esto.” diversas ejecuciones extrajudiciales que produce el ejérci- p.VIII.
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... Cualquier legislación de emergencia se construye sobre los prejuicios más con todo el derecho penal ordinario32. Pero en los delitos de terrorismo el bajos e infundados de una sociedad, en ellos encuentra su tierra de promisión. estereotipo se conjuga con los enemigos que una sociedad ya tiene intro- Sobre base tan innoble sólo puede construirse una normativa oportunista yectados e individualizados políticamente. El efecto criminalizador sobre las y simbólica, que sólo busca el rigorismo represivo y la caída de todas las minorías portadoras del estereotipo negativo ha producido en la actualidad garantías posibles. Todas las improvisaciones que propone la ‘cultura de la que renazca la islamofobia33 o que ciertos colectivos con reclamos de reforma emergencia’ son la exacta contracara de las técnicas legislativas inspiradas en institucional, soberanía o autodeterminación como la “izquierda abertzale”34 los criterios de una política criminal eficiente y racional. Abarcar fenómenos sean segregados del debate político. tan complejos como los ataques masivos e indiscriminados acudiendo sólo Una de las principales batallas que hay que dar contra el antiterrorismo, es al derecho penal significa “no reconocer la complejidad del fenómeno, redu- la misma que desde hace varias décadas se da entre el abolicionismo radical y ciéndolo a una cuestión sólo de orden público”29. Y el nuevo antiterrorismo el derecho penal: la delimitación conceptual. Mientras el abolicionismo niega con su paradigma bélico de respuesta, sólo escapa del derecho penal para una realidad ontológica y homogeneizante de lo que las agencias políticas evitar los últimos muros de contención que le quedaban. llaman ‘delitos’, nosotros debemos atacar la idea de que una pluralidad de El Panel de Juristas Eminentes remarcó la necesidad de que cualquier emer- eventos violentos y conflictivos sean caratulados y simplificados como ‘terro- gencia deje intocables al sistema internacional de derechos humanos y al de rismo’. Ante el fracaso político y jurídico de conceptualizar al terrorismo35, derecho internacional humanitario, ya que ambos complejos normativos fue- debemos evitar la etiqueta fácil y la nomenclación prejurídica. Zaffaroni nos ron creados en épocas convulsivas para afrontar las crisis, y nunca podrán ser dice que “la inviabilidad de la perspectiva formal obliga a ensayar una pers- vistos como un lujo de las democracias30. pectiva realista, desde la cual la dificultad formal muestra que el terrorismo no En España la emergencia paradójicamente logró status constitucional. La Constitución española contiene la consagración de la suspensión –mediante 32. “… la respuesta política que se concreta en legisla- esposa de Tony Blair al decir algo parecido. posterior Ley orgánica- de ciertos derechos fundamentales para personas de- ción es siempre una reacción frente a la demanda que llega 34. “Que la existencia legal de una izquierda abertzale (pa- cargada con el estereotipo negativo, o sea, con una cierta triótica vasca) que no �condene» públicamente la violencia terminadas, con la excusa de combatir el llamado ‘terrorismo’ (artículo 55.2). imagen del criminal masivo que se separa de la realidad en armada de ETA no sólo no comporta un apoyo a este diferente medida. Es natural que una legislación que nace tipo de lucha y la consiguiente tentativa de prolongarla en Lo que Arroyo llamó “estado de excepción permanente intuitu personae, que condicionada de esta manera, tienda de preferencia a satis- el tiempo sino que, por el contrario, es necesaria (esta iz- legitima las excepcionales leyes procesales” reductoras –por no decir negado- facer el reclamo público y, por ende, a captar al estereotipo quierda) para la solución del conflicto político, y, con ello, que opera en la comunicación y en el imaginario colectivo para el cese de ese tipo de lucha (que es una tragedia muy ras- de derechos fundamentales, no es ni suspensión –ya que no es temporal- y de las agencias policiales. La experiencia criminológica dolorosa), y el deseado advenimiento de la paz, siendo, enseña que los estereotipos orientan la acción policial, como digo, la existencia legal de esta fuerza política nada mente acotada-, ni individual –ya que la norma tiene como destinatario a una dando lugar a una selectividad criminalizante ampliamente menos que una conditio sine qua non de ese feliz adve- generalidad31. Las violaciones más graves de los derechos fundamentales en conocida en el campo de la delincuencia común. La trans- ferencia de esta característica a la investigación de delitos nimiento. Por lo demás, el patriotismo vasco es una idea legítima aunque, hoy por hoy, y aquí está una clave del con- el ámbito del proceso penal se han producido al amparo de este ignominioso no convencionales, como son los atentados masivos e in- flicto, no sea legal, hecho en el que se basa y se explica la discriminados, constituye un serio obstáculo para su efica- violencia que padecemos.” Sastre, Alfonso: “Carta abierta artículo del texto constitucional, que ha instaurado por primera vez en un cia, pues por lo general encaminan las investigaciones ha- a los magistrados españoles” de Octubre de 2009, http:// Estado europeo la “ordinarización” de un derecho de emergencia. cía objetivos falsos. Dado que la selección criminalizante en el delito se produce en buena medida por estereotipo, eltaburete.wordpress.com/2009/10/15/de-alfonso-sas- tre-carta-abierta-a-los-magistrados-espanoles/ La legislación antiterrorista de la mayoría de nuestros países responde a en los delitos no convencionales se sigue el mismo cami- La Sala especial de la Ley de Partidos Políticos del Tri- no, o sea, que no es verdad que no haya estereotipos, sino bunal Supremo español, al tratar la ilegalización de ANV estereotipos creados por las agencias policiales, como de hecho sucede que éstos son el principal obstáculo para su prevención en 2008, habló de dos conceptos de “izquierda abertza- eficaz. El resultado de este fenómeno es preocupante, le”: “con el concepto de Izquierda Abertzale se alude en114 29. Moccia, Sergio: “La perenne emergenza. Tendenze porque desvía la acción policial de la prevención efectiva de esos crímenes, al privilegiar la selección por estereotipo que, por lo general, va a dar con personas no vinculadas a el País Vasco a toda izquierda nacionalista, pero cuando ETA utiliza aquella expresión, lo hace refiriéndose a aque- lla parte de la izquierda abertzale que colabora con sus 115 autoritarie nel sistema penale”, Edizione Scientifiche Ita- ellos.” Zaffaroni, Eugenio Raúl: “Observaciones generales objetivos”. STS –ANV de 22 de septiembre de 2008. liane, 2ª edición, Nápoles, 1997, p. 54. sobre los mecanismos de desplazamiento lesivos de dere- 35. Desde 1936 hasta 1980 se han adoptado 109 definicio- 30. Informe “Assessing Damage, Urging Action”, op. cit., chos humanos”, inédito. nes convencionales sobre el terrorismo. Naciones Unidas p. 18. 33. Ciertas declaraciones públicas son catalogadas como tiene 13 convenios especiales sobre el terrorismo, y a pesar 31. Arroyo Zapatero, Luis: “Terrorismo y Sistema Penal”, ‘glorificación del terrorismo’ si el emisor es un miembro que en 1997 comenzó el derrotero del famoso Convenio en AAVV “Reforma Política y Derecho”, Ministerio de de la comunidad islámica o como una simple opinión po- General de Terrorismo de las Naciones Unidas, dicho Justicia, Madrid, 1985, p. 158. lítica si es expresada por un europeo. Así sucedió en Gran texto todavía está lejos de ver la luz, y a pesar de que lo Bretaña cuando Sheykh Yusuf al-Qaradawi fue arrestado haga, será subsidiario de todos aquellos convenios, que no por decir que entendía porqué un palestino oprimido se perderán vigencia. convertía en ‘hombre-bomba’, y no le pasó lo mismo a la
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... es un concepto sino un problema”36. En Chile, además de la persistencia de la Constitución Política del dictador Tratando al ‘terrorismo’ como una cuestión o problema, sólo nos queda Pinochet, la legislación antiterrorista que viene de esa misma época, tiene un definirlo como lo que realmente es: un ataque masivo e indiscriminado contra destinatario prefijado: las protestas no institucionales del pueblo mapuche. A la vida y la integridad física de las personas37. Teniendo en cuenta que si incor- los pueblos originarios de la Araucania, que provocan incendios rituales de poramos al concepto la noción de finalidad, que es lo que siempre hizo la le- acuerdo a su tradición milenaria y que protestan contra la usurpación de terri- gislación española, corremos el riesgo de criminalizar la contienda política y la torios comunales, le es aplicada la legislación contra el terrorismo y su correla- disidencia no convencional, que es lo que sucede en la España constitucional. tiva relajación de garantías procesales, a la vez que son víctimas propiciatorias Todo el gran arco de violencia política y disidencia social que ha pretendido de la más iracunda violencia policial40. En la mayoría de las democracias occi- ser abarcado y rotulado con el mote de ‘terrorismo’ a lo largo de los años, dentales las normas antiterroristas sirven para perseguir las manifestaciones no han sido más que conflictos que las agencias políticas “resuelven” por la antiglobalización y antisistema, o para aplastar los movimientos nacionalistas vía fácil: el sistema punitivo. La violencia anti-institucional o del oprimido pro-autodeterminación (País Vasco, Irak, etc.). siempre ha sido catalogada como grave delincuencia organizada38. El hecho Dijimos que el efecto de desaliento a ejercitar los propios derechos consti- que desde el 2001 el llamado ‘terrorismo de matriz islámica’ sea políticamente tucionales se produce tanto por la tipificación, como por la aplicación de los algo difuso y esté motivado religiosamente, no desplaza la raíz del problema, tipos a los casos concretos. El hecho de que existan tipos penales tan abiertos, que sigue siendo la respuesta unívoca que el poder le da a estos fenómenos. vagos e indeterminados, aumenta exponencialmente el efecto criminalizante Todo esfuerzo del saber penal y de las agencias jurídicas debe ser de con- de las agencias policiales, cuyo poder arbitrario es habilitado por el legislador, tención, teniendo muy presente que el peligro en ciernes de toda legislación en una ilegal transferencia de poder legisferante al ámbito ejecutivo. La doble antiterrorista desbordada es la mutación en terrorismo de estado. “Desde las tipificación de delitos que ya estaban comprendidos en las viejas normativas medidas racionales de prevención –que nadie discutiría seriamente- es fácil señala que el camino de la emergencia es siempre simbólico y poco serio. el desplazamiento hacia el quiebre de la regla del Estado de Derecho, y a su En España las normas penales antiterroristas vienen del franquismo, y sólo vez, de ésta, al crimen de estado. Ningún crimen de estado se comete sin en- cambia el órgano judicial que conocerá de estos delitos: del ignominioso Tri- sayar un discurso justificante, y el riesgo en tiempos del terrorismo es que la bunal de Orden Público y la jurisdicción militar a la Audiencia Nacional. Ade- prevención de crímenes de destrucción masiva e indiscriminada, si bien fuera más de carecer de una definición expresa de terrorismo, el Código español de de toda duda es imprescindible, pase rápidamente a ser la nueva justificación 1995 no define lo que son bandas armadas u organizaciones terroristas, lo que putativa del crimen de estado”39. afecta gravemente el principio de legalidad, ni tampoco se precisa lo que el legislador pretende comprender al hablar de ‘paz pública’. A pesar que el con- 5. El antiterrosimo como desalentador cepto histórico de terrorismo en España estuvo vinculado a dos grandes ele- mentos estructurales, la organización y la finalidad terrorista, la incorporación Una legislación antiterrorista irresponsable es peligrosa por dos motivos: del tipo de terrorismo individual o no organizado (art. 577)41 pretende abarcar porque distrae e impide la verdadera prevención de ataques de destrucción 40. “La represión que ejerce el Estado en el conflicto ma- 41. Donde se contempla la actuación de alguien que no masiva, y porque restringe el ejercicio de derechos fundamentales; cuando no puche es selectiva. Se dirige solo a las resistencias que se han organizado al margen de las vías institucionales, ten- pertenece, ni participa, ni colabora con bandas armadas u organizaciones terroristas, pero que realiza acciones tí- es a través de supresiones o limitaciones directas de los mismos, lo es a través diendo a neutralizarlas o suprimirlas, no a todo el pueblo picas con la finalidad de subvertir el orden constitucional116 del desaliento a la participación ciudadana que se logra concomitantemente. mapuche, por lo que en mi opinión es incorrecto – desde la objetividad- hablar de criminalización de las demandas o alterar gravemente la paz pública, o la de contribuir a estos fines atemorizando a los habitantes de una pobla- 117 mapuche y es más correcto hablar de “criminalización de ción o a los miembros de un colectivo social, político o 36. Zaffaroni, Eugenio Raúl: op. cit. cada país y, además, establecen excepciones a las garantías las resistencias” al biopoder. Y esta criminalización se ejer- profesional. En la Exposición de Motivos, el legislador ce usando y abusando de las prerrogativas que entrega la planteaba la creación de este tipo penal para alcanzar al 37. “Ante la producción de ataques masivos e indiscrimi- penales y, sobre todo, procesales penales y limitan otras liber- legislación, tanto común, como especial. Concretamente terrorismo urbano desvinculado de las bandas armadas, nados contra la vida o la integridad física de las personas, tades individuales, o sea, que acotan los derechos humanos el control penal que se ha ejercido sobre el conflicto, par- pero que comparte los “fines” de las mismas. El Grupo desde siempre considerados delitos de máxima gravedad y de la llamada primera generación”. Zaffaroni, E. R.: op. cit. ticularmente desde la transición democrática, ha ido pau- de Estudios de Política Criminal propone la supresión del conminados con las más graves penas en todo el mundo, los 38. Se recomienda ampliar en: Ruggiero, Vincenzo: “La latinamente deslizándose por la pendiente del autoritaris- artículo 577, principalmente por la ausencia del elemento legisladores nacionales sancionan leyes que los incriminan violenza política”, Laterza, Roma, 2008. mo”. Villegas Díaz, Myrna: “El mapuche como enemigo organizativo que es esencial para la calificación de un he- nuevamente o los dan por penados, pero con motivo de esos 39. Zaffaroni, E. R. op. cit. en el Derecho (Penal), consideraciones desde la biopolítica cho como terrorista. Cfr. Grupo de Estudios de Política crímenes y con el fin manifiesto de combatirlos y prevenirlos, y el derecho penal del enemigo.” En Portal Iberoamerica- Criminal: “Una alternativa a la actual política criminal so- convierten en delito otras conductas que son diferentes en no de las Ciencias Penales, www.cienciaspenales.net. bre terrorismo”, Valencia, 2008.
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... conductas disidentes que antes eran meros delitos de desórdenes públicos42. No menos preocupante es el artículo 578 de ‘exaltación’ del terrorismo (re- El elemento teleológico requerido por la legislación española para agravar formado por la LO 7/2000) que criminaliza la disidencia política y la críti- delitos como terroristas no deja menos dudas. La finalidad de subvertir el ca institucional (vulneración a la libertad ideológica art. 16.1 CE) al punir la orden constitucional es fundamentalmente política y se corre el riesgo grave apología de la apología del terrorismo, y al conferir a las víctimas de los delitos de punir la crítica institucional no convencional. La otra finalidad alternativa, terroristas un status superior y desigual al de las demás víctimas, puniendo en la de alterar gravemente la paz pública, lleva implícito el riesgo de la confu- forma específica lo que no es más que una injuria o un delito contra la integri- sión con los delitos comunes de desórdenes públicos. La indeterminación dad moral. sobre lo que es la ‘paz pública’ lleva a otro gran choque con el principio de Es por la aplicación de la figura de colaboración con banda armada (aunque legalidad, y a confundir los objetivos del actuar con las consecuencias del mismo. en su redacción preconstitucional) lo que llevó al Tribunal Constitucional a Así, mientras sólo se pretenda violentar el orden constitucional, la comisión hablar de efecto de desaliento. Lo hizo al resolver el amparo presentado por de delitos graves produce casi inexorablemente la etérea ‘alteración de la la Mesa Nacional de Herri Batasuna, que había sido condenada por la Sala paz pública’43. Segunda del Tribunal Supremo a la pena de siete años de prisión, una mul- La finalidad de subvertir el orden constitucional planteó problemas a nivel ta de 500.000 pesetas, con las accesorias de suspensión de cargo público y jurisprudencial cuando se juzgaron los ilícitos cometidos por miembros de derecho de sufragio pasivo, como autores de un delito de colaboración con fuerzas de seguridad del Estado en su lucha contra el terrorismo etarra44. Allí banda armada. Dicha colaboración consistió en el reenvío a los medios de se negó la existencia del terrorismo de Estado, al pretender que las acciones comunicación de una cinta de vídeo donde la organización ETA comunicaba ilegales de las fuerzas del orden no podían caracterizarse de contrarias al or- los términos del cese de la violencia armada, para que fuera emitido en los den constitucional ya que pretendían defenderlo de los ataques terroristas. Así espacios públicos que le correspondían al partido político Batasuna. quedaba claro que lo que no se podía atacar era la Constitución de 1978 como La sentencia 136/1999 del Tribunal Constitucional habló del desaliento un baluarte del status quo político de la “Transición”, pero que los principios que la desproporción de la reacción punitiva produce sobre ciertos derechos fundamentales del Estado de Derecho no tenían la misma protección45. fundamentales46, y así se integraba este efecto a la estructura argumental del Otro de los problemas graves de la legislación antiterrorista española es el principio de proporcionalidad47. Aunque la doctrina mayoritaria española48 artículo 576 donde se castiga la colaboración con las actividades o finalidades postula que el desaliento siempre es un problema de legalidad y nunca de de una banda armada, organización o grupo terrorista. El sujeto activo aquí proporcionalidad, que en la tipificación vaga o falta de taxatividad se encuentran es ajeno a la organización delictiva y realiza conductas de “cooperación” sin las causas del desaliento, lo cierto es que –como enseña Cuerda Arnau– un plan concreto. El tipo penal es peligrosamente abierto y abarca conductas puede producirse en ambos momentos del sistema punitivo. Las reacciones en principio irrelevantes, o que serían actos preparatorios o de encubrimiento desproporcionadas en sede judicial requieren que un ulterior análisis de impunes. Pero apelando a este artículo se pretende sancionar cualquier género prohibición de exceso tenga en cuenta el posible desaliento. Cuerda Arnau acierta al de actos de favorecimiento en los que exista dificultad probatoria. El mismo remarcar que “la doctrina del desaliento no persigue atajar problemas de artículo plantea el problema de que las finalidades o actividades de una orga- legalidad (…) El mandato de indeterminación no precisa recurrir a argumentos nización sean definidas “in totum” como terroristas, y de esta manera ilegalizar como el desánimo para salir airoso ante una eventual vulneración. La utilidad conductas no sólo impunes sino legalmente protegidas. que reporta la doctrina que se comenta es, según creo, la de operar como118 42. Capita Remezal, Mario: “Análisis de la legislación penal (A propósito del caso Amedo)”, en “Anuario de Derecho exigencia adicional de justificación frente a tipos que, pese a su relativa 119 antiterrorista”, Colex, Madrid, 2008. p. 258. Penal y Ciencias Penales”, Ministerio de Justicia, fascículo 43. Capita Remezal, Mario: op. cit. p. 6. II, tomo XLVI, mayo-agosto de 1993, p. 535. 46. Derecho a la libertad ideológica (art. 16.1 de la Cons- José Cerezo Mir”, 2002, p. 254. 44. “…la actividad delictiva de Amedo y Domínguez no 45. “La única defensa que se puede hacer del Estado de titución) y a la participación en los asuntos públicos (art. 48. José Luis Díez Ripolles, Gloria Lopera Mesa, entre debe entenderse, declara la sentencia, como un delito de Derecho es desde la legalidad, respetando la propia Cons- 23.1 CE). otros. asociación terrorista sino de mera asociación ilícita común titución que prohíbe métodos al margen del ordenamiento 47. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit, p. 18; Cuerda Rie- por cuanto la finalidad perseguida por dichos funcionarios jurídico. Subvertir el orden constitucional es alterar o des- zu, Antonio: “Proporcionalidad, efecto desaliento y algu- no es la de oponerse al sistema constitucional sino, antes al truir por medios delictivos la aplicación de la Constitu- nos silencios en la sentencia del Tribunal Constitucional contrario, ‘defender la estabilidad’ del mismo aunque ello ción y el funcionamiento de las instituciones del Estado, 136/1999, que otorgó el amparo los dirigentes de Herri se realice ‘por medios jurídicamente reprochables’”. La- especialmente de los derechos y libertades de los ciudada- Batasuna”, en Diez Ripolles “La ciencia del derecho penal marca Pérez, Carmen: “Sobre el concepto de terrorismo nos.” Capita Remezal, Op. Cit., p. 246. ante el nuevo siglo : libro homenaje al profesor doctor don
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... indeterminación, superan el filtro de la legalidad”49. y el principio de igualdad. En el marco de la lucha antiterrorista española uno de los puntos más dis- Lo central del amparo recayó en las pruebas aportadas por los demandantes cutidos es la política de ilegalización de partidos. Son muchos los comenta- y aceptadas por el TS. La mera acumulación de datos que no tengan entidad rios que podemos hacer al respecto, sobre la posibilidad de proscribir de la probatoria de la sucesión de un partido ilegalizado, no permite al conjunto de contienda electoral y del debate público a colectivos enteros de individuos. ellos constituir una prueba. El TC atacó la escasa relevancia de los actos indi- La Comisión de Venecia del Consejo de Europa ha remarcado los peligros de cados por el TS, ya que son “sólo acreditativos en principio de una inclinación este tipo de políticas en países como Turquía y España. ideológica que en absoluto puede merecer censura en nuestro régimen cons- En 2009 el Tribunal Supremo español anuló las candidaturas a las elecciones titucional democrático, por más que eventualmente pueda ser compartida por al Parlamento Europeo del partido “Iniciativa Internacionalista - Solidaridad entre quienes pretendan hacerla valer por medio de la violencia, circunstancia ésta los Pueblos” (II-SP), al amparo de las demandas incidentales de ejecución de la que no ha quedado probada concurra en los promotores y dirigentes de la sentencia del TS de marzo de 2003 de ilegalización de los partidos HB, EH y coalición demandante de amparo”51. El endeble material probatorio en que se Batasuna, por considerarse a la lista impugnada una sucesión de estos últimos50. había basado el auto del TS, no hizo necesario que el TC analizara la ausencia Las demandas presentadas por el Ministerio del Interior y el Ministerio Pú- de condena de la violencia terrorista por parte de II-SP, que en muchos casos blico Fiscal argumentaban la continuación fraudulenta del entramado Bata- sirve como contraindicio de sucesión de partidos ilegalizados, y así fallara a suna en “los claros mensajes de identificación con la liberación de Euskal favor de los recurrentes, al considerar que tal pobreza probatoria “no puede Herria” o en la negativa a admitir preguntas en las ruedas de prensa de II-SP justificar el sacrificio de derechos fundamentales de participación política en sobre la violencia terrorista. También remarcaban la vinculación de los ca- términos de igualdad y de libre defensa y de promoción de la propia ideología”. bezas de lista, promotores y hasta simpatizantes y eventuales votantes con El TS también remarcaba la “identificación” de la lista de II-SP con los los partidos ilegalizados (Alfonso Sastre, Doris Benegas, Ángeles Maestro, firmantes de los avales de las candidaturas, algo sobre lo que la agrupación entre otros), sólo por haber firmado algún documento político a favor de los carece de control, y según el TC sería “plantear una impropia responsabilidad presos etarras o haber participado en manifestaciones independentistas de la jurídica por la sola adhesión de terceros”. De igual manera el TC rechazó “la llamada ‘Izquierda Abertzale’. Se llegó a mencionar la calidad de testigo en un idea de que la movilización del voto que habría correspondido a las formacio- caso seguido ante la Audiencia Nacional en 1998 de una candidata, lo cual se nes ilegalizadas sea una finalidad objetable”. transforma en una amenaza a quienes testifiquen en procesos relacionados El TC recordaba en la sentencia que la Constitución no requiere el concep- con el terrorismo. to de ‘democracia militante’, y que “no cabe excluir ideología alguna, ni por El auto del TS aplicó analógicamente un artículo de la ley electoral que su contenido o fundamentos, ni por los medios de los que eventualmente restringe el derecho a acceder a los cargos públicos y todo con un nivel pro- quieran valerse quienes la defiendan”, salvo que éstos sean violentos. batorio más que exiguo. La lista electoral anulada recurrió en amparo al Tri- En este amparo el TC no necesita recurrir al ‘efecto desaliento’ debido a que bunal Constitucional, y éste lo tramitó como amparo electoral. Por primera el análisis del auto de TS se agota principalmente en el patético y tragicómico vez, y por unanimidad, el TC contradecía una sentencia de la sala 61 (de la nivel probatorio acreditado. Tampoco lo dice respecto de la cuestión formal, Ley Orgánica del Poder Judicial) del TS. Al conceder el amparo a la lista de ya que el Constitucional no entra en las materias planteadas por los ampa- II-SP, el TS consideró vulnerados los siguientes derechos constitucionales: ristas, como por ejemplo los plazos y la inviabilidad de anular candidaturas120 derecho a participar en los asuntos públicos, derecho a la libertad ideológica a través del procedimiento de ejecución de sentencias. Pero está por demás 121 49. Cuerda Arnau, M Luisa: op. cit. p. 26. 50. Como análisis detallado de los autos del TS y del TC tencia la impugnación de candidaturas no es admisible” recomiendo: Vírgala Foruria, Eduardo “La admisión de p. 319. Iniciativa Internacionalista a las elecciones europeas de 51. STC 126/2009, de 21 de mayo, FJ13. 2009: el Tribunal Constitucional corrige acertadamente la decisión del Tribunal Supremo” en “Revista española de Derecho Constitucional”, Nº 87, Septiembre – Diciembre de 2009, Centro de Estudios Políticos y Constituciona- les, Madrid, España, p. 315. Allí afirma el autor que “la fórmula de encajar en un incidente de ejecución de sen-
  • Matías Bailone El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciudadana... demostrado el amedrentamiento que produce el sistema judicial con respecto producir la no participación política de colectivos enteros. a los ciudadanos que comulgan con las ideologías de los partidos ilegalizados, Desde la perspectiva agnóstica de la pena, que enunciamos en el primer aunque no lo hagan por medios violentos. Además, las opiniones públicas de apartado, reconocemos que la pena es un hecho de poder, por ello es que las autoridades gubernamentales, no hacen más que confirmar una política de siempre se la limita con cuestiones formales54. También lleva a ello la supues- proscripción del nacionalismo separatista52. ta “imposibilidad de precisar datos ónticos prejurídicos para los conflictos que son objeto de criminalización primaria”55, que en los temas en cuestión 7. Conclusiones es fundamental introyectarlos. Schauer decía que los tribunales deben tener presente la conducta humana en su totalidad, y que no pueden ignorar la psi- A lo largo de estos desordenados pensamientos hemos tratado de señalar cología y la sociología para poder aprehender a la misma, especialmente en los peligros de un antiterrorismo desbordado, de una política criminal in- casos colindantes con la libertad de expresión.56 eficiente y de las políticas públicas que tienden a criminalizar la disidencia En muchos casos es necesario buscar límites materiales, cuando a pesar que política profunda. el poder punitivo no traspase los límites formales, la habilitación de ese poder Zaffaroni y Paredes Castañón vienen recordando a Carl Schmitt, que en su redunda en un “fortalecimiento tan enorme del estado de policía, que hace ‘Teoría del partisano’ delineó el perfil del terrorista en nuestras sociedades: necesario que se le imponga un principio limitador… La complementación de “el partisano, según Schmitt, es aquel sujeto político que asume la enemistad la misma con fronteras de contenido (o materiales) es ensayable asumiendo política como una enemistad absoluta, puesto que pretende destruir el espacio el dato de realidad de las características estructurales del ejercicio del poder político constituyente realmente existente y sustituirlo por otro diferente… punitivo”57. A diferencia de la mera organización criminal… el partisano sigue buscando Esos datos de la realidad son principalmente los efectos que produce la su legitimidad en el ámbito de lo político”53. Esta es la radiografía del lugar pena, en especial sobre ciertos y determinados conjuntos de situaciones pro- que ocupa el terrorista en el esquema social, y el hecho de negar esta realidad blemáticas. En ese esquema es donde debe introducirse el principio limitador es uno de los “malos comienzos” de cualquier política criminal que pretenda material de prohibición del efecto de desaliento. Zaffaroni afirma que “los hacerle frente. principios limitadores no sólo son inacabados en su realización sino también El antiterrorismo, como antítesis y síntesis de la violencia política, repro- abiertos en su enunciación. Estos principios no pueden enumerarse taxati- ducida hasta el infinito, provoca el retraimiento de la participación ciudadana vamente, pues nuevos conflictos, violaciones y emergencias se dan todos los en la ‘cosa pública’. Una criminalización primaria que repose solamente en el días. No cabe la taxatividad frente a un poder proteico y en parte oculto. Por reclamo securitario y que evoque emergencias para poder desprenderse de los tanto, toda realización de estos principios es transitoria y perfectible, y toda controles del Estado de Derecho, sumado al alto nivel selectivizante de la cri- enunciación de los mismos es provisional; marcan un momento a partir del minalización secundaria y a la transferencia de poder a las agencias ejecutivas, cual hay que avanzar”58. obviamente producen un alarmante efecto de desaliento sobre la vida política La mirada germinal durante la criminalización primaria (principio de legali- comunitaria. En muchos casos, especialmente allí donde el terrorismo es en- dad) y la ulterior durante la criminalización secundaria (principio de propor- dilgado a luchas políticas agónicas, al independentismo o a la crítica institucio- cionalidad), deben impedir que la actuación del poder punitivo aumente en nal basamental, el desaliento no es un efecto secundario no deseado, sino un sentido inverso al ejercicio de la ciudadanía y la política, porque de lo contra-122 paradigma profesado por las propias fuerzas ejecutivas: se busca directamente rio deberíamos sepultar al derecho y la razón con epitafios clausewitzianos. ♦ 123 52. El Ministro del Interior del gobierno español de 53. Paredes Castañón, José Manuel: “El terrorista ante el 58. Zaffaroni (2002): ídem. Rodriguez Zapatero, Alfredo Pérez Rubalcaba, fue el Derecho Penal: por una política criminal intercultural” en principal propulsor de la anulación de la lista de Iniciativa Serrano-Piedecasas / Demetrio Crespo “Terrorismo y Internacionalista, llegando a afirmar que ni aunque Estado de Derecho”, iustel, Madrid, 2009, p. 149. condenen la violencia etarra iban a poder ser ‘legalizados’. 54. Remitimos a la segunda nota de pié de página del http://www.publico.es/espana/225798/iniciativa/ presente texto. internacionalista/querellara/rubalcaba/caamano 55. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 135. 56. Schauer, ob. cit. P. 730. 57. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 136.
  • Matías Bailone Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675 Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina Resumen La importancia de comparar las políticas de seguridad pública El antiterrorismo tiende siempre a minar las bases del estado de derecho. En la mayoría de las democracias occidentales las normas antiterroristas sirven ► Sergio Caplan ► Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y para perseguir, por ejemplo, las manifestaciones antisistema. El presente maestrando de la Universidad Nacional de La Plata (IRI - UNLP). trabajo analiza esta cuestión desde una perspectiva jurídica, focalizándose ► Lisandro Gómez ► Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y maes- en el ejemplo particular del caso español. Así, se analizan las consecuencias trando de la Universidad de Buenos Aires (UBA). “desalentadoras” de la participación ciudadana respecto de las políticas estatales antiterroristas, teniendo en cuenta las carencias exis-tentes en cuanto a la delimitación conceptual del fenómeno del terrorismo. En los últimos años, la comparación se ha convertido en el procedimiento analítico y de investigación científica más importante en la ciencia política. Es Palabras Clave: Antiterrorismo - Participación Ciudadana - Efecto de dentro de la lógica comparativa que se ha procedido a abordar el estudio de Desaliento - País Vasco. los sistemas políticos, y más específicamente de los sistemas de gobierno, sis- temas electorales, instituciones y procesos políticos. No es casual, por tanto, que prácticamente todos los programas de estudios de las carreras relaciona- Abstract das con la ciencia política, contemplen alguna materia referida a la “política comparada”. Por otra parte, en nuestro país, existe una creencia general de que la inse- Counterterrorism always tends to undermine the foundations of the rule guridad o que determinados tipos de delitos son característicos de nuestra of law. In most western democracies, anti-terrorism rules are used to pursue, población (Caplan y Gómez, 2011). Pero en realidad esto puede no ser así. for example, anti-systemic demonstrations. This paper examines this issue Es así como nos resulta llamativa la poca producción científica respecto a la from a legal perspective, focusing on the particular example of the Spanish inseguridad y a la seguridad pública, en particular de abordajes politológicos case. Thus, we analyze the conse-quences of the “chilling effect” over public (Jolías y Fernández Arroyo, 2010). Es en este contexto que nos proponemos participation in government counterterror-ism policies, taking into account analizar la importancia de la utilización del método comparado para estudiar the shortcomings in terms of the conceptual definition on the phenomenon en profundidad la cuestión de la seguridad pública, en tanto política pública of terrorism. (Hassenteufel, 2009). De este modo, la seguridad pública debe necesariamente debe ser concebida Keywords: Counterterrorism - Public Participation - Chilling Effect - en todo momento como parte del corpus de políticas públicas y más precisa- Basque Country. mente en vinculación con las “políticas sociales” que son aquellas que repre- sentan “aquel conjunto de decisiones y acciones del Estado que se orientan en gran medida (aunque no exclusivamente) a prevenir, reducir y eventualmente tratar el riesgo social” (Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006). Cabe destacar124 que “la seguridad no es sólo protección frente a la inseguridad objetiva sino 125
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública también frente a los riesgos y la sensación de inseguridad, siendo este com- relación y la influencia que pueden tener las distintas “clientelas” de las agen- ponente subjetivo esencial para la elaboración de políticas” (Eissa, 2006; 16). cias- (Oszlak y O’ Donnell, 1982; Oszlak, 2006). Cuando hablamos de “políticas públicas” -o “estatales”1 o “policies”2-, En cuanto a los métodos de estudio de las políticas públicas, la experimen- hablamos de “procesos” que atraviesan distintas fases - iniciación, estimación, tación suele ser sumamente difícil -además de costoso-, por lo cual insistimos selección, implementación, evaluación y terminación- (Aguilar Villanueva, en que la comparación resulta ser el sistema más adecuado para analizarlas 2003). Las políticas públicas se inician con la “problematización” de ciertas (Caplan y Gómez, 2011). Grau es quién define mejor esta cuestión afirmando cuestiones (que sólo son algunas) que son las que terminan ingresando a la que “el análisis comparado de las políticas publicas puede entenderse como agenda estatal, y que se transforman en issues. Es ante éstas últimas que el una perspectiva de análisis propia que pretende explicar tales similitudes y Estado “elige” resolverlos (o no3) o se ve forzado a resolverlos, para lo cual diferencias observadas; es decir pretende buscar variables explicativas que den establece determinados accionares conformando el “ciclo de las políticas pú- cuentas de las diferencias entre políticas públicas similares” (2002: 3). blicas” (Oszlak & O’Donnell, 1984). Si bien no es objetivo de este trabajo hacer un racconto histórico de la Oszlak y O’ Donnell entienden por el concepto de “política estatal” “(…) política comparada, cabe destacar que ésta no es una metodología de estudio un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada mo- nueva, sino que hasta se podría decir que comparte los orígenes propios de dalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la ciencia política. Esta afirmación parte de que podemos encontrar ejemplos la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil. De del uso de esta metodología desde Aristóteles, quién utilizó el método compa- dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determi- rado para analizar más de 150 constituciones de las polis griegas. De cualquier nada orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del manera, es a partir de la segunda mitad del Siglo XX que la política comparada proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión” (1982: 112- adquiere mayor relevancia4. 113). Al respecto podemos agregar que una política pública no es una ley en Según Peters, “El método comparado nos permite entender los efectos que sentido formal (aunque claramente puede, y debería, sostenerse en un basa- las diferencias en estructuras, culturas y valores tienen entre los Estados y en mento legal), sino que es una decisión y un accionar político. el desempeño de los aspectos particulares del sistema social que esta siendo Siguiendo con lo planteado en el párrafo anterior se desprenden dos con- investigado” (1990; 3). En línea con estos argumentos Bulcourf y Cardozo secuencias de aquélla concepción de la política pública: la primera, una po- sostienen que “la comparación como método es, pues, un aporte a la contro- lítica pública no debe concebirse como una respuesta aislada, sino que debe labilidad empírica de los fenómenos políticos” (2008: 9). entenderse como parte de un corpus conformado por el resto de las iniciativas Así es como Schedler al preguntarse acerca de la relevancia de la política y respuestas emanadas por el Estado, que se ubican en un determinado con- comparada, responde que la misma “funciona mucho mejor desestabilizando texto histórico. En segundo lugar, y en línea con lo anterior, en una política suposiciones comunes que estableciendo un sentido común; su papel no es pública intervienen distintas unidades y aparatos estatales en los cuales se resolver debates políticos sino desencadenarlos; no es hacer más sencillas las dan pujas de poder –no sólo dentro de las estructuras burocráticas, sino en la decisiones públicas, sino hacerlas más difíciles” (2004; 343). En este sentido, es importante destacar que, así como en trabajos anteriores 1. Esta acepción es propuesta por Oszlak y O’ Donnell policy making, policy process, policy management, policy (1982), a través de comentarios formulados al respecto de design, entre otras. Esta situación se da, en gran medida, señalábamos la importancia de no circunscribir los temas referidos a la inse- su texto clásico “Estado y políticas estatales en América por el gran desarrollo que se ha dado en la ciencia política guridad y la seguridad pública a las “cuestiones policiales” (Gómez y Caplan,126 127 Latina: hacia una estrategia de investigación”. por Adam norteamericana en torno a las políticas públicas (cabe re- Przeworski, y lo que se quiere señalar es que estas políticas cordar la propuesta de Lasswell para que la ciencia política 2010a; 2010b), creemos que es sumamente necesario avanzar en el estudio de son estatales, dado que emanan del Estado exclusivamen- se transforme en una verdadera policy sciences) y a su vez te. Si bien la noción de “políticas públicas” yuxtapone las la difícil traducción (por una cuestión de precisión) al es- políticas emanadas por privados, el Estado o los actores pañol de la mayoría de los conceptos que señalábamos. 4. Esto se debe a la Revolución Conductista que se gene- públicos no estatales, sigue sin darse en la práctica la dis- 3. Según Oszlak y O’ Donnell “negar la problematicidad ró en aquél momento, cuyos máximos exponentes fueron tinción que señalábamos. de un asunto (argumentando un �falso problema»), afir- David Easton, Gabriel Almond, entre otros. Estos autores 2. Resulta interesante señalar que en idioma inglés existe mar que nada puede hacerse (…), relegarlo a un �benevo- contribuyeron enormemente al desarrollo de la Ciencia una distinción semántica entre la/o “política/o” (politics) lente olvido» o reprimir a quienes intentan plantearlo son, Política en general. y la/s “política/s pública/s” (public policy/ies o directa- por supuesto, formas de ejercicio de poder en la dirección mente policy/ies). Esto es importante dado que muchos de impedir su problematización social o su surgimiento de los conceptos que utilizamos para referirnos a las cues- como cuestión” (1982: 111). tiones relativas a las políticas públicas provienen del inglés:
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública las instituciones policiales. Esto en gran medida ha contribuido a la falta de realizar un estudio de área, en donde se deberían comparar dos o más países compresión de aquellas instituciones y a la imposibilidad de plantear serias (o subunidades) pertenecientes a la misma región, para intentar mantener la reformas sobre las mismas. mayor cantidad de variables en común. Varios autores resaltan la falta de análisis comparativos entre aparatos po- Así las cosas, nos parece importante rescatar lo señalado por Oszlak y O’ liciales a lo largo de la historia así como también de estudios sobre la insti- Donnell (1982) cuando plantean que una política pública es una variable de- tución policial propiamente dicha. Esto se debe a que las estructuras y los pendiente de un conjunto de factores (variables independientes), los cuales modelos policiales de los diferentes países –y sus diferentes formas de defini- inciden para que se tome aquella política pública. Es ante situación que nos ción- siguen siendo aún muy disímiles. (John Casey, 2010). proponemos seguir brindando fundamentos que ratifiquen a la comparación Al analizar esta cuestión, David Bayley explica que “se nota la presencia po- como un método sumamente válido para estudiar políticas públicas. licial sólo durante el acaecimiento de sucesos dramáticos de represión política En sí podemos decir que la política comparada abarca todas las áreas de la (...). Desde el punto de vista histórico, los espías y la policía política atraen la Ciencia Política, incluyendo a las políticas públicas. Por lo tanto, se pueden atención con mucha más frecuencia que el personal de patrullaje y vigilancia” realizar análisis tanto de procesos de una política pública en diferentes lugares, (2010: 16). como de políticas pertenecientes a una misma área en forma diacrónica. Siendo una excepción a estos casos, Dominique Monjardet, en su libro “Lo Bulcourf y Cardozo (2008) tomando la obra de Muller (2006) remarcan que que hace la policía: Sociología de la fuerza pública” (2010), toma a las fuer- las preguntas de investigación, las cuales contienen las unidades de análisis zas policiales de diversos países –en su mayoría europeos, con algunos casos (como propiedad particular que nos interesa), son las que debemos formular- históricos- como unidades de análisis para llegar a esbozar una tipología en la nos a la hora de la comparación, a fin de dilucidar: la génesis de las políticas que se puedan caracterizar estas instituciones según tres variables que la auto- públicas (¿cómo nacen y se transforman?); el estudio de la burocracia y la ad- ra propone: la institución; la organización; y la profesión. Si bien este trabajo ministración pública en los procesos de elaboración e implementación de las no corresponde a un estudio comparado propiamente dicho, resulta útil para mismas; y finalmente indagar acerca de los impactos de las políticas públicas realizar un ejercicio de comparación “inverso”, es decir, desde los casos hacia en la sociedad. las variables. A su vez, los objetivos al determinar el tipo de análisis que deberíamos reali- El estudio de las políticas públicas, siguiendo el método de la comparación, zar para estudiar políticas públicas, nos pueden indicar el nivel de abstracción sirve también para el objetivo de responder cuestiones acerca de coyunturas de la investigación en relación con la metodología que vayamos a utilizar. Si históricas -si la comparación se realiza diacrónicamente-. De esta forma, se necesitamos analizar en profundidad determinadas políticas públicas, la me- pueden estudiar con más facilidad los ciclos de las políticas públicas a los que todología del estudio de casos resultaría ser la más apropiada, ya que permite hicimos referencia más arriba. utilizar estrategias cualitativas en algunos pocos casos, destacando así sus ca- Realizar este tipo de ejercicios también puede servir para superar ciertos racterísticas. prejuicios que algunas ciudades o países tienen sobre sí mismo. Tal como “Al explicar los procesos de formulación de políticas, se pone más énfasis planteábamos al inicio del trabajo, “lo que parece una característica excep- en el desarrollo que en la decisión autoritaria, prestando más atención a la cional del propio país puede ser un atributo comúnmente extendido, y lo que estructura, al contexto, a las restricciones y a las dinámicas del proceso, como parece un problema universal puede ser simplemente un rasgo exótico de también a las decisiones reales y a los eventos que pudieran ocurrir” (Schlager,128 la historia local” (Pérez Liñán, 2010). De este modo, en cambio, se podría 2010: 317). 129 5. Esta cuestión esta muy bien señalada en Borsotti (2007). 6. Pensemos cuando una determinada policy implica la En sí una situación problemática implica que por algún coordinación entre distintas agencias estatales, las cuales motivo se produce un hecho que interrumpe las rutinas podrían no sólo tener objetivos dispares sino hasta incom- que se perciben como naturales y comienzan a cuestionar- patibles. Sobre todo las burocracias han demostrado que se produciéndose una desnaturalización de algún sector de el manejo de factores críticos como el poder económico y la realidad. Ahora bien las situaciones siempre existen sean la información, tienen la capacidad de frenar la implemen- o no percibidas por alguien, pero es en la medida que las tación de distintas políticas públicas. situaciones pasan a ser percibidas como insatisfactorias y se convierten en problemáticas.
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública Podemos decir, siguiendo las enseñanzas de Sartori, que en este nivel “me- (Caplan, 2011). dio-bajo” lo que ganamos en “intensión” lo perdemos en “extensión”, pero En este mismo sentido, Sofía Tiscornia plantea en un trabajo publicado en dado que en la mayoría de los casos lo que sobran son variables, esta estrategia un número anterior de Cuadernos de Seguridad, que “la seguridad pública parece bastante adecuada para proceder al estudio de políticas públicas. Sin como tema de investigación académica y también como tema en el que es embargo, se puede utilizar cualquiera de las metodologías (cualitativas y cuan- fundamental incidir política y socialmente, es una preocupación de un sector titativas) dado que esto depende de los objetivos de la investigación. social comprometido –en nuestro país– con la vigencia de los derechos hu- En síntesis, podemos señalar que para el estudio comparado de políticas manos, que demanda al Estado políticas públicas” (2009: 63). públicas seleccionamos un problema5, luego pasamos a elaborar objetivos “En sociedades como las latinoamericanas, en donde los contextos de cre- generales y específicos de la investigación, que se traducen en preguntas, las cientes problemas hacen precisa una intervención estatal con una adecuada cuales se responden provisoriamente con las hipótesis, y esto nos lleva a exa- visión y conocimiento de los problemas, las cuestiones como la exclusión minar sobre las propiedades del fenómeno que estamos investigando. social, los niveles de pobreza y el acceso a la salud y la educación en am- Siguiendo a Medvedev Luna (2010), planteamos que el estudio comparado plios sectores de la población no pueden estar ajenos en la reflexión y en la de las políticas públicas puede ser un gran aporte al desarrollo de una de las búsqueda de conocimiento por parte de los científicos sociales” (Bulcourf y áreas de mayor influencia en la real politik, en particular en los decission making Cardozo, 2008; 6). process es decir en todas las dimensiones que mencionábamos del ciclo de las Por todos estos motivos, creemos que se hace menester contribuir al desa- políticas públicas. rrollo de las políticas como área clave de la ciencia política, en sentido de que Lo señalado en el párrafo anterior, nos lleva al clásico problema de la falta esta incide claramente en los procesos que se conforman como respuestas del de compatibilidad entre lo político y lo técnico, en el que cada uno de los Estado a distintas problemáticas sociopolíticas. Ante esta situación, nuestro “momentos” separa a la clase política de las burocracias (como aparato estatal interés se centra en la necesidad de generar estudios científicos que aborden “implementador” de políticas públicas), en lo que hace a la elaboración de las las policies de seguridad pública. políticas públicas y su implementación, respectivamente. Resulta paradójica y En párrafos posteriores mencionaremos algunos estudios que se han ocu- hasta ilusoria esta cuestión, dado que esto lleva a concebir que ni en las etapas pado de la problemática de la seguridad pública a través del método compara- de elaboración de las policies no haya cuestiones “técnicas”, ni en las etapas do, aunque cabe aclarar que no todos provienen de la Ciencia Política. de implementación no haya “política”.6 Esta situación la podemos identificar Entre estos pocos casos, podemos encontrar el trabajo de Alejandro Hener claramente en el caso de la seguridad pública en la Argentina, y más específi- (s/f) quien ha utilizado el método comparado para analizar el Plan Nacional camente respecto de la cuestión policial, como describiremos más adelante al de Prevención del Delito (PNPD) y el Plan Nacional de Seguridad Pública explicar algunos conceptos acuñados por Marcelo Saín. (PNSP) elaborados por los gobiernos de Argentina y Brasil respectivamente. Además, el ámbito científico y académico en la Argentina tampoco ha podi- Podremos ver así cómo el autor plantea la metodología que antes describimos: do lograr un gran desarrollo en cuanto al estudio de la seguridad pública. “La poca producción académica acerca de seguridad pública que existe –sobre “Mediante un análisis comparativo de los documentos correspondientes a ambas todo en la última década- ha focalizado más sobre las cuestiones sociales del propuestas, buscaremos caracterizar la relación entre definiciones explícitas e delito y su relación con las clases bajas de la sociedad que sobre el análisis implícitas que el nuevo modelo preventivo parece sugerir acerca del “delito” y130 de sus implicancias y la posibilidad de respuestas eficaces desde el Estado” de los “delincuentes”. Por otro lado, se analizarán las implicancias políticas y 131 7. El autor define al “sentimiento de inseguridad” como un “entramado de representaciones, emociones y acciones (...) suscitadas por el delito” (2009;16)
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública sociales que conlleva la presencia insistente de discursos en torno a la Marcelo Saín en los que se trata el estudio de las estructuras policiales como participación ciudadana y a la gestión de la sociedad civil, al interior de una elementos críticos de los planes de seguridad pública, pero como un factor problemática que supo ser gestionada hasta ahora en forma casi exclusiva por el más de estos últimos. Estado” (Hener, s/f; 1) Si bien algunos de estos trabajos podrían ser tildados de “localistas” por tratarse más bien de estudios de casos –en particular el más famoso “El Le- De esta forma, vemos cómo luego de haber seleccionado el problema de viatán Azul: policía y política en la Argentina” (2008)-, en realidad esto resulta investigación (la seguridad pública en Argentina y Brasil), Hener presenta los más bien beneficioso para el desarrollo de la política comparada como campo objetivos generales y específicos de la investigación, para después sí, una vez ya que como señala Pérez Liñán “(…) los comparativistas solamente pueden comenzado el trabajo, analizando las diversas variables entre los casos, arribar conocer sus casos si están dispuestos a leer atentamente a los investigadores a las conclusiones sobre el fenómeno que se investiga. especializados en cada país” (2010: 13). Sin embargo, Saín (2004; 2010) se ha Existen otros trabajos interesantes que podríamos citar para intentar de- basado en distintos trabajos presentados en varios países latinoamericanos, mostrar la importancia de comparar políticas de seguridad pública para lograr que justamente comparan las realidades en los diferentes contextos, haciendo una mayor comprensión del tema. Si bien algunos de ellos no pertenecen es- un énfasis particular en las estructuras de las fuerzas policiales, sosteniendo trictamente a la disciplina de la política comparada, se enmarcan dentro de la que aquellas son un legado de los períodos autoritarios. categoría de estudios de casos, y sirven a la hora de ser comparados con otros Saín ha desarrollado una serie de conceptos muy útiles a la hora de encarar planes implementados o a implementar. un estudio sobre la seguridad pública, entre ellos los más destacables: “el mo- El primero de ellos (que proviene del campo del Derecho Penal) es abor- dado por Ciafardini (2006), cuando trabaja sobre el Plan Nacional de Preven- delo tradicional de la seguridad pública” y la “policialización de la seguridad ción del Delito centrándose en la implementación y el impacto que tuvo dicho pública”. Por el primero entiende “la indefinición política ante los deberes del plan sobre la Ciudad de Buenos Aires. Del mismo modo, el autor hace un ejercicio del gobierno de la seguridad pública ha depositado en la institución estudio sobre la implementación del “Plan Saavedra” (realizado en el barrio policial las tareas básicas del primero, con lo cual ha dado forma a un proceso homónimo), el cual fue la primera experiencia de este tipo de planes basada de gobernabilidad policial de la seguridad pública” (2004: 135). En tanto por en la participación ciudadana. el segundo entiende “(…) la dirección, administración y control integral de Asimismo, Gabriel Kessler, quien hace un abordaje desde la sociología del los asuntos de seguridad pública así como la organización y el funcionamien- delito, en su trabajo titulado “El Sentimiento de Inseguridad” (2009) realiza to y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron en manos de las un análisis diacrónico, desde la etapa de recuperación democrática en la Ar- agencias policiales, generando así un abarcativo proceso de policialización de la gentina hasta el año 2009, tomando como objeto de estudio el “sentimiento seguridad pública” (2008: 124). de inseguridad”7 por parte de la ciudadanía, basándose en encuestas de opi- Claro está que tanto los “modelos tradicionales” como la “policialización nión y representaciones mediáticas de los delitos. De esta forma, el autor de la seguridad pública” se vinculan estrechamente entre sí, es así como el vence las barreras que implica estudiar el pasado desde relatos construidos autor aquí en cuestión encuentra ciertos patrones de comportamiento en las en el presente. políticas de seguridad pública de los países latinoamericanos: “el desgobierno Ahora bien, resulta sumamente trascendente y enriquecedor para el desa- civil de los asuntos de seguridad pública y policiales; el monopolio por parte rrollo del estudio comparativo de políticas públicas, en general, y de la se- de las fuerzas policiales de la seguridad y del sistema policial; y la exclusión de132 guridad pública en particular, los distintos papers y libros que ha publicado la comunidad de los asuntos de seguridad pública” (2004: 135). 133
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública También resulta interesante, y en línea con el pensamiento de Saín, tener Medio-Bajo Medio-Bajo abstracción Medio-Alto en cuenta como punto de partida para estudios que aborden estudios compa- Nivel de Medio Bajo Bajo rados de seguridad pública enfocándonos en las instituciones policiales que “(…) en América Latina las problemáticas de la seguridad están significativa- mente condicionadas por procesos y tendencias sociales sobre los que el sis- Diacrónico Sincrónico Sincrónico tema de seguridad pública y, en particular, su componente policial, no pueden análisis Tipo de Cuadro I: Principales trabajos y abordajes del estudio del delito y la seguridad pública ---10 ---11 ---12 incidir de manera determinante. Actualmente existe en la región una serie de condiciones estructurales que inciden en forma sustantiva sobre la situación de seguridad pública favoreciendo o apuntalando ciertos conflictos o cerce- Plan Nacional de Prevención del Delito de las fuerzas policiales argentinas (enfa- de las fuerzas policiales argentinas (enfa- Modelos institucionales y burocráticos Modelos institucionales y burocráticos Sudamérica, enfatizando en los diseños (Brasil) y el Plan Nacional de Seguridad policiales y la configuración del delito Prevención del Delito - Plan Saavedra “Delito urbano”/ Plan Nacional de Políticas de seguridad pública en nando la capacidad estatal de prevención o conjuración de estos” (2009: 42). tizando en la Policía Bonaerense) tizando en la Policía Bonaerense) “Sentimiento de Inseguridad” En esta misma dirección, Ciafardini realiza una comparación del “delito Objeto de estudio Pública (Argentina) urbano” entre la Argentina y los demás países latinoamericanos, sosteniendo que “el deterioro económico social no deriva, directa e inmediatamente, en violencia delictiva sino a través de complejos procesos de degradación de las formas de organización económica y social que incluyen aspectos individuales y familiares, y también institucionales y políticos. Es la resultante de la nefasta combinación de la destrucción de los individuos con la destrucción social y política. Tanto una como otra tienen en su base la destrucción económica y Sociología del delito Análisis de políticas Análisis de políticas social” (2006: 46). De esta forma, concluye planteando que “no es la pobreza Políticas públicas Políticas públicas Derecho Penal investigación Tema de la en sí la que está relacionada con el delito en forma directa, sino el desajuste comparadas comparadas sectoriales sectoriales económico abrupto de un estrato social o grupo respecto de otro u otros que ocupan espacios adyacentes” (2006: 47) Es por esto que destacamos que la problemática de la seguridad pública tiene las mismas raíces en toda la región, pudiendo encontrar características comparativa: la emergencia del paradigma organizado. Los desafíos de la moderniza- “El sentimiento de inseguridad. Socio- “Seguridad, democracia y reforma del ción del sistema de seguridad policial en “El Leviatán azul: policía y política en comunes en todos –o casi todos- los países latinoamericanos, pero con mati- “Seguridad pública, delito y crimen preventivo del delito en Argentina y “Políticas de seguridad en clave “Delito urbano en la Argentina” sistema policial en la Argentina” ces diversos que responden a las diferentes políticas públicas que cada Estado logía del temor al delito” la región sudamericana” ha decidido implementar8. Autor / Trabajo la Argentina” Ciafardini A modo de síntesis, en el siguiente cuadro podremos observar de forma Kessler Hener Saín Saín Saín Brasil” más clara los ejemplos expresados más arriba. De esta manera lograremos una mayor comprensión de los diferentes métodos que podríamos utilizar para realizar comparaciones.9134 135 8. Cabe destacar la importancia regional del estudio rea- chosos para elaborar investigaciones comparativas. lizado por José María Rico y Laura Chinchilla Seguridad 10. En realidad, Ciafardini hace más una descripción sobre Ciudadana en América Latina (Rico y Chinchilla, 2002). los planes que señalábamos (en lo cual reside gran parte 9. Si bien no todos los trabajos que mencionamos provie- del valor del aporte del criminalista). Si bien este trabajo nen de la Ciencia Política, resultan útiles a la hora de tomar no puede considerarse una investigación científica, consi- aportes de otras disciplinas que han tomado como objeto deramos que tiene un gran valor en sí mismo por lo sos- de estudio el delito o la seguridad pública. A su vez consi- tenido por el autor. deramos relevante la mención de los trabajos de Ciafardini 11. La estrategia es más propia a un estudio de caso. (2005) y Kessler (2009), dado que metodológicamente ha- 12. Ídem 18. blando, utilizan abordajes que podrían resultarnos prove-
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública A partir de lo planteado anteriormente, podemos afirmar que estudiar po- verdadera “sensación de inseguridad” sin un adecuado análisis de las estadís- líticas de seguridad pública a partir de éstos ejemplos, nos puede ayudar a ticas criminales. Es ahí donde la necesidad de comparar se hace necesaria. visualizar variables que se repiten en varios casos, lo cual hace plausible la Una estrategia comparada y seria nos permite conocer la realidad de otras la- comparación dado que estaríamos encontrando elementos homogéneos. titudes y, ante todo, poder planificar adecuadamente la propia política pública En conclusión, la importancia del estudio de las políticas públicas y las ven- en cuestión. ♦ tajas que el método comparado le brinda al mismo, pueden ser un gran aporte al análisis de un tema de suma relevancia en la agenda política actual como es la cuestión de la seguridad pública, dado que esta última es la respuesta que Bibliografía el Estado da a una demanda tan “problemática”, poco entendida y mal inter- pretada (tanto por la clase política, como la opinión pública y la ciudadanía) agUilar villanUEva, lUis (Editor) (1992): El Estudio de las Políticas Públicas, como es la inseguridad. Porrúa: México. Así como Oszlak y O’ Donnell (1982) planteaban la importancia de estu- BaylEy, david (2010): Modelos de actividad policial: un análisis comparativo interna- diar políticas públicas para encontrar la verdadera naturaleza de los Estados cional, Prometeo Libros, 1ª ed., Buenos Aires. latinoamericanos, cómo inciden los cambios sociales y los cambios a nivel del Borsotti, carlos (2007): Temas de metodología de la investigación en ciencias sociales Estado, entre otros; planteamos que justamente (y a través del método com- empíricas. Miño y Dávila: Buenos Aires. parado) es con el estudio de las políticas de seguridad pública que podemos BUlcoUrf, PaBlo (2008): “Enseñar a comparar: algunos desafíos en la en- analizar como actúan (o como se “mueven”) los Estados de la región a la señanza de la política comparada en la Argentina”, en Boletín de Política hora de responder a una determinada demanda social. Esto nos permite salir Comparada, nro. 1, junio: Buenos Aires. de la estigmatización de ciertos temas en los cuales generalmente recaemos BUlcoUrf, PaBlo y cardoZo, nElson (2008): “¿Porqué comparar políticas para explicar las fuentes de la inseguridad, cuando analizamos un solo caso públicas?”, Documento de Trabajo #3, octubre. Disponible en http://www. en particular. politicacomparada.com.ar/material/09/documentos/doc-trabajo_n3.pdf Queremos resaltar que el complejo problema de la seguridad pública no BUlcoUrf, PaBlo y cardoZo nElson (2010): “Metodología comparada para debe ser solamente una prioridad de los gobiernos sino que requiere de un el estudio de la implementación de políticas públicas: Análisis de las di- fuerte compromiso del sector científico-académico el cual debe tratar, desde mensiones de abordaje de tres modelos cualitativos”, trabajo presentado en su ámbito específico de la producción del conocimiento, los grandes temas el marco de las Sextas Jornadas sobre Etnografías y Métodos Cualitativos por los que atraviesa una sociedad. Hoy en día, en nuestro país se ha genera- organizadas por IDES en Buenos Aires, 11-13 de agosto. lizado lo que algunos autores como el destacado jurista y criminólogo Euge- caPlan, sErgio (2011): “Seguridad pública, cuestión de información”, en nio Raúl Zaffaroni ha llamado la “criminología mediática”, generada desde PolíticArgentina.com, 10 de febrero. los medios masivos de comunicación y que permite una construcción de lo caPlan, sErgio y lisandro góMEZ (2011): “Las políticas de seguridad en es- que podríamos llamar una “cultura de la inseguridad” basada en hacer de trategia comparativa”. En Boletín de Política Comparada, Vol. 3, nro. 1, Buenos algunos crímenes comunes y hasta “esperables” en una sociedad compleja y Aires. densamente poblada, un verdadero espectáculo (Zaffaroni, 2011). Se dedican casEy, john (2010): “La labor policial internacional” en Mitchell, Mar-136 horas centrales en difundir crímenes comunes y particulares, generando una garet y Casey, John (eds.) (2010): Conducción y administración policiales, 137
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública Prometeo Libros, 1ª ed., Buenos Aires. trabajo_n2.pdf castiglioni, franco (1995): “La política Comparada”, en Pinto, Julio (Com- jolías, lUcas y rEina, aUgUsto (2009): “Las comparaciones no son odiosas. pilador); Introducción a la Ciencia Política, Editorial Universitaria de Buenos Métodos y estrategias en política comparada”, en Revista Argentina de Ciencia Aires: Buenos Aires. Política, n°11/12, noviembre: Buenos Aires. ciafardini, Mariano (2006): Delito urbano en la Argentina, Ariel: Buenos Aires. jolías, lUcas y fErnándEZ arroyo, nicolás (2010): “Los nuevos desafíos de Eissa, sErgio (2006): Hacia una política integral de seguridad. Consensos y disensos, la seguridad pública”, en Espacios Políticos, n°6. 1era ed., Prometeo Libros, Sophia: Buenos Aires. kEsslEr, gaBriEl (2009): El sentimiento de inseguridad. Sociología del temor al delito, góMEZ, lisandro y caPlan, sErgio (2010a): “Los dilemas de la creación de Siglo XXI editores: Buenos Aires. la Policía Metropolitana en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos lijPhart, arEndt (1971): “Comparative Politics and the Comparative Aires”, en Espacios Políticos, n°6. Method”, en The American Political Science Review 65. góMEZ, lisandro y caPlan, sErgio (2010B): “La creación de la Policía Me- MahonEy, jaMEs (2005): “Qualitative Methodology and Comparative Poli- tropolitana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, trabajo presentado tics”, Trabajo presentado en el encuentro Anual de la American Political en el marco del V Congreso Latinoamericano de Ciencia Política de ALA- Science Association, Washington, 1-4 de septiembre. CIP, Buenos Aires, 28-30 de julio. MEdvEdEv lUna, Eliana (2010): “La ciencia política en Argentina y la ne- góMEZ, lisandro y caPlan, sErgio (2010c): “Policía Metropolitana: ¿Solu- cesidad de encarar los estudios a nivel subnacional y las políticas públicas ciones o más conflictos?”, trabajo presentado al el 1er Congreso Internacio- comparadas”, en Espacios Políticos, n°6. nal Extraordinario de Ciencia Política, San Juan, 24-27 de agosto. MitchEll, MargarEt y casEy, john (Eds.) (2010): Conducción y administración góMEZ, lisandro y caPlan, sErgio (2010d): “La necesidad de democratizar policiales, Prometeo Libros, 1ª ed., Buenos Aires. las fuerzas policiales: El caso de la Policía Metropolitana”, trabajo presenta- MonjardEt, doMiniqUE (2010): Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza públi- do al IX Congreso Nacional y II Congreso Internacional sobre Democra- ca, Prometeo Libros, 1ª ed., Buenos Aires. cia, Rosario, 18-21 de Octubre. osZlak, oscar y gUillErMo o´donnEll (1982): “Estado y políticas esta- graU, MirEia y aracEli MatEos (Eds.) (2002): Análisis de políticas públicas en tales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. En Revista España: enfoques y casos. Tirant lo Blanch: Valencia. Venezolana de Desarrollo Administrativo, Nro. 1: Caracas. hassEntEUfEl, Patrick (2009): “Comparación”. En Boussaguet, Laurie, So- osZlak, oscar (2006): “Burocracia estatal y políticas públicas”, en Postdata phie Jacquot y Pauline Ravinet (dir.) Diccionario de políticas públicas. Universi- Revista de reflexión y análisis político. Número 11, abril. dad Externado de Colombia, Bogotá. PagE, Edgard c. (2008): “The origins of policy”. En Moran M., Rein M. y hEnEr, alEjandro (s/f): “Políticas de seguridad en clave comparativa: la Goodin, R., The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford University Press: emergencia del paradigma preventivo del delito en Argentina y Brasil”. Ins- Ney York. tituto Gino Germani – Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Disponible en PérEZ liñan, aníBal (2008): “El método comparativo: fundamentos y http://www.iigg.fsoc.uba.ar/pobmigra/archivos/segur.pdf desarrollos recientes”. Documento de Trabajo #1, julio. Disponible en http:// jolías, lUcas (2008): “Inferencia causal y análisis comparativo: Nuevas ten- www.politicacomparada.com.ar/material/09/documentos/doc-trabajo_ dencias comparativas”, Documento de Trabajo #2, septiembre. Disponible n1.pdf.138 en http://www.politicacomparada.com.ar/material/09/documentos/doc- PérEZ liñán, aníBal (2010): “¿Qué debe aprender la política comparada de 139
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez La importancia de comparar las políticas de seguridad pública los otros campos disciplinarios?”, en Espacios Políticos, n°6. sartori, giovanni (1984): La política. Lógica y método de las Ciencias Sociales, PEtErs, B. g. (1990), “The necessity and difficulty of comparison in public Fondo de Cultura Económica: México. administration”, Asian Journal of Public Administration, Vol. 12, No. 1. schEdlEr, andrEas (2004): “La relevancia pública de la política comparada”, PEtErs, B. g. and PiErrE, j. (1998), “Governance without government? en Revista Postdata, n° 10, diciembre. Rethinking public administration”, Journal of Public Administration Re- schlagEr, EdElla (2010): “Comparación de marcos, teorías y mode- search and Theory, Vol. 8, No. 2. los de los procesos de las políticas públicas”, en Sabatier, Paul A. (ed.) Plisscoff v., cristián y MonjE r., PaBlo (2003): “Método comparado: un (2010): Teorías del proceso de las políticas públicas, Jefatura de Gabinete de aporte a la investigación e gestión pública”. Trabajo presentado al VIII Ministros – Presidencia de la Nación, Buenos Aires, 1ra ed. Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la tiscornia, sofía (2009): “La seguridad pública como tema de investigación Administración Pública, Panamá, 28-31 de octubre. de la universidad y las organizaciones de derechos humanos”, Cuadernos de PoMarEs j. y rUthEnBUrg M. (2002): Políticas de Seguridad Pública en una Socie- Seguridad, n° 9, Abril, pp. 63-68. dad Democrática: Perspectivas Comparadas, Woodrow Wilson Center Update On UrBani, giorgio (2005): “Política Comparada”. En Bobbio, N., Mateucci, N, The Americas, n° 5, octubre. y Pasquino, G., en Diccionario de Política. Siglo XXI: México DF. rEPEtto, f., filgUEira, f. y PaPadoPUlos, j. (2006): “‘La Política’ de la política Zaffaroni, E. raúl (2011): La palabra de los muertos. Conferencias de criminología social latinoamericana. Análisis de algunos retos fundamentales y esbozo cautelar. Ediar, Buenos Aires. de sus escenarios sobresalientes”, mimeo, Instituto Interamericano para el Desarrollo social: Washington DC. rico, josé María y laUra chinchilla (2002): Seguridad Ciudadana en América Resumen Latina. Siglo XXI, México. saín, MarcElo faBián (2002). Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en El estudio de las políticas de seguridad pública resulta sumamente necesario la Argentina, FCE: Buenos Aires. para contribuir al desarrollo de una perspectiva académica en la materia. saín, MarcElo faBián (2004): “Seguridad pública, delito y crimen organiza- En este sentido, el presente trabajo propone utilizar el método comparado do. Los desafíos de la modernización del sistema de seguridad policial en la aplicado a la cuestión de la seguridad pública, en tanto política pública, como región sudamericana”, Nueva Sociedad Separatas: Caracas. herramienta fundamental para comprender las características que presenta saín, MarcElo faBián (2008): El Leviatán azul: policía y política en la Argentina, este fenómeno en nuestro país. De esta forma, el trabajo abarcará tres Siglo XXI editores: Buenos Aires. ejes centrales: el análisis de las políticas públicas, la relevancia del método saín, MarcElo faBián (2010): La reforma policial en América Latina: Una mirada comparado; y los estudios sobre seguridad pública. crítica desde el progresismo, Prometeo Libros, 1ª ed., Buenos Aires. saín, MarcElo faBián y sErsalE, josé lUis (2008): “Condiciones Institucio- Palabras Clave: Seguridad Pública - Método Comparado - Políticas nales de la seguridad pública en la Argentina” en Cheresky, Isidoro (direc- Públicas. tor): “Las capacidades del Estado y las demandas ciudadanas: Condiciones políticas para la igualdad de derechos”, Programa de las Naciones Unidas140 para el Desarrollo, Buenos Aires. 141
  • Sergio Caplan | Lisandro Gómez Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675 Número 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad – República Argentina Abstract Hacia una radiografía mundial de la violencia ► Carlos Escudé ► Investigador Principal del CONICET. Director de Centro de Estudios The study of public safety policies is extremely necessary to help develop Internacionales y de Educación para la Globalización (CEIEG) de la Universidad del CEMA, y del an academic perspective on the matter. In this sense, this paper proposes to Centro de Estudios de Religión, Estado y Sociedad (CERES) del Seminario Rabínico Latinoamericano apply the comparative method to the issue of public safety, as a public policy, ‘Marshall T. Meyer’. as a fundamental tool for understanding the characteristics presented by this phenomenon in our country. Thus, the paper will cover three main areas: the analysis of public policies, the relevance of the comparative method, and 1. Sobre crímenes y portadas studies regarding public safety. Cuando el jueves 30 de septiembre de 2010, leí la portada de Clarín, temblé Keywords: Public Safety - Comparative method - Public Policy. asustado. El gran titular decía: “Secuestran y asesinan a un chico de 16 años”. Pasé entonces a La Nación, y también en la portada, una columna doble que arrancaba desde arriba decía: “Conmoción: secuestran y matan a un adoles- cente”. Al día siguiente, ambos matutinos volvieron a mencionar el caso en sus tapas. El adolescente en cuestión era un chico de clase media típica, hijo de un ingeniero agrónomo de Maschwitz. Su asesinato no tenía connotacio- nes políticas especiales, como pudiera tenerlas el del vástago de un político, o el del heredero de una gran fortuna. Para la familia, que merece las más sentidas condolencias, fue el fin del mundo. Pero ¿se justificaba que en los principales matutinos argentinos fuera la noticia más destacada del día? Primero sentí: “¡A dónde hemos llegado! ¡Qué desquicio el de los gobiernos K!” Seguramente fue lo que sintieron lectores típicos de la clase media argen- tina. Pero después me detuve a pensar. Aún antes de consultar estadísticas, sospeché que, lamentablemente, asesinatos de ese tipo ocurren casi todos los días en casi todas partes. Sabía por experiencia que una noticia de ese tenor sería apenas una gacetilla de la sección policial en The New York Times, El País, Le Figaro o el Times de Londres. En muchas partes sería, simplemente, una es- tadística. Y entonces me dije, con satisfacción, “¡Caramba! ¡Debemos ser uno de los países más pacíficos del mundo! ¡Evidentemente, si el asesinato de un adolescente cualquiera ocupa este espacio en los diarios más importantes de nuestro país, debe ser porque aquí este tipo de cosa no pasa casi nunca! ¡Qué lástima que doña Rosa y don Fulgencio no sean suficientemente mundanos142 como para comprender el verdadero significado de esta noticia!”. 143
  • Carlos Escudé Hacia una radiografía mundial de la violencia Consulté con una amiga colombiana que me dijo que, en su país, ese tipo de logrado el efecto de sembrar el miedo en la población, el caso sería dejado de tratamiento mediático de la violencia está prohibido por la ley. Los asesinatos lado hasta el surgimiento de otro evento similar, siempre que las noticias de no aparecen en los diarios; mucho menos en primera plana. Esto disparó en las secciones de Política y Economía fueran difíciles de usar para cundir los mi mente otra línea de reflexión, acerca del notable nivel de libertad de prensa mismos aviesos propósitos. vigente entre nosotros. Llegado a este punto y ya bastante confundido, decidí investigar, para saber exactamente en qué lugar nos encontramos en materia de violencia homicida. 2. ¿Y por el mundo cómo andamos? Bastó con mirar algunas cifras de las Naciones Unidas para comprender que la cantinela politizada que escuchamos permanentemente en los medios acer- Fue recién entonces que comencé a preguntarme si acaso no estaríamos ca del pavoroso estado de inseguridad de nuestras calles se da de bruces con frente a una colosal manipulación de la infausta noticia, realizada para sem- todos los datos serios que hay sobre la materia. Los argentinos no estamos brar una sensación de inseguridad que indispusiera a la gente frente al go- entre los más violentos del mundo. Pero militamos sin duda entre los más au- bierno, culpable de los males que nos aquejan. Apesadumbrado, pensé que todestructivos, porque al distorsionar nuestra realidad viciosamente, nos infli- seguramente no somos un país tan pacífico como para justificar tanta alharaca gimos graves daños a nosotros mismos, en aras de cálculos políticos espurios. frente al asesinato de un adolescente de clase media típica. No somos Islandia, Tomemos por caso los estudios de la prestigiosa ONG mexicana Seguridad, donde ese homicidio realmente merecería estar en la tapa de los diarios. Pero Justicia y Paz, también conocida como “Consejo Ciudadano para la Seguridad —pensé— ¡aparece en la tapa precisamente para manipular a un conjunto de Pública y Justicia Penal”. Según sus hallazgos, la localidad más violenta del ciudadanos, que desde su ingenuidad parroquial interpretan la noticia como si mundo en 2010, en términos de asesinatos, fue Ciudad Juárez, con 229 homi- fuéramos el peor país del mundo! cidios culposos por cada 100.000 habitantes, y la capital nacional más violenta Allí fue cuando noté que no era la primera vez que un evento de estas carac- fue Caracas, con 119. Ésta ocupa el cuarto lugar entre las ciudades con más terísticas llegaba a las tapas de los principales diarios del país. Es más, comen- asesinatos del orbe. Entre Ciudad Juárez y Caracas se encuentran Kandahar, cé a recordar una serie de casos similares que también habían logrado captar en Paquistán, y San Pedro Sula, en Honduras, que ocupan respectivamente los la atención de los medios argentinos, y así, el de la población en general. lugares segundo y tercero. Todos ellos compartían ciertos rasgos: crímenes aparentemente sin motivos, Según un informe de 2011 de la ONG International Crisis Group, más de diez contra personas de clase media, de barrios para nada humildes, generalmente personas son asesinadas diariamente en las calles de la capital de Venezuela, profesionales o de familia profesional, sin importar edad ni sexo. un país en el que se asesina una persona cada media hora. Pero a pesar de De cualquier forma, el mero hecho de haber sido capaz de recordar o enu- estas impactantes estadísticas, es México quien se lleva las palmas, ya que de merar estos ejemplos me dio la pauta de que no era tanta la cantidad de crí- las diez ciudades más violentas del mundo, cuatro son de ese país. En Ciudad menes cometidos, ya que en esta situación los diarios no analizarían los casos Juárez, la policía aclaró menos del 4% de los asesinatos perpetrados en 2010. particulares, sino que pasarían a registrar cifras o datos cuantitativos, que en El trabajo de Seguridad, Justicia y Paz, titulado “Estudio comparativo de la este tipo de notas eran prácticamente inexistentes. incidencia de homicidio doloso en ciudades y jurisdicciones sub-nacionales Asimismo, razoné que la cobertura de la noticia no se debía a la gravedad de de los países del mundo (2010)”, que fue publicado a principios de 2011, la misma ni a su impacto sobre la sociedad, sino a la intención de los medios incluyó todas las ciudades con más de 300.000 habitantes. Si consideramos144 de instalarla en la agenda pública, aunque fuera por unos pocos días. Una vez las veinte más violentas, siete de ellas son mexicanas, cuatro colombianas, 145
  • Carlos Escudé Hacia una radiografía mundial de la violencia dos venezolanas y dos hondureñas. Entre las colombianas están Medellín y sentirse “inseguras”, con un 27,47% de los encuestados. Cali, que ocupan, respectivamente, los lugares 10 y 12 en el mundo. Por su Chile y Uruguay vienen detrás nuestro, con un 22,23% y 22,04% parte, Brasil, El Salvador y Guatemala tienen una ciudad cada uno entre estas respectivamente. Sin embargo, tal como muestra un informe preparado por selectas primeras veinte. Por desgracia, dieciocho de las veinte localidades FLACSO Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), estos tres más afectadas por este tipo de violencia son centroamericanas o caribeñas, es países son a su vez los que presentan las menores tasas de homicidios en el decir, parte de nuestra región. mismo año. Esto nos demuestra nuevamente el rol que cumplen los medios Si pasamos a la lista un poco menos exclusiva de las primeras cincuenta de comunicación a la hora de fomentar el pánico en nuestra sociedad. Te- ciudades más violentas del mundo, encontramos cinco ciudades estadouni- nemos miedo de salir a la calle aunque vivamos en una de las ciudades más denses: Nueva Orleans (que ocupa el lugar 22), St. Louis (31), Baltimore (37), seguras de todo el continente1. Detroit (39) y Oakland (49). También se incluyen siete ciudades brasileñas en Si para ubicar a nuestro Buenos Aires querido, tomamos la incidencia del este grupo de élite: Vitoria (15), Recife (25), Salvador (29), Curitiba (32), Rio homicidio culposo en las ciudades más pobladas de cada uno de los Estados de Janeiro (44), Brasilia (45) y Porto Alegre (48). miembros de las Naciones Unidas, verificamos que la porteña tasa de ho- En esta selecta lista de los top 50 revistan además trece ciudades mexicanas, micidios cada 100.000 es de 3,83, poco más de la mitad de la civilizada tasa seis colombianas, cinco centroamericanas (incluyendo cuatro capitales), cinco neoyorquina de “tolerancia cero”, que alcanza los 7,3 homicidios. Nuestra sudafricanas, cuatro venezolanas y dos iraquíes. San Juan de Puerto Rico (26), ciudad se encuentra pegada a la mucho más pequeña Mónaco, sin duda más mezcla de Caribe y yanquilandia, es también parte de esta sangrienta estadís- fácil de gobernar. tica. Pero curiosamente, tal no es el caso de la comunista La Habana, que por Estas estadísticas en materia de seguridad interior, son acompañadas, en algún designio paradójico de la historia alberga una decencia argentina. nuestro país, por una política exterior y de seguridad basada en sólidos princi- En realidad, el hecho de que el corte de este listado se realice, por defini- pios. Tenemos una inusual confianza en nuestros vecinos, lo que constituye un ción, en la ciudad número 50 (que es Bagdad), beneficia la manchada imagen experimento pacifista que resulta audaz, ya que no respeta los principios del equi- norteamericana, porque inmediatamente después se sitúan Cleveland, Wash- librio de poder que postula la teoría realista en las Relaciones Internacionales. ington y Kansas City. Y adyacentes a esos niveles militan también la capital colombiana de Bogotá y la gran urbe brasileña de Sao Paulo. 3. La seguridad ciudadana como medio efectivo del ejercicio de los ¿Imaginan ustedes, a estas alturas, cuántas de las ciudades de nuestra in- derechos humanos segura Argentina militan en esta lista inicua? La respuesta en contundente: ninguna. Y si en vez de estudiar la lista de las 50 ciudades más propensas Por lo menos desde la Ilustración, el intento por justificar la constitución al asesinato, tomamos los 50 distritos sub-nacionales, es decir, provincias y de la sociedad y el Estado, a los efectos de explicar el hecho universal de su capitales federales, tampoco encontramos alguna de nuestras jurisdicciones. conformación y la inevitabilidad de su existencia, ha sido un eje central del Pero nuestro país sí figura en el primer puesto de uno de estos listados, pensamiento político occidental. Por cierto, desde Hobbes en adelante, filó- ¡por suerte para los argentinos que nos gusta liderar encuestas! Se trata de las sofos políticos como Locke, Rousseau, Mill, Montesquieu y Spinoza, como estadísticas que revelan la “sensación de inseguridad” en América Latina. Un también Marx y Engels, entre muchos otros, han generado sistemas de pensa- informe realizado en 2008 por LAPOP (Latin American Public Opinion Project), miento ideológico que, al intentar explicar por qué y para qué existe el Estado,146 anuncia que encabezamos el listado sobre la cantidad de personas que señalan orientan el accionar político de los hombres y mujeres. Estos sistemas se han 147 1. En los Anexos a este trabajo se podrán apreciar un conjunto de datos “duros” aclaratorios de la hipótesis que estamos sosteniendo.
  • Carlos Escudé Hacia una radiografía mundial de la violencia cristalizado en diversos regímenes políticos del presente y del pasado. este contexto, nuestro país intenta fortalecer su alianza estratégica con los Las frecuentes visiones ontológicas centradas en una falaz imagen antro- países de América latina, institucionalizada principalmente a través de blo- pomorfa de la sociedad y el Estado, suelen desembocar en una idea autori- ques subregionales como UNASUR. Además, tiene un fuerte compromiso taria de la seguridad, como si ésta fuera un fin en sí mismo que está más allá con las políticas de seguridad internacional del Consejo de Seguridad de las de los derechos e intereses de los ciudadanos que componen el Estado. En Naciones Unidas. contraste, el ideario auténticamente democrático, hoy en día centrado en la vi- En cuanto al desarme unilateral, como se demostró en Escudé 2011, nuestro gencia efectiva de los derechos humanos, aspira a construir un ordenamiento país tiene suficiente confianza en sus vecinos como para mantenerse desarma- legítimo sin violencia, como un medio para posibilitar la vigencia y ejercicio do, a pesar de que ellos continúan adquiriendo armamentos. Cumpliendo con de dichos derechos, haciendo de la persona un agente social que construye el imperativo moral de incrementar los recursos destinados a políticas sociales, su subjetividad en un marco de creciente autonomía. Es así como la segu- hemos rediseñado nuestra seguridad militar, anclándola en dicha confianza. ridad recobra sentido, en pos de la realización colectiva de la persona y su Por otra parte, las relaciones con Brasil en materia de no proliferación nu- desarrollo integral. clear son un sostén fundamental de nuestra política de seguridad. Aunque A su vez, un realismo periférico bien entendido nos permite proyectar la re- hasta 1979, año de la firma del Tratado de Corpus-Itaipú, hubo competencia lación sociedad civil / política exterior, orientándola hacia una vigencia plena entre los dos países en el ámbito del desarrollo atómico, hoy la cooperación de dichos derechos, y por ende hacia una visión centrada en la seguridad ciu- con nuestros hermanos brasileños es un ejemplo de amistad a nivel mundial. dadana, como medio específico para la realización personal en estos marcos2. El único fenómeno actual que puede constituirse en una amenaza real para Un país seguro no es un país con un determinado orden, sino uno en el que nuestro país consiste en lo que se conoce como “nuevas amenazas”: por las personas se realizan en forma colectiva y autónoma. La seguridad pública ejemplo, el narcotráfico y el lavado de dinero. Estas amenazas son claramente requiere de un gobierno “civil” de los aparatos policiales, y de una planificación diferentes de los delitos comunes, pero de todos modos deben ser combatidas estratégica adecuada. Se requiere una estadística policial seria y bien construida, por las Fuerzas Policiales y de Seguridad, ya que la legislación argentina ubica que supere la “criminología mediática” que se ha generalizado desde los medios estos problemas dentro del ámbito de la seguridad pública, excluyendo a las masivos de comunicación, que genera una creciente e injustificada “sensación Fuerzas Armadas de la cuestión. de inseguridad”. Por otra parte, la cooperación regional debe ser la base del Nuestro país combate estos flagelos basándose simplemente en la coope- combate efectivo de la criminalidad compleja, lo que exige un delicado trabajo ración efectiva con nuestros vecinos, y en la firme convicción en nuestros de inteligencia criminal. Posiblemente, los que nos dedicamos a la investigación principios. No quiere ni debe seguir los lineamientos que los Estados Unidos tendríamos que hacer nuestro humilde aporte, ya que nuestra reflexión puede intentan imponer, dado que esta superpotencia ya le ha mostrado al mundo ser de utilidad para los gobiernos y es nuestra obligación como ciudadanos pen- su verdadera cara. Las contradicciones que imperan en su política, interna y sar en mejorar las condiciones de vida de nuestros conciudadanos. externa, están ostentosamente visibles a partir de su legalización de la tortu- ra offshore en la base de Guantánamo (usurpada a la hermana República de 4. Un país seguro en un mundo complejo e incierto Cuba), y de su complicidad con el imperialismo petrolero franco-británico en la desgraciada Libia. La Argentina cultiva una política exterior conformada por algunos pi- Así las cosas, nuestra región debe fortalecerse como una zona de paz única148 lares básicos, como el desarme unilateral y la no proliferación nuclear. En en el mundo (Escudé 2011). En nuestro caso particular, podemos sentirnos 149 2. Para ver la evolución y adaptación del realismo periféri- co, ver Escudé, 1992, 1995, 2001, 2007 y 2011.
  • Carlos Escudé Hacia una radiografía mundial de la violencia orgullosos de los índices de seguridad que supimos conseguir. Cierto es que Resumen estamos lejos de la tasa de homicidios intencionales 0 de Liechtenstein, la ciudad capital más subdesarrollada del mundo en materia de violencia Este artículo analiza las campañas mediáticas tendientes a generar una homicida, pero no nos podemos quejar: en materia asesina, no somos un sensación de inseguridad en nuestro país, contrastándolas con los índices país avanzado. ♦ de homicidio intencional de las principales ciudades del mundo, que ubican a nuestras ciudades entre las más seguras del hemisferio occidental, corres- pondiéndoles también un lugar muy respetable en términos mundiales. Esta Bibliografía realidad es congruente con otras dimensiones de las políticas exteriores y de seguridad de la Argentina, en tanto el desarme unilateral efectuado por daMMErt, lUcía; salaZar, fEliPE; Montt, cristóBal y gonZálEZ, PaBlo nuestro país, y la ejemplar cooperación prevaleciente con Brasil en materia de a. (2010): Crimen e inseguridad: indicadores para las Américas, FLACSO-Chile/ desarrollo nuclear, nos ubica en un lugar ejemplar con pocos paralelos en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Santiago, Chile. mundo entre Estados medianos. EscUdé, carlos (1992): Realismo periférico. Planeta, Buenos Aires. Escudé, Carlos (1995): El realismo de los estados débiles. Grupo Editor Latinoa- Palabras Clave: Seguridad Pública - Violencia - Homicidios - Argentina - mericano, Buenos Aires. Armamentismo - Política Exterior. EscUdé, carlos (2001): “Cultura política, política exterior, y caducidad del modelo del Estado como actor racional: el caso argentino”. Revista PostDa- ta, nro. 7, mayo, Buenos Aires. Abstract EscUdé, carlos (2007): “La transformación de las ecuaciones del realismo periférico en el siglo XXI”. Revista PostData, nro. 12, agosto, Buenos Aires. This article analyzes the press campaigns that tend to generate a feeling EscUdé, carlos (2011): “El experimento del Bicentenario: las políticas pa- of insecurity in Argentina, contrasting them with the indices of intentional cifistas de Argentina, 2003-2011”, Revista Argentina de Ciencias Políticas, N° homicides generated by the United Nations and other organizations, which 13/14, 2010-2011 (febrero de 2011). place Argentine cities in a very respectable position worldwide, and among sEgUridad, jUsticia y PaZ (2011): Estudio comparativo de la incidencia de homicidio the safest in the Western Hemisphere. This reality is congruent with other doloso en ciudades y jurisdicciones sub-nacionales de los países del mundo (2010), Mé- dimensions of Argentina’s foreign and security policies, inasmuch as its xico, enero. unilateral disarmament, and its friendly, cooperative relations with Brazil sEgUridad, jUsticia y PaZ (2011): Violencia y política en Venezuela, Informe in such sensitive areas as nuclear affairs, place the country in an exemplary sobre América Latina de Crisis Group, nro. 38, 17 de agosto. position worldwide. Keywords: Public Security - Violence - Homicide - Argentina - Arms Procurement - Foreign Policy.150 151
  • Anexo 1Las 50 ciudades más violentas del mundo en 2010[Tasa de homicidios por cada 100 mil habitantePOSICIÓN CIUDAD PAÍS HOMICIDIOS POBLACIÓN TASA 1 Juárez México 3,042 1,328,017 229.06 2 Kandahar Afganistán 552 324,800 169.95 3 San Pedro Sula Honduras 1,018 813,839 125.09 4 Caracas Venezuela 3,804 3,205,463 118.67 5 Chihuahua México 926 818,987 113.07 6 Distrito Central Honduras 930 850,445 109.35 7 Guatemala Guatemala 2,785 2,900,000 96.04 8 Mazatlán México 388 438,415 88.50 9 Culiacán México 754 858,631 87.81 10 Medellín Colombia 2,019 2,309,446 87.42 11 San Salvador El Salvador 1,299 1,567,156 82.89 12 Cali Colombia 1,776 2,207,994 80.44 13 Tepic (área metropolitana) México 343 429,161 79.92 14 Durango México 456 582,018 78.35 15 Vitoria Brasil 1,283 1,685,384 76.13 16 Ciudad Guayana Venezuela 647 940,477 68.79 17 Torreón (metropolitana) México 831 1,215,993 68.34 18 Kingston (metropolitana) Jamaica 691 1,167,423 59.19 19 Pereira Colombia 227 383,623 59.17 20 Cúcuta Colombia 335 597,385 56.08 21 Tijuana México 820 1,559,714 52.57 22 New Orleans Estados Unidos 175 336,425 52.02 23 Acapulco México 406 789,978 51.39 24 Barquisimeto Venezuela 562 1,120,718 50.15 25 Recife Brasil 1,825 3,824,010 47.72 26 San Juan Puerto Rico 204 427,789 47.69 27 Cape Town Sudáfrica 1,525 3,497,097 43.61 28 Barranquilla Colombia 509 1,182,493 43.04 29 Salvador Brasil 1,612 3,799,589 42.43 153
  • Anexo 2 30 EThekwini Metropolitan Munici- Sudáfrica 1,461 3,468,087 42.13 Comparación de países según datos de victimización y tasa de pality (Durban) homicidios 31 ST. Louis Estados Unidos 142 355,208 39.98 32 Curitiba Brasil 736 1,868,651 39.39 VICTIMIZACIÓN LAPOP 2008 TASA DE HOMICIDIOS 2008 33 Nelson Mandela Bay Metropoli- Sudáfrica 410 1,050,930 39.01 (%) (100.000 habs.) tan Municipality (Port Elizabeth) Argentina 27,47 Honduras (a) 58,0 34 Reynosa México 217 607,532 35.72 Chile 22,23 Venezuela 51,0 35 Mosul Iraq 636 1,800,000 35.33 Uruguay 22,04 Guatemala 48,0 36 Nuevo Laredo México 135 384,018 35.15 Venezuela 21,37 El Salvador 44,0 37 Baltimore Estados Unidos 223 638,755 34.91 Ecuador 20,85 Colombia 36,0 38 Cuernavaca (zona metropolitana) México 282 816,645 34.53 El Salvador 19,00 Belice 33,0 39 Detroit Estados Unidos 308 908,441 33.90 Bolivia 17,62 México 26,0 40 City of Johannesburg Metropoli- Sudáfrica 1,256 3,888,180 32.30 tan Municipality (Johannesburg) Guatemala 17,07 Rep Dom (b) 23,6 41 Panamá Panamá 578 1,795,031 32.20 Paraguay 16,58 Brasil 22,3 42 Maracaibo Venezuela 675 2,221,101 30.39 Nicaragua 16,54 Ecuador 18,8 43 Matamoros México 138 493,308 27.97 Brasil 16,33 Nicaragua 13,0 44 Río de Janeiro Brasil 1,658 6,323,037 26.22 México 16,09 Panamá (c) 12,9 45 Brasilia Brasil 672 2,562,963 26.22 Costa Rica 15,94 Bolivia 12,4 46 Cartagena Colombia 231 899,200 25.69 Colombia 15,51 Paraguayc 12,2 47 City of Tshwane Metropolitan Sudáfrica 593 2,345,908 25.28 Rep. Dom 14,80 Costa Rica 11,0 Municipality (Pretoria) Honduras 13,70 Uruguay 6,6 48 Porto Alegre Brasil 914 3,889,850 23.50 Belice 10,58 Argentina (c) 5,3 49 Oakland Estados Unidos 95 404,553 23.48 Panamá 8,38 Chile 1,6 50 Bagdad Iraq 1,380 6,250,000 22.08 Notas: Fuente: Seguridad, Justicia y Paz, 2011. (a) La tasa de homicidios de Honduras del 2008 viene del informe IDHAC 2009-2010. (b) La tasa de Rep. Dominicana viene de OCAVI. El dato es del año 2006. (c) Datos del 2007. Fuente: Dammert, Lucía; Salazar, Felipe; Montt, Cristóbal y González, Pablo A. (2010).154 155
  • Reseñas bibliográficasCuadernos de Seguridad
  • Reseñas bibliográficas La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar. Eugenio Raúl Zaffaroni EDIAR, Buenos Aires, 2011, 640 páginas. ISBN 978-950-574-275-2 por Pablo Bulcourf El sugerente título de la obra no se trata de la incursión del reconocidojurista y criminólogo en la literatura, a pesar también del prólogo de JuanGelman. En este libro de gran tamaño se anudan una serie de escritos a modode “conferencias” que van expresando en un tono ameno, claro y a veceshasta irónico, el labrado y enciclopédico conocimiento que nos demuestraZaffaroni sobre el pensamiento occidental. Decimos grande también en elmismo tono porque la caída sobre nuestras cabeza podría generar un eco másemanado de su título; pero además es un gran libro ya que setecientas cua-renta páginas no tienen como principal función ni adquirir ese conocimientoerudito, ni generar esa combinación entre admiración y envidia a su autor. Lapalabra de los muertos nos propone escuchar las voces de aquellos que duran-te los últimos siglos, una vez constituido claramente el Estado-nación comoeje rector de la actividad política, han desaparecido no por causa de “muertenatural” o en situaciones de guerra, sino eliminados principalmente por esepropio Estado que se expresa como su legítimo defensor. De ahí la necesidadde construir una criminología diferente, que pueda reflexionar sobre la propiaacción punitiva del Estado sin caer en reduccionismos mecanicistas, hastapodríamos decir con una sabia humildad intelectual. Es así como llegamos auna concepción que el autor llama cautelar. Con un efecto narrativo poco común Zaffaroni nos invita a transitar poruna serie de pequeños capítulos en los cuales desarrolla básicamente el lega-do occidental en materia de criminología, aunque excede ampliamente a losautores “clásicos” del campo para transitar por los aportes de la filosofía, laciencia política, la sociología, la psicología y la antropología que se articulancon las diferentes concepciones sobre el delito, sus modalidades y sus cau-sas. Son veinticinco capítulos que nos refrescan sobre el derrotero occidental 159
  • Eugenio Raúl Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar Reseñas bibliográficas en competencia con otras voces, las de la nueva criminología mediática y la aunque a veces también hay flores exóticas cuya belleza envidian los jardines palabra de los propios muertos. Este diálogo de sordos, a veces a gritos es el geómetras. Los jardines ordenados y los arrasados no son independientes eje argumentativo del autor para causar en nosotros un conjunto de reflexio- sino interdependientes. No conviene olvidarlo” (pag. 3). Esto es lo que hace nes que rompan nuestro “sentido común”. Zaffaroni reflexionar sobre ambas orillas sin perder el origen; transitar por los El camino propuesto se encuentra “situado”, como bien señala Zaffaroni: laberintos del pensamiento científico sin dejar de oir otras voces, las propias “Hace mucho que venimos insistiendo en la necesidad de teorizar la crimi- pero también las más recientes provenientes de la “caja boba” que genera una nología desde un margen que, obviamente, en nuestro caso es el de América nueva realidad que en forma globalizada nos conecta en un mismo momen- Latina. Hemos llegado a la conclusión de que esa criminología, orientada a to desdibujando geografías. La actual criminología “mediática” ni siquiera se preservar la vida humana, debe ser principalmente preventiva de masacres. expresa en contenidos coherentes y bien escritos sino que se reproduce en Hablaremos largamente sobre la necesidad de contener al poder punitivo para escenas obscenas y degradantes. Trastoca la palabra de los muertos y les hace lograr ese objetivo. La cautela en su ejercicio es la única solución cercana y, decir un discurso que no es propio, nos engaña en tono de película de terror por ello, sin prejuicio del ilustre antecedente que referiremos y de donde to- pero seductora. Si bien siempre ha existido alguna forma de “criminología mamos el nombre, hablaremos de una criminología cautelar” (pag.2). Nues- mediática” ajustada algunas veces al discurso académico imperante, actual- tro criminólogo no elude la tradición, la hace suya de manera directa, hasta mente asistimos a una forma de entronización, ya que la tecnología permite “bruta” para que nos demos cuenta de las implicancias del discurso, de los una reproducción gigantesca enmarcada en una especie de neopunitivismo muertos silenciados, de los estigmas intelectualmente construidos por el mun- principalmente norteamericano producto de la crisis del propio Estado be- do académico. En cada expresión, en cada hiato del pensamiento, los mismos nefactor y corolario criminológico del neoconservadurismo. Como bien se- ecos, millones de muertos por causas diferentes; vidas acortadas en la cual el ñala el autor: “La criminología mediática crea la realidad de un mundo de protector resultó victimario o ausente. personas decentes frente a una masa de criminales identificada a través de La visión de Zaffaroni es “periférica” en el sentido de que no niega su estereotipos, que configuran un ellos separado del resto de la sociedad, por lugar de partida al iniciar un viaje intelectual por el “centro”. Nunca deja ser un conjunto de diferentes y malos. Los ellos de la criminología mediáti- de reflexionar sobre sus orígenes y de encuadrar las diferentes perspectivas ca molestan, impiden dormir con puertas y ventanas abiertas, perturban las en clave del propio “silencio teórico” que ha comprado en forma acrítica vacaciones, amenazan a los niños, ensucian en todos lados y por eso deben bibliotecas enteras. La propia colección de libros del autor es famosa en el ser separados de la sociedad, para dejarnos vivir tranquilos, sin miedos, para medio intelectual argentino; posiblemente por eso tantas paredes repletas de resolver todos los problemas. Para eso es necesario que la policía nos proteja libros son el testimonio de ese viaje pero también de la vuelta a los orígenes. de sus acechanzas perversas sin ningún obstáculo ni límite, porque nosotros Como bien nos expresa, “la criminología central es provinciana” ya que es somos limpios, puros, inmaculados”. (pag. 369). Zaffaroni es enormemente periférica en sus propias pretensiones hegemónicas, como bien nos señala: crítico del rol de la televisión con una claridad y fundamento empírico de “Dicho claramente: la cuestión criminal en los países de jardines ordenados y fácil experimentación. Basta que encendamos un noticiero informativo de un geométricos se ocupa del control social punitivo en conflictos propios de esos “canal serio y respetable” y con un cronómetro en la mano podamos marcar países. Pero esos países pueden tener los jardines ordenados porque hay otros la cantidad de minutos dedicados a crímenes comunes, totalmente esperables muchos donde fueron arrasados y que, por ende, padecen una conflictualidad en ciudades densamente pobladas. Pero a pesar de ellos son mostrados como160 que les es propia, pues en esos jardines conviven plantas originarios y malezas, hechos inéditos, antes inexistentes que a pesar de ser pocos, se multiplican 161
  • Eugenio Raúl Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar Reseñas bibliográficas en cada persona como una posible víctima. No se comentan ni se comparan remedando a García Márquez, son las muertes anunciadas del sistema penal” estadísticas, solo se expresa y se genera miedo y más miedo, son ellos, general- (pag. 631). A esto se le suman nuevos cambios en la economía mundial con mente provenientes de los sectores más desposeídos y marginados o nosotros sus correlatos en la distribución del ingreso y la transformación del crimen siempre de una pretendida clase media trabajadora y presuntamente instruida. organizado, a veces acción solapada de los propios estados, los periféricos y La criminología cautelar propuesta por Zaffaroni, no sólo es producto de también los centrales, como el narcotráfico y el lavado de dinero. una profunda reflexión crítica sobre la violencia y la propia tradición crimino- El mundo se ha vuelto extremadamente complejo, aunque siempre lo ha lógica sino que surge de la necesidad de orientar tanto la política pública en sido a pesar de nuestros constantes intentos de simplificarlo. En uno de esos materia de seguridad ciudadana como el propio accionar del Poder Judicial. actos reductores nos hemos olvidado de escuchar a los muertos, única evi- Dos ejes principales se articulan en esta concepción, por un lado la necesi- dencia real para cualquier construcción criminológica. Zaffaroni simplemente dad de prevenir masacres, en casos extremos genocidios y, la segunda actuar nos invita a escucharlos. ♦ de manera efectiva y sin discriminaciones en materia de violencia criminal. Ineludiblemente no se puede adoptar este enfoque sin el conocimiento de lo particular, de lo histórico que generalmente actúa como nexo causal en ambos casos. El Estado-nación proyectó su poder punitivo siempre orienta- do por determinadas pautas culturales que justificaron su violencia represiva, el genocidio ha sido su expresión más contundente; del que sin embargo ha callado gran parte de la criminología académica. Nuestra cotidianeidad se encuentra cruzada por los trazos de un Estado- gendarme que justifica la exclusión social posterior a la crisis de los modelos del bienestar, la criminología mediática es uno de sus brazos culturales y las nuevas formas de masacres se disfrazan tratando de engañarnos, como nos dice Zaffaroni: “Nos manejamos todos los días con semillas de masacres lan- zadas por todos los que alimentan prejuicios discriminadores. Crecen masa- cres larvadas en cada construcción de realidad paranoide de la criminología mediática y su causalidad mágica y se alimentan enfermando víctimas de toda crueldad. Nos hemos acostumbrado a las masacres por goteo, que son las ejecuciones sin proceso, las torturas, los muertos en las cárceles, los policías muertos en asaltos, los penitenciarios muertos por motines, los terceros caí- dos en balaceras absurdas, las víctimas de empleo irresponsable de armas de fuego, los testigos y jueces ejecutados por la criminalidad de mercado, los muertos en secuestros bobos y en delitos violentos en zonas liberadas, las víc- timas de la ineficacia preventiva y el servicio de seguridad selectivo, es decir,162 conforme al título de una investigación que hace años nos sugiera Nilo Batista 163
  • Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios Argentina... Reseñas bibliográficas Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios así como se estudian brevemente los aportes del derecho natural, el iusna- en la Argentina. Crímenes de lesa humanidad. turalismo, el derecho de gentes y los aspectos penales que se desprenden de Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut esto y sus conductas específicas como el asesinato, exterminio, esclavitud, Sudamericana, Buenos Aires, 2011, 312 páginas. deportación y traslados forzosos de poblaciones. También se indagan los de- ISBN 978-950-07-3591-9 litos sexuales y toda forma que se ha ido construyendo desde el derecho internacional y su correlato en el derecho interno argentino. Es así como los por Agustín Vallejo distintos enfoques analizados convergen en los crímenes de lesa humanidad; como bien expresan los autores: “La categoría de delitos de “lesa humanidad” El libro que nos ofrecen Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut no sólo es un o “crímenes contra la humanidad” se fueron construyendo a lo largo de la detallado estudio jurídico sino que representa una reconstrucción histórica segunda mitad del siglo XX. Conforma una de las categorías de delitos defi- del concepto de derechos humanos en la tradición del pensamiento occiden- nidas por el derecho internacional que pueden generar responsabilidad penal tal entramado en la propia historia argentina. Analizando sus avances y retro- sobre la base de las propias reglas del ordenamiento jurídico internacional. cesos se estructura en un verdadero “contrato social” en el cual intervienen Fue la experiencia del nazismo la que impulsó su surgimiento en la escena los poderes del estado y la práctica política. La Argentina ha atravesado, du- internacional, al constatarse la posibilidad de que el Estado se volviera contra rante las últimas décadas, una situación muy particular en materia de juzga- sus propios ciudadanos. Se declaró una guerra, se elaboraron teorías para jus- miento a las cúpulas militares que encabezaron los gobiernos militares. Con tificar el exterminio y se utilizaron medios tales como torturas, homicidios, se- idas y vueltas, ejemplificadas con el Juicio a las Juntas, pero con las debidas cuestros, allanamientos. La magnitud del espanto en plan mitad del siglo XX contraolas de las leyes de obediencia debida y los indultos; el país fue el único hizo que se reaccionara mediante instrumentos que permitieran sancionar de que se ha propuesta en forma acabada dar simplemente con la verdad, fuente un modo contundente a quiénes cometieran esos actos para que no se repi- única de una justicia real. tieran. Los exterminios continuaron durante el siglo XX y, lamentablemente, Baltazar Garzon expresa en el “Prologo”: “En estos tiempos, junto a la persisten. Estos episodios han demostrado que no es necesaria una guerra labor de juzgar, los jueces, y mucho más quienes están en el nivel más alto de para que exista un ataque sistemático o generalizado contra la población civil” la judicatura, deben asumir otro nuevo rol, impuesto por las características (pag. 21 – 22). propias de la sociedad de la comunicación globalizada en la que vivimos, que Los autores no eluden la controversia entre el ejercicio efectivo de esta consiste en la labor de educar al ciudadano a través de su resoluciones y por concepción “novedosa” desde el plano histórico y los principios tradicionales medio de trabajos, estudios, aproximaciones o libros que, de manera sencilla, del derecho penal, tratando de analizar su evolución sin caer solamente en la sin intermediarios, transmitan a aquel los valores básicos que comporta un dogmática penal sino apelando constantemente a la filosofía, la sociología, el Estado de Derecho, así como las obligaciones y responsabilidades en la mate- derecho constitucional, la teoría de los derechos humanos y demás aportes de ria propia de la Justicia” (pag. 13). las humanidades y ciencias sociales. Pero esta discusión en el plano teórico se Si bien los autores manifiestan desde el comienzo el carácter tanto jurídico plasma en el conjunto de hechos históricos que se sucedieron en la Argentina como histórico del libro, éste va mucho más allá de la experiencia judicial a partir del golpe de estado de marzo de 1976, el que trajo aparejado un ver- y nos introduce en aspectos del pensamiento filosófico y político occiden- dadero “terrorismo de Estado”. El libro analiza detalladamente los hechos y164 tal para poder construir un concepto articulado de derechos humanos. Es aspectos históricos en relación a la tradición del derecho internacional y su 165
  • Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios Argentina... Reseñas bibliográficas imbricación con las nuevas concepciones penales mencionadas. Cabe desta- y transformado nuestra propia práctica política y jurídica, expresado en el car la dificultad por la que atraviesa cualquier investigación de este tipo, tanto título del libro que marcó la experiencia de la CONDAPEP y que marcó un por la cercanía y el compromiso personal, como así también por la compleja rumbo también en la concepción internacional sobre los derechos humanos y trama de visiones y concepciones, muchas de ellas en plena construcción. Lo- los “desaparecidos políticos”: Nunca Más. Como bien señala Baltazar Garzón renzetti y Kraut logran superar visiones como la “teoría de los dos demonios” en su “Prólogo” a esta obra nunca mejor citada la expresión de John Rawls: o los planteos que hablan de la necesidad del “perdón” y de construcción de “una sociedad bien ordenada es aquella que se encuentra bajo una efectiva un olvido necesario para pregonar un futuro de paz y tranquilidad, expresan- regulación de la Justicia”. ♦ do en forma contundente: “No hay nada que perdonar ni nada que vengar. El daño causado por la dictadura de Un Estado que hizo de la violencia su pri- mer valor y su práctica permanente ha tenido unas consecuencias y un legado sencillamente imperdonables, que tan solo pueden ser explicados, reconoci- dos y asumidos. Y asumir significa establecer una política pública de memo- ria que garantice a los ciudadanos reconocer el patrimonio democrático que históricamente han generado y acceder a él con garantías. En síntesis, la idea del autor catalán apunta a que el esfuerzo de una parte de la ciudadanía para conseguir relaciones sociales equitativas y democráticas, los valores de esos procesos de democratización, la práctica violenta de las dictaduras y el terror del Estado para impedirlos constituyen un patrimonio, el patrimonio ético de la sociedad democrática. El reconocimiento de ese patrimonio y la demanda de su transmisión instituyen la memoria democrática y la constituyen en un derecho civil que funda un ámbito de responsabilidad política en el Gobierno: garantizar a los ciudadanos el ejercicio de ese derecho con una política pública de la memoria, no instaurando una memoria pública. La primera, la política pública, debe ser garantista, proteger un derecho y estimular su ejercicio. La segunda, la memoria pública, se construye en el debate político, social y cul- tural que produce la sociedad en cada coyuntura, y una de las funciones de la política pública es garantizar el acceso de la ciudadanía a la confección de la memoria pública (…) Aunque el olvido sea imposible, debemos ejercitar la memoria, reactivar el pasado, preservar en la búsqueda de justicia y repara- ción. Sin memoria y justicia no hay presente, no hay futuro” (pag. 306-307). Este libro no sólo es un aporte sustantivo al derecho sino que nos permite una profunda reflexión sobre nuestra historia y cultura recientes. Sitúa a la166 Argentina en un contexto internacional y como éste fue analizado, procesado 167
  • Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito Reseñas bibliográficas El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito. sufre cada categoría, pero ¿significa acaso que estamos frente a un fenóme- Gabriel Kessler no que escapa a toda lógica o, al menos, que el intento de explicarlo debe Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2009, 288 páginas. prescindir de la gravitación del delito? No creemos que sea así. El desafío es ISBN 978-987-629-097-5 encontrar el plano en el que se encuentre la racionalidad entre delito y temor” (p. 68). por Nelson Cardozo Tomando relatos y testimonios reales -con los cuales el lector se puede identificar fácilmente- logra examinar cuáles son los verdaderos motivos del La inseguridad, sin duda, es un tema clave en la agenda de los argentinos. sentimiento de inseguridad y sus respectivas reacciones por parte de los ciu- Gabriel Kessler, en su libro “El Sentimiento de Inseguridad” trata este tema dadanos. desde un punto de vista principalmente sociológico, pero a su vez incluye un Lo novedoso de este enfoque es su capacidad para superar estos lugares análisis político, histórico, social y hasta económico de nuestro país. De esta comunes y revelar así los verdaderos significados y las diferencias entre con- forma se logra un resumen sobre el concepto de inseguridad y sus conse- ceptos como por ejemplo “inseguridad”; “delito”; y “crimen organizado”. cuencias para con la vida cotidiana de los argentinos a lo largo de las últimas Cabe destacar aquí que desde la introducción se marca una diferencia impor- décadas de nuestra historia. tante entre los conceptos de “sentimiento de inseguridad” y “temor al delito”, Parte del estudio se basa en un análisis diacrónico desde la etapa de la recu- por la cual la primera definición sirve mejor a la hora de representar la idea peración democrática hasta el año 2009, tomando como principal herramien- del libro, incluyendo en ella otras manifestaciones de los individuos ante esta ta las encuestas de opinión y representaciones mediáticas de los delitos de problemática como son la ira y la angustia, entre otras. Kessler remarca:“Así, cada época. De esta forma, el trabajo logra superar las barreras que implican se trata de aceptar la existencia de procesos propios del sentimiento de inse- estudiar el pasado desde relatos construidos en el presente. guridad que incorporan las representaciones ligadas al delito dentro de una El autor realiza una efectiva mezcla entre investigación de campo y un trama de sentido mayor, pero donde el delito no se pierde de vista. Implica nuevo enfoque de la teoría tanto política como sociológica. Mediante esta también intentar construir la idea de sentimiento de inseguridad y estar dis- combinación alcanza una cosmovisión de la temática que logra describir con puestos quizás, en ese mismo proceso, a desistir de que el “miedo al crimen” bastante precisión el sentido actual del sentimiento de inseguridad. El libro siga ocupando el lugar central” (p. 35). está dirigido a quienes deseen comprender éste fenómeno sin limitarse a un Asimismo, tomando en cuenta diferentes variables que podrían llegar a ex- enfoque puramente estadístico y académico. plicar este fenómeno y sus diversas formas de expresión, llega a la conclusión Esta obra no es una simple explicación del miedo a la inseguridad, sino que que el mismo no depende del sexo, la edad, clase social, ni ideología de los se extiende a un fenómeno social que suele ser confundido con otros factores individuos, sino que por el contrario, se debe a una cuestión social que en- que influyen en la vida cotidiana de la gente, como el poder de los medios de tiende a la inseguridad como un problema histórico y nacional. Sin embargo, comunicación y su capacidad de instalar temas en la agenda. De este modo, se las variables mencionadas sí influyen a la hora de analizar de qué manera se comprueba que no hay relación directa entre el sentimiento de inseguridad de expresa este sentimiento en cada grupo de individuos. la población frente a los datos reales del delito en el país. Si bien la mayor parte del análisis surge de los datos tomados de la Ciudad Cómo señala el autor: “No hay duda de que la preocupación y el temor no Autónoma de Buenos Aires y el Conurbano, en la última parte del libro se168 siguen la evolución de los hechos ni son un reflejo de la victimización que examinan casos puntuales del interior del país como la ciudad de Córdoba y 169
  • Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito Reseñas bibliográficas Posadas. Se explica de esa forma, cómo la probabilidad de riesgo de ser vícti- Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública. ma de un delito puede determinar la fisonomía de los barrios y las costumbres Dominique Monjardet de sus habitantes. Prometeo Libros, Buenos Aires 2010, 380 páginas. Así, Kessler focaliza este trabajo en el estudio de las grandes ciudades, y ISBN 978-987-574-421-9 de esta forma explica que “[d]elito y ciudad aparecen asociados desde los comienzos de la modernidad. El crimen se ha considerado un mal de las por Francisco Olego ciudades y a pesar de que investigaciones longitudinales históricas han cues- tionado la relación entre crecimiento urbano y crimen, distintas teorías han Los estudios sobre la institución policial no abundan en la academia. Sin utilizado algunas características de la vida urbana para explicar las causas del embargo, Dominique Monjardet, a través de su libro “Lo que hace la Policía: delito” (p. 51). Sociología de la fuerza pública”, ha logrado plasmar de forma muy clara las Desde mi opinión, creo que el libro ofrece una nueva forma de entender dimensiones que posee la policía en tanto institución fundamental encargada algunas ideas que se definen desde el sentido común pero que no suelen ser de la seguridad pública de los Estados. analizadas desde la academia. Aunque los relatos citados pueden parecer es- Este libro, publicado originalmente en Francia en 1996, forma parte de la tereotipos de las ideologías políticas clásicas, sirven para reflejar la opinión de colección de Estudios Policiales, editado en conjunto por Prometeo Libros y la ciudadanía frente al problema de la delincuencia, muchas veces relacionada la Policía de Seguridad Aeroportuaria. La obra de Dominique Monjardet no con la estigmatización de las clases bajas y el acceso a las drogas y otras veces podía faltar en esta colección ya que resulta un trabajo fundamental que debe con el reclamo por la falta de acción del gobierno de turno. ser tenido en cuenta por cualquier persona que desee embarcarse en el estudio El libro sale del relato clásico acerca de esta problemática y brinda un am- de las instituciones policiales. plio espectro de características a tener en cuenta a la hora de estudiar y anali- Desde una perspectiva principalmente sociológica, Monjardet impulsa la in- zar los temas relativos a la seguridad pública. De fácil lectura, interesante por vestigación académica en general respecto a la fuerza pública, tomando como su temática contemporánea y su importancia para todos los argentinos, este base la experiencia de Jean-Marc Erbés, quién escribe el posfacio de este libro. libro resulta imprescindible para toda aquella persona que desee comprender Jean-Marc Erbés fue Director de Formación de la Policía Nacional a partir el fenómeno de la inseguridad desde un nuevo punto de vista. ♦ de 1982 y el primer Director del Instituto de Altos Estudios de la Seguridad Interior en 1989. A partir de allí, encabezó la apertura de las instituciones po- liciales hacia la investigación en Francia, cuestión que al encontrarse ausente dificultaba los eventuales procesos de reforma en ese país. A lo largo del libro, el autor hace especial referencia a estos fracasos en los intentos de reforma policial. Asimismo, toma elementos de la tradición poli- cial anglosajona para compararla con las experiencias francesas que plantean un modelo completamente diferente de policialización. En la primera parte de la obra, Monjardet explica detalladamente las tres dimensiones que encuentra a partir del análisis de las prácticas policiales: la170 Institución; la Organización; y la Profesión policial: “Toda policía es una he- 171
  • Dominique Monjardet | Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública Reseñas bibliográficas rramienta de producción caracterizada por una división y especialización de A partir de este análisis, se establece también, ya hacia el final del trabajo, las tareas, las técnicas, los procedimientos, los saberes, una estructura jerár- una tipología de instituciones policiales para luego concluir intentando res- quica, normas informales, etc. (...) Toda policía es en segundo lugar una ins- ponder el interrogante central de esta obra: ¿qué es una policía democrática? titución, instrumento creado por la autoridad política para promover, realizar En resumen, este libro plantea temáticas que deberían ser abordadas desde o salvaguardar intereses colectivos identificables. (...) Por último, toda policía la academia argentina. Las conclusiones que plantea esta obra respecto a la es aplicada por un grupo profesional especializado, los policías, que, como conducción civil de la seguridad deben ser tomadas como referencia básica todo grupo profesional, se caracteriza por unos intereses y una cultura pro- para el estudio y hasta para la implementación de políticas de seguridad pú- pios, unos principios de identidad con respecto al no-profesional, criterios de blica en nuestro país. ♦ diferenciación internos”. (p. 17) De esta forma, el autor destaca el rol de la policía como un conjunto de profesiones, considerando la “cultura policial” como un conjunto de valores compartidos por la profesión. Asimismo, considera que la multiplicidad de tareas que llevan a cabo los policías excede por completo la capacidad de trabajo de la institución, lo que trae como consecuencia una “involución de sus objetivos”. En la segunda parte del trabajo, Monjardet analiza las dinámicas policia- les en un contexto de incertidumbre, teniendo en cuenta principalmente el vínculo de las fuerzas con el poder. “[E]l rasgo esencial de toda policía es su instrumentalidad: no tiene fines propios y no podría darse a sí misma prio- ridades u objetivos. Si hay una política policial, es la que la autoridad política le define, y las orientaciones aplicadas a todos los niveles de la jerarquía no son, o no deben ser, sino la traducción operacional de las instrucciones del poder”. (p. 231) En tanto tal, se estudia a la policía a nivel interno y además, en su relación con la sociedad civil. Evaluando los procesos sociales y su percepción por parte de los actores involucrados, se plantea el rol que poseen las instituciones en este contexto. Así, se hace especial referencia al modelo de policía comu- nitaria como estructura organizacional que tiene en cuenta principalmente las prioridades de los ciudadanos. “[L]a policía comunitaria es en primer lugar la voluntad de reentablar la relación entre policía y población haciendo de las expectativas, demandas y necesidades expresadas por ésta, localmente, en la cuadra, la manzana o el172 barrio, el principio de jerarquización de las prioridades policiales”. (p. 291) 173
  • Documentos de gestiónCuadernos de Seguridad
  • El Ministerio de Seguridad en su primer año –Diagnóstico y Acciones► Raúl Alberto Garré ► Jefe de Gabinete. Ministerio de Seguridad. Existe una tendencia generalizada a opinar con cierta liviandad sobre elproblema de la inseguridad. Pero la mera opinión es el escalón más bajo delconocimiento. Muchos opinan que a corto plazo el problema se resuelve for-taleciendo a la policía y a largo plazo, con reformas sociales. Pero la evidenciacientífica no revela eso. Las políticas centradas sólo en el fortalecimiento de lapolicía, en caso de soluciones represivas, no han sido efectivas en ningún lugardel mundo. Quienes las defienden invocan el plan que implementó RudolphGiuliani durante la década del 90 en Nueva York. Su régimen de “toleranciacero” estuvo basado en el fortalecimiento de la policía, pero la violencia socialdecreció porque también durante esos años disminuyó la desocupación. En este sentido, el problema de la inseguridad es propio de sociedades de-mocráticas, es decir, de contextos en los que se produce una brecha entre lasexpectativas y objetivos que genera la sociedad y las posibilidades reales de lo-grarlos. Los países que cuentan con niveles de inseguridad significativamenteinferiores a los de la Argentina, Alemania, Holanda y Suiza, entre otros- tieneníndices más bajos de desigualdad y cuentan con sistemas de seguridad socialque garantizan a los ciudadanos que sus necesidades básicas serán cubiertas. Veintiocho años después de recuperada la democracia, la inseguridad, elempleo, la producción y el consumo definen la agenda nacional. La sociedadde consumo consiste en la sustitución de las relaciones entre personas por lasrelaciones entre personas y cosas. Los centros comerciales son la visión espectral de una red de relacionessociales que empieza y termina en los objetos. Entre creer que el dinero me-dia todo y creer que se puede hacer todo para obtenerlo hay un paso muchomenor de lo que se piensa. Entre el poder insensible del Estado y los rebeldesurbanos que despiertan “indignados” en el mundo desarrollado actual, hayuna simetría perturbadora y peligrosa. En materia de seguridad existen bien diferenciados dos modelos: El queprimó, el que podríamos llamar de “policización” del problema de seguridad,cree que se trata de un problema policial. Cree que la mejor manera para com-batir el delito es la militarización de las fuerzas de seguridad, cree que las liber-tades públicas son una especie de menoscabo técnico que impide lograr una 177
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión mejor seguridad. Quienes lo propugnan se sienten representantes del miedo la democracia, sean traumáticas porque el sistema democrático es un sistema social y lo exacerban, para luego responder con demagogia punitiva y con tenso, porque hasta ahora la democracia no se ocupó de este tema con ins- mano dura. Proponen ese diálogo que políticamente genera lo que llamamos trumentos democráticos, porque obliga a hacer consensos políticos y porque las “Industrias del miedo” y buscan volver al ciudadano cómplice de esa mano no es posible nunca dejar de escuchar a los ciudadanos. Requiere sobre todo dura, y para ello los convocan, para que se conviertan en una suerte de policía un cambio cultural y un cambio muy fuerte del modo como las dirigencias sin preparación. Se beneficia el que vende seguridad: custodios, asesores, el políticas, intelectuales y a nivel de funcionarios ven este problema. que vende los uniformes, las armas y las cámaras. La seguridad termina siendo También influyen los medios en este debate y lo hacen, como siempre, de uno de los productos más caros, y el nivel de acceso a la misma depende del un modo complejo. Influyen por un lado transparentando, generando de- bolsillo del consumidor. bate público, pero también influyen manipulando. Un canal de 24 horas de La inseguridad es un problema social. Se han consolidado bolsones de po- noticias, instala movileros que recorran el Gran Buenos Aires, un universo breza en base a años y años de olvido social y abandono del Estado. El ba- que abarca un semicírculo de 120 km2 con problemas de hacinamiento y dis- rrio obrero se hizo indigente en los 90. Hubo un proceso de desplazamiento persión social que incluye 6 millones de personas, ¿cómo no van a encontrar feroz. Hay que evitar que estos barrios sean “guetos”, como estaba pasando un robo o un homicidio?. Entonces, ahí también hay muy poco profesiona- con la 1-11-14, donde el Estado ni limpiaba las calles, ni las fuerzas de seguri- lismo de muchos canales de noticias y un gran negocio que es la simplifica- dad ingresaban. Si los pibes no tienen trabajo, no van a la escuela, el problema ción constante de la realidad derivando un hecho luctuoso en imágenes del va a persistir. Hay que atacar las causas condicionantes (pobreza, frustración “Gran Hermano Urbano” que completan la sed y el hambre de morbo de de expectativas), antes que el efecto. Las sociedades más seguras son las más los consumidores de desgracias ajenas, transformado el clima en sensación educadas, no las más armadas. La cuestión es si sólo confiamos la seguridad térmica agravada. a la represión o buscamos una solución integral que elimine las causas deter- Una sociedad es más democrática cuando logra, no sólo mejorar la cali- minantes merced a la participación activa y presente del Estado protagonista. dad de sus instituciones, sino también, cuando alcanza un equilibrio entre sus Frente a esto se ha desarrollado un modelo que nosotros creemos que sien- estructuras republicanas y la distribución más equitativa de los bienes mate- ta las bases de una respuesta democrática al problema de la seguridad. Es un riales y simbólicos que se producen. Encontrar los vasos comunicantes entre modelo que va a decir que una política de seguridad es mucho más que el la tradición republicana, y la tradición democrática, es y sigue siendo, uno de problema policial, que es necesario que una dirigencia civil y política asuma los grandes desafíos de nuestro tiempo. el gobierno del sistema de seguridad. Es un modelo que tiene una visión La corrupción y el envilecimiento de las instituciones policiales son el mal sistémica de todos los componentes de seguridad, que cree que la defensa de menor ante el avance de la delincuencia, un problema sobre el que no suelen las libertades civiles es un valor central de la democracia y no un menoscabo pronunciarse los halcones de la seguridad, mientras se desgañitan exigiendo que haya que superar, apenas se pueda, erosionándolas; es un modelo que la baja de edad de la imputabilidad, el uso de la represión y la eliminación de no cree en la militarización y que al vecino lo convoca a participar. Se trata los sistemas de garantías. De diversos modos, esos virtuosos republicanos han de establecer un diálogo con la sociedad mucho más rico, que implique una sido cómplices de la transformación de la policía en una gigantesca fuente de mayor comprensión de la compleja construcción de una sociedad no violenta. corrupción y de presión política, maquiavelizando la búsqueda de objetivos. Este es un debate que atraviesa a todos los partidos políticos, los divide en La lucha es contra el narcotráfico estructural, como se puede ver en los178 dos. Este debate genera que las relaciones entre las políticas de seguridad y operativos que hicimos en el Norte, en el Sur y en el Río de la Plata. Las orga- 179
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión nizaciones criminales están allí donde no llega el Estado, esta lucha tiene dos Bienestar frentes: uno militar y otro político, social y económico. Es duro decirlo, pero no hay delito complejo ni estructura criminal donde no haya una pata policial. Recogiendo este concepto, se ha puesto énfasis en desplegar acciones en La Ministra de Seguridad, sin utilizar eufemismos ni buscar frases vacías y procura de reformar las condiciones de bienestar del personal de las Fuerzas de circunstancias, puso blanco sobre negro alrededor de una de las mayores de Seguridad y sus familias. deudas de la democracia desde su reinstalación en 1983. Que eso comience a Se encuentra encaminada la remodelación del Hospital Churruca y el pliego hacerse recién ahora constituye no solo un mérito del gobierno sino la puesta para contratación del servicio de atención primaria descentralizado del perso- en evidencia de la debilidad que la propia democracia tuvo, a lo largo de casi nal de la Policía Federal y los afiliados a la obra social, así como el rediseño tres décadas, para enfrentarse a uno de los poderes reales y malditos que la de la prestación del servicio de Emergencias. Asimismo, se encuentra en pro- vienen condicionando desde hace años. Es mérito, en todo caso, de una deci- ceso de elaboración un convenio con el Ministerio de Planificación Federal, sión política de la Presidenta de la República Cristina Fernández de Kirchner Inversión Pública y Servicios, para la asignación de cupos en el Plan Federal que, resulta decisiva y fundamental, tomando la determinación cuando la pla- de Viviendas para los miembros de las Fuerzas de Seguridad. taforma del modelo puesto en marcha desde diciembre de 2003 madurara las El fortalecimiento institucional de las Fuerzas de Seguridad es otro de los condiciones estructurales necesarias. Una decisión retrasada y torpedeada por objetivos estratégicos que se ha materializado en las iniciativas orientadas a otros gobiernos democráticos que por debilidad o complicidad no intentaron equiparar a las Fuerzas de Seguridad, mejorar sus estándares tecnológicos, tomar el toro por los cuernos sino que creyeron que podían “negociar” indefi- reorientar y mejorar su formación, capacitación y especialización y sus condi- nidamente con quienes debieran cuidar la vida y los bienes de los ciudadanos. ciones de trabajo y bienestar. Por eso, es nuestro deber reconciliar a la institución policial con la sociedad y reconocer el esfuerzo de hombres y mujeres que murieron por los demás, y también promover el fortalecimiento de la gratitud como valor en la socie- Foros de participación ciudadana dad en la que vivimos. Además, ese reconocimiento implica darles visibilidad como ejemplos de entrega y solidaridad. Para profundizar el nuevo paradigma en materia de seguridad es necesario Por ello, ha expresado la Ministra de Seguridad: “Las intervenciones de la promover relaciones dinámicas entre las organizaciones de la comunidad y policía que pueden costar la vida, están destinadas a pacificar o a evitar con- las autoridades estatales de todos los niveles de gobierno y que para ello es secuencias peores en una situación violenta. Ese es uno de los puntos básicos menester definir escenarios concretos donde éstas se desarrollen. en que se asienta la resolución de conflictos en una sociedad democrática. Por Que en tal sentido, no solamente es necesario promover estas relaciones eso prefiero no llamarlos ni verlos como caídos, porque me interesa recordar sino también la participación comunitaria en la elaboración, implementación a esos hombres y mujeres no como las bajas de una fuerza, sino como aque- y control de las políticas públicas de seguridad en todo el territorio nacional. llos que han dado lo más preciado que tenían para apuntalar los pilares en que Se trata de establecer espacios de corresponsabilidad (Comunidad-Estado) se sostienen el sistema institucional y legal en el que vivimos”. para la generación y aplicación de las políticas de seguridad porque la seguri- dad pública es una construcción colectiva y comunitaria. Por ello, se presentó como necesaria la conformación de espacios orgánicos180 que posibiliten la participación sistemática de la comunidad y la integración 181
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión de éstos como parte del Sistema de Seguridad Pública a través de la confor- Mesas Barriales – Distribución por Barrio y Circunscripción mación de Mesas Barriales y Mesas Zonales de Participación Comunitaria en Seguridad, cuyo ámbito de actuación se corresponda, respectivamente, con las comunas, barrios y las jurisdicciones de comisarías en la Ciudad Autónoma MESA BARRIOS COMUNAS LUGAR DE REUNIÓN de Buenos Aires. 1. San Telmo I Mutual de Distribuidores de Flores 2. Monserrat I Cooperativa CEFOMAR Las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad apuntan a 3. Balvanera - San Cristóbal II Centro Cultural El Zaguán cubrir las siguientes funciones en su ámbito territorial: 4. Pompeya-2 IV Club Torino 5. La Boca IV Bomberos Voluntarios – Efectuar diagnósticos participativos que permitan confeccionar mapas de 6. Boedo IV Itinerante prevención comunitaria de la violencia y el delito. 7. Barracas IV Centro Cultural (Vieytes) – Participar en el diseño de los planes locales de seguridad. 8. Palermo III-V Centro Cultural Eladia Blázquez 9. Chacarita - Villa Crespo V-VI Asociación Vecinal Federico Lacroze – Impulsar acciones de prevención de la violencia y de integración comuni- 10. Coghlan - Saavedra V-VII Centro de Jubilados Nuevo Renacer taria en articulación con el Estado. 11. Villa Pueyrredón - Villa Urquiza V- VII Banco Credicoop – Co-gestionar con organismos del Estado el mejoramiento del espacio 12. Parque Chacabuco VI Centro de Jubilados de Medalla Milagrosa urbano barrial. 13. Flores VI ISEDET – Solicitar informes del funcionamiento de las comisarías a sus titulares. 14. Bajo Flores VI Biblioteca Popular Hacha y Tiza – Diseñar y ejecutar estrategias de comunicación para informar a los ve- 15. Santa Rita VI Hospital Israelita 16. Caballito Norte VI Club Premier cinos sobre el funcionamiento de la mesa, las acciones realizadas y todo 17. Caballito Sur VI Club Oeste otro tema que redunde en beneficio de la seguridad pública e integración 18. Pompeya - Parque Patricios IV- VI Escuela Nro. 4 Homero Manzi del barrio. 19. Villa del Parque - Devoto VII Asociación Civil Juntos Somos Más 20. Parque Chas - Villa Ortúzar y Agronomía VII Club Saber A su vez las mesas barriales se podrán integrar con mesas zonales y es- 21. Paternal - Villa Mitre VII Escuela Provincia De Mendoza tablecer su organización, sus normas de funcionamiento y dictar su propio 22. Versalles - Villa Real - Monte Castro VIII Iglesia Nuestra Sra. de la Salud reglamento, en el marco del modelo que se propone a título ordenativo, inte- 23. Floresta VII Centro Cultural El Corralón 24. Soldati 2 Casas Bajas y Monoblocks VIII Parroquia Cristo Obrero ractuando con las instituciones libres representativas de cada zona apuntando 25. Soldati 3 a diseñar el Mapa del Delito. Barrio Nájera - Parque Avellaneda - VIII UTN Se encuentran constituidas y funcionando 30 mesas de seguridad barrial y Casas Bajas hay 10 espacios nuevos en formación, que representan a más de 300 organi- 26. Mataderos VIII Iglesia Dimensión Comunidad de Fe 27. Liniers VIII Club Larrazabal zaciones representativas de las diversas zonas. 28. Soldati 1 Fátima - Carrillo 1 y 2 - VIII Parroquia de la Virgen Inmaculada Ramón Carrillo Piletones - Los Pinos 29. Parque Avellaneda - Villa Luro - Vélez VIII Ex C.D.T.I.E Olimpo Sarsfield182 30. Todos los barrios Artesanos ( sectorial) Dir. Nac. Part. Comunitaria 183
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión Modificación de los estándares tecnológicos e incorporación de Autónoma de Buenos Aires. equipamiento – Red de fibra óptica en tecnología GPON para la conexión de las 53 comi- sarías de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. – Red Wimax en banda de seguridad 4,9 Ghz con cobertura para la Ciudad Apuntalando las medidas de participación citadas, desde su creación en di- Autónoma de Buenos Aires a fin de brindarle conectividad en tiempo real ciembre de 2010, el Ministerio de Seguridad se encuentra comprometido en a los patrulleros y el personal policial. llevar adelante un proceso integral de modernización del sistema de Seguridad Pública de Argentina. Uno de los ejes de ese proceso tiene como objetivo la El conjunto tecnológico incluye sensores en la calle, sistema móvil de sen- aproximación al Estado del arte en los estándares tecnológicos de las Fuerzas sores en vehículo patrulleros, sistema de comunicaciones y centros de mando Policiales y de Seguridad, con miras a optimizar las tareas de prevención y y control. lucha contra la criminalidad. La concreción de este proyecto global, que implicará un salto cualitativo en En este marco, se proyectó desde inicios de año la actualización de las plata- los estándares tecnológicos con los que viene operando la Policía Federal, ha formas C4ISR (Comando, Control, Comunicaciones, Informática, Vigilancia sido posible con el apoyo de la Secretaría de Comunicaciones, de la Comisión y Reconocimiento) de la Policía Federal Argentina, proceso para el que preli- Nacional de Comunicaciones (CNC) y la coordinación con el Proyecto Ar- minarmente se integraron equipos técnicos con representantes del Ministerio gentina Conectada del Ministerio de Planificación Federal. y de la Superintendencia de Comunicaciones Federales de la P F A, consen- A partir de la primera quincena de octubre, el sistema de videovigilancia suándose, mediante un convenio suscripto con el Ministerio de Defensa de porteño tendrá una versión dependiente de la Policía Federal, que contará con Israel, la incorporación de: 200 “ojos móviles” en las calles de la Capital Federal y 1200 cámaras fijas de – 200 patrulleros tecnológicos con las siguientes prestaciones: transmisión en tiempo real, que complementará la instalación de cámaras de – Cámaras de video de alta definición que posibilitan la grabación local de alta resolución en la totalidad de las terminales ferroviarias porteñas, (Once, imágenes del entorno del patrullero (360º) y la transmisión en tiempo real Retiro, Constitución, Chacarita, Belgrano Sur y Terminal de micros), que ob- a un Centro remoto de Comando y control. servarán los puntos más sensibles que marca el mapa del delito, los corredores – Cámaras de lectura de patentes enlazadas a la base de datos de pedidos de de escape y los anillos de control. Será la primera parte del proyecto “Buenos secuestro de vehículos, que generan alarmas automáticas ante el ingreso Aires Ciudad Segura” y “Tren Alerta” un plan del Ministerio de Seguridad al radio de detección de un automóvil en lista negra. de la Nación que introducirá 200 “patrulleros tecnológicos”, que indicarán – Computadora a bordo con conexión al Centro de Comando de Control su ubicación en forma satelital y estarán dotados de cámaras móviles para para la asignación de misiones (emergencias) y transferencia de todo tipo transmitir en tiempo real todo lo que suceda a su alrededor y que se com- de datos. plementará con la instalación de las primeras 65 cámaras de alta resolución – Puesta en Marcha de un sistema 911 de última generación que permitirá en las cinco terminales de trenes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reducir sensiblemente los tiempos de respuesta policial. (Constitución – Retiro – Once – Chacarita y Pompeya) correspondientes a los – Instalación de dispositivos para la georreferenciación satelital de los pa- ramales Roca – Mitre – San Martín – Belgrano Norte – Sarmiento – Urquiza trulleros y del personal de vigilancia en calle (de a pie) y Belgrano Sur, así como la Terminal de Micros de Retiro.184 – Instalación de 1200 cámaras de monitoreo en la vía pública de la Ciudad A partir de ahora, el interior y la ubicación de las patrullas podrán ser 185
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión monitoreadas desde su mando policial, y también desde la autoridad civil que con- largo de toda la jurisdicción porteña. tará con un “centro de monitoreo espejo” de esas imágenes. Cada uno de los autos El proyecto “Buenos Aires Ciudad Segura” incluye también la modernización policiales tendrá cámaras móviles de alta definición, con giro de 360 grados. de la línea telefónica 911, que incorpora protocolos de despacho a nivel inter- Antes de fin de año, ese centro irá recibiendo en forma progresiva las imá- nacional para asegurar la atención dentro de los 15 segundos en el call center. genes de otras 1200 cámaras propias que no grabarán lo que filman, sino que Asimismo el sistema permite visualizar el registro completo del evento re- lo transmitirán en tiempo real hasta el comando central. Este parque de ojos portado y su historial. El enlazamiento integral del dispositivo tecnológico urbanos móviles y fijos que administrará la Policía Federal, se suma a las 1.000 habilita entonces que el patrullero más cercano se acerque al lugar del hecho, cámaras que controla el gobierno porteño a través de su propio centro de acelerando los tiempos operativos. Monitoreo Urbano. Toda la arquitectura técnica del nuevo sistema de imágenes fue desarrollado Acciones para incorporar más presencia de efectivos policiales en con tecnología israelí y con el aval del Estado de Israel, que figura como ga- el patrullaje rante técnico de un acuerdo firmado con el gobierno argentino. Se dota al nuevo Centro de Comando y Control de la posibilidad de manejar Desarrollo Plan Unidad Cinturón Sur en forma remota las cámaras, identificar automáticamente un rodado con pe- Luego de la consolidación del despliegue del Operativo Centinela en los dido de secuestro, indicar el mejor recorrido y los protocolos de intervención Municipios del Gran Buenos Aires, por disposición de la presidenta de la adecuados, obtener en tiempo real las imágenes y datos capturados por las Nación, Cristina Fernández de Kirchner, el Ministerio de Seguridad puso en cámaras y computadoras de los patrulleros, y supervisar y coordinar en tiem- marcha el PLAN UNIDAD CINTURON SUR de refuerzo de la presencia po real a patrulleros y agentes. A ese nodo también reportarán cuatro móviles policial en la ciudad de Buenos Aires, que aumenta y redistribuye agentes de satelitales, dos de última generación, que transmiten imágenes en forma re- las fuerzas de seguridad federales. mota desde cualquier punto del país” y que estarán destinados ante posibles El dispositivo diseñado dispone el despliegue de 1250 miembros de la Gen- catástrofes, eventos especiales y situaciones de toma de rehenes. “Cuentan darmería Nacional y 1250 de la Prefectura Naval, así como la reasignación de con dos domos fijos y tres cámaras móviles que enlazan la señal obtenida unos 1000 efectivos de la Policía Federal en el territorio porteño. hacia el camión, para posteriormente enviarla vía satélite”. La Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval tendrán a su cargo tareas El complejo integra un sistema de vanguardia para el monitoreo de centros policiales y en los casos de narcotráfico policías investigativas, mientras que la de transporte y estaciones de trenes y ómnibus, la modernización completa Policía Federal permanecerá en las comisarías a cargo de las tareas adminis- del servicio de urgencias policiales 911, y la incorporación de cuatro unidades trativas, judiciales, así como la custodia de los detenidos y bienes incautados. satelitales móviles de última generación. La Prefectura Naval, con experiencia por su desempeño en la zona de Puer- El proyecto “Buenos Aires Ciudad Segura” incluye la modernización de to Madero, desplegará su dispositivo, en jurisdicción de las comisarías 24º (La los protocolos operativos y el reentrenamiento del personal policial para la Boca), 30º (Barracas) y 32º (Parque Patricios); mientras que la Gendarmería operación de los nuevos dispositivos. hará lo propio en las comisarías 34º (Nueva Pompeya), 36º (Villa Soldati) y Este sistema garantiza una mejor respuesta policial ente el delito gracias a la 52º (Villa Lugano). actualización de modos de acción y a la incorporación de nuevas tecnologías En este nuevo escenario, la Prefectura Naval tendrá jurisdicción en el área186 que permiten una distribución más eficiente de las fuerzas de seguridad a lo limitada por las siguientes arterias: Av. Sáenz, Av. Boedo. Salcedo. Catamarca, 187
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión Luna, Alambrado del ferrocarril General Roca, Aráoz de Lamadrid, Perdriel, pasaportes al Ministerio del Interior. Av. Australia, Benito Quinquela Martín, Herrera, Benito Quinquela Martín La reducción de asignación de adicionales policiales para cubrir destinos (mano para el Oeste), General Hornos, Benito Quinquela Martín, Garibaldi, que son dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Aristóbulo del Valle, Irala, Av. Martín García, Av. Paseo Colón, Av. Brasil, Av. y competencia de la Policía Metropolitana. Don Pedro de Mendoza, Lavadero, el límite físico con el Riachuelo hasta la El traslado puertas afuera de los efectivos policiales que prestan servicio de intersección de Av. Sáenz. custodia de Entidades Bancarias. Por su parte, la Gendarmería Nacional tendrá jurisdicción en la zona geo- La instrumentación de un suplemento adicional de $ 1.000 mensuales para gráfica comprendida entre las arterias Av. General Paz, Torcuato Batlle y Or- el personal policial que presta servicio de calle. doñez, Av. Escalada, Av. Tte. General Dellepiane, José Martí, Crisóstomo Al- La creación de un cuerpo dependiente del Ministerio de Seguridad para la varez, Varela, Balastro, Varela, Av. Castañares, Av. Vernet, Av. Juan de Garay, fiscalización de Comisarías y los servicios de paradas planificadas durante las Av. Boedo, Av. Sáenz, Av. 27 de Febrero hasta General Paz. 24 horas. En simultáneo se reasignará a 1000 policías federales de las comisarías 24º, 30º, 32º, 34º, 36º y 52º de la Ciudad de Buenos Aires a tareas de refuerzo en La problemática de la articulación entre la defensa y la seguridad – comisarías, patrullaje del espacio público en accesos a la ciudad, avenidas y El modelo argentino autopistas. Las comisarías citadas pasarán a conformar Unidades de Seguri- dad Ciudadana (USCI). Existen posturas dispares sobre las funciones de las fuerzas armadas y las En esta zona de la ciudad, la Policía Federal ejercerá la acción directa y única policiales. Las leyes de Defensa y Seguridad instituyen la discriminación es- ante incendios, a través de la Superintendencia de Bomberos, y en la provisión tricta entre el ámbito de la defensa frente a amenazas externas, que corres- de seguridad de espectáculos deportivos, a través de la Superintendencia de ponde a las primeras, y el de la seguridad interior, asignado a las segundas, Seguridad Metropolitana. aunque el Estado autorice el uso de los militares para roles de orden interno Al efecto de la puesta en marcha de este sistema también se modificarán las bajo circunstancias de excepción. Aquí podríamos ubicar, con matices, a los jurisdicciones de las comisarías 12º y 38º, ambas con jurisdicción en parte de países del Cono Sur. Existen países cuya legislación sostiene que no existe los barrios de Caballito y Flores hasta esta reestructuración tal diferencia y ambos instrumentos deben ser aplicados para enfrentar los El gobierno de Mauricio Macri reaccionó con una iniciativa casi calcada, desafíos a la seguridad en un sentido amplio (guerrilla, narcotráfico, pandi- aunque con una gran diferencia de escala: a los 2500 gendarmes y prefectos llas y otras formas de crimen organizado). Si bien se acepta que, por la na- que llegarán al sur de la ciudad por orden de la Casa Rosada, Macri le agregó turaleza de la formación y de los equipamientos, los militares y los policías 300 efectivos de la Policía Metropolitana que, a partir de la iniciativa del Mi- “existen para tareas distintas”, algunos Estados recurren a ambos fundando nisterio de Seguridad, comenzó a patrullar la Boca, Barracas, Parque Patricios tal circunstancia en que están siendo desbordados por los fenómenos de la y Nueva Pompeya. violencia. Tal es el caso de México, los países centroamericanos y Colombia, Otras acciones tendientes a garantizar la mayor presencia policial en la calle con las particularidades de cada caso, inducidos hacia esa concepción por la a los efectos de cubrir más eficientemente las 14.500 manzanas que integran influencia del gigante del norte. la ciudad de Buenos Aires, han sido: Los países latinoamericanos también identifican distintas amenazas a su188 La transferencia de las funciones administrativas de emisión de cédulas y seguridad, y si bien hay problemas que son comunes, sigue estableciendo 189
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión prioridades diferentes. Desde España se sugirió otro paradigma sobre la rela- dad y permitan construir una política conjunta para la región, que contemple ción defensa-seguridad, basado en la semblanza de Estados Unidos, el Reino el uso eficiente de los recursos con que cuenta el Estado, pero garantizando la Unido, Francia, la OTAN y la Unión Europea. Se trata más de entender la razonabilidad del instrumento empleado. seguridad de un modo global, amplio, que abarca tanto a la seguridad externa como a la interna y que obliga al uso de recursos militares, policiales, civiles, El operativo Escudo Norte económicos y diplomáticos. La aplicación de estos medios no se define por el ámbito geográfico sino La frontera Noreste de la República Argentina presenta características que por la naturaleza de la amenaza o del riesgo a enfrentar. El objetivo debe ser facilitan el ingreso al territorio nacional de organizaciones delictivas dedicadas abordar la seguridad desde una estrategia integral que comprenda una varie- al narcotráfico y al Tráfico ilegal de bienes y personas. dad de medios al alcance del Estado, contemplando que nuestra legislación Las incursiones se producen por medios terrestres, fluviales y aéreos, carac- es taxativa por las tristes experiencias que surgieron de la no separación de terizándose estos últimos por vuelos clandestinos a baja altura. competencias y roles. El operativo Escudo Norte prevé la ejecución de operaciones de patrullaje Una de las discusiones más interesantes se plantea alrededor del futuro de diurno y nocturno en la frontera norte de nuestro país, abarcando los es- la arquitectura regional sobre defensa y seguridad, en particular la Unasur y su pacios jurisdiccionales asignados a dicha Institución, cuyo objetivo es el de CDS. Aquí también se dividen las aguas entre quienes subrayan viejos vicios y incrementar la protección y control del espacio aéreo de jurisdicción nacional obstáculos a la integración regional y cómo éstos impactan en cuestiones sen- en la frontera norte de la República Argentina, así como la aprehensión y sibles, como lo son la defensa y la seguridad y, por otro lado, quienes vemos judicialización de los incursores ilegales que pretendan realizar ilícitos por vía una nueva etapa de cooperación regional que, aunque reconoce las diferencias aérea, fluvial y terrestre en el límite fronterizo con las Repúblicas del Paraguay entre las partes, se destaca por una renovada voluntad política que está impul- y Brasil, como ser tráfico ilegal de estupefacientes, contrabando y trata de personas. sando el proceso, hacia la integración de la Patria Grande con la que soñaron El Escudo Norte forma parte del plan integral de radarización anunciado San Martín, Bolívar Perón y Kirchner. por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, que se sostiene en el de- La voluntad política es el motor imprescindible de todo proceso de inte- sarrollo de la Industria Nacional de alta tecnología en cabeza de la empresa gración, pero debe estar acompañada de alguna institución permanente que estatal INVAP. cuente con recursos materiales y humanos y tenga algún grado de poder efec- El diseño y la implementación de este nuevo plan, complementado con el tivo. La voluntad de aprobar acuerdos y tratados debe implicar también su Fortín II, corre por parte de los ministerios nacionales de Defensa y Seguri- cumplimiento y seguimiento. De lo contrario, se cae en el voluntarismo. Sin dad, encabezados por Arturo Puricelli y Nilda Garré respectivamente. un apoyo político decidido de los gobiernos, que incluya medios materiales y Este control fronterizo involucra a todas las provincias del Norte (Salta, recursos humanos de calidad, las nuevas instituciones que se crean pueden Jujuy, Formosa y Santiago del Estero), por lo que se convocó a efectivos de convertirse en cáscaras vacías. distintas fuerzas en Córdoba, Tucumán, Chaco y Corrientes para reforzar los Estamos en el inicio de un proceso y transformador que, como todo inten- puestos de vigilancia y operar maquinarias. to de integración, es dinámico y puede tanto profundizarse como estancarse En esta ocasión, mediante el operativo Fortín II coordinado por el EMCO, o retroceder. El desafío de los gobiernos sudamericanos, es encontrar estrate- se sumarán 20 radares Rasit del Ejército, modernizados por el Invap , para190 gias que logren superar la heterogeneidad en cuestiones de defensa y seguri- operar en las provincias del Norte. Estos radares detectarán vuelos hasta 1400 191
  • Raúl Alberto Garré Documentos de gestión metros de altura, ya que los contrabandistas vuelan bajo para evitar los radares cargamento que llevaba: 966 kilos de cocaína, sino también que había dos militares tradicionales. Este despliegue permitiría un escudo de aproximada- gendarmes involucrados. Quienes debían custodiar las fronteras, aprovecha- mente 1200 kilómetros de longitud. Desde las fuerzas armadas también se ban esa facultad para vulnerarlas. aportarán aeronaves como apoyo logístico y equipos de Inteligencia táctica Asimismo durante el mes de agosto 2011, la Policía Federal Argentina des- del Ejército: cámaras, sensores de movimiento, telémetros láser, telescopios, articuló tres bandas de narcotraficantes, secuestró más de 500 kilos de mari- dispositivos de visión nocturna, gps personales, y hasta vehículos para cargar la huana y 2,3 kilos de cocaína y detuvo a tres personas, en operativos realizados droga que se incaute en la selva. Ambos proyectos son la articulación inteli- en las provincias de Tucumán y Santa Fe. gente entre el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Estos resultados se agregan a otros tres procedimientos de magnitud reali- Seguridad y las Fuerzas que de él dependen. zados: 3 toneladas de marihuana secuestradas en Cañuelas, provincia de Bue- nos Aires, unas 70 mil dosis de paco en la villa 21-24 y otras mil dosis de esta Acciones recientes desplegadas que empiezan a plasmar éxitos droga en la villa 1-11-14. objetivos en la lucha contra el narcotráfico Tras realizar 6 allanamientos, la subdelegación Reconquista de la Policía Federal incautó 481 kilos de marihuana compactados en 527 panes en forma El procedimiento, denominado “Operativo Transparencia” es el segundo de ladrillos. También se secuestraron seis automóviles, teléfonos celulares, golpe significativo producido por las Fuerzas de Seguridad a organizaciones dinero en efectivo y documentación de interés para la investigación. criminales de narcotraficantes. La Prefectura Naval secuestró 444 kg. de co- Las fuerzas de seguridad están cumpliendo las instrucciones de extremar la caína en el operativo “Velero Traful”, totalizando la incautación de 1424 kg. lucha contra la droga a través de controles estrictos de esta droga en tres días, un record histórico. Entre el 23 y 24 de mayo, Gendarmería Nacional secuestró más de cinco Sistema de Gestión contra la Trata de Personas toneladas y media de marihuana y casi 100 kilos de cocaína, en tres operativos realizados en el marco del “Plan Aguila” de controles viales reforzados en el La Ministra de Seguridad y los jefes de las cuatro fuerzas federales han sus- norte del país, en las provincias de Formosa, Salta y Misiones. cripto una resolución que crea un sistema de gestión de la información para En las acciones policiales que tuvieron lugar los días 23 y 24 de mayo, se perfeccionar la lucha contra el delito de trata de personas. detuvo también a cuatro personas, dos de ellas funcionarios del Servicio Pe- Esta herramienta consiste en una serie de bases de datos que servirán para nitenciario que transportaban 2.314 kilos de marihuana en la ruta nacional Nº coleccionar y procesar información cuantitativa y cualitativa provista por la 12 de Misiones. Policía Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmería Na- La tonelada de cocaína secuestrada en Salta está valuada en unos diez mi- cional Argentina y la Policía de Seguridad Aeroportuaria. llones de dólares. El trabajo de la Gendarmería respecto a ese secuestro de El nuevo “Sistema Integrado de Información Criminal del Delito de drogas continúa, porque los pesquisas determinaron que detrás de esa cocaína Trata de Personas (SisTrata)” dependerá de la Dirección Nacional de “hay una organización de mucha envergadura” Política Criminal. Con la detención en Salta de dos gendarmes que tenían 966 kilos de cocaí- El nuevo dispositivo asistirá a los investigadores alertando también acerca na, ya están presos un empresario jujeño, otros dos gendarmes y una mujer de la posible comisión de delitos de trata de personas y los ilícitos conexos,192 policía. Lo resonante del caso que echó luz sobre esta banda no fue sólo el recogiendo las recomendaciones de los Tratados Internacionales ratificados 193
  • Raúl Alberto Garré por el país sobre esta temática. La resolución firmada por la Ministra y los jefes policiales se agrega a otros dispositivos puestos en marcha: el convenio de capacitación acordado con Anexos la Corte Suprema de Justicia el 3 de agosto, el convenio firmado con el Mi- nisterio de Justicia y Derechos Humanos el 11 de agosto y los protocolos de intervención en el rescate de víctimas de Trata de Personas aprobados por la Ministra el 24 de agosto por Resolución 742/2011. Conclusiones Merced a las políticas instrumentadas desde el año 2003, hemos podido sacarnos las pesadillas de las consultoras de riesgo y la deuda externa –basta recordar el 2001 o ver Europa hoy para saber de qué se trata-; se ha recupe- rado el salario y vinculado a este con las paritarias: 2,5 millones de personas cuyas vidas estaban marcadas por la injusticia social alcanzaron su jubilación; los jubilados, después de muchos años, tienen reglas claras en la actualización de sus haberes; se está abordando la inseguridad desde distintos ángulos: mejoras técnicas en las policías, más efectivos de las fuerzas de seguridad en la calle; pero lo fundamental en esa materia es infundirles esperanza a los jó- venes de un futuro con posibilidades, y una de las formas en que esto cobra realidad es la Asignación Universal por Hijo que da contención en la escuela y el Plan Conectar Igualdad, que mediante la entrega de netbooks comienza a soldar la brecha tecnológica que generaba la pobreza estructural; los empresa- rios industriales reconocen un mercado interno creciente y han superado con sus exportaciones a las agrícolas. Los empresarios rurales han alcanzado una rentabilidad récord y la apertura de nuevos mercados externos. Se han cons- truido una cantidad de viviendas sociales que superan las realizadas durante los dos primeros gobiernos de Juan D. Perón. Ese escenario previo, hizo posible crear las condiciones propicias para que la Presidenta de la Nación instruya a la Ministra Nilda Garré para implemen- tar las acciones explicitadas en el presente trabajo en procura de consolidar un mejor sistema de seguridad ciudadana. ♦194 Cuadernos de Seguridad
  • Decreto 1993/2010Créase el Ministerio de Seguridad Bs. As., 14/12/2010 VISTO la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438 del 12 demarzo de 1992), y sus modificatorias, y CONSIDERANDO: Que la experiencia acumulada demuestra la necesidad de continuar reali-zando políticas orientadas al desarrollo de aquellas áreas que tienen especialimportancia con la calidad de vida de los ciudadanos y con el objeto de darrespuesta a las demandas sociales. Que, en ese orden de ideas, y habiéndose analizado la composición delactual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HU-MANOS y considerando la trascendencia que la seguridad interior representapara la preservación de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes,sus derechos y garantías en un marco de plena vigencia de las institucionesdel sistema democrático, configurando un instrumento indispensable para elbienestar individual y colectivo, desempeñando así un rol fundamental para eldesarrollo del país en su conjunto, hace necesaria la creación de un área queprofundice la temática sobre el particular. Que mantener la paz social y la tranquilidad pública como obligacionesindelegables del Estado imponen arbitrar todos los medios y recursos dispo-nibles para asegurar el goce de dichos valores a todos los habitantes. Que la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059 establece las bases jurídicas,orgánicas y funcionales del sistema de planificación, coordinación, controly apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridadinterior, entendiéndose por tal a la situación de hecho basada en el derechoen la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimoniode los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las insti-tuciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la 197
  • Anexos Decreto 1993/2010 Constitución Nacional. en la Ley Nº 26.122. Que en función de las consideraciones vertidas precedentemente la crea- ción de un área específica en la materia permitirá maximizar la coordinación Que tal circunstancia, por otra parte, responde a los estándares verifica- y participación de los distintos sectores involucrados, optimizando la coope- bles a que aluden los precedentes jurisprudenciales de Fallos CSJN 320:2851; ración y convocatoria supletoria o complementaria de todas o cada una de 322:1726 y “Consumidores Argentinos c/EN-PEN- Dto. 558/02-SS- ley las fuerzas policiales y de seguridad, coordinando la integración y comple- 20.091 s/amparo ley 16.986”. mentación funcional de recursos humanos y materiales disponibles en dichas fuerzas. Que la Ley Nº 26.122, regula el trámite y los alcances de la intervención del HONORABLE CONGRESO DE LA NACION respecto de los Decretos Que, en tal sentido, la incorporación del MINISTERIO DE SEGURIDAD de Necesidad y Urgencia dictados por el PODER EJECUTIVO NACIO- al organigrama estatal, posilitará perfeccionar el uso de los recursos públicos, NAL, en virtud de lo dispuesto por el artículo 99 inciso 3 de la CONSTITU- incrementando la calidad de acción estatal, además de concretar las metas po- CION NACIONAL. líticas diagramadas, y de racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública, orientada claramente hacia dicho sector. Que la citada ley determina que la Comisión Bicameral Permanente tiene competencia para pronunciarse respecto de la validez o invalidez de los decre- Que, como consecuencia de dicha incorporación corresponde la reformu- tos de necesidad y urgencia, así como elevar el dictamen al plenario de cada lación de las competencias de las áreas afectadas por la presente medida, de Cámara para su expreso tratamiento, en el plazo de DIEZ (10) días hábiles. manera que queden referenciadas las actuales competencias de cada uno de los Ministerios señalados. Que el artículo 22 de la Ley Nº 26.122 dispone que las Cámaras se pro- nuncien mediante sendas resoluciones y que el rechazo o aprobación de los Que, en este orden de ideas, resulta necesario modificar el nombre del ac- decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la tual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMA- Carta Magna. NOS, el que pasará a denominarse MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERE- CHOS HUMANOS, a fin de reflejar más adecuadamente sus cometidos. Que la presente medida se dicta de acuerdo a las facultades emergentes del artículo 99, incisos 1 y 3, de la CONSTITUCION NACIONAL y de acuerdo Que la urgencia en la adopción de la presente medida hace imposible seguir a los artículos 2º, 19 y 20 de la Ley Nº 26.122. los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes. Por ello, Que esperar la cadencia habitual del trámite legislativo irrogaría un impor- LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA EN ACUERDO tante retraso que dificultaría actuar en tiempo oportuno, y es entonces del GENERAL DE MINISTROS caso, recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3 del artículo198 99 de la Constitución Nacional, en el marco del uso de las facultades regladas DECRETA: 199
  • Anexos Decreto 1993/2010 del Presidente de la Nación en el asesoramiento jurídico y en la coordinación Artículo 1º — Sustitúyese el artículo 1º de la Ley de Ministerios (texto or- de las actividades del Estado referidas a dicho asesoramiento, sin perjuicio de denado por Decreto Nº 438/92) y sus modificatorias, por el siguiente: la competencia propia e independencia técnica de la Procuración del Tesoro “ARTICULO 1º.- El Jefe de Gabinete de Ministros y QUINCE (15) Minis- de la Nación, y en particular: tros Secretarios tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación. 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia. Los Ministerios serán los siguientes: 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia - Del Interior elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo Na- - De Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto cional. - De Defensa - De Economía y Finanzas Públicas 3. Entender en la formulación y aplicación de políticas y programas de - De Industria promoción y fortalecimiento de los derechos humanos. - De Agricultura, Ganadería, y Pesca. - De Turismo 4. Intervenir en la organización del Poder Judicial y en el nombramiento - De Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de magistrados, conforme a los procedimientos y recaudos previstos en - De Justicia y Derechos Humanos la Constitución Nacional y sus leyes complementarias; - De Seguridad - De Trabajo, Empleo y Seguridad Social 5. Entender en las relaciones con el Ministerio Público, en la organización - De Desarrollo Social y nombramiento de sus magistrados conforme a los procedimientos y - De Salud recaudos previstos en la Constitución Nacional y leyes complementarias. - De Educación - De Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva 6. Entender en las relaciones con el Defensor del Pueblo. Art. 2º — Sustitúyese el artículo 22 de la Ley de Ministerios (texto orde- 7. Entender en las relaciones con el Consejo de la Magistratura. nado por Decreto Nº 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y complementarios, por el siguiente: 8. Entender en los asesoramientos jurídicos que le sean requeridos por el Poder Ejecutivo, la Jefatura de Gabinete de Ministros y los Ministros “ARTICULO 22.- Compete al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERE- Secretarios y demás funcionarios competentes a través de la Procuración CHOS HUMANOS asistir al Presidente de la Nación, y al Jefe de Gabinete de del Tesoro de la Nación. Ministros en orden a sus competencias, en las relaciones con el Poder Judicial, con el Ministerio Público, con el Defensor del Pueblo y con el Consejo de la 9. Entender en la organización y aplicación del régimen de la representa-200 Magistratura, en la actualización de la legislación nacional, y a requerimiento ción y defensa del estado en juicio a través de la Procuración del Tesoro 201
  • Anexos Decreto 1993/2010 de la Nación. 18. Entender en la formalización de los actos notariales en que sea parte directa o indirectamente el Estado nacional. 10. Intervenir en cualquier estado procesal en los litigios en que los inte- reses del Estado nacional o sus entidades descentralizadas puedan verse 19. Entender en la determinación de la política, en la elaboración de pla- comprometidos, sin asumir la calidad de parte en el juicio, en apoyo y nes y programas, y en la representación del Estado nacional ante los or- sin perjuicio de la intervención necesaria del Cuerpo de Abogados del ganismos internacionales, en materia de derechos humanos y la no discri- Estado. minación de grupos o personas. 11. Intervenir en la reforma y actualización de la legislación general y 20. Intervenir en los pedidos de extradición. entender en la adecuación de los códigos. 21. Entender en la elaboración de proyectos normativos tendientes al im- 12. Intervenir, en coordinación con el MINISTERIO DE SEGURIDAD, pulso de métodos alternativos de solución de controversias y en las accio- en la determinación de la política criminal y en la elaboración de planes nes destinadas a la organización, registro y fiscalización. y programas para su aplicación, así como para la prevención del delito. 22. Entender en la aplicación de los Convenios de Asistencia y Coopera- 13. Entender en la organización, funcionamiento y supervisión de los ción Jurídicas Nacionales e intervenir en la de los Convenios Internacio- establecimientos penales y de sus servicios asistenciales promoviendo las nales de la misma naturaleza. mejoras necesarias para lograr la readaptación del condenado y el adecua- do tratamiento del procesado y la efectiva coordinación de la asistencia 23. Entender en los programas de lucha contra la corrupción del Sector post-penitenciaria. Público Nacional e intervenir como parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado nacional. 14. Entender en los casos de indulto y conmutación de penas. 24. Entender en la compilación e información sistematizada de la legisla- 15. Entender en la conformación, inscripción y registro de los contratos ción nacional, provincial y extranjera, la jurisprudencia y la doctrina. constitutivos de las sociedades, la autorización del funcionamiento de las asociaciones y fundaciones y su fiscalización. 25. Entender en el registro, habilitación, fiscalización y supervisión que establece la legislación vigente en materia de armas, pólvoras, explosivos 16. Entender en la organización, dirección y fiscalización de los registros y afines. de bienes y derechos de las personas. Art. 3º — Incorpórase como Artículo 22 bis de la Ley de Ministerios (texto 17. Entender en la organización, dirección y fiscalización del registro de ordenado por Decreto Nº 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y antecedentes judiciales de las personas y el intercambio de la información complementarios, el siguiente:202 respectiva en el territorio de la Nación. 203
  • Anexos Decreto 1993/2010 “ARTICULO 22 bis.- Compete al MINISTERIO DE SEGURIDAD asistir Seguridad Interior. al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo concerniente a la seguridad interior, a la preser- 8. Entender en la producción de inteligencia e información que compete vación de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos a las Fuerzas de Seguridad y las Fuerzas Policiales. y garantías en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema democrático y en particular: 9. Intervenir en la distribución de los recursos humanos, materiales y fi- 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su nancieros asignados para el logro de los objetivos en función de lo pres- competencia. cripto por la Ley de Seguridad Interior. 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia 10. Coordinar la formulación de planes de mediano y largo plazo de ca- elaborados conforme las directivas que imparta el PODER EJECUTIVO pacitación, inversión, equipamiento y bienestar de las fuerzas, en el marco NACIONAL. del sistema de seguridad interior. 3. Entender en el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y la 11. Supervisar el accionar de la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las fuerzas poli- de la Policía Federal Argentina. ciales y de seguridad nacionales (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria) 12. Entender en el registro, habilitación, fiscalización y dirección técnica y provinciales. de los actos y actividades vinculados a la navegación por agua. 4. Dirigir el Esfuerzo Nacional de Policía, planificando y coordinando las 13. Entender en la aplicación de la Ley Nº 26.102 y en todo lo relacionado acciones individuales y de conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policia- con la seguridad aeroportuaria. les, atendiendo a todo lo que a ellas concierne en cuanto a su preparación, doctrina y equipamiento. 14. Entender en la determinación de la política criminal y en la elabora- ción de planes y programas para su aplicación, así como para la preven- 5. Entender en la organización, doctrina, despliegue, equipamiento y es- ción del delito. fuerzos operativos de las Fuerzas de Seguridad y de las Fuerzas Policiales. 15. Integrar el Sistema de Seguridad Interior y ejercer las facultades confe- 6. Formular el diagnóstico de la situación de la seguridad interior en ridas por la Ley Nº 24.059 al MINISTERIO DEL INTERIOR. el MERCOSUR e impulsar la coordinación de políticas de seguridad conjuntas con los países miembros. Art. 4º — Sustitúyese la denominación del MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la de MINISTERIO DE 7. Supervisar el accionar individual o conjunto de las Fuerzas de Segu- JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS debiendo considerarse modifica-204 ridad y Policiales, de acuerdo con lo previsto en la Ley Nº 24.059 de da tal denominación cada vez que se hace referencia a la Cartera Ministerial 205
  • Anexos Decreto 1993/2010 citada en primer término. Art. 11. — Sustitúyese en el texto de la Ley Nº 24.059, sus modificatorias y complementarias, la referencia al MINISTERIO DEL INTERIOR, por la del Art. 5º — Sustitúyese el artículo 2º del Estatuto de la Policía Federal — MINISTERIO DE SEGURIDAD. Decreto Ley Nº 333 del 14 de enero de 1958—, el que quedará redactado de la siguiente manera: “ARTICULO 2º.- Depende del PODER EJECUTIVO Art. 12. — El presente decreto entrará en vigencia a partir de la fecha de su NACIONAL, por intermedio del MINISTERIO DE SEGURIDAD”. publicación en el Boletín Oficial. Art. 6º — Transfiérense la GENDARMERIA NACIONAL, la PREFEC- Art. 13. — Dése cuenta al HONORABLE CONGRESO DE LA TURA NAVAL ARGENTINA y la POLICIA DE SEGURIDAD AERO- NACION. PORTUARIA del ámbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SE- GURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la órbita del MINISTERIO DE Art. 14. — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Re- SEGURIDAD. gistro Oficial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Aníbal D. Fernández. — Aníbal F. Randazzo. — Nilda C. Garré. — Amado Boudou. Art. 7º — Transfiérese la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y — Débora A. Giorgi. — Julián A. Domínguez. — Julio M. De Vido. — Julio PENSIONES de la POLICIA FEDERAL ARGENTINA, organismo des- C. Alak. — Carlos A. Tomada. — Alicia M. Kirchner. — Juan L. Manzur. — centralizado del ámbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGU- Alberto E. Sileoni. — José L. S. Barañao. — Carlos E. Meyer. — Héctor M. RIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la órbita del MINISTERIO DE Timerman. SEGURIDAD. — FE DE ERRATAS — Art. 8º — Transfiérese el CONSEJO DE SEGURIDAD INTERIOR del ámbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DE- Decreto 1993/2010 RECHOS HUMANOS a la órbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD. En la edición del 15 de diciembre de 2010, donde fue publicado el mencio- Art. 9º — Las transferencias dispuestas por los artículos 5º, 6º, 7º y 8º nado Decreto, se deslizó el siguiente error: del presente, comprenden sus competencias, unidades organizativas con sus respectivos cargos, nivel de funciones ejecutivas, dotaciones de personal, pa- En el Artículo 3º cuando se hace referencia al Inciso 13 del Artículo 22 trimonio, bienes y créditos presupuestarios, manteniendo el personal trans- bis de la Ley de Ministerios (t.o. por Decreto Nº 438/92, sus modificatorios ferido sus respectivos niveles y grados de revista escalafonarios, vigentes a la y complementarios), incorporado por el Artículo 3º del citado Decreto Nº fecha de la presente medida. 1993/10: Art. 10. — Hasta tanto se efectúen las adecuaciones presupuestarias correspondientes, la atención de las erogaciones de las áreas y funciones DONDE DICE: “Ley Nº 21.521”, transferidas por el presente decreto serán atendidas con cargo a los créditos206 presupuestarios de la Jurisdicción de origen de las mismas. DEBE DECIR: “Ley Nº 26.102” 207
  • Decreto 2009/2010Modifícase el Decreto Nº 357/02, relacionadocon el organigrama del Ministerio de Seguridad Bs. As., 15/12/2010 VISTO el Decreto N° 357 del 21 febrero de 2002, sus modificatorios ycomplementarios y el Decreto N° 1993 del 14 de diciembre de 2010, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto citado en primer término se aprobó el organigra-ma de aplicación de la Administración Nacional centralizada hasta nivel deSubsecretaría. Que por la norma citada en segundo término se sustituyeron los artículos1° y 22 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N° 438/92) ymodificatorias, incorporándose el artículo 22 bis, determinando así los Mi-nisterios que asistirán al PODER EJECUTIVO NACIONAL para cumplircon las responsabilidades que le son propias, estableciendo, asimismo, suscompetencias; y, asimismo, se sustituyó la denominación del ex MINISTE-RIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la deMINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Que en función de las competencias asignadas a las distintas jurisdiccio-nes ministeriales por el decreto mencionado en el párrafo anterior, resultanecesario reordenar las responsabilidades de las áreas afectadas del PODEREJECUTIVO NACIONAL. Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfecciona-miento de la utilización de los recursos públicos tendientes a una mejora sus-tancial en la calidad de la acción estatal, además de concretar las metas polí-ticas diagramadas, y de racionalizar y tornar más eficiente la gestión públicaorientada claramente al sector de la seguridad. Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratégico que per-mita concretar las metas políticas diagramadas. 209
  • Anexos Decreto 2009/2010 Que las reformas que surgen se encuentran fundadas en el análisis y evalua- Art. 3° — Incorpórase al Anexo III al artículo 3° del Decreto N° 357 del ción de las funciones indelegables del ESTADO NACIONAL. 21 de febrero de 2002 —Organismos Descentralizados— el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se Que ese reordenamiento requiere establecer una nueva conformación orga- aprueba como planilla anexa al presente artículo. nizativa de los niveles políticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rápida respuesta a las demandas de la sociedad, dando Art. 4° — Apruébase la estructura organizativa de la UNIDAD MINIS- lugar a estructuras dinámicas y adaptables a los cambios permanentes. TRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTE- RIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el Organigrama y Responsabi- Que la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA lidad Primaria y Acciones que, como Anexos I y II, forman parte integrante DE GABINETE DE MINISTROS y la SECRETARIA LEGAL Y TECNI- del presente Decreto. CA de la PRESIDENCIA DE LA NACION han tomado la intervención de su competencia. Art. 5° — Facúltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura or- ganizativa de nivel inferior a la aprobada por el artículo 4°, con un máximo Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por de DIECISEIS (16) cargos de conducción, previa intervención de la SECRE- el artículo 99, incisos 1 y 2, de la CONSTITUCION NACIONAL. TARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS. Por ello, Art. 6° — Transfiérense al MINISTERIO DE SEGURIDAD las compe- LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA tencias, unidades organizativas con sus respectivos cargos, nivel de funciones ejecutivas, dotaciones de personal, patrimonio, bienes y créditos presupues- DECRETA: tarios de la ex SECRETARIA DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MI- NISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, Artículo 1° — Incorpórase al Anexo I al artículo 1° del Decreto N° 357 manteniendo el personal transferido sus respectivos niveles y grados de revis- del 21 de febrero de 2002 —Organigrama de aplicación de la Administración ta escalafonarios, adicionales y suplementos vigentes a la fecha de la presente Nacional centralizada hasta nivel de Subsecretaría— el apartado XXVI. MI- medida. NISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprue- ba como planilla anexa al presente artículo. Art. 7° — Hasta tanto se concluya con la reestructuración de las áreas afec- tadas por la presente medida, se mantendrán vigentes las aperturas estructu- Art. 2° — Incorpórase al Anexo II al artículo 2° del Decreto N° 357 del rales preexistentes con nivel inferior a Subsecretaría de la ex SECRETARIA 21 de febrero de 2002 —Objetivos— el apartado XXVI. MINISTERIO DE DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SE- SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla GURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, las que transitoriamente manten-210 anexa al presente artículo. drán las responsabilidades primarias, acciones y dotaciones vigentes a la fecha 211
  • Anexos Decreto 2009/2010 con sus respectivos niveles, grados de revista y funciones ejecutivas. Planilla Anexa al Artículo 1° Art. 8° — Las áreas de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS con competen- cia en materia técnica, legal, administrativa, disciplinaria y operativa, ejercerán – SUBSECRETARIA DE COORDINACION las actividades de apoyo necesarias al MINISTERIO DE SEGURIDAD has- – SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMA- ta tanto dicha Cartera de Estado se encuentre en condiciones de atender esas CION CRIMINAL actividades con los servicios de su respectiva Jurisdicción. – SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA – SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CON- Art. 9° — El servicio de control interno del MINISTERIO DE SEGU- TRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA RIDAD será brindado por la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA del – SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, hasta tanto se DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD conforme la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA de la Cartera Ministe- – SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIO- rial citada en primer término. NES CON LA COMUNIDAD – SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA Art. 10. — En oportunidad de disponerse la distribución administrativa VIOLENCIA del presupuesto de gastos para el Ejercicio 2011, se deberá incorporar en el – SECRETARIA DE PLANEAMIENTO Presupuesto de la Administración Pública Nacional la Jurisdicción correspon- – SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA diente al MINISTERIO DE SEGURIDAD, asignando los créditos pertinen- SEGURIDAD tes en orden con la apertura programática que a tal efecto se apruebe. – SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESU- PUESTARIO DE LA SEGURIDAD Art. 11. — Hasta tanto se efectúen las adecuaciones presupuestarias correspondientes, la atención de las erogaciones y funciones transferidas por el presente Decreto serán atendidas con cargo a los créditos presupuesta- rios de la jurisdicción 40 - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Art. 12. — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Re- gistro Oficial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Aníbal D. Fernández. — Nilda C. Garré.212 213
  • Anexos Decreto 2009/2010 Planilla Anexa al Artículo 2° co y administrativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 8. Entender en las resoluciones y demás actos administrativos emana- XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD dos del Ministro, y de las demás dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD. SUBSECRETARIA DE COORDINACION 9. Coordinar el Servicio Jurídico, intervenir en la elaboración de los pro- yectos normativos que le encomiende la superioridad, decretos o resolu- OBJETIVOS: ciones que introduzcan o modifiquen normas vinculadas con la actividad 1. Asistir al Ministro en todos los aspectos relacionados con la normas de sustantiva de la Jurisdicción y supervisar el accionar de los Servicios Jurí- la ley de Administración Financiera, y de procedimiento administrativo, dicos pertenecientes a sus organismos descentralizados. en temas relacionados en políticas presupuestarias, compras y contrata- 10. Entender en la protocolización, registro y archivo de las Resolucio- ciones, recursos humanos, informática, asuntos jurídicos y sumarios y en nes dictadas por el Ministro de Seguridad, y de los titulares de las demás el diseño de la política presupuestaria de la Jurisdicción y en la evaluación dependencias de la Jurisdicción, adoptando los recaudos necesarios para de su cumplimiento. su publicación. 2. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categorías programáti- 11. Entender en el despacho, seguimiento y archivo de la documentación cas, en la formulación y programación de la ejecución presupuestaria y en administrativa, determinando para cada trámite las unidades de la juris- las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero. dicción con responsabilidad primaria en el tema respectivo, como así tam- 3. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categorías programá- bién, el contralor de las notificaciones producidas por el MINISTERIO ticas y a las unidades ejecutoras de préstamos, efectuando los trámites DE SEGURIDAD. administrativos necesarios para la obtención de los recursos humanos, 12. Entender en la formulación de la política presupuestaria del MINIS- materiales, equipamientos tecnológicos y de todo otro insumo necesario TERIO DE SEGURIDAD y en la coordinación, seguimiento y consoli- para el cumplimiento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE dación de los requerimientos presupuestarios. SEGURIDAD. 13. Dirigir y optimizar la utilización de Tecnologías de la Información y 4. Coordinar, monitorear y supervisar las acciones que hacen al desarro- las Comunicaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando llo de las tareas relacionadas con los aspectos económicos, financieros, la eficiente utilización de sus sistemas y herramientas informáticas. contables, patrimoniales, de sistemas informáticos y de control de gestión 14. Instruir los sumarios administrativos de la Jurisdicción. de los distintos servicios administrativos financieros y de las unidades eje- cutoras de las distintas categorías programáticas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMA- 5. Coordinar la aplicación de la política de recursos humanos, organiza- CION CRIMINAL ción y sistemas administrativos del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 6. Fiscalizar y coordinar la información proveniente de las entidades des- OBJETIVOS: centralizadas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 1. Asistir al Ministro en todo lo referido a la gestión del conocimiento214 7. Dirigir y coordinar el desarrollo de las actividades de apoyo legal, técni- en materia de seguridad pública a través de la planificación, producción, 215
  • Anexos Decreto 2009/2010 coordinación y evaluación del conocimiento institucional referido a la si- SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA tuación y el desempeño de los componentes del sistema de seguridad pública, así como a la situación del delito y la violencia, emitiendo la in- OBJETIVOS: formación y estadísticas necesarias para orientar la estrategia, el proceso 1. Asistir al Ministro en todo lo concerniente a la conducción institucional de diseño y decisión de las políticas del sector. superior, la administración general del sistema policial y de seguridad, la 2. Asistir al Ministro en el diseño, implementación de planes y métodos formación y capacitación del personal policial y de las fuerzas de segu- para el establecimiento de sistemas de información adecuados para la for- ridad, la supervisión y gestión del régimen disciplinario y de control, la mulación de la política criminal y la toma de decisiones en el ámbito de coordinación con el resto de las fuerzas policiales y de seguridad del país sus competencias. y del exterior y con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL; y en la instru- 3. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la informa- mentación de las acciones conducentes a la investigación de las distintas ción criminal y los análisis producidos por todas las dependencias del formas de criminalidad. MINISTERIO DE SEGURIDAD. 2. Entender en la formulación, dirección y supervisión de las planificacio- 4. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la informa- nes y actividades de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Na- ción y los análisis producidos por otras dependencias públicas y privadas cional, formulando las correspondientes directivas, instrucciones y demás relacionadas con la situación de seguridad pública. medidas para su intervención y actuación. 5. Elaborar y actualizar en forma permanente el cuadro de situación es- 3. Entender en lo atinente a la gestión de los asuntos institucionales de tratégico y fáctico de las problemáticas delictivas existentes en el ámbito las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional, así como en lo nacional y regional. relacionado con su dirección y coordinación operativa y funcional. 6. Elaborar investigaciones y estudios relativos a las competencias minis- 4. Entender en el diseño, formulación y supervisión de la política de for- teriales de utilidad para la toma de decisiones. mación y capacitación de las fuerzas policiales y de seguridad de la Juris- 7. Organizar y administrar bases de datos con la información, los archi- dicción. vos y los antecedentes obtenidos durante el desarrollo de las funciones 5. Impulsar actividades de investigación y estudios referidos al desarrollo de seguridad operativa, o como resultado de la provisión de información de la política de seguridad interior. resultante de los convenios suscritos con otros organismos, agencias o 6. Establecer los lineamientos de la gestión administrativa, de recursos entidades nacionales o extranjeros. humanos y de salud y bienestar de las fuerzas policiales y de seguridad de 8. Coordinar e impulsar un sistema estadístico integrado nacional de la Jurisdicción. información criminal y supervisar el área de Política Criminal de la 7. Proponer al Ministro la realización de convenios con entidades públi- Jurisdicción. cas y privadas en materia policial, de seguridad, de política criminal y de 9. Impulsar el mantenimiento de relaciones de intercambio de infor- cooperación; y entender en el seguimiento de los mismos. mación con instituciones policiales y de seguridad regional, nacional e 8. Intervenir en todo lo relativo al diseño y desarrollo de acciones para la internacional. detección, investigación y control de la criminalidad compleja. 9. Establecer mecanismos de relación y coordinación interinstitucional216 con las policías provinciales, el MINISTERIO PUBLICO FISCAL, el 217
  • Anexos Decreto 2009/2010 PODER JUDICIAL DE LA NACION, otros Ministerios y demás or- 3. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo concerniente a ganismos involucrados en la gestión del esfuerzo nacional de policía y el la dirección de investigaciones de criminalidad organizada y seguridad de sistema de seguridad interior. diferentes áreas temáticas. 10. Entender en el mantenimiento del estado general de disciplina en el 4. Desarrollar actividades de investigación de los delitos complejos y de la ámbito de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdicción y super- criminalidad organizada. visar la regularidad y eficacia de las acciones disciplinarias llevadas a cabo 5. Intervenir en todo lo relativo al diseño y desarrollo de lineamientos respecto del personal policial y de las fuerzas de seguridad. para la prevención, investigación y control de la criminalidad organizada. 11. Entender, en coordinación con otras áreas del Gobierno nacional y 6. Impulsar programas específicos de investigación de los delitos comple- de los Gobiernos locales, en la política de prevención y atención para jos y de la criminalidad organizada, con el fin de lograr personal especia- víctimas, testigos e imputados protegidos y poblaciones en situación de lizado en la problemática, con capacidad de asesoramiento técnico a los vulnerabilidad, prestando especial atención a la problemática de trata de magistrados, cuando fuere menester. personas y de violencia institucional. 12. Formular políticas para la detección de desarmaderos y autopartes y propiciar los instrumentos necesarios para prevenir los ilícitos generados SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA a partir de estas actividades. 13. Formular políticas para la prevención y detección de delitos cometi- SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL dos en zonas rurales o despobladas. DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD 14. Intervenir en la seguridad de espectáculos públicos, con el fin de erra- dicar la violencia en dichos ámbitos. OBJETIVOS: 15. Formular políticas para la detección de otras formas de criminalidad y 1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo atinente a la propiciar los instrumentos necesarios para dicha detección. política de gestión institucional, régimen de personal y administración en general de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdicción. 2. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la ejecución de las polí- SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA ticas de planificación y supervisión de la actividad operativa de las fuerzas policiales y de seguridad. SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA 3. Supervisar la gestión administrativa, los recursos humanos y el sistema LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA. de sanidad de las fuerzas policiales y de seguridad. 4. Intervenir en la formulación del perfil de los ingresantes a las fuerzas OBJETIVOS: policiales y de seguridad. 1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la detección de delitos 5. Intervenir en los procesos de evaluación de desempeño y de ascensos complejos, prestando especial atención a los delitos de trata de personas, del personal de las fuerzas policiales y de seguridad. narcotráfico, lavado de activos, armas y terrorismo. 6. Intervenir en las políticas de asignación de destinos del personal de las218 2. Cooperar en la detección y prevención de la violencia institucional. fuerzas policiales y de seguridad. 219
  • Anexos Decreto 2009/2010 7. Cooperar en la planificación y supervisión de la actividad operativa de de la violencia, del delito y de la conflictividad social. la Secretaría de Seguridad Operativa y sus dependencias con toda la in- 4. Diseñar, monitorear y evaluar políticas de prevención de la violencia formación disponible y útil a esos fines respecto del personal policial, su derivada del uso y disponibilidad de armas de fuego, en coordinación con trayectoria profesional y desempeño. el REGISTRO NACIONAL DE ARMAS en aquellas cuestiones vincu- 8. Diseñar e implementar las políticas de promoción del bienestar social ladas a su competencia. para los afiliados a las obras sociales de las fuerzas policiales y de seguri- 5. Entender en todo lo concerniente al diseño, implementación y desa- dad. rrollo de una política de participación comunitaria en el marco de los 9. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la elaboración e imple- principios de una seguridad pública democrática. mentación de programas de reinserción laboral para el personal retirado 6. Entender en el desarrollo de políticas de acción orientadas al diseño de de las fuerzas policiales y de seguridad. la atención de poblaciones en situación de vulnerabilidad, en relación con 10. Intervenir en los planes de capacitación y formación del personal po- contextos de violencia y delito. licial y de fuerzas de seguridad, poniendo especial atención en la temática 7. Desarrollar estudios e investigaciones para la planificación estratégica de derechos humanos y de género. de la política de prevención y disuasión de los delitos, de conformidad 11. Intervenir en el régimen disciplinario y las políticas de control de las con las prioridades establecidas por la autoridad competente. fuerzas policiales y de seguridad. SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD CON LA COMUNIDAD SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA OBJETIVOS: VIOLENCIA 1. Asesorar al Ministro en todo lo concerniente al diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas de prevención, reducción y disuasión OBJETIVOS: de la violencia y el delito, la gestión institucional preventiva y no violenta 1. Asistir al Secretario de Políticas de Prevención y Relaciones con la Co- de la conflictividad en espacios públicos y en la implementación de una munidad en todo lo concerniente al desarrollo de acciones de monitoreo, política de relaciones con la comunidad, prestando particular atención a difusión, formación y desarrollo de políticas orientadas a la prevención las poblaciones que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. del delito y la violencia, prestando especial atención en la creación de 2. Entender en el desarrollo de todos los planes y acciones tendientes a mecanismos que sirvan para garantizar la gestión institucional preventiva disuadir y prevenir modalidades delictivas y reducir riesgos en materia de y no violenta de conflictos. comportamiento delictivo, atendiendo los procesos sociales que los gene- 2. Intervenir en el desarrollo de protocolos de actuación para la gestión ran y las características contextuales en que se producen. institucional preventiva no violenta de conflictos en espacios públicos, y 3. Proponer y diseñar una política de coordinación multiagencial con las otras formas de intervención de las fuerzas policiales y de seguridad.220 demás áreas de gobierno a los efectos de incidir en políticas de reducción 3. Promover políticas de formación y capacitación institucional en mate- 221
  • Anexos Decreto 2009/2010 ria de gestión y reducción de la conflictividad social y de otras formas de Sistema Nacional de Inversión Pública. prevención del delito y la inseguridad. 7. Asesorar en la aprobación del Plan Plurianual de Inversiones de Segu- 4. Asistir al Secretario del área en el desarrollo y seguimiento de las políti- ridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas necesarias por el cas de atención específicas, y coordinadas con otras áreas de gobierno, en planeamiento estratégico. materia de poblaciones en situación de vulnerabilidad. 8. Determinar las políticas en materia de logística del Sistema de Seguri- 5. Asistir al Secretario del área en la promoción de medidas y acciones dad Interior, congruentes con los requerimientos de capacidades, y coor- orientadas al desarrollo de dispositivos de seguimiento y monitoreo de dinar las correspondientes actividades. temáticas relevantes en materia de prevención y reducción del delito, el 9. Entender en la planificación y la gestión de la cooperación y coordina- riesgo y la conflictividad. ción subregional, regional e internacional en materia de seguridad interior. 6. Intervenir, en el marco de sus competencias, en el asesoramiento y 10. Entender en la realización de los estudios de alto nivel en materia de propuesta de las políticas de difusión y comunicación social en materia de seguridad interior. prevención de la violencia y el delito. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA OBJETIVOS: SEGURIDAD 1. Entender en la formulación del planeamiento estratégico de la seguri- dad interior a mediano y largo plazo. OBJETIVOS: 2. Entender en el establecimiento de programas plurianuales para la con- 1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulación del planeamien- secución de los objetivos fijados por el planeamiento estratégico. to estratégico de la seguridad interior. 3. Entender en la formulación de la política presupuestaria de las fuerzas 2. Asistir al Secretario de Planeamiento en el establecimiento de progra- policiales y de seguridad y en la coordinación y seguimiento de su ejecu- mas plurianuales para la consecución de los objetivos del planeamiento ción. estratégico. 4. Entender en la consolidación de los requerimientos presupuestarios 3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administración del Sistema de de las fuerzas policiales y de seguridad, procurando un aprovechamiento Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P) de las fuerzas poli- sinérgico de los recursos. ciales y de seguridad, efectuando la centralización, coordinación y control 5. Entender en la evaluación de las propuestas de transformación orgá- de los requerimientos vinculados al área del planeamiento estratégico. nico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad en función del pla- 4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluación de las propuestas de neamiento estratégico. transformación orgánico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad. 6. Entender en la evaluación de los proyectos de inversión relativos a las 5. Entender en la aplicación, coordinación y control del sistema de ges- fuerzas policiales y de seguridad, garantizando la instrumentación juris- tión de inversiones de la seguridad.222 diccional de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicación del 6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluación de los proyectos 223
  • Anexos Decreto 2009/2010 de inversión de la Jurisdicción, garantizando la aplicación de los linea- con los requerimientos de capacidades y coordinar las correspondientes mientos impuestos por la autoridad de aplicación del Sistema Nacional actividades. de Inversión Pública. 7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la normalización y cataloga- 7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la aprobación del Plan Plu- ción de los medios materiales de las fuerzas policiales y de Seguridad. rianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamiento estratégico. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESU- PUESTARIO DE LA SEGURIDAD OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administración del Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P) de las fuerzas policiales y de seguridad, efectuando la centralización, coordinación y control de los requerimientos vinculados al área del planeamiento logísti- co y presupuestario. 2. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulación de la política presupuestaria de las fuerzas policiales y de seguridad y en la coordinación y seguimiento de su ejecución. 3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la consolidación de los reque- rimientos presupuestarios de las fuerzas policiales y de seguridad, procu- rando un aprovechamiento sinérgico de los recursos. 4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la planificación y conducción del proceso de formulación del anteproyecto de presupuesto de las fuer- zas policiales y de seguridad y en el seguimiento y evaluación de su eje- cución. 5. Asistir al Secretario de Planeamiento en la distribución de los recursos presupuestarios asignados, de conformidad con las prioridades emergen- tes del planeamiento conjunto de las fuerzas policiales y de seguridad. 6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la determinación de políticas224 en materia de logística del Sistema de Seguridad Interior, congruentes 225
  • Anexos Decreto 2009/2010 Planilla Anexa al Artículo 3° ANEXO II XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA DIRECCION DE COMUNICACION - CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLI- Responsabilidad Primaria: CIA FEDERAL Asesorar al Ministro de Seguridad en la formulación de la estrategia comu- nicacional y ejecutar las políticas comunicacionales de la Jurisdicción. ANEXO I Acciones: MINISTERIO DE SEGURIDAD 1. Desarrollar estrategias de comunicación de las políticas públicas de la Jurisdicción. SECRETARIA DIRECCION NACIONAL DIRECCION NACIONAL DIRECCION GENERAL DE EJECUTIVA DEL UNIDAD DE AUDITORIA DIRECCION DE COMUNICACION DE INTELIGENCIA DE DERECHOS 2. Ejecutar y administrar programas de comunicación de diversos forma- CONSEJO DE CRIMINAL HUMANOS TRANSPARENCIA SEGURIDAD INTERNA tos: comunicados de prensa, conferencias de prensa, publicaciones grá- ficas, instrumentos de comunicación online, redes sociales, producciones fotográficas y audiovisuales. SECRETARIA DE SEGURIDAD SECRETARIA DE OPERATIVA SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCIÓN Y RELACIONES CON LA PLANEAMIENTO 3. Administrar el portal Internet del MINISTERIO DE SEGURIDAD COMUNIDAD y otros que pudieran resultar de apoyo a la estrategia de comunicación en SECRETARIA SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA Internet. DE DELITOS DE GESTIÓN Y SUBSECRETARIA SUBSECRETARIA COMPLEJOS BIENESTAR DEL DE ANALISIS Y DE GESTION DE DE PREVENCION DE PLANEAMIENTO DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y 4. Coordinar la comunicación de todas las áreas de la gestión ministerial. DEL DELITO Y LA ESTRATEGICO DE Y LUCHA CONTRA LA PERSONAL DE LAS FUERZAS LA INFORMACION CRIMINAL VIOLENCIA LA SEGURIDAD PRESUPUESTARIO DE LA SEGUIRDAD 5. Asistir en el diseño de programas de comunicación hacia la opinión CRIMINALIDAD ORGANIZADA POLICIALES Y DE SEGURIDAD pública (prevención del delito, asistencia a víctimas, etcétera). 6. Asistir en el diseño de programas para la comunicación interna hacia las SUBSECRETARIA DE COORDINACION fuerzas policiales y de seguridad, acerca de servicios, nuevas normas, de- POLICIA FEDERAL ARGENTINA rechos adquiridos, política de género, violencia doméstica y acoso laboral, DIRECCION GENERAL DE DIRECCION DE ADMINISTRACION INFORMATICA GENDARMERIA NACIONAL logros institucionales, etcétera. DIRECCION GENERAL DE DIRECCION DE 7. Conducir la relación institucional del MINISTERIO DE SEGURI- RECURSOS HUMANOS Y ORGANIZACION SUMARIOS PREFECTURA ARGENTINA DAD con los periodistas. DIRECCION DE POLICIA DE SEGURIDAD 8. Integrar y supervisar las áreas de comunicación y prensa de las fuerzas DIRECCION GENERAL DE DESPACHO Y MESA ASUNTOS JURIDICOS DE ENTRADAS AEROPORTUARIA policiales y de seguridad.226 CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL 227
  • Anexos Decreto 2009/2010 6. Recabar información y otros elementos probatorios vinculados con DIRECCION GENERAL DE TRANSPARENCIA irregularidades y posibles ilícitos que impliquen actos de corrupción co- metidos por efectivos, agentes y funcionarios que dependan de la Juris- Responsabilidad Primaria: dicción. Asesorar al Ministro de Seguridad en la implementación de medidas que 7. Instar la promoción de investigaciones administrativas y la presenta- faciliten a la ciudadanía el control sobre las decisiones y políticas del sector, ción de denuncias o querellas penales ante los organismos competentes. difundiendo adecuadamente la información necesaria a tal efecto. 8. Promover la adopción de medidas adecuadas para el seguimiento de las investigaciones administrativas, denuncias y querellas efectuadas por Acciones: la Jurisdicción. 1. Supervisar el cumplimiento en la Jurisdicción de las previsiones del 9. Asesorar al Ministro de Seguridad en la interpretación de situaciones Decreto N° 1172 del 3 de diciembre de 2003, específicamente en todo lo que puedan afectar la transparencia. referente al registro y publicidad de las audiencias de gestión de intereses 10. Intervenir preventivamente, cuando así se le requiera, en el análisis de por todos los funcionarios obligados, a la observancia de la metodología procedimientos de selección de contratistas; y evaluar, desde el punto de a aplicar en caso de proceder a la realización de audiencias públicas o a la vista de su competencia, la ejecución de los contratos administrativos de elaboración participativa de normas y a la garantía de acceso a la infor- la Jurisdicción que se sometan a su consideración. mación pública. 11. Elaborar un mapa de riesgos de corrupción y proponer modificacio- 2. Actuar como enlace entre el Ministerio y la SUBSECRETARIA PARA nes a los regímenes o procedimientos administrativos u organizacionales LA REFORMA INSTITUCIONAL Y FORTALECIMIENTO DE LA de la Jurisdicción, a fin de evitar hechos ilícitos o irregulares, en coordi- DEMOCRACIA dependiente de la JEFATURA DE GABINETE DE nación con las áreas pertinentes del MINISTERIO DE SEGURIDAD. MINISTROS, constituyéndose en el área responsable de garantizar el ac- 12. Asesorar en la formulación e implementación de políticas institucio- ceso a la información pública de la Jurisdicción. nales tendientes a desarrollar plataformas de detección y prevención de 3. Coordinar con la Dirección de Planificación de Políticas de Transpa- posibles actos de corrupción. rencia de la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS la implementación en la Juris- dicción de las recomendaciones de políticas y programas preventivos de DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS hechos de corrupción que realice la citada Oficina. 4. Colaborar con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL en las investiga- Responsabilidad Primaria: ciones preliminares y complementarias que realice, vinculadas a hechos Instrumentar y difundir en el área de su competencia las normas del De- de corrupción cometidos en el ámbito de la Jurisdicción. recho Internacional de los Derechos Humanos con el objeto de afianzar 5. Recibir denuncias, cualquiera fuera su naturaleza, vinculadas a actos, el derecho y la protección de los derechos esenciales de las personas en hechos u omisiones que pudieran resultar contrarios a la ética pública o el ámbito de la seguridad, en concurrencia con las facultades que en esta que pudieran constituir comportamientos ilegítimos, respecto de los efec- materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERECHOS228 tivos, agentes y funcionarios que dependan de la Jurisdicción. HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMA- 229
  • Anexos Decreto 2009/2010 NOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMER- vos a cuestiones vinculadas al área de seguridad que tramiten ante la CO- CIO INTERNACIONAL Y CULTO. MISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS u otros organismos creados en virtud de las Convenciones o Tratados Interna- Acciones: cionales relativos al Derecho Internacional de los Derechos Humanos en 1. Asistir al Ministro de Seguridad en el análisis de las cuestiones vin- concurrencia con la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del culadas con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMANOS y el MINIS- ámbito de su competencia y en concurrencia con las facultades que en TERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNA- esta materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERE- CIONAL Y CULTO. CHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS 7. Impulsar, evaluar y supervisar las acciones tendientes a asegurar la in- HUMANOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, corporación de la perspectiva de género en el diseño y ejecución de las COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. políticas en el área de la seguridad. 2. Dirigir y coordinar las medidas y acciones tendientes a la aplicación, 8. Entender en lo atinente a la recepción, seguimiento y supervisión de difusión y capacitación del Derecho Internacional de los Derechos Hu- las peticiones, denuncias y presentaciones y en la tramitación de proce- manos en el ámbito de la seguridad, así como también entender en la dimientos disciplinarios y/o sumariales que involucren a personal de las orientación y formulación de los planes de enseñanza y capacitación de fuerzas policiales y de seguridad, cuando de ellas surjan elementos que las fuerzas policiales y de seguridad, siendo autoridad de aplicación de la puedan implicar una violación de los Derechos Humanos. Ley N° 26.290. 9. Proponer, en coordinación con la SECRETARIA DE POLITICAS 3. Intervenir, en colaboración con la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, me- DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, en didas y planes de acción en materia de comportamiento institucional y el diseño y desarrollo de estándares y protocolos de actuación para las prevención de la violencia institucional y todas aquellas prácticas que pu- fuerzas policiales y de seguridad referidos a las reglas internacionales de dieran producir afectación a los Derechos Humanos. uso de la fuerza, así como todo otro protocolo de actuación vinculado al respeto de la normativa internacional de Derechos Humanos vinculada al accionar de las fuerzas policiales y de seguridad. DIRECCION NACIONAL. DE INTELIGENCIA CRIMINAL 4. Evaluar, coordinar y supervisar la intervención del área de la seguridad en la aplicación y cumplimiento de las normas locales y las Convenciones Responsabilidad Primaria: y Tratados Internacionales relativos al Derecho Internacional de los De- Obtener, reunir, sistematizar y analizar información específica referida a ac- rechos Humanos. tividades delictivas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias gravo- 5. Elaborar, coordinar y supervisar los programas de cooperación e inter- sas, peligrosidad o modalidades, afecten o previsiblemente pudieren afectar cambio del área de la seguridad con organismos nacionales e internacio- la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías nales, gubernamentales y no gubernamentales, en materia de implemen- y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republica- tación y difusión del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. no y federal que establece la Constitución Nacional.230 6. Intervenir en el asesoramiento y la elaboración de los informes relati- 231
  • Anexos Decreto 2009/2010 Acciones: sentación y tratamiento de las cuestiones a considerar por el Consejo de 1. Formular el Plan Nacional de Inteligencia Criminal. Seguridad Interior y por el Comité de Crisis. 2. Diseñar y ejecutar los programas y presupuestos de inteligencia crimi- 2. Llevar a cabo las funciones que le encomiendan la Ley N° 24.059 y su nalísticos en el Plan Nacional de Inteligencia Criminal. reglamentación, y las que prevea el reglamento interno de funcionamien- 3. Planificar y ejecutar las actividades de obtención y análisis de la infor- to y organización del Consejo de Seguridad Interior. mación para la producción de la Inteligencia Nacional en materia criminal. UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA 4. Dirigir y articular las actividades y el funcionamiento del Sistema de Inteligencia Criminal, así como también las relaciones con los organismos Responsabilidad Primaria: de inteligencia del Estado Nacional y de las Provincias. Planificar y ejecutar exámenes y evaluaciones posteriores de las actividades 5. Coordinar las actividades dentro del marco de la Ley N° 24.059. de la Jurisdicción en sus aspectos presupuestario, económico, financiero, 6. Requerir a todos los órganos de la Administración Pública Nacional la patrimonial, normativo, operacional y de gestión, ejerciendo un control in- información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. tegral e integrado fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia. 7. Requerir la cooperación de los gobiernos provinciales, cuando ello fue- re necesario, para el desarrollo de sus actividades. Acciones: 8. Coordinar la confección de la Apreciación de Inteligencia Estratégica 1. Elaborar el planeamiento general de la auditoría interna, de acuerdo a Nacional y del consecuente plan de reunión de información. las normas generales de control y de auditoría interna, aplicando el con- 9. Elaborar el informe anual de actividades de inteligencia criminal a los trol integral e integrado. efectos de su elevación a la SECRETARIA DE INTELIGENCIA de la 2. Elaborar el plan anual de auditoría interna y remitirlo a la SINDICA- PRESIDENCIA DE LA NACION. TURA GENERAL DE LA NACION para su consideración y aproba- 10. Entender en la formación, capacitación, adiestramiento y actualiza- ción final. ción del personal perteneciente al área de la inteligencia criminal y partici- 3. Participar en la definición de normas y procedimientos a efectos de par en la capacitación superior del personal de inteligencia, a través de la establecer el sistema de control interno y posteriormente efectuar su se- Escuela Nacional de Inteligencia. guimiento. 4. Evaluar el cumplimiento de las políticas, planes y procedimientos esta- blecidos por la autoridad superior. SECRETARIA EJECUTIVA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD 5. Revisar y evaluar la aplicación de controles operativos, contables, de INTERIOR legalidad y financieros. 6. Verificar si las erogaciones son efectuadas de acuerdo con las normas Responsabilidad Primaria: legales y de contabilidad aplicables a los niveles presupuestarios corres- Actuar como órgano de trabajo del Consejo de Seguridad Interior y de su pondientes. Comité de Crisis. 7. Determinar la confiabilidad de los datos que se utilizan en la elabora- ción de la información.232 1. Coordinar los mecanismos de convocatoria, análisis, acuerdo, repre- Acciones: 8. Determinar la precisión de las registraciones de los activos y las medi- 233
  • Anexos Decreto 2009/2010 das de resguardo tomadas para protegerlos. 4. Certificar las firmas de funcionarios del MINISTERIO DE SEGURI- 9. Producir informes sobre las actividades desarrolladas y en su caso for- DAD. mular las recomendaciones u observaciones que corresponda. 5. Supervisar el seguimiento de los trámites y asesorar e informar al Sub- 10. Remitir copia de los informes, recomendaciones y observaciones a la secretario de Coordinación, cuando éste lo requiera. SINDICATURA GENERAL DE LA NACION, 6. Brindar información a los que acrediten condición de parte, apoderado o letrado patrocinante acerca del estado de tramitación de los expedientes. 7. Coordinar el registro y guarda de los expedientes y resoluciones del Mi- SUBSECRETARIA DE COORDINACION nistro y Secretarios ministeriales, y las disposiciones de los Subsecretarios ministeriales, Directores Nacionales, Directores Generales y Directores DIRECCION DE DESPACHO Y MESA DE ENTRADAS de la Jurisdicción, así como proceder a la protocolización de las resolucio- nes y disposiciones indicadas. Responsabilidad Primaria: 8. Otorgar vistas de acuerdo a la normativa vigente. Asegurar la recepción y salida de la documentación administrativa del MI- 9. Elaborar planillas de seguimiento y control de gestión administrativa de NISTERIO DE SEGURIDAD y la proveniente de otras jurisdicciones mi- los trámites para información del Ministro, Jefe de Gabinete de la Unidad nisteriales, Secretarías de la PRESIDENCIA DE LA NACION, JEFATU- Ministro, Secretarios y Subsecretarios del Ministerio. RA DE GABINETE DE MINISTROS y organismos descentralizados o 10. Asistir al Subsecretario de Coordinación en la tarea de llevar el despa- dirigida a los mismos; recibir y despachar la documentación de particulares; cho del Ministro elevando para su intervención todos aquellos proyectos efectuar el seguimiento de los trámites administrativos de la Jurisdicción, que se encuentren analizados desde el punto de vista técnico legal y que cumpliendo y haciendo cumplir las normas relativas a procedimientos ad- requieran su firma o refrendo. ministrativos. 11. Entender en el control de los proyectos, desde el punto de vista for- mal y formular las observaciones pertinentes que pudieren corresponder, Acciones: ello de acuerdo con la normativa legal vigente. 1. Coordinar la recepción, registro, tramitación, protocolización y notifi- cación de expedientes y proyectos de leyes, decretos, decisiones adminis- trativas, mensajes y leyes, convenios, acuerdos y resoluciones del Ministro DIRECCION DE INFORMATICA y Secretarios y disposiciones de los Subsecretarios ministeriales, así como toda la documentación destinada al Ministro, teniendo la misma respon- Responsabilidad Primaria: sabilidad respecto de las Disposiciones de los Directores Nacionales, Di- Dirigir y optimizar la utilización de tecnologías de la información y las co- rectores Generales y Directores de la Jurisdicción. municaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando la eficien- 2. Coordinar el giro de la documentación a las distintas áreas conforme te utilización de los sistemas y herramientas informáticas de la Jurisdicción. la responsabilidad primaria asignada a cada una de ellas, controlando el cumplimiento de los plazos de tramitación.3. Coordinar, según corres- Acciones:234 ponda, la publicación de las normas en el Boletín Oficial. 1. Elaborar anualmente el plan de tecnologías de la información y las co- 235
  • Anexos Decreto 2009/2010 municaciones de la Jurisdicción. DIRECCION DE SUMARIOS 2. Verificar en la Jurisdicción, el cumplimiento de las normas legales y de las políticas y estándares establecidos por la Administración Pública Responsabilidad Primaria: Nacional. Sustanciar los sumarios disciplinarios en jurisdicción del MINISTERIO 3. Entender en todos los aspectos relativos a la seguridad de las tecnolo- DE SEGURIDAD. gías de la información y las comunicaciones de la Jurisdicción, incluyendo el establecimiento de planes de contingencia para los sistemas críticos, Acciones: controlando periódicamente su funcionamiento. 1. Realizar el análisis de cuestiones que pudieran dar lugar a la promoción 4. Coordinar y promover el desarrollo y la administración de los sistemas de informaciones sumarias o sumarios administrativos disciplinarios y pa- informáticos del Ministerio y el establecimiento de un sistema integral de trimoniales y asesorar sobre su viabilidad. información. 2. Efectuar la instrucción de sumarios administrativos por razones disci- 5. Brindar el apoyo y la atención a usuarios de servicios informáticos y la plinarias, comprendiendo todas las diligencias y actos contemplados en investigación y el análisis de las nuevas tecnologías del mercado. las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. 6. Conducir todas las actividades vinculadas al uso de las tecnologías de 3. Realizar la instrucción de los sumarios o informaciones sumarias, a los la información y las comunicaciones en el MINISTERIO DE SEGURI- efectos de determinar la responsabilidad patrimonial prevista en los Artí- DAD. culos 130 y 131 de la Ley N° 24.156, comprendiendo todas las diligencias 7. Entender en los procesos de incorporación, modificación o eliminación y actos regulados en la ley precitada, decretos reglamentarios y normas de tecnologías de la información y las comunicaciones en la Jurisdicción. complementarias. 8. Articular las relaciones con las áreas informáticas de las fuerzas policia- 4. Elaborar proyectos de denuncias a instaurar por el funcionario autori- les y de seguridad y de la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PEN- zado ante la Justicia Penal competente, cuando del sumario administrati- SIONES DE LA POLICIA FEDERAL, en los temas de su competencia. vo surgieran indicios de haberse cometido delito que dé nacimiento a la 9. Participar en las actividades del Foro de Responsables de Informática acción pública, de acuerdo con lo previsto por el Código Procesal Penal de las Jurisdicciones de la Administración Pública Nacional, coordinado de la Nación. por la OFICINA NACIONAL DE TECNOLOGIAS DE INFORMA- 5. Mantener actualizado un registro unificado de todos los sumarios en CION de la SUBSECRETARIA DE TECNOLOGIAS DE GESTION trámite en el ámbito del MINISTERIO DE SEGURIDAD. de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA 6. Asistir en la elaboración de todo planteo vinculado al área de su compe- DE GABINETE DE MINISTROS, con el fin de coordinar y potenciar tencia que deba ser sometido a la PROCURACION DEL TESORO DE los distintos esfuerzos tendientes a optimizar un mejor aprovechamiento LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL DE INVESTIGACIONES de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones aplicadas ADMINISTRATIVAS, a la OFICINA NACIONAL DE EMPLEO PU- a la gestión pública. BLICO de la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLI- CO de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATU- RA DE GABINETE DE MINISTROS, a la Unidad de Auditoría Interna236 y a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION. 237
  • Anexos Decreto 2009/2010 DIRECCION GENERAL DE ADMINISTRACION túe por el régimen de contrataciones de la Administración Pública Nacio- nal, así como también en la elaboración, modificación y rescisión de los Responsabilidad Primaria: contratos de cualquier naturaleza celebrados o a celebrarse. Asistir al Subsecretario de Coordinación en el diseño de la política presu- 8. Desarrollar y coordinar los procesos administrativos, flujos de infor- puestaria del MINISTERIO DE SEGURIDAD y en la evaluación de su mación y procedimientos, proponiendo las modificaciones acordes a las cumplimiento. necesidades de gestión. 9. Administrar y coordinar el procedimiento de viáticos, movilidad y pa- Acciones sajes de acuerdo a la normativa vigente. 1. Asistir al Subsecretario en la formulación y programación de la ejecu- 10. Administrar y supervisar la utilización del Fondo Rotatorio y asegurar ción presupuestaria de las unidades ejecutoras de las distintas categorías la rendición oportuna de los fondos utilizados. programáticas, y en las modificaciones que se proyecten durante el ejer- 11. Supervisar y coordinar todo lo relacionado con los servicios generales cicio financiero. de maestranza, de vigilancia y seguridad, de automotores y el manteni- 2. Asistir al Subsecretario en la realización de los trámites administrativos miento del edificio y bienes de la Jurisdicción e intervenir en la definición necesarios para la obtención de los recursos humanos, materiales, equipa- de los lineamientos para la utilización racional de los espacios físicos. mientos tecnológicos y de todo otro insumo necesario para las unidades 12. Coordinar lo relacionado con el almacenamiento y distribución de ejecutoras de las distintas categorías programáticas, con miras al cumpli- suministros. miento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 3. Programar, controlar y asistir al Subsecretario del área en la coordi- nación, monitoreo y supervisión de las acciones que hacen al desarrollo DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS de las tareas relacionadas con los aspectos económicos, financieros, con- tables, patrimoniales, y de control de gestión de los distintos servicios Responsabilidad Primaria: administrativos financieros y de las unidades ejecutoras de las distintas Prestar asesoramiento técnico-jurídico, como Delegación del Cuerpo de categorías programáticas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Abogados del Estado, y representar al Estado Nacional en todos aquellos 4. Elaborar y proponer el anteproyecto de presupuesto del MINISTE- procesos judiciales en los que deba intervenir el MINISTERIO DE SE- RIO DE SEGURIDAD. GURIDAD. 5. Formular el plan anual y la programación trimestral de las contratacio- nes de bienes y servicios. Acciones: 6. Entender en las actividades relativas a la administración, el manejo y la 1. Ejercer el control de legalidad en los proyectos de resoluciones y dispo- custodia de fondos y valores, como así también todo lo relacionado con siciones de los funcionarios de la Jurisdicción. las registraciones contables y presupuestarias, la preparación de balances, 2. Elaborar, estudiar y analizar proyectos de normas jurídicas referidas a estados de ejecución, rendiciones de cuentas y liquidaciones de haberes la competencia del MINISTERIO DE SEGURIDAD. y gastos. 3. Elaborar la información técnico-jurídica que le sea requerida.238 7. Entender en las licitaciones y contrataciones cuya tramitación se efec- 4. Ejercer el patrocinio y la representación judicial del Estado Nacional, 239
  • Anexos Decreto 2009/2010 cuando las causas involucren al MINISTERIO DE SEGURIDAD, deter- LA NACION. minando los letrados que deberán actuar e impartiéndoles las instruccio- nes que fueren pertinentes. 5. Asistir a los delegados del Cuerpo de Abogados del Estado con sede en DIRECCION GENERAL DE RECURSOS HUMANOS Y el interior del país, en los casos relacionados con asuntos del área, para la ORGANIZACION mejor defensa de los intereses del Estado Nacional. 6. Emitir dictámenes a requerimiento de las dependencias del MINISTE- Responsabilidad Primaria: RIO DE SEGURIDAD. Administrar las políticas y la aplicación de las normas que regulan al per- 7. Dictaminar en las actuaciones en la que se substancien recursos admi- sonal de la Jurisdicción, su carrera administrativa, capacitación y desarrollo, nistrativos contra actos emanados de la Jurisdicción. las relaciones laborales y el servicio de medicina del trabajo y de higiene y 8. Intervenir en todas las cuestiones extrajudiciales en materia contractual seguridad en el trabajo, procurando mejorar los niveles de productividad y y extracontractual atinentes a la Jurisdicción. satisfacción laboral y la calidad en las prestaciones de los servicios a cargo 9. Intervenir en la elaboración, celebración, ejecución y aplicación de los del Ministerio. convenios y acuerdos en los que sea parte la Jurisdicción, relativos a su Acciones: competencia. 1. Administrar y actualizar los sistemas de información relacionados con 10. Supervisar la gestión de las notificaciones y tramitar los oficios corres- la aplicación de las herramientas de administración de recursos humanos, pondientes a la Jurisdicción librados por los distintos fueros. aplicando los controles que permitan la correcta liquidación de haberes 11. Organizar y llevar un registro de los expedientes administrativos y del personal. judiciales en trámite en la Dirección General. 2. Dirigir y optimizar la gestión de las actividades inherentes al desarrollo 12. Organizar y llevar un repertorio de legislación, jurisprudencia y doc- de la carrera administrativa: selección, integración, evaluación de desem- trina sobre las materias concernientes al cumplimiento de sus funciones; peño, promoción y capacitación. y organizar la biblioteca jurídica de la Asesoría. 3. Participar y asistir técnicamente en los programas de mejoramiento de 13. Organizar y llevar un registro de dictámenes y comunicar a la PRO- la calidad de los servicios y unidades a cargo de la Jurisdicción. CURACION DEL TESORO DE LA NACION las resoluciones admi- 4. Monitorear el estado de avance del personal en el régimen de carrera y nistrativas o judiciales recaídas en aquellos casos que revistan importancia proponer las políticas y medidas pertinentes. y que puedan servir de base para la formación de una jurisprudencia ad- 5. Asegurar la adecuada aplicación de la legislación en materia de condi- ministrativa. ciones y medio ambiente del trabajo. 14. Organizar el archivo y custodia de las actuaciones y documentos de 6. Asegurar el mantenimiento y actualización de los legajos únicos del la Asesoría. personal y las bases de datos correspondientes. 15. Intervenir en todo planteo que deba ser sometido a la PROCURA- 7. Mantener las relaciones laborales con los representantes gremiales, ad- CION DEL TESORO DE LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL ministrando los acuerdos resultantes de convenios y negociaciones co- DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS, a la SINDICATU- lectivas.240 RA GENERAL DE LA NACION y a la AUDITORIA GENERAL DE 8. Coordinar la prestación del servicio médico de la Jurisdicción. 241
  • Decreto 723/2011 Anexos Apruébase la estructura organizativa de la Secretaría de Planeamiento 9. Proponer y establecer canales de comunicación institucional en los te- Bs. As., 7/6/2011 mas de su competencia. 10. Asistir al Subsecretario en la aplicación de la política de recursos hu- VISTO los Decretos Nº 1993 del 14 de diciembre de 2010, y Nº 2009 del manos, organización y sistemas administrativos de la Jurisdicción. 15 de diciembre de 2010, y 11. Coordinar la elaboración y análisis de los proyectos de estructura de la Jurisdicción y sus organismos dependientes. CONSIDERANDO: Que por el Decreto Nº 2009/10 se aprobó la estructura organizativa de la UNIDAD MINISTRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfecciona- miento de la utilización de los recursos públicos tendientes a una mejora sus- tancial en la calidad de la acción estatal, además de concretar las metas polí- ticas diagramadas, y de racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública orientada claramente al sector de la seguridad. Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratégico que per- mita concretar las metas políticas diagramadas. Que ese reordenamiento requiere establecer la conformación organizativa de los niveles políticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rápida respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a estructuras dinámicas y adaptables a los cambios permanentes. Que, por las razones expuestas, resulta necesario aprobar la estructura or- ganizativa de la SECRETARIA DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Que la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS ha tomado la intervención de su competencia.242 Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE SE- 243
  • Anexos Decreto 723/2011 GURIDAD ha tomado la intervención que le corresponde. ANEXO I Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por SECRETARIA DE PLANEAMIENTO el artículo 99, inciso 1, de la CONSTITUCION NACIONAL. LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA DECRETA: Artículo 1º — Apruébase la estructura organizativa de la SECRETARIA SUBSRECRETARIA SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de confor- DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA LOGISTICO Y midad con el Organigrama y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como SEGURIDAD PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD Anexos I y II, forman parte integrante del presente Decreto. Art. 2º — Facúltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura orga- nizativa de nivel inferior a la aprobada por el artículo 1º, con un máximo de INSTITUTO NACIONAL DIRECCION NACIONAL DE COOPERACION DIRECCION DIRECCION DIRECCION DIRECCION NACIONAL NACIONAL DE SEIS (6) cargos de conducción, previa intervención de la SECRETARIA DE DE ESTUDIOS REGIONAL E INTERNACIONAL DE DE PLANES Y EVALUACION DE NACIONAL DE PRESUPUESTO NACIONAL DE LOGISITICA ESTRATEGICOS GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS. DE SEGURIDAD LA SEGURIDAD PROGRAMAS PROYECTOS Art. 3º — Facúltase a la Ministra de Seguridad previa intervención de la SE- CRETARIA DE GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MI- NISTROS, a aprobar el Anexo de Dotación correspondiente a la estructura del primer nivel operativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de acuerdo a los cargos aprobados por la Decisión Administrativa Nº 1 del 7 de enero de 2011. Art. 4º — El gasto que demande el cumplimiento de la presente medida será atendido con los créditos asignados a la Jurisdicción 41 - MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 5º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Re- gistro Oficial y archívese. — FERNANDEZ DE KIRCHNER. — Aníbal D.244 Fernández. — Nilda C. Garré. 245
  • Anexos Decreto 723/2011 ANEXO II 7. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdicción, en los foros, organizaciones y acuerdos en materia de seguridad a nivel hemisférico (CICTE, CICAD, entre otros). MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO MINISTERIO DE SEGURIDAD DIRECCION NACIONAL DE COOPERACION REGIONAL E IN- SECRETARIA DE PLANEAMIENTO TERNACIONAL DE LA SEGURIDAD INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS DE SE- RESPONSABILIDAD PRIMARIA: GURIDAD Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulación de políticas jurisdic- cionales de cooperación internacional en materia de seguridad, coordinando RESPONSABILIDAD PRIMARIA: la participación del Ministerio en organismos, foros e instancias de coordina- Entender en los estudios de alto nivel en materia de seguridad interior, inte- ción regional. grando a los expertos en la materia, vinculando a las universidades y centros de estudios provinciales y nacionales. ACCIONES: 1. Asistir en la elaboración jurisdiccional de políticas de seguridad a nivel ACCIONES: regional, procurando optimizar las instancias de coordinación y coopera- 1. Realizar y publicar periódicamente estudios sobre distintos aspectos de ción con los países de la región. la problemática de la seguridad interior. 2. Asistir en la elaboración jurisdiccional de acuerdos de seguridad a nivel 2. Organizar cursos de postgrado y de perfeccionamiento en la materia. regional, bilateral y multilateral. 3. Vincular a las universidades, centros de estudio y expertos en la materia 3. Coordinar la participación de la jurisdicción en los foros y organizacio- sumando sus aportes para la realización de los trabajos que elabore el nes internacionales regionales con competencia en materia de seguridad. Instituto. 4. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdicción, en la Reu- 4. Realizar seminarios, simposios y eventos académicos vinculados con la nión de Ministros del Interior o funcionarios de jerarquía equivalente del temática de la seguridad interior. MERCOSUR, coordinando la participación del Ministerio con las demás 5. Relacionarse con instituciones análogas provinciales, regionales e in- unidades competentes de la jurisdicción ministerial y extraministerial. ternacionales. 5. Asistir en la programación de la cooperación académica en materia de seguridad en el ámbito del MERCOSUR. 6. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdicción, en el ámbito MINISTERIO DE SEGURIDAD de la UNASUR, coordinando la participación del Ministerio con las de-246 más unidades competentes de la jurisdicción ministerial y extraministerial. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO 247
  • Anexos Decreto 723/2011 SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA RESPONSABILIDAD PRIMARIA: SEGURIDAD Evaluar los aspectos técnico-económicos de los proyectos de inversión de los organismos de la jurisdicción, conforme los lineamientos emanados de DIRECCION NACIONAL DE PLANES Y PROGRAMAS la Secretaría y Subsecretaría de las que depende, velando por su consistencia técnica y adecuación a las capacidades determinadas por el planeamiento es- RESPONSABILIDAD PRIMARIA: tratégico sectorial. Formular el planeamiento estratégico de la jurisdicción conforme los linea- mientos emanados de la Secretaría y Subsecretaría de las que depende, velan- ACCIONES: do por la consistencia de los requerimientos operativos de los organismos que 1. Evaluar los proyectos de inversión de la jurisdicción, garantizando la la integran. aplicación de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública. ACCIONES: 2. Proponer la aprobación del Plan Plurianual de Inversiones de Seguri- 1. Intervenir en la administración del Sistema de Planeamiento, Progra- dad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamien- mación y Presupuestación (S3P), efectuando la centralización, coordina- to estratégico. ción y control de los requerimientos vinculados al área y al planeamiento 3. Intervenir en la modificación, ajuste y distribución de los recursos pre- estratégico. supuestarios asignados a los proyectos de inversión, de conformidad con 2. Coordinar la elaboración de los documentos del ciclo de planeamiento las prioridades determinadas por el Secretario de Planeamiento. de la seguridad interior. 3. Proponer el establecimiento de programas plurianuales que den cuenta de las capacidades previstas por el planeamiento estratégico. MINISTERIO DE SEGURIDAD 4. Evaluar las propuestas de transformación orgánico-funcional de las Fuerzas de Seguridad. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO 5. Coordinar el sistema de gestión de inversiones de la seguridad. SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESU- PUESTARIO DE LA SEGURIDAD MINISTERIO DE SEGURIDAD DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO SECRETARIA DE PLANEAMIENTO RESPONSABILIDAD PRIMARIA: SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA Consolidar la formulación del presupuesto de la Jurisdicción, en el cum- SEGURIDAD plimiento de las políticas y lineamientos que, en materia presupuestaria, esta- blezcan las autoridades competentes; y efectuar el seguimiento y evaluación248 DIRECCION NACIONAL DE EVALUACION DE PROYECTOS de su ejecución. 249
  • Anexos Decreto 723/2011 ACCIONES: ACCIONES: 1. Consolidar la formulación de la política presupuestaria de la Jurisdic- 1. Evaluar y supervisar la ejecución de los planes logísticos de las Fuerzas ción y efectuar la coordinación y el seguimiento de su ejecución. Policiales y de Seguridad, promoviendo su racionalización, integración y 2. Consolidar los requerimientos presupuestarios de las Fuerzas Policiales adecuación a las capacidades determinadas como necesarias por el pla- y de Seguridad, procurando un aprovechamiento sinérgico de los recursos neamiento estratégico. de la jurisdicción. 2. Desarrollar e implementar políticas logísticas conjuntas en materia de 3. Articular el proceso de formulación del anteproyecto de presupuesto abastecimiento, almacenamiento, transporte, mantenimiento y disposi- de la jurisdicción, el seguimiento y evaluación de su ejecución. ción final de medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad. 4. Intervenir en la distribución de los recursos presupuestarios asignados, 3. Promover la integración de los sistemas de mantenimiento de los me- de conformidad con las prioridades emergentes del planeamiento conjun- dios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad en base a criterios to de las Fuerzas Policiales y de Seguridad. de eficiencia e interoperabilidad. 5. Analizar los presupuestos preliminares de las Fuerzas Policiales y de 4. Promover la normalización de los medios materiales y servicios de Seguridad y demás organismos de la jurisdicción. las Fuerzas Policiales y de Seguridad, priorizando su unificación e 6. Efectuar la compatibilización de los presupuestos de las Fuerzas Po- interoperabilidad. liciales y de Seguridad y demás organismos de la jurisdicción, evaluando las incidencias presupuestarias derivadas de las etapas de planificación y programación de los objetivos y actividades de cada una de las áreas. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESU- PUESTARIO DE LA SEGURIDAD DIRECCION NACIONAL DE LOGISTICA RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Coordinar los planes logísticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, conforme los lineamientos emanados de la Secretaría y Subsecretaría de las250 que depende, así como efectuar la supervisión de su ejecución. 251
  • Acuerdo para la Seguridad Democrática Las respuestas estatales autoritarias e ineficientes frente al delito y la fuertedosis de exclusión y violencia que domina el debate público y orienta muchasde las acciones del Estado en la materia, exigen una discusión abierta y plu-ralista, capaz de alcanzar acuerdos básicos sobre políticas democráticas deseguridad que atiendan las legítimas demandas de la sociedad. Esta situación exige instituciones de seguridad comprometidas con valoresdemocráticos y el rechazo a políticas demagógicas e improvisadas, dirigidas agenerar expectativas sociales en la eficacia de medidas abusivas que sólo agra-van el problema y reproducen la violencia.1. El Estado frente al problema del delito En nuestro país, la acción del Estado frente al incremento de la violencia yel delito se ha limitado mayormente a respuestas facilistas y autoritarias queconsolidaron la ineficacia policial, judicial y penitenciaria. En los últimos años, algunos procesos de reforma de las instituciones deseguridad tuvieron resultados favorables, pero fueron interrumpidos para vol-ver a políticas de probado fracaso.2. El engaño de la mano dura Las políticas de mano dura no han reducido el delito, han aumentado la vio-lencia y, en algunos casos, hasta han amenazado la gobernabilidad democrática. La delegación de la seguridad en las policías, el incremento de las penas, eldebilitamiento de las garantías y las políticas centradas en el encarcelamientomasivo basado en la prisión preventiva son los ejes recurrentes de estas polí-ticas de mano dura. Los reiterados fracasos de estas políticas han sido utilizados para insistircon las mismas recetas, en una espiral irresponsable que nunca rindió cuentade sus resultados. Esta sucesión de intervenciones erradas ha constituido un impedimentopara la profesionalización de las policías y ha potenciado la acción de redes deilegalidad en las que intervienen funcionarios públicos. 253
  • Anexos Acuerdo para la seguridad democrática 3. Responsabilidad del Estado 5. Gestión democrática de las instituciones de seguridad El Estado tiene la responsabilidad de asegurar a la población el libre ejer- Todo gobierno tiene la responsabilidad de ejercer la conducción civil y es- cicio y goce de sus derechos. La construcción de una ciudadanía respetuosa tratégica de las policías, que supone el pleno control de la institución. La de la ley es el camino indicado, pero si la ley resulta quebrantada, el Estado prevención y sanción del delito, de modo eficiente y legal, requiere un sistema debe proveer los medios necesarios para individualizar a los responsables y policial estrictamente subordinado a las directivas de seguridad pública for- sancionarlos cuando corresponda. muladas por las autoridades gubernamentales. La historia recientedemuestra Una adecuada política criminal y de seguridad requiere: una policía eficaz en que la delegación de esta responsabilidad permitió la conformación de “es- la prevención, de alta profesionalidad y debidamente remunerada; una justicia tados mayores policiales”, autónomos, que han organizado vastas redes de penal que investigue y juzgue en tiempo oportuno a quienes infringen la ley, corrupción, llegando a amenazar incluso la gobernabilidad democrática. garantice la plena observancia de las reglas del debido proceso y de la defensa Los lineamientos básicos para una modernización y gestión democrática en juicio, y un sistema penitenciario que asegure condiciones dignas de encar- de las instituciones de seguridad son: la integración de las labores policiales celamiento y de ejecución de la pena con sentido resocializador. de seguridad preventiva e investigación del delito; la descentralización insti- tucional de la organización policial a nivel distrital y comunal; la integración 4. Una concepción integral de la seguridad de la policía con la comunidad y los gobiernos locales en la prevención social de violencia y delito; el control interno de carácter civil y control externo del La manera eficaz de avanzar sobre el problema implica operar sobre las desempeño y de la legalidad; el sistema de formación y capacitación policial causas del delito y las redes de criminalidad con miras a reducir la violencia no militarizado y anclado en valores democráticos; el régimen profesional en todas sus formas. Una concepción integral de la seguridad implica tanto basado en el escalafón único y las especialidades policiales. la prevención de la violencia física como la garantía de condiciones de vida dignas para toda la población. Esto requiere estrategias de abordaje integral 6. Desactivar las redes del delito para reducir la violencia que articulen las políticas de seguridad con otras políticas públicas, y comple- menten las acciones del sistema penal con intervenciones de todas las áreas Las medidas meramente represivas con las que se insiste ante cada crisis del Estado. Estos recursos estatales deben estar distribuidos de manera iguali- de inseguridad apuntan a perseguir los pequeños delitos y a los autores más taria, y generar una mayor protección para los sectores excluidos, de modo de jóvenes, bajo la falsa creencia de que así se limita el avance de la criminalidad. no profundizar la desigualdad. La realidad indica que un gran porcentaje de los delitos comunes está aso- Para avanzar en un abordaje integral y efectivo del problema de la seguridad, ciado a la acción de poderosas redes delictivas, y a un importante mercado el diseño e implementación de políticas democráticas debe surgir de diagnós- ilegal de armas que aumenta los riesgos para la vida y la integridad de las ticos basados en información veraz y accesible al público. La producción de personas. esa información es también una responsabilidad indelegable del Estado. Por lo tanto, reducir la violencia que alarma a nuestra sociedad exige reorientar los recursos de prevención y de investigación penal hacia la des- activación de estas redes de delito y de los mercados ilegales. El Ministerio254 Público Fiscal, en coordinación con las autoridades de gobierno, tiene un rol 255
  • Anexos Acuerdo para la seguridad democrática fundamental en estas tareas. 10. Un nuevo acuerdo para la seguridad en democracia Una policía judicial, dependiente del Ministerio Público Fiscal, traerá trans- parencia en la investigación penal preparatoria. Para cumplir con la obligación del Estado de dar seguridad a los ciudadanos en el marco de estos principios democráticos, es imprescindible alcanzar un 7. Gestión policial no violenta en el ámbito público acuerdo político y social amplio que permita avanzar en el diseño e imple- mentación de políticas de corto, mediano y largo plazo, orientadas a encontrar La gestión democrática de la seguridad debe garantizar la regulación del soluciones inmediatas y perdurables a las demandas sociales en materia de accionar policial en los operativos en el espacio público, tales como espectá- seguridad. culos deportivos, recitales, manifestaciones de protesta social y desalojo de personas. Para ello es fundamental establecer con rango normativo estándares de actuación en el espacio público, de modo de asegurar un uso de la fuerza proporcional, racional y subsidiario y erradicar las prácticas policiales contra- rias a esos criterios. 8. El papel de la justicia El Poder Judicial y el Ministerio Público tienen una doble responsabilidad fundamental en el impulso de políticas de seguridad democráticas, en la in- vestigación rápida y eficaz de los delitos, y el control sobre el uso de la prisión preventiva, las condiciones de detención, y la violencia institucional. 9. Cumplimiento de las penas en un Estado de Derecho En nuestro país hay cerca de sesenta mil personas privadas de libertad. Las condiciones inhumanas de detención, los índices sostenidos de sobrepobla- ción en cárceles, comisarías e institutos de menores, la ausencia de reinserción social, las prácticas sistemáticas de violencia, tortura y una enorme mayoría de presos sin condena son los rasgos más evidentes de los lugares de detención. Una política democrática de seguridad tiene que ocuparse por que el cum- plimiento de la prisión preventiva y de la pena se dé en condiciones dignas y aptas para la readaptación de la persona condenada, y no contribuya como hasta ahora a la reproducción y agravamiento de los problemas críticos de256 violencia, injusticia y delito que se propone resolver. 257
  • Foro Bellagio para la creación de laUniversidad Mundial de la Seguridad yDesarrollo Social de las Naciones Unidas BELLAGIO, ITALIA 4-8 ABRIL 2011 DECLARACIÓN BELLAGIO Los participantes en el Foro de Bellagio se reunieron en el Centro Bellagiode la Fundación Rockefeller, el 7 de abril de 2011, teniendo en cuenta las con-clusiones derivadas de las ponencias y debates que tuvieron lugar durante elForo de Bellagio, aprueban y firman la siguiente DECLARACIÓN: I. La creación de una Universidad como centro de excelencia académica yel análisis científico es esencial para el avance de políticas de seguridad y desa-rrollo social, así como para la eficacia de las intervenciones para la prevencióny control de las diversas formas de delincuencia, conflictos y violencia en elcontexto mundial actual. II. Las Actas del Foro de Bellagio completas, incluidos los trabajos presen-tados, un resumen de los debates y las conclusiones, se publicarán incluyendolos puntos siguientes: 1. Los elementos básicos del concepto de seguridad, en el contexto deldesarrollo social, para proteger los derechos humanos y la mejora de las ins-tituciones relacionadas; 2. Propuestas estratégicas para las actividades de la Universidad; 3. Lineamientos para la cooperación, el intercambio de información y re-caudación de fondos relacionados con la enseñanza, formación e investiga-ción que se llevarán a cabo por la Universidad. III. Los participantes en el Foro de Bellagio expresan su apoyo a la pro-puesta de establecer la sede central de la Universidad en Brasil, teniendo encuenta que esta propuesta constituye un programa del Gobierno de Brasil,dentro de los términos de los convenios, reglas y normas aprobados por lasNaciones Unidas. IV. La creación de la Universidad Mundial de la Seguridad y DesarrolloSocial de las Naciones Unidas es parte del cumplimiento de los Objetivos delMilenio que los Estados miembros de las Naciones Unidas se han compro- 259
  • Anexos metido a lograr para el año 2015. V. El Foro Bellagio sugiere interpretaciones que conducen a la celebración de un segundo foro en Río de Janeiro como una contribución al desarrollo y perfeccionamiento del Proyecto de la Universidad que será remitido por el Gobierno de Brasil ante las Naciones Unidas. VI. Los participantes en el Foro de Bellagio, formando un grupo inter- nacional de expertos en la materia, se ponen a disposición del Gobierno de Brasil para proporcionar apoyo técnico y científico en la elaboración ulterior de la creación de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social de la de las Naciones Unidas. Bellagio, Italia, 07 de abril de 2011 Emilio Viano C. Director del Foro de Bellagio Edmundo Oliveira Relator General del Foro de Bellagio260