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Volumen 2. Análisis de la focalización en los programas compensatorios
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Volumen 2. Análisis de la focalización en los programas compensatorios

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En este volumen se realiza una profunda reflexión sobre las políticas sociales y educativas focalizadas que se han venido desplegando a partir de los años noventa en Latinoamérica, considerando la......

En este volumen se realiza una profunda reflexión sobre las políticas sociales y educativas focalizadas que se han venido desplegando a partir de los años noventa en Latinoamérica, considerando la experiencia de programas compensatorios desarrollados en la región pero centrando la mirada en México, en los procedimientos de focalización empleados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) para seleccionar las escuelas a ser apoyadas con acciones compensatorias.

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  • 1. Análisis de la focalización en los programascompensatoriosMéxico 2006Néstor López (Coord.), Emilio Tenti Fanfani yCora SteinbergIIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires
  • 2. La información,interpretación y conclusionesexpresadas en este libro son responsabilidadde los autores y no deben ser atribuidas alConsejo Nacional de Fomento Educativo.Coordinación general de la serieDirección General de la Unidad de ProgramasCompensatorios (UPC) del ConafeDirección Técnico Pedagógica de la UPCCoordinación técnicaMiguel Ángel VargasMariana CastroCoordinación editorialPedro CabreraCuidado editorialMaría BandaRevisíón técnicaAlexis LópezIrma FloresPedro CabreraDiseñoVissualisFotografíaMariana CastroPrimera edición: 2006D.R.© Consejo Nacional de Fomento EducativoRío Elba Núm.20,Col.CuauhtémocMéxico D.F.C.P.06500ISBN:970-740-071-4Impreso en MéxicoCoordinador del estudioNéstor LópezAutoresNéstor LópezCora SteinbergEmilio Tenti FanfaniColaboraciones especialesXavier BonalFernando GroismanAlejandro MorduchowiczDagmar RaczynskiEquipo de investigaciónNéstor LópezCora SteinbergAsistentes de investigaciónEliana AspiazuVanesa D’AlessandreMaría José LuzuriagaJesica Pla
  • 3. DIRECTORIOSecretaría de Educación PúblicaDr.Reyes S.Tamez GuerraConsejo Nacional de Fomento EducativoDr.Roberto Moreira FloresDirector generalLic.Rosalinda Morales GarzaDirectora de Educación ComunitariaLic.Antonio Morales RuizDirector de PlaneaciónLic.Juan José Gómez EscribáDirector de Apoyo a la OperaciónM.en C.Alberto Navarrete ZumárragaDirector de la Unidad de Programas CompensatoriosIng.Marco Julio Linares QuinteroDirector de Medios y PublicacionesLic.José Ángel Martínez BorjaTitular de la Unidad JurídicaLic.Lucía Castro AprezaTitular del Órgano Interno de ControlOrganización de Estados Iberoamericanospara la Educación,la Ciencia y la CulturaLic.Francisco José PiñónSecretario generalLic.Patricia PernasDirectora de la Oficina Regional en México7
  • 4. AGRadECIMIENTOSLa oficina de IIPE-UNESCO en Buenos Airesquiere agradecer a todos aquellos que hancolaborado en la realización de este estudio.A Patricia Pernas Guarneros,de la oficinade OEI en México,por crear las condicionesiniciales para que este trabajo sea posible,yal conjunto de expertos convocados por estainstitución por los aportes que hicieron du-rante la discusión de las primeras versionesdel proyecto.A Alberto Navarrete y todoslos funcionarios y técnicos que trabajan enla Unidad de Programas Compensatoriosdel Conafe y en oficinas de los estados,porla generosidad y transparencia con la quehan ofrecido toda aquella información quefuera de utilidad para este trabajo.A losfuncionarios,supervisores,docentes y padresde familia de Oaxaca y Chiapas,por el apoyoy la recepción que nos dieron durante eltrabajo de campo.A los funcionarios de los16 estados mexicanos que se trasladaronhasta el Distrito Federal para participar de lasreuniones organizadas para discutir sobrelos aspectos operativos y técnicos del pro-grama.A aquellos funcionarios del programaOportunidades,de Sedesol,del proyectoMicrorregiones y del Banco Mundial que nosrecibieron,y ofrecieron su visión sobre lostemas que estábamos trabajando.A TeresaBracho,Carlos Gardiazábal y Sylvia Schme-lkes,quienes enriquecieron el trabajo con suexperiencia y su reflexión.A Mariana CastroJalín y Miguel Ángel Vargas García,quienesdesde el Conafe fueron nuestros referentespermanentes,nos ayudaron a resolver todaslas cuestiones logísticas y nos garantizaronen todo momento el acompañamientoprofesional necesario.
  • 5. ÍNDICEPresentación 11Prefacio 13Intoducción 16PaRTE I: NOTaS pRELIMINaRES paRa EL aNÁLISISdE LOS pROGRaMaS COMpENSaTORIOS dEL CONaFE 191. Sentidos y problemas de la focalización 20 2. Aprendizajes sobre focalización a partirde tres experiencias latinoamericanas 503. Tendencias sociales y educativas de México 78PaRTE II: DIEZ EJES paRa EL aNÁLISISdE LaS ESTRaTEGIaS dE FOCaLIZaCIÓN dE LOSpROGRaMaS COMpENSaTORIOS dEL CONaFE 91 Eje 1. Focalización y universalismo en la política educativa 93Eje 2. ¿Rezago educativo o pobreza? 97Eje 3. Diagnóstico social y focalización 102Eje 4. La relación del Conafe con las Unidades Coordinadoras de los Estados 105Eje 5. Articulación de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe con otros programas educativos y sociales 109Eje 6. Entrada y salida de beneficiarios: el problema de la graduación de escuelas 113Eje 7. La escuela como unidad de focalización 116Eje 8. La información en la base de la focalización 119Eje 9. La focalización y la cobertura de las acciones 124Eje 10. Integralidad y focalización de las acciones 151CONSIdERaCIONES FINaLES: ELEMENTOSpaRa UNa aGENda dE TRaBaJO 160BIBLIOGRaFía 163ANEXOS 167
  • 6. Con la publicación de esta serie sobre la evaluación de los programas compensatorios, elConsejo Nacional de Fomento Educativo da a conocer los resultados del cumplimiento de unode los objetivos estratégicos planteados en el Programa institucional de mediano plazo,Conafe2002-2006.Evaluar la implementación,operación e impactos de las acciones que durante quince años hanformado parte sustancial de las políticas públicas de equidad educativa en México es una tareano sólo necesaria para conocer los resultados de las intervenciones realizadas,sino importantetambién para diseñar y planear acciones pertinentes y viables con el fin de alcanzar la equidadeducativa con calidad.La equidad educativa, entendida como la obtención de resultados equivalentes en todas laspoblaciones,es una de las constantes búsquedas del Conafe.Sabemos que en esta política deequidad no basta con ofrecer el mismo servicio educativo a todas las poblaciones, pues éstasson desiguales. Reconocemos la necesidad de ofrecer más y mejores servicios a aquellos gru-pos con mayores desventajas;sólo así los rezagos y las brechas serán abatidos.La publicación de estos volúmenes coincide con la celebración de los 35 años de existencia delConsejo.Esta afortunada coincidencia nos permite sumar a dicho festejo la entrega a la opiniónpública y especialistas de estos documentos que esperamos generen no sólo reflexiones,sinoque se deriven en acciones concretas de intervención,análisis e investigación educativa.Si bien los estudios y la publicación de esta serie es resultado de la iniciativa y coordinación delConsejo,tenemos la seguridad de que esto no hubiera sido posible sin la valiosa colaboraciónde la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI).Asimismo quiero resaltar el interés y el apoyo del Banco Mundial en esta tarea.También cabereconocer la entusiasta y acertada participación de las diversas instituciones y consultores querealizaron los estudios y análisis que conforman la serie,cuyos puntos de vista,externos a nues-tra dinámica y críticos de nuestras acciones,enriquecen nuestra vida institucional y nos ayudana mirarnos de una manera renovada y a cumplir mejor nuestros objetivos.Dr. Roberto Moreira FloresDirector generalConsejo Nacional de Fomento EducativoPRESENTaCIÓN11
  • 7. Política compensatoria en educación: evaluación y análisisEn la actualidad, diversos grupos de la sociedad mexicana muestran un interés creciente porconocer los resultados de los programas gubernamentales y por obtener información confia-ble acerca de la forma en que se utilizan los recursos.Además de la información que proporcio-nan las instituciones públicas sobre su quehacer,una de las fuentes más utilizadas para accedera dicha información son las evaluaciones a que están sometidos los programas públicos.Por logeneral,estas evaluaciones han estado orientadas a establecer mecanismos de monitoreo queaseguren la operación y el uso eficiente de los fondos públicos;sin embargo,las necesidades detransparencia de una sociedad más participativa y la complejidad de los nuevos procesos queenfrentan las dependencias gubernamentales hacen necesario recuperar, sistematizar y anali-zar información para justificar la inversión de fondos federales y créditos externos;satisfacer losrequerimientos de instancias sociales, políticas y financieras; describir y explicar la implemen-tación de los programas, valorar su impacto y ofrecer propuestas que permitan reorientar supuesta en práctica o mejorar oportunamente su diseño. Por ello, la evaluación adquiere cadavez más un mayor peso en la vida de las instituciones como un mecanismo de rendición decuentas,pero también como un instrumento que les permite conocer en qué medida cumplencon los objetivos para los que fueron creadas.En sus 35 años de existencia,el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) se ha caracte-rizado por intentar responder a las especificidades del contexto,creando programas,proyectosy nuevos modelos que reconozcan las necesidades particulares de las comunidades objeto desu atención. Sin embargo, esto no siempre ha sido acompañado de un control riguroso de lasinnovaciones que dé cuenta de sus bondades y limitaciones y, más aun, de sus posibilidadesde generalización. Contradictoriamente, muchas veces la propia dinámica de la instituciónha llevado a extender rápidamente las innovaciones sin un proceso de investigación que lasacompañe y reoriente. El desafío consiste en diseñar y aplicar opciones educativas de calidada partir de un riguroso control de los programas, los proyectos, las innovaciones y el impactoque tienen.Con el fin de obtener una perspectiva general acerca de los impactos de sus acciones,especial-mente las compensatorias, el Consejo Nacional de Fomento Educativo emprendió, tomandocomo base los lineamientos establecidos en el Programa institucional de mediano plazo,Conafe2002-2006, un proceso de evaluación con el objetivo de identificar, describir y valorar los im-pactos de los apoyos compensatorios sobre las poblaciones destinatarias (alumnos, docentes,directivos, equipos técnicos, procesos de gestión educativa, asociaciones de padres, familias ycomunidades),mediante estudios que utilizaran diversas metodologías.Así,en 2004 el Conafe estableció un convenio con la Organización de Estados Iberoamericanospara la Educación,la Ciencia y la Cultura (OEI),con el propósito de conformar un grupo de traba-jo de especialistas en educación que se encargara de desarrollar una perspectiva integralPREFaCIO13
  • 8. 14ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSde evaluación de los programas compensatorios que permitiera valorar sus insumos, procedi-mientos, métodos, resultados e impactos.Este grupo, coordinado por la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe, tuvo como tarea inicial diagnosticar el estado que guardaba laevaluación de los programas compensatorios hasta 2003,para posteriormente diseñar y poneren marcha durante los siguientes tres años una serie de estudios destinados a evaluar dimen-siones relevantes que permitieran conocer el impacto de estos programas.Tras la revisión de los estudios realizados hasta 2003, abordada desde una perspectiva demetaevaluación, dicho grupo concluyó que las evaluaciones habían estado centradas en losindicadores educativos de las escuelas compensadas (repetición, deserción, promoción ycobertura), sin considerar que los efectos de las acciones compensatorias no siempre se evi-dencian en tales indicadores,pues sus repercusiones son más amplias y trascienden al ámbitosocial,político,económico y cultural de las comunidades.Eventualmente se había consideradoel aprovechamiento o logro en los aprendizajes. Otro de los hallazgos consistió en descubrirque la mayoría de las evaluaciones habían sido de carácter cuantitativo.Asimismo, se detectaron aspectos y dimensiones poco explorados y se planeó la realizaciónde algunos estudios para subsanar los vacíos correspondientes. En esta etapa se contó con lacolaboración de equipos externos de diferentes instituciones,nacionales e internacionales,queparticiparon en los análisis y realizaron evaluaciones específicas. Con ello se buscó tener unaperspectiva más amplia, que permitiera analizar a los programas compensatorios con mayordistancia y objetividad,para lograr aportaciones realmente críticas.Al respecto,la coordinacióndel Conafe siempre alentó la reflexión con el propósito de obtener un conocimiento más preci-so y certero de los fenómenos en discusión.También se consideró necesario revisar propuestasy experiencias similares en otros países para comparar hallazgos,errores y aciertos en el diseñoe implementación de las políticas sobre equidad educativa. Los informes de evaluación quepresentaron estas instituciones fueron revisados cuidadosamente y discutidos hasta contarcon las versiones que se publican ahora. Cabe aclarar que no se publican todos los estudiosrealizados,sino sólo los que la coordinación del Conafe consideró más relevantes.La presente serie,producto de ese esfuerzo interinstitucional,tiene el propósito de difundir losresultados de las evaluaciones de los programas compensatorios del Conafe y así contribuir ala discusión informada sobre los programas públicos en ámbitos académicos y en espacios dedecisión de políticas públicas, entre operadores de programas educativos y sociales, educa-dores y especialistas, tanto nacionales como internacionales, y entre el público interesado. Laincorporación de estos trabajos al circuito de las discusiones y la investigación sobre educaciónrepresenta un aporte indiscutible,debido a su diversidad de enfoques y metodologías y a queexiste por lo general escasa divulgación de este tipo de estudios.La serie consta de nueve volúmenes, la mayoría derivados de los informes de evaluacionesrealizadas en los tres años recientes sobre las acciones de política de equidad educativa. Ladiversidad de evaluaciones y análisis que se presentan responde a la necesidad de obtener in-formación que permita valorar los objetivos,el diseño,la operación,la implementación y los re-sultados de las acciones compensatorias en educación y al interés por conocer de qué maneralas estrategias orientadas a enfrentar el rezago están impactando en la comunidad educativa.En conjunto, ofrecen un panorama sobre la forma en que se aplica un programa nacional deestas características en los lugares más distantes y de difícil acceso del país,en un contexto dedescentralización educativa,y en muchos de los casos permiten reconocer la distancia entre losresultados esperados y los concretamente alcanzados.
  • 9. 15El orden de los volúmenes considera, en primer lugar, la presentación de temas generales,como el panorama de lo evaluado en una década de programas compensatorios, el análisissobre la focalización de los mismos,las características de los contextos sociales de las escuelasprimarias en México. En segundo lugar se incorporan perspectivas que intentan discriminarimpactos específicos como la valoración de las acciones compensatorias del Conafe desde lacomunidad educativa,la inserción de las computadoras otorgadas por el Conafe a escuelas te-lesecundarias,los efectos del impulso a la participación de los padres de familia en la escuela ylas prácticas escolares en escuelas multigrado.Por último,se contempla una reflexión acerca delos desafíos que implica tomar la evaluación como instrumento que retroalimente a la políticaeducativa.Con el título Análisis de la focalización en los programas compensatorios se presentan los resul-tados de la investigación llevada a cabo por el Instituto Internacional de Planeamiento de laEducación-UNESCO,en el marco del convenio de colaboración establecido con el Conafe con elobjeto de enriquecer la evaluación desde una perspectiva externa y regional.A partir del primer programa compensatorio, puesto en marcha en cuatro estados en 1991,se incorporaron de manera gradual el resto de los estados, excluyendo al Distrito Federal, yse fueron generando nuevos apoyos, es decir, hubo una creciente expansión y diversificaciónque transformó la política de equidad educativa sumamente focalizada dirigida a los estadoscon mayor rezago en una con tendencia a generalizar los apoyos.Una de las consecuencias deeste cambio fue que se desvanecieron los objetivos de la focalización y llegaron a presentarsesituaciones en las que había escuelas incluidas en el universo de atención que no debían sercompensadas y, viceversa, centros escolares que deberían recibir apoyos quedaban excluidosde la focalización.Es por ello que surgió la necesidad de conocer la lógica de los procedimien-tos de focalización y cómo están operando en la práctica.En este volumen se realiza una profunda reflexión sobre las políticas sociales y educativasfocalizadas que se han venido desplegando a partir de los años noventa en Latinoamérica,considerando la experiencia de programas compensatorios desarrollados en la región perocentrando la mirada en México,en los procedimientos de focalización empleados por el Conafepara seleccionar las escuelas a ser apoyadas con acciones compensatorias.El trabajo desarrolla un conjunto de aspectos sustantivos a revisar de los programas para avan-zar en la redefinición de las estrategias de focalización.Entre los puntos a discutir se cuestionala coherencia entre objetivos y universo focalizado, la flexibilidad de la focalización ante loscambios del panorama social mexicano, y la pertinencia de apoyar de la misma manera a ladiversidad de situaciones que se presentan en dicho universo.Es particularmente relevante la descripción que se brinda sobre los procedimientos de focali-zación, las fórmulas para identificar beneficiarios, los instrumentos y sistemas de informaciónimplementados,la participación de los actores en los diferentes niveles de implementación delos programas y las articulaciones entre las distintas instancias institucionales en la definiciónde las poblaciones objeto de los programas compensatorios.Asimismo,el estudio plantea una serie de desafíos para brindar una educación de calidad paratodos y propone recomendaciones para construir una agenda de trabajo que ayude a la rede-finición de las estrategias de focalización.prefacio
  • 10. 16ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn el mes de diciembre de 2004 se firmó un acuerdo entre la sede en México de la Organizaciónde Estados Iberoamericanos y el IIPE-UNESCO Buenos Aires.En dicho acuerdo IIPE-UNESCO se com-prometió a realizar un estudio diagnóstico sobre las estrategias de focalización de las políticasy programas compensatorios de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe, el cualdebía contener un análisis de las justificaciones teóricas y filosóficas implícitas o explícitas quehan sustentado las políticas, así como de las metodologías y técnicas utilizadas para definir alos beneficiarios de las mismas.El estudio debía contemplar además un análisis de las dificultades y de las adaptaciones másfrecuentes realizadas en el momento de la aplicación de los programas en el nivel de los esta-dos,y un balance de ventajas y desventajas de las metodologías empleadas en términos de sueficacia para alcanzar a las poblaciones y territorios más desfavorecidos.El texto del acuerdo indica que,como resultado de esta investigación,debería proponerse unaagenda de aspectos a considerar para la propuesta de estrategias de definición de beneficia-rios de políticas educativas orientadas a ofrecer más y mejor educación para quienes más lonecesitan y de este modo reducir disparidades en términos de cobertura,eficiencia y logros enel campo de la educación básica mexicana.A partir de los lineamientos generales establecidos en ese acuerdo,se elaboró un proyecto detrabajo, orientado a contextualizar las políticas compensatorias del CONAFE en el marco de laexperiencia latinoamericana en materia de políticas compensatorias, a producir un diagnós-tico de las principales estrategias de focalización implementadas por la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe durante los recientes diez años a través de una sistematización delos marcos filosóficos conceptuales y de los dispositivos operativos utilizados,y a proponer unaagenda con los principales desafíos en la focalización de las políticas educativas de equidad,ala luz de los aprendizajes acumulados mediante de la implementación de políticas compensa-torias durante la década más reciente.Para ello,se definieron Los siguientes objetivos objetivos específicos.1. Sistematizar los principios teórico/filosóficos que orientaron los programas compensato-rios del CONAFE durante la última década.2. Identificar analogías y diferencias entre los programas compensatorios del CONAFE y otrosprogramas similares implementados en otros países de América Latina.3. Analizar la evolución de los criterios operativos de focalización de los principales com-ponentes de los programas compensatorios del CONAFE, describir los procedimientos em-pleados, las “fórmulas” operativas de identificación de beneficiarios y los instrumentos ysistemas de información implementados.4. Analizar la participación de los actores en los diferentes niveles de implementaciónde los programas compensatorios (nivel central, estatal, local, institucional, comunitario,etcétera).5. Analizar la división del trabajo y las articulaciones entre las diferentes instancias institu-cionales (Conafe), Secretaría de Educación Pública, secretarías estatales de educación,INTROdUCCIÓN
  • 11. 17delegaciones estatales del Conafe, instituciones comunitarias,municipios,etc.) en cuantoa la definición de las poblaciones objeto de los programas compensatorios.6.Proponer recomendaciones respecto de los principales desafíos a resolver para perfeccio-nar los sistemas de focalización en el contexto del diseño de programas más eficaces yeficientes para reducir disparidades educativas en México.En el presente informe se dan a conocer los resultados del estudio diagnóstico sobre lasestrategias de focalización de los programas compensatorios del Conafe. El documento estáorganizado en dos partes.En la primera de ellas se presentan elementos que definen y explici-tan el lugar desde el cual se analizaron las estrategias de focalización del Conafe:el estudio serealiza teniendo presente el debate actual sobre las políticas sociales y educativas focalizadas,considerando la experiencia que brinda la observación de otros programas compensatoriosdesarrollados en América Latina, y teniendo en cuenta las particularidades de la dinámica so-cial mexicana. Es por ello que en el primer capítulo se presenta una revisión del debate sobrelas políticas focalizadas en la región,con énfasis en aquellas llevadas a cabo en el campo de laspolíticas educativas. En el segundo capítulo se sintetizan algunos aprendizajes de la revisióndel diseño y de las estrategias de focalización de tres programas relevantes en la región:el PlanSocial Educativo (Argentina),el Bolsa Escola (Brasil) y el P-900 (Chile).En el tercero se presentanlos resultados de una revisión bibliográfica y de un análisis de datos orientados a dar cuenta dela dinámica social de México en los diez años más recientes.En la segunda parte del documento se presentan los principales hallazgos del estudio a travésde diez ejes de análisis para la discusión de las estrategias de focalización del CONAFE.Cada unode estos ejes, identificados como relevantes durante el trabajo de investigación, opera comopuerta de entrada a un análisis en profundidad de las estrategias de focalización, y al mismotiempo propone discusiones necesarias para avanzar hacia criterios y formas de selección debeneficiarios más adecuadas a los desafíos que representa hoy una educación de calidad paratodos.El informe terminar con unas breves conclusiones,en las que se propone una serie de recomen-daciones orientadas a construir una agenda de trabajo para la redefinición de las estrategias defocalización de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe.Cabe finalizar con dos aclaraciones respecto de los alcances de este trabajo. En primer lugar,explícitamente se decidió no encarar este estudio como una evaluación del impacto de losprogramas compensatorios del Conafe, sino colocar en el centro de atención al exámen delas estrategias de focalización a partir de un análisis de los procedimientos implementados.Poder hacer alguna reflexión o recomendaciones basadas en el impacto de las acciones de-sarrolladas requeriría de otro modo de aproximación al programa ajeno al elegido,en funciónde los objetivos propuestos.En segundo lugar,cada uno de los temas desarrollados podría serprofundizado a partir de la información disponible y de los aportes hechos por las personasentrevistadas.Haber encarado el estudio priorizando la apertura de los temas tratados y la di-versidad de entradas por sobre cierta profundización de los mismos fue una decisión tomadaen el momento de diseñar un trabajo que debería proveer insumos para la toma de decisio-nesen un plazo de seis meses.
  • 12. 18ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS
  • 13. Parte 1: Notas preliminares para el análisisde los programas compensatorios del Conafe
  • 14. 20ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS1. SENTIdOS Y pROBLEMaS dE La FOCaLIZaCIÓNLa organización y la gestión de un sistema de enseñanza es un asunto difícil, al menos,por dos razones.Las características de un sistema educativo están en interacción. La modificación de unparámetro puede afectar el equilibrio del conjunto,ya sea provocando una dinámica cuyosefectos positivos sobrepasen las esperanzas puestas,ya sea engendrando efectos perversosen otros elementos del sistema.Todo sistema educativo es el producto de la historia de una sociedad. Sus característicasresultan de una lenta decantación durante la que se solucionan las presiones de grupos conintereses divergentes.Esto explica por qué resulta delicado pretender que una medida que se demuestra acertadaaplicada en un país produzca los mismos efectos en otro país.La Lucha contra el fracaso escolar: un desafío para la construcción europea. 1994.http://www.eurydice.org/Documents/combat/es/FrameSet.htm.Es imposible tomar como objeto de análisis los procesos de focalización (definición institucio-nal de los beneficiarios de programas educativos) que caracterizan a los programas compen-satorios desarrollados en América Latina desde principios de la década de los años noventasin una mirada más amplia que analice sus relaciones con los estilos de política social y conlos modelos de desarrollo predominantes que se llevaron adelante en ese periodo. Las dosúltimas décadas del siglo pasado fueron ricas en transformaciones profundas de casi todas lasdimensiones de las sociedades contemporáneas.Los programas compensatorios en educación forman parte de un estilo de política socialque en cierto modo rompe con el modelo predominante desde la posguerra. El modelode desarrollo dominante hasta mediados de los años setenta (de sustitución de importacio-nes y desarrollo endógeno) fue sustituido progresivamente por otro cuyos ejes centrales sonla desregulación, la expansión de la lógica de mercado y la apertura económica al mercadomundial.Mientras que el capitalismo de posguerra fue acompañado de una política social quetenía su fuente de inspiración en el modelo del welfare state (universalismo,gratuidad,ciuda-danía,etc.),las políticas sociales del capitalismo actual hablan el lenguaje de la subsidiariedaddel Estado,focalización,la eficiencia,la lucha contra la pobreza,etcétera.En este contexto era inevitable que los sistemas educativos se vieran obligados a cuestionartanto sus sentidos y objetivos sociales como su propia estructura y funcionamiento. El nue-vo contexto obligó a replantear tres problemas: el de la gobernabilidad, el de la calidad y elde la equidad.PaRTE I: NOTaS pRELIMINaRES paRa EL aNÁLISIS dE LOS pROGRaMaSCOMpENSaTORIOS dEL CONAFE
  • 15. 21NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE ILa expansión del sistema,el crecimiento de su complejidad y el desarrollo (desigual) de las ca-pacidades e iniciativas subestatales (provincias,regiones,municipios e instituciones) alentaronprocesosdedesconcentraciónydescentralizacióndelagestiónylapolíticaeducativa,asicomobúsqueda de nuevos dispositivos de gobierno.La expansión y masificación de la escolarización(desigual pero permanente en los tres niveles de los sistemas educativos) contribuyeron a po-ner en la agenda el tema de la calidad,es decir,de la cantidad y relevancia de los conocimientosefectivamente desarrollados por los alumnos portadores de certificados y títulos escolares.Porun lado, la escolarización masiva es un proceso extremadamente desigual, tanto en términosde resultados como de los recursos que ofrece el sistema educativo a los distintos grupos so-ciales. Por el otro, como producto de las grandes transformaciones económicas y sociales delas dos décadas recientes,también es desigual la distribución de los recursos de que disponenlas familias para sostener la escolarización de los niños y adolescentes. Recursos escolares yrecursos sociales desiguales contribuyen a alimentar lo que en México se denomina “rezagoeducativo”. De allí la necesidad de imaginar y desarrollar políticas que tiendan a neutralizar lafuerza de estas desigualdades introduciendo mecanismos correctivos en diversos planos delproceso escolar (acceso,permanencia,rendimiento,aprendizajes,entre otros).Todo parecía indicar que los tradicionales mecanismos de política educativa (regulaciones ymodelos de asignación de recursos) no constituían una respuesta adecuada para luchar contralas viejas y nuevas formas de la desigualdad escolar.Éste es el contexto en el que comienzan aaconsejarseintervencionespúblicasespecíficamenteorientadasafortalecercapacidadestantoen diversos aspectos de la oferta educativa como de la propia demanda social por educación.El resultado es una nueva configuración del campo de las políticas educativas. Éste aparececomo un mix de intervenciones tradicionales de tipo universalista (que siguen acaparando elgrueso de los recursos destinados a la educación), que tiene como destinatarios a toda la po-blación escolarizada,e intervenciones específicas,los programas compensatorios,que buscanbeneficiar a determinados grupos sociales definidos como en situación de pobreza, exclusiónsocial,vulnerabilidad y de rezago educativo.Es en este marco más amplio de problemas donde es posible encontrar una racionalidad y unsentido a la discusión sobre las políticas compensatorias y las técnicas de focalización que uti-lizan.Para entender el sentido de estas nuevas intervenciones es preciso analizar los procesosque se desarrollan en el campo de la política educativa de cada sociedad nacional.Allí partici-pan actores interesados en definir reglas y orientar recursos hacia determinados sectores so-ciales.De más está decir que en esta construcción de las políticas y programas compensatoriosno se juegan únicamente intereses y puntos de vista técnicos, sino también políticos. La defi-nición misma del problema (“el rezago educativo”) y de las estrategias más adecuadas para re-solverlo es en primer lugar objeto de voluntad y decisión política.Es en esta instancia donde sedefinen los recursos que se van a invertir,las modalidades de la intervención y los beneficiariosde las mismas. En la definición de estas cuestiones intervienen funcionarios políticos, agentesadministrativos,cuerpos técnicos,sindicatos y organismos financieros internacionales,actoresdotados de intereses,perspectivas,recursos y capacidades desiguales.Las relaciones de fuerzay las alianzas que se establecen entre ellos son elementos dinámicos que se transforman a lolargo del tiempo y terminan por configurar las políticas y programas compensatorios como unproceso de construcción permanente.
  • 16. 22ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn este capítulo se discute en primer lugar el contexto económico social en el que se desarro-llan las políticas sociales específicamente orientadas al“combate de la pobreza”.En un segundomomento se discute la racionalidad de las políticas de discriminación positiva y/o “compen-satorias” en educación. Por último se sintetizan las principales dimensiones implicadas en lasestrategias de identificación de beneficiarios de programas compensatorios, sus ventajas ydesventajas relativas,sus costos y consecuencias no intencionales y sus formas de articulacióncon las políticas educativas de tipo universalista.Pobreza y desigualdad: más allá de las estrategiasde crecimiento EconómicoCrecimiento económico y pobrezaEnlamitaddelaprimeradécadadelsigloXXIsehaconvertidoenunlugarcomúnafirmarqueelcrecimientoeconómiconobastaparareducirlapobreza;mejordicho,esinsuficientecomoestra-tegiaparaerradicarlapobreza.Porsupuestoquecasinadiediscutequeelcrecimientoeconómicoesunfactornecesario.Dehecho,secalculaque“unaumentodel1%delconsumoanualporhabi-tantesetraduceenunadisminucióndelapobrezadel1.5al4%”.Perotambiénserequierenpolíti-casdedistribucióndelingreso,yaqueelritmodereduccióndelapobrezaseríademasiadolentosi únicamente se basara en un crecimiento económico sostenido.Según algunas estimaciones,a tasas de 3% de crecimiento anual por habitante, se tardaría casi 50 años o más de un siglo-según el país- en eliminar totalmente la pobreza, medida por la proporción de personas queviven con menos de dos dólares de los Estados Unidos al día.El lapso sería mayor si se utilizaranlos umbrales de pobreza específicos de cada país, si la tasa de crecimiento económico fuerainferior o si empeorara la distribución del ingreso,(Lustig,1998,p.3).Por otro lado, es preciso constatar que,“por razones que no se comprenden bien”(algunas delas cuales se desarrollan en E. Klein y V. Tokman, 2000), el crecimiento económico registradoúltimamente en varios países se ha dado junto con tasas elevadas de desempleo,y ha aumen-tado la diferencia de salarios entre la mano de obra calificada y la no calificada.Por tanto,es elmodelo o estilo de crecimiento el que no facilita la reducción de la pobreza. Si esto es así, nobastaría con la ejecución de programas específicos de lucha contra la pobreza,tipo programascompensatorios o fondos sociales,sino que habría que plantearse,como lo hace el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo un modelo de crecimiento cuyas características intrínse-cas lleven a la integración y la superación de la pobreza.Haymuchosfenómenosoconsecuenciasdelaglobalizaciónylaliberalizaciónquenocoincidencon las expectativas que se derivan de la teoría.Así,Lustig (1998,p.5) reconoce que“el hecho deque la demanda de mano de obra en la región tienda a favorecer a los trabajadores calificadoses un enigma”, ya que“según la teoría económica, la liberalización del comercio debía habersetraducido en un incremento de la demanda de bienes que se producen con mano de obra nocalificada”.Sin embargo,de las varias explicaciones propuestas,la más plausible y las más citadapor los especialistas es la que consiste en afirmar que la globalización, la desregulación finan-ciera y la reactivación de las corrientes de capital abarataron el precio de los bienes de capital.Cómo éstos se“activan”con mano de obra calificada,ésta es la que resultó más demandada.Son organizaciones de Naciones Unidas como la Comisión Económica para América Latina(CEPAL), la Oraganización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura(UNESCO) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) las que expresan repetida-mente voces disonantes con el emergente consenso de Washington sobre los costos sociales
  • 17. 23NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Idel ajuste y sobre la importancia de atender a la pobreza.La CEPAL trae en repetidas ocasionesel tema del aumento de la pobreza durante la década de los ochenta y en colaboración conUNESCO publica el libro Educación y conocimiento,en el que propone que la educación es nece-saria para la transformación productiva de la región y para el aumento de la equidad. Es muyimportante que la CEPAL se haya atrevido a señalar la necesidad de preservar la ciudadanía,junto con la competitividad,a comienzos de la década y que haya destacado la importancia dela equidad en la provisión educativa con el fin de preservar la ciudadanía democrática. No esde extrañar,sin embargo,que en el marco del modelo neoliberal esta propuesta de preservar laequidad como objetivo estratégico,junto con la competitividad económica,no se traduzca enproposiciones operativas concretas.El énfasis de las políticas para implementar esta estrategiase mantiene en la búsqueda por mejorar la eficiencia y la competitividad,y con excepción de laproposición de aspirar a la universalización de los códigos de la modernidad, las siete estrate-gias de este documento se centran en superar el aislamiento de los sistemas educativos de lasociedad y de la economía,establecer sistemas de evaluación de resultados,mejorar la calidady la eficiencia,modernizar la gestión.Ante estas limitaciones del modelo de crecimiento y ante las tendencias observadas en elmercado de trabajo y en el patrón de distribución de la riqueza, se imponen políticas especí-ficas para reducir la pobreza. Entre ellas los especialistas ponen en un plano prioritario el me-joramiento del“capital humano y el aumento de la especialización”(Lustig, 1998). Esto podríahacerse de dos maneras: reducir el crecimiento demográfico, sobre todo de los grupos máspobres de la sociedad y aumentar la especialización de la mano de obra, en especial la de losque se van a incorporar al mercado de trabajo (educación de las nuevas generaciones).El capital humano (educación), capítulo fundamental de la estrategiade lucha contra la pobrezaLas políticas sociales influyen en la disminución de la pobreza y el mejoramiento de las condi-ciones de vida de la población mediante la inversión en capital humano (educación y salud).Como el conocimiento se ha convertido en un factor de producción, ya no es necesario usarúnicamente argumentos éticos o filantrópicos para justificar la inversión en educación. En laproducción moderna, la competitividad y el crecimiento económico dependen del capitalhumano disponible en una sociedad determinada. Por tanto, se puede “concebir la competi-tividad y la equidad como objetivos que pueden perseguirse simultáneamente y retroalimen-tarse”(Franco y Sáinz,2001,p.63).Pero la distribución de este capital es un proceso extremada-mente complejo, pues se trata de un bien que, en cierta medida“se hereda”, ya que los logroseducativos (tanto en años de escolaridad, como de calidad de los aprendizajes efectivamenteincorporados) dependen de ciertas características de los hogares de origen de los alumnos,tales como el nivel socioeconómico,el nivel educativo de los padres,la estructura de la familiay otras condiciones de vida de los hogares.Por otra parte, es preciso tener en cuenta que la educación es un bien relacional cuyo valorsocial (en el mercado de trabajo, por ejemplo) se devalúa a medida que se generaliza. Por esose necesitan más años de escolaridad y títulos cada vez más elevados para ocupar las mismasposiciones sociales.Hoy en América Latina sólo un tercio de los jóvenes alcanza el nivel mínimode escolaridad formal de 12 años requerido para evitar la pobreza a lo largo del ciclo de vida(CEPAL,1999).
  • 18. 24ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPero es generalizada la opinión de que no basta con políticas educativas adecuadas para su-perar la falta de equidad en la distribución del capital cultural. Cabe tener presente un datofundamental: el conocimiento no es un bien que se distribuye como el dinero o los recursosmateriales, tales como el agua potable, la vivienda o las computadoras. El conocimiento se in-corpora en las personas a través del proceso de aprendizaje. Por tanto, no es un bien que “secompra hecho”,sino que se coproduce,es decir,en su desarrollo es tan importante“lo que pone”el aprendiz y su familia,como la contribución de los factores de la oferta educativa.La políticaeducativa tradicional sólo puede intervenir sobre estos últimos.Pero esto no es suficiente paragarantizar el aprendizaje. Por tanto,“hay que considerar los factores extraescolares del rendi-miento educativo,y compensar las diferencias ligadas al hogar de origen de los alumnos,comoúnica manera de evitar que el sistema educativo funcione como mecanismo de reproducciónde diferencias preexistentes”(Franco y Sáinz,2001,p.64).Pero también hay que“compensar”la distribución de los bienes y servicios que conforman laoferta.Los programas compensatorios en educación surgen con un doble propósito compen-satorio:por el lado de la demanda y por el lado de la oferta.Por su parte,se afirma que el gasto social es una herramienta poderosa para corregir desigual-dades en la distribución de la riqueza. En especial se señalan los efectos positivos de la inver-sión en capital humano, particularmente en educación. Ésta permite intervenir sobre uno delos principales determinantes de la distribución del ingreso. En efecto, existen evidencias que“muestran que una mayor asignación de recursos a la educación,que permita mejorar la distri-bución del capital humano en la sociedad puede tener efectos sobre la distribución del ingresomuy superiores a los que se han estimado en los estudios de incidencia distributiva de cortoplazo.“Sin embargo, el mismo autor se encarga de moderar la creencia en las potencialidadesde la educación para achicar diferencias sociales cuando recuerda que“hay también pruebasde que un gran esfuerzo en materia de educación tenderá a traducirse en rentabilidades decre-cientes en la inversión en ella,por lo cual sus consecuencias redistributivas (aunque no aquellassobre el crecimiento) pueden estar algo sobreestimadas”(Ocampo,1998,p.5).Más allá del desarrollo del capital humanoLejos de la primera visión simplista de la pobreza como un problema que se resuelve en formaautomática a través de los efectos mediatos e inmediatos del crecimiento económico, no sólose reconoce la necesidad de programas integrales de intervención social, sino que incluso seplantea la necesidad de recurrir a otras políticas estructurales igualmente relevantes para re-ducir la pobreza.En este contexto y más allá de las necesarias políticas de desarrollo del capitalhumano,en el ámbito de diversas organizaciones internacionales también se proponen estra-tegias tales como:1.Una mejora en la distribución de los activos (por ejemplo,programas de reforma agraria);2. La mejora en los accesos de los pobres al mercado (corrigiendo las fallas del mercdo decrédito,reduciendo prácticas discriminatorias,aumentando la capacidad de los pobres dedar sus bienes en garantía,garantizando condiciones mínimas de seguridad para facilitarlos desplazamientos,etcétera);3.Mejoras en la calidad de vida de los pobres (en especial mediante el mejoramiento de losbarrios en las zonas urbanas y las inversiones en servicios,saneamiento,etc.,medidas queademás valorizarían los activos de los pobres);
  • 19. 25NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE I4. Transferencias directas a los pobres. De hecho se calcula que bastaría transferir de 0.5 a2% del Producto Interno Bruto (PIB) a las personas que viven en pobreza extrema paraeliminarla.Si los recursos se distribuyen mediante becas podrían también contribuir a unamejora del capital humano.5.La creación de mecanismos específicos para que los pobres puedan hacer frente a las crisis(sistémicas o idiosincrásicas como enfermedades, discapacidades, desocupación, etc.).Aquí los programas de trabajo comunitario podrían ser la solución,entre otras.6.Protección social para los que no están en condiciones de trabajar por razones de enferme-dad crónica,edad avanzada,incapacidad,etc.(Lustig,1998).Por otra parte,hay ciertas cosas que tienen que hacer las naciones más desarrolladas para con-tribuir a reducir la pobreza en los países en vías de desarrollo.Así,se menciona la necesidad deproporcionar capital a los países que carecen de él en la forma de donaciones y préstamos alargo plazo en condiciones concesionarias, la reducción de la deuda oficial, la apertura de losmercados a los productos agrícolas y el impulso a las exportaciones de los países más débiles,la transferencia de derechos de propiedad intelectual en condiciones no onerosas para facilitarel acceso a las tecnologías modernas.Por último,las instituciones multilaterales podrían coope-rar con el diseño de políticas racionales y,“mediante sus programas de créditos y el diálogopolítico, influir sobre las políticas y la distribución de los recursos de los países en favor de lospobres”(Lustig,1998,p.8).Como todas las evidencias indican que no basta el crecimiento para eliminar la pobreza y corre-gir las desigualdades en la distribución,se insiste en“la necesidad de poner especial atención alas políticas económicas y sociales que tienen directa incidencia en aspectos de carácter distri-butivo,especialmente en aquellas áreas donde la sensibilidad por la desigualdad se manifiestacon mayor fuerza”(Manzi y Catalan,cit.en Franco y Sáinz,2001,p.61).La desconfianza en las virtudes mágicas del crecimiento económico y sus teorías del“derrame”da lugar a un cambio de perspectiva radical.No sólo la igualdad y la integración social no sonun resultado automático del crecimiento, ni se afirma que se requieren políticas activas, sinoque se llega a afirmar que“incluso para crecer es preferible una mayor igualdad”en la distribu-ción del ingreso (Franco y Sáinz,2001,p.61).De este modo,cierto grado de igualdad no es unaconsecuencia del crecimiento,sino que se convierte en una condición necesaria de éste.El combate a la pobreza: la vuelta a los factores estructuralesEn el ámbito del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el InternationalPoverty Center está animando un debate que pone el tema de la pobreza en el corazón de laspolíticas económicas y los modelos de crecimiento.El debate consiste en definir un modelo dedesarrollo económico que no sólo garantiza crecimiento del producto,sino también una reduc-ción de la pobreza.A su vez, Siddiq Osmani, de la universidad de Ulster del Reino Unido, inter-viene en la polémica entre Martin Ravaillon y Nanak Kakwani diciendo que no basta celebrarcualquier crecimiento que reduce la pobreza, sino que es preciso demandar algo más.En estesentido concuerda con Kakwani cuando afirma que un proceso de crecimiento es favorable alos pobres“únicamente cuando los beneficios de los pobres son proporcionalmente mayoresque los beneficios de los ricos”(Osmani,2005,p.2).Todos estos debates acerca de la naturaleza del modelo de desarrollo y sobre las condicionesque debe reunir el proceso de crecimiento económico para beneficiar proporcionalmente mása los pobres que a los ricos vienen después de un periodo de experiencia, en varios países de
  • 20. 26ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSAmérica Latina,en que el crecimiento del PIB no estuvo acompañado por una disminución de laproporción de pobres y excluidos,sino por un aumento del desempleo y la exclusión social.Enotras palabras,los hechos y sus dolorosas consecuencias vinieron a desmentir dos versiones fal-sas de la relación entre crecimiento económico y bienestar social.Una es la teoría de las etapaso secuencias:lo primero y prioritario es lograr el crecimiento económico;luego,en un segundomomento, hay que ocuparse del problema de la distribución de la riqueza. Otra decía que elcrecimiento de la economía automáticamente beneficia al conjunto de la población,ya que lariqueza se distribuye“por derrame”y no como resultado de políticas e instituciones específicas.Las dramáticas cifras de pobreza en América Latina a principios de este nuevo siglo vinieron adesmentir este supuesto. Por eso toda estrategia integral de combate a la pobreza excede elcampo específico y sectorial de las políticas sociales.La preocupación por la integración socialdebe estar presente en el corazón mismo de las políticas económicas,lo cual requiere criticar lavieja distinción entre“lo económico”y“lo social”.Pero, además de la definición e implementación de un modelo de crecimiento “pro-poor”, espreciso pensar en políticas sociales,es decir,intervenciones e instituciones públicas específica-mente orientadas al logro de la integración social.Es aquí donde es preciso tomar posición res-pecto de cuestiones estratégicas tales como el modelo mismo que estructura estas políticas.Debería ser obvio que no basta con incrementar el gasto social (en América Latina elgastosocialaumentó38%entre1990-1991y1996-1997,duplicandoelproductoporhabitante),sin embargo, se insiste en que“gastar mucho no significa necesariamente gastar bien, siendouna de las tareas pendientes el incrementar la eficiencia, la eficacia y el impacto” (Franco ySáinz, 2001, p. 59). Es aquí donde se introducen las propuestas de reforma de las políticassociales. Éstas generalmente se reducen a proponer la descentralización, la focalización y laparticipación.Para que no queden dudas de lo que se trata,los autores mencionados agregan algunas defini-ciones en una nota a pie de página.Allí recuerdan quela eficiencia mide la relación que existe entre costos y productos (bienes y servicios) entre-gados por el proyecto. El objetivo del análisis de eficiencia es encontrar la alternativa queminimiza los costos por unidad de producto.La eficacia da cuenta del grado en que se hanalcanzado las metas de producción del proyecto, en un periodo de tiempo, con indepen-dencia de los costos en que se haya incurrido.El impacto expresa la magnitud del beneficiorecibido por la población objetivo, según los fines del proyecto: por ejemplo, el porcentajede reducción de la desnutrición de grado 1 y 2 en el grupo meta,que se alcanzó por un pro-yecto orientado a ese fin (Franco y Cohen,1992,cit.en Franco y Sáinz,2001,p.59).Los avatares de las políticas educativas durante las dos décadas recientes responden a estecambio de paradigma. Es importante tener en mente estas grandes transformaciones en lasociedad y en sus principales dimensiones para comprender mejor el sentido de las políticaspúblicas en general y educativas en particular,con el fin de hacer frente a problemas estructu-rales tales como los que se derivan de las complejas relaciones que mantienen los procesos yproductos educativos con el resto de las dimensiones del desarrollo social.Políticas sociales compensatoriasPara eliminar la pobreza no sólo basta el crecimiento,sino que se requieren políticas en el senti-do más fuerte de intervenciones específicamente orientadas hacia un objetivo.Es más, cuandose mencionan estas políticas muchas veces se recurre a la metáfora de la “lucha” (contra la
  • 21. 27NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ipobreza). En este contexto cobra importancia la propuesta de montar “redes de protecciónsocial”. Éstas serían “conjuntos de intervenciones compensatorias que incrementan el ingreso yotros activos mediante transferencias focalizadas, y que están diseñadas específicamente parasostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en periodos de transicióneconómica” (Graham, 1994,cit.en Franco y Sáinz,2001,p.64).Pero las políticas compensatorias no sólo son recomendables para luchar contra la pobreza.También tienen efectos políticos en la medida en que pueden utilizarse para garantizar unabase de legitimidad a las reformas económicas generalmente calificadas como “neoliberales”que se implementaron en América Latina durante la década de los años ochenta y noventa.Un poderoso argumento en favor de la concentración de los recursos en los sectores más po-bres de la población consiste en criticar la distribución del gasto social en América Latina. Enefecto, los datos indican que éste beneficia más a los sectores con más altos ingresos. En talsentido el gasto social sería regresivo. Esto no quita que, como proporción de los ingresos decada estrato social, la asignaciones del gasto social son mayores para los sectores más pobresde la población.Pero los componentes del gasto social tienen diferente impacto distributivo.“La focalizaciónhacia los más pobres (es decir, la proporción del gasto que se destina a los pobres en relacióncon la proporción de la población en estado de pobreza) es elevada cuando se trata de gas-tos en salud, educación primaria y, en menor medida, educación secundaria. Por el contrario,los gastos en seguridad social y en educación superior tienen una tendencia generalmenteregresiva”(Ocampo, 1998, p.5).De esta manera la focalización se convierte en el indicador delnivel de progresividad/regresividad del gasto social y no simplemente en una característica deciertos programas sociales.Gasto social en América Latina, equidad y focalizaciónDurante la década de los años ochenta el gasto social se contrajo notablemente.El gasto socialreal per cápita se redujo en 24%.Pero en 1995 superaba en 18% los niveles reales prevalecien-tes antes de la crisis.Sin embargo,el componente que más creció fue el gasto en previsión so-cial (que es el más regresivo).En cambio“en el caso de la educación,el gasto real per cápita parael conjunto de la región apenas había retomado en 1995 los montos de 1980 y se encontrabatodavía por debajo de dicho nivel en un conjunto amplio de países” (Ocampo, 1998, p. 6).Ensíntesis,“existeunmargenimportanteparaconjugarlaspolíticasdeliberalizacióneconómicacon una política social más activa [...] Esto exige reorientar el gasto público hacia el sector socialy focalizar este gasto para maximizar sus efectos distributivos favorables”(Ocampo,1998,p.7).Las políticas y reformas sociales de segunda generación se han orientado a resolver las“fallasdel Estado”en la provisión de servicios públicos.1Los capítulos centrales de estas reformas son:la introducción de la competencia en los sistemas de prestación (creación de cuasimercados),los cambios en el financiamiento estatal (de la oferta a la demanda), la descentralización, laautonomía de las instituciones prestadoras, la participación ciudadana en el control de losservicios,etcétera.1En el sentido de que las reformas de primera generación son aquéllas denominadas estructurales,vinculadas a lasprivatizaciones,apertura de la economía y achicamiento del Estado.
  • 22. 28ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLas nuevas políticas sociales tienden a establecer una nueva división del trabajo entre el Estadoy el mercado (junto con un nuevo papel asignado a la denominada “sociedad civil”). Por unlado,se considera que en las sociedades tan desiguales como las de América Latina el mercadotiende a orientar su oferta hacia los más privilegiados.Como esta tendencia no es“modificable”,sólo queda intervenir sobre el Estado para que oriente sus distribuciones hacia los más pobres.En otras palabras,el mercado es como es.Sólo se puede influir sobre las políticas públicas.Paraello, el Estado debe abandonar toda pretensión universalista y concentrarse exclusivamenteen“los pobres”. En teoría,según este paradigma toda la política social debería orientarse por elcriterio de la focalización.Límites y defectos de los sistemas universalistas en América LatinaPero los Estados latinoamericanos tuvieron una capacidad muy desigual de desplegar políticasy sistemas de prestación con vocación universalista. Es probable que la educación pública, almenos en países como México,Argentina,Chile y Uruguay,haya constituido el sistema con cri-terios de acceso más universalista.Esto explica que la inversión en educación primaria (el nivelhistóricamente obligatorio para todos) tenga un carácter progresivo.Pero aún en este caso,lossectores medios urbanos tuvieron la fuerza suficiente como para beneficiarse con las mejoresoportunidades educativas (en términos de tiempo de aprendizaje, calidad de la infraestruc-tura y equipamientos didácticos, calidad de los docentes, etc.). En cambio, las áreas rurales, enespecial las más alejadas de los centros urbanos y habitadas mayoritariamente por poblaciónoriginaria,han sido menos beneficiadas en términos de inversiones públicas en educación.Los graves problemas de equidad en el acceso, rendimiento y calidad que padece el sistemade educación básica obligó a desplegar intervenciones que se proponen achicar las diferenciasobservadas.Los programas compensatorios en educación constituyen un capítulo de las polí-ticas educativas y comienzan a desplegarse desde los inicios de la década de los noventa.Estosprogramas buscaron incorporar a los excluidos de la educación básica y mejorar las oportuni-dades de aprendizaje de los grupos sociales con mayores necesidades,en especial de las áreasrurales más abandonadas.De cualquier manera,no es fácil llegar con servicios a los sectores más pobres de la poblaciónpor varias razones.Una revisión somera de la teoría y la experiencia de la focalización permitiráhacerse una idea más detallada de los dilemas que se presentan y de las soluciones que seproponen.Las políticas focalizadas se fundamentan,en primer lugar,a partir de la crítica y la demostracióndel fracaso de las políticas tradicionales implementadas en América Latina.Las políticas tradicionales implementadas en América Latina han fracasado en el esfuerzode llegar a los pobres y sacarlos de esa condición. El ejemplo típico es la educación prima-ria. Cuando se analiza el desgranamiento de las cohortes se aprecia que, por un lado, esefenómeno alcanza gran importancia y, por otro, que son los niños procedentes de hogarespobres los que abandonan anticipadamente, contribuyendo así a repetir el círculo viciosode la pobreza. Ello sucede así aunque se les brinde educación gratuita, abierta e inclusoobligatoria (Franco,1991 p.185).Como aún en una política con vocación universalista como la educativa los más pobres llevansiempre la peor parte, es preciso definir mejor la población beneficiaria de los servicios. La fo-calización se convierte en“un criterio para el diseño de programas,que se caracteriza por iden-
  • 23. 29NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Itificar,con la mayor precisión posible en cada caso,al conjunto de los beneficiarios potenciales,con el objetivo de provocar un impacto per cápita elevado mediante transferencias monetariaso entrega de bienes o servicios”(Franco,1991,p.184).Se considera que las políticas sociales universalistas tienen dos características distintivas:1.Están disponibles para todos,ya que el único requisito de acceso a las transferencias es la condición de ciudadanía (los bienes o servicios están disponibles para todos);2.Son uniformes,es decir,a todos se les asigna lo mismo,sin discriminar por condición social o condición de necesidad.Pero los críticos consideran que este modelo de distribución tiene muchos defectos.Entre otrascosas se dice que las transferencias uniformes son excesivas en gastos por dos motivos:la fugade los no pobres y las recompensas de los pobres en exceso de sus necesidades.La condiciona-lidad de los beneficios o transferencias se impone como una manera de corregir estos dos“de-fectos”.En efecto,una mejor delimitación de la población beneficiaria permitiría incrementar laeficiencia y la eficacia del gasto social.Se dice que las políticas universalistas no son “neutrales”. En otras palabras,aunque a todos seles entregue el mismo servicio,el mismo bien o la misma suma de dinero,en la práctica puedenestar beneficiando de distinta manera a los individuos o grupos, puesto que éstos no tienenla misma posición en la estructura originaria de distribución de la riqueza. El ejemplo que secita con mayor frecuencia es el de la educación universitaria gratuita. Aunque todos recibenel mismo servicio, en realidad quienes efectivamente lo frecuentan son los grupos socialesmás favorecidos, por lo que la educación universitaria gratuita termina por tener un carácterregresivo, es decir, incrementa las desigualdades iniciales (Grosh, 1994). Éste es un poderosoargumento que se utiliza para justificar intervenciones focalizadas que instauran un principiode inclusión/exclusión en la ejecución de políticas públicas.Igualdad, justicia y compensación en educaciónIgualdad y justicia escolar¿Qué es una escuela justa?, se preguntan los sociólogos franceses François Dubet y MarieDuru-Bellat (2004).Para responder a esta interrogante hacen una revisión crítica del conceptode igualdad de oportunidades y de mérito.Estos dos principios parecieran estructurar toda laescuela moderna, sin embargo, es preciso volver una vez más sobre los supuestos que estándetrás de estos valores.La igualdad de oportunidades se tradujo en la búsqueda de una escuela igualitaria, es decir,de un sistema que ofreciera las mismas oportunidades de aprendizaje (el mismo programa,el mismo método, la misma infraestructura y tecnológica, los mismos recursos humanos, losmismos tiempos y secuencias de aprendizaje, etc.) para todos. Esto es lo que debía ser iguali-tario, no los resultados de aprendizaje, ya que dependen también del trabajo y el esfuerzo delos aprendices. Estos últimos factores se denominan “mérito”, que constituye un legitimadorde diferencias.Cuando se ofrece la misma educación para todos (las mismas oportunidades deaprendizaje para todos),los eventuales se deben al mérito.Es éste el que legitima las diferenciasen los aprendizajes y en todas las ventajas sociales que se le asocian.La escuela,cuando ofreceigualdad de oportunidades para todos puede producir diferencias legítimas.Tal era el modelo
  • 24. 30ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSideal que orientó las primeras intervenciones educativas del Estado capitalista en las primerasfases de su desarrollo. Es preciso tener en cuenta que bajo dicho paradigma, la escuela estámás allá de toda sospecha,ya que las desigualdades en las carreras escolares de los alumnos seimputan genéricamente al mérito. La escuela cumplía una función claramente selectiva: sólolos mejores tenían éxito y completaban la carrera escolar, es decir, completaban los niveles yobtenían los diplomas más valiosos.Críticas “internas”: la igualdad de la oferta no existeA este modelo ideal se le han formulado muchas críticas, fundamentalmente de dos tipos. Elprimer conjunto son críticas internas.Muchas evidencias muestran que existe una gran distan-cia entre la realidad y el modelo postulado.Pero las evidencias sobran para mostrar que el sis-tema escolar realmente existente no ofrece igualdad de oportunidades educativas para todosy que en la mayoría de los casos,la igualdad que se pregona es puramente formal (igualdad enla duración de los niveles,las secuencias,el valor jurídico de los títulos y diplomas que se distri-buyen, etc.). En los hechos se observan diferencias variables en cuanto a la cantidad y calidadde los insumos básicos de la oferta educativa (calidad de los programas,tiempo de aprendizaje,infraestructura y recursos pedagógicos,calidad de los docentes,etcétera).En América Latina las diferencias en la oferta educativa varían en función del hábitat urbanoo rural y en general son diferentes según las características étnicas y la posición social queocupan los grupos en la estructura social. Las escuelas indígenas, por ejemplo, están menosdotadas de recursos por lo general que las urbanas de clase media, para no compararlas conlas instituciones escolares frecuentadas por los hijos de las élites más privilegiadas de las zonasmetropolitanas.No se aprenden las mismas cosas (el inglés,por ejemplo) en todos los estable-cimientos escolares. La jornada escolar es por lo común más extensa en ciertas áreas urbanasy en establecimientos privados de clase media alta que en escuelas públicas populares. Lasevidencias en cuanto a las diferencias entre establecimientos son tales que en muchos casosincluso es difícil hablar de la existencia de un sistema escolar unificado en cada uno de lospaíses latinoamericanos.Críticas estructurales: el aprendizaje no depende sólo de la ofertaUn segundo conjunto de críticas al programa de la igualdad de oportunidades y a la ideologíadel mérito es más complejo y apunta a la estructura misma del modelo.En efecto,éste puedepresentarse como verosímil sólo a condición de que permanezcan ocultos otros factores queson fundamentales para producir el aprendizaje.Lo primero que hay que decir es que el modelo es demasiado simplista,ya que el aprendizajeno sólo depende de una buena escuela y del mérito (el esfuerzo y el trabajo de los alumnos).En realidad,el modelo tiende a desconocer el peso que tienen en el aprendizaje de los alumnoslos factores que anteceden y acompañan a la escolarización.Gran parte de la investigación enel campo de la sociología de la educación muestra que:a) La escuela produce desigualdades porque es igual (pedagógicamente hablando) y no seadapta a las particularidades culturales y sociales de sus alumnos;b) La escuela produce desigualdades porque las desigualdades sociales existentes impi-den que muchas familias dispongan de los recursos necesarios para sostener y acompañarla escolarización de sus hijos. La investigación sociológica demostró cuánto pesan las ca-racterísticas sociales y culturales de las familias para explicar los desiguales resultados deaprendizaje.
  • 25. 31NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IPor tanto,se imponen tres conclusiones:1. No se ofrece la misma calidad de la educación para todos. La educación que se ofrece alos más pobres y excluidos es más pobre,es decir,no es igual allí donde debiera serlo (porejemplo,en cuanto a los tiempos de aprendizaje,determinados contenidos culturales,laslenguas o valores culturales y sociales que se aprenden, la calidad de la infraestructura,los espacios y equipamientos didácticos, etc.). Pero no sólo son desiguales los recursos e“insumos”que el sistema asigna a los diferentes grupos sociales,sino que también es des-igual el“trato”que les dispensa.Existe mucho conocimiento acumulado acerca de esta im-portante cuestión que tiene que ver con las expectativas y tipificaciones de los docentesy los diferentes modos de interacción que mantienen con sus alumnos. Esta importantedimensión de la oferta escolar es tan desigual como la anterior.2.El sistema escolar produce desigualdades porque es homogéneo donde debiera ser dife-renciado.Cuando se impone un modelo pedagógico homogéneo que sólo es pertinentepara ciertas categorías sociales privilegiadas, aquellos que no reúnen los requisitos exigi-dos tienden al fracaso y la exclusión escolar.Cuando en un contexto de diversidad culturalse utilizan determinados recursos (por ejemplo,libros de texto) y se impone un mismo pa-trón de relaciones sociales se excluye a todos los grupos que no comparten determinadoscódigos culturales o patrones de comportamiento. Esta indiferencia por las diferenciasinevitablemente produce desigualdades.3. La noción de mérito, pese a la fuerza que tiene como “idea” fuertemente arraigada enel sentido común, en verdad esconde más de lo que explica.En primer lugar vale la penapreguntarse ¿qué es el mérito? El propio sentido común distingue dos aspectos. Unoeselméritoentendidocomo“talento”, “capacidad”oincluso“inteligencia”.Elotroeselmé-rito asumido como “voluntad”, “interés”, “motivación”, “trabajo” y “esfuerzo”. En verdad setrata de una distinción compleja y difícil de hacer,ya que es errado pensar que el talento esalgodado,“natural”,mientrasquelosegundocorrespondealavoluntadolibredecisióndelsujeto.Auncuandoeltalentoseconstruyeapartirdecondicionesbiológicas,esunacualidadque se desarrolla con la experiencia.Lo mismo puede decirse del“interés”o la“motivación”.Nadie nace con “intereses culturales determinados”. Éstos, como los “gustos” tienen muypoco de natural o innato.En todo caso no se trata de discutir los límites entre lo biológicoy lo social, ya que se trata de límites analíticos. De todos modos los condicionamientossociales e históricos son indiscutibles y sobre ellos puede intervenirse dadas ciertas con-diciones.Por eso es importante tenerlo en cuenta,lo que la ideología del talento normal-mente no hace.La disposición al trabajo y al esfuerzo también tienen una génesis social. Esto no les quitaninguna importancia como factores determinantes del aprendizaje. Por el contrario, son fun-damentales,ya que el conocimiento es un recurso que no se puede“distribuir”como una cosa,sino que es necesariamente el resultado de un trabajo combinado de un conjunto de agentessociales:padres de familia,maestros,psicopedagogos,mediadores,asistentes sociales y los pro-pios aprendices.Ellos deben estar en condiciones de poner eso que es imprescindible para queel aprendizaje tenga lugar.Ésta también es una responsabilidad de la sociedad.Bastan estas consideraciones para darse cuenta de las insuficiencias del modelo de la igualdadde oportunidades y el mérito para rendir cuentas de las desigualdades producidas por la escue-la.Si se permanece encerrado en esa forma,de pensar y de ver las cosas de la educación se corre
  • 26. 32ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSel riesgo de responsabilizar a las víctimas de la desigualdad al no reconocer su génesis social.Cuando la escuela está allí,al alcance de todos,cada uno se vuelve responsable de sus éxitos yfracasos.En este esquema la escuela funciona como legitimadora y reproductora de desigual-dades sociales. Si la experiencia escolar se asemeja a una competencia, es natural que hayaexcelentes,regulares y malos,aprobados y reprobados; por último, vencedores y vencidos.Estas diferencias que produce la escuela son funcionales,dado que los puestos que se ofrecenen la sociedad también lo son.Son desiguales las posiciones ocupacionales,los salarios y las re-compensas,los prestigios y reconocimientos sociales,los bienes y servicios a los que se puedetener acceso,etc.La escuela con sus veredictos funciona como gran distribuidor de posicionesy recursos sociales. Groso modo, se espera que los mejores en la escuela ocupen las mejoresposiciones sociales,aun cuando esto no es siempre lo que ocurre en la realidad,que siempre esmás compleja que los modelos.Tipos de desigualdad educativaFrançois Orivel (2003) diferencia dos tipos de desigualdad educativa. La primera es la que semanifiesta en las primeras etapas del desarrollo de los sistemas educativos y tiene que ver conel acceso a los diferentes niveles del sistema educativo.La segunda desigualdad, que algunos llaman“cualitativa”, para diferenciarla de la anterior, quese califica como“cuantitativa”,remite al rendimiento o aprendizaje desigual de los alumnos porefecto de diferentes factores.Respecto de esta última,Orivel dice que“dependen menos de laacción de las autoridades públicas,pues ellas básicamente se originan en los comportamientosdiferenciados de las familias” (Orivel, 2003, p. 13). Las desigualdades en el aprendizaje se debena causas que son difícilmente manipulables desde el campo de la política. Al respecto, “sólopolíticas abiertamente discriminantes (en favor de los niños de origen modesto) pueden opo-nerse eficazmente a este movimiento natural”. En este campo es preciso reconocer dos cosas.Una, que estas políticas necesitan un capital político (voluntad y recursos) poco común.Por laotra, la extrema complejidad del aprendizaje contrasta con el poco conocimiento disponibleacerca de los factores (y su combinación) que lo determinan.Dos objetivos: ¿disminuir la diferencia o levantar el nivel de los más pobres? Ésta es una cues-tión central. En cuanto a los objetivos de las políticas, ¿se trata de evitar la degradación y elempeoramiento de las escuelas con mayores dificultades? En este caso,“mantener el nivel”esun indicador de éxito de las políticas.La otra, que también tiene que ver con los objetivos, es la que se refiere a la igualdad de ofer-ta o bien de resultados. Es probable que en países extremadamente desiguales como los deAmérica Latina, haya que pensar en un objetivo intermedio. Éste es el que busca achicar lasgrandes diferencias en la oferta. Desde este punto de vista habría que utilizar el concepto deoportunidades educativas.Los factores de la oferta tienen que ver justamente con esto,ya quelas desigualdades son fuertes y muy notorias en casi todos los componentes principales de laeducación que se ofrece:desde el tiempo de aprendizaje hasta los equipamientos en términosde infraestructura o tecnología. La calidad de la oferta parece calcada sobre las líneas de ladesigualdad social. Las evidencias sobran para constatar que las políticas educativas fueronclaramente regresivas.Una cosa es la educación indígena o bien comunitaria y otra es la educa-ción primaria ofrecida por las secretarías de educación de América Latina a los sectores mediosurbanos.
  • 27. 33NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE I¿Por qué un programa especial para mejorar la distribución de recursos, es decir, para hacerlamás equitativa y justa? ¿Cuánto debe durar esta intervención? ¿Se trata de una acción transi-toria o permanente? ¿Cuál es su horizonte de actuación? ¿Es realista pensar en una duraciónlimitada? ¿Qué es lo que define su mantenimiento: la realización o alcance de los objetivos?esto lleva a plantearse cuáles son estos objetivos, lo que no es una cuestión simple, dada ladiversidad de intervenciones y factores que intervienen en la producción de la oferta escolar.Estos programas,o,como dice el ex ministro de Educación francés,“el‘plus’,es decir,la dotaciónsuplementaria de medios”,puede servir para cubrir o mantener“lo‘menos’,es decir,la mediocri-dad de la oferta escolar y del funcionamiento pedagógico de los establecimientos”(Lang,2003,p. 4). El ministro aclara que no es la intención financiar una red de educación de segunda endeterminados territorios en dificultad. Éste es el peligro de crear un sistema o varios sistemaseducativos paralelos para los niños de las diferentes clases sociales que conforman una socie-dad nacional.La discriminación positivaCuando se aplica a la política educativa el principio de discriminación positiva da lugar a loque en nuestro continente se llaman programas compensatorios.Éstos forman parte de lo quegenéricamente se conoce como políticas de“discriminación positiva”y tienen una larga historiaque se remonta a la década de los sesenta. A lo largo del tiempo y en los diversos contextospolítico-económicos fueron adquiriendo diversas modalidades.La idea de discriminación positiva tuvo un estatuto legal en la ley que constituía el capítuloeducativo del programa de lucha contra la pobreza decretada en 1965 durante la presidenciade Lyndon B.Johnson en los Estados Unidos.Esta modalidad de intervención se expandió másrápidamente en los países sajones (Australia, Gran Bretaña, Holanda, etc.) que en los paíseslatinos de la Europa continental. En efecto, hay que esperar hasta 1981 para que en Franciase implemente la política de las Zonas de Educación Prioritaria (ZEP), cuyas característicasbásicas,son:1.No consiste en seleccionar establecimientos aislados sino territorios prioritarios.Así,se inter-viene sobre el conjunto de los planteles educativos y culturales situados en el mismo espacioterritorial.2.El modelo francés no solamente se propone dar más a quienes menos tienen,sino“dar lomejor”. De allí la noción de “polo de excelencia pedagógica”. Esta excelencia debe mate-rializarse en la infraestructura, las tecnologías pedagógicas, la conformación de equipospedagógicos de calidad y con estabilidad en los establecimientos.3.La política consiste no sólo en actuar en el interior de los centros escolares,sino en las re-laciones entre las escuelas y la comunidad local,en especial con las familias.Se espera queéstas no sólo desempeñen el papel tradicional de“auxiliares”de la tarea docente (acompa-ñen en las salidas de los alumnos,colaboren en las fiestas escolares,pinten la escuela,etc.).Se espera que ellos se movilicen y exijan calidad en la educación.4.Esta política no sólo moviliza los recursos de las secretarías de educación, sino que buscaarticular una política territorial más amplia,donde intervienen otras políticas públicas.Ensíntesis, es una política que pretende movilizar la intersectorialidad en el ámbito local(programas de desarrollo urbano integral).
  • 28. 34ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPero este modelo deja algunas interrogantes cuando se lo confronta con la realidad de las po-líticas efectivamente implementadas durante los años recientes. En efecto, Jean Ives Rocheux(1997) se pregunta si la política de las ZEP no habrá cambiado de naturaleza“al pasar de una ló-gica de apoyo sobre los recursos del barrio o de la zona para alcanzar objetivos de lucha contrael fracaso y las desigualdades escolares,a una lógica en la cual ella sólo es pensada como la caraescolar de un dispositivo global de gestión social de los barrios en dificultad”.Otro problema esla estigmatización.Muchos programas compensatorios están situados en un espacio delimita-do por la discriminación y la discriminación positiva (Canário,2003,p.23).Políticas educativas compensatorias: críticas y alcancesLas políticas educativas compensatorias que focalizan fueron objeto de muchas críticas. Entreotras cosas se señala que existe una desproporción entre“el tamaño y la calidad”del rezago yla desigualdad educativos y de los recursos destinados a achicarlos.De esta manera,se afirmaque“sobre el escenario de la enorme segregación y exclusión educativa,los esfuerzos de polí-ticas compensatorias y de discriminación positiva son insuficientes, sub-financiados y frágiles.Apuntan en la dirección correcta pero son apenas la avanzada de verdaderas políticas educa-tivas que busquen la equidad y la justicia social”.Por otra parte se señala que estos programasse encaminen“compensar”en un contexto“de severa restricción del financiamiento educativo”y que buscan introducir principios de“discriminación positiva”allí donde“la descentralizacióny privatización educativa, producto del modelo que buscaba disminuir el papel del Estado,han exacerbado las desigualdades básicas en las condiciones de la oferta educativa”. Por últi-mo, se suele recordar que“se busca la igualdad de oportunidades educativas para los pobresen donde los procesos de ajuste económico han mermado las condiciones de vida de los ho-gares y en consecuencia aumentado las desigualdades iniciales en el acceso a la educación”(Reimers,1999,p.4).Muchas políticas compensatorias son juzgadas como decepcionantes. Pero la decepción esuna función de las esperanzas o expectativas que se depositan en una política.Quizá se ha es-perado mucho de estas políticas.Por otra parte,también es posible hacerse la pregunta de quées lo que hubiera pasado si no se hubieran aplicado estas políticas de compensación.En general,se podría decir que es imposible no hacer políticas compensatorias,pero al mismotiempo hay que reconocer que se han depositado en ellas muchas expectativas, en particular,muchas más de las que efectivamente están en condiciones de garantizar. Por lo general, losprogramas están acompañados de un conjunto de discursos filosóficos que apelan a todo unarsenal de argumentos clásicos que tienen que ver con la igualdad de oportunidades hasta laconstrucción de una sociedad más justa,igualitaria,etcétera.FocalizaciónEl sentido común aconseja que,si hay menos gente compartiendo la misma torta,las porcionesserán más grandes.Si se quieren corregir ciertas distribuciones desiguales y se dispone de unasuma fija de recursos,basta el sentido común para aconsejar que éstos se asignen a los que tie-nen menos. Muchas propuestas de focalización contienen modelos normativos que suponenque los recursos a distribuir son una suma fija y por ello se elige una estrategia de focalizacióncon el fin de maximizar el bienestar social. Por tanto, todos los mecanismos de focalizaciónbuscan evitar dos errores típicos:excluir individuos que deberían ser incluidos (error de tipo 1)e incluir individuos que deberían ser excluidos (error de tipo 2).
  • 29. 35NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IPero el supuesto que estructura este razonamiento puede ser puesto en discusión. Tambiénpodría decirse que es preciso empezar por un cálculo de las necesidades y de los beneficiariospara luego determinar el presupuesto a distribuir.En este segundo caso la focalización (la iden-tificación de los eventuales beneficiarios) constituye la variable independiente que determinael monto de los recursos que es preciso obtener y distribuir para maximizar el bienestar social.Tipologías y estrategias de focalizaciónExisten distintos tipos de focalización de políticas. Al respecto, se han propuesto diversas cla-sificaciones. Una de ellas, reciente (Wanda, 2004), sostiene que existe una focalización débil yuna focalización fuerte.La primera consiste en establecer un orden de pobreza o de necesidada partir del cual pueden determinarse prioridades. De este modo se configura una especie de“fila” que permite priorizar las distribuciones de recursos. En este caso, todos se benefician,pero de distinta manera. En cambio, el tipo de focalización “fuerte” consiste en enunciar unaclara distinción entre incluidos y excluidos del beneficio que se trata de distribuir.Esto suponeencontrar indicadores que permiten situar una diferencia cualitativa entre quienes merecenrecibir una ayuda y quienes no la merecen y deben permanecer excluidos. En este caso la fo-calización consiste en establecer quiénes son los beneficiarios legítimos de una determinadadistribución.También están quienes distinguen entre “broad focalization” y “narrow focalization” (Van deWalle, 1998). En parte esta clasificación se superpone con la primera, pero es más operativay menos abstracta. La broad focalization remite a concentrar el gasto público del Estado enaquellas políticas que, por su historia y estructura, benefician prioritariamente a los sectorescon menos recursos de la sociedad. Éste es el caso en especial de políticas tales como edu-cación, salud primaria, saneamiento ambiental, etc. La narrow focalization es una tecnologíaque sirve para determinar quiénes son los destinatarios de las intervenciones públicas.En estesentido, permite trazar una línea de inclusión/exclusión, como lo hace la focalización fuerteantes mencionada.En cuanto a los procedimientos y técnicas empleadas, la bibliografía identifica distintas estra-tegias. Una es la focalización territorial, otra la de familias e individuos. Para algunos (Wanda,2004) ésta es una simple distinción de etapas de la focalización,pues muchas veces se co-mienza por identificar áreas o territorios objeto de política para luego definir sujetos o familiasmerecedoras de la ayuda.La estrategia de focalización territorial no selecciona a los individuos o a las familias, sino adeterminados espacios geográficos donde la población pobre es dominante. En estos casos,las características que se toman en cuenta no conciernen a atributos de personas o de hogares,sino de territorios. Éstos se seleccionan en función de la presencia más o menos dominantede ciertos grupos u hogares dotados de ciertas características.Es obvio que este mecanismo deidentificación y selección funciona cuando la población que se quiere beneficiar se concentraen determinados espacios territoriales.Laidentificacióndeespaciosgeográficospermitiríaevitarlospeligrosdelefectodeestigmaquegeneralmente se asocia con los programas focalizados.Pero,por otra parte,la concentración delos beneficios en determinados lugares puede constituir un incentivo para la migración hacialas áreas focalizadas (Legovini,2004).En todos los casos,pueden tomarse en cuenta los“gradosde urgencia”o“nivel de carencia”como criterio de selección.De cualquier manera,la identifica-ción de los beneficiarios puede hacerse en dos etapas.En una primera instancia se identifican yseleccionan territorios.En un segundo momento se asignan beneficios individuales.
  • 30. 36ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLa necesidad de definir criterios “objetivos” de selección de beneficiarios de los programasfocalizados generó una gran demanda de información estadística, que tendió a ser satisfechamediante la implementación de sistemas nacionales de información social.Éstos constituyenun hito importante en el proceso de racionalización de las políticas sociales tradicionalmentecalificadas como asistenciales.La estrategia territorial tiene varias ventajas, ya que al poseer identidad sociocultural permitedefinir metas y objetivos pactados y además facilita la participación de los beneficiarios. Otraventaja de la unidad territorial es que permite actuar en forma integrada desde diferentes polí-ticas sectoriales (programas y servicios integrados).A su vez,la unidad familiar,en tanto“célulamadre del proceso de reproducción”, permite intervenciones diferenciadas y organizadas poretapas del ciclo de vida (infancia,adolescencia,tercera edad,género,etcétera).La segunda estrategia,que algunos califican de focalización“estricta”(narrow targeting),buscaorientar las asignaciones exclusivamente a las familias o individuos pobres o más pobres.Estaselectividad es “directa”, ya que la selección de beneficiarios se realiza individualmente (Sojo,1991). Para seleccionar individuos es preciso contar con información precisa acerca de los po-tenciales beneficiarios en relación con el contenido del programa que se desea implementar.Por lo general,se aconseja tomar como criterio de referencia el nivel de ingreso percibido.Peroresulta que a menudo es difícil medir y verificar bajos ingresos, sobre todo en países en desa-rrollo en los que hay mucho empleo irregular o informal y en los que la definición del“hogar”es problemática (Besley y Kanbur,1990).Por otra parte,también hay que incluir los problemasde incentivo y de estigma, ya que muchos individuos pueden no querer participar en los pro-gramas, debido a los costos que genera someterse a investigaciones detalladas, llenado deformularios complejos,entrevistas,entre otros.Para evitar el efecto de estigma,se aconseja hacer una selección probabilística basada en varia-bles asociadas con la pobreza (el nivel educativo,las características del hábitat,el tamaño de lafamilia,etc.).En este sentido,se dice que usar unos pocos indicadores para focalizar disminuyelos costos administrativos y aumenta la posibilidad de reducir más la pobreza. Cuantas máscategorías sean introducidas se consigue una focalización más refinada, pero, por otro lado,una mayor cantidad de indicadores aumenta los costos administrativos, por lo cual se hacenecesario encontrar un equilibrio entre ambos (Legovini,2004).Otro mecanismo de tipo individual es la autoselección. En este caso se trata de desincentivarla participación en los programas mediante dispositivos tales como requisitos de inscripción,tiempo de espera y baja calidad de los servicios otorgados.En otras palabras,se pretende elevarel costo de la participación intentando atraer únicamente a aquellos que verdaderamente lonecesitan.Esta estrategia reproduce los mecanismos de la vieja filantropía (las casas de caridaddel primer capitalismo) que funcionaban con la lógica de la less elegibility.Por último,cabe señalar que toda estrategia de focalización en sentido estricto tiene sus incon-venientes.Tres de ellos son citados reiteradamente por la bibliografía especializada:1. El primero tiene que ver con los costos administrativos que resultan de identificar conprecisión quiénes son los beneficiarios (los pobres, los excluidos del conocimiento, los“rezagados”, etc.). La obtención de datos y su actualización por las variaciones a lo largodel tiempo es costosa.Por lo general,no basta con un indicador para identificar los bene-ficiarios, sino que se requiere combinar varios indicadores para sintetizarlos en un índice,lo cual aumenta los costos.
  • 31. 37NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE I2. Los“efectos de incentivo”también constituyen un problema en la medida en que puedeninducir a la población a modificar sus conductas con el fin de ser elegibles por un deter-minado programa.3.También se citan los“costos políticos”de la focalización.Éstos resultan del hecho de que losgastos que se concentran exclusivamente en los más pobres suelen ser asociados con unachicamiento de las asignaciones que benefician a la clase media, la cual suele tener unpeso electoral determinante.En la medida en que esta clase percibe a los programas focali-zadoscomounapérdidadebeneficiosparasímisma,puedeponerenpeligrolalegitimidadde los programas de lucha contra la pobreza.Tasas de participaciónLos criterios de selección determinan la“tasa de participación”de un programa (Grosh, 1994).Ésta puede ser general (número de beneficiarios sobre total de la población). Éste es el casocuando se construye el porcentaje de alumnos del nivel primario de un país que se beneficiacon determinado programa compensatorio.Pero también pueden construirse tasas de partici-pación específicas.Éstas expresan el porcentaje de personas beneficiarias del programa sobreel total de personas o unidades teóricamente merecedoras de la asignación (por ejemplo, nú-mero de alumnos cubiertos por un programa compensatorio sobre el total de alumnos de nivelprimario en situación de pobreza y/o rezago educativo).En este sentido, uno podría preguntarse qué es lo que define “la tasa de participación” de unprograma:las necesidades,los criterios de definición de la población que padece una situaciónde necesidad determinada o bien el monto de los recursos disponibles.Por lo general,ocurre losegundo,ya que la población a beneficiar depende de la cantidad de recursos disponibles parala distribución.Es este parámetro el que determina la tasa de participación.Pero el proceso esun poco más complejo, puesto que la cantidad de población efectivamente cubierta tambiéndepende de las decisiones que se toman en cuanto a la cantidad y tipo de bienes o servicios adistribuir.Si la masa de recursos financieros es limitada,puede optarse por dar mucho a pocoso por dar poco a muchos. Se puede priorizar satisfacer completamente determinadas nece-sidades de algunos (dejando a otros afuera o en“lista de espera”) o bien se pueden distribuir“paliativos”a muchos.Estas opciones se presentan a menudo en el campo de la educación.Las políticas compensatorias en educación se caracterizan por tener múltiples componentes.Éstos tienen costos muy desiguales.Por eso la focalización es un complejo que supone muchasdecisiones estratégicas.No es lo mismo distribuir computadoras que lápices y cuadernos.A suvez,no es lo mismo garantizar a cada niño todo o sólo una parte del paquete de útiles escolaresque va a necesitar en un año académico.La tasa de participación efectiva va a depender:• Del monto de recursos disponibles para distribuir.• De los criterios que se usan para identificar a la población beneficiaria “en general” (regio-nes, escuelas y familias en situación de “rezago educativo”).• De las decisiones estratégicas que se toman acerca del tipo y calidad de recursos a asignar(libros o computadoras, biblioteca de aula o libros para el alumno, construcciones escolareso servicios sanitarios básicos, etcétera).• De la proporción (total o parcial) de satisfactores a distribuir.
  • 32. 38ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCabe tener en cuenta que el principal desafío que deben resolver las políticas focalizadas eneducación consiste en descubrir cuál es el mix de estrategias y recursos que tienen la más altaprobabilidad de reducir el rezago educativo con un presupuesto determinado.De más está decir que no existe un conocimiento cierto acerca de cuáles son los medios máseficaces para lograr determinados objetivos educativos prioritarios (la escolarización, la dis-minución de la repetición, el aprendizaje de las matemáticas o de la lengua, etc.). Este hechoagrega complejidad a los procesos de focalización y,en caso de no encontrarse soluciones ade-cuadas, puede minar la aceptación social y la legitimidad de los programas compensatorios.Lo primero que hay que decir es que las políticas deben tener en claro cuáles son los objetivosque realmente se buscan alcanzar. En segundo lugar, es preciso saber con precisión cuál es elmonto de los recursos financieros disponibles para el programa.Luego vienen las decisiones yprocesos que tienen que ver específicamente con la definición de la población objetivo.Las condiciones del full-targetingEl full-targeting, o sea, gastar tanto como se pueda en transferencias focalizadas y tan pococomo sea posible en las universales, maximiza el bienestar social cuando los recursos a distri-buir no varían.A este resultado llegan Gelbach y Pritchett (1997) cuando imaginan un juego enque intervienen un electorado (que dispone de un espacio estratégico para determinar el niveldel presupuesto) y un agente que determina la política, cuyo espacio estratégico consiste enelegir entre transferencias focalizadas o universales.Según los autores recién citados,existen dos tipos ideales de políticos.El primero es el políticonaïf, que toma a la tasa de impuestos como inmodificable y, por tanto, está obligado a maxi-mizar el bienestar social afinando el grado de focalización. Pero también están los políticos“sofisticados”. Éstos reconocen que la tasa de impuestos políticamente posible dependerá delgrado de focalización,es decir,de la identificación previa de las necesidades y de los eventualesbeneficiarios.Este razonamiento los lleva a concluir queMientras el enfoque convencional consiste en tomar al presupuesto como fijo y maxi-miza el bienestar social respecto del grado de focalización,nosotros demostramos queesteprocedimientominimizaelbienestarsocialenunequilibriopolítico.Dondeelcono-cimiento convencional sugiere que por lo menos debería emplearse cierta focalización,nosotros mostramos que el bienestar social se maximiza en un equilibrio político sólosi todos los ingresos se gastan en transferencias universales y no se focaliza ningún in-greso.Donde el conocimiento convencional dice que la focalización debería beneficiara los pobres,tener efectos ambiguos sobre los de ingreso medio y redistribuir desde losricos,nosotros mostramos que la focalización redistribuye desde los pobres,empeora elingreso de los sectores medios y beneficia a los ricos en un equilibrio político (Gelbachy Pritchett ,1997,pp.22-23).La novedad de este razonamiento y de sus conclusiones se basa en la incorporación de unelemento estratégico en el modelo:la dimensión política,la cual permite introducir variacionesen las tasas de impuestos y, por tanto, en la suma de recursos disponibles para transferir confines de equidad.Dados estos dos modelos típicos,algunos expertos,luego de construir un modelo de compor-tamiento de tres agentes (los de bajos ingresos, los de ingresos medios y los ricos) concluyenque,“Si se usa la integral de las utilidades de los agentes como función de bienestar social”se demuestra que el “full-targeting, o sea, gastar tanto como sea posible en transferencias
  • 33. 39NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ifocalizadas y tan poco como sea posible en transferencias universales (sin violar el incentivode compatibilidad del sector de trabajo formal para las clases medias y los agentes ricos) pasala prueba cuando el presupuesto no varía (es decir, cuando ignoramos la política)”(Gelbach yPritchett,1997,p.7) .Cobertura y focalizaciónExisten distintas estrategias de focalización que pueden ser más o menos“finas”.La“fineza”dela focalización determina la probabilidad de corregir “los errores” o “defectos” de las políticasuniversalistas.Los costos de la focalización también se incrementan con su precisión.Así,foca-lizar mediante las identificaciones y selección de áreas geográficas tiene bajo costo financiero,pero presenta la más alta probabilidad de cometer errores de inclusión y de exclusión.Cuandose afina la focalización y se desplaza hacia unidades más pequeñas (localidades, distritos, etc.)o incluso se llega a las familias y los individuos,los costos suben proporcionalmente sin que seeliminen por completo los errores citados.Algunos analistas consideran que una forma alternativa de ver este fenómeno es a través delcálculo de las “tasas de inclusión indebida o pérdida” y de “baja cobertura”. Las bajas tasas decobertura serían preferibles a las altas “tasas de pérdida”. Sin embargo, en programas socialesen los que se busca el mejoramiento del bienestar de los pobres,“aumentar la cobertura es másimportante que reducir la inclusión indebida”(Hoddinot,1999,p.10).La simple lógica pareciera indicar que se puede lograr una buena focalización cuando lascoberturas son bajas. En otras palabras, cuando por distintas razones (escasez de recursos otamaño de los problemas a resolver) la población objetivo de un programa es pequeña, unafocalización detallada no sólo tiene más sentido,sino que es más viable.Cabe decir que esto nosucede cuando se trata de corregir desigualdades que afectan a proporciones considerablesde un universo social determinado,como es el caso de los que padecen situaciones de pobrezaen América Latina o bien cuando se trata de corregir desigualdades y“rezagos”en materia deeducación básica.Por tanto,es oportuno recordar queuna mala focalización puede producir peores resultados que no focalizar del todo.También induce al responsable de proyecto a pensar en los asuntos de focalización entérminos de trueque entre inclusión indebida y subcobertura [...] donde la reduccióndel número de beneficiarios reducirá la inclusión indebida,pero al costo de aumentar labaja cobertura (Hoddinot,1999,p.10).Corresponde preguntarse acerca de la pertinencia de emplear estrategias de focalización enlos países que son “sustancialmente pobres”. En estos casos, además de la generalización delas situaciones de necesidad, existe un problema de pobreza e incapacidad institucional paragestionar programas de este tipo.En verdad habría que preguntarse si conviene focalizar cuan-do los beneficiarios son una gran proporción (a veces la mayoría absoluta) de la población.Enciertas situaciones extremas,las asignaciones públicas son focalizadas“de hecho”,en la medidaen que las minorías privilegiadas se autoexcluyen de los servicios públicos. Por tanto, éstossirven únicamente a ciertos grupos poblacionales sin mediar ninguna selección/exclusiónintencional e institucional.En otros casos,la focalización opera por vía indirecta,cuando determinados servicios públicosformalmente universales se deterioran hasta el punto de no interesar a quienes tienen otrasopciones y emprenden la vía de la salida (Hirschman, 1977). En efecto, la generalización máso menos espontánea y automática del mecanismo de la “salida” o abandono de los servicios
  • 34. 40ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSpúblicos opera como un factor indirecto, pero eficiente de focalización (por exclusión de los“privilegiados”y no por identificación de los beneficiarios legítimos).Este mecanismo funcionacuando se empobrecen los beneficios o las asignaciones de los programas focalizados y sevuelven“no elegibles”por quienes tienen recursos para proveérselos por otras vías (el mercado,la familia,etc.).Éste es un mecanismo que refuerza el conocido efecto de“estigma”que muchasveces acompaña la participación en programas sociales focalizados y tiende a considerarsecomo un“costo”adicional.De esta manera, la reducción de beneficios (a lo “mínimo”, “lo básico”) o un deterioro de sucalidad y un aumento del efecto “estigma” son todos mecanismos indirectos de focalización.Si el objetivo estratégico de las políticas sociales consiste precisamente en alcanzar de ma-nera exclusiva a los más pobres, estos mecanismos pueden ser explícitamente reforzados.Esta lógica desincentiva la mejora en la calidad y cobertura de los servicios públicos. En estesentido, la focalización contribuye a fortalecer al mercado o al“tercer sector”(la solidaridad, elcooperativismo, las redes afectivas, etc.) como mecanismos proveedores de bienes o serviciossocialmente necesarios.Algunos especialistas aluden a este mecanismo calificándolo como de“autofocalización”. Como ejemplo se cita el caso del uso de la red de salud pública, en que losno pobres optan por el sistema privado de salud,que implica menos costos de tiempo o mayorcalidad en la provisión del servicio (Grosh,1994).Focalización, universalismo y características del “problema a resolver”De lo anterior se deduce que la combinación de focalización y programas universales parapelear contra la pobreza depende de múltiples factores, tales como las características de lospobres.En efecto,antes de elegir y diseñar una estrategia es preciso hacerse algunas preguntasestratégicas como: ¿quiénes son los pobres?, ¿cuántos son?, y ¿por qué son pobres? De estemodo, cuando la pobreza está muy extendida y las capacidades son bajas, los gastos socialestradicionalmente calificados como universales (salud y educación básica,por ejemplo) son losmás adecuados.En síntesis,la sensatez aconseja que la focalización siempre tiene que ser con-siderada como un instrumento y nunca como un objetivo en sí mismo, tal como lo planteanalgunas posiciones doctrinarias fundamentalistas (Van de Walle,1994).Las políticas universalistas encuentran su fundamento último no en argumentos de eficienciaen el uso de los recursos,por naturaleza escasos,sino en principios éticos y filosófico-políticos.Desde este punto de vista, la experiencia de los welfare states europeos es ejemplar. Allí elEstado tuvo la función de garantizar de manera efectiva los derechos básicos distribuyendo losrecursos disponibles entre todos los ciudadanos.Con este fin montó un sistema impositivo quegeneró los recursos necesarios para el sostenimiento de las políticas distributivas,tanto en tér-minos de distribución del ingreso como de oferta de servicios públicos formalmente abiertospara todos. La justicia social sería el efecto de la acción de dos estrategias fundamentales: losservicios sociales públicos universales y un sistema tributario progresivo.Esta estrategia supone que,más que identificar y seleccionar a los beneficiarios“merecedores”(los pobres) de servicios y asignaciones públicas,lo que hay que hacer es alentar la“autoidenti-ficación de los ricos”(Vargas,2003).Focalizar,por el contrario,consiste en realizar dos operacio-nes simultáneas de selección.La primera y más evidente consiste en identificar a quienes“me-recen”ser beneficiados con determinadas distribuciones o asignaciones.La segunda operación,menos manifiesta,pero tan o más importante que la primera,es aquella que determina quienes“no merecen”ser beneficiarios de la intervención o asignación.De hecho,como dice Grosh,“fo-calizar se asocia con la idea de que ciertos grupos de individuos deben ser excluidos de recibir
  • 35. 41NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ilos beneficios del programa”(Grosh, 1994, p.7).Esta idea de exclusión es el objeto de la críticade los partidarios del universalismo.En cambio,los simpatizantes de la focalización insisten enmirar del lado de la definición de los beneficiarios legítimos.Como éstos son los más desposeí-dos del bien o servicio a distribuir,se supone que el proceso de selección/exclusión contribuyea igualar las distribuciones de recursos.A diferencia de la lógica de la focalización,las políticasuniversalistas buscan instalar dispositivos que funcionen como incentivos a la“auto-identificación de quienes están dispuestos a pagar por servicios que están por en-cima del estándar universal,como ocurre en el caso de una oferta universal de serviciosde salud con bajos niveles de hotelería pero con la posibilidad de que quienes quierancondiciones superiores paguen por ello y, eventualmente, con tarifas elevadas que cu-bren el costo del servicio estándar que se les suministra”(Vargas,2003,p.2).No hay focalización perfecta: ventajas y desventajas de la focalizaciónPese a los esfuerzos y las intenciones, pareciera ser que no es fácil alcanzar“ entre los más po-bres entre los pobres”.En verdad habría que decir que el esquema que distingue una focaliza-ción“amplia”y una“estricta”es una tipología,es decir,una herramienta conceptual que defineun espacio donde se pueden colocar los distintos programas y políticas realmente existentes.En efecto,cada programa o cada intervención puede estar más cerca de uno u otro polo,peronunca constituye un tipo puro.Siempre pueden encontrarse errores de tipo 1,es decir,gruposde pobres que no estén cubiertos por los programas de lucha contra la pobreza o la desigual-dad,o errores de tipo 2.Una visión realista de los problemas de política pública aconseja reconocer que en teoría lafocalización puede bajar los costos de la reducción de la pobreza. Sin embargo, en la práctica,la voluntad de concentrar beneficios en los pobres y su impacto real en la disminución de lapobreza no son equivalentes. La política mejor focalizada no necesariamente es la que tienemás impacto en los pobres. Esto dependerá, entre otras cosas, de los costos de identificaciónde los pobres y de la magnitud del efecto de incentivo de participación como resultado de lafocalización. En síntesis, los beneficios de la focalización pueden ser importantes, pero nuncapueden ser alcanzados con bajo costo (Van de Walle,1995).Respecto del caso de Chile, Franco (1991) observaba que los programas sociales focalizadosrepresentaban un beneficio superior al ingreso mínimo. Esto, que a primera vista puede serconsiderado como una ventaja, se convierte en obstáculo cuando desalienta la disposición alesfuerzo.En síntesis,se puede hacer el siguiente listado de dificultades y consecuencias no deseadas delos programas compensatorios:• El costo administrativo para delimitar y ubicar a los beneficiarios legítimos.• La discrecionalidad y arbitrariedad de las asignaciones, las cuales no se realizan conforme aun derecho de los beneficiarios, sino a la voluntad de la instancia que distribuye.• La discontinuidad, que se deriva de la característica anterior.• La posibilidad de la instrumentación política (uso clientelar de las asignaciones) y la repro-ducción de relaciones de paternalismo y subordinación (dado el carácter estructuralmenteasimétrico entre el que da y los que reciben).• El carácter deficitario (en términos de cantidad y calidad) de los bienes y servicios quese distribuyen.
  • 36. 42ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS• La focalización como discriminación positiva corre el riesgo de incurrir en todos los costosde la discriminación, tales como la estigmatización y el reforzamiento de las situaciones denecesidad a través de la institucionalización de la pobreza y las desigualdades sociales.El balance entre las ventajas y las dificultades determina un límite a la conveniencia de lafocalización. Es preciso emplear esta estrategia hasta el punto de equilibrio entre los ahorrosque se logran en las transferencias o prestaciones para satisfacer las necesidades y los gastosen que se incurre para elevar la precisión en la selección de la población objetivo.Estrategias de focalización en un contexto universalista: el campo de laspolíticaeducativas compensatoriasTradicionalmente las políticas educativas han tenido una vocación universalista. Por razonesde orden histórico social, el sistema escolar es de acceso universal y más aun obligatorio. Sinembargo, desde una óptica“puramente liberal”“podría pensarse en una política educativa fo-calizada en la que sólo quienes no estuvieran en condiciones efectivas de pagar el costo realde la educación podrían asistir gratuitamente a ella” (Corvalan, s/f, p. 10). Pero, dada la lógicahistórica de desarrollo de la educación básica en la mayoría de los países latinoamericanos,no puede justificarse una política educativa focalizada que reservaría el acceso únicamentea un subconjunto de la infancia (principio de selección/exclusión). Sin embargo, en AméricaLatina, la oferta escolar, formalmente homogénea y universal en la práctica, contenía muchasdesigualdades.Éstas tienden a replicar la morfología de la sociedad.En consecuencia,la escuelade los sectores altos y medios es, por lo general, más “rica” que la escuela que frecuentan losgrupos más pobres del campo y las ciudades.La constatación de estas desigualdades o “rezagos” (diferencias en el acceso, rendimiento in-terno, aprendizajes, etc.) y la voluntad de corregirlos en beneficio de los más desfavorecidosdesembocó en las propuestas de políticas denominadas compensatorias o de discriminaciónpositiva. El principio de“darle más a los que menos tienen”puede traducirse en la práctica endiversas estrategias políticas e institucionales.En América Latina,las políticas denominadas de“equidad”,es decir,orientadas a diferenciar lasdistribuciones en función de determinadas características de las poblaciones, se concretaronen programas específicos de asignación,paralelos a las políticas e instancias tradicionalmenteencargadas de gestionar el sistema educativo. En consecuencia, en los sistemas educativosactuales conviven la lógica universalista del origen con ingredientes de las políticas socialesfocalizadas.En efecto, junto al viejo tronco de la educación pública con vocación universalista(gratuita, abierta para todos, etc.) se ha desarrollado la modalidad de educación privada nosubsidiada por el Estado, que funciona como espacio de autoexclusión de los sectores másaltos de las grandes ciudades latinoamericanas.Por otra parte,se observa también el fenóme-no de la discriminación positiva y los programas compensatorios,orientados a poblaciones ensituación de pobreza y rezago educativo. Ambas lógicas conviven más o menos conflictiva-mente, dando forma a una oferta educativa cada vez más diversificada. Sin embargo, tambiénexisten propuestas que provienen del polo liberal que consideran que la calidad y la equidadson objetivos que se logran mejor potenciando la demanda y confiando en las capacidades deelección de las familias. De allí su propuesta de desregulación, autonomía de las institucionesy empowerment de las familias a través de la distribución de vouchers educativos que se basanen sus capacidades de información y racionalidad para tomar decisiones (básicamente hacer
  • 37. 43NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ielecciones de establecimiento educativo) y de esta manera orientar la oferta en función de suspropias necesidades e intereses,que en este esquema coinciden necesariamente con el interésgeneral.En México,la función de compensación educativa se encarnó en programas diseñados y ejecu-tados por el Conafe.De este modo,se estableció una especie de división del trabajo entre esteorganismo y sus programas compensatorios y la Secretaría de Educación Pública,responsablede fijar las orientaciones generales y de gestionar el conjunto del sistema educativo mexicanosegún la lógica universalista tradicional.Articulación entre discriminación positiva y políticas universalistasCuando las estrategias de equidad se traducen en programas específicos gestionados en formaparalela a la administración central del sistema educativo,surge el problema de la articulaciónentre las mismas.En otras palabras,la equidad pareciera constituirse en el objetivo de un con-junto específico de intervenciones (por lo general,“marginales”cuando se compara el volumenrelativo de recursos que se manejan con el total de la inversión educativa de una sociedadnacional determinada). Cuando las políticas dan lugar a la conformación de autonomías insti-tucionales o burocráticas,el problema de la integración no es de fácil resolución y toda la cargadel logro del objetivo de la equidad corre por cuenta de las políticas compensatorias y focaliza-das.Pero podría pensarse en otro tipo de estrategias para reducir rezagos y desigualdades edu-cativas.Estas estrategias de política pueden ser vistas como excluyentes o complementarias.Laexperiencia indica que lo segundo es más aconsejable.Sin embargo, es preciso afirmar que el énfasis de los mecanismos de focalización debe estarpuesto en minimizar el error de tipo 1 (la maximización de la cobertura) y no la exclusión delos potenciales “colados”. Si se extreman los dispositivos de selección, es decir, si se hacen másestrictos con el fin de excluir a “los ricos” o a “los menos pobres”, la probabilidad de excluir alos pobres aumenta. En muchas ocasiones, la escasez de los recursos a distribuir alienta la bús-queda de criterios muy estrictos de inclusión, lo cual termina por producir déficit de cobertura.Según Cornia y Stewart (en Vargas, 2003), “una muestra de ocho países en desarrollo permiteafirmar que el precio pagado en éstos por la mayor focalización ha sido la disminución de lacobertura”.Si las estrategias no son excluyentes y se quiere encontrar una fórmula que sopese el costo eco-nómico del universalismo con los costos sociales y políticos de la focalización,es preciso iden-tificar las circunstancias o contextos que aconsejan una u otra estrategia de política. A modode orientación puede decirse que en comunidades relativamente homogéneas los programasfocalizados,que obligan a establecer distinciones entre incluidos y excluidos pueden producirefectos de desintegración y fragmentación social.En estos casos son más aconsejables los pro-gramas de tipo universal.En cambio,en comunidades heterogéneas,donde existen divisiones y diferencias socialmenteconocidas y evidentes (que están a la vista de todos), la focalización no sólo no crea tensionessociales sino que es necesaria para un uso eficiente de los recursos.Desde esta perspectiva,“loscriterios de focalización deben ser espaciales y no personales,para garantizar al mismo tiempola cohesión social (y no su destrucción) y la optimización de los recursos. La idea es entoncesfocalizar en comunidades en las que se detecten carencias específicas pero universalizando alinterior de ellas, erradicando el error de tipo 1 y permitiendo la construcción de una sociedad
  • 38. 44ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSen la que haya acceso igual a las oportunidades y las libertades.En otras palabras,en las zonasdonde todos son pobres no vale la pena afanarse por beneficiar únicamente a“los más pobresentre los pobres”(frontera siempre móvil y esquiva), operativo que tiene sus costos (de infor-mación,sistemas de control,etcétera).La experiencia internacional indica que,dadas ciertas circunstancias,pueden achicarse diferen-cias a través de estrategias políticas de discriminación positiva que no se concentra en zonasterritoriales específicas, como en el caso de las Zonas de Educación Prioritaria (ZEP) de Francia.En los Países Bajos,por ejemplo,la distribución del presupuesto educativo varía según el nivelsocioeconómico de los alumnos que frecuentan los establecimientos escolares.En este caso,lapolítica de discriminación positiva consiste en asignar recursos suplementarios a los alumnos“desfavorecidos”,independientementedesuconcentraciónendeterminadaszonasgeográficas.En Francia,el objetivo específico de la política compensatoria no es“compensar una desventajasocial”,sino una“desventaja local”,es decir,ligada a los efectos escolares de la concentración dedeterminados problemas sociales en un territorio determinado.Pero es preciso recordar quela eficacia de estas políticas, necesarias para su legitimidad, supone que se cumple unaserie de condiciones: que una acción en el interior de la escuela podrá luchar contra lasdifíciles condiciones externas,que el otorgamiento de medios suplementarios podrá per-mitir la realización de una acción eficaz,y que se puede incitar a las escuelas a que haganciertas cosas en vez de otras menos eficaces o que no hagan nada”(Meuret,2000,p.33).En Holanda,la elección de los beneficiarios de recursos suplementarios se da a los planteles se-gún la proporción de alumnos en situación de dificultad que la frecuentan.Sin embargo,desdehace algunos años se alienta a los centros escolares a implementar políticas para el conjuntode la escuela en vez de acciones concentradas exclusivamente en los alumnos“desfavorecidos”,acciones que en general terminan por separarlos de su grupo o aula.La experiencia indicó queestas acciones diferenciales eran poco eficaces.A partir de esta constatación se optó por elegira los alumnos beneficiarios únicamente según criterios sociales,“con el fin de no estar obligadoa retirar el beneficio del dispositivo a las escuelas porque ellas se habrían convertido en escue-las eficaces”(Meuret,2000,p.33).En Bélgica, Francia y el Reino Unido, la unidad de focalización es la zona y ésta se elige segúncriterios escolares y sociales.Por otra parte,se registra que la eficacia de las políticas disminuyecon la extensión de los territorios seleccionados. La última tendencia consiste en desplegarintervenciones de apoyo a las zonas que formulan una demanda,este mecanismo de autofoca-lización territorial garantiza que las asignaciones beneficien a quienes tienen más necesidadesy más aun a quienes han decidido movilizarse y generar proyectos para luchar contra las con-diciones desfavorables.Este mecanismo funciona cuando los “desfavorecidos” tienen capacidad de actuar colectiva-mente,es decir,cuenta con las capacidades y recursos suficientes para definir problemas,hacersus propios diagnósticos, formular proyectos y demandar recursos y apoyos a las instanciaspúblicas correspondientes. Este no es el caso en muchos contextos latinoamericanos caracte-rizados por situaciones extremas de exclusión,no sólo respecto del capital económico y social,sino también del capital de la informática, expresivo, político y cultural. En estos contextos, laautofocalización colectiva deja fuera de los beneficios a los más desfavorecidos.
  • 39. 45NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IMás allá de la focalización de los beneficiarios¿Qué criterios utilizar para definir a los beneficiarios legítimos de los programas educativoscompensatorios? Esta pregunta es fundamental y la evidencia indica que ha tenido dos res-puestas típicas. La primera consistió en identificar a los individuos y hogares “socialmentevulnerables”, es decir, aquellos que ocupan las peores posiciones en la distribución de los re-cursos estratégicos en la sociedad,tales como la riqueza,el ingreso y el conocimiento,etc.Perosi de lo que se trata es de compensar diferencias educativas,la segunda respuesta consistió enidentificar a los individuos por su “vulnerabilidad educativa”, por sus dificultades en el accesoy rendimiento escolar. En efecto, si lo que se quiere abatir es el rezago educativo éste mereceuna definición conceptual y operativa. La brecha puede encontrarse en la cobertura escolar,el desempeño (la repetición, el atraso escolar, etc.) o los aprendizajes. Pero también puedenencontrarse brechas significativas en el campo de la oferta,es decir,en la distribución social delos insumos escolares (infraestructura física,servicios,equipamientos didácticos,calidad de losdocentes,tiempo de clase,etcétera).Las estrategias de focalización dependerán de la o las desigualdades que se consideran re-levantes a los efectos políticos. Por tanto, la focalización no se agota en la pregunta anterior(quiénes son y dónde están los beneficiarios legítimos),sino que es preciso preguntarse acercade qué es necesario distribuir.Para responder la segunda pregunta hay que definir el contenidodel rezago, ya que éste tiene que ver con una desigualdad en la distribución de“algo”en unapoblación determinada.En otras palabras, en términos políticos lo que debe interesar es la reducción de diferenciasde escolarización, rendimiento escolar y aprendizajes efectivos. Pero como se supone que nose puede intervenir directamente sobre los resultados (no se puede“distribuir escolarización”o “conocimientos”), es preciso actuar sobre ciertos factores que lo determinan. Éstos puedenser escolares o no escolares. De allí que la mayoría de las políticas focalizadas apunten a dosobjetivos específicos:1.Mejorar la distribución de recursos que fortalecen las condiciones de la escolarización y elaprendizaje y, por tanto, actúan sobre“la demanda”de educación (becas, útiles, libros detexto,transporte escolar,alimentación escolar,etcétera).2. Mejorar la distribución de recursos escolares que determinan las oportunidades educati-vas que se ofrecen a la población (infraestructura escolar,servicios básicos,equipamientosdidácticos,calificación de los docentes,etcétera).Se puede conjeturar que se sabe más acerca de quiénes son las víctimas privilegiadas del reza-go escolar y dónde se encuentran (los alumnos más pobres, en términos económico sociales,son a su vez quienes menos se apropian de recursos escolares y, por tanto, los que menosconocimientos logran apropiarse) que acerca de las políticas y tecnologías (combinación deinsumos) necesarios para corregir las distribuciones de escolarización y/o de aprendizajes.En síntesis, las políticas focalizadas como estrategias de discriminación positiva tienen queresolver un doble problema:decidir en qué hay que invertir (la combinación de insumos) y enquiénes hay que hacerlo (los beneficiarios).Ambos problemas son interdependientes.En verdad lo primero consiste en definir el conteni-do de la desigualdad que se quiere reducir (desigualdad en qué).Éste no es un operativo senci-llo,ya que por lo general lo que se busca es achicar diferencias en términos de probabilidadesde escolarización, rendimiento escolar (repetición, abandono, etc.) o bien en los aprendizajes
  • 40. 46ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSefectivamente desarrollados por los alumnos. Pero no basta con identificar y seleccionar cuáles la distribución que se quiere igualar;también es preciso dar un paso más e identificar cuálesson los medios más adecuados para lograr el fin que se persigue. Es aquí donde se necesitaconocer qué factores intervienen sobre el problema que se quiere resolver.Esto es lo que va adefinir qué insumo (bien o servicio) o mix de insumos es preciso redistribuir para corregir lasdesigualdades. Este segundo paso no es sencillo, pues por lo general el conocimiento de quese dispone es incompleto y muchas veces contradictorio. Si se quiere disminuir el abandonoescolar, ¿es mejor distribuir libros y elementos didácticos o asignar becas? ¿Es más eficaz ca-pacitar docentes o modificar el currículo escolar, cambiar actitudes o reforzar la articulaciónentre escuela y comunidad? Las respuestas que se dan a estas interrogantes van a determinarla población objeto de los programas.Como las situaciones y los contextos son extremadamente diversificados,es probable que exis-ta una combinación ideal de insumos para cada contexto típico, por lo que los programas y losbeneficiarios van a ser necesariamente múltiples y diversificados. Por otra parte, como la equi-dad en educación es un proceso complejo que requiere de intervenciones coherentes y soste-nidas en el tiempo, deberán diseñarse y ejecutarse programas secuenciados o en etapas, cadauno de ellos definidos por un mix específico de bienes a distribuir y de beneficiarios a alcanzar.Desde esta perspectiva, los agentes o instituciones que constituyen el foco de los programasentrarían y saldrían de los programas en función de criterios previamente establecidos en unasecuencia lógica. Éstos pueden aconsejar ir “de lo más urgente a lo menos urgente”, “de lo mássimple a lo más complejo”, de “lo que es primero y fundamental y condiciona lo que vienedespués”, “de los recursos materiales básicos a las competencias más complejas”, etc. De másestá decir que estas secuencias no se deducen de ningún principio universal, sino que debenser definidas mediante una construcción social que combine dosis variables de razonamientológico,evidencias empíricas,resultados de la investigación,sentido común,negociación y con-senso entre los agentes sociales implicados.Por ejemplo, suelen diferenciarse y ponderarse los diversos factores que intervienen en elrendimiento escolar de la siguiente manera.Múltiples investigaciones muestran que más de lamitad del rendimiento escolar diferencial se explica por factores extraescolares.Entre éstosEl clima educacional del hogar (años de estudio de los adultos del hogar) esel factor de mayor incidencia en los logros educacionales y explica entre 40 y50% del impacto que ofrecen las características del contexto socioeconómi-co y familiar. La capacidad económica (distribución del ingreso per cápita de loshogares) explica entre 25 y 30%, incidiendo en tercer lugar la infraestructura fí-sica de la vivienda (hogares hacinados y no hacinados) y, por último, el nivel deorganización familiar (cuyos extremos son los hogares con jefatura femenina sincónyuge y aquellos integrados por ambos cónyuges casados (Gerstenfeld, 1995, p. 15).Por tanto, el capital escolar de las familias, la capacidad económica, la vivienda y la es-tructura de la familia son factores sociales que, en forma diferencial, explican los logrosescolares. Sobre algunos de ellos se puede actuar en forma más o menos inmediata(por ejemplo, mediante becas para mejorar el nivel de ingreso de los hogares). Pero esprobable que las becas contribuyan más a achicar diferencias de“escolarización”(accesoy permanencia en el sistema,rendimiento,etc.) que de aprendizaje.Por otro lado,existe otro espacio de intervención política en 40% de incidencia que se asigna alos factores escolares del rendimiento.En este caso,las políticas compensatorias lo primero quedeberían proponerse es abatir los rezagos en cuanto a los factores más relevantes de la oferta
  • 41. 47NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ieducativa. En efecto, existen múltiples evidencias que la educación que se ofrece a los máspobres,en casi todas partes,es una educación más pobre en infraestructura y equipamiento es-colar,tiempo de clase,calidad de los docentes y otras dimensiones relevantes de la oferta.Pero,dadas las situaciones de desigualdad social,es probable que no baste la igualdad de oportuni-dades educativas para obtener resultados menos desiguales.De allí la necesidad de introducirel principio de equidad (“tratar desigualmente a quienes son socioeconómicamente desigua-les”mediante políticas de discriminación positiva), ya que tratar de igual modo a quienes sondesiguales termina por reproducir la desigualdad.Este razonamiento obliga a reconocer quelograr que los hijos de familias pobres asistan a la escuela y se mantengan en ella exigeasignarles,además de una educación de buena calidad,un horario más extenso de claseque permita compensar las limitaciones que el clima familiar impone a la capacidad deaprender; programas nutricionales e, incluso, un subsidio por el costo de oportunidadque significa abandonar alguna inserción laboral. Debe recordarse que mientras parala clase media los hijos, en su infancia, sólo provocan gastos, para los estratos menosfavorecidos pueden ser una inversión, al aportar desde pequeños al ingreso familiar”.Este razonamiento conduce a“internalizar”dentro de la escuela los problemas que lasfamilias no están en condiciones de resolver,lo cual“lleva a transformar los parámetrosen variables centrales de las políticas educativas que tienen como población destinata-ria a los sectores más carenciados”.(Cohen,p.6)La “graduación” de los beneficiarios en una perspectiva secuencialLa experiencia y las evaluaciones disponibles (por ejemplo,en el caso de Chile) indican que sehan logrado resultados parciales con los programas compensatorios focalizados en términosde reducción de disparidades en cuanto al desarrollo de aprendizajes. Según algunos investi-gadores, la razón se debe a la discrepancia entre los objetivos perseguidos y las políticas im-plementadas para alcanzarlos,que se tradujeron en la aplicación de soluciones homogéneas arealidades sociales heterogéneas.La necesidad de encontrar políticas (y tecnologías) adecuadas a los problemas que se quiereresolver y a los contextos (económicos,sociales,culturales,etc.) donde éstos se presentan obli-ga a romper con la lógica de las distribuciones y focalizaciones homogéneas. Es evidente queeste postulado tiene consecuencias también en el plano operativo de la definición de benefi-ciarios y del andamiaje institucional empleado. Las políticas homogéneas pueden diseñarse yejecutarse con un esquema administrativo que privilegia el papel de las instancias nacionales,mientras que el modelo centralizado se constituye en un obstáculo para desplegar políticassensibles a las diferencias.La identificación y tipificación de situaciones de rezago y sus contextos también puede permi-tir una secuenciación de las intervenciones.En efecto,puesto que el problema del rezago edu-cativo es complejo y multidimensional,es probable que haya que identificar etapas o estadiosen materia de intervenciones. En otras palabras, no es posible avanzar en materia de logrossignificativos si no se piensa a las políticas compensatorias como un proceso que tiene unalógica de desarrollo en el horizonte temporal.Ciertas distribuciones deberán hacerse primeroy otras después.Un programa de este tipo permitiría resolver el problema de la duración de laincorporación de los beneficiarios a los programas (problema de“graduación”).Desde esta perspectiva secuencial,lo primero sería garantizar oportunidades básicas de apren-dizaje desde el punto de vista de la oferta. En este sentido resultan prioritarias las inversionesen infraestructura, servicios básicos (agua potable, energía eléctrica, climatización y equipa-
  • 42. 48ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSmientos didácticos durables, etc.). Existen múltiples evidencias de la distribución desigual deestos insumos,por lo que una política compensatoria debería garantizar la presencia adecuadade los mismos en todo el territorio nacional.Dado el carácter relativamente“duradero”de estosbienes, los programas encargados de su distribución no tendrían por qué tener beneficiarioscrónicos o recurrentes. Éstos, por el contrario, deberían poder entrar y salir de acuerdo con lasnecesidades detectadas.Los apoyos que tienen que ver con recursos humanos (formación de profesores, cambios deactitudes, modos de gestión, etc.) también deberían tener un carácter temporal toda vez quetienen por objeto desarrollar competencias básicas que no se consumen sino que,al contrario,se incrementan con su uso y puesta en práctica.Por último,aquellos insumos que se orientan a apoyar las capacidades de las familias para sos-tener la escolarización de sus hijos (becas,distribución de útiles y libros,transporte y alimenta-ción escolar, etc.) deben ser objeto de distribuciones sostenidas en el tiempo, toda vez que sejustifican en virtud de las carencias de ingreso y de otros recursos de las familias socialmentemás desfavorecidas. En este caso los beneficiarios podrían “egresar” de los programas educa-tivos compensatorios sólo en el mediano plazo y a condición de que hayan“salido”definitiva-mente de la condición de pobreza y exclusión en que actualmente se encuentran, lo cual conseguridad requiere un horizonte temporal amplio.Consideraciones finales sobre focalización: alcances y límitesde la focalización como herramienta para la reducción del rezago educativoLuego de este rápido examen de algunas dimensiones de los procesos de focalización queson típicos de las políticas y programas compensatorios, debe resultar claro que los proble-mas que hay que resolver no son sólo de índole técnica, sino sobre todo de tipo conceptualy político.Toda operación de selección/exclusión de beneficiarios o destinatarios de una determinadadistribución es estructuralmente“arbitraria”.Los criterios posibles de clasificación o diferencia-ción son potencialmente múltiples.Dado que toda política es una construcción social,necesitaser legitimada,es decir,socialmente reconocida como válida.La validez del criterio de selecciónno se deriva únicamente de su pertinencia técnica. Éste es un requisito secundario, es decir,que interviene una vez que se han argumentado y justificado conceptual y políticamente lasrazones del criterio de selección.La focalización como estrategia de política social se impuso en el contexto de la crisis de laspolíticas universalistas típicas del denominado Estado benefactor. La escasez de recursos y lamagnitud de las desigualdades de partida obligaron a establecer un criterio de equidad enlas estrategias de distribución.“Dar más a quienes más lo necesitan” se impuso con la fuerzadel sentido común. Sin embargo, no es fácil concretar este principio en políticas y programasespecíficos.La experiencia de América Latina en materia de programas compensatorios focalizadoses grande y es posible extraer conclusiones a partir de sus propios éxitos y fracasos. Todoparece indicar que no es fácil corregir distribuciones de recursos tan desiguales únicamen-te a partir de programas educativos compensatorios. Éstos sólo son eficaces si se insertanen políticas globales (es decir, económicas, fiscales, laborales, de ingresos, etc.) orientadas
  • 43. 49NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ia la construcción de una sociedad más justa.Librados a sí mismos,los programas compensato-rios en educación no pueden compensar las desigualdades que se generan en otros ámbitosestratégicos de la vida social.La cuestión de la eficacia propia de la dimensión técnica de las políticas sociales es tambiénimportante y en gran parte tiene que ver con la claridad con la que se define la relación en-tre los bienes o servicios a distribuir y los criterios de definición de la población receptora delos mismos. Los criterios deben ser conceptualmente claros y políticamente legítimos comopara permitir una concreción coherente. Conceptos tales como “rezago educativo”,“vulnera-bilidad social”, por ejemplo, deben tener definiciones claras que faciliten la identificación deindicadores y la construcción de índices pertinentes.Es aquí donde adquiere una importanciaestratégica la disponibilidad de información sistemática, pertinente, completa y confiable. Laexperiencia latinoamericana indica que hay mucho camino por recorrer en este sentido.Vale la pena señalar que en el campo de la educación no es fácil articular,como sería deseable,las políticas universalistas clásicas que asignan recursos en función de un criterio de derechofundado en la condición de ciudadanía y las necesarias distribuciones equitativas que se rigennecesariamente por el principio de la focalización.Por último, es preciso combatir la tendencia a asociar políticas focalizadas con políticas dedistribución de mínimos (es decir, de mínimos en cuanto a calidad y cantidad de bienes yservicios relacionados con la realización efectiva del derecho a la educación). Puesto que elcampo de la exclusión y la vulnerabilidad social es muy extenso y la cantidad de recursos quese invierten en programas focalizados es extremadamente limitada (aun comparada con loque se invierte en los clásicos programas universalistas),la mayoría de las veces se opta por fle-xibilizar el criterio de focalización para incorporar a más beneficiarios,a costa de una disminu-ción de la calidad y cantidad de los bienes y servicios distribuidos.El resultado muchas veces esdoblemente problemático:pese a la amplitud del criterio de inclusión,nunca se incluye a todoslos “necesitados”, y lo que se distribuye contribuye escasamente a garantizar la escolarizacióny los aprendizajes básicos.En este panorama es muy difícil afirmar que las políticas focalizadascontribuyen efectivamente a la construcción de un sistema educativo más justo.Las políticas efectivas de“igualdad de oportunidades educativas”para las nuevas generaciones(es decir,políticas que tenderían a neutralizar la“herencia”y la suerte) deberían no sólo garan-tizar los pisos mínimos,sino realmente compensar desigualdades del único modo en que estopuede hacerse, es decir, dando efectivamente más y mejores oportunidades educativas a losmás desposeídos. Esto es fácil decirlo, pero la experiencia de nuestras sociedades indica quelo que hasta ahora se ha hecho es“dar oportunidades educativas mínimas y en muchos casosindignas”(y, en los hechos, de menor calidad) a los hijos de los más pobres.Y esto no sólo enrelación con las oportunidades ofrecidas a los más ricos, sino incluso a las clases medias delcampo y la ciudad.Si efectivamente se quiere construir una sociedad más igualitaria, es justo y necesario que lasdistribuciones de recursos que hacen las políticas educativas sean no ya igualitarias (darle lomismo a todos),sino equitativas,es decir,que se dé más a quienes menos tienen.Pero,cuandose trata de educación no es preciso sólo dar“más”de lo mismo,sino dar cosas diferentes.El lo-gro de aprendizajes igualitarios a partir de distintas condiciones sociales y culturales requiererecursos adecuados y pertinentes a la variedad de situaciones presentes en la sociedad. Másque una estrategia de asignación de recursos homogéneos, se necesita una distribución derecursos diferenciados, lo cual constituye la base de lo que podría calificarse como una peda-gogía racional,es decir,adecuada a las circunstancias.
  • 44. 50ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSTras la reseña de los fundamentos teóricos que existen respecto de la implementación de es-trategias de focalización en el desarrollo de programas compensatorios, se presentan en esteapartado tres experiencias internacionales de programas compensatorios en el sector educati-vo.Los programas elegidos corresponden a Chile,Brasil y Argentina y constituyen por su escala,contenido y duración, tres de las principales iniciativas desarrolladas en la región durante ladécada más reciente. Todos ellos, al igual que los del Conafe en México, buscaron responderal problema del rezago y el fracaso escolar. En particular, pero desde distintas estrategias yperspectivas, se orientaron a intervenir en el sector educativo sobre universos focalizados deinstituciones educativas e individuos (alumnos,maestros y padres de escuelas focalizadas).En primer lugar se presenta el programa Mejoramiento de la calidad de las escuelas básicas desectores pobres (P-900),desarrollado en Chile entre 1990 y 2003;en segundo lugar,el programaBolsa Escola Federal implementado en Brasil entre 1997 y el año 2003,y,en tercer lugar,el PlanSocial Educativo,ejecutado en Argentina entre 1993 y 1999.En cada caso,se expone una brevesíntesis sobre las características principales de cada uno de los programas y las estrategias defocalización que desplegaron.2Por último,se sintetizan algunas consideraciones y aprendizajesque se recogen de estas experiencias.El programa de mejoramiento de la calidad de las escuelasbásicas de sectores pobres (P-900) en Chile, 1990-2003El contexto en el que surge el P-900El programa se inscribe en la decisión del Estado de tomar un papel activo en el plano pedagó-gico.En términos de política educativa,esto respondió al paso de una etapa en que la prioridadfue la cobertura y retención a otra en que se pasó a priorizar la cuestión de la calidad.El programa de las 900 escuelas nace en 1990 y se inserta en la enseñanza básica,inicialmenteen el primer ciclo,más adelante incorpora el nivel de transición de la enseñanza parvularia y alos profesores de segundo ciclo e interviene con el propósito de mejorar la calidad del procesode enseñanza-aprendizaje en escuelas en sectores de pobreza, tanto municipales como parti-culares subvencionadas.El universo de escuelas básicas subvencionadas hacia 1990 era de casinueve mil unidades y el programa se propuso beneficiar anualmente a 10% de éstas.Las prioridades fueron mejorar la calidad y equidad de la educación,entendidas como mejoresresultados de aprendizaje de los estudiantes, y cerrar la muy significativa brecha que separaa los alumnos de nivel socioeconómico y cultural bajo de los de nivel alto. El programa P-900fue un modelo de intervención que privilegió la escuela básica y, dentro de ella, el acceso a lalectoescritura y al cálculo de los niños de los primeros cuatro años de escuela.Chile es un Estado unitario que administrativamente se subdivide en 13 regiones, 55 provin-cias y más de 340 comunas. El programa nace y es dirigido desde y a través del Ministerio deEducación (Mineduc). Este organismo tiene una estructura vertical que se desconcentra hacia2. ApRENdIZaJES SOBRE FOCaLIZaCIÓN a paRTIRdE TRES EXpERIENCIaS LaTINOaMERICaNaS2Se toman aquí extractos y una síntesis de los documentos que realizó en el marco de este proyecto:“El Programa de las 900escuelas”(Chile),elaborado por Dagmar Raczynski;“El programa Bolsa Escola:diseño institucional y modalidades de gestión”(Brasil) escrito por Xavier Bonal y“El Plan Social Educativo”(Argentina),redactado por Alejandro Morduchowicz.
  • 45. 51NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ilas 13 regiones y,en el interior de cada región,hacia los departamentos provinciales de educa-ción (40 en el plano nacional).Entre los elementos de diagnóstico que dieron origen al P-900 se encontraban los siguientes:• Multicausalidad del fracaso escolar en sectores pobres y la importante responsabilidad enello de la escuela y en particular de los profesores.• Los niños en sectores de pobreza muestran en un porcentaje significativo déficit de autoes-tima y seguridad en sí mismos, lo que repercute en la interacción social que tienen en laescuela y sus posibilidades de aprendizaje.• Los problemas de aprendizaje comienzan en primer año de enseñanza básica y aumentanen la medida en que los alumnos progresan, ya que los déficit son acumulativos.• Los profesores no están preparados para recibir y formar adecuadamente a los niños desectores pobres: el estilo de docencia tradicional, vertical y expositivo no es adecuado y lasexpectativas frente al potencial de aprendizaje de los niños son bajas.• El trabajo docente en el aula es aislado y la ausencia de trabajo en equipo dificulta los pro-cesos de mejora y aprendizaje de los docentes.• La mala calidad de la infraestructura de la escuela no favorece la calidad del proceso peda-gógico y disminuye el compromiso de los profesores con la escuela.• En su casa los niños no tienen interacción con un ambiente letrado y las escuelas presentandificultades para proveer este ambiente.Los cursos de capacitación de docentes son cortos y teóricos y no han logrado impactar posi-tivamente la enseñanza.Las características del modelo de intervención del P-900El programa se propuso resolver el problema de la baja calidad de las escuelas que atiendena sectores de pobreza. Respondiendo al diagnóstico presentado, y bajo el predicamento res-pecto de que todos los niños pueden aprender siempre que en la escuela existan ciertas con-diciones para que ello suceda, el programa desplegó un conjunto de acciones en las escuelasseleccionadas.Específicamente,el P-900 buscó la mejora en los niveles de rendimiento en matemáticas y len-guaje en el primer ciclo de la enseñanza básica.Ello fue implementado a través de:• La transformación de las prácticas pedagógicas tradicionales de los profesores en el aula.• El intercambio de experiencias entre los profesores de la escuela y el trabajo cooperativo yen equipo.• El apoyo al desarrollo socioafectivo y cognitivo de los niños más desfavorecidos en sucurso.• La mejora/reparación de la infraestructura escolar.• El aumento en la disponibilidad y diversidad de materiales educativos y recursos didácticospara los niños y profesores en el aula.Estos objetivos se tradujeron en actividades de capacitación de los agentes educativos,la pro-ducción de materiales,la incorporación de monitores de la comunidad a la escuela y al trabajocon los niños más desfavorecidos en su curso,la reparación de infraestructura y mobiliario y lacreación en cada escuela de un espacio de trabajo colectivo para los profesores.
  • 46. 52ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEstas acciones se ordenaron en seis componentes principales:Infraestructura: inversiones en reparación (1990-1992),esta línea pasa al Programa MECE y másadelante a la unidad a cargo del tema en el Mineduc.Textos escolares y material didáctico:producción y distribución de textos para alumnos y pro-fesores; biblioteca de aula en primero y segundo básico,y rincones de aprendizaje con juegosy otros materiales didácticos.Taller de perfeccionamiento docente: para profesores de primero a cuarto básico,inicialmentecon énfasis en lenguaje, escritura y matemáticas, incorporándose otros temas más adelante(gestión educativa,familia-escuela,articulación de la educación parvularia con la básica).Talleres de aprendizaje: en los primeros años, en tercero y cuarto básico con 15-20 alumnospor nivel.A partir de 1998 los talleres se amplían a primero y segundo básico.Gestión escolar: Experiencia piloto (1993-1997) centrada en un trabajo comunal. A partir de1998,el tema se incorpora como contenido al Taller de profesores.Se entregan instrumentos yse estimula la formación de equipos de gestión y la elaboración del proyecto educativo insti-tucional de la escuelas,se suscriben compromisos escritos y planes de acción evaluables entreescuela,sostenedor y supervisor.Familia–escuela: se inicia en 1998, incorporándolo como tema en distintas instancias de laescuela.Cada una de estas líneas experimentó modificaciones a medida que fue avanzando el progra-ma, adecuándose a nuevos requerimientos y situaciones, así como a otras líneas de trabajo yprogramas del Ministerio de Educación.La implementación se realizó a través y con la participación del personal y la estructura delMinisterio de Educación. La ejecución en cada escuela estuvo mediada por los supervisorestécnico pedagógicos de los Departamentos Provinciales de Educación, que fueron capacita-dos con este propósito. La capacitación fue directa en los primeros años hasta 1996 e indirectaa partir de 1997, momento en el cual se capacitó a un coordinador del programa inserto en elDepartamento Provincial de Educación el que a su vez, adiestró a los supervisores con escuelasP-900 a su cargo.Los supervisores llevan el programa a la escuela y capacitan a directivos y do-centes en elTaller de profesores,apoyan a los monitores de los TAP y a los docentes y directivos ensu trabajo,apoyándose en cartillas y manuales entregados por la unidad coordinadora central.Las estrategias de focalización del P-900El P-900 se define como un programa nacional con presencia en las 13 regiones del país, fo-calizado en las escuelas de bajo rendimiento a las cuales concurren alumnos provenientes dehogares de bajo nivel socioeconómico y cultural.Desde un inicio se dejaron fuera las escuelas muy pequeñas y las de muy difícil acceso,así comolas escuelas uni, bi o tridocentes y más con otras de dos cursos combinados en el primer ciclode la enseñanza básica. Ello por dos razones fundamentales: por un lado, las dificultades queimplicaría la localización lejana de estas escuelas para cumplir con el requerimientos de unapresencia regular (en lo posible semanal) del supervisor en cada escuela; y, por el otro, ante elreconocimiento de que las escuelas muy pequeñas con cursos combinados y pocos profesoresrepresentan una realidad social y pedagógica distinta de las escuelas de bajo rendimiento conmayor matrícula.
  • 47. 53NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IPero el P-900 no sólo focalizó escuelas,sino que en el interior de ellas se trabajó preferentemen-te con el primer ciclo de la enseñanza básica y con los estudiantes que en su curso mostraranun retraso escolar más notorio (entendido tanto en el plano pedagógico –repitencia, apren-dizaje lento, insuficiencia en el aprendizaje de la lectura, escritura y matemáticas– como enel desarrollo socioafectivo de los niños y niñas –baja autoestima, desmotivación, agresividad,timidez,hiperactividad–).De esta forma,como se sintetiza en el cuadro 1,el P-900 combinó varios criterios y unidades defocalización.El programa aplicó una modalidad de focalización que no depende de la deman-da de la familia de los estudiantes ni de las escuelas,sino que opera por mecanismos de oferta.3El programa incorporó un criterio adicional de carácter geográfico para definir las escuelasadscritas:obligatoriedad de tener presencia en las 13 regiones del país.CUADRO 1. CRITERIOS dE FOCaLIZaCIÓN pRESENTES EN EL dISEÑO dEL p-900Criterio Operación ComentariosEscuelas con bajo rendimientoResultados en las pruebas delSistema de Medición de la Calidadde la Educación de lenguaje y dematemáticas en 1988 y en los añosposteriores. 10% de las escuelascon menor rendimiento en cadadepartamento provincialFocalización por oferta y launidad escuela. Se suma uncriterio geográfico que obligabaal programa a un nivel definidode presenciaen las 13 regiones del paísEscuelas completas y con no másde un curso combinadoen primer ciclo de la enseñanzabásica*Matrícula y número de profesores enla escuela, según estadísticas delMineducFocalización por ofertay la unidad escuelaCursos del primer ciclode la enseñanza básicaPrimero a cuarto grado, hasta1998 para luego extender el tallerde profesores a segundo nivel detransición entre la parvularia yla básica y al segundo ciclo de laenseñanza básica (quinto a octavo)Focalización por ofertay la unidad cursoAlumnos con mayorretraso escolar de cada curso,sea en el planopedagógico o de desarrollosocioafectivo o ambosSegún criterio/opinión del profesorjefe, primero fueron los alumnosde tercer y cuarto básico, y másadelante estos y los de primer ysegundo básicoFocalización por ofertay la unidad estudiante* También se dejaron fuera escuelas con problemas administrativos y legales (por ejemplo,juicio por subvenciones)o con una caída significativa y persistente en su matrícula.Fuente:Elaboración propia a partir de la documentación revisada.La operación de estos criterios fue posible y la selección de las escuelas expedita porque elministerio disponía de diversas bases de datos completas y confiables, aunque no siempreactualizadas para el último año, sobre 1) establecimientos educativos, matrícula y número dedocentes en ellas; 2) los resultados de la prueba del Sistema de Medición de la Calidad de laEducación (Simce) de cuarto básico aplicada en 1988 en la mayoría de las escuelas del país;(3)3La distinción entre mecanismos de demanda y de oferta se hace,entre otros,en Raczynski (1995).
  • 48. 54ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSuna caracterización de las escuelas en el índice de vulnerabilidad elaborado anualmente porla Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb) con base en indicadores que reflejan eldesarrollo físico y la salud de los estudiantes de primero básico: relación peso/talla y edad; yde salud oral (presencia de caries) y nivel de escolaridad de la madre; 4) los resultados de unaencuesta social aplicada a los apoderados junto con el Simce en 1988.Con base en estos datos,el Mineduc encargó un estudio sobre la interrelación entre las variables contenidas en las dis-tintas bases y la propuesta de una modalidad fácil y transparente de selección de las escuelasque participarían en el P-900. El estudio llegó a la conclusión de que los resultados del Simceen cuarto básico de las escuelas mostraban una correlación muy alta con la situación social,económica y cultural del alumnado y que el indicador Simce era el más pertinente y expeditopara elegir simultáneamente escuelas de bajo rendimiento y que atienden a un alumnado deescasos recursos.El ingreso al programa de las escuelas focalizadas fue obligatorio. El diseño en un inicio nodefinió un criterio de egreso. Sin embargo, con el paso del tiempo se plantearon distintos cri-terios y momentos de egreso de una escuela del programa.Tres fueron los principales criteriosaplicados:a) alza en el puntaje del Simce en la medición siguiente de cuarto básico,ubicandoa la escuela por sobre el promedio regional;b) preparación y aprobación,obteniendo el finan-ciamiento requerido,de un Proyecto de Mejoramiento Educativo (PME),y c) el requisito de unapresencia de al menos tres años de la escuela en el programa.Respecto de las estrategias de focalización,cabe hacer dos señalamientos.Por un lado,los cri-terios de focalización tuvieron un correlato en el diseño del programa para producir sinergiaspositivas. Un ejemplo de ello fue la distribución de bibliotecas de aula y material didácticoprivilegiando al primero y segundo grados,para ofrecer a los niños un ambiente letrado cuan-do están acercándose por primera vez a la lectura y escritura. En la misma línea, los Talleresde aprendizaje,por su parte,privilegiaron a los niños de tercero y cuarto grado que muestranretraso en su aprendizaje. Este ordenamiento se modificó posteriormente al implementarTalleres de aprendizaje para niños de primero y segundo grado e incorporar el segundo nivelde transición al programa.El segundo comentario se vincula al sistema de supervisión.El programa transmitió el criterioy la lógica de focalización a los supervisores,requiriendo de ellos dirigir su acción en escuelasde menor rendimiento y proporcionándoles capacitación para esta tarea.Otros aspectos relevantes vinculados con la eficacia de la intervención y las estrategias de fo-calización implementadas son aquellos relacionados con la gestión y operación de estas estra-tegias.En este sentido,se identificaron a través de distintas evaluaciones ciertas debilidades oineficiencias tales como:insuficiente sintonía del nivel central y los niveles regional/provincial;“verticalidad”con que el programa es propuesto a la escuela y ausencia de un espacio real deconversación con los actores relevantes,y la inclusión de escuelas de todos los departamentosprovinciales (no sólo escuelas que no alcanzan un umbral de puntaje del Simce), que tienenconsecuencias desfavorables sobre los resultados que el P-900 logra en las escuelas.En síntesis, el P-900 cumplió con la meta de atender 900 escuelas al año; se trata de un pro-grama altamente valorado en Chile por cuanto distribuyó importantes insumos a las escuelas,y tuvo un impacto positivo sobre las variaciones en el puntaje Simce de las instituciones be-neficiadas respecto de grupos de control de características similares y contribuyó a la calidady equidad de la educación, resultados todos positivos y muy centrales. No obstante, hay un
  • 49. 55NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Isegmento de escuelas que no mejoró sus resultados de aprendizaje o que retrocedió en losmejores resultados logrados al egresar del programa. El primer segmento corresponde a 30%de las escuelas que ingresan al programa y el segundo a cerca de 60% de las que egresan.Los resultados presentados dejan en evidencia que el programa tiene un potencial de impactodiferente en distintos tipos de escuela. Las escuelas como las del P-900 (de alta vulnerabilidad ybajo indicadores en el Simce) para mejorar requieren de apoyo externo.El P-900 entregó apoyoa las escuelas en distintas áreas, y obtuvo resultados positivos en una proporción de ellas. Seaprende del P-900 que el cambio educativo,en particular para llegar al aula,toma tiempo,y quesiempre está presente el riesgo de una regresión (nuevo descenso en los resultados).Por último,cabe señalar que la reforma educativa chilena de los años noventa se ha expresadoen la multiplicación de programas y medidas que llegan y/o afectan a la escuela en distintostiempos, con reglas distintas, con actividades parcialmente superpuestas. De esta forma, cadainiciativa mira y controla lo que está en su ámbito. Esta modalidad y forma de trabajo del mi-nisterio ha sido principalmente por programa y líneas de acción, en desmedro de una visiónintegral de la unidad educativa y sus necesidades concretas y particulares.Sería posible interpretar la trayectoria en el tiempo del P-900 como un desarrollo que corres-ponde a las variadas lagunas que se fueron encontrando en las escuelas. Cada nueva línea sedefinió desde el ministerio y se supuso que todas debían llegar a cada escuela, sin pensar enlas confusiones y presiones que esta ampliación podría provocar en la escuela y que no todasrequerían necesariamente toda la “oferta”. En años recientes ha habido un reconocimiento enel Mineduc de la debilidad del enfoque por programa y se está buscando cómo lograr un en-foque más integral a la escuela, uno que conjugue la diversidad de las ofertas ministerialescon las necesidades y posibilidades del establecimiento, sus directivos, profesores y alumnos,logrando un mejor empalme entre ellos.Programa bolsa escola federal (BEF) de Brasil, 1997-20034Antecedentes del programa Bolsa Escola FederalEl programa Bolsa Escola Federal (BEF) se enmarca dentro de los Programas de Garantía deRenta Mínima (PGRM),iniciados en Brasil en la primera mitad de la década de los noventa.El pri-mer antecedente del programa debe buscarse en el proyecto de ley presentado por el senadorEduardo Suplicy y aprobado por el senado brasileño en 1991.La propuesta,planteada como unimpuesto negativo sobre la renta,estableció que toda persona residente en el país mayor de 25años y con rentas brutas mensuales inferiores a CR$ 45000 5(en valores de 1991,equivalentes enese año a 2.5 veces el salario mínimo),tenía derecho a complementar su renta a través de unatransferencia monetaria equivalente a 50% de la diferencia entre su nivel de renta y el límiteestablecido por ley (CR$ 45 000).4A partir de 2003 el programa BEF como tal se inserta en el Bolsa Familia.Este programa,creado el 20 de octubre de 2003 dentrodel programa Fome Zero,integra a los diferentes programas preexistentes de transferencia de renta familiar.El programa unificatodos los programas de transferencia de renta existentes en el país hasta el momento (Bolsa Escola,Bolsa Alimentaçao,AuxilioGas y Cartao Alimentaçao) e intenta avanzar en la creación de una efectiva red de protección social para toda la ciudadanía.Sinembargo,se advierte que esta integralidad no ha cristalizado totalmente en el terreno.5En 1991 la moneda nacional era todavía el Cruceiro.El Plan Real,aplicado por Cardoso en 1994,supondrá su sustitución por elRcal.
  • 50. 56ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn el mismo año tuvo lugar un punto de inflexión en el debate de renta mínima en Brasil,basa-do en la contrapropuesta de José Marcio Camargo que modificó sustancialmente el proyectoinicial al diseñar una modalidad de transferencia de renta dirigida no a los individuos pobressino a las familias pobres con hijos en edad escolar. De esta forma, se concedía un beneficiomensual por valor del salario mínimo a toda familia pobre con hijos matriculados en la redpública de enseñanza fundamental. Las principales diferencias respecto del proyecto anteriorfueron:en primer lugar,el cambio de la unidad beneficiaria,pasando del individuo a la familia;en segundo lugar, la asociación de la transferencia monetaria a la escolarización de niños yjóvenes y a la capacitación profesional de adultos, y, finalmente, la restricción del público po-tencial,con el objetivo de ampliar las oportunidades de implementación del programa.6Unodeloselementosclavedeestanuevapropuestafuearticularunapolíticasocialcompensato-ria con políticas redistributivas de tipo estructural orientadas a reducir los efectos de la pobrezay la desigualdad en el corto plazo y con la suficiente intensidad para permitir a los colectivospobres la creación autónoma de renta,rompiendo el círculo de la pobreza en el largo plazo.El programa Bolsa Escola se aplicó inicialmente en varios estados del país de manera autóno-ma. La primera propuesta de aplicación del programa BEF fue presentada por el gobernadorde Brasilia. En enero de 1995 se anunció el inicio del programa según el cual toda familia conuna renta familiar per cápita inferior a la mitad del salario mínimo, con hijos entre los siete ylos 14 años y por lo menos cinco años de residencia en el Distrito Federal,cuya sede es Brasilia,tendría derecho a recibir mensualmente una transferencia monetaria equivalente al salariomínimo, siempre y cuando la frecuencia de asistencia escolar de los niños superase 90% de lajornada escolar. Asimismo, el programa estableció como requisito la inscripción de los padresdesocupados en el sistema nacional de empleo. El programa establecía una duración del be-neficio de 12 meses consecutivos, pudiendo ser renovado siempre por igual periodo a travésde la comprobación y revalidación de la situación socioeconómica de la familia beneficiaria.Elfinanciamiento del programa contó con una dotación de 1% del presupuesto total del DistritoFederal.El mismo año en que se aplicó el programa en Brasilia, se aprobó su implementación en elmunicipio de Campinas (ciudad de Sao Paulo) siguiendo los mismos criterios de renta, edadde los hijos y residencia aplicados en el programa anterior, pero modificando el valor de latransferencia.Durante la segunda mitad de los años noventa,y dado el éxito que presentó el programa pio-nero en Brasilia, los programas de renta mínima vinculados a educación ganaron legitimidaden la sociedad brasileña y se extendieron a multitud de municipios y estados del país.De estemodo, en 1998 el programa se aplicaba ya en 85 municipios brasileños: 53 en el estado deSao Pablo, siete en el estado de Minas Gerais (entre los que destaca el Programa Bolsa EscolaMunicipal de Belo Horizonte), seis en Paraná y el resto en los estados de Río de Janeiro, SantaCatarina,Goiás,y en Bahía,Ceará,Espirito Santo,Mato Grosso,Pará,Pernambuco,Rio Grande doSul y Roraima.6Relacionar la transferencia monetaria con la escolarización de los hijos de familias pobres reduce significativamente el volumende población potencial a asistir al disminuir drásticamente la cantidad de recursos necesarios para la aplicación del programay al disponer de una población objetivo más homogénea que facilita la definición de mecanismos de acción y evaluación delprograma.
  • 51. 57NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE ILas distintas modalidades del programa aplicadas a escala municipal se diferenciaron tantoen su diseño como en su forma de gestión e implementación, pero coinciden en sus criteriosgenerales de selección de la población objetivo7y en sus propósitos:1) mejorar las condicionesde vida de las familias beneficiarias,reduciendo su nivel de pobreza en el corto plazo,2) ayudara combatir el trabajo infantil entre las familias beneficiarias y 3) mejorar las oportunidades edu-cativas de los hijos de familias pobres, ampliando su capacidad futura de creación autónomade renta,contribuyendo así a romper los círculos perversos de reproducción de la pobreza.Las características del modelo de intervención del bolsa escola federalA diferencia de otros programas focalizados,el programa BE se inicia,de forma descentralizada,pero en el año 1997 el gobierno de Fernando Enrique Cardoso promovió su modalidad federal.El programa Bolsa Escola Federal se creó con el objetivo de ofrecer apoyo financiero a los mu-nicipios pobres con dificultad para aplicar el programa autónomamente.Se orientó inicialmente a 20% de los municipios más pobres dentro de cada estado, con la in-tención de ampliarse progresivamente hasta beneficiar,cinco años después,a todos los muni-cipios brasileños.En el año 2001 se creó una nueva ley (Ley 10.219) que autorizaba al gobiernofederal a realizar convenios con todos los municipios brasileños para adoptar el Programa deGarantía de Renta Mínima vinculado a educación,con lo cual el programa Bolsa Escola Federalse extendió a escala nacional.La ley de 2001 estableció la creación de la Secretaría Nacional del Programa Bolsa Escola(SNPBE), órgano responsable de la fiscalización de la ejecución del programa y del pago de latransferencia monetaria a los beneficiarios.Junto a la SNPBE destaca el papel desarrollado por laCaja Económica Federal,organismo encargado del mantenimiento de las bases de datos de lasfamilias beneficiarias y de efectuar los pagos mensuales.Los procesos de focalización,seleccióny seguimiento de las familias beneficiarias son responsabilidad de las Secretarías Municipalesde Educación.El programa Bolsa Escola Federal ha funcionado a partir de la articulación entre las diferentesescalas administrativas nacionales: la federal, la estatal y la municipal, repartiéndose respon-sabilidades y funciones para conseguir una mayor efectividad en la implementación. Hay quetener en cuenta que, a pesar de que el programa federal establece objetivos comunes paratodos los estados y municipios, cada gobierno local tiene potestad tanto para ampliar lascontrapartidas exigidas a los beneficiarios como para aplicar acciones socioeducativas adicio-nales,8destinadas a adultos a menores beneficiarios. Puede afirmarse, por tanto, que se tratade un programa descentralizado y con posibilidad de participación por parte de las diferentesinstancias administrativas que lo conforman.Un aspecto a destacar es que,en paralelo a la implementación del programa federal,gran partede los municipios brasileños continúan ofreciendo programas de naturaleza similar, aplicadosde forma autónoma.97Hay que tener en cuenta que algunas modalidades municipales contemplan,además de la transferencia financiera,beneficiosadicionales que incluyen alimentos,vales de transporte,gas de cocina o hasta material de construcción.8El BE de Belo Horizonte tiene como complemento de la transferencia monetaria distintas líneas de acción que contribuyen auna estrategia de acompañamiento familiar más amplia:el acompañamiento socioeducativo,la educación de jóvenes y adultos(capacitación profesional) y atención diferenciada a las familias en situación de riesgo social.Al mismo tiempo,se orienta afortalecer la articulación con otros programas sociales.9Un ejemplo de ello son los programas Alimenta Sao Paulo y Renda Cidadá,aplicados por el gobierno del estado de Sao Paulo.
  • 52. 58ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSDe este modo, en Brasil coexisten distintas modalidades del programa BE: una de tipo federal,con características homogéneas respecto de su diseño y cuantía de la transferencia en todoslos municipios donde se aplica, y múltiples variantes de programas municipales y estatalescuyo diseño específico, cuantía y esfuerzo presupuestario son diversos. Según los expertosconsultados, esto representa en los hechos una fuente notable de desequilibrios y de desco-ordinación institucional que puede mejorarse a partir de las nuevas iniciativas de integraciónde programas focalizados que se están aplicando actualmente en el país. La fuente básica definanciamiento del programa federal es el Fondo de Combate e Erradicaçao da Pobreza. Estefondo,con provisión de recursos exclusivamente federal,se creó bajo el gobierno de FernandoCardoso.Los datos disponibles sobre la cobertura del programa BEF relativos al curso escolar 2002-2003señalan que el programa había alcanzado hasta ese momento una cobertura que supera los5.7 millones de familias y los 8.2 millones de menores.Asimismo,gracias a los consorcios finan-cieros establecidos con los diversos programas municipales, el programa BEF alcanza ya en lapráctica la totalidad de los municipios de Brasil (5 545 municipios de un total de 5 561).Los criterios de focalización del BEFEn el caso del BEF,el método de focalización se basa en la combinación de criterios territorialesy de vulnerabilidad, a partir de la identificación de familias pobres con hijos en edad escolar.El primer criterio de focalización es el territorial.Tanto el programa federal como las distintasvariantes de los programas municipales han optado por identificar territorios con elevadosniveles de exclusión social y vulnerabilidad como mecanismo prioritario de focalización.Una vez establecidos los territorios prioritarios, la segunda fase de focalización persiguela identificación de los potenciales beneficiarios a partir de la recopilación de información de lasituación económica de las familias y el cálculo de un índice de vulnerabilidad.Una observación a este criterio,el de focalización geográfica,es que conlleva el peligro de de-jar fuera de cobertura a aquellas familias pobres o necesitadas que no viven en áreas conside-radas como tales.Asimismo,incorpora el riesgo de crear una“falacia ecológica”,contemplandotoda la unidad territorial como si tuviera homogeneidad social. En todo caso, cabe señalarcómo,a pesar de las críticas,el criterio territorial es uno de los mecanismos con menores costosy con mayor disponibilidad de información.Aparte de los criterios generales para la selección de las familias (edad de los hijos,residenciaen el municipio y asistencia regular a la escuela),las variantes del programa BE aplican diversasmetodologías paralelas para asegurar una buena focalización de los beneficiarios, como elsistema de puntuación o score system y las visitas familiares. El score system se aplica a todaslas familias preseleccionadas a partir de los criterios de inclusión en el programa (edad de loshijos, renta y residencia en el municipio). Sirve para jerarquizar a la población elegible segúnsu grado de necesidad.El proceso de selección se completa por medio de visitas domiciliariasy entrevistas personales a las familias preseleccionadas. En el caso de Belo Horizonte, el scoresystem pondera las diferentes variables familiares incluidas en la ficha de registro (cadastro)con el objetivo de valorar los distintos grados de vulnerabilidad de la población beneficiaria.Las fases del proceso de focalización desarrolladas por el programa federal contemplaron ini-cialmente la identificación de 20% de los municipios más pobres dentro de cada estado,paraposteriormente extender de manera progresiva su cobertura a otros territorios con situacio-nes de vulnerabilidad social relativamente menores.
  • 53. 59NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IEn el caso del programa BEM-BH iniciado en 1997, se desarrolló también un proceso de se-cuenciación basado en el cálculo del grado de vulnerabilidad social y educativa de las nueveregiones administrativas que componen el municipio.Los criterios utilizados para ponderar lasituación socioeconómica y educativa de las nueve regiones se incluyen en el cuadro 2.CUADRO 2. CRITERIOS EMpLEadOS EN EL pROCESO dE FOCaLIZaCIÓN REGIONaL dEL pROGRaMaBOLSa ESCOLa dE BELO HORIZONTECriterio Peso relatiVo Concepto MetodologÍaEconómico 27% Renta per cápitaProducto del número de jefesde familia por renta media dela Unidad de Planeamiento (UP)dividido por la población totalde la UPDemográfico 10%Población entre siete y14 añosPorcentaje de población de sietea 14 años sobre la poblacióntotal de la UPCalidad de vida urbana 11%Calidad y accesibilidad alos servicios urbanosIQVU (Índice de Qualidade deVida Urbana) BH por UPAnálisis del sectoreducativo20%Calidad y accesibilidad alos servicios educativosIQVU (Índice de Qualidade deVida Urbana) sectorial por UPDeserción escolar 32% Deserción escolarNúmero de niños que dejan laescuela sin terminar el cursopor UPComo puede observarse en la tabla, el programa de Belo Horizonte dio prioridad al criterioeducativo y al criterio económico con el objetivo de identificar y priorizar las localidades dondeel nivel de deserción escolar y el nivel de renta medio fueran más críticos.La evaluación de la focalización pasa por tener en cuenta no sólo a la población que efectúa lasolicitud para participar en el programa (sea incluida o no finalmente como beneficiaria), sinotambién a la población que cumple los requisitos establecidos por el programa,haya o no pre-sentado solicitud (población parámetro).En el primer caso,las hojas de registro constituyen lafuente de obtención de datos,donde puede encontrarse información relativa al cumplimientoo no de los criterios establecidos para participar en el programa,así como aspectos vinculadosa la estructura familiar,condiciones de vida y otros aspectos socioeconómicos que caracterizana las diferentes familias solicitantes.En el segundo caso,en cambio,la fuente de información bá-sica peoviene de los datos del Instituto Nacional de Geografía e Estadística (IBGE) y del (PesquisaNacional de Amostra de Domicilios (PNAD) y,en algunos casos,se recurre a datos recogidos porinstitutos de investigación de tipo estatal o municipal.Las evaluaciones disponibles sobre distintas modalidades del programa BE coinciden en ge-neral en destacar que la focalización es correcta, y el proceso de selección tiende a dirigirsea las personas más necesitadas de cada territorio. Sabóia y Rocha, por ejemplo, realizaron laevaluación del programa BE del Distrito Federal (Brasilia) y afirman,en una de sus conclusiones,que la focalización del programa es positiva, argumentando, al mismo tiempo, que el sistemade puntuación (scoresystem) utilizado para la selección definitiva de las familias es un elementoesencial para garantizar una buena focalización.
  • 54. 60ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSVariables IndicadoresDaTOS GENERaLESdEL SOLICITaNTESexoEstado civilTiempo de residencia en el municipioGrado de escolarizaciónFormación profesionalSituación laboral actualNúmero de personas que componen la familiaRelación entre ellasEdad de cada miembroSexo de cada miembroGrado de escolarización de cada miembroSituación laboral de cada miembroDaTOS ESpECíFICOSdE LaS pERSONaSdEpENdIENTES.TRaBaJO YESCOLaRIZaCIÓNEscolarización (sí, no)Grado o curso escolarSistema de escolarización (estatal, municipal)Trabajo (sí, no)CONdICIONESdE VIdaa) SaLUd YaYUda SOCIaLNiños o adolescentes con medidas de protecciónAdolescentes con medidas socioeducativasNiños de 0-6 con malnutriciónPersonas discapacitadasAcceso a servicios básicosCONdICIONESdE VIdaB) CaSa Y BIENESdURaBLESCaracterísticas del hogar (alquilado, comprado...)Situación de la vivienda (Número de habitaciones, luz, agua, gas...)Bienes durables (coche, TV, refrigerador, lavadora...)CONdICIONESECONÓMICaSGasto total mensualDestino del gasto (comida, alquiler, agua...)Ingreso familiar totalIngreso per cápita familiarOrigen del ingreso (salario, pensión,...)Fuente:Elaborado a partir de fichas de registro (cadastros) de diversos programas BE municipales.Las evaluaciones disponibles sobre distintas modalidades del programa BE coinciden en ge-neral en destacar que la focalización es correcta, y el proceso de selección tiende a dirigirsea las personas más necesitadas de cada territorio. Sabóia y Rocha, por ejemplo, realizaron laevaluación del programa BE del Distrito Federal (Brasilia) y afirman,en una de sus conclusiones,CUADRO 2. PRINCIpaLES VaRIaBLES paRa EVaLUaR LOS pROCESOS dE SELECCIÓN Y FOCaLIZaCIÓN
  • 55. 61NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ique la focalización del programa es positiva, argumentando, al mismo tiempo, que el sistemade puntuación (scoresystem) utilizado para la selección definitiva de las familias es un elementoesencial para garantizar una buena focalización.Las evaluaciones disponibles sobre el programa municipal de Belo Horizonte (BEM-BH), cons-tatan una sobrefocalización de los beneficiarios,10y se asocia esta realidad a la existencia derestricciones presupuestales. La imposibilidad de dar cobertura a población teóricamenteelegible por el programa plantea una importante disyuntiva: por una parte, existe la necesi-dad de garantizar una permanencia larga (varios años) de los beneficiarios en el programa sise quieren cumplir sus objetivos, tanto de reducción de la pobreza como de permanencia enla escuela; por otra parte, en situaciones de baja cobertura, existe una presión para conseguirla desvinculación rápida de algunas familias beneficiarias en favor de la inclusión de otras. Ensituaciones de restricciones financieras, por tanto, la ampliación del plazo de permanencia secontradice con la extensión de su cobertura, manifestándose un trade-off entre extensión eintensidad del programa.11En todas las variantes del programa BEF existen criterios de interrupción de la transferenciaderivados del incumplimiento de algunos requisitos para su permanencia. Estos criterios sonparecidos en todos los programas.En el caso del programa,se señalan cinco circunstancias quepueden motivar la“salida”del programa.Son los siguientes:1.Que todos los hijos superen la edad requerida para participar en el programa.2.Que se produzca un aumento del ingreso familiar hasta un nivel tan elevado en que ya nose considere prioritaria su atención (no se especifican cifras).3.Que no se mantenga la frecuencia escolar requerida (mínimo 85 por ciento).4.Que tenga lugar un cambio de municipio de residencia.5.Que se disponga de información de fraude comprobado en la declaración de los datos.No se dispone de información relativa al número de“salidas”del programa provocadas por lasdistintas circunstancias descritas. El análisis de la información cualitativa recogida indica queson escasas las salidas del programa no motivadas de manera exclusiva por la edad de los hijos.El fraude es prácticamente inexistente,en especial porque los mecanismos de focalización delprograma y las limitaciones de cobertura obligan a concentrar los recursos en sectores de po-blación extremadamente necesitados,donde la probabilidad de fraude es mínima o no existe.Otra cuestión es la posible salida derivada de las limitaciones financieras de diversos pro-gramas municipales. Las restricciones financieras de los programas tienen en unos casosconsecuencias sobre procesos de exclusión de potenciales beneficiarios (familias que reúnenlos requisitos para ser beneficiarias pero que no acceden al programa) y en otros sobre laintroducción de rotaciones que reducen la permanencia de los beneficiarios y, por tanto, la10Se considera sobrefocalización a aquella situación en que el programa sólo consigue cubrir a los más necesitados entre losnecesitados,creando una brecha importante entre las familias potencialmente aptas para participar en el programa y las familiasfinalmente integrantes del mismo.11Cabe destacar,no obstante,que la baja cobertura no siempre es justificable por la falta de recursos.En el caso de Recife,porejemplo,como argumentan Lavinas,Barbosa y Tourinho,la cobertura sólo representa 2% de la población potencial (1 604 familiascubiertas en 1996) y se destina tan sólo 0.3% del presupuesto total municipal a la aplicación del programa.Los autores afirmanque aumentando el gasto del programa hasta alcanzar 1% de los presupuestos municipales se podrían cubrir 3 200 familias y,si el presupuesto fuera de 2%,el total de familias beneficiarias podría llegar a las 6 200,representando 80% de las familias quesatisfacen los criterios de selección y 9% del total de familias pobres existentes en el municipio,sin contemplar las restriccionespara su inclusión en el programa (Lavinas,Barbosa y Tourinho,2001).Ver documento complementario anexo.
  • 56. 62ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSeficacia del subsidio a medio plazo.Como señala Lena Lavinas,algunas familias tan sólo tienengarantizado el beneficio monetario por uno o dos años,con lo cual“algunos empiezan a ganarcuando otros empiezan a perder de nuevo,en un juego de suma cero donde todo es temporalexcepto la miseria”.En forma de síntesis,cabe señalar que,si bien existe un amplio consenso en la comunidad aca-démica y social respecto del valor que este programa tiene en el marco de las politicas socialesvigentes y su eficacia en términos de focalización, cabe presentar algunas de las principaleslimitaciones y dilemas relacionados con el desarrollo de las distintas variantes del programa:• Tensión entre la extensión de la cobertura y la cuantía del beneficio. En este sentido, eldilema surge dado que una mayor cobertura puede garantizar una mayor equidad en elacceso al beneficio pero una menor eficacia en la consecución de los objetivos, y viceversa,una mayor cuantía de la transferencia puede permitir a determinadas familias escapar desu situación de pobreza y generar mecanismos para la creación autónoma de ingreso, perogenerar situaciones de desigualdad entre sectores de la población con un mismo perfilsocioeconómico.• Injusticias derivadas de la simultaneidad de programas y escalas administrativas de gestiónproducto de la presencia simultánea del programa federal y municipal: el hecho de otorgartransferencias de diferente cuantía introduce importantes desigualdades en el interior deuna misma comunidad.• Limitados impactos del programa registrados sobre el rendimiento académico y sobre eltrabajo infantil. Las evaluaciones realizadas no han probado resultados significativos eneste sentido.• Altas limitaciones del programa impuestas por las rotaciones e interrupciones de la trans-ferencia.• Falta de complementariedad del programa BE con políticas orientadas a la oferta.•Faltadearticulaciónconotraspolíticassocialesfocalizadas,faltadecoordinaciónintersectorial.Plan Social Educativo (PSE) en Argentina, 1993-1999El Contexto en el que surge el PSEEl Plan Social Educativo surgió en un contexto social de crisis que se expresó en forma ampliaen términos políticos,económicos y educativos.En ese marco,el gobierno nacional inició la dé-cada con lo que se convertiría en uno de los procesos más radicales y sistemáticos de reformaestructural:planes de ajuste para controlar la inflación,desregulación económica,privatizaciónde las empresas públicas, la Ley de Convertibilidad, renegociación de la deuda externa, unaamplia reforma tributaria,la reforma del sistema previsional y,en particular,la transferencia delos servicios públicos remanentes en la órbita del Estado nacional a los estados provinciales:salud y educación.En este contexto, se implementaron cambios estructurales en el sistema educativo: a) por unlado,la transferencia de los establecimientos educativos de educación media y superior no uni-
  • 57. 63NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Iversitaria a las provincias (Ley Núm.24049)12y,por el otro,b) la reforma del sistema educativoimplementada por la Ley Federal de Educación (Ley Núm.24195).Puntualmente,los artículos contemplados en elTítulo VI delineaban el marco institucional queencuadraría al Plan Social Educativo. Allí se abordan los principios de gratuidad y asistencia-lidad: el artículo 39 establece que el Estado nacional, en concurrencia con las provincias y lamunicipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA),se obligan a garantizar el principio de gra-tuidad en los servicios estatales en todos los niveles, y en el artículo 40 se establece la obliga-ción tanto del Estado nacional como de las provincias y la MCBA de garantizar la oferta educativanecesaria para cumplir la obligatoriedad que establece la ley, así como organizar planes asis-tenciales específicos para los niños atendidos por la educación inicial y especial procedentesde familias con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Por otra parte, el artículo 64 establececomo obligación exclusiva del gobierno nacional: definanciar total o parcialmente programas especiales de desarrollo educativo que enca-ren las diversas jurisdicciones con la finalidad de solucionar emergencias educativas,compensar desequilibrios educativos regionales,enfrentar situaciones de marginalidad,o poner en práctica experiencias educativas de interés nacional, con fondos que a talfin le asigne anualmente el presupuesto, o con partidas especiales que se habiliten alefecto.Así, en ese marco normativo y contexto de reforma del Estado nacional, se reestructuraron lasnuevas misiones, actividades y funciones del Ministerio de Cultura y Educación. En 1993 esteministerio,sobre la base de una serie de proyectos que se venían llevando a cabo previamente,comienza a desarrollar los programas que constituyeron el esqueleto del Plan Social Educativoque,a su vez,se convertiría en la columna vertebral de las políticas compensatorias sectorialespor el resto de la década y,mirado en perspectiva,la más importante por su alcance,coberturay sistematicidad del país.Características del modelo de intervención del Plan Social Educativo (PSE)El Plan Social Educativo constituyó un conglomerado de acciones orientadas a fortalecer laoferta y la demanda en los distintos niveles y modalidades de educación.Estas acciones se eje-cutaron en forma de proyectos y subproyectos a través de tres grandes programas:1) Programa“Mejor educación para todos, 2) Programa Nacional de Becas Estudiantiles y 3) ProgramaNacional de Equipamiento Educativo (Equipa).Todos ellos fueron concebidos como programascompensatorios orientados a grupos específicos y niveles dentro del sistema educativo.13Salvo elcaso particular del de becas estudiantiles,el resto de los programas y proyectos fueron financiadoscon recursos nacionales.Si bien todos los programas se pusieron en marcha desde principios de la década de losnoventa, algunos de ellos tienen antecedentes anteriores al Plan Social Educativo y muchoscomenzaron a implementarse hacia el final de la década. Al concluir el PSE, muchas de estasintervenciones compensatorias prosiguieron en ejecución bajo formatos similares en el marco12También se incluyó una serie de establecimientos que impartían educación primaria (representaban 1.6% de la matrícula totalen primaria) que habían quedado en la órbita nacional como saldo de la transferencia de los establecimientos de educaciónprimaria a fines de los setenta,por su integración en instituciones que impartían otros niveles educativos no transferidos.13Excepto el caso de EQUIPA que,si bien contó con un esquema de prioridades específico,tuvo como objetivo cubrir a todas lasescuelas.
  • 58. 64ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSde diferentes programas del Ministerio de Educación.En la tabla 1 se presenta una síntesis es-quemática de las características y criterios de focalización de la intervención de los proyectosque integraban los programas del PSE.Las estrategias de focalización del Plan Social EducativoEl Plan Social Educativo constituyó en sí mismo el marco de la política educativa compensatoriaque se implementó a través de distintos programas y sus proyectos.Entre las distintas técnicas de focalización existentes y según se deduce de la informaciónexpuesta en la documentación oficial, así como también de las opiniones de funcionariosdel plan y distintos analistas educativos, el PSE respondía al criterio de focalización por pasos:primero geográfica y luego por institución o grupo poblacional; es decir, aquella que se basaen la determinación de áreas geográficas y luego grupos poblacionales (alumnos) o grupos deinstituciones (escuelas) que presentaban una alta incidencia de pobreza y rezago educativo.Desde el Plan Social Educativo se focaliza la atención hacia situaciones particulares de diver-sidad y a la vez hacia poblaciones históricamente postergadas para revertir situaciones dedesigualdad educativa.La focalización requiere identificar esos sectores y concentrar allí los es-fuerzos presupuestales y las acciones de los equipos de trabajo.Por ello,el Plan Social Educativotrabajó intensificando sus acciones en la población con mayor índice de necesidades básicasinsatisfechas y en un conjunto de escuelas de todas las jurisdicciones, con la continuidadnecesaria para provocar en ellas fuertes impactos que les posibilitaran superar sus históricaspostergaciones.Como se muestra en la tabla1, para cada uno de los proyectos se establecieron criterios y prio-ridades específicas en la focalización. En líneas generales, la focalización hacia los sectores másdesfavorecidos reconoció dos tipos de situaciones a dar respuesta: a) situaciones de diversidad: segeneran programas que reconocen la especificidad que debe darse a la planificación curricular enescuelas rurales o en la educación de adultos, al equipamiento de establecimientos de educaciónespecial y a la formación docente en escuelas con niños bilingües, etc.; y b) situaciones de desigual-dad: se priorizan las escuelas ubicadas en áreas con población de menores recursos a través dela provisión de útiles escolares, material didáctico, equipamiento, obras de infraestructura, becas,etcétera.Asimismo,en la focalización de los distintos proyectos se consideró una serie de prioridades.Eneste sentido los distintos programas fueron focalizando sus acciones según:a) el cumplimientode las prioridades que establece por sí la normativa rectora. Por ejemplo, las metas del PactoFederal Educativo;b) las necesidades inherentes al avance en la transición del sistema primaria/secundaria al de Educación General Básica/Polimodal;c) la identificación de problemáticas par-ticulares a atender, a partir de la propia implementación de los proyectos; d) la posibilidad deampliar cuantitativa y cualitativamente los alcances de los proyectos a medida que quedanresueltos problemas más acuciantes, y e) la necesidad de ampliar la cobertura de los proyec-tos por el incremento en el número de la población objetivo (este proceso es muy claro en laevolución de la aplicación de recursos presupuestales en los distintos programas y proyectos amedida que se deteriora la situación económica y social hacia fines de los años noventa).Consideraciones sobre la focalización del Plan Social EducativoPrimeramente cabe señalar que,en virtud de los alcances y cobertura que tuvieron algunos delos proyectos que se enmarcaron en el Plan Social Educativo (específicamente en el ProgramaMejor educación para todos),un análisis retrospectivo induce a cuestionar el carácter focaliza-
  • 59. 65NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ido o,mejor dicho,revisar el alcance de estas estrategias,puesto que los beneficiarios últimos delos servicios excedieron el perfil buscado.Si bien el estado de deterioro de la oferta representa-ba un gran desafío compensatorio,se advierte que el alcance de las acciones desarrolladas enmuchos casos superó las metas iniciales y se incluyeron escuelas fuera del universo inicial deatención del PSE (error del tipo II),y,por otro lado,se incurrió a su vez en la exclusión de escuelasque deberían haberse incluido en el PSE (error del tipo I).En el caso del Programa Nacional de Becas Estudiantiles,si bien registró desvíos respecto de losobjetivos explícitos del programa, fue el que más se ajustó a los criterios de focalización esta-blecidos como producto de las distintas herramientas de operación de la focalización. En esteprograma,la principal fuente de error en la asignación de las becas no fue producto del“índicede precariedad social”utilizado,sino del complejo sistema de asignación existente (por provin-cia,por escuela,etc.).En este caso,la cobertura del programa (en términos de proporción de lapoblación beneficiaria que logra cubrir) es tan baja que,sumado a los criterios de selección deaspirantes, hace que los errores de focalización se evalúen, como “menores”, en el sentido deque se limitan a errores de exclusión de indigentes e inclusión de pobres,pero,en todo caso,losbeneficiarios constituyen población desfavorecida.La experiencia del Plan Social Educativo muestra que en todo proceso de focalización de lasintervenciones sociales, y especialmente en el sector educativo de Argentina, la informaciónutilizada como insumo resulta un recurso estratégico en términos de cómo se define,cuál es lainformación necesaria, quién la define, cómo se solicita, quién la brinda, cómo se procesa, etc.En particular,los resultados muestran que es necesario no tomar sólo en cuenta indicadores so-cioeconómicos,sino que es imprescindible valorar otros indicadores relacionados directamen-te con la problemática educativa (deserción,dificultades de aprendizaje,sobreedad,repitencia,etcétera).Por otra parte, respecto de la implementación de las estrategias de focalización, el análisisde esta experiencia advierte que, en términos generales (con variaciones entre programas yproyectos), las responsabilidades y el espacio para la toma de decisiones de cada uno de losniveles de gestión involucrados en la planificación y ejecución, se ajustaban a un modelo deintervención que establecía:• Para la Coordinación Nacional del PSE (integrada por coordinaciones nacionales del plan, decada programa y de cada proyecto, con los equipos correspondientes): la definición de losprogramas, sus objetivos, la población destinataria, los criterios de selección de los benefi-ciarios; la asignación de los recursos presupuestales, la determinación de los procedimien-tos de ejecución y seguimiento de los proyectos, la elaboración de las pautas institucionalesy pedagógicas para las escuelas (con la participación de los gobiernos provinciales paraadaptarlas a las particularidades y necesidades locales); la verificación del cumplimiento delas normas y la realización de visitas a las escuelas para el seguimiento de los proyectos.• Para las provincias (que contaban con Unidades Coordinadoras de Programas): seleccionarlas escuelas que se incorporaban a cada proyecto,14presentar la información y documenta-ción técnica requerida para la aprobación y gestión de los proyectos, asesorar y asistir a lasescuelas, así como realizar el seguimiento y control directo de los recursos asignados.14Cabe recordar que,más allá de la decisión de conceder ese espacio de discrecionalidad a las provincias,el MCyE–prácticamente– no disponía información sobre las escuelas (el primer censo se hizo en 1994 y los resultados comenzaron a estardisponibles en 1995).Es más,tal era la falta en este sentido que,para realizar la transferencia de los establecimientos educativosa las provincias,se debió recurrir al Consejo Federal de Inversiones,puesto que ni siquiera la información de base para el pago delos salarios que hacía el ministerio era confiable.
  • 60. 66ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPrograma ProYecto ObJetiVos1. Mejor educación para todosObjetivos:• Mejorar la calidad delos saberes básicos einstrumentales de los niñosy jóvenes de las poblacionescon mayores necesidades.• Favorecer la permanenciay continuidad de esos niñosy jóvenes en la escuela, paraque completen su escolaridaden tiempo y forma.• Apoyar los procesosinstitucionales para permitirla generaciónde propuestas adecuadas,motivar a la comunidaddocente para fortalecerel compromiso y mejorarlas condiciones en lasque se enseña y aprende.• Fortalecer la inserciónde la escuela como unainstitución con funcionespropias en la comunidad.1) Mejoramientode la Calidadde la Educaciónen Escuelas de NivelInicial y EducaciónGeneral Básica(EGB de los seisa los 14 años)• Mejorar la enseñanza de la lecturay escritura y de las nocionesbásicas matemáticas, herramientasindispensables para que los niñosaccedan a saberes relevantes parasu desarrollo personal y su inserciónsocial.• Iniciar y consolidar un camino haciala formulación y ejecución de proyectosque favorezcan el incremento delnivel de permanencia de los alumnos,para que completen su escolaridadobligatoria en tiempo y forma.• Promover una gestión de los recursosdescentralizada y protagónica por partedel equipo directivo y docente de cadaescuela.• Creación de bibliotecas popularesen las escuelas del PSE, e integrarlasa la red de Bibliotecas Populares.2) Mejoramientode la Calidadde la EducaciónSecundaria• Promover la formulación y ejecuciónde proyectos de enseñanza queintegren los recursos disponiblespara brindar respuestas educativas decalidad a los adolescentes y adultosque asisten al tercer ciclo de EGB y alnivel polimodal.• Promover o ampliar el equipamientodidáctico, bibliográfico e informáticoque poseen las escuelas, e introducirsu uso intensivo para una mejorenseñanza.• Posibilitar una adecuada preparaciónde los alumnos en el uso de latecnología informática y telemática.• Potenciar el trabajo telemático parael trabajo conjunto entre institucioneseducativas.• En el periodo 1993-1996, los objetivosdel proyecto consistieron en introduciry afianzar el uso de la computadoracomo herramienta pedagógica.TABLA 1. SÍNTESIS DE LAS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS PROGRAMASY PROYECTOS DEL PLAN SOCIAL EDUCATIVOFuente:elaboración propia sobre la base documento“El Plan Social Educativo”de Alejandro Morduchowicks.
  • 61. 67NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IAcciones implementadas Criterios de focalización• Provisión de libros de texto para los alumnosy libros de literatura y consulta; aportes parala adquisición del equipamiento institucional delas escuelas de EGB, material didáctico para losalumnos, las salas de nivel inicial y aulas de EGB.• Entrega de cuadernos y hojas de carpeta paralos alumnos y materiales de lengua y matemáticasespecialmente elaborados parael perfeccionamiento de docentes.• Apoyo a las acciones institucionales, en particularlas prioridades pedagógicas definidas por cadaescuela, con el fin de mejorar los niveles depromoción y de retención escolar, para lo cual seentregaban documentos especialmente producidos.• Atención a escuelas-hogar con un subsidio paralas áreas de salud, habitabilidad, vestimenta yprovisión de equipamiento deportivo, juegos demesa y módulos de biblioteca para tiempo libre,así como asistencia técnica para orientar losprocesos de mejoramiento del “tiempo de hogar”.Cobertura total: I) las escuelas hogar o conalbergue anexo, II) las escuelas con menos de50 alumnos o menos de siete docentes y III)las escuelas ubicadas en zonas, barrios o cercade asentamientos urbano marginales. Coberturaparcial: escuelas con población parcial urbanomarginal, escuelas con altos índices de sobreedado repitencia y otras escuelas que designe laprovincia.“Estos criterios de focalización surgen dediferentes procesos de ‘refocalización’ durante losaños 1996 y 1997”. “En este proceso, fue un grandesafío la instrumentación metodológica para quecada jurisdicción pudiera refocalizar teniendo encuentael perfil de cada escuela, la evaluación realizadapor los supervisores, el cupo de matrículaestablecido, etc. (se trató de refocalizar13 000 escuelas).”• Asistencia a las escuelas para uso pedagógicode la informática y acceso a la red telemática.• Provisión de textos escolares para biblioteca de aulaEGB 3 y aportes de recursos para la adquisición deequipamiento, útiles escolaresy material didáctico.• Constitución de bibliotecas institucionalespara el nivel polimodal.• Promoción de acciones de capacitación eninformática para su aplicación a proyectosinstitucionales.• Apoyo a las acciones institucionales de retención ypromoción de los alumnos (materiales documentalesespecialmente producidos).• Asistencia para la definición de las prioridadespedagógicas de la escuela (materiales documentalesespecialmente producidos)y la elaboración de proyectos de enseñanza,que son subsidiados a partir de su aprobaciónpor cada provincia.“Los destinatarios son los adolescentesy adultos en situación de desventaja relativa,en lo que respecta a su situación social yeconómica, que concurren al tercer ciclo de EGBy al Nivel Polimodal (15 a 17 años).”(Memoria del Proyecto 3, 1999).
  • 62. 68ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPrograma ProYecto ObJetiVos3) Atención de necesidadesEducativas de lapoblación aborigen• Rescatar y fortalecer lenguas yculturas indígenas, respetar lasparticularidades regionales, buscarresultados equivalentes a partir dela heterogeneidad de la población.• Consolidar la información de lasescuelas con población aborigenpara identificar, promover y asistir aexperiencias educativas significativas.• Estimular la producción de materialdidáctico en cada región.4) El trabajo va a la escuelaen la EGB 3• Vincular tempranamente a los alumnoscon el mundo del trabajo, a travésde actividades de orden general, yalentar en ellos ciertas condicionesde empleabilidad.• Posibilitar a los alumnos la realizaciónde acciones concretas de aprendizajeen ámbitos laborales.• Relacionar la escuela con lasinstituciones productivas de lacomunidad.• Orientar a los alumnos en la eleccióndel nivel de estudios siguiente.5) Educación Básica deAdultos• Promover la acreditación de la EGBde jóvenes y adultos que no lalograronen la edad correspondiente.• Propiciar una mejora en la calidady cantidad de contenidos para laeducación de jóvenes y adultos,teniendo en cuenta la especificidadde la población atendida.• Proponer servicios integralesde educación formal para jóvenesy adultos, de acuerdo con lasposibilidades y necesidadesde los destinatarios.
  • 63. 69NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IAcciones implementadas Criterios de focalización• aportes para la sistematización de las experienciassobre educación indígena,• edición de materiales didácticos en lenguasindígenas y en castellano,• edición de trabajos realizados por las escuelas sobrela revalorización de la identidad cultural.Las escuelas que acceden al proyecto deben estarincorporadas previamente al Proyecto 1.Las acciones emprendidas se concretaban a travésdel financiamiento de las propuestas formuladaspor las escuelas, e incluía el subsidio para la tareadel instructor de la empresa con la que se realizabaun acuerdo, previa presentación y aprobación delproyecto por parte del Ministerio Nacional. Así:• Se realizaban aportes para la realizaciónde proyectos que acercaran los alumnosal mundo del trabajo.• Se efectuaban pagos por gastos operativos ainstituciones educativas complementarias segúndonde se desarrollara la actividad.• Se llevaban a cabo compras de insumos para lasactividades de los alumnos.• Se realizaron pagos de gastos derivados de laimplementación del proyecto (como movilidady seguro).“alumnos de 8vo. y 9no. año de la EGB” (MCyE,1998) (de escuelas previamente incorporadas alPlan Social Educativo).• Documentos de apoyo a la tarea de losdocentes, además de materiales curriculares encorrespondencia con los módulos de los alumnos.• Aportes financieros (a los Centros de ApoyoPedagógico) para la adquisición de útiles paralos alumnos.• Entrega de bibliotecas institucionales para alumnosy docentes.• Entrega de materiales para cada alumno.“La primera focalización de la población destinóel proyecto a los adultos mayores de 18 años queno hubieran terminado sus estudios primarios”. “elfoco de la actividadse remite a las personas que tienen incompleta suescolaridad básica”. (Seminariode Reflexión, 1999). “la modalidad presencialse orienta a [...] mayores de 14 años”(MCyE, 1998).
  • 64. 70ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPrograma ProYecto ObJetiVos6) Fortalecimientode la EducaciónRural, EGB 3• Garantizar la extensión de laobligatoriedad escolar a los alumnosde las escuelas rurales.• Crear condiciones de enseñanza quefaciliten los aprendizajes de losalumnos y les permitan lograr unnivel de conocimientos que satisfagalas condiciones de acceso al nivelpolimodal.7) Apoyo a Escuelas deEducación Especial• Acompañar las transformacionesque la modalidad de educaciónespecial asume en el marcode la Ley Federal de Educación.• Concientizar para que paulatinamentese incorporen los alumnos connecesidades educativas especialesa la escolaridad común.8) Atención a SituacionesSocioeducativasde Excepción• Asistir y apoyar a las escuelas quesufrieron el impacto de catástrofesnaturales como inundaciones.9) Todos en la escuela• Contribuir a instalar la identidaddel Tercer Ciclo de EGB.
  • 65. 71NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IAcciones implementadas Criterios de focalización• Envíos de cuadernos de trabajo de lengua,matemática, ciencias sociales, ciencias naturales,tecnología, inglés, educación física o educaciónartística para los alumnos.• Constitución de bibliotecas especializadasdel tercer ciclo para docentes y alumnos.• Envío de recursos audiovisuales: mapotecas,imágenes satelitales, videotecas y audiotecasy para equipamiento informático.• Subsidios y materiales para el equipamientonecesario del proyecto: ciencias naturales,tecnología, educación física y artística, etcétera.• Capacitación de profesores itinerantes y maestrostutores.• Desarrollo de un proyecto de telecomunicacionespara las escuelas más alejadas.• Aportes para el desarrollo de proyectos de calidad devida. Para septimo año están vinculados al área detecnología, para octavo se relacionan con cienciasnaturales y educación física, y para noveno año sevincula la educación y el trabajo.Escuelas localizadas en las zonas ruralescuyas características son: escuelas pequeñasde poblados rurales dispersos, con no más deseis docentes en su planta funcional y con unamatrícula de alrededor de 50 alumnos.En algunas provincias la cobertura llegó a 100%de los establecimientos rurales. (MCyE, 1998;Seminario de Reflexión, 1999).La actividad principal del proyecto consistió en elfinanciamiento para la elaboración de propuestasinstitucionales en torno a los siguientes ejes:• Prevención: proyectos que apuntaban a implementarestrategias de detección y atención temprana deniños con necesidades educativas especiales.• Integración: proyectos que iniciaban, profundizabany/o ampliaban acciones para la integración dealumnos en la escolaridad común.• Formación laboral: proyectos de mejoramiento dela educación para la inserción en el mundo laboralacorde a las características de la región.“Estas escuelas, pertenecientes a todas lasprovincias, fueron seleccionadas en funciónde sus características de atención a la poblaciónmás necesitada” (MCYE, 1998).En 1998, se cubría 61% de los establecimientosde educación especial.• Envío de libros y apoyo pedagógico.• Talleres con supervisores y directoresen las provincias afectadas.Escuelas de las provincias afectadas por lasinundaciones: Chaco, Corrientes, Entre Ríos,Formosa y Santa Fe.• Asistencia técnica en relación con: EGB y vínculoscon el tercer ciclo, propuesta de enseñanza para estenivel, vida en la escuelay EGB y contexto.El proyecto se focaliza en las escuelas urbanomarginales de grandes conglomerados urbanos.Las escuelas que participan del proyecto tambiénestán incluidas en el Programa Nacional de BecasEstudiantiles (Seminario de Reflexión, 1999).
  • 66. 72ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPrograma ProYecto ObJetiVos2. Programa Nacional deBecas Estudiantiles• Crear condiciones para la permanenciaen el tercer ciclo de la EGB y en elnivel polimodal de los jóvenes defamilias más vulnerables desde elpunto de vista socialy económico.• Mejorar el rendimiento de losalumnos, estimulando la asistenciay la promoción, así como reducir lacantidad de jóvenes que no estudiandentro del tramo de escolaridadobligatoria.• Aumentar las condiciones futuras deempleabilidad de los jóvenes para elmomento de ingreso al mundo deltrabajo.3. Programa Nacional deEquipamiento Educativo(EQUIPA)• Dotar a las escuelas con materialesdidácticos específicos relacionadoscon las ciencias y la tecnología.• Generar variedad de propuestasdidácticas que orienten al docente enla utilización del equipamiento que seenvía para la enseñanzade los contenidos específicos.• Generar instancias de consulta ycapacitación para los docentes de losestablecimientos que reciban esteequipamiento.• Apoyar los procesos institucionalesque faciliten la generación depropuestas adecuadas a cadacomunidad, compartir el equipamientoentre las escuelas que funcionan enun mismo edificio,el acrecentamiento del compromisoy la motivación del equipo directivo-docente,y el mejoramiento de las condicionesen que se enseña y se aprende.
  • 67. 73NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IAcciones implementadas Criterios de focalizaciónLa beca consistió originalmente en un aportede dinero que se entrega a la familia delbeneficiario ($600), pagadero en cuotas iguales,renovable en cada ciclo lectivo, e incompatible conotros beneficios del mismo tipo.Alumnos de EGB 3/Polimodal/Media: a) argentino nativo opor opción, b) entre 13 y 19 años, c) familia de precariacondición socioeconómica.• Equipamiento didáctico para las áreasde ciencias naturales y tecnología en la EGB.a través de esta línea de acción se equipaba a lasescuelas con laboratorios de ciencias naturales ytalleres de tecnología.• Equipamiento didáctico integral para escuelasrurales de nivel inicial y de la EGB, que tenía porfinalidad equipar a las escuelas rurales, desde elnivel inicial hasta el tercer ciclode la EGB, en todas las áreas curriculares.• Equipamiento didáctico para escuelas especiales,a través de la cual se dotaba de: a) equipamientopara la integración de alumnos con necesidadesespeciales en escuelas comunes, b) parala estimulación temprana de alumnos connecesidades especiales que vivieran en zonasrurales y c) con cajas lúdicas de aprendizajey estimulación temprana para alumnos condiscapacidad visual.Totalidad de las escuelas del país, comenzandopor los establecimientos de mayor matrícula.
  • 68. 74ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS• Para las escuelas: adecuar los lineamientos generales a sus necesidades específicas, admi-nistrar los aportes en dinero o en materiales, establecer o adaptar criterios para la utiliza-ción de libros,útiles,materiales didácticos y equipamiento.Como se puede observar de tal delimitación de papeles y facultades, cabe aquí señalar algu-nos reparos ante la afirmación del carácter descentralizado del modelo de gestión implícito.Una reinterpretación de esos papeles asignados muestra que la Coordinación Nacional tuvo acargo el diseño de objetivos,criterios de selección y métodos de implementación;la provinciase encargo de la instrumentación de esos objetivos,del cumplimiento de esos criterios de se-lección y,sus métodos y,por último,la escuela se orientó a la implementación en los términospreestablecidos.A modo de síntesis, puede decirse que el PSE: a) fue implementado con un modelo de gestiónbásicamente centralizado,b) tuvo instancias de coordinación y articulación instrumentales enel nivel provincial, c) involucró acciones que fueron desconcentradas en sus aspectos operati-vos,y d) inevitablemente procuró el involucramiento progresivo de las instituciones,docentesy actores locales que constituían su población beneficiaria.Con ello se advierte la existencia de una tensión latente entre:a) la compensación de las dispa-ridades, y b) su consecución a partir de mecanismos que partan de otorgar discrecionalidad alos sujetos de esa disparidad.En todo caso,la resolución equilibrada de ese trade-off trasciendeel dominio de las políticas compensatorias y se proyecta hacia el de las políticas públicas.Principales aprendizajes de las experiencias internacionalesLos tres programas analizados presentan en sí mismos experiencias particulares,no sólo por lapropia especificidad político administrativa de cada uno de los países,sino porque abordan elproblema del rezago educativo y la pobreza desde ángulos muy diferentes.El ejercicio de unamirada comparativa sobre ellos es relevante por cuanto todos tuvieron como objeto interve-nir en el sector educativo con acciones focalizadas, orientadas a grupos con altas desventajassocioeconómicas y educativas,desde una concepción que entiende la problemática educativay social como producto de una causalidad multidimensional.Por otro lado,las tres intervencio-nes surgieron durante la década de los años noventa.De los tres programas analizados, hoy ninguno existe con su nombre de referencia, peromuchas de las acciones que se iniciaron en el marco de estas iniciativas perduran bajo otrasnomenclaturas o integradas con nuevos programas.El Bolsa Escola de Brasil es un programa que buscó principalmente reducir la pobreza de lasfamilias brasileñas y con ello mejorar los índices de escolarizacion a través de una transferenciamonetaria,es decir,apoyando a la demanda.El P-900 de Chile orientó todos sus esfuerzos haciael fortalecimiento de la oferta educativa, específicamente del componente pedagógico y ma-terial de las instituciones.Por su parte,el Plan Social Educativo de Argentina intentó,a través deun conglomerado de acciones,operar sobre la oferta y sobre la demanda educativa.En lo que respecta al foco de interés del presente informe, estas tres experiencias represen-taron intervenciones compensatorias significativas en la región no sólo por el alcance de losresultados logrados,sino sobre todo por los aprendizajes y las enseñanzas que han dejado enmateria de diseño y gestión de las diferentes estrategias de focalización implementadas.
  • 69. 75NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE ICriterios de focalizaciónEn los casos examinados, tres son los criterios que operan normalmente como delimitadoresde la población beneficiaria:el territorial,el de vulnerabilidad social y el institucional.Las expe-riencias desarrolladas en la región han tendido a utilizar uno de estos criterios o,mejor dicho,lacombinación de algunos de ellos para seleccionar a su población objetivo.La selección de uno u otro,como también de uno u otro tipo de unidad de focalización,está di-rectamente relacionada con los objetivos del programa y su modelo de intervención.Tambiénincide en esta decisión el contexto en el que operan y el nivel de información disponible sobreel universo de interés.De este proceso de selección dependen en gran medida la eficacia de losprogramas y el volumen y características de la población excluida de los mismos.Es adecuado pensar que aquellos programas con acciones orientadas al apoyo de la demandaeducativa hayan definido como unidad de focalización a la familia,los alumnos o los individuos(P-900,BEF),mientras que para las acciones orientadas a intervenir sobre la oferta (en el P-900 oel Plan social Educativo) se haya puesto el foco en la identificación de las instituciones.No obstante,se advierte que en todos los programas analizados existe un primer criterio de te-rritorialidad.En los hechos,se implementa una focalización por pasos en que primero se identi-fican las zonas donde se concentran las poblaciones o universo de interés,y luego se identifican–según el caso– las escuelas o familias/alumnos que se beneficiarán con la intervención.Una observación al criterio de focalización geográfica señalada por varios autores es que con-lleva el peligro de dejar fuera de cobertura a aquellas familias pobres o instituciones necesita-das que no se ubican en áreas consideradas como tales.Asimismo,se afirma que se incorpora elriesgo de crear una“falacia ecológica”,contemplando toda la unidad territorial como si tuvierahomogeneidad social.En todo caso,cabe señalar cómo,a pesar de las críticas,el criterio territo-rial es uno de los mecanismos con menores costos y con mayor disponibilidad de información.Esto último no es menor en países donde es difícil contar con información confiable con un altonivel de desagregación.Otro elemento que es importante introducir aquí es la experiencia obtenida en el P-900 y en elPlan Social Educativo,en los que se instrumentaron a priori criterios de predistribución provin-cial de los recursos.Por ejemplo,si el objetivo consiste en atender a las mil escuelas con mayo-res carencias del país,la asignación de recursos debería concentrarse en ellas (independiente-mente de que eso implique alcanzar sólo tres estados del país).Los casos analizados muestranque,al instrumentar criterios de predistribución estatal de recursos,las intervenciones alcanzana cubrir una proporción de escuelas en todos los estados más allá del nivel de desventaja queellas presenten.Mientras que en algunos de los estados más desarrollados las acciones alcan-zarán a escuelas con nivel de desventaja medio, en los estados “pobres” no llegan a cubrir eltotal de centros escolares con nivel de desventaja alto o muy alto.A la luz de los objetivos de losprogramas considerados,éste es un elemento importante a considerar,dado que los desvíos entérminos de focalización ejercen un sesgo en el carácter compensatorio de la intervención.Estaalternativa de asignación de los recursos termina de alguna manera dando cierta incongruen-cia a los objetivos últimos de las intervenciones.De todos modos,la revisión de los programaselegidos,que se extiende a gran parte de los programas sociales,lleva a considerar el peso quetiene la racionalidad política en la definición de las estrategias de focalización. La decisión deque todos los estados o provincias sean receptores de recursos –independientemente de sugrado de necesidad–,da cuenta del peso político en la materia.
  • 70. 76ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSFuentes de informaciónSegún los estudios consultados,en los tres casos analizados la información fue un aspecto cla-ve de las estrategias desarrolladas.El caso del P-900 y el de Bolsa Escola Federal fundamentan laeficacia de los instrumentos implementados para la selección del universo de escuelas y alum-nos (P-900) y las familias (BEF) en la confiabilidad y calidad de la información de base utilizada.En el caso del Plan Social Educativo, se experimentaron algunas dificultades respecto delacceso a la información, especialmente en los inicios del plan con la implementación de losproyectos del Programa Mejor educación para todos. En este caso, se advierte que no sólo esimportante la información en sí misma, sino también cómo se define, cuál es la informaciónnecesaria, quién la define, cómo se solicita, quién la brinda y cómo se procesa. Además, losestudios muestran la conveniencia de no tomar sólo en cuenta indicadores socioeconómicos,sino también otros indicadores relacionados directamente con la problemática educativa (de-serción,dificultades de aprendizaje,sobreedad,repitencia,entre otros).CoberturaUna preocupación presente en el análisis de los tres casos considerados es la existencia de unatensión entre cobertura e intensidad de las acciones.Éste es un dilema clave de todo programafocalizado, en cuanto por definición los recursos son asignados en forma prioritaria a un uni-verso específico, dejando fuera a otro universo de agentes que no cumple con los requisitosbuscados. Ésta es una disyuntiva que, como aquélla de la predistribución estatal de recursos,tiene un componente político y ético de peso: ¿es más equitativo dar menos a más agentes–a pesar de que con estas intervenciones no se logren impactos significativos– o es más equi-tativo distribuir una mayor cantidad o calidad de un beneficio entre menos agentes?Es claro este dilema en el caso del programa Bolsa Escola, en particular a la luz de las evalua-ciones que arrojan resultados significativos respecto de las distintas opciones implementadas.Las alternativas desarrolladas de rotación de beneficiarios no han sido del todo satisfactoriaspor cuanto siempre habrá en una lógica de baja intensidad o baja calidad de servicios unamayor cantidad de “perdedores”. En sociedades empobrecidas, con grandes proporciones depoblación, agentes e instituciones con altas necesidades, este problema constituye una de lasprincipales limitaciones de los programas focalizados.Graduación de la compensaciónEn relación con el punto anterior, surge otro elemento de debate como producto de estas ex-periencias.En todos los programas compensatorios subyace el supuesto de que,como produc-to de la intervención implementada o la superación de contextos socioeconómicos adversos,los agentes beneficiarios lograrán superar su condición de necesidad o desventaja original–por la cual fueron incluidos en el programa– y así podrían salir del programa.De hecho,todoprograma focalizado que establece explícitamente sus criterios de ingreso,por contraposiciónexplicita los criterios de salida.La experiencia del P-900 merece un análisis profundido. Las evaluaciones de impacto reali-zadas mostraron que 30% de los establecimientos no logra su graduación tras el periodo deintervención de referencia.Ahora bien, del universo de escuelas que sí son egresadas del pro-grama,60% muestra retrocesos en sus logros.En el caso del Bolsa Escola se observa que sólo seregistran bajas por cuestiones estructurales del perfil de las familias (aquellas que ya no tienenniños en edad escolar o las que migran a otras áreas). En el caso del Plan Social Educativo la
  • 71. 77NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ievidencia es más difusa,y dadas las características de las intervenciones realizadas,en muchoscasos la sola adquisición de los bienes o servicios brindados supuso la salida del programa o deluniverso de acción de algunos de los componentes implementados.¿Cómo instrumentar criterios de salida en contextos y universos que no demuestran tener mejorescondiciones?¿Cómosesostienenprogramasquesólotieneningresodebeneficiarios?Éste consti-tuye otro de los dilemas de los programas analizados que abre necesariamente una discusiónsobre las intervenciones desarrolladas, los objetivos propuestos y los recursos asignados parael cumplimiento de éstos.Aspecto institucionalLas tres experiencias analizadas fueron ejecutadas en el marco de las máximas autoridadeseducativas en el ámbito nacional y presentaron esquemas intrínsecamente centralizados deimplementación. Si bien el Bolsa Escola Federal y el Plan Social Educativo muestran en sus di-seños lineamientos para promover la descentralización operativa del programa, los diferentesestudios indican que en su funcionamiento fueron predominantemente centralizados.La tomade decisiones sobre los criterios de selección, las prioridades de focalización y asignación delos recursos estuvieron siempre en manos del centro,quedando para los niveles estatales y laspropias instituciones la implementación de las actividades y pautas dadas por la unidad centralde ejecución.Al respecto, se argumenta que sólo desde el centro se pueden implementar acciones con cri-terios de igualdad en todo el país, y se advierte que esta modalidad de gestión ha permitidoneutralizar en muchos casos el uso clientelar de los recursos en el plano local. No obstante,las experiencias desarrolladas indican que la falta de participación de los niveles estatales ymunicipales en la selección e identificación del universo de atención ha significado,en muchoscasos,operar con diagnósticos desactualizados y en algunos casos equivocados,incurriendo asíen errores por inclusión o exclusión.La subutilización de la experiencia de los actores que másconocen el terreno donde se interviene es un elemento negativo de estas experiencias que hasido frecuentemente señalado por los consultores al evaluar los procesos de gestión y toma dedecisiones de estos programas.Por último,en este marco otro elemento común mencionado en las experiencias analizadas esla falta de articulación genuina entre las distintas dependencias que operan sobre los territo-rios con mayores desventajas,tanto desde el ámbito federal como estatal.El trabajo en paralelode distintas instituciones y sectores imprime en terreno un alto grado de irracionalidad a laasignación de recursos,generando duplicaciones de acciones y universos de atención.A modo de síntesis, cabe señalar que las experiencias analizadas llevan a reflexionar sobreel hecho de que una de las maneras de garantizar eficacia en la focalización es basarse enprocesos dinámicos y flexibles. La definición de la población a atender debería ser evaluadaperiódicamente,y se hace necesario el acceso a distintas fuentes de información que permitanelaborar diagnósticos precisos sobre los escenarios donde se interviene.Ello permitiría realizarcorrecciones sobre los desvíos y errores producidos.De todos modos,en el diseño de estas estrategias será importante considerar que las desigual-dades regionales identificadas en estos países y las limitaciones en las posibilidades de cober-tura de los programas focalizados pueden generar brechas sociales entre“pobres merecedoresy no merecedores”, y dificultar así mayores niveles de cohesión social y distribución equitativade los recursos.
  • 72. 78ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS3. TENdENCIaS SOCIaLES Y EdUCaTIVaS dE MÉXICOÉste último punto de la primera parte del informe, se intenta contextualizar la situación so-cioeconómica de México, a bien de caracterizar el escenario en el que se han ejecutado losprogramas compensatorios implementados por el Conafe desde el inicio de la década. Estemarco permite valorizar los alcances y aportes de las estrategias desarrolladas por los progra-mas compensatorios al tiempo que dimensionar la problemática extra escolar que enfrentanlas familias,sus condiciones de vida y situación laboral.El análisis de la información se presentaagregado y por entidad federativa,intentando dar cuenta de la profunda heterogeneidad quecaracteriza al país.Cabe señalar que la principal fuente de información utilizada para el desarrollo de esta secciónes la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares del Instituto Nacional de EstadísticasGeografía e Informatica (INEGI), la cual no ofrece la posibilidad de analizar la situación de lascomunidades indígenas de México. Es por ello que no aparece una referencia específica a lasituación particular de estas comunidades.Consideraciones generales sobre la situación socioeconómica de MéxicoEn 1990 México fue clasificado como un país con un alto grado de desarrollo humano; apartir de 1999 (producto del cambio metodológico),se incluye dentro de los países de desarro-llo medio,aun cuando el índice de desarrollo humano (IDH) es de 0.796 para 2002,muy cercanoa pertenecer al grupo de naciones con alto desarrollo humano,y situado en el lugar 54 de 173países.17Las estimaciones del IDH en el plano estatal llevan a las siguientes conclusiones:1. La zona con el índice de desarrollo humano más alto es la del Noreste, formada por losestados de Coahuila,Chihuahua,Durango,Nuevo León yTamaulipas.Esta región presentatambién el PIB más elevado del país.2.Sigue en nivel de desarrollo humano la región geográfica del Centro,que incluye los esta-dos de Hidalgo,México,Morelos,Puebla,Tlaxcala y el Distrito Federal.3. La región del Noroeste, formada por Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora,ocupa el tercer lugar. Esta región presenta índices de escolaridad superiores a la zonaCentro,a pesar de tener un menor PIB per cápita.4. La región del Occidente, integrada por Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco,Michoacán,Nayarit,Querétaro,San Luis Potosí y Zacatecas,ocupa el cuarto lugar en nivelde desarrollo humano.5. Por último, la región Sur, que presenta el índice de desarrollo humano más bajo del país,concentra a los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo,Tabasco,Veracruz y Yucatán. Los índices de esperanza de vida, escolaridad y PIB per cápita de estaregión son claramente inferiores a los de todas las demás regiones.En el informe mundial se presentan tres rangos de desarrollo humano: alto (IDH de 0.800 a 1),medio (IDH de 0.500 a 0.799) y bajo (IDH menor de 0.499). En México hay 14 entidades que seencuentran en el rango alto,18 en el rango medio y ninguna en el rango bajo.Las desigualda-15Extraído del Informe sobre desarrollo humano México 2002,PNUD (2002).
  • 73. 79NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ides regionales son muy marcadas. Mientras que el Distrito Federal está 10.1% por encima deChiapas en el indicador de esperanza de vida,esta diferencia aumenta a 23.5% en el índice deeducación y a 52% en el indicador del PIB per cápita.Las diferencias entre entidades empiezan a ser notorias cuando se observan las variableseducativas. Por una parte, la tasa de alfabetización alcanza un máximo de 96.9% en el DistritoFederal mientras que en Chiapas llega a ser de 76.9%.Una diferencia similar se encuentra en latasa de matriculación,donde el Distrito Federal,con una tasa de 75.3%,supera por 14.8 puntosporcentuales la tasa alcanzada por Guanajuato,de 60.4 por ciento.La entidad con mayor producto por persona supera en 6.4 veces a la que menos recursos percápita genera. Esta desigualdad también puede apreciarse al considerar que las cinco entida-des federativas con mayor PIB per cápita concentran 37.1% del PIB nacional,encontrándose enellas 17.5% de la población total.Por otra parte,en las cinco entidades con menor PIB per cápitase encuentra 13.1% de la población,con 6.1% del PIB nacional.En el Informe sobre desarrollo humano.México 2002 se presenta la evolución histórica del îndicede desarrollo humano (IDH) por estado. Algunos de los elementos destacables en el análisishistórico son los siguientes:1. Entre 1950 y 2000 el índice modificado de desarrollo Humano (IMDH) nacional aumentópoco más de 72%;registró su mayor avance entre 1950 y 1980.2. En 1950 el estado menos desarrollado era Guerrero, mientras que en 2000 resultó serChiapas.3. Baja California fue la entidad con mayor nivel de desarrollo en 1950; en 2000 lo fue elDistrito Federal.4. La entidad que tuvo el mayor incremento en su indicador de desarrollo fue Querétaro, elcual elevó en más de 130% su IMDH.5.Baja California fue el estado que menor avance registró en el IMDH al aumentar en cincuen-ta años aproximadamente 33 por ciento.6. En 1950 el estado con mayor nivel de desarrollo tenía un IMDH 2.03 veces mayor que laentidad con menor desarrollo,pero en 2000 esta relación se redujo a 1.3 veces.Si se examina la trayectoria de los estados que al inicio y al final del periodo se encontraban enlos extremos de desarrollo,es posible hacer otras consideraciones:1. El Distrito Federal se convierte en la entidad de mayor desarrollo humano entre 1950 y1960,año a partir del cual sostiene su posición.2.Baja California no sólo abandona rápidamente el primer lugar en nivel de desarrollo, sinoque presenta cierto estancamiento en la evolución de su indicador,e incluso un retrocesode 1990 a 1995.3. Por tres décadas el estado con menor desarrollo fue Oaxaca, pero desde 1990 su IMDHrebasa al de Chiapas.4.MientrasqueladiferenciaentreelIMDH deBajaCaliforniayGuerrerosereducede103a19%,la existente entre el Distrito Federal y Chiapas disminuye de casi 93 a 34 por ciento.
  • 74. 80ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn términos generales,entre 1950 y 2000 se aprecia una reducción de las diferencias estatalesen el IMDH, una recomposición gradual del ordenamiento inicial y una reducción en los mo-vimientos de acercamiento entre las entidades federativas a partir de 1980. Este proceso deconvergencia tiene distintas causas,a saber:• El elemento que contribuye en mayor medida a la reducción en las diferencias en desarrollohumano entre las entidades federativas es el indicador de la esperanza de vida. Mientrasque en 1950 el máximo logro en este índice era de 0.5356 –Distrito Federal– y el mínimo erade 0.3197 –Chiapas–, en 2000 el máximo fue de 0.8394 para Baja California y el mínimo de0.7881 para Chiapas. Lo anterior significa que la diferencia se redujo entre los extremos deaproximadamente 67% a menos de 7 por ciento.• El segundo componente que contribuye a la reducción en las diferencias entre los IMDHestatales es la educación. Mientras que en 1950 el Distrito Federal alcanzaba el mayoríndice con 0.7549, Guerrero se encontraba en último lugar en este indicador con un valorde 0.3333. Para 2000, el Distrito Federal se mantiene con el mejor indicador de educación(0.9664), mientras que Chiapas obtiene la cifra más baja, (0.7915). Así, mientras que la dife-rencia inicial era de 126%, ésta se redujo en cincuenta años a casi 22 por ciento.• Finalmente, en lo que corresponde al PIB per cápita, se observa un moderado acercamientoentre entidades. Mientras que en 1950 Quintana Roo alcanzaba el mayor índice (0.7708),Campeche tenía el menor (0.2570). Para 2000, el Distrito Federal alcanza un índice de(0.9930), mientras que el menor le corresponde a Oaxaca, 0.5037. Lo anterior significa unareducción de la distancia entre extremos de 200 a 97% aproximadamente.• Existe una trayectoria de acercamiento continuo entre la mayor y la menor esperanza devida, la cual se refuerza entre 1970 y 1980, así como entre 1990 y 2000.• A partir de 1960 las diferencias entre la mayor y la menor tasa de alfabetización se reducencontinuamente, destacando el periodo 1960-1970.• Existe una importante reducción en la distancia entre la máxima y la mínima tasa de ma-triculación entre 1950 y 1980. Tras una ampliación en la brecha, en 1990 se retorna a losniveles que había alcanzado, los cuales se conservan para 2000.• Entre 1950 y 1960 los valores máximo y mínimo del PIB per cápita reducen su diferencia; sinembargo, ésta se amplía continuamente entre 1960 y 1990, y vuelve a ampliarse notable-mente entre 1995 y 2000.• En términos generales, se refuerza la noción de que las dimensiones de salud y de educa-ción han contribuido a reducir en el tiempo las diferencias de desarrollo entre las entidades,mientras que la trayectoria del PIB per cápita no tiene un comportamiento similar.En general,países con alto crecimiento económico tienden a elevar con rapidez sus indicadoresde desarrollo humano y viceversa,mientras que naciones que tienen bajo crecimiento tiendena rezagar su progreso en desarrollo humano.En el caso mexicano,se observa que para algunosestados existe un proceso de círculo virtuoso entre crecimiento y desarrollo humano, perotambién que existen otros“atrapados”en la zona de círculos viciosos.Un indicador más de convergencia en los índices regionales de desarrollo sería la disminuciónen la dispersión que en promedio existe entre el índice de las entidades respecto del índicenacional. De esta forma, si la desigualdad entre entidades se reduce constantemente, hay unatrayectoria de convergencia del desarrollo regional. Entre 1950 y 2000 ha existido una reduc-
  • 75. 81NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ición continua en la desigualdad regional del IMDH.Sin embargo,se observa que a partir de 1980la desigualdad regional ya no disminuye al mismo ritmo que antes, lo que parece indicar quelas presentes disparidades regionales son de naturaleza persistente. Cuando se examinan lastrayectorias de las variables que dan origen al IMDH, se observa que tanto la desigualdad de laesperanza de vida como la de la tasa de alfabetización presentan reducciones continuas. Esen la matrícula escolar en que comienza a explicarse la trayectoria final del IMDH, pues la dis-minución en la desigualdad de la tasa de matriculación se revierte de 1980 a 1990,para luegocontinuar disminuyendo.Sin embargo,la variable de más peso para explicar la menor conver-gencia del desarrollo regional de los últimos años es el PIB per cápita. Si bien la desigualdadde esta variable se redujo entre 1950 y 1980,a partir de los años ochenta comenzó a aumentarde forma considerable.Esto detiene la convergencia del desarrollo humano entre los estados.En resumen, se aprecia que aquellas entidades que tuvieron un bajo nivel de desarrollo en1950 tienen asociadas tasas de crecimiento del IMDH mayores,lo que establece una firme con-vergencia en el desarrollo regional tomando como punto de partida tal año.Sin embargo,parael periodo de 1980-2000 la relación entre crecimiento del IMDH y su valor inicial es más débil,es decir, ya no aparece como un patrón tan sólido que a menor nivel de desarrollo existe unmayor crecimiento del IMDH.Esto último comprueba que,si bien existió convergencia regionalen los niveles de desarrollo por varias décadas,ésta se debilitó notablemente alrededor de losaños ochenta.En el caso de la desigualdad en el ingreso,el Informe sobre desarrollo humano México 2002 pre-senta una descomposición considerando el ingreso laboral por regiones y a través del tiempo.El análisis muestra que los rendimientos a la educación media y superior han crecido a raíz delperiodo de reformas estructurales y apertura comercial, lo cual explica una parte importantede la desigualdad. Asimismo, la distribución de características por regiones, especialmente entérminos de habilidades medidas por los niveles de educación,también ha cambiado conside-rablemente.Esto último parece no ser un resultado exclusivo de las políticas públicas, sino defenómenos de comportamientos como la migración.Ciclo económico y mercado de trabajoDesde el punto de vista económico, el periodo puede caracterizarse por tres subperiodos: de1991 a 1994 con relativamente lento crecimiento económico; crisis a lo largo de 1995 y partede 1996, y recuperación en los últimos cuatro años; a lo largo de la década, el sector externose convirtió en uno de los motores del crecimiento económico.El comportamiento coyunturalde la actividad económica se reflejó en las tendencias del empleo y en los determinantes delas remuneraciones. A escala nacional, como producto de las elevadas tasas de participación–especialmente las femeninas– la población económicamente activa pasó de 31.2 millones depersonas en 1991 a 36.6 millones en 1996 y a 39.6 millones en el 2000.Sin embargo,el compor-tamiento del ciclo afectó de manera clara la evolución del desempleo abierto y de la calidad delempleo. La tasa de desempleo abierto siguió las tendencias del ciclo de la economía, al pasarde 2.8% en 1992,a 3.7% en 1994 y a 5.5% en 1996,y tender a su disminución en los siguientesaños:3.2% en 1998 y sólo 2.2% en el año 2000.Pese a las tendencias cíclicas, el empleo no agropecuario aumentó en 8.5 millones de perso-nas entre 1991 y el 2000, de las cuales sólo 30% se ubican en el sector manufacturero y 70%en los no manufactureros, especialmente en comercio y servicios. Diversas fuentes señalan,
  • 76. 82ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSsin embargo, que una proporción elevada –y por desgracia creciente– del empleo urbano,especialmente en comercio y servicios, tiene muy precarias características, como lo pone demanifiesto el aumento en los indicadores de la importancia relativa del sector informal urbanoen la economía mexicana.Por otra parte, las tendencias en las remuneraciones reales se vieron notoriamente afectadasa lo largo del decenio, especialmente por el comportamiento registrado en las tasas de infla-ción,que de ser de 8.4% anual entre 1992 y 1994,se elevaron a cerca de 35% anual entre 1994y 1996, para disminuir parcialmente a 15.7% anual entre 1996 y el 2000. Como resultado deello,y del funcionamiento sectorial de la economía y de los mercados de trabajo,las tendenciasde los salarios reales, tanto los mínimos como los contractuales, disminuyeron a lo largo detoda la década, mientras que los manufactureros siguieron más de cerca el comportamientodel ciclo económico.Los sectores rural y urbano, por último, mostraron tendencias diferentes, en el sentido de queel PIB agropecuario mostró una orientación muy poco dinámica y de carácter anticíclico y losdemás sectores de la economía una procíclica,especialmente las manufacturas,la construccióny los sectores comerciales y de servicios.Además,se registraron tendencias diferenciales en losingresos rurales y urbanos;la pérdida de poder adquisitivo,aunque fue generalizada a lo largode la década,en balance fue de mayor proporción en los sectores primarios que en el resto dela economía,como lo pone de manifiesto el hecho de que los términos de intercambio entre elsector agrícola y el resto de la economía perdieron 27% a lo largo de la década.El Análisis de la evolución de la pobreza16Entre extremos del periodo 1992-2002 (de acuerdo con las estimaciones realizadas con lametodología oficial para la medición de la pobreza), la proporción de pobres se mantuvo envalores similares. En esa década, la pobreza habría aumentado con la crisis de 1996, pero lasaltas tasas de crecimiento posterior –a partir de 1996– contrarrestaron en buena medida esedeterioro.Naturalmente,la cantidad absoluta de hogares y población en situación de pobreza aumentó.Durante los años noventa,la población total pasó de 83.8 millones de habitantes en 1990 a 101millones en el año 2000; el crecimiento poblacional se tradujo así en un aumento aproximadode cinco millones de pobres (según la línea de pobreza alimentaria).Las líneas de pobreza definidas oficialmente se refieren a tres umbrales diferenciados. Elprimero se relaciona con una canasta alimentaria que reúne bienes nutricionales mínimos.La Canasta Básica de Alimentos (CBA) fue definida por el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI) con la colaboración de la Comisión Económica para AméricaLatina (CEPAL).Esta canasta está calculada para el ámbito rural y el urbano a partir de la estruc-tura de gasto de los hogares del estrato que obtiene los requerimientos mínimos de nutrientes.El segundo corresponde a los hogares que no alcanzan para adquirir el valor de la canastaalimentaria, más una estimación de los gastos necesarios en salud, vestido, calzado, vivienda,transporte y educación.16Basado en documentos oficiales:“Medición de la pobreza.Variantes metodológicas y estimación preliminar”.Serie:Documentosde Investigación 1 (2002),Secretaría de Desarrollo Social.ComitéTécnico para la Medición de la Pobreza.México;“Evolución ycaracterísticas de la pobreza en México en la última década del siglo XX”,Serie:Documentos de Investigación 2 (2002),Secretaríade Desarrollo Social,ComitéTécnico para la Medición de la Pobreza,México.
  • 77. 83NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IEl tercer umbral se asocia a la imposibilidad de adquirir el valor de los bienes anteriores, másuna estimación de los gastos no alimentarios considerados como necesarios según los patro-nes de gasto de la población.17En 1992,según los cálculos oficiales,que utilizan la información de las Encuestas Nacionales deIngresos y Gastos de los Hogares (ENIGH),22.5% de la población (que habitaba 17.4% de los ho-gares) tenía un ingreso insuficiente para acceder a los requerimientos nutricionales mínimos;28% de la población (equivalente a 21.8% de hogares) contaba con un ingreso insuficientepara alcanzar la segunda línea de pobreza,mientras que 52.6% de los individuos (equivalentesa 44.1% de los hogares) tenía un ingreso inferior al valor de la tercera línea de pobreza.Las tendencias son las mismas para cualquiera de los tres criterios de pobreza,sin embargo,seobservan algunas diferencias en la intensidad.Durante el periodo 1992-1996,el porcentaje depobres aumentó en alrededor de 65% en el caso de la primera línea de pobreza,mientras quelo hizo en menos de 30% para la línea más elevada. Por tanto, el impacto negativo de la crisisfue proporcionalmente mayor en la parte inferior de la distribución del ingreso. Sin embargo,entre 1996 y 2000 se revirtió esta tendencia: durante el periodo de recuperación se beneficia-ron más los que se encontraban en la parte inferior de la distribución del ingreso.De acuerdo con estos resultados, la evolución de la pobreza ha seguido el ciclo económicoindependientemente del criterio utilizado para definir a la población como pobre. Según laprimera línea de pobreza, que incluye solamente los satisfactores alimentarios, la pobreza sereduce ligeramente de 22.5% de la población (17.4 % de hogares) a 21.1 (16.1% de hogares)entre 1992 y 1994.La pobreza se incrementó marcadamente entre 1994 y 1996 ya que,duranteestos dos años, la proporción de población por debajo de esta línea de pobreza aumentó de21.1 a 37.1%, equivalente a un aumento de 16.1 a 28.8% de hogares. Entre 1996 y 1998 se re-dujo la pobreza nuevamente (de 37.1 a 33.9% de la población,equivalente a una caída de 28.8a 26.8% de hogares), y fue hasta los años 1998-2000 cuando se registró una caída sustancialnuevamente, que casi compensó el aumento registrado durante los años intermedios de ladécada. Durante los últimos dos años, la proporción de hogares disminuyó de 26.8 a 18.6%,mientras que la proporción de personas en condición de pobreza se redujo de 33.9 a 24.2%.Sin embargo,vista en su conjunto,la década experimentó un estancamiento e incluso un ligerodeterioro en términos de pobreza bajo esta definición.Al usar la línea de pobreza intermedia, la evolución es prácticamente igual a la que incluyesatisfactores alimentarios únicamente. La proporción tanto de hogares como de personas enpobreza bajo este criterio aumentó en más de 15 puntos porcentuales entre 1992 y 1996,peroluego decreció en 11 y 13 puntos, respectivamente, durante la segunda mitad de la década.Para la década en su conjunto,se registró un incremento de 4 puntos porcentuales para el casode los individuos y de 3.5 puntos para los hogares.En forma similar,se obtiene la misma tendencia con la tercera línea de pobreza.La proporciónde individuos y hogares pobres aumentó en más de 15 puntos entre 1992 y 1996 y disminuyóen más de 10 puntos entre 1996 y 2000.17Línea 1.Considera a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades mínimas de alimentación,equivalente a 15.4 y 20.9 pesos diarios de agosto del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas,respectivamente.Línea2.Incluye a los hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación,así como para sufragar losgastos mínimos en educación y salud,equivalentes a 18.9 y 24.7 pesos diarios del 2000 por persona en áreas rurales y urbanas,respectivamente.Línea 3.Se refiere a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades dealimentación,salud,educación,vestido,calzado,vivienda y transporte público,equivalentes a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000por persona en áreas rurales y urbanas,respectivamente.
  • 78. 84ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPara la totalidad de la década,la pobreza aumentó proporcionalmente más en la parte inferiorde la distribución (alrededor de 6%) que para la línea de pobreza con mayor valor,en la que seregistra un aumento de alrededor de 4 por ciento.También cabe resaltar que se registraron diferencias sustanciales en términos de abatimientode la pobreza entre los periodos 1996-1998 y 1998-2000. La mayor parte de la reducción seobservó entre 1998 y el año 2000 y de hecho, durante 1996- 1998 la caída fue leve. El periodo1998-2000 presenta un panorama distinto. Por tanto, existió un rezago importante en la dis-minución de la pobreza. La mayor parte de la reducción se observó entre 1998 y el año 2000 ydurante 1996-1998 la caída fue más bien menor: la pobreza bajó 7% en promedio para las treslíneas de pobreza durante los primeros dos años, y en alrededor de 20% en promedio durantelos últimos dos.Estos resultados sorprenden en relación con el crecimiento económico observado durante1996-1998 y 1998-2000.Para la primera línea de pobreza esto significó una reducción de alre-dedor de 0.8 puntos porcentuales por cada 1% de crecimiento del ingreso promedio,mientrasque,para la tercera,la sensibilidad es de casi 0.9.La elasticidad de la pobreza respecto del cre-cimiento económico fue reducida durante los años posteriores a la crisis de 1995. El periodo1998-2000 presenta un panorama distinto.El PIB per cápita creció en casi 7% en términos realesdurante el periodo y para la primera línea de pobreza,por cada 1% de crecimiento,la pobrezadisminuyó en casi 4.Es decir,se observó una elasticidad de 4 a 1.Para la tercera línea,por cada1% de crecimiento del PIB per cápita, la pobreza disminuyó en alrededor de 2%, es decir, másdel doble de la sensibilidad observada entre 1996 y el 1998.El análisis oficial enfatiza que una interpretación de estos resultados es que la recuperacióneconómica tiene un rezago importante en cuanto a reflejarse en disminuciones en la pobreza.Esto sugiere que es precisamente en los periodos inmediatamente posteriores a una crisis enlos que se requiere de intervenciones gubernamentales para reducir el impacto en los nivelesde vida de la población de menores recursos. Si el crecimiento económico se mantiene, even-tualmente la pobreza empieza a ceder,y estas intervenciones serán menos necesarias.La conclusión más importante es que, durante la década de los noventa, los cambios enla pobreza respondieron sustancialmente al crecimiento económico, ya que prácticamente latotalidad de los cambios observados pueden atribuirse a las fluctuaciones en el ingreso pro-medio de la población.En el análisis de intensidad de la pobreza,se confirma que en el transcurso de la última décadadel siglo XX se incrementó el número de personas pobres,quienes tuvieron un nivel de pobrezamayor que al inicio de la década.El mismo resultado se obtuvo en el análisis de áreas rurales yurbanas.En cuanto a si estas fluctuaciones en la pobreza responden a cambios en el ciclo económico oson también producto de variaciones en la distribución del ingreso,se concluye que el cambiodistributivo tuvo un efecto menor. Se realizó la descomposición del incremento de la tasa depobreza para el periodo 1992-1996 y para 1996-2000 y los cambios en la pobreza parecen ha-ber respondido de manera sustancial al crecimiento económico,ya que prácticamente la tota-lidad de los cambios observados pueden atribuirse a las fluctuaciones en el ingreso promediode la población.
  • 79. 85NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IEn conclusión,los cambios en la pobreza durante los años noventa parecen estar asociados alciclo económico y no a cambios en la distribución del ingreso.Este resultado difiere sustancial-mente de la década de los ochenta,ya que durante ese periodo la causa principal del aumentode la pobreza fueron los deterioros en la distribución del ingreso,mientras que el ingreso pro-medio desempeñó un papel menos relevante.Se han constatado también cambios en la evolución de la pobreza urbana y rural.18Mientrasque en 1992 el porcentaje de pobres rurales, utilizando la primera línea, era de alrededor de2.7 veces el observado en los contextos urbanos, hacia el final de la década, en el año 2000, larelación aumentó a 3.4 veces.Paralalíneadepobrezaintermedia,larelaciónentreelporcentajedepobresenzonasruralesyurbanasfuedealrededorde2.4a1,yseobservanmenoresfluctuacionesduranteladécada.Paralaterceralínea,larelaciónesfue1.5a1.Portanto,lasdiferenciasentrezonasurbanas y rurales se acentúan a medida que el análisis se enfoca en la parte inferior de la distribu-ción del ingreso.En relación con las tendencias durante la década, en áreas urbanas y rurales se observa unpatrón similar al nacional de aumento sustancial en la proporción de pobres entre 1992 y 1996,y una reducción entre 1996 y el 2000. Sin embargo, la intensidad de los aumentos y disminu-ciones presenta diferencias importantes. Entre 1992 y 2000 la pobreza urbana disminuyó enrelación con la línea alimenticia;esto significa que la pobreza respecto de este umbral aumentódurante la década, debido al incremento en la proporción de pobres en zonas rurales exclusi-vamente.En el caso de la segunda y tercera líneas de pobreza,la proporción de pobres urbanostambién creció durante los años noventa,pero lo hizo en mucho mayor medida en zonas rura-les. Por tanto, incluso en este caso, el aumento en la pobreza se debe preponderantemente alos incrementos registrados en zonas rurales.En el año 2000,de cada 100 hogares clasificadoscomo pobres en la primera línea, 66.5% se ubica en estas localidades. Cuando se trata de lasotras dos líneas de pobreza, en el contexto rural se encuentran 59.3 y 48.1% de los hogarespobres en cada definición,respectivamente.En términos de la descomposición de cambios en la pobreza en sus efectos ingreso y distri-bución para áreas urbanas y rurales, respectivamente, la única diferencia sustantiva –respectodel análisis a nacional– es que el efecto distribución genera una reducción significativa en lapobreza en zonas rurales en el subperiodo 1992-1996 y produce un aumento considerabledurante 1996-2000. Ambos efectos son de signo contrario al efecto crecimiento, por lo quecontribuyen a reducir el aumento en la pobreza en el primer caso, pero aminoran el impactodel crecimiento económico en el segundo.Perfil sociodemográfico de hogares pobresSin importar con cuál de los tres conceptos se mida la pobreza, las cifras promedio muestranque los tamaños de los hogares pobres,el número de personas por perceptor de ingresos o lacantidad de miembros inactivos que depende de un activo,así como la cantidad de individuospor cuarto para dormir,son sustancialmente mayores que en los hogares no pobres,aunque lasdiferencias tienden a reducirse conforme se eleva el umbral de pobreza utilizado. Además, loshogares que aparte del núcleo familiar incluyen otros parientes (hogares extensos) tienen unapresencia más acentuada entre los pobres,mientras que los unipersonales son claramente mi-noritarios.Lo anterior se combina con el hecho de que a lo largo de todo el periodo los hogaresnucleares concentraron alrededor de 70% del total.18Se definen como rurales a las localidades con menos de 2 500 habitantes.
  • 80. 86ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPero los hogares pobres no sólo son de mayor tamaño que los no pobres sino que, además, alo largo de toda la década de los noventa y sea cual sea la línea de pobreza tienden a mostraruna mayor presencia de niños menores de 12 años (prácticamente el doble) o sea son hogaresmás grandes que dependen de un número menor de personas que generen los medios para elsustento cotidiano y además tienen una mayor presencia de menores.Al comparar los hogarespobres con los no pobres se observa que la proporción de niños que asisten a la escuela esmenor y que una mayor proporción de los adolescentes (entre 13 y 15 años de edad) trabaja.La proporción de hogares encabezados por mujeres es mayor en los hogares no pobres que entrelos pobres.Este resultado pareciera contradecir el hecho de que el género femenino gana menosa igual trabajo y calificación que el masculino.Sin embargo,el vínculo entre los ingresos según gé-nero y el total de recursos con que cuenta un hogar no es directo.Por ejemplo,una mujer puedeencabezarelhogar,perolosperceptoresdelhogarpuedenserhombresyaportarmayoresingresos;asimismo,lasmujerespuedenganarmenos,peroesoshogaresusanmásintensivamentesusrecur-soshumanosquelosencabezadosporvarones,demodoqueelingresototaldelhogartiendeasermayor;una tercera explicación puede ser que los ingresos generados por las mujeres,a diferenciadelqueaportanloshombres,pasaníntegramenteaformarelingresodelhogar.Otroargumentoesque las jefas de hogar con menores ingresos tienden a integrarse a otros hogares debido precisa-mente a su vulnerabilidad.Las estadísticas no permiten detectar estos casos,ya que se considerancomo parte de otra unidad familiar.En cuanto a la incidencia de la pobreza según la edad de los jefes de los hogares,el panoramaes claro: la pobreza tiende a estar más generalizada entre los hogares con jefes jóvenes (entre21 y 40 años) y menos entre los de 41 a 60 años de edad.Las viviendas con piso de tierra,que no cuentan con energía eléctrica,que no tienen agua en-tubada y que no disponen de baño se presentan en mayor proporción en los hogares pobresque entre los no pobres. Sin embargo, las brechas son menores conforme se eleva la línea depobreza empleada.Las ENIGH levantadas en 1992, 1994, 1996, 1998 y 2000 permiten apreciar algunas tendenciasen las características de los hogares que vale la pena destacar. A lo largo de los años noventahan disminuido sistemáticamente el tamaño medio de los hogares, los índices de dependen-cia económica y demográfica, así como el de hacinamiento, tanto para los hogares no pobrescomo pobres, aun cuando se advierte que la reducción tendió a frenarse en el último bienioanalizado.El porcentaje de no pobres de 15 años o más que no completaron la educación primaria semantuvo durante los diez años de dicha década,sea cual sea la línea que se use para medir po-breza.Sin embargo,dicho porcentaje disminuyó sistemáticamente en los hogares más pobres(línea 1) hasta 1996 y desde ese año en adelante vuelve a crecer.Esta tendencia podría causarextrañeza, ya que se sabe que la escolaridad ha aumentado sistemáticamente en el país, perodebe recordarse que 1996 es el año que registró mayor incidencia de la pobreza y puede plan-tearse que se agregaron al contingente de los más pobres personas con niveles de instrucciónsuperiores a la primaria incompleta,lo que lleva a reducir la participación relativa de los niveleseducativos inferiores.Es interesante notar que en el país hay cada vez menos (en proporción) viviendas sin energíaeléctrica y que no cuentan con agua potable. Sin embargo, no acontece lo mismo con el por-centaje de viviendas con piso de tierra, pues si bien se abate en los hogares no pobres hasta
  • 81. 87NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE I1998, tiende a no variar entre ese año y el 2000. El comportamiento es similar en los hogarespobres,pero sólo hasta 1996 y 1998 (para las tres mediciones de pobreza);entre ese último añoy el 2000 ya no se registró descenso en dicho porcentaje.La evolución del ingreso y del gasto mensual por persona muestran los mismos patrones paralas tres líneas de pobreza. En efecto, el ingreso per cápita de los hogares no pobres sigue decerca los avatares de la economía en el periodo; muestra un aumento significativo hasta 1994,una disminución drástica como consecuencia de la crisis de 1994-1995 y una recuperaciónposterior, terminando en el 2000 con un ingreso per cápita del mismo orden de magnitud, entérminos reales, que en 1992. Sin embargo, el ingreso de los hogares pobres es relativamenteconstante, exhibe fluctuaciones pequeñas, que son independientes de la actuación de la eco-nomía. El gasto per cápita muestra un comportamiento similar al del ingreso por persona, enambos grupos,aunque las fluctuaciones son significativamente más reducidas.Pobreza y educaciónLa tasa de incidencia de la pobreza se mantuvo en niveles similares para 1992 y 1994,se incre-mentó fuertemente en 1996,para luego disminuir en 1998 y continuar su descenso con mayorintensidad en 2000. Entre este último año y 2002 la pobreza se redujo por lo acontecido en elámbito rural: mejoraron los ingresos de los trabajadores no calificados y por los efectos de lapolítica social (con el programa Oportunidades).No obstante,algunos estudios han demostra-do que no puede afirmarse que la pobreza urbana se haya reducido.Dadas las diferencias en la pobreza según el dominio geográfico,se han estimado las tasas depobreza alimenticia para tres estratos:urbano,semiurbano y rural (cuadro 1 / anexo 1).Se cons-tata que la pobreza se encuentra más extendida en las zonas con menor población.En los extremos del periodo, la población pobre rural representaba aproximadamente 55%del total,alrededor de 10% eran residentes de zonas semiurbanas y 40% habitaba en grandescentros urbanos.Por su parte, la participación en la población total de los residentes en zonasrurales,semiurbanas y urbanas era aproximadamente 25,15 y 60% respectivamente.Además,la intensidad con la que varió la incidencia de la pobreza fue diferencial según la loca-lizacón geográfica (cuadro 2 / anexo 1).El aumento entre 1992 y 1996 fue de mayor magnitudentre la población urbana, seguido de lo ocurrido en las zonas semiurbanas (ciudades entre 2500 y 15 000 habitantes). En el periodo de recuperación económica (1996-2000) la mejora eneste indicador fue más marcada para la población urbana. Entre las puntas del periodo 1992-2000, la incidencia de la pobreza era levemente menor para la población urbana, 34% máselevada para la semiurbana y 23% más alta para la rural.La tasa neta de escolarización (primaria y media) se incrementó en los tres dominiosanalizados, aunque con mayor intensidad en el rural y aun con mayor fuerza entre lapoblación pobre, especialmente entre 1998 y 2000 (cuadro 3 / anexo 1). En general a lolargo del periodo, y especialmente entre 1992 y 1998, la evolución de este indicador enlas zonas urbanas se mantuvo relativamente estable. El mayor incremento entre los po-bres no se constató para la población urbana, aunque sí para los residentes en zonassemiurbanas. A ello confluyeron los resultados en la evolución de la escolarización pri-maria, pero en mayor medida lo ocurrido en el nivel medio (cuadros 4 y 5 / anexo 1). Laevolución en las tasas brutas de escolarización refleja también estas tendencias (cuadros6 y 7 / anexo 1).El periodo 1998-2000 concentra el mejor desempeño en toda la serie.
  • 82. 88ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEl porcentaje de atraso escolar se redujo entre 1996 y 200019producto de lo ocurrido entre1996 y 1998 (cuadros 8,9 y 10 / anexo 1).Además,esta reducción fue generalizada entre grupossegún condición de pobreza.Sin embargo,entre 1998 y 2000 se detuvo esta tendencia entre lapoblación pobre de las zonas con menor densidad de población. Ello reflejaría el aumento enla tasa bruta de escolarización, que fue más intenso en la población pobre, y, entre éstos, en lapoblación rural.Las variaciones en los indicadores educativos no se tradujeron en cambios de importancia enla estructura distributiva del ingreso (cuadros 11 y 12 / anexo 1). En efecto, entre 1992 y 2000la composición según dominio geográfico entre estratos de ingreso no se alteró sustantiva-mente.De todas formas,así como los residentes en zonas semiurbanas exhibieron las menoresmejoras relativas en los indicadores educativos,su estructura distributiva tendió a tornarse másdesigual.Mediante análisis de regresión multivariada (modelos logit) se pueden aislar los determinantesde éxito/fracaso en los indicadores de desenvolvimiento educativo.Esta metodología permiteidentificar aquellos factores que tuvieron una incidencia significativa sobre la probabilidad de“éxitoeducativo”controlandolainfluenciadeotrasvariables.Enestecaso,sebuscaestablecersiel estrato de residencia –según densidad de población– ejerce una influencia por sí mismo so-bre los indicadores educativos o si,en cambio,lo determinante es la condición de pobreza.Losresultados se muestran en los cuadros 13 al 17 del anexo 1.Las variables que se incluyen en elmodelo son el sexo,el estrato de densidad de población:de mayor concentración poblacional amenor,ylacondicióndepobreza.Además,seaplicaunsegundomodeloincluyendolostérminosde interacción entre pobreza y estrato para verificar si es un factor determinante el que resultade combinar la situación de pobreza con el área geográfica de residencia.Los resultados confirman que la condición de pobreza en sí misma –controlando la zonade residencia y otros atributos personales como el sexo– incidió en menores oportunidades deacceso a la educación a lo largo de todo el periodo.En 1992 dos factores definían probabilidades negativas de acceso al nivel primario de educa-ción:por un lado,el hecho de ser pobre y,por otro,el de vivir en una zona rural.En el segundomodelo, cuando se prueba la interacción entre ambas variables, se constata que la que man-tuvo la significatividad fue la correspondiente a la zona rural. Ello implica que el hecho de serpobre en una zona rural no se derivó en una desventaja mayor que el hecho de serlo en unazona urbana, sino que la desventaja estuvo asociada al área geográfica de residencia (tantopara pobres como para no pobres).En 1994 la desventaja estuvo localizada con alguna relevancia significativa en el estrato semiur-bano, proceso que se repitió en 1996 cuando los pobres semiurbanos mostraron las menoresprobabilidades relativas de acceso.En 1998 ya se observan indicios de mejora para la poblaciónrural pobre que se tornan evidentes en 2000.Es interesante consignar que en este último añotanto la residencia en una zona rural como el hecho de ser pobre rural implicaron ventajasrelativas en el acceso al nivel educativo primario.En cuanto al nivel medio, se confirma que la residencia en zonas semiurbanas y rurales comola situación de pobreza en general determinan probabilidades negativas de acceso a este nivel19Sólo puede computarse desde 1996.
  • 83. 89NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ieducativo.También en este caso, el hecho de ser pobre resultó un determinante significativocon signo negativo durante todo el periodo, controlando el área de residencia y los términosde interacción entre ambos. Los efectos positivos de los términos de interacción entre edu-cación y estrato geográfico se confirmaron en los modelos aplicados sobre la probabilidadde atraso escolar (de1996 a 2000). En efecto, allí se confirma que el hecho de ser pobre ruraly pobre en áreas o zonas semiurbanas acarrea mayores posibilidades de encontrarse en unasituación de atraso escolar.A modo de conclusión, y por su relevancia en el diagnóstico de la situación social y educativade México,es oportuno destacar al menos cuatro constataciones que dan cuenta de los proce-sos estructurales que vive este país.En primer lugar,que si bien ciertos aspectos que hacen a lascondiciones de vida,tales como el acceso a la educación o la esperanza de vida de las personas,muestran una tendencia de mejora y convergencia en el largo plazo,no ocurre lo mismo con eldesarrollo económico y el PIB por estados.Por el contrario,las disparidades regionales tiendena profundizarse crecientemente. El interrogante que queda instalado es en qué medida estafragmentación regional del desarrollo económico no hará obstáculo al proceso de convergen-cia social analizado.En segundo lugar, pese a verificarse cierta estabilidad macroeconómica y bajos niveles dedesempleo, no se logran reducir las brechas en la distribución del ingreso. La distancia entrericos y pobres es en México –comparada con otros países de la región– muy elevada y no lograreducirse.En tercer lugar,aumenta la brecha de la pobreza entre las zonas urbanas y las rurales,en detrimento de estas últimas.Por último,si bien a inicios de los años noventa la condición de rural era una determinante cla-ve para explicar el fracaso educativo, hacia fines de la década esto deja de ser así; los sectoresurbanos marginales comienzan a explicar con mayor peso los problemas de rezago y abando-no.Sin duda,estos cambios de fondo tienen un gran impacto en las condiciones de vida de lasfamilias de las distintas regiones del país,y van configurando un nuevo escenario social dondeel desafío de garantizar una educación de calidad para todos es cada vez más complejo.
  • 84. Parte II:Diez ejes para el análisis de lasestrategias de focalización de los programascompensatorios del Conafe
  • 85. 92ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSHasta aquí se ha expuesto dar un marco conceptual y de contexto al estudio específico de lasestrategias implementadas por los programas compensatorios del Conafe para identificar ydefinir su población objetivo y beneficiaria. Los tres apartados de la primera parte coadyuvana contextualizar así la discusión sobre las estrategias de focalización puestas en marcha desdeinicio de la década de los noventa por la Unidad de Programas Compensatorios UPC.El primeroapuntó a introducir la discusión conceptual y técnica asociada a las diferentes estrategias defocalización; en el segundo, se presentaron tres experiencias internacionales en programascompensatorios.Por último,y a fin de dar cuenta de las características socioeconómicas de losdistintosescenariosenlosqueoperanlosprogramascompensatoriosejecutadosporelConafe,se examinaron distintos indicadores sociales y económicos de México. En esos tres apartadosse explicitan los elementos desde los cuales se construyó la mirada con la cual se analizaron lasestrategias de focalización de los programas compensatorios del Conafe.A continuación se presentan los distintos hallazgos de la investigación realizada entre noviem-bre de 2004 y abril de 2005.20En esta segunda parte del informe se desarrollan diez ejes orien-tados a abrir un debate sobre las estrategias de focalización de los programas compensatoriosdel Conafe –con especial énfasis en el que está actualmente vigente, el Programa para Abatirel Rezago Educativo en Inicial y Báscia (PAREIB)–. Durante las conversaciones con expertos dela Unidad de Programas Compensatorios (UPC) del Conafe21y de otras instituciones en México,en las visitas de campo, o en el análisis de documentación y datos sobre las características delos programas y su focalización, se fueron identificando ciertos temas recurrentes. Tensiones,dificultades,logros,iban configurando un esquema ordenador de toda la información a la quese iba teniendo acceso. Los diez ejes elegidos para exponer los hallazgos reflejan, en últimainstancia,esas recurrencias.Es conveniente aquí hacer tres observaciones en relación con estos diez ejes. En primer lugar,éstos pueden ser leídos como ejes de discusiones necesarias para poder avanzar hacia un redi-seño de las estrategias de focalización del programa.La idea de fondo es que ciertos cambiosque podrían ser incorporados en el modo de definir el universo de beneficiarios requieren dedefiniciones o tomas de posición institucionales previas que los hagan posibles.En segundo lugar,cada uno de estos ejes puede ser interpretado como una puerta diferente deentrada a la búsqueda de respuestas a una misma interrogante: ¿cuán adecuada es la estrate-gia de focalización del programa con sus objetivos en el actual contexto mexicano? Es por elloque el orden en que están presentados es, en gran medida, arbitrario; todos tienden hacia elmismo núcleo problemático.PaRTE II: DIEZ EJES paRa EL aNÁLISIS dE LaS ESTRaTEGIaS dE FOCaLIZaCIÓNdE LOS pROGRaMaS COMpENSaTORIOS dEL CONAFE20Ver detalles de la investigación y la estrategia metodológica empleada en el Anexo 2.21En los sucesivos ejes se incorporan al texto citas textuales extraídas de las entrevistas realizadas con distintos informantes clave,que permiten ilustrar,a través de las palabras de los actores,muchos de los hallazgos presentados en el estudio.Es importanteseñalar que se identificó como coordinador/a del PAREIB a todos aquellos representantes de la UPC o las UCE que participaronen las entrevistas realizadas.Si bien en algunos casos se trata en rigor de técnicos,jefes o responsables de área -según sea elescalafón que se utiliza en la jurisdicción correspondiente-,se tomó este cargo como genérico en virtud de que no fue posiblediscriminar a posteriori los cargos de cada caso.No obstante,cabe mencionar que en todos los casos se trata de responsables delos componentes y áreas de gestión.Por otro lado,es importante señalar que,en las citas,todo aquello incluido entre paréntesisrepresenta un agregado del equipo de investigación realizado con el fin de contextualizar o clarificar el sentido del texto.
  • 86. 93diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIEn tercer lugar,discutir la estrategia de focalización de un programa lleva necesariamente a po-ner la mirada en el programa en su conjunto.En tanto estrategia,no es posible de ser analizadasi no es a la luz de los objetivos del programa, sus componentes, y su encuadre institucional.Cada uno de los ejes queda así atravesado por la tensión de incursionar en aspectos sustan-tivos del programa, y de rescatar de cada uno de ellos sus implicaciones para el ejercicio defocalización.EJE 1. FOCaLIZaCIÓN Y UNIVERSaLISMO EN La POLíTICa EdUCaTIVaLos programas compensatorios representan, dentro del espectro de programas sociales foca-lizados que se vienen implementando en la región,un caso muy particular.Propios del campoeducativo,son diseñados con objetivos muy específicos dentro de una política tradicionalmen-te universalista.A diferencia de lo que ocurre con la mayoría de las políticas sociales, alimenti-cias, laborales o de reinserción social, cada vez más definidas en su estructura como políticasfocalizadas,la educativa es aún en los países de América Latina de alcance universal,dirigida alconjunto de la sociedad.Esta especificidad de los programas compensatorios en el campo de las políticas focalizadasmerece ser destacada,pues tiene claras implicaciones tanto en su diseño como en su posteriorevaluación.Un rasgo distintivo de estos programas es que,en general,no tienen como objetivoofrecer educación a los sectores más postergados de la sociedad,sino fortalecer a los diferentesactores e instituciones para que una educación de calidad sea posible.Las estrategias utilizadasen los diferentes programas compensatorios implementados en la región fueron y son muydiversas,pero en general posibles de ser clasificadas en transferencia de recursos para infraes-tructura y equipamiento de escuelas,apoyo económico a la demanda,y acciones orientadas afortalecer las estrategias pedagógicas adecuadas en los establecimientos.En la mayoría de los casos,se trata de acciones complementarias y de apoyo a las prácticas deenseñanza y aprendizaje. Ello se traduce en una fuerte interdependencia y complementarie-dad entre lo que son los programas compensatorios y la política educativa en su conjunto.Lasacciones compensatorias no tienen sentido en sí mismas, sino en la medida en que sostienene impactan en las prácticas de enseñanza y aprendizaje promovidas desde el cuerpo de laspolíticas educativas.En consecuencia,no son posibles de ser analizadas como realidades autó-nomas,sino en la relación que mantienen con el conjunto de las políticas educativas.En México, la oferta educativa formal está concebida como una política universal, implemen-tada desde la Secretaría de Educación Pública (SEP). Asociada a esta política, se desarrollan losprogramas compensatorios, implementados desde la UPC del Conafe. El hecho de que existandos instituciones que se reparten estas funciones realza la diferenciación entre el cuerpo de lapolítica educativa y las acciones compensatorias asociadas.Esta complementariedad adquiereun carácter institucional que hace más visible la especificidad de cada una de las partes aquí re-lacionadas. Uno de los aspectos que quedan más evidenciados frente a esta institucionalidades la división de tareas que existe entre la SEP y la UPC del Conafe.La SEP es la institución que tieneel mandato de impartir educación. La UPC del Conafe desarrolla acciones que crean las condi-ciones materiales para que las prácticas educativas desempeñadas por la SEP sean posibles.Lasacciones de la UPC del Conafe aparecen como condiciones de posibilidad para los objetivos dela SEP.Así,hay en México un programa focalizado que opera como soporte de una política uni-versal en escenarios específicos,caracterizados en este caso por la pobreza o la exclusión.
  • 87. 94ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEsta especificidad de las acciones de la UPC del Conafe y sus articulaciones con las polí-ticas de la SEP invita a plantear un conjunto de ejes de discusión necesarios a la hora deanalizar la pertinencia de las estrategias de focalización de las acciones de los programascompensatorios:1.¿Qué es lo que se espera de las acciones de la UPC,a través de cada uno de sus componen-tes? Es necesaria una respuesta clara a esta pregunta, pues en función de ella es posiblecomprender las características que deben tener quienes serán los beneficiarios de losprogramas. A modo de ejemplo, se adelanta aquí una tensión que se hace visible en elanálisis de las formas de focalización de los programas compensatorios del Conafe,y queserá desarrollada con más en detalle en el Eje 2. Si el objetivo del programa es erradicarel rezago educativo, como lo indica ya en su propio nombre, sus acciones deberían estarorientadas a las escuelas que muestran los mayores indicadores de rezago.Por el contrario,si el objetivo es compensar los efectos que la pobreza tiene en el aprovechamiento de laoferta educativa, sin duda sus acciones deben estar orientadas a instituciones o comuni-dades identificadas a partir de indicadores que den cuenta de las condiciones de vida ylas carencias materiales. Esta necesidad de precisiones respecto del impacto esperado por el programa debe lle-varse a cada uno de los componentes del mismo. ¿Qué tipo de beneficiarios se tiene enmente cuando se diseña cada uno de los componentes del programa? Este punto deberíaser explicitado,pues es a ellos a quienes hay que identificar para convertirlos en beneficia-rios reales de las acciones.2. El Conafe apunta a revertir situaciones que, en los hechos, hacen casi imposible el desa-rrollo de las prácticas educativas.La ausencia de un aula mínimamente acondicionada,lafalta de útiles escolares por parte de los niños o de materiales didácticos adecuados entrelos docentes,son sin dudas verdaderos obstáculos para una educación de calidad.Pero elhecho de que el Conafe neutralice estas carencias mediante sus prestaciones no significanecesariamente que en las escuelas se garantice la calidad de las prácticas educativas. Esto invita a interrogar si las acciones del Conafe debiesen ser evaluadas a partir de los re-sultados escolares.Cabe argumentar que las acciones de este programa podrían ser vistascomo prácticas que se justifican por sí mismas,en tanto proveen recursos posibles de serconsiderados un derecho de cada comunidad.Un aula de calidad,útiles escolares y demásprestaciones del Conafe pueden ser interpretados como un derecho irrenunciable de lasfamilias y las comunidades,y en este caso sería adecuado pensar que no deberían ser eva-luados desde un punto de vista instrumental.Desde esta perspectiva,la sola existencia decomunidades escolares que no estén a la altura de ciertas condiciones materiales mínimasdebería definir el horizonte de beneficiarios del programa,su universo objetivo.3. En la UPC se discute actualmente la posibilidad de incorporar criterios de identificaciónde escuelas que puedan ser dadas de alta del programa. El objetivo es dejar de utilizarrecursos en escuelas que podrían ya prescindir de ellos, y así poder orientarlos a otrosestablecimientos más necesitados.Para tal fin,se hace necesario establecer qué hace queuna escuela pueda prescindir del apoyo de este programa.En el Manual de Operación del PAREIB Fase III (Conafe/UPC, 2004) se indica que se consi-derará a aquellas escuelas que hayan mostrado mejoras en sus indicadores educativos.En tanto el PAREIB es un programa orientado a abatir el rezago educativo, un criterio
  • 88. 95diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIrazonable para retirar un establecimiento del universo de beneficiarios es analizar losniveles y tendencias de los indicadores de rezago.Pero en la medida en que las accionesespecíficas no impactan de forma directa en el rezago, tal vez los criterios deberían serotros.Éste es un tema que merece especial atención,por las implicaciones que tiene a lahora de definir los criterios de focalización,y que será analizado con detenimiento en elEje 6.Pero es adecuado dejarlo planteado desde aquí,a efecto de mostrar que se originaprecisamente a partir de esta especificidad que tienen las acciones compensatorias entanto complementarias de una política global y universal que es la que conserva el mo-nopolio de las prácticas educativas y, consecuentemente, aquella que mayor injerenciatiene en la permanencia y el éxito de los alumnos en sus escuelas. La idea de fondo esque esta discusión es necesaria, pues cualquiera que sea el mecanismo de baja de lasescuelas del programa deberá estar fuertemente articulado con el de focalización delas mismas.Una revisión de los programas compensatorios de la región muestra que desde sus orígeneshasta la actualidad han ido transformándose. En sus comienzos –la mayoría se inicia en losprimeros años de la década de los noventa–, estos programas pusieron especial énfasis en ladimensión material, y con el tiempo comenzaron a incorporar o profundizar en la dimensiónpedagógica.Más aun,puede percibirse en algunos casos un abandono gradual de los aspectosmateriales –el caso del P-900 en Chile permite ver que el componente de infraestructura sólofuncionó en los primeros años, en tanto que en el caso de Brasil los aspectos orientados a lademanda se operan desde otros programas sociales– y una creciente concentración en los as-pectos pedagógicos y educativos.La especificidad de la situación institucional en México tieneclaras implicaciones frente a una posible transición en este sentido.Los programas compensa-torios desarrollados en México más recientemente han conservado su orientación de operarfundamentalmente sobre los aspectos materiales de los establecimientos y sus alumnos (in-fraestructura, dotación de material didáctico y útiles escolares entre otros),22en tanto que eldesarrollo de acciones compensatorias de tipo pedagógico ha quedado sobre todo a cargo dela SEP,a través de programas como el de Escuelas de Calidad.En consecuencia,aquellas dos dimensiones que en su peso relativo definen el perfil de los pro-gramas de la región –la material y la pedagógica– en el caso mexicano aparecen, en términosgenerales, separadas en instituciones diferentes. La dimensión material de la compensaciónestá a cargo del Conafe y,la pedagógica,de la SEP,si bien esto ya no en carácter de compensa-torio,sino como parte de su política universal para todo el sistema.Actualmente se está discutiendo la necesidad de algún grado de articulación entre estasdos dimensiones. Una posibilidad es una articulación de las acciones de ambas institucionesen forma simultánea, otra ­–la cual aparece considerada en estos momentos– es un paso delas escuelas desde las primeras hacia las segundas. En ambos casos, el logro de algún tipode acuerdo interinstitucional al respecto tendrá implicaciones importantes en las acciones defocalización,en tanto desde ambas instituciones se deberá converger hacia universos comunesy articulados.En síntesis, la especificidad de los programas compensatorios en el conjunto de la región, y elmodo en que se refleja en el plano institucional en el caso mexicano, lleva a la necesidad deuna discusión a fondo de los objetivos reales que se puede proponer un programa de estascaracterísticas.22Si bien los programas compensatorios también ejecutan componentes de carácter pedagógico (la capacitación y asesoríadocente y apoyo a los supervisores),el peso de los componentes que operan sobre el aspecto material enmarcan al casomexicano en la tipología de programas predominantemente de apoyo materiales.
  • 89. 96ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSUna posibilidad es que los programas compensatorios de la UPC del Conafe sean claramenteorientados a crear condiciones materiales para que las prácticas educativas llevadas a cabo porla SEP sean posibles. En ese caso, la focalización debería estar regida de modo prioritario porcriterios relacionados con las condiciones materiales de vida de las comunidades,las interven-ciones deberían ser evaluadas por sí mismas y no por su impacto,y los criterios de alta deberíanestar asociados a las modificaciones en las condiciones de vida de las familias –cuando se tratade apoyo a la demanda– o ser intervenciones únicas o específicas,cuando se trata de la oferta.La otra opción es que los programas compensatorios del Conafe,tal como lo fueron haciendodiferentes programas en la región, inicien un proceso de transición que implique, entre otrascosas, incorporar gradualmente acciones cada vez más dirigidas a incidir directamente enlas prácticas educativas, incorporando componentes de índole pedagógica. En este caso, lasestrategias de focalización deben apuntar a otros aspectos de la comunidad, tales como susindicadores educativos, y se deberá establecer una nueva división de tareas y renovar su arti-culación con la SEP.Quedan instaladas dos preocupaciones que apuntan al espíritu del programa compensatoriovigente.La primera de ellas es si efectivamente la UPC del Conafe puede asumir el compromisode abatir el rezago educativo. La viabilidad o no de los objetivos de este programa es objetode discusión entre los funcionarios de la UPC y de las unidades coordinadoras estatales (UCE).Hoy por hoy, la institución queda comprometida a dar cuenta de resultados que excedena sus posibilidades de acción, hecho que tiene fuertes implicaciones en el plano operativo.Específicamente, la discusión que se abre en torno a las estrategias de focalización será difícilde saldar en la medida en que no se llegue a una definición más precisa y viable de los objetivosdel programa,a la altura de los desafíos que representa para la educación mexicana el comple-jo escenario social que se consolida a lo largo de todo el país.La segunda cuestión a destacar es la distancia que hay entre la discusión conceptual que sub-yace en el diseño de los programas compensatorios, y lo que realmente ocurre en todas lasexperiencias latinoamericanas, incluida la del Conafe. Las políticas compensatorias están con-cebidas como políticas de equidad, orientadas a ofrecer más a aquellos que menos tienen. Laidea de fondo es que una oferta educativa homogénea en sociedades muy desiguales no hacemás que reproducir las desigualdades, por lo que se requieren acciones que compensen losdéficit materiales y de estimulación inicial con los que llegan a las escuelas los niños y adoles-centes de los sectores más postergados.Esto es,la idea de compensación parte del supuesto deuna oferta educativa homogénea,y tiene como objetivo reforzar –dar más– a aquellos sectoressociales más desfavorecidos.En los hechos, los programas compensatorios de la región se instalan como una política deequidad en sistemas educativos profundamente injustos. Las características de la oferta edu-cativa –en términos de infraestructura, equipamiento, recursos didácticos, formación y expe-riencia de los docentes,etc.– son sumamente heterogéneas,y hay una clara tendencia a que lasescuelas menos provistas correspondan a los sectores más pobres. En este marco, los progra-mas compensatorios quedan lejos de la posibilidad de ofrecer un plus a las comunidades máspobres. Por el contrario, apenas pueden reducir, mínimamente, las desigualdades existentes.Desde esta perspectiva,los programas compensatorios pierden su especificidad,y sus accionesse diluyen frente a las desigualdades estructurales de los sistemas educativos. Nuevamente,frente a esta realidad es necesaria una discusión a fondo sobre el objetivo de estos programas,para avanzar en modos de focalización más efectivos.
  • 90. 97diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIEJE 2. ¿REZaGO EdUCaTIVO O pOBREZa?Yo tengo la duda hasta dónde se puede ir más allá de lo educativo e influir en las comunida-des y en qué medida estamos priorizando realmente los indicadores educativos y la cuestióneducativa más allá de la cuestión de la marginación.Coordinador estatal del PAREIBEl Manual de Operación del PAREIB Fase III (Conafe/UPC,2004) destaca que este programa tienecomo objetivo contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación inicial no escolarizaday básica (preescolar,primaria y secundaria),mediante acciones compensatorias.Asimismo,trasplantear este objetivo general, destaca como un único objetivo específico asegurar que losniños de cero a 14 años de edad de las comunidades rurales más pobres y más desfavorecidastengan acceso a la educación inicial y básica,permanezcan en las escuelas y terminen con éxitoel ciclo de la educación básica,ampliando las oportunidades y mejoras educativas.Ya desde el enunciado del objetivo queda definido el universo de intervención del programa:las comunidades rurales más pobres y más desfavorecidas. De todos modos, el mismo docu-mento destaca que el objetivo último del programa es el abatimiento del rezago educativo.Más aun,entre las estrategias que se llevarán a cabo para lograr el objetivo propuesto,se anun-cia que se definirán los criterios para graduar las escuelas apoyadas que hayan demostradomejora en sus indicadores educativos y que estén en condiciones de operar con eficiencia sinapoyos extraordinarios.Al respecto,justifica la decisión de priorizar las áreas rurales más pobrespor ser en esas zonas donde se da una mayor concentración del rezago.A partir de 1998,en el marco del programa PIARE 8,a los criterios de incorporación de estable-cimientos educativos al universo de focalización se sumó el índice de desventaja, que calificaescuela por escuela a partir de un conjunto de indicadores sociales y educativos. Entre estosúltimos se incluyen algunos que hacen referencia al rezago en las instituciones.De todos modos,estos indicadores representan una parte menor del índice,y además tal estrategia de focalizaciónaporta en promedio 25% del universo total de focalización.Así,la estrategia de focalización adoptada para llevar adelante este programa está estructuradasobre el supuesto de que existe una clara asociación entre las condiciones de pobreza de la co-munidad y sus niveles de rezago escolar.Específicamente,un programa que se propone abatirel rezago identifica a sus unidades beneficiarias fundamentalmente a partir de sus condicionesde marginalidad o pobreza.¿Existe realmente una asociación entre ambas variables? El cuadro 4 muestra que,para el con-junto de escuelas generales e indígenas de nivel primario y medio, se verifica cierto grado decorrespondencia entre el nivel de marginalidad23de las mismas y el nivel de rezago educativo.24Como puede apreciarse,en la medida en que aumenta el nivel de marginalidad se incrementala probabilidad de encontrar escuelas con alto nivel de rezago,al punto que entre aquéllas demarginalidad muy alta esta proporción se duplica comparada con el de marginalidad muy baja.Un comportamiento inverso, coherente con esto, es el de las escuelas de bajo rezago, grupoque se reduce a casi la mitad entre los de marginalidad más alta.23Índice de marginalidad provisto en la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004.24Para la medición del rezago educativo se construyó un índice sobre la base de la suma de los indicadores de eficiencia internacontenido en la base de datos:repitencia,deserción y aprobación.Así,el valor 0 es igual a rezago nulo y un valor mayor a 0 indicaprogresivamente mayor nivel de rezago.
  • 91. 98ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEl caso de las escuelas de rezago nulo (aquéllas en que ningún alumno repite ni abandona)adquiere un comportamiento atípico: su proporción aumenta a medida que se incrementanlos niveles de marginalidad. Una revisión de los datos permitió ver que la probabilidad deencontrar escuelas de estas características está fuertemente asociada al tamaño de los esta-blecimientos. Es lógico que en los centros escolares más grandes sea casi imposible detectarsituaciones donde ningún niño repita o abandone,y sólo es posible que todos los aprueben ypermanezcan escolarizados en aquéllos más pequeños. Este tipo de establecimientos es pro-pio de las zonas rurales más dispersas,y es por ello que aparece más representado en las zonasde más alta marginalidad.CUADRO 4. REZaGO EdUCaTIVO SEGÚN NIVEL dE MaRGINaLIdad dE La ESCUELa. TOTaL dE ESCUELaSdE pRIMaRIa Y TELESECUNdaRIa GENERaLES E INdíGENaS. PaREIB, CICLO ESCOLaR 2003-2004niVel de marginalidadrezagomuY baJa baJa media alta muY altatotalNulo 0.9% 4.0% 6.3% 7.5% 7.1% 5.3%Bajo 30.1% 26.1% 27.0% 23.4% 16.6% 24.4%Medio 42.8% 39.8% 34.6% 30.6% 24.7% 34.1%Alto 26.2% 30.2% 32.1% 38.6% 51.6% 36.2%Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB 2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.De todos modos,la asociación que se percibe entre marginalidad y rezago es relativa.El cuadro4 permite ver que en dos de cada tres escuelas de muy baja marginalidad los niveles de rezagoson medios o altos, mientras que entre las de alta marginalidad 30% tiene rezago bajo o nulo.Aquí es donde adquiere sentido preguntarse si la focalización debería hacerse por rezago o pormarginalidad.En el cuadro 5,se puede apreciar que la focalización que se lleva a cabo en la actualidad es efec-tivamente más sensible a las situaciones de marginalidad que a las de rezago. En el conjuntode escuelas no focalizadas prácticamente no se encuentran establecimientos de alta marginali-dad,pero casi la mitad de estas escuelas que el Conafe no incluye en su universo de potencialesbeneficiarios tiene niveles de rezago medio o alto.¿Es adecuado no incorporar al universo de focalización este conjunto de escuelas de altorezago? Por un lado, se puede argumentar que, en tanto son establecimientos en áreas debaja marginalidad, no requerirían del apoyo del Conafe para proveerse de los recursos queestos programas ofrecen a través de sus diversos componentes.Pero,por otra parte,no debería23Índice de marginalidad provisto en la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004.24Para la medición del rezago educativo se construyó un índice sobre la base de la suma de los indicadores de eficiencia internacontenido en la base de datos:repitencia,deserción y aprobación.Así,el valor 0 es igual a rezago nulo y un valor mayor a 0 indicaprogresivamente mayor nivel de rezago.
  • 92. 99diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIolvidarse que el índice de marginalidad,por el modo en que está construido,no necesariamen-te da cuenta de manera exhaustiva de las condiciones de vida de las comunidades, por ponerel énfasis en cuestiones de infraestructura local.Cuadro 5. NIVEL dE MaRGINaLIdad Y REZaGO EdUCaTIVO SEGÚN ESTÉN O NO FOCaLIZadaS pOR EL PAREIB. TOTaLdE ESCUELaS dE pRIMaRIa Y TELESECUNdaRIa GENERaLES E INdíGENaS. AÑO 2003niVelde marginalidadescuelas focalizadastotalsÍ noMuy baja 1.5% 38.1% 18.0%Baja 12.4% 27.7% 19.3%Media 22.0% 18.8% 20.6%Alta 29.3% 10.8% 21.0%Muy alta 34.8% 4.6% 21.3%Total 100.0% 100.0% 100.0%RezagoNulo 7.4% 10.2% 8.7%Bajo 15.1% 34.9% 24.6%Medio 30.1% 36.7% 33.2%Alto 47.3% 18.2% 33.5%Total 100.0% 100.0% 100.0%Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/ PAREIB 2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.¿Es correcto tener entre las escuelas focalizadas 22.5% con rezago bajo o nulo? Como se discuteen los Ejes 1 y 6,las prestaciones del PAREIB tienen un fuerte énfasis en dimensiones materialesque crean condiciones de posibilidad para que las prácticas educativas sean posibles,y retirar-las del universo de focalización posiblemente signifique bloquear los procesos de enseñanza yaprendizaje en sus aulas.Una revisión de las estrategias de focalización del PAREIB requiere respuestas claras a estas dospreguntas.A los efectos de facilitar la toma de posición en relación con cada una de ellas,seríaadecuado aquí un estudio que permita conocer en profundidad las condiciones reales en quese encuentran establecimientos que corresponden a estos dos grupos mencionados.De todos modos,lo que muestra este análisis es que a partir de la relativa asociación entre mar-ginalidad y rezago se configura un universo de situaciones con cierta heterogeneidad. Hay es-cuelas de alta marginalidad con alto rezago,pero también de alta marginalidad con bajo rezago,y de baja marginalidad con alto rezago.Esta heterogeneidad en el universo de escuelas tambiénes un factor que debe ser considerado en la focalización de las prestaciones del programa.
  • 93. 100ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCuadro 6. ARTICULaCIÓN dE LaS CONdICIONES dE REZaGO Y MaRGINaLIdad EN LaS ESCUELaS SEGÚNESTÉN O NO FOCaLIZadaS pOR EL PAREIB. TOTaL dE ESCUELaS dE pRIMaRIa Y TELESECUNdaRIa GENERaLESE INdíGENaS. CICLO ESCOLaR 2003-2004escuelas focalizadasrelación rezago/marginalidad sÍ no totalRezago bajo, marginalidad baja 6.1% 27.5% 15.7%Rezago alto, marginalidad baja 20.8% 50.9% 34.3%Rezago bajo, marginalidad alta 14.7% 13.2% 14.0%Rezago alto, marginalidad alta 58.4% 8.4% 36.0%Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/ PAREIB 2003-2004,Subdirección de Informacióny Documentación.El cuadro 6 permite ver que, entre las escuelas focalizadas, el grupo de aquéllas con margi-nalidad alta y alto rezago –cabe pensar que es el grupo“ideal”para el cual está pensado esteprograma– representa casi 60% de los casos.También se percibe que 6% de las escuelas son debajo rezago y baja marginalidad,y hay 34% de escuelas en situaciones intermedias,que combi-nan alta y baja marginalidad con bajo o alto rezago.La discusión que se abre en este punto es no sólo si deben estar o no ciertos grupos en eluniverso de focalización, sino también si es adecuado que todos ellos reciban el mismo trata-miento por parte del programa. La heterogeneidad del universo focalizado permite pensar laposibilidad de diferentes aproximaciones a las escuelas según su situación.La lógica intrínseca de toda política educativa compensatoria es tratar a aquéllos (escuela,individuos, familias, etc.) que por presentar un perfil específico (pobreza, rezago) ameritanser objeto de un conjunto de acciones complementarias –de un“plus”de acciones– a bien deigualar sus probabilidades de acceder a resultados educativos al nivel de la media.Ahora bien,el supuesto bajo el que opera esta lógica es que para superar las desigualdades educativases necesario realizar intervenciones diferentes en este grupo respecto de aquellas accionesllevadas a cabo en el total de universo de escuelas.En la misma línea,¿es adecuado tratar a estesubgrupo del universo total (en este caso,el universo de escuelas indígenas o generales pobrescon alto rezago educativo) de manera homogénea? Si el universo focalizado sobre el que seinterviene es heterogéneo,la implementación de acciones homogéneas a todos por igual ¿noproducirá resultados distintos,teniendo un mayor impacto sobre aquellas escuelas que poseanmás recursos o viceversa?Éste no es un punto menor,sobre todo si se tiene en cuenta que el peso relativo de los cuatrogrupos de escuelas analizados en el cuadro 6 varía significativamente entre entidades,tal comose puede apreciar en el cuadro 7. En los estados de Guerrero, Oaxaca, Chiapas,Veracruz, preci-samente los más antiguos del programa,la mayoría de las escuelas son de alta marginalidad yalto rezago.Pero en Aguascalientes,Colima,Baja California y Baja California Sur estos plantelesrepresentan menos de 15% del universo focalizado. En el caso de Aguascalientes, este grupoconstituye sólo 3% del universo focalizado.Si se consideran las escuelas con baja marginalidad y bajo rezago, en Tlaxcala, Coahuila y BajaCalifornia Sur este grupo reúne a más de 25% del universo focalizado (se destacan Tlaxcala,donde este grupo representa casi 37%,y Coahuila con 36%),mientras que en el conjunto de losestados del sur de México casi no llega a 3 por ciento.
  • 94. 101diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIcuadro 7. ARTICULaCIÓN dE LaS CONdICIONES dE REZaGO Y MaRGINaLIdad EN LaS ESCUELaS FOCaLIZadaS pORESTadOS. TOTaL dE ESCUELaS dE pRIMaRIa Y TELESECUNdaRIa GENERaLES E INdíGENaS. CICLO ESCOLaR AÑO 2003estados relación rezago educatiVo–marginalidad totalRezago bajo,marg. bajaRezago alto,marg. bajaRezago bajo,marg. altaRezago alto,marg. altaAGUASCALIENTES 22.6 72.6 1.6 3.2 100.0BAJA CALIFORNIA 6.3 75.9 2.9 14.9 100.0BAJA CALIFORNIA SUR 25.6 59.3 1.2 14.0 100.0CAMPECHE 2.1 18.0 7.1 72.8 100.0COAHUILA 35.8 25.0 18.9 20.3 100.0COLIMA 12.3 66.4 5.7 15.6 100.0CHIAPAS 1.3 9.7 14.4 74.6 100.0CHIHUAHUA 8.2 33.2 11.7 46.9 100.0DURANGO 12.6 35.4 9.0 42.9 100.0GUANAJUATO 9.2 32.8 14.1 44.0 100.0GUERRERO 0.6 8.0 12.4 79.0 100.0HIDALGO 7.2 15.0 21.9 55.9 100.0JALISCO 14.7 35.0 12.9 37.4 100.0EDO. DE MÉXICO 2.9 23.6 10.4 63.2 100.0MICHOACÁN 0.8 26.4 6.0 66.7 100.0MORELOS 14.0 32.2 21.7 32.2 100.0NAYARIT 13.5 28.1 21.1 37.3 100.0NUEVO LEÓN 16.6 24.6 23.7 35.1 100.0OAXACA 0.3 7.1 13.0 79.5 100.0PUEBLA 2.9 12.0 24.1 61.0 100.0QUERÉTARO 6.6 32.8 10.8 49.9 100.0QUINTANA ROO 0.7 14.0 14.7 70.6 100.0SAN LUIS POTOSÍ 4.8 12.3 31.5 51.4 100.0SINALOA 10.1 32.4 9.4 48.0 100.0SONORA 12.0 41.1 13.1 33.7 100.0TABASCO 13.1 42.6 12.5 31.8 100.0TAMAULIPAS 14.1 17.2 32.2 36.5 100.0TLAXCALA 36.8 34.6 9.0 19.5 100.0VERACRUZ 2.4 16.3 11.1 70.1 100.0YUCATÁN 0.7 19.3 10.8 69.1 100.0ZACATECAS 20.4 36.8 13.0 29.8 100.0TOTaL 6.1 20.8 14.7 58.4 100.0Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB 2003-2004,Subdirección deInformación y Documentación.
  • 95. 102ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSHay cuatro entidades que pueden ser vistas como representativas de las cuatro situacionesaquí analizadas:• Baja California: 76% de las escuelas son de baja marginalidad con alto rezago,• Tamaulipas: 32% de las escuelas tienen alta marginalidad con rezago bajo,• Oaxaca tiene 80% de las escuelas con alta marginalidad y alto rezago,• Tlaxcala: 37% de las escuelas son de baja marginalidad y bajo rezago.¿Se puede decir que aquí hay errores de focalización? En caso de que no, ¿es adecuado queestos cuatro estados estén implementando un programa de las mismas características?Es necesario realizar este debate para poder avanzar en el desarrollo de un esquema de focali-zación más preciso,capaz de responder a las heterogeneidades que conforman el universo deatención del Conafe.EJE 3. DIaGNÓSTICO SOCIaL Y FOCaLIZaCIÓNHaymuchapoblaciónquesetrasladadelaszonasmásretiradas,odemásdifícilaccesohacialas ciudades y pasan a formar un segmento en los cinturones.Entonces,esta gente,evidente-mente,tienemayoresproblemasyempiezasituacionesmuydiferentesenlasituaciónfamiliar,llegan y se enfrentan a un entorno que no conocían y,sin embargo,están en escuelas que nopodemos atender.Donde estaban anteriormente, donde en muchas ocasiones la escuela yanoexiste,nosaparecenenunlistado.Ylagentelopreguntaylocuestionay,parauno,esdifícilpoder darles una explicación, porque te dicen“esta escuela, no tiene nada, no tiene láminas,los niños están en condiciones de extrema pobreza,las familias tienen problemas y ¿por quéno las puedes atender?”.No hay una respuesta.La respuesta existe,pero en esa lógica no da.Coordinador estatal del PAREIBUna revisión de los cambios en la situación social en México en años recientes muestra unadinámica compleja que se manifiesta en dos planos diferentes.Por un lado,una significativa es-tabilidad en indicadores macrosociales y económicos,como lo puede ser la incidencia de la po-breza,la distribución del ingreso,el funcionamiento del mercado de trabajo,etc.Un análisis delcomportamiento de estos indicadores desde comienzos de los años noventa muestra el fuerteimpacto que tuvo en las condiciones de vida de la población la crisis económica de mitad dela década,pero al mismo tiempo la capacidad de recomposición que mostró la sociedad en losaños siguientes.Puede decirse que la mayoría de los indicadores tienen,en términos globales,valores similares a comienzos y a finales del periodo.Los pocos datos a los que se puede acce-der no permiten ver cambios de fondo en estas tendencias. América Latina, hacia fines de losnoventa,y fundamentalmente en los primeros años de la primera década del siglo XXI,fue es-cenario de un empobrecimiento generalizado y un fuerte incremento de las desigualdades enla distribución de los ingresos.La situación de México no pareciera ser especialmente crítica.Detodos modos,es importante destacar que la estabilidad en los principales indicadores socialesy económicos se da con niveles muy fuertes de concentración del ingreso en los sectores másaltos de la sociedad, un elevado nivel de pobreza, e indicadores ocupacionales que muestranserias dificultades del sistema productivo para incorporar al conjunto de la sociedad.
  • 96. 103diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIPero al mismo tiempo, en un plano más cualitativo, México está viviendo grandes transforma-ciones de tipo social y demográfico.Entre ellas pueden destacarse las siguientes:• Se están produciendo lentos pero profundos procesos migratorios internos, lo cual generauna redistribución de la población en el territorio nacional. Como consecuencia de ello, seestá dando una mayor concentración de familias de origen rural en la periferia de las gran-des ciudades, y mayor atomización de las comunidades rurales.• Asociado a estos procesos migratorios, se van modificando las pautas de distribución de lapobreza a lo largo de México, y al mismo tiempo se produce una reubicación de las familiaspertenecientes a las diferentes etnias del país. Ciudades que tradicionalmente tenían muyescasa población indígena ven hoy cambiar su perfil demográfico y cultural precisamentecomo efecto del flujo de familias desde el campo a la ciudad, o desde el sur hacia el nortedel país.• Al proceso migratorio dentro de México se suma el fenómeno de las crecientes migracioneshacia el exterior, fundamentalmente hacia los Estados Unidos. Este fenómeno tiene un altoimpacto en el funcionamiento interno de las familias y en su composición.• Otro hecho que tiene gran impacto en la definición del panorama social de México es eldesarrollo desigual que van teniendo los estados a lo largo del tiempo, proceso que en al-gunos casos significa un aumento de las desigualdades regionales del país, especialmenteentre los estados del norte y del sur.• Por último, se profundizan los procesos de estratificación espacial dentro de las grandesciudades, consolidando procesos de fuerte exclusión social en sus márgenes. Frente a estoscambios en el espacio urbano, las situaciones de mayor privación social ya no se limitan a latradicional pobreza y exclusión de las comunidades rurales indígenas, sino que pasan a sertambién parte del escenario urbano de México.En síntesis, en un marco de aparente estabilidad la sociedad mexicana está experimentandograndes transformaciones.Y ello implica un serio reto para todos los programas sociales quese están llevando a cabo en el país, entre ellos los programas compensatorios de la UPC delConafe.Existe un fuerte consenso entre los expertos consultados en este estudio sobre la relevanciaque estas transformaciones tienen en el territorio y la importancia de considerar en toda es-trategia de focalización la magnitud de estos cambios especialmente teniendo en cuenta queellos se registran entre las poblaciones que conforman el universo de atención de los progra-mas compensatorios:población indígena,rural y también urbano marginal.En el caso de los programas focalizados que se proponen identificar a grupos sociales priorita-rios para su incorporación al universo de beneficiarios,una sociedad en momentos de grandesmutaciones se constituye en un verdadero desafío. Lograr una focalización adecuada en mo-mentos de cambios requiere de definiciones flexibles del universo,y de información actualiza-da que permita un profundo conocimiento del escenario social con el cual se está trabajando.Frente a este escenario, las posibilidades actuales de la UPC del Conafe de tener una respuestasensible a la dinámica social son limitadas. Precisamente los criterios actuales de focalizaciónmuestran escasa flexibilidad frente al cambio en el contexto,y están basados sobre indicadoresmuy generales,cuya sensibilidad al cambio es muy baja.
  • 97. 104ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPara profundizar en este punto es necesario recordar que la conformación del universo defocalización es por pasos,que se pueden sintetizar del siguiente modo:1.Se incluyen todas las escuelas correspondientes a los 476 municipios prioritarios.2.Luego se incorporan a las escuelas indígenas.3.A continuación se agrega el resto de las escuelas rurales de organización incompleta.4. Por último, se seleccionan a las escuelas restantes, según su pertenencia a los diferentescuartiles del índice de desventaja.El análisis de las bases que conforman el universo de atención permite ver que los tres primeroscriterios representan 75% del mismo, en tanto que por los cuartiles entra sólo 25%. Es posiblesostener que los tres primeros criterios son prácticamente insensibles a cambios sociales comolos mencionados anteriormente. La definición de los municipios prioritarios es estable, y lacategorización de las escuelas como indígenas o la conformación de las estructuras de funcio-namiento de los establecimientos educativos es con seguridad muy lenta y responde a criteriosno necesariamente relacionados con los fenómenos sociales actuales.Al mismo tiempo los indicadores utilizados para la conformación del índice que subyace en laclasificación por cuartiles utilizada para categorizar a las escuelas ponen el énfasis en cuestio-nes sumamente estructurales,como lo es el índice de marginalidad,o atributos de las escuelas.Los indicadores más sensibles en la estructura del índice son aquellos que dan cuenta de laeficiencia interna dentro de los establecimientos, pero no son adecuados para captar la com-plejidad de los fenómenos sociales actuales.Un técnico de una Unidad Coordinadora Estatal (UCE) de uno de los estados con mayor margi-nación lo ilustra de esta manera:Tenemos más de 10 000 comunidades en donde se ven estas imágenes.Una comunidad sedesarrolla porque ahora tiene mejor camino, ahora tiene un centro de salud que antes notenía,tiene agua potable,o servicio eléctrico,es decir,es una imagen que no necesariamentedice que las familias ya pueden pagar sus útiles escolares.Para poder responder a las exigencias de un escenario social de grandes cambios, se hace ne-cesario proponer un debate que se centre en estos dos aspectos:la flexibilidad de los criteriosde inclusión de establecimientos en el universo de beneficiarios,y la posibilidad de incorporarinformación más adecuada para el seguimiento de la situación social mexicana en el procesode identificación de las escuelas beneficiarias.Respecto del primer punto, y como un modo de abrir este debate, se puede sugerir, a modode hipótesis, que los criterios actuales de focalización utilizados por el Conafe estarían orga-nizados a partir de un diagnóstico de la situación social configurado en torno a la idea de quela pobreza estructural es el principal problema social de México.Esta idea,presente en la basede la mayoría de los programas sociales implementados en la región a comienzos de los añosnoventa, era coherente con la expectativa existente entonces de que se estaba consolidandoun nuevo escenario económico de crecimiento estable que se traduciría en una recomposiciónde la situación social en su conjunto. En este nuevo escenario, aquellos sectores sociales conmayores dificultades de integración serían precisamente los que históricamente quedaronfuera del proceso de desarrollo de nuestros países: las comunidades indígenas, los sectoresrurales dispersos, ciertas regiones geográficas desfavorecidas. Los estructuralmente pobres
  • 98. 105diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIy los históricamente excluidos se constituyeron así en la principal población objetivo de losprogramas sociales. Los tres primeros criterios de selección de beneficiarios de los programascompensatorios del Conafe están claramente orientados a captar estas situaciones.El diagnóstico que se puede hacer hoy de la situación social de México,así como de la mayoríade los países de la región,debería ser otro.Fenómenos como el surgimiento de nuevas formasde pobreza,la creciente exclusión en los espacios urbanos,el reposicionamiento espacial de losdistintos sectores sociales asociado a los procesos migratorios, la crisis de los vínculos de co-hesión y la consecuente fragmentación social,o las nuevas formas de violencia,deberían estarhoy en el centro del diagnóstico, y ello no es posible desde una visión centrada en la pobrezaestructural como su eje organizador.El Conafe se ve hoy enfrentado a la necesidad de revisar laconcepción de la problemática social mexicana sobre la cual fundamenta sus acciones,para asípoder identificar claramente sus prioridades y su universo de beneficiarios.Respecto del segundo punto, relacionado con el uso de otras fuentes de información, se hacenecesaria la incorporación de nuevos indicadores en el momento de definir criterios de focali-zación,que tengan mayor relación con los procesos sociales que conforman el nuevo escenariomexicano,y que sean sensibles a los cambios en el corto y mediano plazo.Un debate necesario en este punto,y que se desprende del anterior,es en torno a la idea de quelas necesidades de información trascienden a las exigencias propias del ejercicio de identifica-ción de beneficiarios,y deben estar definidas a partir de la posibilidad de que la UPC del Conafetenga la capacidad de elaborar y actualizar permanentemente el diagnóstico sobre el cual sesustenta su planificación.Un programa de semejante magnitud debería implementar un “laboratorio” u “observatorio”de la situación educativa y la cuestión social, en sus múltiples dimensiones (demográfica, ur-banización,cambios en la estructura de la familia,inserción de la mujer en el mercado laboral,trabajo infantil, culturas juveniles, comunicaciones, etc.). Ello permitiría, entre otras cosas, cap-tar la heterogeneidad dentro del universo de beneficiarios, identificar situaciones críticas quehoy no están pudiendo ser atendidas por el programa, definir horizontes de cobertura en lasdiferentes etapas de planificación,hacer un seguimiento de la situación social en los contextosen que están las escuelas beneficiarias, proveer información para los procesos de monitoreoy evaluación. De este modo, el Conafe estaría en condiciones de actuar en el nuevo escenariomexicano,de grandes cambios estructurales.EJE 4. La RELaCIÓN dEL CONaFE CON LaS UNIdadESCOORdINadORaS dE LOS ESTadOSComo es muy difícil de entrar en ese tipo de discusiones de análisis con los estados porqueellos tienen un conocimiento más certero de su problemática, lo que hacemos es darles esaflexibilidad.El punto fundamental es que no rebasen el presupuesto.Técnico de la UPCY en el 2001,recuerdo que nos tocó un momento muy difícil y nos dieron un disquete de foca-lización y,si no te quieres ajustar al disquete,pues es tu problema.No había negociación.Nohabía ningún modelo para negociar nada,porque era un disquete que te dieron.Coordinador estatal del PAREIB
  • 99. 106ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLuego de más de una década en que se hizo un gran esfuerzo por incluir procesos de descen-tralización en las reformas educativas y del conjunto de las políticas sociales de la región,existehoy un fuerte debate en torno a los pros y los contras de estas estrategias.Un punto respectodel cual existe un creciente consenso es que no sólo no lograron avances en términos de equi-dad sino que,por el contrario,tendieron a profundizar las diferencias regionales.Entre los aprendizajes que deja el análisis de experiencias de los años noventa, cabe destacarque no es posible garantizar equidad si no existe una fuerte articulación entre las instanciascentrales –o nacionales– de las políticas y aquellas que operan en el plano local. Estas últimasson las que proveen sensibilidad ante la diversidad de escenarios y las desigualdades sociales,en tanto las primeras son las garantes de la equidad.El Conafe es desde su inicio una organización altamente centralizada,que cuenta con UnidadesCoordinadoras Estatales (UCE) que operan como delegaciones locales, y colaboran en la ejecu-ción de sus programas compensatorios. El carácter centralizado de su gestión se hace visible,por ejemplo,al analizar cómo se resuelve institucionalmente la focalización del PAREIB.Cuando se indagan específicamente los pasos que llevaron a que determinada escuela sea be-neficiaria de los programas compensatorios del Conafe, se identifica un proceso estructuradoen dos etapas. En la primera de ellas, el protagonista es el centro. En la segunda, los estados.Desde el punto de vista de la focalización, la tarea que realiza la UPC del Conafe es definir unpotencial universo de beneficiarios,a través de los criterios explicitados en los manuales opera-tivos de focalización.Así,lo que la UPC entrega a cada una de las UCE es un listado de las escuelasposibles de ser beneficiarias del programa,lo que constituye el universo de focalización.Porotraparte,laUPCtransfiereacadaestadolosrecursosparalaejecuciónanual.Específicamente,el presupuesto con el que cuenta,y dentro de ello qué porcentaje va a cada componente y quéporcentaje a cada nivel.El presupuesto anual de cada entidad no necesariamente es estable,yen todos los casos es inferior al recurso necesario para poder cubrir la totalidad de las escuelasque conforman el universo de focalización.La segunda etapa de la focalización se resuelve en el ámbito de los estados,una vez que recibenel listado de escuelas focalizadas y el detalle del presupuesto. Como los recursos transferidosson inferiores a los necesarios para cubrir el total del universo propuesto desde el centro, sonlos estados los que determinan qué escuelas serán efectivamente atendidas,y cuáles no.Si la UPC transfiriera los recursos necesarios para cubrir la totalidad del universo focalizado, lasUCE no tendrían ningún tipo de participación en la definición de las escuelas beneficiarias.Es elcaso de las telesecundarias, donde la cobertura es universal. Pero en los hechos, y tal como severá en el Eje 9,la cobertura que se hace en los estados respecto del universo focalizado es muyalta, pero nunca llega a ser completa.En el caso de las escuelas primarias llega en promedio a83%, lo cual quiere decir que el modo en que participan las UCE en el proceso de focalizaciónes decidiendo cuál es ese 17% de escuelas que no conformarán el universo de beneficiariosreales.Hay un reconocimiento tanto desde el centro como desde las UCE acerca de la existencia –talcomo lo establecen las normas internas del PAREIB– de instancias de acuerdo entre ambosniveles para hacer modificaciones a las listas. Pero se trata de sugerencias de modificacionesque puede proponer un estado a partir de la lista presentada por la UPC, habitualmente paracorregir errores a partir de la desactualización de los listados,o como para reparar situacionespolíticamente insostenibles,como aquellos casos de escuelas en las que un turno es beneficia-
  • 100. 107diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIrio y otro no.Pero, por lo que pudo apreciarse, difícilmente se acepta una corrección al listadoque entre en conflicto con las definiciones del Manual de Operación del programa.A partir delo que se pudo percibir en el trabajo de campo realizado, cuesta pensar que una UCE puedaacordar con el centro una propuesta de cambio en el universo de focalización, orientada, porejemplo,a construir un espacio de articulación con otros programas sociales integrados que seestén diseñando en su estado.Frente a este funcionamiento, aparecen diversas situaciones que merecen ser destacadas. Enlíneas generales, hay por parte de los responsables de las UCE una valoración positiva de la co-herencia de la lista en términos de captar las situaciones más críticas en cada estado.Pero sonsiempre referencias a ajustes que deberían hacerse. Básicamente, se trataría de escuelas quedeberían ser incluidas en el universo,a partir de la constatación de que están en peores condi-ciones que muchas de las que son beneficiarias reales,pero que por diversos motivos no estánhabilitados para atenderlas en tanto no fueron contempladas en la focalización.Situaciones como éstas llevan a cuestionar la calidad y pertinencia de la información que se uti-liza para la definición del universo de escuelas a ser atendidas.Respecto de la calidad,aparecenreclamos referidos a la desactualización de los datos de las escuelas frente a los cambios que sedan en la población.Así,suele ocurrir que en el plano local se encuentren frente a escuelas quepoco tienen que ver con el perfil de ellas que hay en las bases de información.O no existen más,o son de doble turno cuando no lo eran,o les cambió la matrícula significativamente.En relación con la pertinencia, el planteamiento apunta a que la noción de marginalidad quesubyace en el indicador utilizado en el diseño del esquema de cuartiles poco dice de las condi-ciones reales de vida de las familias,por lo que se puede estar subestimando o sobreestimandola gravedad de la situación social en determinados contextos.Por último, la rigidez de la lista enfrenta a las unidades estatales con diversas situaciones. Másallá de aquellas que implican el costo político de dejar a algunas fuera,propio de todo procesode focalización, aparecen otras que tienen que ver con la dificultad de sumarse a espacios dearticulación de políticas en el plano estatal,dada la poca capacidad de negociación que tienenrespecto de los universos de intervención.En conversaciones con diferentes funcionarios de las oficinas de la UPC del Conafe en la Ciudadde México,hay un reconocimiento de estos problemas,pero frente a ellos aparece como uno delos argumentos más fuertes en defensa de la situación de monopolio de la construcción del uni-verso la posibilidad de garantizar racionalidad técnica y transparencia en la elección de los be-neficiarios,al eliminar el riesgo de un uso político clientelar de los recursos en el ámbito local.En todo ejercicio de focalización coexisten definiciones de carácter técnico con otras de carác-ter político.En este caso,se hace visible cómo estas diferentes dimensiones entran en tensión.No es éste el espacio para una discusión de la dimensión política que interviene en la definiciónde los mecanismos de conformación del universo de focalización, pero sí se pueden agregaralgunas consideraciones técnicas que deberían ser contempladas ante la posibilidad de redi-señar la estrategia de focalización.En primer lugar,con el fin de garantizar un efecto de equidad en sus acciones,es posible sugerirque la UPC debería capitalizar desde el centro la sensibilidad y el conocimiento que cada UCEtiene de sus propios estados.Son estas oficinas las que pueden proveer un panorama más clarode las dinámicas sociales locales y de sus necesidades.
  • 101. 108ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn segundo lugar,las oficinas estatales pueden ser muy útiles frente a los límites reales que tie-ne un intento de caracterización de las unidades a ser beneficiadas a partir de un conjunto deindicadores básicos de tipo estadístico. Por ejemplo, ante la incapacidad de captar, con unabase de datos, la situación real y la dinámica de los procesos sociales y educativos, ofrecenla posibilidad de agregar un plus“cualitativo”en la evaluación y análisis de los escenarios deintervención.En tercer lugar, debería apoyarse a los estados frente a la posibilidad de participar en espa-cios de articulación de las acciones con otras políticas o programas de intervención local,ofreciendo mayor flexibilidad en la definición del universo, y contemplando en su diseño lasdemandas que estos procesos de integración local implican.En síntesis, es posible sostener que, en la medida en que la UPC del Conafe se enfrente connuevos desafíos relacionados con la posibilidad de incorporar la heterogeneidad de los es-cenarios sociales, o la articulación con otros programas en el plano central, pero fundamen-talmente en el ámbito local, necesitará cada vez más de una articulación con las instanciasestatales en el diseño de sus estrategias de focalización. Ante estos desafíos hacia futuro,el carácter centralizado del proceso de definición de los universos y la rigidez del universopropuesto a cada estado podrían llegar a significar un obstáculo para el desarrollo del pro-grama.Quedan así planteadas por lo menos dos discusiones posibles para avanzar en este punto.La primera es precisamente sobre la conveniencia o no de promover la participación delas oficinas estatales en el diseño del universo de focalización de sus propios estados. Ellollevaría a buscar dispositivos que permitan a las UCE tener algún espacio en el momento deconstrucción del universo de sus estados.La segunda es la búsqueda de mecanismos a través de los cuales esa apertura del juego noentre en conflicto con las expectativas del centro de garantizar racionalidad técnica y trans-parencia, y reducir al máximo los riesgos de discrecionalidad en el uso de los recursos delprograma en los estados. Cabe aquí argumentar que la modalidad en que se lleve adelanteeste ejercicio compartido de construcción de universos de focalización es determinante paragarantizar transparencia y evitar que se desvirtúe el objetivo del programa. En ese sentido,podríancontemplarsediferentesalternativasdetrabajo,talescomolapresentacióndeesque-mas de focalización alternativos desde el centro a los estados,o la presentación de proyectosde focalización desde las UCE que deben ser negociados y aprobados por los equipos técnicosde la UPC del Conafe.La UPC no tendría por qué renunciar a la aprobación última del universode focalización en cada uno de los estados.Por último, es importante considerar la relevancia del manejo de la información. Cuantamejor información se tenga, en términos de actualización, pertinencia y cobertura temá-tica y geográfica, mejores condiciones tendrá el Conafe para redefinir sus estrategias defocalización, abrir espacios de participación de las UCE en el diseño de las mismas, o manejarmárgenes mayores de tolerancia a factores políticos que intervienen en la focalización de susacciones,sin que por ello se ponga en riesgo la transparencia y la racionalidad del programa.Por tal motivo,es importante aquí hacer un esfuerzo por consolidar una base de informaciónque permita avanzar en esta flexibilización del universo de focalización.
  • 102. 109diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIEJE 5. ARTICULaCIÓN dE La UNIdad dE pROGRaMaS COMpENSaTORIOSdEL CONaFE CON OTROS pROGRaMaS EdUCaTIVOS Y SOCIaLESEntonces,como no tengo ya más margen de acción,les digo que no me puedo mover de aquí.Yellos(ProgramaEscuelasdeCalidad)tedicenquenosepuedenmoverdeallí,puesentonces,vamos todos contra la misma escuela y ni modo,nos persignamos.Coordinadora estatal del PAREIBEn América Latina, las políticas sociales se han caracterizado, entre otras cosas, por su caráctersectorial. Si bien muchas veces se plantean como integradas en el marco de una política pú-blica general, la evidencia enseña que en la práctica han sido desarticuladas y la integralidadqueda sólo en el plano discursivo de la política.El crecimiento sostenido de la pobreza y la exclusión dan cuenta del poco impacto que estasintervenciones han tenido especialmente en la década de los noventa. El carácter multidi-mensional de la pobreza y del desarrollo local invita a pensar en políticas públicas desde unaperspectiva más amplia. Hay hoy una fuerte creencia en la necesidad de promover en seriointervenciones sociales integrales como medio para luchar contra la pobreza y el rezago socialy educativo. No sólo desde un punto de vista de la asignación de recursos, que sin duda enmuchos casos resultaría en la no superposición de recursos en acciones similares por parte dediferentes organismos del Estado,sino especialmente por la sinergia que se produce en terrenopor la articulación de intervenciones sociales sobre una misma población objetivo. La políticaeducativa y en particular las acciones compensatorias no son ajenas a esto.Como se plantea en la discusión presentada en el Eje 1, los programas compensatorios im-plementados por la UPC del Conafe operan en la práctica como complemento de las accionesde la SEP, responsable de los aspectos vinculados al desarrollo de las prácticas de enseñanza yaprendizaje, es decir, las prácticas pedagógicas en el interior del sistema educativo.El caráctercomplementario de una intervención con la otra da cuenta de la fuerte interdependencia delas acciones desarrolladas por ambas instituciones.En las entrevistas realizadas con los distintos actores vinculados al desarrollo del PAREIB se iden-tifican algunos elementos que representan importantes obstáculos o desafíos para el logro deesta articulación. Es por ello que este marco analítico resulta importante para profundizar enesta discusión y analizar el peso que algunos hechos tienen en la práctica.Se observan limita-ciones en la articulación de las acciones del PAREIB en educación básica con otros programasen dos niveles: por un lado, dentro del sector educativo; por el otro, con otros programas dedesarrollo ejecutados por otras agencias del Estado.1. Articulación entre los programas compensatoriosy otros programas educativos en el ámbito federal y estatalSegún los propios entrevistados,existe entre los programas compensatorios y la Secretaría deEducación Pública una falta de genuina articulación en la definición de la población objetivoen el nivel central, lo que erosiona las bases para la creación de espacios institucionales deconcertación en el ámbito local (estatal) para la definición y puesta en común de los universosde atención de los programas desarrollados por unos y otros.Al respecto,un funcionario de laUPC del Conafe da cuenta del carácter de la relación entre las instituciones centrales cuando ladescribe:
  • 103. 110ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSSería muy bueno si tuviéramos un buen engranaje,de lo que hace la SEP en función de lacalidad:formación de maestros,desarrollo curricular,capacitaciones,servicio,programascon escuelas de calidad...Si hubiera un engranaje y posibilidades de trabajar conjunta-mente, podría ser. Pero (la) condición institucional (es): “Sí, trabajen con nosotros peronosotros decimos cómo”.Respecto de este mismo tema,un coordinador estatal del PAREIB señaló:Esto yo diría que viene de todos los niveles y no es de ahora,no es de estas autoridades.Prácticamente desde que yo trabajo aquí,desde el ´94,no he visto articulación entre elpropio Conafe, la Dirección de Investigación, la Subsecretaría de Educación Básica. Sonentidades totalmente distintas.Y los mensajes que nos mandan, porque finalmente loque recibimos en el estado,son distintos.Muchas de las acciones o subcomponentes que implementa el PAREIB en educación básica yeducación inicial no escolarizada en la actualidad son acciones que desarrolla la SEP en el planoestatal (infraestructura,capacitación a docentes,incentivos docentes,capacitación a la supervi-sión,entre otros).La delimitación de los universos de atención del PAREIB supone que ningunade las escuelas apoyadas recibe esa intervención por parte de la Secretaría. Si bien éste es unrequisito del PAREIB,al indagar entre los coordinadores estatales con qué otros programas edu-cativos deberían tener una articulación específica en el sector educativo a bien de no superpo-ner intervenciones aparece el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) como el más mencionado.A priori,ello sorprende por cuanto este programa es implementado por la SEP y está orientadoa escuelas públicas de educación básica ubicadas en zonas urbanas de media a muy alta mar-ginación. Por la definición de su universo de atención, se advierte ya un área de intersecciónentre los universos de atención establecidos,pero ésta debería ser marginal.No obstante,en lapráctica el PEC aparece como la principal competencia de las acciones del PAREIB.Existe entre los coordinadores de las UCE un marcado consenso respecto de esta competenciaentre los programas por el universo de atención. Si bien por definición no apuntarían a lasmismas escuelas ni ofrecen los mismos apoyos, el PEC estaría apoyando proyectos escolaresque desarrollan las mismas acciones que la UPC del Conafe (mejoramiento de la infraestructura,apoyo en equipamiento escolar, material didáctico, asesoría docente, etc.). Así, según señalanestos funcionarios,hay escuelas urbano marginales –pero también rurales– que son apoyadaspor el Conafe a través del PAREIB y otras que eran apoyadas por el Conafe pero se pasan a pro-yectos del PEC y viceversa.Un caso muy ilustrativo de esta situación fue planteado por una coordinadora estatal en uno delos talleres realizados con representantes del PAREIB en los estados:La articulación interna dentro de la misma Secretaría con los programas que manejala propia SEP debería estar enlazada desde un principio. Nosotros hemos hecho unintento de definir:“Yo tengo este cachito y tú este cachito” para no saturar a la escue-la de beneficios y poder distribuir mejor las cosas. Pero ya tenemos el problema, porejemplo, en el caso de los equipos de cómputo para secundaria, que yo ya voy a tenerque repartir en escuelas de más de diez maestros, porque ya se acabó mi universode secundarias y no puedo regresar a las que les dimos hace varios años.Ya de planole dije al PEC: “Dile a tu gente que no presupuesten computadoras en su proyectoeducativo, en su proyecto de calidad”... “Pues fíjate que eso ya estaba autorizado, yano podemos hacerle”. Entonces, preguntamos cuántas computadoras por niño deberíahaber.No hay un criterio establecido,puede ser una por niño,dependiendo del progra-ma,puede ser una cada 20 niños.No hay un criterio,entonces,te persignas y vas.Porquea la hora de negociar, tienes que decirle a los del PEC que a fuerza tienes que entregarla
  • 104. 111diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIen ésta porque es el universo que tengo, no me puedo mover a otro lado (...) Entonces,como no tengo ya más margen de acción, les digo que no me puedo mover de aquí.Y ellos te dicen que no se pueden mover de allí, pues entonces, vamos todos contra lamisma escuela y,ni modo,nos persignamos.Otro programa con el que habría un cruce de universos de atención es el programa Multigradopromovido en educación básica general por la SEP.Sin embargo,entre los coordinadores esta-tales se registra poca claridad respecto de su alcance y sus áreas de incumbencia.Así lo reflejauno de los entrevistados:A nivel nacional por parte de básica, están promoviendo este proyecto multigrado,hay iniciativas en cada estado, de acuerdo a las regiones. Hay un cruce de informaciónque tendríamos que definir, un solo modelo nacional sobre multigrado, porque si no,estamos generando ruido y ya no se entiende si es el proyecto propio de la región, sies de PAREIB, si es estatal o si es nacional. Aunque puede haber coincidencia, realmentelos modelos no son contrapuestos,sino complementarios,al momento de hablar con elmaestro,nos dice: “Yo no sé de qué me están hablando”.En el ámbito local existen algunas experiencias de mayor concertación sobre las operaciones.En algunos pocos estados se señala que gracias a distintos dispositivos de articulación talescomo mesas de concertación de acciones sociales,o acuerdos entre direcciones de las secreta-rías estatales o municipales,o por misma disposición y vinculación con las distintas autoridadesen turno,en el plano local existe cierta articulación entre los programas,y acuerdos respecto delos universos de atención para evitar la multiplicidad de acciones o la duplicación de recursos.Como se ha mostrado en otras áreas de la política, a medida que se baja en ámbito de inje-rencia del nivel gubernamental –estado, municipio, localidad– la interacción en la planeaciónde las acciones resulta más viable, aunque se deba lidiar con las rigideces impuestas de cadaprograma.Si bien la evidencia de estas experiencias da cuenta de que una mayor articulación es posible,hay que señalar que ellas se dan predominantemente de modo informal.Sólo en tres de los 17estados consultados existe un espacio formal de articulación de las estrategias de focalizaciónde los programas educativos y sociales entre el PAREIB y otras dependencias.En el resto cuandose da cierta articulación,es parcial e informal,y ello no sólo respecto de otros programas edu-cativos federales,sino también con otros programas educativos estatales.Se advierte por parte de los funcionarios –especialmente aquellos que operan en los esta-dos– la necesidad de revisar y promover espacios de concertación respecto de los universosde atención de las distintas intervenciones sociales implementadas, y de definir el margen deacción con que cada uno de ellos se sienta en la mesa de planeación social.Éste constituye un eje central de discusión considerando que,frente al escaso margen de flexi-bilidad que tienen las UCE en la definición de sus universos de acción,es baja la eficacia que talesespacios de concertación pueden tener en los hechos.Este punto ya ha sido mencionado en elEje 4 al analizar la relación entre la UPC y sus representaciones en los estados.En este sentido, es importante resaltar el consenso que prevalece entre los coordinadores delas UCE respecto del peso que tiene el centro a la hora de promover el trabajo conjunto conotros organismos o secretarías en terreno. Según los entrevistados, sólo una articulación ge-nuina en el ámbito central y la disponibilidad de mayor margen de acción en la definición delos universos en terreno permitiría lograr una articulación efectiva con otros programas en elinterior del sector educativo.
  • 105. 112ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS2. ARTICULaCIÓN CON OTROS pROGRaMaS SOCIaLES EN LOS pLaNOS CENTRaL Y LOCaLLa evidencia obtenida a través de las entrevistas realizadas con funcionarios del Conafe yfuncionarios de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) indicaría que hay una escasa ar-ticulación formal entre los programas de lucha contra la pobreza y promoción del desarrollo,implementados por otras secretarías y los programas compensatorios del Conafe.No la hay demanera central,pero tampoco en los estados.25Elúnicoprogramaconelquelosprogramascompensatoriosestánexplícitamenterelacionadoses Oportunidades (antes Progresa),que se desarrolló en el marco de la Secretaría de DesarrolloSocial. En este caso corresponde a las secretarías estatales de educación, en algunos casos alConafe, la implementación de su componente educativo y como tal, a veces, es consideradotambién entre las políticas compensatorias que operan sobre la demanda en educación desa-rrolladas por el gobierno federal.Esta articulación está acordada desde el plano central,aunque en la operación asume diferen-tes modalidades según el tipo de gestión y organización de las dependencias de las secretaríasestatales de educación y de cada municipio. Por otro lado, esta relación no supone instanciasde concertación respecto de la población objetivo de uno y otro programa.De hecho cada unosigue sus propios criterios para identificar y seleccionar a sus beneficiarios.Salvo en el caso de Oportunidades,la interlocución con otros programas de Sedesol u otros or-ganismos del Estado es de tipo informal,al mismo tiempo que depende de la capacidad de arti-culación de los propios actores en el ámbito estatal y municipal (como en el caso de Chiapas).En la mayoría de los casos analizados,se percibe todavía una importante distancia entre el dis-curso y la existencia de instancias políticas formales que fomenten la necesidad de promoveracciones y estrategias de focalización integradas y articuladas y su efectiva implementación enla práctica.Dos coordinadores del PAREIB exponen claramente las limitaciones en la articulación con otrosprogramas.La cuestión de la relación con otros programas, yo sé que es cuestión de política y que de-pende de otras instancias (...)Sobre todo en esto de la articulación de los programas (sociales de otras agencias delEstado).Porque estos programas,cuando llegan allá se va haciendo más difícil la integraciónpor la cuestión de las funciones y la diferencia de criterios y las definiciones que tienen cadauno de los programas.Es importante señalar que entre los entrevistados, tanto de la UPC como de las UCE del Conafe,como de los funcionarios de los otros programas consultados existe un fuerte consenso res-pecto de la débil articulación entre los programas sociales en México.No sólo entre programasorientados a las diferentes áreas sociales, sino también entre las distintas dependencias de lapolítica educativa. Asimismo, existe un fuerte consenso en el hecho de que esta articulaciónsólo podría ser efectiva en el plano local en los estados si se concreta en el centro.25Un comentario aparte merece el componente de educación inicial no escolarizada,dado que presenta algunas diferenciascon el resto.Específicamente y por sus propias características –brindar un servicio no existente en las comunidades y el tipo decontenidos desarrollados en la capacitación a los padres- este componente tiende a establecer mayor contacto y articulación conactores claves de la comunidad:centro de salud,líderes comunitarios,iglesia,etcétera.
  • 106. 113diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIEn el marco de la revisión de las estrategias de focalización de las acciones del PAREIB, seríarelevante contemplar los actuales alcances de la articulación del programa con otras interven-ciones, a bien de ponderar y potenciar su impacto en el universo de atención delimitado. Eneste sentido,cabe hacer algunos señalamientos finales:1. Dado que por definición las acciones del PAREIB son complementarias a aquellas de la SEP,es razonable considerar que cualquier estrategia de graduación para las escuelas que ha-yan superado su condición por la cual debían ser apoyadas por la UPC del Conafe deberíasuponer una instancia de articulación y planeación con la SEP tanto en el nivel centralcomo en el estatal. En este sentido, una mayor articulación entre las distintas dependen-cias a la hora de definir sus universos de atención permitiría imprimir mayor racionalidady eficacia a las intervenciones y en la delimitación de sus potenciales beneficiarios.2. Entendiendo que la implementación de las acciones del PAREIB brinda apoyo a las escuelasde comunidades con un nivel de subdesarrollo social considerable, es razonable tomaren cuenta que la articulación de esta intervención con otras que apunten al desarrollointegral de las comunidades potenciará el impacto de los apoyos del PAREIB y permitiríandarle a éstos el carácter compensatorio,y transitorio que toda acción de este tipo deberíatener por definición.En ese sentido,una estrategia de focalización adecuada debería con-templar modos de articulación con otros programas sociales en el planol local.3. En caso de que el Conafe se proponga una mayor articulación con otras dependencias delas secretarías de Educación central y estatales,es importante considerar que la integraciónen el ámbito local requeriría interlocutores capaces de negociar, con ciertos márgenes dedecisión para articular y para sentarse con sus pares de otros programas a discutir sobreuniversos de atención.Es factible que ello suponga imprimir a la estrategia de focalizacióncierta flexibilidad,a partir de la cual se genere un margen desde donde los distintos actorespuedan encontrar puntos de interacción con otros programas. Este punto de discusiónrepresenta, sin duda, un desafío para el Conafe que debería ser considerado a la luz de latensión entre los intereses políticos y sociales estatales y federales señalada en el Eje 4.En síntesis,en un contexto de progresiva integralidad de las diferentes políticas sociales y edu-cativas que se llevan a cabo en el país,se hace cada vez más necesario el desarrollo de estrate-gias de focalización que den lugar a la articulación de las acciones de múltiples programas.Elloimplica flexibilidad en la definición de los universos,capacidad de negociar espacios de acciónconjunta con otros programas,y la posibilidad de hacer una focalización por componentes nosólo a efecto de evitar superposiciones en acciones específicas,sino también con el objeto depotenciar las intervenciones en cada caso. La revisión de las estrategias de focalización de losprogramas compensatorios del Conafe representa una oportunidad óptima para instalar estadiscusión,con el fin de hacerlas compatibles con estos nuevos desafíos.EJE 6. ENTRada Y SaLIda dE BENEFICIaRIOS:EL pROBLEMa dE La GRadUaCIÓN dE ESCUELaSNecesitaríamos que hubiera un sistema de incentivos que pudiera capturar y estimular elmejoramiento de la superación del esfuerzo.No sé cuánto tiempo pueda sostenerse un finan-ciamiento con ese esquema donde no mejoramos,después de diez años seguimos ocupandoel mismo lugar.En resumen,no hemos avanzado en diez años.Coordinador estatal del PAREIB
  • 107. 114ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSHemos caído en una situación en donde los programas compensatorios pueden estarpremiando el menor esfuerzo, (...) habría que buscar algún mecanismo para que se dé unincentivo para que la escuela que remonte ciertos indicadores,pueda pasar a otro esquemade apoyos.Coordinador estatal del PAREIBActualmente se debate en la UPC del Conafe la posibilidad de instalar un mecanismo de salidade escuelas del universo de beneficiarios del PAREIB, con el objeto de dar a otras institucionesescolares la oportunidad de integrarse a sus beneficios.Ya en el documento“Reorientación delos programas compensatorios del Conafe”(febrero,2004),se adelanta una seria preocupaciónrespecto de este tema.El debate que se plantea es propio de todos los programas focalizados;un programa de estas características que sólo tiene criterios de ingreso al universo de benefi-ciarios, y que no tiene ningún criterio de salida, se encuentra básicamente ante dos opcionesconcretas:o una incorporación permanente de beneficiarios,o un límite máximo de beneficia-rios posibles,definido seguramente a partir de cuestiones presupuestarias o administrativas.Enel primer caso,la cobertura no pararía de crecer,hecho que pondría en juego la sustentabilidaddel programa. En el segundo, una vez cubierto el número posible de beneficiarios a ser aten-didos, se pasa de un programa focalizado a una lista cerrada de instituciones, imposibilitadade dar respuesta a las nuevas demandas que vayan surgiendo. La UPC se encuentra ante estasegunda situación,y es por ello que se están considerando diferentes alternativas de salida debeneficiarios para renovar el universo atendido.En caso de que se avance en la búsqueda de mecanismos de bajas de escuelas del universo debeneficiarios,ello impactaría en las estrategias de focalización del programa,pues es necesariauna convergencia entre los criterios de entrada y los de salida de las escuelas al mismo.Más aun,podría plantearse que el problema del ingreso (la focalización) y el del egreso (la“graduación”,en los términos en que se plantea en las discusiones actuales en la UPC) deberían ser abordadosen forma articulada,pues la opción por criterios de salida diferentes de los de entrada generaríasignificativas irregularidades en el funcionamiento del programa.Por ejemplo,por tratarse de un programa de abatimiento del rezago educativo,podría decidir-se graduar escuelas que muestren con cierta estabilidad indicadores adecuados de eficienciainterna, para dar lugar a que ingresen nuevos establecimientos al universo de beneficiarios.Ahora bien, a partir de los criterios de focalización que se están utilizando en la actualidad,que en los hechos ponen énfasis en situaciones de pobreza extrema o marginación elevada,cabe la posibilidad de que las escuelas que estén incorporándose al programa compartan,conaquellas que salen, similares perfiles en los logros de sus alumnos.En caso de que se opte porcriterios asociados a los resultados educativos para la graduación de las escuelas, los mismosdeberán tener un peso considerable en los criterios de ingreso.Aun así,cabe preguntarse si es pertinente graduar un establecimiento del programa al presen-tar bajos niveles de rezago,cuando las prestaciones que realiza la UPC son condición necesariapero no suficiente para garantizar la mejora de estos indicadores.Esto implica que,además deuna coherencia entre los criterios de ingreso y los de egreso,también sea necesario considerarlas características de los componentes o prestaciones del programa.Es importante destacar que el debate en torno a cuál debería ser el criterio a utilizar parapromover la graduación de escuelas es muy complejo, debido a las características del pro-grama. En términos generales, un beneficiario de un programa social focalizado, en este caso
  • 108. 115diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIuna escuela, estaría en condiciones de dejar el programa si adquirió la autonomía necesariacomo para prescindir de sus prestaciones. Y esto es posible a partir de dos situaciones con-cretas: que el contexto cambie, y consecuentemente existan condiciones para acceder a losrecursos que el programa provee hasta ese momento, o que el beneficiario cambie, es decir,que luego de cierto tiempo de apoyo en el marco de una política desarrolló los recursos que lepermiten su continuidad en forma autónoma.El primer caso corresponde fundamentalmente a los programas de tipo asistencial,que tienenpor objetivo acompañar a los sectores más desprotegidos durante los ciclos negativos de laeconomía.Un buen ejemplo de éstos son los subsidios de ingreso o seguros de desempleo queoperan con plazos acotados durante los ciclos de receso económico,partiendo del supuesto deque la economía recuperará su ritmo habitual de crecimiento, y consecuentemente las perso-nas dejarán de necesitar estas formas de subsidio.El cambio en el contexto social implica unarecomposición de las estructuras de oportunidades para los beneficiarios, y la posibilidad deprescindir de los recursos que le proporciona el programa.El segundo caso corresponde a programas orientados a promover el desarrollo, y tienen porobjetivo fortalecer a sus beneficiarios y proveerles la autonomía necesaria para su adecuadofuncionamiento. En este caso, es esperable que luego de cierto tiempo de permanencia en elprograma,el beneficiario haya adquirido las fortalezas necesarias para poder prescindir de él ycontinuar autónomamente.Los programas compensatorios del Conafe escapan a estas dos opciones.Se trata,en principio,de programas más cercanos a un esquema de tipo asistencial que de desarrollo, pero en uncontexto en el cual no se vislumbran perspectivas de recuperación significativa en el cortoo mediano plazo. No están orientados a acompañar ciclos negativos de las economías, sino areducir desigualdades estructurales.Un análisis de los apoyos del PAREIB permite ver que la mayoría de éstos apunta al fortalecimien-to de las escuelas y de las familias.La provisión de útiles escolares,por ejemplo,es claramenteun subsidio a las familias, el cual sería posible de ser retirado sólo en caso de que sus condi-ciones sociales mejoraran,y pudiera recaer sobre ellos la responsabilidad de proveer los útilesnecesarios para sus hijos. El Apoyo a la Gestión Escolar implica una transferencia de recursosa la escuela a través de las familias.Muchos de estos componentes cubren gastos recurrentes,proveyendo insumos consumibles que deben ser repuestos regularmente o con cierta perio-dicidad. Distinto es el caso del componente de infraestructura,cuyas acciones están orientadas acrear mejores condiciones en las escuelas situación que perdura en el tiempo.Es esperable que losarreglos o ampliaciones que se realizan en las escuelas deban permanecer en el tiempo,y que sólodebería volverse a este componente en caso de nuevas ampliaciones por aumento de la matrícula.En un escenario social signado por la persistencia de la pobreza estructural y una largahistoria de exclusión, es sumamente complejo pensar en la graduación de las escuelas enrelación con estos componentes, sin que existan instancias sustitutivas que asuman la res-ponsabilidad de dar continuidad al suministro de los recursos, a efecto de que no recaigansobre la propia comunidad. El caso del incentivo a los docentes puede tomarse como unejemplo en este sentido. La UPC del Conafe está transfiriendo estos recursos a un númerodecreciente de escuelas, en la medida en que las secretarías estatales de educación SEP vaasumiendo la responsabilidad de dar continuidad a este componente.
  • 109. 116ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPor último, y como se adelantó, no pareciera ser lo más adecuado establecer como criterio degraduación el logro de ciertos indicadores de rezago.Las acciones que se llevan a cabo a travésdecadaunodeloscomponentesdelPAREIB noincidendirectamenteenlacalidaddelasprácticaseducativas,sino que crean las condiciones materiales para que ellas sean posibles.La función delConafe es, en última instancia, garantizar ciertas condiciones materiales mínimas para que lasprácticas educativas que están a cargo de la SEP sean posibles,pero no interviene en las mismas.Enconsecuencia,queunaescuelalogreresultadospositivosentérminosdereduccióndelrezagoescolar no puede ser entendido sólo como un efecto directo de las intervenciones del Conafe,sino más bien como un adecuado uso de la oportunidad que brinda el Conafe por parte de la SEPy la comunidad.Retirar las prestaciones del PAREIB en los casos exitosos sería,precisamente,quitarlas condiciones de posibilidad para que esas prácticas exitosas tengan continuidad.En conclusión,cabe plantear la hipótesis de que es posible avanzar hacia una discusión de me-canismos de graduación en la medida en que se pueda pensar en intervenciones a las escuelaspor etapas, en las que sea posible una graduación por componentes, y con una clara articula-ción con otras instituciones públicas que permitirían una transferencia de responsabilidadesen la atención de los beneficiarios, por ejemplo del Estado federal a los estados locales, delConafe a la SEP,etcétera.Sin duda esta discusión es importante,porque supone revisar los objetivos y resultados espera-dos del PAREIB y sus implicaciones para la definición de una nueva estrategia de focalización.Elavance hacia estrategias de graduación de estas características tiene al menos tres efectos di-rectos en los criterios que se utilicen para la selección de los beneficiarios del PAREIB.La primerade ellas,es que,cualquiera que sea el criterio de egreso que se adopte,debe estar reflejado dealgún modo en la definición del universo de beneficiarios.La segunda es que seguramente debería ser posible tender hacia una focalización por com-ponentes.La posibilidad de graduaciones parciales,y de aproximaciones secuenciales a travésde los diferentes componentes del programa requeriría de la disponibilidad de mecanismosque permitan una focalización por componentes. Una decisión de este tipo implicaría un re-planteamiento del principio de integralidad que rige actualmente y que propone que cadaescuela deba concentrar el total de los componentes del programa por el carácter sistémico ycomplementario de los mismos.Finalmente,si la graduación de una escuela compensada por la UPC del Conafe se asocia con elingreso a otros programas de segunda generación desarrollados desde la SEP u otra agencia es-tatal,se hace necesario que en el diseño de una nueva estrategia de focalización se contempleel grado de flexibilidad necesario para que se puedan articular los espacios de intervención delas diferentes agencias asociadas.EJE 7. La ESCUELa COMO UNIdad dE FOCaLIZaCIÓNProbablemente nos pregunten ¿por qué si ambas escuelas están (en una misma comunidad)en los mismos niveles de pobreza y marginación, no apoyamos a las dos? Y lo máximo quepodemos decir frente a esto es que así es el universo compensatorio.Coordinador estatal del PAREIBLa elección de la unidad de focalización de un programa social está fuertemente relacionadacon el tipo de acciones que desarrolla,los objetivos que persigue,el tipo de sistema en el quese interviene, y el impacto que la selección de uno u otro tipo de unidad y la estrategia de
  • 110. 117diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIfocalización utilizada puede tener sobre el contexto en el que opera (la comunidad,la escuela,el municipio, la región). Estas cuestiones fueron desarrolladas en la primera parte del informe,pero es necesario retomar aquí para abrir una discusión respecto de la estrategia de focaliza-ción y la unidad de focalización utilizada en el PAREIB.En educación básica la unidad de focalización del PAREIB es la escuela y su comunidad (padresde familia, alumnos, maestros, supervisores, funcionarios de educación municipal, etc.). Estaunidad se corresponde a priori con los objetivos generales del programa por cuanto estánorientados fundamentalmente a apoyar la oferta educativa.26Así, es la escuela como unidad(identificada y clasificada a través de su clave de registro administrativo),la que define quiénesserán los receptores últimos de las acciones (los bienes,recursos o servicios otorgados),es decir,los beneficiarios:padres de familia,maestros o alumnos.En los hechos la estrategia de focalización se realiza sobre la base de una serie de criterios yprioridades establecidos por el programa.De esta manera coexisten distintas formas de selec-cionar a las escuelas que serán objeto de los apoyos:se incluyen todas aquellas que se ubiquenen los municipios prioritarios,luego las escuelas indígenas,las rurales y,por último,se considerael tipo de escuela (según su clave de registro y su posición en la escala de cuartiles).El componente de educación inicial no escolarizada presenta algunas particularidades.Si biense trata de una intervención que apunta a promover y fortalecer la demanda educativa entrelos padres de niños de cero a cuatro años, allí la unidad de focalización es la comunidad. Elatributo que tiene que cumplir una comunidad para ser incluida en el programa es que tengaestablecido al menos un preescolar o una escuela primaria del universo de atención del PAREIBo un preescolar comunitario.En este caso,la focalización se realiza primero por ubicación geo-gráfica y tipo de oferta de servicios educativos.Pero luego,en una segunda o tercera instancia,es por tipo de familia: es decir, se apunta a incorporar a los cursos sólo a aquellas familias quetengan niños menores de cuatro años.Estos criterios están directamente relacionados con losobjetivos del componente.En el caso de las limitaciones y alcances de la unidad de focalización utilizada por el PAREIB eneducación básica,un primer comentario está vinculado con las limitaciones que trae aparejadala operación de la estrategia de focalización sobre la base de información administrativa delsistema escolar. Un ejemplo lo constituye el caso de la identificación de la población escolarindígena a partir de la clave de la institución.El programa tiene por objeto cubrir con sus apoyos a todas las escuelas indígenas del país. Lacondición de “escuela indígena” es un atributo otorgado a la escuela en la tipificación que sehace al momento de su creación. Si el objetivo implícito del programa es apoyar a toda la po-blación indígena,tratar de llegar a esta población a través de las escuelas supone una primeralimitación de peso: ¿qué pasa con aquellos indígenas que asisten a otro tipo de escuelas queno son tipificadas como indígenas? Aquí, la utilización de la clave de registro administrativoexcluye del alcance de los apoyos a la población indígena que asiste a una institución con clavede registro no indígena.Producto de las migraciones, los cambios socioeconómicos de algunas regiones y las deman-das estacionales de trabajadores,en años recientes se evidenciaron,como se plantea en el Eje3, importantes movimientos poblacionales en las comunidades indígenas, muchas veces de26Sólo la distribución de útiles escolares y la capacitación a los padres de familia a través del componente de capacitación para elApoyo a la Gestión Escolar serían acciones orientadas a apoyar la demanda.
  • 111. 118ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSzonas rurales a las urbes.El efecto de estas migraciones en el plano escolar es el registro de unadisminución de la matrícula en escuelas indígenas.Pero lo cierto es que la población que migraa otras escuelas que no cumplen con los requisitos del PAREIB –o que simplemente sean partedel universo pero no beneficiarias por una cuestión de alcance presupuestal– queda fuera delas intervenciones. En este caso, la entrada por institución podría estar dejando fuera del pro-grama a porcentajes significativos de este grupo poblacional que merece ser incluido. Cabeseñalar que, si bien no fue posible dimensionar su peso, éste es un ejemplo que aparece conbastante frecuencia en las entrevistas realizadas.Otro ejemplo de los alcances y efectos de la focalización por institución es aquél en que escue-las cercanas ubicadas en una misma localidad son clasificadas por el proceso de focalizaciónde manera distinta, generando que una de ellas entre en el programa y la otra no. Uno de losfuncionarios proveniente de un estado con alto nivel de marginación relata este caso de lasiguiente manera:Hay comunidades en donde damos beneficio, donde hay más de una escuela de edu-cación básica y a una la atendemos y a otra no. Probablemente la que atendemos esla que existía... cuando se hizo la focalización, y probablemente la que no estamosatendiendo, es una escuela naciente. En ambas estamos dando útiles escolares, que esla cobertura más fuerte que tenemos,pero sólo en una tenemos [profesores] incentiva-dos. Probablemente nos pregunten por qué si en ambas escuelas están en los mismosniveles de pobreza y marginación, no apoyamos a las dos con el incentivo económicopara los docentes.Y lo máximo que podemos decir frente a esto es que así es el universocompensatorio.Estas situaciones generan diferencias importantes en el interior de una misma comunidad y ri-validades entre distintos agentes locales que es necesario considerar.Por otro lado,estos casosse traducen en los estados como tensiones de orden político que los coordinadores del PAREIBdeben resolver y justificar frente a los representantes comunitarios locales y estatales. Estosfactores representan, como se señaló en la primera parte, elementos que operan en terrenocomo“costos políticos”de la focalización.Un caso extremo en esta misma línea lo representa la apertura del turno vespertino en unaescuela ya establecida.En el sistema educativo regular mexicano,la creación de un nuevo turnosupone en el ámbito administrativo la creación de una nueva escuela (con la asignación de unaclave de registro única, nombre propio, directivos, etc.).Así, según los coordinadores consulta-dos,se da el caso donde el nuevo turno vespertino –al que acuden niños y de la misma comu-nidad que en el turno matutino– no es apoyado por el PAREIB,a pesar de que el turno matutinosí lo esté. Muchas veces ello ocurre porque el segundo turno representa una oferta educativanueva –posterior a la definición de los universos de atención– y en consecuencia no cuenta conla clave de registro administrativa necesaria para poder ser reconocida como escuela regular.Pero también ocurre,como se planteó en varios casos,que el turno matutino tiene una clasifi-cación diferente del turno de la tarde.Verdaderamente,social y políticamente es,para mí,algo muy grave porque sobre todo,a la hora que llegan con los útiles escolares,les dices a los muchachos de la mañana queaquí están sus útiles escolares.Y el argumento era porque los turnos vespertinos cum-plían ya con los índices educativos.Bueno,la respuesta fue que nosotros aprobamos conpetitorios la problemática educativa,no la social.Tengo que llegar a la escuela y decirlesa los niños de la tarde que como veo que son aplicados, no tienen derecho a útiles es-colares y los niños de la mañana,como son muy burros,van a tener útiles escolares.Estofue un problema bastante grave (en mi estado).
  • 112. 119diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIOtro elemento muy importante a considerar es que al tomar como unidad de focalización ala escuela sólo se tiene una visión de la situación educativa de la comunidad desde el ladode la oferta.En consecuencia,se pierde el registro de los niños y adolescentes no escolarizados,un aspecto que no debería subestimarse entre los criterios para la definición del universo debeneficiarios.Trabajar con la comunidad como espacio de intervención, por el contrario, per-mitiría incorporar aspectos referidos a la demanda, al tiempo que abordar la problemática dela oferta educativa.Estos efectos de la focalización por institución dan cuenta de las limitaciones que se presentanen terreno e inciden en la sustentabilidad política de las estrategias de focalización utilizadas.En este sentido, cabe señalar que la focalización por individuo –o en este caso por escuelas–operaría en algunos casos reforzando las tendencias de fragmentación social.En contextos dealta marginación social y económica, es imprescindible intentar promover la construcción delazos sociales entre los distintos agentes locales que permitan potenciar los esfuerzos y cons-truir alternativas de desarrollo sostenibles. En este sentido, sólo la participación activa de lossujetos de los apoyos en el desarrollo de las intervenciones permitirá transferir habilidades y elcapital social necesarios para construir caminos de desarrollo que les permitan a estas comuni-dades mejorar sus condiciones de vida.Es posible pensar que con este tipo de alternativa sería factible resolver el caso de la coexisten-cia de escuelas beneficiarias con no beneficiarias en escenarios sociales homogéneos en unamismacomunidad.Yconellodisminuirlasrivalidadesproducidasporestassituaciones.Porotrolado,ello permitiría operar en terreno sobre la base de una lógica de escenarios heterogéneos,esto es,poder brindar una oferta adecuada de intervenciones en virtud de las principales carac-terísticas de una comunidad escolar, entendida ahora en un sentido más amplio.No obstante,una alternativa de este tipo requeriría de una evaluación previa sobre su sustentabilidad en elmarco de las políticas compensatorias vigentes y el contexto institucional en que se opera.Por último, es importante remarcar que la elección de la unidad de focalización no es un pro-blema menor en el diseño e implementación de programas focalizados. Optar por una u otrade las alternativas disponibles (los individuos, las familias, la institución escolar, el territorio ola comunidad, etc.) tiene consecuencias que sería preciso evaluar oportunamente con el finde que las decisiones que se tomen apunten a minimizar los inconvenientes y maximicen lasventajas respectivas.Por tanto,se trata de una cuestión que merece un análisis y una reflexiónmás profunda, que sería relevante considerar en el marco de una revisión de las cuestionespresentadas en los ejes anteriores.EJE 8. La INFORMaCIÓN EN La BaSE dE La FOCaLIZaCIÓN27Entonces, estas escuelas que estamos proponiendo están en un grado de marginación muyalto, pero bueno, el perfil que nosotros teníamos no era coincidente con la fuente que ellos(UPC) estaban utilizando.Coordinador estatal del PAREIB27La información obtenida permite afirmar que las consideraciones realizadas en este eje de discusión no aplican para elcomponente de Educación No Escolarizada por las propias estrategias que este componente despliega.
  • 113. 120ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLa información es un recurso clave en todo proceso de toma de decisiones y lo es aun máspara la implementación de políticas focalizadas en las distintas áreas sociales. Así, la calidad yconfiabilidad de la información utilizada en un momento determinado incide sobremanera enel tipo de decisiones que se toman. La identificación y delimitación del universo de atenciónresulta un aspecto central en los programas focalizados.En este momento,en la mayoría de lasexperiencias latinoamericanas se establecen criterios y prioridades de atención en función delos alcances de los recursos disponibles.La utilización de diagnósticos y datos de calidad parala elaboración de este proceso es central para el logro de uno de los postulados de la focaliza-ción:concentrar los recursos en el grupo social más necesitado.Como se señala en el Eje 3,hoy en México se va conformando un escenario social diferente delque existía a principios de la década de los noventa, momento en que surgen los programascompensatorios como política de Estado.Y esto ya no en términos de los indicadores en el ni-vel macro sobre pobreza e ingresos,sino en términos cualitativos respecto de su composición,características que ella asume y su distribución en el territorio nacional.Por otro lado,distintosmovimientos poblaciones de grupos históricamente relegados, como la comunidad rural eindígena, configuran hoy un mapa complejo y diverso en el interior de las distintas regionesdel país. A la luz de este nuevo escenario social, resulta necesario para analizar las estrategiasde focalización del PAREIB revisar las fuentes de información utilizadas en la constitución de suuniverso de atención y su seguimiento.Desde el inicio de los programas compensatorios (PARE 1991-1996), la Unidad de ProgramasCompensatorios se vale de información secundaria producida por las agencias de estadísticapública nacionales para identificar y definir su universo de atención. Los criterios de focaliza-ción se han modificado a través del tiempo en los distintos programas y, con ello, los indica-dores utilizados para delimitar los universos de atención.28A modo de síntesis, cabe señalarque, primeramente, la UPC fundó sus estrategias de focalización territorial sobre la base dedatos de pobreza y marginación,información brindada por el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI) y luego por el Consejo Nacional de Población (Conapo). Con laimplementación del PIARE, se incorpora en la metodología de focalización información sobrelas escuelas y sus alumnos.Las estadísticas educativas utilizadas son aquéllas producidas por laSecretaría de Educación Pública (SEP).En las entrevistas realizadas con los técnicos del Conafe de los ámbitos central y estatal,se men-cionaron algunas cuestiones de peso respecto de las fuentes utilizadas en las metodologíasde focalización implementadas por el PAREIB que es importante examinar.Ellas son: el nivel deactualización de las fuentes utilizadas, su confiabilidad y el uso de información producida enel plano estatal o local. A continuación se reflexiona sobre el peso de cada uno de ellos en laestrategia de focalización.1. Nivel de actualización de la información utilizada:índice de marginación y estadísticas educativasCon el objeto de integrar en el proceso de focalización información que dé cuenta de la con-dición socioeconómica de las áreas donde interviene el PAREIB, el programa utiliza –desdeel inicio de sus acciones– el índice de marginación. Este índice es elaborado por el ConsejoNacional de Población (Conapo) sobre la base de información censal,y se conforma a partir dela combinación de un conjunto de indicadores sobre educación, ingreso, condiciones de vida28SEP/Conafe,“Focalización del universo de atención compensatoria”,Dirección de Planeación y Programación,octubre de 2000.
  • 114. 121diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIe infraestructura de los hogares. El nivel de desagregación con el cual es posible utilizar esteíndice es el municipio. Los datos empleados para la focalización en la tercera etapa del PAREIB(2004-2006) corresponden a la categoría poblacional del INEGI (1995) y al índice de marginacióndel Conapo elaborado en 1998 (SEP/Conafe,2004).La mayoría de los indicadores que conforman el índice de marginación son de carácter estruc-tural (infraestructura,vivienda,etc.) y,en consecuencia,poco sensibles a los cambios en la mor-fología de la pobreza que se registran actualmente en México. Algunos de los entrevistadossostienen que hay evidencia que permite afirmar que esta información resulta desactualizadaa la luz de los cambios sociales cualitativos desarrollados en el interior de los territorios del país,sobre todo en algunos estados y municipios.Los cortes de tiempos,las fechas en que se focaliza,las fuentes de información,el tiempoen que se entrega,todo eso afecta el proceso de focalización.Tendríamos que estar de-finiendo cuáles serían los cortes de información que deberíamos tener. En Guanajuatohay lugares que se dedican a la planeación estratégica y está haciendo estudios muyinteresantes, socioeconómicos, de marginalidad en el estado. Hay información actuali-zada, por lo menos del año pasado, comparada con el INEGI del 2000 y, sin embargo, nopodemos utilizarla, porque no coincide con los datos que se manejan aquí. Con lo quehabría que empezar es con cuáles son los cortes de las fechas que tú tienes para la infor-mación,si usamos el inicio de ciclo,en qué fechas estará focalizada,quién sería la fuenteoficial y qué alternativas tendríamos para incorporar escuelas que no caigan allí.Esta apreciación es relevante, principalmente dado que en la actualidad se dispone de infor-mación más reciente de este índice –datos del censo del año 2000– y en fecha próximas de unanueva actualización con el conteo de 2005.En este sentido y a la luz de los cambios experimen-tados dentro interior de los territorios,cabe revisar la posibilidad de trabajar o volver a convali-dar el método de focalización aplicado utilizando la información más actualizada disponible.La experiencia de la Secretaría de Desarrollo Social en el uso y construcción de fuentes de infor-mación para la realización de diagnósticos sociales e identificación de la población y territorioscon alto y muy alto grado de marginación,refleja que en México es posible trabajar con infor-mación más actualizada y con mayor nivel de desagregación.Según los expertos consultados,existen hoy bases de información sobre las condiciones de vida de la población con menosrecursos hasta el nivel de la manzana.En este sentido,una revisión de las estrategias de focalización debería contemplar la búsquedade mejor información para tratar de captar con mayor sensibilidad los cambios sociales entrela población objetivo, específicamente aquella que da cuenta de la movilidad de poblacionesrurales e indígenas.Por otro lado,a la hora de revisar y planificar el universo de atención del Conafe,se trabaja a suvez con datos provistos por la Secretaría de Educación Pública.Sin embargo estos datos corres-ponden a uno o dos ciclos lectivos anteriores al año de referencia para el que se focaliza. Esteprimer desajuste genera en los estados con alta movilidad migratoria grandes dificultades enla operación y asignación de los recursos.Los principales problemas señalados por los coordi-nadores estatales han sido:la existencia de escuelas que se cierran o pierden gran parte de sumatrícula y la existencia de escuelas de nueva creación. Al respecto uno de los coordinadoresconsultados señala lo siguiente :En este país,parecería que existen cuatro bases de datos:el registro que tiene acá la propiaSEP, los registros que tenemos nosotros de nuestras propias bases de datos de las áreasde planeación, los registros que tienen los niveles escolares y los registros que manejan
  • 115. 122ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSla Conafe. Éstos de aquí (UPC), son datos desactualizados. Yo recuerdo el ejercicio de foca-lización que se hizo en el ´99. La verdad, se dependió de datos de 2 o 3 años antiguos y deinformación no confiable.Es esperable que la Secretaría de Educación Pública no disponga de mayor actualización delos distintos indicadores de rezago, considerando los tiempos que lleva concentrar y procesardicha información de todo el país.No obstante,el reclamo de este insumo es clave para la plani-ficación de la asignación de los recursos –especialmente los recursos asignados a los alumnos,maestros y escuelas–.En este sentido,el Conafe debería examinar alternativas para la recolección de información ad-hoc que le permitiese registrar,en tiempo y forma,bajas y altas de escuelas,así como tambiéncambios significativos en la matrícula, junto con otra información cualitativa sobre la comuni-dad que permita estimar y planificar las acciones de un año a otro.Esta alternativa requeriría unanálisis en profundidad de las posibilidades del propio programa de generar canales de infor-mación necesarios para tal empresa o considerar la posibilidad de construir algún esquema deinformación que le posibilite satisfacer este requerimiento.2. Confiabilidad de la informaciónLa confiabilidad de la información representa uno de los problemas de mayor peso respectode la información. El principal problema, según las fuentes consultadas, surge del proceso dearticulación de las bases de datos del Conapo con las bases de datos de la SEP.Según los distin-tos técnicos consultados del Conafe y otras agencias,habría serios problemas de codificación eimputación de datos en el caso del nivel de marginación que impactan en la clasificación finalde las escuelas.Lo cuenta en detalle un técnico participante en el taller realizado con represen-tantes de los estados con mayor nivel de marginación:Hemos hecho algunos intentos,en 2001 y 2002,de homologar los catálogos,pero creo quealgunos estados avanzaron más y otros menos. Entonces, ahora que el Conafe pegó losarchivos de marginalidad con los de la SEP, los trae pegados por número de localidad. Y ala localidad C del municipio 4, le pegó la marginalidad que tenía el catálogo del Conapo.Yresulta que,si vemos,esa localidad C no es la que ellos tienen como localidad,ni la que noso-tros tenemos.Son diferentes.Y muchas de las localidades que nosotros tenemos en nuestrocatálogo no están reflejadas en el otro catálogo. Entonces, ahí empezó el error. Cuando noaparecía una localidad en el catálogo de Conafe,automáticamente aquí le ponían 0 de mar-ginación y lo ponían en el primer cuartil.Y a lo mejor esa localidad era del cuartil 4 porque lamarginalidad era muy alta. Ahí empezaron los problemas y, por eso, consideramos que hayalgunas escuelas que están excluidas y otras que están dentro. Esa variable puede permitirentrar a algunas escuelas y dejar fuera otras.Este problema representa una gran limitación para la herramienta utilizada en la clasificaciónde cuartiles de desventaja educativa. Por otro lado, al asignar el índice correspondiente a unalocalidad equivocada a todas las comunidades de esa localidad,se extrapola el error a todas lascolonias o comunidades de esa localidad.De este modo,los errores en la codificación de la loca-lidad afectan a la identificación de las escuelas.Este hecho operaría en terreno distorsionandola clasificación de las mismas.No obstante,no se ha podido determinar la dimensión que esteerror produce en los hechos.El mejoramiento en la homologación general de las bases en todas las jurisdicciones dondeaún se registran problemas contribuiría a fortalecer las fuentes de información y brindar asímayor confiabilidad, cualquiera que sea el sistema de focalización implementado. Éste es un
  • 116. 123diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIpunto que debería, sin duda, ser retomado en una revisión de las estrategias e instrumentosutilizados para la focalización.Otra de las limitaciones registradas en las bases de datos es la existencia de claves de registropor escuela duplicadas, es decir, la existencia de dos escuelas con la misma clave de registro.Al indagar sobre este problema, se advierte que fundamentalmente ocurre en casos de dobleturno. A pesar de que el sistema asigna a cada escuela o nuevo turno en un mismo estableci-miento una clave de registro única,se registran errores en las bases de datos.Por último,otro aspecto mencionado respecto de la confiabilidad de los registros educativos esel hecho de que los indicadores educativos son“cifras maquilladas”y que,por tanto,no puedendar cuenta de la realidad educativa.Éste fue identificado por los entrevistados como un“efectono deseado” de los criterios de inclusión de los programas compensatorios. El incentivo paramodificar los registros surge como estrategia para lograr que la escuela siga cumpliendo conlos parámetros de ingreso,es decir,cumpla con los requisitos de presentar altos indicadores derezago educativo y así no perder los apoyos.Según lo comentado en las entrevistas este hechosería más frecuente allí donde dejar de recibir los apoyos del Conafe representa quedar a laderiva,sin cobijo de ninguna otra política educativa.Lo que pasa es que, al menos en (mi estado) que hay tanta carencia, lo que dicen (esque) agradecen pero saben también que existen criterios que necesitan estar cum-pliendo esos criterios para ser beneficiados.Entonces (piensan):“Si la comunidad se estádesarrollando contra eso no puedo ir porque me echo la gente encima, pero sí puedocontrolar algunos indicadores. Entonces quizá se fortalece la reprobación, porque nohan expresado, entonces necesito reprobar, necesito quitar de mi lista para que hayadeserción para que se eleve la reprobación.3. Utilización de información producida en el ámbito local y en el nivel centralSurge reiteradamente en las entrevistas con los coordinadores estatales del PAREIB que muchasde las limitaciones de las fuentes utilizadas en el ámbito central podrían cubrirse utilizandoinformación obtenida en el plano local. Una posibilidad a considerar frente a las limitacionesde las fuentes de información centrales utilizadas hasta el momento por el PAREIB sería la posi-bilidad de triangular dicha información con aquélla provista por las unidades de coordinaciónestatal.Estos insumos podrían contribuir a captar con mayor precisión algunas dinámicas queescapan a los indicadores utilizados,especialmente aquellos que tienen que ver con las condi-ciones de vida de la comunidad local y las características de las escuelas allí radicadas (matrícu-la,perfil de grupo de padres,etcétera).En síntesis, en el marco de la revisión de las estrategias de focalización del PAREIB, y a la luz delo presentado en el Eje 3, se impone abrir al menos una discusión sobre las fuentes de infor-mación y los indicadores utilizados para dar cuenta de los cambios sociales y educativos en eluniverso de interés.En este sentido, y en virtud de las limitaciones señaladas sobre las fuentes de informaciónutilizadas, es recomendable considerar la potencialidad de utilizar fuentes de informaciónalternativas, por ejemplo información cualitativa producida en los planos local o estatal porlos agentes que desarrollan su tarea con las escuelas, a fin de convalidar y complementar losdiagnósticos elaborados por una instancia central.
  • 117. 124ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPor otro lado, retomando algunas de las cuestiones planteadas en el Eje 3, subyace la necesi-dad de analizar la posibilidad de construir instrumentos que permitan ajustar las acciones delprograma hacia donde se mueven los indicadores de pobreza,marginación y rezago educativo.Fundamentalmente, se podría avanzar en dos sentidos: por un lado, maximizar el uso de lasfuentes públicas de información, en especial aquéllas especialmente diseñadas para el segui-miento de las condiciones de vida de las poblaciones de interés del programa,por ejemplo,laproducida por el programa Oportunidades.Ello permitiría contar con información actualizada,al tiempo que acceder a información con un mayor nivel de desagregación que aquélla provis-ta por el Conapo.Asimismo, resultaría pertinente tener en cuenta la posibilidad de avanzar en la producciónde nuevos indicadores y la construcción de tipologías que permitan captar mejor la situaciónsocial y educativa en cada comunidad, y así poder dar cuenta de la heterogeneidad existenteentre las escuelas en el interior de cada estado y en el ámbito regional.Ello permitiría respon-der más adecuadamente a las necesidades de las escuelas compensadas, y dirigir los apoyosen virtud de diagnósticos más ajustados sobre las distintas realidades que se observan en eluniverso de atención.EJE 9. La FOCaLIZaCIÓN Y La COBERTURa dE LaS aCCIONESLos cortes de tiempos, las fechas en que se focaliza, las fuentes de información, el tiempo enque se entrega,todo eso afecta el proceso de focalización.Coordinador estatal del PAREIB1. COBERTURa Y FOCaLIZaCIÓN pOR NIVEL EN EdUCaCIÓN BÁSICaEl Manual de Operación del PAREIB Fase III (Conafe/UPC,2004) especifica los criterios y prioridadespara la selección del universo de atención de las acciones compensatorias emprendidas por elgobierno federal y el Conafe. Si bien el documento señala que la primera prioridad que se es-tablece es alcanzar a todas las escuelas ubicadas en los municipios prioritarios definidos por elgobierno federal y luego cubrir a todas aquellas escuelas rurales e indígenas del país, cada unode los niveles de educación tiene criterios y prioridades específicos. A continuación se presen-tan datos globales que permiten dimensionar el universo de escuelas focalizado por el PAREIB,siguiendo los criterios y prioridades de focalización especificados por nivel educativo. En cadacaso, se adjuntan los resultados de un ejercicio realizado sobre la base de datos provista por laSubdirección de Información y Documentación de la Unidad de Programas Compensatorios.Losdatos corresponden a la ejecución del PAREIB en educación básica en el ciclo escolar 2003-2004.29Enelcuadro7.A sereproducenloscriteriosylasprioridadesdefocalizaciónvigentes,establecidospor los documentos internos del programa. A partir de ellos, se analiza el nivel de cobertura entérminos de focalización y la adecuación de estos criterios con la cobertura en terreno.3029Se utilizó la base de datos de ejecución del PAREIB Fase III disponible y más actualizada correspondiente al ciclo escolar 2003-2004 (cierre).Es considerado válido tomar estos datos para el ejercicio por cuanto,según las fuentes consultadas,los criterios defocalización no han sido modificados entre la fase II y III del PAREIB.Sin embargo,es importante tener en cuenta en la lectura de lainformación presentada que,como cada fase del PAREIB se compone de tres años,los datos de ejecución representan una terceraparte de las metas establecidas por el programa en cada caso.30Cabe señalar que en este ejercicio no se incluye el análisis de la educación inicial no escolarizada.Las acciones desarrolladaspor la Unidad de Programas Compensatorios en este segmento no se implementan sobre el sistema formal de educación,sinoque se desarrollan a partir de la creación de un servicio específico.Las bases de datos disponibles no permitieron contar con lainformación correspondiente para dimensionar la cobertura y focalización realizada por parte de este componente del programa.
  • 118. 125diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIICuadro 7.a. CRITERIOS Y pRIORIdadES CONTENIdOS EN EL MaNUaL dE OpERaCIÓNEducación inicialLos servicios de educación inicial se ubicarán de la siguiente manera:se considera indispensa-ble la continuidad de los niños hacia la educación básica, por lo que se contempla la aperturadel servicio en comunidades donde se localizan las escuelas de educación preescolar del uni-verso de atención del PAREIB y del universo de atención de preescolar comunitario del Conafe,así como aquellas comunidades con espacios y condiciones favorables para que pueda funcio-nar el servicio.Educación preescolar• Todas las escuelas ubicadas en los 476 municipios de las 250 microregiones determinadaspor el gobierno federal en 2001;• Todas las escuelas indígenas de los cuartiles 3º y 4° rural, y escuelas generales del 4° cuartilrural del resto de los municipios de los 31 estados.Educación Primaria• Todas las escuelas primarias generales e indígenas, ubicadas en los 476 municipios de las250 microrregiones de alta prioridad para el gobierno federal.• Todas las escuelas indígenas del resto de los municipios de los 31 estados.• Las escuelas primarias generales ubicadas en los cuartiles 4° y 3° rural del resto de los mu-nicipios de los 31 estados.• 50% de las escuelas rurales pertenecientes al 2° cuartil con mayor desventaja dentro delcuartil del resto de los municipios de los 31 estados.• 50% de las escuelas primarias generales pertenecientes al 4° cuartil urbano con mayor des-ventaja en el interior del cuartil del resto de los municipios de los 31 estados.Telesecundaria• Todas las escuelas ubicadas en los 476 municipios de las 250 microrregiones.• Todas las escuelas rurales ubicadas en los cuartiles 4°, 3° y 2° del resto de los municipios delos 31 estados.Manual de Operación del PAREIB III,junio de 2004,pp.16 y 17.1.1 Datos globales de cobertura y focalizaciónEl universo de centros escolares a los que se orientan las acciones de la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe se define como todas aquellas escuelas indígenas y generales (ode gestión estatal o federal) de los tres niveles educativos:preescolar,primaria y telesecundaria.Como se observa en el cuadro 8,en rigor este grupo representa 67% de los planteles de Méxicoen el nivel preescolar,79% del total de escuelas primarias y casi 100% de las escuelas telesecun-darias.El resto son de gestión privada,comunitarias o fuera de sector.3131La clasificación de las escuelas de la base de datos utilizada fue elaborada por el IIPE UNESCO Buenos Aires sobre la basedel“Catálogo de Tipo de escuelas”,del Consejo Nacional de Fomento Educativo,Unidad de Programas Compensatorios quesuministrara oportunamente la Subdirección de Información y Documentación. Si bien por definición no debieran ser parte deluniverso aquellas escuelas privadas o fuera del sector,en el caso de las telesecundarias,según los datos de la base,se observa quese han incorporado a las acciones.
  • 119. 126ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSSiguiendo los criterios y prioridades descritas en el Manual de Operación, se advierte que eluniverso de atención de las acciones compensatorias constituye un poco más de la mitad deluniverso total de escuelas indígenas y generales.En el caso de las telesecundarias, a partir del2002 las acciones apuntan a alcanzar a 100% de las escuelas de este nivel;en preescolar a 33%de las escuelas indígenas o generales y,en la primaria,casi a 60% de éstas.La cobertura de las acciones del programa sobre el universo de atención muestra que duranteel ciclo 2003-2004 se han apoyado 75% de las escuelas que entran en el universo de atenciónen el nivel inicial, 96% en la primaria y casi 25% en telesecundaria.32Estos datos reflejan queel PAREIB tiene una alta cobertura entre las escuelas focalizadas. Una mirada a estos datos porentidad federativa33permite observar algunas diferencias entre los estados.Cuadro 8. TOTaL dE ESCUELaS, UNIVERSO dE aTENCIÓN PAREIB Y COBERTURa pOR NIVEL EdUCaTIVO.CICLO ESCOLaR 2003-2004aÑo 2003 preescolar primaria telesecundaria total**TOTaL dE ESCUELaSEN MÉXICO77 466 100 773 16 334 194 573TOTaL dE ESCUELaS INdíGENaSY GENERaLES52 009 80 030 16 281* 148 320UNIVERSO dE aTENCIÓN SEGÚNCRITERIOS dEL CONaFE17 349 47 567 16 334 81 250TOTaL dE ESCUELaSBENEFICIaRIaS14 431 50 442 4 216 69 089% ESCUELaS INdíGENaS YGENERaLES / ESCUELaS TOTaLES67% 79% 99.7 76.2% UNIVERSO dE aTENCIÓN/ TOTaL dE ESCUELaSINdíGENaS Y GENERaLES33% 59% 100%*** 54.8% dE BENEFICIaRIaS/ UNIVERSO dE aTENCIÓN75% 96% 25% 85%* En la base de datos se identificaron según la clave de registro escuelas telesecundarias privadas y comunitarias.** No se incluyen escuelas secundarias generales o técnicas.Fuente:Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/ PAREIB,2003-2004,Subdirección de Informacióny Documentación.*** A partir del año 2002,por decisión del PAREIB,la cobertura de las acciones en este nivel es universal.PreescolarAl ordenar la información según el nivel de marginación de los estados, los datos muestranque, salvo en algunos casos particulares, las entidades con mayor marginación presentan unaproporción mayor de escuelas indígenas y generales dentro del universo focalizado del PAREIB.No obstante,se observan algunos casos,como Jalisco,Sonora,Chihuahua y Baja California Sur,donde a pesar de tener bajo nivel de marginación y que el porcentaje de las escuelas focali-32Es importante considerar que estos porcentajes de cobertura reflejan la modalidad de intervención y distribución de lasacciones en cada nivel educativo durante la fase de referencia.Mientras que en el nivel primario existen componentes que sonimplementados anualmente a todo el universo atendido,en el caso de Telesecundarias las acciones desarrolladas se ejecutanuna vez por fase y éstas se distribuyen entre todas las escuelas a lo largo de los tres años de la fase,motivo por el cuál debeinterpretarse que la cobertura de alrededor de 30% representa la cobertura esperable por año.33Los estados fueron ordenados según el nivel de marginación atribuido al estado.Fuente:estimaciones del Conapo con base enel XII Censo General de Población y Vivienda,2000.
  • 120. 127diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIzadas respecto del universo total de escuelas indígenas y generales es bajo (no supera 15%),el nivel de cobertura de las acciones del PAREIB es alto, superior a muchas jurisdicciones conmayor nivel de marginación.PrimariaSe destaca en este nivel que la población objetivo del PAREIB representa en todo el país 59.4%de las escuelas indígenas y generales.Es decir,que casi seis de cada diez escuelas cumplen conalguno de los requisitos para recibir las acciones del programa.En algunos estados –mayorita-riamente aquéllos con mayor índice de marginación estatal– esta relación alcanza a cerca deocho o nueve de cada diez escuelas: Chiapas, San Luis de Potosí y Guerrero. Tabasco, a pesarde presentar un nivel de marginación inferior, muestra una alta proporción de escuelas conperfil del universo de atención del PAREIB.Si se examina la información correspondiente al nivelde cobertura de las acciones del PAREIB entre la población objetivo de escuelas,se advierte queen casi todos los estados la cobertura es cercana a 99 por ciento.TelesecundariaEn el caso de las telesecundarias,la cobertura del Conafe es universal,meta que se logra por cadaciclo programático del PAREIB, que es de tres años. En consecuencia, es esperable que la meta decobertura estimada por año sea de alrededor de un tercio del universo.Se advierte que,mientrasen Colima, Baja California y Baja California Sur, el porcentaje de escuelas beneficiarias asciende amás de 50% durante el año 2003,en otros casos,tales como Nuevo León,Hidalgo Jalisco,Sonora yTamaulipas las acciones alcanzan sólo a menos de 16%.Estas diferencias no guardan ninguna rela-ción explícita con el nivel de marginación de los estados,sino que es posible que se trate de cues-tionesoperativasinternasdelosestadosodedistribuciónyasignaciónderecursosenelinteriordelmismo programa en esas jurisdicciones.Un análisis más preciso debería considerar la distribuciónde las acciones a lo largo de los tres años de la fase III.Alcance de la estrategia de focalización: escuelas focalizadas y no focalizadas,escuelas focalizadas y escuelas beneficiarias34Toda estrategia de focalización tiene como objeto dirigir las acciones de una intervención haciauna población específica;en el caso de los programas compensatorios,hacia un grupo específi-co de escuelas y su entorno.Anteriormente se precisaron los criterios y prioridades que guían laidentificación de este grupo en el PAREIB.El ejercicio realizado sobre la base de datos del progra-ma correspondiente al ciclo escolar 2003-2004 permitió examinar los alcances de la estrategiaimplementada y dimensionar la existencia de errores en la asignación de las intervenciones.Enrigor, y en vista de que el programa establece todas aquellas escuelas que son incluidas en eluniverso de atención, no se encuentran, en la base de datos, casos de planteles que deberíanser incluidos y no lo han sido.No obstante, el análisis de la cobertura real de las acciones, estoes,la conformación real del universo de beneficiarias permite encontrar errores de inclusión,esdecir,escuelas beneficiarias que no son parte del universo de atención.3534En este apartado no se examina el nivel de telesecundaria,puesto que allí la cobertura de las acciones es total.Como semenciona anteriormente,en rigor,a partir del 2002 -por decisión del programa- no se implementa en este nivel ningunaestrategia de focalización.Por otro lado,no se considera el caso de educación inicial no escolarizada,dado que la base de datosde trabajo no presenta información sobre este componente.35La información disponible y las características propias del sistema de focalización no permiten aislar los casos donde se incurreen error de exclusión,principalmente porque,como la variable que identifica las escuelas focalizadas es construida sobre la basede los criterios establecidos por el programa,ella incluye a todas las escuelas que supone se deben incluir.Luego,el universode escuelas apoyadas surge de la relación entre este grupo identificado y las posibilidades presupuestales.De este modo,pordefinición,se produce una brecha entre el universo focalizado y el efectivamente apoyado.Así,puede ocurrir que muchasescuelas que fueron focalizadas no sean beneficiadas.
  • 121. 128ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEstadoTotal de escuelasen mÉXicoAÑo 2003Total de escuelasindÍgenas YgeneralesUniVerso deatenciónTotal deescuelasbeneficiariasTOTALL 77 466 52 009 17 349 14 431CHIAPAS 6 113 4 189 2 493 40GUERRERO 3 701 2 793 1 379 1 096OAXACA 4 176 3 585 2 336 2 013VERACRUZ 7 601 5 812 3 143 1 888HIDALGO 3 038 1 444 718 670SAN LUIS POTOSÍ 2 871 2 126 882 834PUEBLA 4 083 3 017 1 235 1 534CAMPECHE 645 418 147 86TABASCO 1 922 1 488 329 326MICHOACÁN 4 952 2 529 577 201YUCATÁN 1 151 646 282 253ZACATECAS 1 606 1 214 182 174GUANAJUATO 4 178 3 047 538 107NAYARIT 1 009 667 200 144SINALOA 2 360 1 425 341 133QUERÉTARO 1 346 551 141 221DURANGO 1 506 1 040 219 153TLAXCALA 722 406 33 24MORELOS 885 520 63 41QUINTANA ROO 537 365 139 139EDO. DE MÉXICO 5 563 4 320 680 576COLIMA 377 198 20 408TAMAULIPAS 1 639 957 61 174SONORA 1 554 883 290 361JALISCO 3 892 2 758 379 347CHIHUAHUA 1 973 1 335 313 35BAJA CALIFORNIA SUR 301 166 25 24AGUASCALIENTES 543 301 26 27COAHUILA 1 582 864 2 2 248BAJA CALIFORNIA 1 040 669 82 69NUEVO LEÓN 2 068 1 172 94 87DISTRITO FEDERAL 3 432 1 104Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.Cuadro 8.a. PREESCOLAR. TOTaL dE ESCUELaS, UNIVERSO dE aTENCIÓN Y COBERTURa dEL PAREIB.CICLO ESCOLaR 2003-2004
  • 122. 129diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeII% De escuelas indÍgenasY generales/escuelastotales% Del uniVerso deatención/ total deindÍgenas + generales% De beneficiarias/uniVerso de atenciónNiVel demarginación67.7 33.4 75.268.5 0.2 89.7 Muy alto75.5 49.4 77.5 Muy alto85.8 65.2 83.9 Muy alto76.5 54.1 58.6 Muy alto47.5 49.7 91.8 Muy alto74.1 41.5 87.2 Alto73.9 40.9 88.2 Alto64.8 35.2 57.8 Alto77.4 22.1 97.3 Alto62.4 22.8 33.4 Alto56.1 43.7 84.8 Alto75.6 15.0 44.5 Alto72.9 17.7 17.5 Alto66.1 30.0 68.5 Alto60.4 23.9 37.8 Medio40.9 25.6 97.2 Medio69.1 21.1 58.0 Medio56.2 8.1 69.7 Medio58.8 12.1 57.1 Medio68.0 38.1 87.8 Medio77.7 15.7 78.4 Bajo52.5 23.4 80.0 Bajo58.4 6.4 82.0 Bajo56.8 32.8 93.1 Bajo70.9 13.7 91.6 Bajo67.7 10.1 97.1 Bajo55.1 15.1 96.0 Bajo55.4 8.6 96.2 Bajo54.6 59.5 50.0 Muy bajo64.3 12.3 56.1 Muy bajo56.7 8.0 92.6 Muy bajo32.2 Muy bajo
  • 123. 130ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEstadoTotal de escuelasen MÉXico AÑo 2003Total de escuelasindÍgenas YgeneralesUniVerso deatenciónTotal deescuelasbeneficiariasTOTAL 100 773 80 030 47 564 50 436CHIAPAS 8 551 6 218 5 465 5 443GUERRERO 5 096 3 839 3 012 3 096OAXACA 5 810 4 627 3 520 3 956VERACRUZ 10 191 8 524 6 117 5 741HIDALGO 3 297 2 555 1 928 2 046SAN LUIS POTOSÍ 3 527 2 657 2 128 2 111PUEBLA 4 514 3 729 2 778 2 662CAMPECHE 848 644 417 415TABASCO 2 210 1 888 1 500 1 518MICHOACÁN 5 878 4 218 2 015 2 959YUCATÁN 1 438 1 121 581 694ZACATECAS 2 214 1 853 1 343 1 586GUANAJUATO 4 768 4 069 2 679 2 851NAYARIT 1 203 983 555 562SINALOA 2 918 2 294 1 357 1 391QUERÉTARO 1 412 1 053 669 655DURANGO 2 620 2 027 1 267 1 270TLAXCALA 755 572 208 217MORELOS 1 012 780 199 212QUINTANA ROO 755 613 321 337EDO. DE MÉXICO 7 443 6 164 1 800 2 440COLIMA 501 394 150 139TAMAULIPAS 2 460 2 033 993 1 064SONORA 1 887 1 605 762 787JALISCO 5 950 4 920 2 543 2 648CHIHUAHUA 3 097 2 491 1 228 1 459BAJA CALIFORNIA SUR 415 317 146 152AGUASCALIENTES 714 584 207 217COAHUILA 1 841 1 568 452 527BAJA CALIFORNIA 1 507 1 256 358 477NUEVO LEÓN 2 559 2 180 866 904DISTRITO FEDERAL 3 382 2 254Cuadro 8.b. PRIMARIA. TOTaL dE ESCUELaS, UNIVERSO dE aTENCIÓN dEL PAREIB Y COBERTURa.CICLO ESCOLaR 2003-2004* Existen escuelas atendidas que no son clasificadas como universo de atención.Fuente:Elaboración propia sobre la base de datos de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.
  • 124. 131diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeII% de indÍgenas +generales/escuelastotales% del uniVerso deatención/ total deindÍgenas + generales% de escuelasbeneficiarias/uniVerso deatención*NiVel de marginación79.4 59.4 96.272.7 87.9 95.2 Muy alto75.3 78.5 98.9 Muy alto79.6 76.1 98.7 Muy alto83.6 71.8 91.4 Muy alto77.5 75.5 98.4 Muy alto75.3 80.1 94.7 Alto82.6 74.5 94.4 Alto75.9 64.8 97.8 Alto85.4 79.4 97.5 Alto71.8 47.8 98.7 Alto78.0 51.8 98.3 Alto83.7 72.5 98.7 Alto85.3 65.8 95.8 Alto81.7 56.5 96.6 Alto78.6 59.2 96.7 Medio74.6 63.5 96.3 Medio77.4 62.5 97.2 Medio75.8 36.4 95.2 Medio77.1 25.5 90.5 Medio81.2 52.4 99.1 Medio82.8 29.2 96.6 Bajo78.6 38.1 86.7 Bajo82.6 48.8 98.7 Bajo85.1 47.5 95.5 Bajo82.7 51.7 96.5 Bajo80.4 49.3 98.9 Bajo76.4 46.1 91.8 Bajo81.8 35.4 98.1 Bajo85.2 28.8 99.8 Muy bajo83.3 28.5 93.3 Muy bajo85.2 39.7 96.4 Muy bajo66.6 Muy bajo
  • 125. 132ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCuadro 8.c. TELESECUNDARIA. TOTaL dE ESCUELaS, UNIVERSO dE aTENCIÓN dEL PAREIB Y COBERTURa.CICLO ESCOLaR 2003-2004EstadoTotal de escuelas enMÉXico AÑo 2003Total de escuelasindÍgenas YgeneralesUniVerso deatenciónTotal de escuelasbeneficiariasTOTAL 16 334 16 281 16 334 4 216CHIAPAS 1 097 1 097 1 097 407GUERRERO 675 674 675 146OAXACA 1 275 1 275 1 275 306VERACRUZ 1 837 1 836 1 837 425HIDALGO 780 751 780 81SAN LUIS POTOSÍ 1 165 1 165 1 165 351PUEBLA 1 276 1 276 1 276 295CAMPECHE 134 134 134 54TABASCO 420 420 420 99MICHOACÁN 775 775 775 369YUCATÁN 176 170 176 55ZACATECAS 886 886 886 200GUANAJUATO 1 029 1 024 1 029 336NAYARIT 288 288 288 58SINALOA 289 289 289 71QUERÉTARO 235 234 235 45DURANGO 541 541 541 128TLAXCALA 136 135 136 64MORELOS 150 147 150 44QUINTANA ROO 161 161 161 47EDO. DE MÉXICO 973 970 973 225COLIMA 57 57 57 32TAMAULIPAS 286 286 286 47SONORA 302 302 302 51JALISCO 619 618 619 98CHIHUAHUA 273 273 273 53BAJA CALIFORNIA SUR 50 49 50 25AGUASCALIENTES 159 159 159 29COAHUILA 92 92 92 26BAJA CALIFORNIA 72 72 72 42NUEVO LEÓN 77 77 77 7DISTRITO FEDERAL 49 48 49* Según una de las entrevistas realizadas con los técnicos del Conafe central,a partir del 2002se incorporaron todas las telesecundarias como universo de atención.** En el caso de las telesecundarias,el porcentaje de cobertura está relacionado con el tipo de acciones realizadas en este nivel,que supone la cobertura total del universo a lo largo de tres años.
  • 126. 133diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeII% de indÍgenas +generales/total deescuelas% del uniVerso deatención/ total deindÍgenas + generales*% de beneficiarias/uniVerso deatención**NiVel de marginacion99.7 100.0 25.8100.0 100.0 37.1 Muy alto99.5 100.0 21.6 Muy alto100.0 100.0 24.0 Muy alto99.9 100.0 23.1 Muy alto96.3 100.0 10.4 Muy alto100.0 100.0 30.1 Alto100.0 100.0 23.1 Alto100.0 100.0 40.3 Alto100.0 100.0 23.6 Alto100.0 100.0 47.6 Alto96.6 100.0 31.3 Alto100.0 100.0 22.6 Alto99.7 100.0 32.7 Alto100.0 100.0 20.1 Alto100.0 100.0 24.6 Medio99.6 100.0 19.1 Medio100.0 100.0 23.7 Medio99.9 100.0 47.1 Medio98.0 100.0 29.3 Medio100.0 100.0 29.2 Medio99.8 100.0 23.1 Bajo100.0 100.0 56.1 Bajo100.0 100.0 16.4 Bajo100.0 100.0 16.9 Bajo99.8 100.0 15.8 Bajo100.0 100.0 19.4 Bajo98.0 100.0 50.0 Bajo100.0 100.0 18.2 Bajo100.0 100.0 28.3 Muy bajo100.0 100.0 58.3 Muy bajo100.0 100.0 9.1 Muy bajo98.0 Muy bajoFuente: Elaboración propia sobre la base de datos de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.
  • 127. 134ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLos datos del cuadro 9 indican que, a pesar de haber una alta cobertura de acciones entre lasescuelas incluidas en el universo de atención (como se mostró en el apartado anterior), entrelas escuelas beneficiarias de las acciones del PAREIB existen algunas que estarían fuera de suuniverso de atención (error del tipo II),es decir,fuera del conjunto de escuelas focalizadas.En elnivel preescolar,este tipo de error alcanza 9.6% y en primaria 9.3 por ciento.Cuadro 9. ERRORES dE INCLUSIÓN CONSIdERaNdO EL UNIVERSO dE aTENCIÓN Y ESCUELaS BENEFICIaRIaS (%).PREESCOLaR Y pRIMaRIa. PAREIB, CICLO ESCOLaR, 2003-2004 Escuelas Beneficiarias Escuelas BeneficiariasPREESCOLaR Universo de atención del PAREIB 90.4Fuera del universo de atención 9.6Total 100.0PRIMaRIa Universo de atención del PAREIB 90.7Fuera del universo de atención 9.3Total 100.0Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004,Subdirección de Informacióny Documentación.En el nivel preescolar, las escuelas que no se clasifican como universo de atención pero sonbeneficiarias del PAREIB son principalmente rurales del 1º y 2º cuartil de desventaja (58%), es-cuelas generales rurales del 3º cuartil (16%) y escuelas urbanas del 1º y 2º cuartil (13%).Luegose incluyen algunas urbanas o generales rurales que no presentan dato de cuartil.En el caso de primaria, la mayoría de las escuelas atendidas que no pertenecen al universo deatención son urbanas ubicadas en el 1º y 2º cuartil (41%), luego le siguen escuelas rurales del1º y 2º cuartil (30%) y aquéllas del 1º y 2º cuartil cuya área de procedencia no se especificaen la base (15%). El resto (14%) se compone de escuelas urbanas generales del 3º y 4º o sonaquellas que no presentan información sobre el área de procedencia o cuartil de desventaja.Este último grupo minoritario podría estar compuesto por escuelas que pertenezcan al 3º o 4ºcuartil y,como tal,conformarían parte del universo focalizado.Más allá del caso en que la faltade información no permite evaluar la adecuación de su inclusión o no en el grupo de escuelasapoyadas,se advierte que la mayor parte de éstas no se corresponde con el perfil de plantelesfocalizados.Las dimensiones del error del tipo II observado pueden evaluarse como relevantes consideran-do que representan un volumen de apoyos considerable y que coexisten con estas intervencio-nes escuelas que cumplen el perfil especificado que no son beneficiarias.“Errar por inclusión”no sería grave en sí mismo a la luz del tipo de acciones desarrolladas y de las necesidades delas escuelas. No obstante, en tanto ello supone en primaria que cerca de 10% de los recursosson destinados a escuelas en mejores condiciones que otras en peores situaciones que quedansin los apoyos,este nivel de error adquiere importancia.En números absolutos,en el caso de laprimaria, ello significaría que existirían apoyos otorgados a cerca de 4 600 escuelas de todo elpaís que podrían ser dirigidos a otras escuelas del universo de atención.
  • 128. 135diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIAl indagar sobre el tema entre los funcionarios y técnicos de las UCE, ellos opinan que esteerror en la asignación de los beneficios se debe fundamentalmente a la falta de confiabilidady actualización de la información de base que se considera para clasificar a las escuelas (temadiscutido en el Eje 8).El análisis por entidad federativa permite identificar algunas diferencias respecto de la dimen-sión que esta desviación tiene en los diferentes estados. Sobre el nivel preescolar, se destacaque en todas las entidades con mayor nivel de marginación el error por inclusión de escuelasde otro perfil es menor a 3%. Sobresale el caso de Zacatecas, donde a pesar de constituir unestado con marginación alta se observa un alto porcentaje de error por inclusión. Según lainformación analizada, en este estado, cinco de cada diez escuelas beneficiarias no son partedel universo focalizado. Entre algunos de los estados de bajo o muy bajo nivel de marginación,el error por inclusión de escuelas no focalizadas asciende a porcentajes considerables:Coahuila(97%),Tamaulipas (71%),Colima (54 por ciento).En el nivel primario,se observa una tendencia similar:los estados con mayor nivel de margina-ción registran bajos porcentajes de error por inclusión. Salvo en Oaxaca, que supera la medianacional, el resto se ubica por debajo de 9%. Las entidades que presentan un nivel de errormayor son:Michoacán (30%),Baja California (30%) y Estado de México (29 por ciento).Principales problemas que producen errores de inclusiónDurante el trabajo de campo,se indagó entre los distintos coordinadores de los subcomponen-tes y funcionarios técnicos del PAREIB de distintas entidades federativas acerca de cuáles son losprincipales factores que inciden en la inclusión de escuelas que no tienen el perfil del universode atención y la exclusión de aquellas que, aun presentando las características específicas dedicho universo,no forman parte del mismo.Si bien los entrevistados no pudieron dimensionarel peso que estos factores tienen en terreno,la insistencia con que aparecieron algunos de losproblemas mencionados permiten plantear algunas hipótesis respecto de las causas de estasdesviaciones.Cabe señalar que,según la opinión de los entrevistados,existen algunos factores significativosque estarían operando en terreno e inciden en las decisiones locales para incluir o excluir uncentro escolar.El primero de ellos,con un considerable peso por su impacto político,es el casode las escuelas de turnos vespertinos. Éstas tienen su propia clave de registro, diferente de ladel turno matutino haciendo que en los hechos en un mismo edificio funcionen dos escuelasdiferentes.Este caso,producto de dinámicas propias del sistema mexicano de constitución denuevas escuelas,genera que en muchos casos en una misma comunidad educativa,en un mis-mo espacio físico,un grupo escolar reciba los apoyos del PAREIB,y el que asiste al turno contrariono.Un coordinador de una UCE da cuenta de la situación de esta manera:Verdaderamente,social y políticamente es,para mí,algo muy grave porque sobre todo,a la hora que llegan con los útiles escolares,les dices a los muchachos de la mañana queaquí están sus útiles escolares.Y el argumento era porque los turnos vespertinos cum-plían ya con los índices educativos.Bueno,la respuesta fue que nosotros aprobamos conpetitorios la problemática educativa,no la social.Tengo que llegar a la escuela y decirlesa los niños de la tarde que como veo que son aplicados, no tienen derecho a útiles es-colares y los niños de la mañana,como son muy burros,van a tener útiles escolares.Estofue un problema bastante grave.
  • 129. 136ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCuadro 9.a. PREESCOLaR, ERRORES dEL TIpO II CONSIdERaNdO EL UNIVERSO dE aTENCIÓN Y ESCUELaSBENEFICIaRIaS pOR ESTadO (%). PAREIB, CICLO ESCOLaR 2003-2004Estado% de escuelas deluniVerso de atención% de escuelas fuera deluniVerso de atenciónNiVel demarginaciónTOTAL 90.4 9.6CHIAPAS 99.5 0.5 Muy altoGUERRERO 97.5 2.5 Muy altoOAXACA 97.3 2.7 Muy altoVERACRUZ 97.6 2.4 Muy altoHIDALGO 98.4 1.6 Muy altoSAN LUIS POTOSÍ 92.2 7.8 AltoPUEBLA 71.0 29.0 AltoCAMPECHE 98.8 1.2 AltoTABASCO 98.2 1.8 AltoMICHOACÁN 96.0 4.0 AltoYUCATÁN 94.5 5.5 AltoZACATECAS 46.6 53.4 AltoGUANAJUATO 87.9 12.1 AltoNAYARIT 95.1 4.9 AltoSINALOA 97.0 3.0 MedioQUERÉTARO 62.0 38.0 MedioDURANGO 83.0 17.0 MedioTLAXCALA 95.8 4.2 MedioMORELOS 87.8 12.2 MedioQUINTANA ROO 87.8 12.2 MedioEDO. DE MÉXICO 92.5 7.5 BajoCOLIMA 45.7 54.3 BajoTAMAULIPAS 28.7 71.3 BajoSONORA 74.8 25.2 BajoJALISCO 100.0 BajoCHIHUAHUA 74.9 25.1 BajoBAJA CALIFORNIA SUR 100.0 BajoAGUASCALIENTES 92.6 7.4 BajoCOAHUILA 2.5 97.5 Muy bajoBAJA CALIFORNIA 66.7 33.3 Muy bajoNUEVO LEÓN 100.0 Muy bajoFuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB – 2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.
  • 130. 137diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIICuadro 9.b. PRIMaRIa, ERRORES dEL TIpO II CONSIdERaNdO EL UNIVERSO dE aTENCIÓN dEL PAREIB Y ESCUELaSBENEFICIaRIaS pOR ESTadO (%). CICLO ESCOLaR 2003-2004EstadoTotal de escuelas beneficiarias Índice demarginacióndel estado% de escuelas deluniVerso de atención% de escuelas fuera deluniVerso de atenciónTOTAL 90.9 9.3CHIAPAS 97.4 2.6 Muy altoGUERRERO 96.2 3.8 Muy altoOAXACA 87.8 12.2 Muy altoVERACRUZ 97.3 2.7 Muy altoHIDALGO 92.7 7.3 Muy altoSAN LUIS POTOSí 95.5 4.5 AltoPUEBLA 98.5 1.5 AltoCAMPECHE 98.3 1.7 AltoTABASCO 96.3 3.7 AltoMICHOACÁN 67.2 32.8 AltoYUCATÁN 82.3 17.7 AltoZACATECAS 83.6 16.4 AltoGUANAJUATO 90.9 9.1 AltoNAYARIT 95.4 4.6 AltoSINALOA 94.3 5.7 MedioQUERÉTARO 98.3 1.7 MedioDURANGO 96.9 3.1 MedioTLAXCALA 91.2 8.8 MedioMORELOS 84.9 15.1 MedioQUINTANA ROO 94.4 5.6 MedioEDO. DE MEXICO 71.3 28.7 BajoCOLIMA 93.5 6.5 BajoTAMAULIPAS 92.1 7.9 BajoSONORA 92.5 7.5 BajoJALISCO 92.7 7.3 BajoCHIHUAHUA 83.3 16.7 BajoBAJA CALIFORNIA SUR 88.2 11.8 BajoAGUASCALIENTES 93.5 6.5 BajoCOAHUILA 85.6 14.4 Muy bajoBAJA CALIFORNIA 70.0 30.0 Muy bajoNUEVO LEÓN 92.4 7.6 Muy bajoFuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.
  • 131. 138ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSComo señala este coordinador,en el caso de referencia se resolvió el problema de la exclusióndel turno vespertino incorporándolo al programa,aunque no estuviera en el universo focaliza-do.De este modo,una escuela que por su clasificación no entraba en el universo,se incorporaal mismo como respuesta a una situación que resultaba insostenible políticamente para lacomunidad. Si bien éste es un ejemplo particular, en él se aprecia el margen de decisión localsobre la adecuación de la estrategia de focalización en terreno.Un segundo factor que influye en la exclusión de planteles que reúnen los atributos del uni-verso de atención son las escuelas de nueva creación.En este caso, la dinámica administrativade adquisición de la clave de registro demora la posibilidad de incorporar escuelas en eluniverso.Tal es el caso en zonas alejadas o estados donde la dinámica poblacional de migra-ción es importante. Allí los coordinadores remarcan la necesidad de trabajar con fuentes deinformación más actualizadas, que permitan captar los cambios y acompañar los desarrollosde nuevas comunidades o asentamientos. Existe también la hipótesis de que parte de los ha-llazgos del presente documento responda a que algunas de las escuelas que aparecen como“no focalizadas”sean aquellas que ya se han incorporado al programa en los hechos, despuésdel ejercicio de focalización del área respectiva de la UPC.La relación que estos problemas tienen con aspectos de la estrategia y la unidad de focaliza-ción utilizada se discute con mayor profundidad en el Eje 7.Composición del universo de escuelas focalizadas por el PAREIB por nivel educativoA partir de 1996, con el desarrollo del piARE 8, se construye un proceso adicional que es el mé-todo de focalización cuartílica. La intencióncon este sistema fue clasificar a todas las escuelasindígenas y generales ordenándolas entre sí sobre la base de un conjunto de indicadoressocioeconómicos, educativos y sobre el tipo de organización de la escuela. En este esquema,el mayor peso lo llevan los indicadores de eficiencia educativa (repitencia,reprobación y deser-ción).A través de este método,se intentó incorporar centros escolares urbanos marginales conaltos déficit educativos.Para poder cuantificar el peso que cada criterio de focalización tiene en la conformación delgrupo de centros escolares focalizados,se realizó un ejercicio tomando como referencia la po-blación de escuelas focalizadas en el año 2003-2004.El ejercicio consistió en identificar el tipode planteles que componen el universo de atención, es decir, las escuelas focalizadas ese añoen cada uno de los niveles educativos considerados, siguiendo, en forma consecutiva, sólo loscriterios y las prioridades establecidas en el Manual de Operación.Específicamente,el objeto essaber ¿qué peso tiene en la constitución del universo de atención la clasificación cuartílica deescuelas?;¿qué porcentaje ingresa al universo respondiendo estrictamente a una estrategia defocalización política (establecida por el gobierno federal como política de Estado:alcanzar conlas acciones a todos los municipios prioritarios y a la población indígena)?,¿qué porcentaje seincluye por su condición de ruralidad?,y ¿qué porcentaje de escuelas urbano marginales estánsiendo focalizadas? 31Los datos del total del país indican que en preescolar, 47.5% de las escuelas focalizadas por elPAREIB son incorporadas al programa por pertenecer a un municipio prioritario, 23% lo hacenpor ser indígenas y otro 23% no cumple con los criterios anteriores,pero se incorpora por per-tenecer al área rural (es decir,escuelas generales rurales de municipios no prioritarios).En este31Nótese que,en rigor,este análisis no se corresponde estrictamente con el realizado en el punto anterior,en cuanto toma de auno por uno,según prioridad,los criterios de selección del programa.
  • 132. 139diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIInivel se advierte que la focalización por mandato político (municipio prioritario y condición deindígena) concentra 70%,mientras que 23% entra por su ubicación geográfica y el restante 6%por su ubicación en la estructura cuartílica implementada con el PAREIB.Este grupo se conformade escuelas urbanas y generales del 1º,2º,3º o 4º cuartil.De estas últimas,84% se ubican en el3º o 4º cuartil.En primaria también cerca de 26% de las escuelas focalizadas es incluida en el universo por perte-neceraunmunicipioprioritario,8%seincorporaporserescuelasindígenasy54%porserrurales,esdecir,escuelas generales rurales de zonas no prioritarias. En este nivel, 12% representa plantelesfocalizados por su ubicación cuartílica, la mayoría clasificados como urbano marginales: 4%corresponde a escuelas urbanas ubicadas en el 3º cuartil y 6% en el 4º cuartil.En el caso de las telesecundarias, no resulta válido hablar estrictamente de “focalización”, porcuanto el programa ha decidido tener cobertura universal en este nivel. Lo que muestran losdatos es la distribución de las escuelas en los diferentes espacios de focalización.Así,se puedeconstatar que 63% de estas escuelas es rural, 17% pertenece a alguno de los municipios prio-ritarios,13% son escuelas urbano marginales (ubicadas en el 3º o 4º cuartil) y 4% correspondeal 1º y 2º cuartil.Cuadro 10. COMpOSICIÓN dEL UNIVERSO dE aTENCIÓN dEL PAREIB CONSIdERaNdO CRITERIOS Y pRIORIdadESdEL MaNUaL dE OpERaCIÓN pOR NIVEL EdUCaTIVO. CICLO ESCOLaR 2003-2004Criterio de inclusiónen la focalizaciónNiVel educatiVo de las EscuelasPreescolar Primaria Telesecundaria TotalMunicipio prioritario 47.5 25.9 17.8 28.9Indígena 23.0 7.9 9.5Rural 23.4 54.0 62.9 49.3Urbana general por cuartil dedesventaja socioeducativa6.0 12.1 17.8 12.0Urbana general 1ºcuartil 0.8 0.2 3.0 0.9Urbana general 2ºcuartil 0.1 2.1 4.1 2.1Urbana general 3ºcuartil 0.2 4.1 6.0 3.6Urbana general 4ºcuartil 4.9 5.7 4.7 5.4Otros 0.1 0.0 1.5 0.3Total 100 100 100 100Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.Se toma en conjunto el porcentaje de planteles que cumplen con alguno de los primeros dosatributos, que constituyen el mandato de orden político propuesto por el gobierno federal,se advierte que este grupo representa casi 70% de las escuelas focalizadas en preescolar, casi34% del total de escuelas focalizadas en la primaria y 38% de las telesecundarias.Por su parte,el método de clasificación cuartílica implementado desde la UPC tiene una mayor incidencia enla constitución del universo de atención entre los centros escolares de primaria y luego en elnivel preescolar.
  • 133. 140ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn las entrevistas con los técnicos de la UPC se discutió la necesidad de revisar el conjunto deindicadores que componen la fórmula para clasificar las escuelas en cuartiles. Al respecto, sesugirió la necesidad de incorporar indicadores que den cuenta de la evolución de las escuelasen términos de eficiencia educativa,indicadores sobre las condiciones de la escuela y tambiénla necesidad de invertir el peso de las ponderaciones entre los indicadores. Sin duda, sería re-comendable revisar la actual fórmula de ponderación de los indicadores utilizados y evaluarla posibilidad de incorporar otros. Sin embargo, ello debería estar alineado con una revisión yvalidación de los objetivos de este mecanismo y la intención y posibilidad de incorporar mayornúmero de escuelas urbano marginales.Los datos presentados en este apartado permiten ponderar el peso que estos criterios tienenen la definición del universo de escuelas focalizadas y relativiza la importancia que el métodocuartílico tiene como tal en los procesos de focalización del PAREIB en las entidades con altamarginación.En rigor,este método permite incluir un porcentaje minoritario de escuelas urba-no marginales frente al peso de la cuestión política preestablecida desde el gobierno federal yla cuestión geográfica,salvo en aquellos estados incorporados a partir del PIARE 8 cuando estecriterio permite el ingreso de las escuelas urbano marginales. En toda revisión de los criteriosde focalización será pertinente revisar,sobre la base de los objetivos propuestos del programa,el interés de captar dentro del universo de atención la cuestión urbano marginal y la disponi-bilidad de recursos para ello.Este mismo ejercicio se realizó para cada uno de los estados por nivel educativo, lo que per-mitió identificar algunos casos de interés. En preescolar, los datos muestran que, en aquellosestados con un muy alto nivel de marginación, más de la mitad de las escuelas focalizadasson incorporadas por estar ubicadas en municipios prioritarios o ser de clave indígena. Luegosigue en importancia la condición de ruralidad y sólo marginalmente se incluyen escuelas porpertenecer a un cuartil con alta desventaja educativa.Como es de esperar,la mayor incidenciadel criterio de cuartiles de inclusión se encuentra entre los estados con bajo a muy bajo nivel demarginación.Entre estos últimos,la mayor parte de las escuelas focalizadas son del 4º cuartil.Se registran algunos casos de excepción en entidades con alta o media marginación talescomo Michoacán,Tlaxcala y Morelos que presentan una considerable proporción de escuelasfocalizadas sólo por su ubicación cuartílica.En el caso de Michoacán,este porcentaje asciendea casi 60% del total de escuelas incluidas en el universo de atención. Será importante analizarcon mayor profundidad la particularidad de estos casos, con el propósito de comprender lasdinámicas educativas locales.En primaria se observa una relación análoga al nivel preescolar respecto del nivel de margina-ción, la composición del universo de atención y la incidencia de la focalización por cuartiles.Aquí la composición del universo focalizado estaría más marcada por el peso de las escuelasrurales generales. Pero en el caso de los estados con mayor nivel de marginación se advierteque los criterios político/geográficos tienen mayor peso que entre aquéllos de menor nivelde marginación. Como es de esperar, en estos últimos, aunque la mayoría de las escuelas seincorporan en el universo por su condición rural, se registra un mayor peso de la focalizaciónpor cuartiles.Entre algunas excepciones que amerita examinar con mayor detenimiento, se encuentra elcaso del Estado de México, donde 85% son escuelas focalizadas en virtud de su clasificaciónpor cuartil.Michoacán presenta el mismo perfil,pero con un menor porcentaje (68%).En estos
  • 134. 141diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIdos casos sorprende la existencia de casi 15% de escuelas urbanas pertenecientes al 2º cuartil.En futuras revisiones de estrategias será importante profundizar en la dinámica local del pro-grama en estos estados.En el caso de las telesecundarias, se observa un patrón diferente. Si bien la cobertura es totaly ello significa que el análisis se orienta a conocer la composición real de todo este universo,lo que se advierte es que en los estados con mayor nivel de marginación existe una fuerteconcentración de estas escuelas en municipios prioritarios,mientras que en el resto prevalecenaquéllas en zonas rurales no prioritarias.El peso de los distintos criterios de inclusión en la definición del universode escuelas beneficiarias del PAREIB Fase IIIEn el apartado anterior se muestra que los criterios y prioridades establecidos por el PAREIB paradefinir el universo de atención imprimen un mapa de focalización particular,en el que el criteriode cuartiles tendría un peso marginal en la composición del mismo.Como se señaló en el Eje 4,el proceso de focalización tiene dos instancias: la primera,en la cualse clasifica a todas las escuelas indígenas y generales del país a través del método de cuartiles,yla segunda cuando se aplican las prioridades y criterios establecidos en 2001 por el gobierno fe-deral plasmadas en aquéllas definidas por la UPC del Conafe en el Manual de Operación.De estamanera,se define el conjunto de escuelas que se considera el universo de atención o escuelasfocalizadas.La UPC entrega a las UCE del programa los listados de planteles que han sido focali-zados y ellas, a partir de la partida presupuestal disponible para cada componente, definen eluniverso de escuelas que serán efectivamente beneficiarias de los apoyos del programa.Comose ha señalado también, dado que el presupuesto no permite cubrir el total del universo deatención establecido, el universo de escuelas beneficiarias en casi todos los casos es menor alde focalizadas.Cada unidad de coordinación estatal del PAREIB establece así una batería de prio-ridades y criterios para definir en cada componente quienes o qué será objeto de los apoyos.El siguiente ejercicio apunta a examinar cuáles son los criterios globales que prevalecen en estainstancia final de definición del universo de compensación, es decir, cómo las UCE priorizan laasignación de recursos en los hechos.De este modo,se busca verificar sobre la base empírica siel peso de la clasificación por cuartiles es efectivamente marginal en los distintos niveles.A continuación se presentan los resultados obtenidos para el preescolar y la primaria.32Losdatos del cuadro 11 muestran la diferencia de escuelas entre el universo beneficiario y el deatención o focalizado (UB-UA) para cada uno de los criterios de inclusión del PAREIB.El tono másoscuro señala los casos en que la diferencia entre las escuelas beneficiarias y las escuelas deluniverso de atención representa más de 1%33mostrando que se aleja de la proporción espera-da según la composición del universo focalizado.El tono más claro indica,como contrapartida,aquellos casos en que la diferencia se registra a favor de las proporciones observadas en eluniverso de atención esperado.Este ejercicio permite, a priori, tener una aproximación sobre la forma en que los criterios defocalización centrales se reflejan en el terreno. Los estados, como en los ejercicios anteriores,fueron ordenados según el nivel de marginación.32No se analiza el caso de las telesecundarias,dado que en este segmento el alcance de los apoyos es universal.33Este valor es arbitrario.Se consideró un valor mayor a cero con la intención de dejar fuera los casos en que por las propiascaracterísticas del conjunto de escuelas en cada estado los distintos criterios tengan menor peso o directamente ningunaincidencia en el territorio (como la presencia o no de municipios prioritarios o de población indígena).
  • 135. 142ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSUna primera observación necesaria para interpretar las magnitudes de las diferencias regis-tradas en el cuadro 11 remite al nivel de cobertura del programa en el nivel preescolar y enla primaria. En el primer caso, la cobertura de los apoyos sobre el universo focalizado es másbaja que en primaria;así,en el nivel inicial las diferencias entre los criterios de focalización y lamanera en que se prioriza en los hechos son mayores.En este caso, el análisis resulta más sig-nificativo dado que los recursos a distribuir son menores y ello supone dejar fuera a una mayorcantidad de escuelas potenciales de ser compensadas.A nivel agregado se observa que,en el preescolar,la focalización de escuelas beneficiarias res-ponde principalmente a los lineamientos definidos por el gobierno federal: incluyen escuelasprovenientes de municipios prioritarios e indígenas frente a escuelas rurales y aquellas ubica-das en cuartiles con alta desventaja educativa.En el caso de primaria,en que las desviaciones respecto del universo de atención son pequeñasdada la alta cobertura general de algunos de sus componentes,se observa una menor cobertu-ra de escuelas de municipios prioritarios y rurales,y una mayor atención a las escuelas incluidaslos criterios de focalización por cuartiles.Las escuelas indígenas apoyadas representan aproxi-madamente la misma proporción de las que son incluidas en el universo de atención.Los datosdesagregados por estado muestran algunas particularidades.En preescolar, se observa que, en las entidades con muy alta marginación, se priorizan más lasescuelas ubicadas en los municipios prioritarios e indígenas,mientras que las rurales generalesestán subrepresentadas respecto de la focalización,al igual que las urbanas generales,que en-trarían por cuartil.En los estados donde fundamentalmente no existen municipios prioritarioso tienen baja o muy baja marginación,los apoyos se inclinan hacia las escuelas generales rura-les; ello preocupa en los casos en que se hace en detrimento de la incorporación de escuelasindígenas o rurales,como en los casos del Estado de México,Colima y Coahuila.En la primaria, se observa mayor congruencia entre la composición del universo de atencióny los apoyos. Salvo en algunos casos específicos como Oaxaca e Hidalgo, en el resto de losestados con muy alta marginación no se registra que se prioricen las escuelas con desventajaeducativa en detrimento de otros criterios prioritarios.Los datos muestran algunos casos particulares de asignación de los recursos: en Oaxaca,Michoacán y especialmente Chihuahua se beneficia a una menor proporción de escuelas demunicipios prioritarios e indígenas y a una mayor proporción de escuelas rurales e incluidaspor el método de cuartiles respecto del universo de focalización.En toda revisión de la asigna-ción de los recursos será importante examinar con mayor profundidad las dinámicas localesque producen en el terreno este esquema de prioridades.En síntesis, el ejercicio presentado muestra que en preescolar, en la mayoría de los estados–especialmente en los de alta marginación–, la asignación de los apoyos opera en línea conlas prioridades establecidas por los criterios de focalización,dejando poco margen para incluirescuelas urbanas generales por cuartiles.Este dato contribuye a minimizar en este nivel el pesoque tiene la utilización del método de focalización por cuartiles en la definición del conjuntode apoyos. En el caso de la primaria,los datos indicarían que,si bien las diferencias en términosde proporción en la composición del universo focalizado y el finalmente atendido son chicas,en general se incorpora una mayor proporción de escuelas incluidas por el método de cuartiles,muchas veces en detrimento de alguno de los otros criterios.
  • 136. 143diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeII34Consejo Nacional de Fomento Educativo,Unidad de Programas Compensatorios,Manual de operación;Programa Para Abatirel Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica,PAREIB Fase III (2004-2007),junio de 2004,p.17.Cobertura en educación inicial no escolarizadaLas acciones del PAREIB en este componente tienen la particularidad de constituir la conforma-ción de una oferta de educación para los padres de familia fuera del sistema escolar en temasvinculados a la educación inicial. La estrategia de focalización de las acciones responde eneste sentido a acompañar y reforzar el impacto de las acciones compensatorias en educaciónbásica.En este caso,como lo indica el Manual de Operación: “Se contempla la apertura del servicio encomunidades donde se localizan las escuelas de educación preescolar del universo de atencióndel PAREIB y del universo de atención del preescolar comunitario del Conafe,así como aquellascomunidades con espacios y condiciones favorables para que pueda funcionar el servicio.”34Aunque no se dispuso de información cuantitativa para dimensionar el alcance de este compo-nente en relación con las acciones del PAREIB en educación básica,el trabajo de campo cualita-tivo permitió identificar algunas de las problemáticas que presenta vinculadas con las estrate-gias de focalización y la cobertura. Según los informantes clave entrevistados –coordinadorasestatales y promotoras educativas– la estrategia de focalización presenta en los hechos dosproblemas principales. El primero responde a una tensión entre el criterio de focalización, lagestión local operativa y la demanda del servicio.Y,el segundo,respecto de la disponibilidad derecursos para hacer efectiva la implementación de los servicios en localidades muy dispersas.Sobre el primer punto, los entrevistados señalaron que, si bien a partir de la Fase III se imple-mentaron algunas modificaciones respecto de la duración de los servicios en cada localidad(ampliando considerablemente el periodo de intervención en cada territorio), estos cambiosno se han implementado aún en todos los estados.En relación con el segundo tema, la estrategia de focalización hacia zonas muy dispersas enterreno obstaculiza la acción de los supervisores y coordinadores. Este hecho se encuentravinculado a cuestiones de operación y recursos en los ámbitos especificados como universo deatención.Apriori pareciera que las adecuaciones implementadas a partir de la Fase III están másen línea con la capacidad operativa del programa y con las líneas políticas respecto de la obli-gatoriedad del preescolar en el plano nacional.Queda por indagar en profundidad el impactode las modificaciones implementadas en este componente y sus efectos en la focalización dela población objetivo.Sobre este componente,la información obtenida indica que sería relevante considerar la posi-bilidad de revisar dicha tensión entre la focalización y la operación del servicio, muy especial-mente en aquellos estados con gran cantidad de localidades de menos de 100 habitantes.Comentarios finalesEl Eje 9 busca dimensionar el peso que han tenido las estrategias de focalización utilizadas a par-tir del PAREIB,principalmente en educación básica,tratando de ponderar el peso de los distintoscriterios de focalización aplicados desde el nivel central y aquél por el cual se definen las escuelasbeneficiarias de los apoyos del programa. Cabe aquí hacer algunas observaciones finales queabonen el terreno para una discusión sobre los alcances de las actuales estrategias de focaliza-ción y posibles líneas de acción si se modificaran algunos de los criterios establecidos.
  • 137. 144ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEstadoMunicipioprioritarioIndÍgena RuralTOTAL 47.5 23.0 23.4CHIAPAS 69.3 20.3 9.3GUERRERO 80.9 6.7 11.1OAXACA 64.3 25.6 6.8VERACRUZ 49.7 11.6 31.2HIDALGO 50.1 36.2 10.6SAN LUIS POTOSÍ 68.7 17.7 12.6PUEBLA 60.2 34.2 3.3CAMPECHE 0.0 78.9 21.1TABASCO 0.0 40.7 51.7MICHOACÁN 15.1 25.8 0.5YUCATÁN 11.7 84.8 2.1ZACATECAS 0.0 0.0 98.9GUANAJUATO 7.6 0.6 91.8NAYARIT 9.0 50.5 37.5SINALOA 0.0 9.7 87.1QUERÉTARO 15.4 38.9 45.2DURANGO 65.4 7.2 27.5TLAXCALA 0.0 33.3 29.2MORELOS 0.0 2.4 63.4QUINTANA ROO 0.0 74.8 25.2EDO. DE MÉXICO 5.4 39.7 42.4COLIMA 0.0 0.0 90.0TAMAULIPAS 0.0 0.0 95.1SONORA 0.0 76.9 17.6JALISCO 6.6 8.2 70.2CHIHUAHUA 78.3 11.5 8.6BAJA CALIFORNIA SUR 0.0 0.0 72.0AGUASCALIENTES 0.0 0.0 88.5COAHUILA 0.0 0.0 100.0BAJA CALIFORNIA 0.0 40.2 35.4NUEVO LEÓN 1.1 0.0 70.2Fuente:Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/ PAREIB,2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.Cuadro 10.a. Preescolar. COMpOSICIÓN dEL UNIVERSO dE aTENCIÓN dEL PAREIB CONSIdERaNdO CRITERIOSY pRIORIdadES dEL MaNUaL dE OpERaCIÓN pOR ESTadO. CICLO ESCOLaR 2003-2004
  • 138. 145diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIUrbana GeneralOtros* Total1ocuartil 2ocuartil 3ocuartil 4ocuartil0.8 0.1 0.2 4.9 0.10.0 0.0 0.2 1.0 0.0 1000.6 0.1 0.0 0.6 0.1 1000.0 0.0 0.0 3.3 0.0 1004.3 0.5 0.9 1.5 0.3 1000.0 0.0 0.0 3.1 0.0 1000.0 0.0 0.0 1.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 2.3 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 7.6 0.0 1000.0 0.0 0.0 58.6 0.0 1000.0 0.0 0.4 1.1 0.0 1000.0 0.0 0.0 1.1 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 3.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 3.2 0.0 1000.5 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1004.2 0.0 0.0 33.3 0.0 1000.0 2.4 0.0 31.7 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 12.5 0.0 1000.0 0.0 0.0 10.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 4.9 0.0 1000.0 0.0 0.0 5.5 0.0 1000.0 0.0 0.0 15.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 1.6 0.0 1000.0 0.0 0.0 28.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 11.5 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 24.4 0.0 1000.0 0.0 0.0 28.8 0.0 100
  • 139. 146ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEstadoMunicipioprioritarioIndÍgena RuralTOTAL 25.9 7.9 54.0CHIAPAS 48.8 4.2 42.8GUERRERO 47.2 3.9 43.0OAXACA 58.5 12.6 24.4VERACRUZ 34.2 4.9 51.4HIDALGO 36.1 16.9 43.7SAN LUIS POTOSÍ 30.5 6.1 56.7PUEBLA 36.8 8.7 42.4CAMPECHE 0.0 12.9 80.3TABASCO 0.0 6.9 86.2MICHOACÁN 12.7 8.3 0.3YUCATÁN 10.8 25.6 47.6ZACATECAS 0.0 0.0 99.6GUANAJUATO 3.0 0.7 96.0NAYARIT 5.6 27.4 65.4SINALOA 0.0 2.5 94.8QUERÉTARO 17.3 11.7 69.2DURANGO 24.9 2.3 71.8TLAXCALA 0.0 4.8 67.3MORELOS 0.0 2.5 81.9QUINTANA ROO 0.0 26.5 70.7EDO. DE MÉXICO 3.8 8.9 0.7COLIMA 0.0 0.0 90.0TAMAULIPAS 0.0 0.0 95.8SONORA 0.0 14.3 78.0JALISCO 2.4 2.1 85.8CHIHUAHUA 54.3 5.1 37.7BAJA CALIFORNIA SUR 0.0 0.0 87.7AGUASCALIENTES 0.0 0.0 96.6COAHUILA 0.0 0.0 98.7BAJA CALIFORNIA 0.0 13.7 61.5NUEVO LEÓN 2.4 0.0 80.6Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,CONAFE/ PAREIB – 2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.CUadRO 10.B. PRIMaRIa. COMpOSICIÓN dEL UNIVERSO dE aTENCIÓN dEL PAREIB CONSIdERaNdO CRITERIOSY pRIORIdadES dEL MaNUaL dE OpERaCIÓN pOR ESTadO. CICLO ESCOLaR 2003-2004
  • 140. 147diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIUrbana GeneralOtros* Total1ocuartil 2ocuartil 3ocuartil 4ocuartil0.2 2.1 4.1 0.0 1000.1 0.5 1.3 0.0 0.0 1000.6 1.1 1.8 0.0 0.1 1000.0 0.3 1.0 0.0 0.0 1001.4 2.3 2.4 0.0 0.3 1000.0 0.8 1.9 0.0 0.0 1000.0 0.8 2.1 0.0 0.0 1000.0 0.9 3.5 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 1.5 3.5 0.0 0.0 1000.0 16.5 33.3 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.3 0.0 0.0 1000.0 0.3 0.1 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 1.1 0.5 0.0 0.0 1000.0 0.4 1.2 0.0 0.0 1000.5 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 0.5 0.3 0.0 0.0 1004.2 9.6 13.5 0.0 0.0 1000.0 3.0 8.6 0.0 0.0 1000.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1000.0 15.1 30.4 0.0 0.0 1000.0 1.3 5.3 0.0 0.0 1000.0 1.2 1.5 0.0 0.0 1000.0 1.4 2.2 0.0 0.0 1000.0 1.3 2.4 0.0 0.0 1000.0 0.3 0.4 0.0 0.0 1000.0 2.7 6.8 0.0 0.0 1000.0 1.0 1.9 0.0 0.0 1000.0 0.9 0.4 0.0 0.0 1000.0 3.1 7.7 0.0 0.0 1000.0 2.3 2.0 0.0 0.0 100
  • 141. 148ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEstadoMunicipioprioritarioRuralUrbana General1ocuartil 2ocuartilTOTAL 17.8 62.9 3.0 4.1CHIAPAS 34.3 59.6 1.0 1.2GUERRERO 32.6 62.5 0.4 1.0OAXACA 50.4 34.7 8.2 3.1VERACRUZ 23.8 61.8 3.2 4.0HIDALGO 33.6 58.8 2.9 1.9SAN LUIS POTOSÍ 25.2 71.8 0.3 0.7PUEBLA 28.8 49.5 6.7 6.8CAMPECHE 0.0 98.5 0.0 0.8TABASCO 0.0 93.3 0.7 2.1MICHOACÁN 5.3 0.0 1.0 13.3YUCATÁN 10.2 86.9 0.0 1.2ZACATECAS 0.0 97.4 0.0 0.7GUANAJUATO 2.0 84.5 0.1 3.2NAYARIT 8.7 88.9 1.0 0.7SINALOA 0.0 99.7 0.0 0.3QUERÉTARO 13.2 77.0 1.7 3.4DURANGO 8.1 88.9 0.0 1.2TLAXCALA 0.0 55.1 15.4 14.0MORELOS 0.0 70.7 15.3 8.7QUINTANA ROO 0.0 96.3 0.0 0.0EDO. DE MÉXICO 3.2 0.5 10.9 18.7COLIMA 0.0 91.2 3.5 0.0TAMAULIPAS 0.0 95.8 0.8 1.7SONORA 0.0 86.8 1.3 4.3JALISCO 2.3 93.4 1.7 1.0CHIHUAHUA 30.0 62.6 1.8 1.2BAJA CALIFORNIA SUR 0.0 92.0 0.0 0.0AGUASCALIENTES 0.0 93.1 1.9 2.5COAHUILA 0.0 94.6 2.1 1.1BAJA CALIFORNIA 0.0 56.9 2.8 8.3NUEVO LEÓN 5.2 92.2 1.3 0.0DISTRITO FEDERAL 0.0 0.0 16.3 14.3Cuadro 10.c. Telesecundaria. COMpOSICIÓN dEL UNIVERSO dE aTENCIÓN dEL PAREIB CONSIdERaNdO CRITERIOSY pRIORIdadES dEL MaNUaL dE OpERaCION pOR ESTadO. CICLO ESCOLaR 2003-2004* Se incluyen escuelas incorporadas por otros criterios tales como comunitarias o privadas.Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,CONAFE/ PAREIB – 2003-2004,Subdirección de Información y Documentación.
  • 142. 149diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIUrbana GeneralOtros* TotalNiVel demarginación3ocuartil 4ocuartil6.0 4.7 1.5 100.02.5 1.0 0.4 100.0 Muy alto1.4 0.6 1.5 100.0 Muy alto2.4 0.9 0.3 100.0 Muy alto4.6 2.4 0.2 100.0 Muy alto1.8 0.6 0.4 100.0 Muy alto0.7 1.3 0.0 100.0 Alto5.6 2.2 0.4 100.0 Alto0.7 0.0 0.0 100.0 Alto1.9 0.1 1 100.0 Alto34.6 33.4 12.4 100.0 Alto1.1 0.6 0.0 100.0 Alto1.2 0.5 0.2 100.0 Alto6.6 2.9 0.7 100.0 Alto0.0 0.0 0.7 100.0 Alto0.0 0.0 0.0 100.0 Medio3.8 0.9 0.0 100.0 Medio0.9 0.7 0.2 100.0 Medio12.5 2.3 0.7 100.0 Medio2.0 0.6 0.7 100.0 Medio2.5 1.2 0.0 100.0 Medio29.0 29.4 8.3 100.0 Bajo0.0 5.3 0.0 100.0 Bajo0.7 1.0 0.0 100.0 Bajo3.6 3.7 0.3 100.0 Bajo0.5 0.5 0.6 100.0 Bajo2.2 1.8 0.4 100.0 Bajo0.0 6.0 2 100.0 Bajo1.9 0.6 0.0 100.0 Bajo0.0 0.0 2.2 100.0 Muy bajo13.9 8.3 9.8 100.0 Muy bajo1.3 0.0 0.0 100.0 Muy bajo28.6 36.7 4.1 100 Muy bajo
  • 143. 150ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPrimeramente, con base en el análisis de las distintas evaluaciones sobre los programascompensatorios anteriores al PAREIB y los diversos estudios realizados por agentes externose internos del Conafe, se observa en la actualidad el producto de un proceso de aprendizajeque se ha dado en los programas compensatorios desde su creación.La adopción de distintosajustes en las estrategias de focalización y cuestiones operativas de las intervenciones resultanun insumo fundamental para apreciar los alcances de las acciones en la actualidad. Sin duda,el ejercicio de reflexión y autoevaluación,especialmente el desarrollado en estos últimos años,ha permitido en cierta medida mejorar la cobertura de las acciones.No obstante cabe señalartambién que, si bien se ha tomado como referencia de la ejecución el año 2003, sobre la basede la información cualitativa obtenida,persistirían hoy algunos de los problemas identificadosen distintas instancias de revisión del programa y sus estrategias de focalización35que seríanecesario considerar en toda propuesta de modificación de la de focalización.En segundo lugar,se observa que el PAREIB tiene una alta cobertura de sus acciones en el nivelprimario en referencia al universo total de escuelas primarias indígenas y generales: por unlado, el universo de atención representa una muy importante proporción del total de las es-cuelas indígenas y generales, y, por el otro, se registra una alta cobertura de apoyos respectodel universo de atención, especialmente entre los estados de muy alta y alta marginación. Enpreescolar, si bien la proporción de escuelas incluidas en el universo de atención es similaral de primaria (del orden de 70%), el nivel de cobertura de las acciones es bastante menor. Eltema del alcance de la cobertura está íntimamente relacionado con la asignación de recursos yprioridades que establece el programa en los distintos niveles.Los datos indicarían que en estenivel queda mucho por hacer vinculado a la focalización que es aquí donde los actores debenimplementar criterios más precisos para incluir o no a una escuela en detrimento de otra.Respecto de la telesecundaria, dado que desde 2002 la cobertura es universal en los hechos,sería importante que se explicite esta decisión en los distintos documentos internos de opera-ción con el objeto de legitimar y transparentar la inclusión de escuelas de distinto tipo (comu-nitarias,privadas,etcétera).Un tercer elemento importante de analizar sobre la base de los datos expuestos es el espacioque existe hoy para realizar modificaciones al sistema de focalización sin alterar los criterios ysobre todo las prioridades establecidas por el gobierno federal.Los datos indicarían que el pesode las prioridades políticas, aquellas establecidas en 2001 por el gobierno federal, concentrancerca de 30% del universo de atención y más entre los apoyos efectivos.El aporte que se hacea partir del método de clasificación cuartílica constituye menos de un cuarto de los apoyosbrindados por el programa.En este sentido,sería importante considerar el efecto que pudierantener distintas alternativas de focalización en relación con las prioridades establecidas.En este sentido, es deseable que toda revisión de las estrategias de focalización del PAREIB es-tudie con detenimiento el perfil de las escuelas que,siendo focalizadas en los hechos,quedanfuera de los apoyos efectivos,es decir,que forman parte del universo de atención,pero no sonbeneficiarias del programa. Algunas hipótesis indicarían que éstas son las que se encuentranen peores condiciones: son aquellas que están ubicadas en las zonas más dispersas, tienenmenos alumnos, o son de organización completa, pero con muy altas necesidades y altos in-dicadores de fracaso escolar.A su vez,sería recomendable indagar con mayor profundidad lascaracterísticas de las escuelas que quedan hoy fuera del universo de atención.35Muchas de ellas se sintetizan en el documento“Reorientación de los programas compensatorios del Conafe”,Conafe,febrero de 2004.
  • 144. 151diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIPor último, es pertinente señalar que, para realizar modificaciones en la estrategia de focaliza-ción, sería importante contar con instrumentos que permitan dimensionar en cada estado elmargen de error que imprimen los problemas mencionados por los entrevistados.El análisis delas entrevistas realizadas permitió advertir un importante consenso sobre los problemas aquíidentificados,pero en ningún caso sopesar cuál de éstos significa mayores limitaciones para lasherramientas actuales de focalización utilizadas por la UPC del Conafe.EJE 10. INTEGRaLIdad Y FOCaLIZaZCIÓN dE LaS aCCIONESLa integralidad con restricción presupuestal no funciona, no opera totalmente, por ejemploen el caso de la infraestructura.Coordinador estatal del PAREIBYocreoquehaycomounagrantensiónentreloquedeberíaserlaintegralidadyloqueesconladinámicadecadaestado.Enel“deberíaser”,entremásapoyostengaunaescuela,sesuponeque el impacto tendría que ser mejor.Pero en el“es”,la realidad,pareciera que -por los criteriosque tiene cada subcomponente- algunos están trabajando con universos crecientes, otrosestán trabajando con universos continuos y,entonces,allí ya no hay una concordancia.Coordinadora estatal del PAREIBUno de los lineamientos del PAREIB, instrumentados con el fin de maximizar el impacto de lasacciones compensatorias, es desarrollar acciones integrales, es decir, concentrar en cada unade las escuelas apoyadas la mayor cantidad de componentes ejecutados. Esta estrategia deintervención tiene un efecto directo en la cobertura y la focalización implementada por cuantouna mayor concentración de los recursos en cada unidad escolar (escuela y su entorno) suponealcanzar a una menor cantidad de escuelas. Existe, así, una tensión intrínseca entre el modelode intervención,la focalización y la distribución de los recursos.Una mayor integralidad de lasacciones implica alcanzar menos cobertura,y la focalización opera seleccionando aquellos queserán beneficiarios.Si se apunta a distribuir bienes y servicios sin el objetivo de lograr integra-lidad,la cobertura puede ser mayor.Desde el punto de vista del modelo de intervención, el abordaje integral como respuesta a lacomplejidad de los fenómenos sobre los que operan los programas compensatorios es, sinduda,una lógica de intervención adecuada.No obstante,es claro que las características de loscomponentes implementados y la periodicidad o frecuencia con que cada uno de ellos se eje-cuta inciden en el impacto que la integralidad tiene en terreno. Muchas de las preguntas quesurgen en esta línea son objeto de las evaluaciones sobre el impacto de las acciones,y excedenlos objetivos de este estudio. No obstante, aquí abordaremos algunas cuestiones vinculadascon las estrategias de focalización implementadas.Según los datos presentados en el apartado anterior,el nivel de cobertura del PAREIB en el año2003 es relativamente alto en primaria y entre las telesecundarias (donde la cobertura media seacerca a la meta de alcanzar la tercera parte en el año considerado) y es menor en preescolar.En este apartado se intenta,en primera medida,dar cuenta del nivel de integralidad de las ac-ciones del PAREIB,y,en segundo lugar,analizar su pertinencia sobre la base del trabajo de cam-po realizado. Para analizar el nivel de integralidad que se da en los hechos es necesario tener
  • 145. 152ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPreescolarEstadosMunicipioprioritarioIndÍgena Rural CuartilesCHIAPAS 0.3 -0.8 0.5 -0.1GUERRERO 3.8 0.1 -3.6 -0.3OAXACA -1.5 2.6 -0.9 -0.3VERACRUZ 25.9 6.4 -27.6 -4.7HIDALGO 3.5 2.6 -4.6 -1.5SAN LUIS POTOSÍ 2.8 0.6 -4.0 0.4PUEBLA -17.5 -8.9 22.8 3.6CAMPECHE 0.0 -11.5 11.5 0.0TABASCO 0.0 -0.8 0.8 0.1MICHOACÁN 15.7 23.5 -0.5 -39.2YUCATÁN 1.3 -6.4 -0.1 5.2ZACATECAS 0.0 0.0 -2.9 2.3GUANAJUATO 26.0 2.2 -29.2 0.9NAYARIT -1.4 18.3 -16.0 -0.9SINALOA 0.0 15.1 -12.7 -2.4QUERÉTARO 0.0 0.0 0.0 0.0DURANGO 0.0 0.0 0.0 0.0TLAXCALA 0.0 0.0 0.0 0.0MORELOS 0.0 0.0 0.0 0.0QUINTANA ROO 0.0 0.0 0.0 0.0EDO. DE MÉXICO 0.5 -17.3 13.3 3.3COLIMA 0.0 0.0 -15.7 12.9TAMAULIPAS 0.0 0.0 -10.0 10.0SONORA 0.0 -19.3 9.0 8.6JALISCO -1.4 0.7 0.1 0.6CHIHUAHUA -19.2 -2.6 18.5 3.1BAJA CALIFORNIA SUR 0.0 0.0 -1.2 1.2AGUASCALIENTES 0.0 0.0 -3.3 3.3COAHUILA 0.0 0.0 -12.5 12.5BAJA CALIFORNIA 0.0 7.6 -0.6 -7.0NUEVO LEÓN 0.0 0.0 -1.2 1.2TOTAL 3.5 1.2 -3.4 -1.4Cuadro 11. Preescolar Y primaria. DIFERENCIaS pOR CRITERIO dE INCLUSIÓN EN La COMpOSICIÓNdEL UNIVERSO dE ESCUELaS BENEFICIaRIaS Y EL UNIVERSO dE aTENCIÓN FOCaLIZadO pOR ESTadO.PAREIB, CICLO ESCOLaR 2003-2004
  • 146. 153diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIPrimariaEstadosMunicipioprioritarioIndÍgena Rural CuartilesCHIAPAS -1.6 10.8 -10.1 0.8GUERRERO 0.0 0.0 0.0 -0.1OAXACA -7.4 -1.5 3.5 5.3VERACRUZ 1.9 0.2 2.4 -4.5HIDALGO -2.1 -1.1 0.7 2.5SAN LUIS POTOSÍ -0.8 -0.1 -1.4 2.1PUEBLA 1.1 0.3 -2.1 0.6CAMPECHE 0.0 -0.1 -1.0 1.2TABASCO 0.0 -0.1 -1.8 1.7MICHOACÁN -4.1 -2.8 -0.1 5.6YUCATÁN -1.7 -4.1 -8.3 13.7ZACATECAS 0.0 0.0 -7.3 6.7GUANAJUATO -0.3 0.0 -1.4 1.5NAYARIT -0.3 -0.4 -1.2 1.8SINALOA 0.0 -0.1 -2.3 2.1QUERÉTARO -0.7 0.2 -0.7 1.1DURANGO 0.0 0.0 -1.2 1.2TLAXCALA 0.0 -0.2 -4.2 4.4MORELOS 0.0 -0.6 -7.8 7.5QUINTANA ROO 0.0 -1.3 -3.3 4.0EDO. DE MÉXICO -1.0 -2.5 0.4 2.9COLIMA 0.0 0.0 -2.2 2.2TAMAULIPAS 0.0 0.0 -4.2 3.5SONORA 0.0 -0.4 -4.0 4.1JALISCO -0.1 -0.1 -4.6 4.8CHIHUAHUA -9.1 -0.9 6.0 3.6BAJA CALIFORNIA SUR 0.0 0.0 -4.1 3.5AGUASCALIENTES 0.0 0.0 -2.1 2.1COAHUILA 0.0 0.0 -6.1 6.1BAJA CALIFORNIA 0.0 -3.6 -11.4 10.8NUEVO LEÓN -0.1 0.0 -2.4 2.2TOTAL -2.0 -0.7 -2.0 4.4
  • 147. 154ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSpresente el número de acciones que se ejecutan en cada nivel educativo.Al respecto se debenexplicitar los alcances del mismo a la luz de la información disponible.La información conteni-da en la base de datos utilizada para la realización de este ejercicio sólo permite dar cuenta delas principales acciones implementadas en educación básica. En particular, sólo se dispuso deinformación vinculada directamente a las escuelas quedando fuera del análisis todas aquellasacciones desarrolladas en el plano municipal o estatal (los componentes de fortalecimientoinstitucional, asesoramiento pedagógico a docentes y supervisores puestas en marcha por elgobierno local).En este sentido, los datos disponibles indican que en preescolar se llevan a cabo en el año dereferencia dos tipos de acciones:36el componente de infraestructura y el de Apoyo a la GestiónEscolar (AGE). En primaria se ejecutan los siguientes subcomponentes: AGE, material didáctico,útiles escolares, capacitación a docentes, incentivos docentes (Redes), asesoría y capacitacióna los consejos técnicos escolares, apoyo a la supervisión escolar e infraestructura. Por último,en telesecundaria, al igual que en preescolar, el PAREIB implementa sólo dos componentes:materiales didácticos e infraestructura.Es importante señalar que el componente de incentivodocente en primaria no es considerado en el siguiente ejercicio dado que se otorga en conjun-to con las secretarías estatales de educación. El nivel de cobertura del PAREIB no refleja en estecaso la cobertura real de estas acciones. En primaria se consideran sólo cinco componentespara evaluar el nivel de integralidad existente en la intervención.Cabe aquí realizar dos señalamientos adicionales. Por un lado, en todos los casos, uno de loscomponentes implementados es infraestructura y el nivel de cobertura de este componente esmarginal frente al resto de ellos.Por otro lado,el nivel de integralidad observado al considerarun solo año es parcial,puesto que la base de datos utilizada sólo registra la información efectivapara el año lectivo de referencia.En el caso de acciones como infraestructura que se realizan enmuchos casos una vez por fase, la base de datos utilizada no registra en forma acumulada lasacciones desarrolladas en años anteriores o posteriores.Como consecuencia de estas limitacio-nes,el ejercicio se aplica sólo en la primaria.Una primera conclusión que surge de la lectura de los datos del cuadro 12 es que,en los hechos,en primaria se registra un alto nivel de integralidad de las acciones:ocho de cada diez escuelasapoyadas recibe cuatro componentes. Considerando el nivel de cobertura del componentede infraestructura por año, se deduce que 3% de las escuelas que recibe cinco componentesson aquellas que además del resto de los componentes recibe algún apoyo en infraestructuratambién en el año considerado.Cuadro 12. PORCENTaJE dE apOYOS /COMpONENTES RECIBIdOS pOR ESCUELa EN Cada NIVEL EdUCaTIVO.PAREIB, AÑO 2003NiVel educatiVo/ cantidadde apoYos recibidos1 2 3 4 5 TotalPreescolar 98.7 1.3 100Primaria 5.0 1.6 7.5 82.7 3.3 100Telesecundaria 96.8 3.2 100Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003,Subdirección de Información y Documentación.36A partir del año 2004 se agrega en este nivel el componente de materiales didácticos.
  • 148. 155diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIUna pregunta que surge inmediatamente después de dimensionar el nivel de integralidad delas acciones es:¿qué combinación de subcomponentes se da con mayor frecuencia? Los datos,como es de esperar con base en el diseño de las intervenciones,indican que la mayor integrali-dad de acciones se da entre capacitación a docentes,Apoyo a la Gestión Escolar,útiles escolaresy materiales didácticos.En algunos estados, esto se observa con mayor frecuencia que en otros. En el cuadro 12 B, seobserva una fuerte integralidad de las acciones en los estados con muy alto nivel de margina-ción: Veracruz (95%), Chiapas (90%), Oaxaca (88%) y Guerrero (87%). Igualmente, en muchosde los estados con baja o muy baja marginación –aunque con algunas excepciones– se regis-tran niveles inferiores de concentración de las acciones.Tal es el caso de Baja California (40%),Coahuila (66%),Baja California Sur (67%) y Colima (50 por ciento).Más allá del alto nivel de integralidad observado en la mayoría de los estados, muchos de losentrevistados directamente vinculados con la implementación de los distintos componentesen las entidades señalan que existe cierta tensión entre el alcance de alguna de las acciones yla integralidad.Producto sobre todo de los recursos disponibles,los tiempos de ejecución y tipode universo o prioridades de cada uno de los componentes,muchas veces se da una integrali-dad coyuntural durante un ciclo y luego en la misma escuela se pasa a un esquema de menorconcentración de acciones (sin considerar infraestructura e incentivo al docente).En particular,mencionan el caso del subcomponente de asesoría pedagógica a docentes y supervisores –nocontemplados en el ejercicio cuantitativo-. Éste es un ejemplo que ilustra el alcance de la in-tegralidad cuando se trata de combinar componentes con temporalidades diferentes. En estecaso,por la propia naturaleza y periodicidad de estas acciones,cada escuela recibe este apoyosólo durante un ciclo escolar.Los coordinadores de las UCE ponen en duda el impacto que estetipo de acciones parciales en el tiempo puedan tener sobre las escuelas apoyadas. Una de lascoordinadoras estatales entrevistadas lo plantea de esta manera:Yo creo que hay como una gran tensión entre lo que debería ser la integralidad y lo quees con la dinámica de cada estado. En el“debería ser”, entre más apoyos tenga una escuela,se supone que el impacto tendría que ser mejor. Pero en el “es”, la realidad, pareciera quepor los criterios que tiene cada subcomponente, algunos están trabajando con universoscrecientes, otros están trabajando con universos continuos y, entonces, allí ya no hay unaconcordancia.Pareciera que,al final,solamente los componentes de áreas liga,porque operativamente sonmás integrales. Digo, apoyo, capacitación a los padres y asesoría y a veces con incentivos,pero no se están dando los recursos materiales, porque es quien guía el universo marco.Pero entonces, la integralidad ya está en duda, porque si vemos la fórmula para ascenderpara cada escuela,es muy diferenciada.Habrá escuelas que cuentan con material didáctico,con apoyo de asociaciones. Algunas tendrán asesoría, algunas tendrán incentivo y algunastendrán infraestructura.Como que la integración se va diluyendo,se va perdiendo.Según el relato de varios de los coordinadores o responsables de algunos subcomponentes,elacceso y la movilidad de los capacitadores y supervisores en la operación hacen que algunasescuelas –aquéllas más dispersas o alejadas- no sean tomadas como prioridad, en favor deotras donde es más fácil gestionar la intervención.La tensión entre integralidad y operación del programa no tendría una relación directa con laestrategia de focalización implementada,sino con los criterios con los que se define el universode beneficiarios efectivos.Pero lo que se percibe es que diferentes factores operativos actúan
  • 149. 156ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSpara que las comunidades más dispersas tiendan a tener menor probabilidad de recibir losapoyos del programa.No obstante,cabe señalar que –como en otros casos planteados–,cuan-do se indaga sobre el peso que tiene este problema en los hechos, los mismos entrevistadosno pueden dimensionar a ciencia cierta su magnitud. Una primera aproximación cuantitativasobre los datos en primaria indicaría que las escuelas del universo de atención que no sonbeneficiarias son planteles con altas desventajas:ubicación dispersa o de tipo de organizaciónincompleta. En este punto es relevante dejar planteada la siguiente interrogante: ¿en quémedida cuestiones relativas a la gestión de los programas inciden en la definición última deluniverso de beneficiarios?Un elemento que es preciso retomar en este punto es el nivel de diversidad de las escuelascomprendidas en el universo de atención del programa –presentado en el Eje 2–. La coexis-tencia en el programa de escuelas con alta marginalidad y bajo rezago educativo con otrasque presentan un perfil de alto rezago educativo en contextos de baja marginación obligaríaa repensar la oferta de apoyos. ¿Es adecuado abordar con la misma carga de componentes aescuelas con perfiles diversos? La obligatoriedad de responder a una integralidad que com-promete a todas las acciones desplegadas por el programa podría operar imprimiendo ciertairracionalidad a la intervención desarrollada y a la asignación de recursos.¿Es legítimo proveerde materiales didácticos y útiles escolares a escuelas donde la cuestión socioeconómica no esdeterminante para el rendimiento de los niños,pero sí lo es la cuestión pedagógica? Del mismomodo,¿resulta adecuado apoyar con recursos limitados a planteles en condiciones estructura-les muy deterioradas?Aquí surge a su vez una cuestión de equidad y distribución de los recursos y su impacto. Unaasignación ineficiente de la inversión –que obtenga bajos resultados en términos de sus objeti-vos– atenta en última instancia contra el objetivo de alcanzar con los apoyos del programa unamayor equidad en el sistema educativo. Sin duda,el abordaje integral desplegado por el PAREIBen el marco de las acciones desarrolladas por el programa y sus objetivos merece un análisis enprofundidad que escapa a los objetivos de este estudio,pero que sería sumamente interesanterealizar para abonar a esta discusión. Asimismo, es importante plantear que acciones aisladasse diluyen en espacios signados por profundas carencias,por lo que sólo tiene sentido llevarlasa cabo en concordancia con otras que las refuercen.En este sentido,sería importante ampliar elespectro de análisis y abrir un debate en torno a la necesidad de repensar el concepto de inte-gralidad en relación con otros componentes de otros programas sociales que operan sobre lasmismas comunidades. Es posible sostener, por ejemplo, la inconveniencia de una intervenciónespecífica en forma aislada,como puede ser la entrega de útiles escolares en el marco de políti-cas productivas que no fomenten el desarrollo económico o la falta de políticas de empleo o degeneración de ingresos.El desafío a futuro debería ser intervenir en articulación con el conjunto de prestaciones es-pecíficas adecuadas a cada contexto social, con el fin de que en su complementariedad se re-fuercen y ambas produzcan el efecto buscado.El reconocimiento de la heterogeneidad en losescenarios debería llevar a considerar asociaciones alternativas de acciones, tanto dentro delconjunto de componentes de los programas compensatorios implementados por la UPC comoarticulados con otros programas sociales.De este modo, sin renunciar al concepto de integralidad, es importante considerar la posibi-lidad de implementar estrategias de focalización por componentes, con el fin de evaluar laconveniencia de su articulación en cada caso en particular.
  • 150. 157diez eJes para el análisis de las estrategias de focalización de los programas compensatorios del conafeIIcuadro 12.b. PRIMARIA. PORCENTaJE dE ESCUELaS SEGÚN La CaNTIdad dE apOYOS RECIBIdOSEN Cada ESTadO. PAREIB, AÑO 2003EstadoNÚmero de componentes NiVel demarginación delestado1 2 3 4 5 TotalCHIAPAS 4.1 0.6 3.2 91.0 1.0 100 Muy altoGUERRERO 2.9 1.0 8.9 86.7 0.5 100 Muy altoOAXACA 1.2 3.3 5.8 87.7 2.0 100 Muy altoVERACRUZ 2.8 0.0 1.0 95.2 1.0 100 Muy altoHIDALGO 2.9 2.3 6.9 83.0 4.8 100 Muy altoSAN LUIS POTOSÍ 3.6 0.8 3.1 88.6 3.9 100 AltoPUEBLA 7.1 0.2 8.0 83.3 1.5 100 AltoCAMPECHE 0.5 0.0 2.4 88.4 8.7 100 AltoTABASCO 1.6 0.5 5.5 90.3 2.0 100 AltoMICHOACÁN 5.5 1.0 8.0 82.3 3.2 100 AltoYUCATÁN 11.4 2.7 8.8 70.5 6.5 100 AltoZACATECAS 7.9 3.4 8.7 77.0 3.0 100 AltoGUANAJUATO 8.8 8.7 26.9 54.1 1.6 100 AltoNAYARIT 3.0 0.9 10.0 84.1 2.0 100 AltoSINALOA 7.0 0.0 5.4 83.9 3.7 100 MedioQUERÉTARO 1.2 0.0 6.0 91.5 1.4 100 MedioDURANGO 7.2 0.1 12.6 75.8 4.3 100 MedioTLAXCALA 4.1 1.4 3.7 74.2 16.6 100 MedioMORELOS 9.4 4.2 6.6 72.2 7.5 100 MedioQUINTANA ROO 6.3 0.3 7.4 76.5 9.5 100 MedioEDO. DE MÉXICO 9.9 0.2 5.5 83.2 1.3 100 BajoCOLIMA 6.5 0.0 2.9 53.2 37.4 100 BajoTAMAULIPAS 4.1 1.7 9.2 75.3 9.7 100 BajoSONORA 4.5 0.4 6.1 79.5 9.5 100 BajoJALISCO 5.0 0.3 10.5 81.8 2.3 100 BajoCHIHUAHUA 9.8 2.9 15.5 68.6 3.2 100 BajoBAJA CALIFORNIASUR10.5 0.0 3.3 62.5 23.7 100 BajoAGUASCALIENTES 3.2 3.7 6.9 78.3 7.8 100 BajoCOAHUILA 6.5 1.1 1.9 68.5 22.0 100 Muy bajoBAJA CALIFORNIA 21.6 10.5 17.8 40.0 10.1 100 Muy bajoNUEVO LEÓN 2.7 0.7 3.9 79.9 12.9 100 muy bajoTOTAL 5.0 1.6 7.5 82.7 3.3 100Nota:Se considera el total de escuelas atendidas.No se contabiliza el componente de incentivo a docentes.Fuente:elaboración propia sobre la base de datos de escuelas de México,Conafe/PAREIB,2003,Subdirección de Información y Documentación.
  • 151. 158ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS
  • 152. Consideraciones finales:elementos para una agenda de trabajo
  • 153. 160ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLa primera parte del informe arroja algunas enseñanzas que merecen ser destacadas en estepunto. Cuando se hace un recorrido por textos significativos del debate sobre focalizaciónde programas sociales y educativos en la región, se percibe una maduración en la reflexión alo largo de los tres lustros recientes. Con el tiempo, y a la luz de lo que fueron descubriendodiferentes estudios y evaluaciones,se va percibiendo una creciente complejidad en el debatey, asociado a ella, una permanente revisión de los objetivos y los modos de implementaciónde este tipo de programas.Las políticas universales,caracterizadas por una oferta homogéneapara el conjunto de la sociedad,pierden su capacidad integradora en el nuevo escenario socialque se va conformando en la región; pero, al mismo tiempo, algunos programas focalizadosmuestran escasa capacidad de lograr cambios de fondo en la situación de las familias o lascomunidades más desfavorecidas. Ello se observa particularmente en aquellos casos en quese han desarrollando intervenciones sectoriales de alcance superficial frente a problemas es-tructurales de carácter multidimensional.La revisión de experiencias llevadas a cabo en otros países de la región lleva a conclusionessimilares.Los programas maduran,se transforman,revisan sus objetivos,asumen gradualmen-te la creciente complejidad de sus desafíos. De todos modos, y pese a este crecimiento en elmodo de diseñar y gestionar este tipo de intervenciones,no siempre los logros están a la alturade las expectativas.Sin duda,se está ante escenarios en los cuales las políticas que deban im-plementarse requieren cada vez más de un gran profesionalismo, compromiso y sensibilidaden su diseño y su implementación.Esta dificultad de las políticas comienza a ser comprendida cuando se pone la mirada en ladinámica social de México. En este país, como en el resto de los países de la región, se estánviviendo cambios de fondo en el funcionamiento de la sociedad, vinculados con la crecienteconsolidación de un nuevo modelo de desarrollo donde el mercado gana espacio por sobreel Estado en su capacidad de organizar los procesos sociales, y donde lo global impone porsobre lo local sus reglas de funcionamiento.Cabe aseverar a esta altura que la mayoría de losprogramas sociales existentes en la región parten de diagnósticos elaborados desde premisasconceptuales y desarrollos metodológicos muy poco sensibles a los cambios y las tendenciasque nuestras sociedades van experimentando en la actualidad.Cada uno de los programas sociales que se llevan a cabo en la región,y entre ellos los progra-mas compensatorios desarrollados desde el Conafe,merecen una reflexión de fondo respectodel diagnóstico desde el cual se fundamentan sus acciones,de los objetivos que deben propo-nerse frente a un escenario sumamente dinámico,de la especificidad de sus intervenciones enun campo donde coexisten múltiples iniciativas orientadas a recomponer la situación social y,consecuentemente,de su articulación con el conjunto de la política social.En un plano más operativo, y centrado en la especificidad de los programas compensatoriosdel Conafe,el estudio muestra un programa mayúsculo,fuertemente consolidado e instaladoen la comunidad,con una gran cobertura entre el universo focalizado,y claramente orientadohacia quienes más lo necesitan.Por otra parte,un análisis de la historia del programa,y la ob-servación en detalle de los componentes y los criterios de focalización en sus sucesivas etapasmuestra al Conafe como una institución que capitaliza sus aprendizajes, y que convierte enacción los hallazgos de las evaluaciones que ha realizado.CONSIdERaCIONES FINaLES: ELEMENTOS paRa UNa aGENda dE TRaBaJO
  • 154. 161Los diez ejes planteados en la segunda parte del informe para abrir una discusión en torno asus estrategias de focalización permiten identificar acciones concretas que podrían mejorar losactuales procesos de focalización.Al mismo tiempo,de ellos es posible configurar una agendade trabajo orientada a una reformulación de los criterios de selección de beneficiarios para elprograma,y del modo en que se gestionan los mismos.Se enuncian a continuación algunas recomendaciones que surgen del análisis realizado: a)Tender hacia un mayor aprovechamiento de las fuentes de información existentes en elpaís,así como también de los recursos disponibles para su análisis. b) Capitalizar la infraestructura actual del Conafe, su presencia en todo el país, la red defuncionarios y supervisores y el contacto con cada establecimiento educativo como re-cursos que facilitarían significativamente la posibilidad de generar información primariasobre la oferta y la demanda educativa, con el fin de ampliar la base de conocimientospara la toma de decisiones y el seguimiento de las acciones. c) Incorporar criterios que permitan captar y reflejar en las intervenciones la heterogenei-dad de situaciones del universo beneficiario. d)Tender hacia una coherencia de fondo entre los criterios con los que se define el ingresode un establecimiento al universo de beneficiarios y los que determinan la graduación delos mismos. e) Establecer criterios de focalización que permitan una articulación en la definición de losuniversos de beneficiarios entre el Conafe y otras agencias que participen como recepto-ras de las escuelas en el proceso de graduación. f) Reconsiderar la posibilidad de desarrollar estrategias de focalización por componentesdel programa,con el fin de poder responder a la heterogeneidad de situaciones en el uni-verso beneficiario,y tender además hacia graduaciones parciales de los establecimientos. g) Tender hacia modos de definición de los universos beneficiarios que aprovechen almáximo las capacidades desarrolladas por los estados, como modo de lograr una mayorsensibilidad a las especificidades de los procesos sociales y educativos en el plano local. h) Incorporar criterios geográficos de focalización, orientados a fortalecer el entramadosocial e institucional locales y a potenciar la articulación con otros programas sociales debase local. i) Promover mecanismos de focalización que prevean en su concepción las condicionespara una mayor articulación con otros programas sociales y educativos. j) Proveer a los estados de criterios de focalización que les permitan una mayor articula-ción con otros programas en el ámbito local.Es importante destacar aquí que cada una de estas recomendaciones debe ser entendida eneste punto como hipótesis de trabajo,pues surgen a partir de los ejes planteados,y del análisisde diferentes tensiones o limitaciones encontradas durante la revisión de los modos actualesde focalización. La incorporación de estos cambios requiere, en algunos casos más que enotros,un estudio previo de viabilidad y de su impacto en el conjunto del programa.De todos modos, a partir de la revisión realizada de las estrategias de focalización de los pro-gramas compensatorios del Conafe, es posible sostener que avanzar en este tipo de cambiosLos diez ejes planteados en la segunda parte del informe para abrir una discusión en torno asus estrategias de focalización permiten identificar acciones concretas que podrían mejorar losactuales procesos de focalización.Al mismo tiempo,de ellos es posible configurar una agendade trabajo orientada a una reformulación de los criterios de selección de beneficiarios para elprograma,y del modo en que se gestionan los mismos.Se enuncian a continuación algunas recomendaciones que surgen del análisis realizado: a)Tender hacia un mayor aprovechamiento de las fuentes de información existentes en elpaís,así como también de los recursos disponibles para su análisis. b) Capitalizar la infraestructura actual del Conafe, su presencia en todo el país, la red defuncionarios y supervisores y el contacto con cada establecimiento educativo como re-cursos que facilitarían significativamente la posibilidad de generar información primariasobre la oferta y la demanda educativa, con el fin de ampliar la base de conocimientospara la toma de decisiones y el seguimiento de las acciones. c) Incorporar criterios que permitan captar y reflejar en las intervenciones la heterogenei-dad de situaciones del universo beneficiario. d)Tender hacia una coherencia de fondo entre los criterios con los que se define el ingresode un establecimiento al universo de beneficiarios y los que determinan la graduación delos mismos. e) Establecer criterios de focalización que permitan una articulación en la definición de losuniversos de beneficiarios entre el Conafe y otras agencias que participen como recepto-ras de las escuelas en el proceso de graduación. f) Reconsiderar la posibilidad de desarrollar estrategias de focalización por componentesdel programa,con el fin de poder responder a la heterogeneidad de situaciones en el uni-verso beneficiario,y tender además hacia graduaciones parciales de los establecimientos. g) Tender hacia modos de definición de los universos beneficiarios que aprovechen almáximo las capacidades desarrolladas por los estados, como modo de lograr una mayorsensibilidad a las especificidades de los procesos sociales y educativos en el plano local. h) Incorporar criterios geográficos de focalización, orientados a fortalecer el entramadosocial e institucional locales y a potenciar la articulación con otros programas sociales debase local. i) Promover mecanismos de focalización que prevean en su concepción las condicionespara una mayor articulación con otros programas sociales y educativos. j) Proveer a los estados de criterios de focalización que les permitan una mayor articula-ción con otros programas en el ámbito local.Es importante destacar aquí que cada una de estas recomendaciones debe ser entendida eneste punto como hipótesis de trabajo,pues surgen a partir de los ejes planteados,y del análisisde diferentes tensiones o limitaciones encontradas durante la revisión de los modos actualesde focalización. La incorporación de estos cambios requiere, en algunos casos más que enotros,un estudio previo de viabilidad y de su impacto en el conjunto del programa.De todos modos, a partir de la revisión realizada de las estrategias de focalización de los pro-gramas compensatorios del Conafe, es posible sostener que avanzar en este tipo de cambiosConsideraciones finales: elementos para una agenda de trabaJo
  • 155. 162ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSimplicaría redefinir significativamente los horizontes del programa. No sólo se resolveríanaquellos problemas operativos identificados, como los relacionados con problemas en la in-formación, desajustes entre lo que indican las bases de datos y lo que muestra la realidad, ocierta arbitrariedad en el modo en que se hace efectiva la selección de algunos beneficiarios.Una redefinición integral de las estrategias de focalización crea las posibilidades para que losprogramas compensatorios del Conafe tiendan hacia una creciente articulación con el conjun-to de los programas sociales y educativos del país,y con una mayor participación de los actoreslocales,lo cual representa dos atributos claves de los programas sociales de equidad.Es importante insistir en que estas recomendaciones tienden a crear condiciones de posibili-dad,desde la especificidad de la focalización,para una redefinición del perfil del programa.Peroante la perspectiva de encarar estos cambios de fondo en el programa,la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe queda enfrentada,al menos,los siguientes tres desafíos.El primero de ellos es lograr capacidad técnica y autonomía para la producción de un diagnós-tico en profundidad de la situación social y educativa de México.Cualquier intento de redefini-ción de las estrategias de focalización,de los componentes o de los modos de aproximación alas diversas realidades en que se inscriben las prácticas educativas requiere de un diagnósticoque trascienda la dimensión educativa, y que pueda captar el conjunto de transformacionesque se van dando en la sociedad mexicana.El segundo desafío es lograr mayor precisión en el enunciado de los objetivos que estos pro-gramas focalizados se proponen. Es fundamental que se logre claridad respecto de cuál esla especificidad de estos programas, cuál es el aporte que efectivamente pueden hacer parael logro de equidad en la educación, y qué articulación deben tener con las demás políticassociales y educativas de la nación. El problema del fracaso escolar trasciende por lejos a losfactores sobre los cuales pueden operar las acciones desarrolladas por la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe;en consecuencia,las acciones de este programa serán exitosas enla medida en que puedan articularse con las de otros programas sociales y educativos,articula-ción que requiere previamente de una profunda reflexión sobre la especificidad y el verdaderoalcance de este programa.El tercer desafío, claramente relacionado con el anterior, es mantener abierta una discusiónsobre la especificidad de una política compensatoria focalizada en el marco de una políti-ca universal como lo es la educación en México. Las acciones de la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe serán exitosas en la medida en que la relación institucional delConafe con la SEP sea sensible al grado de complementariedad que existe entre las acciones deambos organismos.
  • 156. Bibliografía
  • 157. 164ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSBIBLIOGRAFÍAY DOCUMENTACIÓN CONSULTADA1.BibliografíaAduan Engel,Wanda (2004).Políticas integrales de reducción de la pobreza:el desafío de la efectividad.Banco Interamericano deDesarrollo.Besley,Timothy and Ravi Kanbur (1990).“The principles of targeting”,en Policy,Research and External Affairs Working Paper Series,Núm.385,World Bank,Research Administrator’s Office,Washington DC.Boltvinik,Julio y Araceli Damián (eds.),(2004).La pobreza en México y en el mundo.Siglo XXI,México.Boltvinik,Julio y Enrique Hernández Laos (1999).Pobreza y distribución del ingreso en México.Siglo XXI,México.Canario Rui (2003).“Politiques de discrimination positive:perspective historique”,en La discrimination positive en France et dansle monde.CNDP,Paris.CEPAL (1999).Panorama social de América Latina 1998.CEPAL,Santiago de Chile.Cohen,Néstor (1998).“Educación,eficiencia y equidad:una difícil convivencia”.División de Desarrollo 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  • 158. 165bibliografÍaServitje,Lorenzo (2003).“Igualdad o desigualdad”Cuadernos de Desarrollo Humano Núm.11.Sedesol,México.Sojo,Ana (1991).Lo regional,lo comunal y la descentralización en América Latina:problemas actuales de la política socialselectiva.CEPAL,BIRF,Economic Development Institute.Seminario sobre Descentralización Fiscal y Bancos de Proyectos.Compendio de Documentos,ILPES,Santiago,pp.227-250.Van de Walle,Dominique (1998).Targeting Revisited.En:World Bank Research Observer.Vol.13,Nº 2.Internet:http://worldbank.org/research/journalsVan de Walle,Dominique (1995).Public Spending And The Poor:What We Know,What We Need to Know.En:Policy ResearchDepartment.World Bank,Washington DC Internet:http//econ.worldbank.org/docs/383/pdfVargas,Juan Fernando (2003).“Políticas públicas focalizadas o universales.¿Dilema?”,en www.webpondo.org/files_enemar03/focaliuniversal.pdfVázquez Mota,Josefina (2002).“Brechas de desigualdad:principal desafío de la política social de México”.Cuadernos de DesarrolloHumano Núm.1.Sedesol.México.WORLD BANK (1995).“Priorities and Strategies for Education”.Washington DC.WORLD BANK (2001).“World Development Resport 2000/2001”.Washington D.C.WORLD BANK (2004).“Mexico.Poverty in Mexico:An Assessment of Conditions,Trends and Government Strategy”.Washington D.C.2.Documentación• Documentos Conafe y Evaluaciones1.Conafe,(1999).“Evaluación de los indicadores educativos en zonas de marginación extrema”.Conafe-ProgramasCompensatorios,enero.2.Diario Oficial de la Federación (1999).“Criterios de focalización”.Viernes 30 de abril.3.Conafe (2000).Consejo Nacional de Fomento Educativo:Memoria de la gestión 1995-2000.Conafe,México.4.Conafe–SEP (2000), “Estudio de caso en el estado de Guerrero sobre la retención del docente en el centro escolar”.Febrero.5.SEP-Conafe (2000).“Equidad y calidad en educación básica:la experiencia del Conafe y la telesecundaria en México”.SEP-Conafe,México.6.SEP (2001).“Programa Nacional de Educación 2001-2006,Acciones hoy para el México del futuro”.SEP,México.7.Conafe (2002).“Conafe:La situación de sus políticas y programas”.Conafe,México.8.Conafe (2002).Programa institucional de mediano plazo.Conafe 2002-2006.¿Hacia dónde vamos? Conafe,México.9.Banco Mundial/DGE–SEP (2003)“Análisis de los programas compensatorios de Conafe en México:Una primera aproximación”.BM/DGE–SEP,Cuernavaca.10.Benemérita Universidad de Puebla (2003).“Informe final de la evaluación de término del Programa Integral para Abatir elRezago Educativo (PIARE)”,Evaluación realizada en 2002 y 2003,BUAP,Puebla.11.Conafe (2003).“Análisis y prospectiva de la estrategias de operación del Programa de Educación Inicial no Escolarizada.Reporte final de resultados”.Conafe,México.12.Conafe-UPC (2003).“Hacia la redefinición de los programas compensatorios del Conafe (Evaluaciones,consultas y consensos:notas para discusión)”.Conafe,México.13.Educación para el Desarrollo Humano (2003).“Evaluación del modelo pedagógico del Programa de Educación Inicial noEscolarizada.Reporte final de resultados”.México.14.Conafe-Unidad de Programas Compensatorios (2003).Contratación de asistencia técnica para desarrollar el proyecto de“Evaluación de las prácticas de supervisión escolar.Efectos de una acción compensatoria”.Programa para Abatir el Rezago enEducación Inicial y Básica,PAREIB.Conafe,México.15.Universidad Veracruzana (2003).“Evaluación de los programas del Conafe:educación comunitaria y programascompensatorios.Informe final”.UV,Xalapa.16.Conafe (2004).“Propuesta para el estudio de Percepciones de los beneficiarios sobre los apoyos compensatorios en el sistemaeducativo mexicano”.Conafe,México.17.Conafe (2004).“Reorientación de los programas compensatorios del Conafe.Bases para una nueva generación de acciones”.Conafe,México.18.SEP-Conafe (2004).¿Hacia dónde vamos? Avances y retos.SEP-Conafe,México.• Manuales operativos de los programas compensatorios1.Conafe (2003).“Manual de procedimientos de las Unidades Coordinadoras Estatales del Programa para Abatir el Rezago enEducación Inicial y Básica (PAREIB-II)”.Conafe,México,junio.2.Conafe (2003).“Manual de procedimientos de las Unidades Coordinadoras Estatales del Programa para Abatir el Rezago enEducación Inicial y Básica (PAREIB),educación inicial”.Conafe,México,agosto3.Diario Oficial de la Federación,(2004).“Reglas de Operación e Indicadores de Gestión y Evaluación del Programa para Abatir elRezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB),que opera el Conafe”,26 de noviembre.4.Conafe-Unidad de Programas Compensatorios (2004).“Manual de operación del Programa para Abatir el Rezago en EducaciónInicial y Básica,PAREIB Fase III (2004-2005/2006-2007)”.Conafe,México,junio.
  • 159. 166ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS• Sitios web consultados1.www.conafe.edu.mx2.www.conapo.gob.mx3.www.inegi.gob.mx4.www.sep.gob.mx5.www.sedesol.gob.mx
  • 160. Anexo
  • 161. 168ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSANEXO 1: TaBULadOS CORRESpONdIENTES aL CapíTULO 3 dE La pRIMERa paRTECuadro 1 incidencia de pobreza segÚn dominio geográficoAÑos Urbano Semiurbano Rural Total1992 13.0% 17.8% 45.4% 22.5%1994 10.7% 21.5% 46.6% 22.1%1996 26.8% 34.7% 60.7% 37.1%1998 20.9% 31.9% 63.2% 33.9%2000 12.3% 22.8% 53.4% 24.2%Nota:Línea de pobreza oficial correspondiente a la canasta alimentaria.Estrato rural:comprende a localidades con menos de 2500 habitantes;Semiurbano:entre2 500 y 15 000 habitantes.Fuente:Elaboracón propia sobre datos de la enigh.Cuadro 2 Variación en la incidencia de pobreza segÚn el dominio geográficoAÑos Urbano Semiurbano Rural Total1994/1992 0.77 1.13 0.96 0.921996/1994 2.82 1.82 1.46 1.891996/1992 2.16 2.05 1.4 1.731998/1996 0.77 0.91 1.03 0.92000/1998 0.59 0.72 0.85 0.722000/1996 0.46 0.65 0.88 0.652000/1992 0.98 1.34 1.23 1.13Nota:Línea de pobreza oficial correspondiente a la canasta alimentaria.Estrato rural:comprende a localidades con menos de 2500 habitantes;Semiurbano:entre 2 500 y 15 000 habitantes.Fuente:Elaboracón propia sobre datos de la enigh. CONSIdERaCIONES FINaLES: ELEMENTOS paRa UNa aGENda dE TRaBaJO
  • 162. 169AneXosCuadro 3 tasa neta de escolarización segÚn dominio geográficoY condición de pobreza (%)DominioCondición depobreza1992 1994 1996 1998 2000Var2000/1992Urbano No pobre 65.9 66.4 68.5 65.9 68.4 1.04Pobre 68.6 64.5 64.9 64.6 69.9 1.02Total 66.2 66.2 67.4 65.6 68.6 1.04Semiurbano No pobre 61.5 55.2 65.6 64.8 63.6 1.03Pobre 60.4 58.8 62.4 66.7 67.3 1.11Total 61.3 55.8 64.4 65.4 64.5 1.05Rural No pobre 50.8 54.3 53.8 53.8 58.9 1.16Pobre 56.5 61.1 59.5 60.3 67.4 1.19Total 53.3 57.2 57.4 58.1 63.7 1.2Total No pobre 62 62.1 65.3 63.8 66.1 1.07Pobre 61.1 61.7 62.1 62.7 68.2 1.12Total 61.8 62.1 64.1 63.4 66.7 1.08Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh. Cuadro 4 tasa neta de escolarización primaria segÚn dominio geográficoY condición de pobreza (%)DominioCondición depobreza1992 1994 1996 1998 2000Var2000/1992Urbano No pobre 94.2 95.8 96.3 95.3 96.7 1.03Pobre 91.4 93.9 93.6 92.1 91.6 1.00Total 93.7 95.5 95.3 94.5 95.6 1.02Semiurbano No pobre 93.9 93.2 96.3 94.8 97.2 1.04Pobre 88.7 83.2 94.8 91.0 89.6 1.01Total 92.7 90.6 95.7 93.2 94.8 1.02Rural No pobre 90.2 94.6 95.1 91.0 94.1 1.04Pobre 85.1 90.8 93.4 87.6 93.8 1.10Total 87.6 92.7 93.9 89.1 93.9 1.07Total No pobre 93.3 95.1 96.1 95.0 96.3 1.03Pobre 87.7 90.6 93.7 89.8 92.6 1.06Total 91.6 93.9 94.9 92.8 94.9 1.04Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 163. 170ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCuadro 5 TASA NETA DE ESCOLARIZACIÓN MEDIA SEGÚN DOMINIO GEOGRÁFICOY CONDICIÓN DE POBREZA (%)DominioCondición depobreza1992 1994 1996 1998 2000Var2000/1992Urbano No pobre 71.7 72 80.6 75.7 77.4 1.08Pobre 51.4 45.3 55.8 52.5 62.6 1.22Total 68.6 68.9 72.6 70 75 1.09Semiurbano No pobre 57.3 53.5 68.8 67.6 72.8 1.27Pobre 32.2 34.5 41.8 47.5 39.4 1.22Total 52.9 50.1 58.9 60.6 63.3 1.2Rural No pobre 37.2 38.3 50 55.1 59.4 1.6Pobre 17.9 23.2 28.2 33 41.5 2.33Total 29 31.7 36.2 40 49.3 1.7Total No pobre 61.5 61.6 72.8 71.1 73.4 1.19Pobre 31.3 30.9 41.5 41.4 47.6 1.52Total 54.3 54.7 59.5 59.3 65.6 1.21Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh. Cuadro 6 TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN PRIMARIA SEGÚN DOMINIO GEOGRÁFICOY CONDICIÓN DE POBREZA (%)DominioCondición depobreza1992 1994 1996 1998 2000Var2000/1992Urbano No pobre 116,3 118,7 116,9 115,5 118,7 1,02Pobre 111,9 118,8 118 113,2 108,4 0,97Total 115,4 118,7 117,3 114,9 116,6 1,01Semiurbano No pobre 119,5 123,2 119,5 116,2 117,4 0,98Pobre 105.7 99.8 119.5 112 118.9 1.12Total 116.3 117.2 119.5 114.4 117.9 1.01Rural No pobre 120.5 123.6 125.3 118.9 114.7 0.95Pobre 113.9 121.7 124.3 123.1 121.7 1.07Total 117.1 122.6 124.6 122 119.1 1.02Total No pobre 117.7 120.5 118.9 116.2 117.8 1.00Pobre 112.3 117.9 121.2 118 117.2 1.04Total 116.1 119.8 120 117 117.6 1.01Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 164. 171AneXosCuadro 7 TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIÓN MEDIA SEGÚN DOMINIO GEOGRÁFICOY CONDICIÓN DE POBREZA (%)DominioCondición depobreza1992 1994 1996 1998 2000Var2000/1992Urbano No pobre 106.8 105.7 120.4 105.5 104.6 1.0Pobre 63.1 54.2 72.6 66.8 75.3 1.2Total 100.2 99.7 104.9 96.1 99.8 1.0Semiurbano No pobre 77.1 72.2 92.5 89.9 90.1 1.2Pobre 45.0 50.8 51.1 59.5 54.2 1.2Total 71.5 68.3 77.2 79.3 79.8 1.1Rural No pobre 49.0 50.0 64.1 73.1 74.6 1.5Pobre 21.9 27.6 34.3 38.2 48.5 2.2Total 37.5 40.2 45.2 49.3 59.8 1.6Total No pobre 88.8 88.0 105.0 97.8 97.0 1.1Pobre 39.0 38.1 52.5 50.5 57.3 1.5Total 77.0 76.8 82.8 79.1 85.0 1.1Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh. Cuadro 8 PORCENTAJE DE ATRASO ESCOLAR EN el NIVEL PRIMARIO Y en el MEDIODominio Condición de pobreza 1996 1998 2000Urbano No pobre 15.7 12.8 10.1Pobre 17.8 15.1 15Total 16.4 13.4 10.9Semiurbano No pobre 15 12 10.1Pobre 17.1 17.6 25.6Total 15.8 14 14.4Rural No pobre 18.1 16 12.2Pobre 24.5 22.1 22.1Total 22.3 20.1 18.1Total No pobre 16 13.2 10.5Pobre 20.7 18.9 20.3Total 17.9 15.4 13.4Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 165. 172ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCuadro 9 tasa de eXtraedad en niVel primario (%)DominioCondición depobreza1996 1998 2000Urbano No pobre 4.2 5.8 3.6Pobre 13.6 12 11.8Total 7.7 7.6 5.2Semiurbano No pobre 9.1 7.5 6.6Pobre 14.2 14.1 21.5Total 11.3 10.2 11.4Rural No pobre 14.7 13.2 7.9Pobre 23.5 21.5 19.5Total 20.8 19.2 15.4Total No pobre 7.1 7.3 4.8Pobre 18.4 17.3 17.5Total 12.6 11.8 9.3Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh. Cuadro 10 tasa de eXtraedad en el niVel medio (%)DominioCondición depobreza1996 1998 2000Urbano No pobre 28.3 21.9 18.6Pobre 27 23.1 22.2Total 28 22.1 19.1Semiurbano No pobre 23.4 19.1 15.9Pobre 27.1 28.6 39.1Total 24.3 21.6 20.4Rural No pobre 25.5 20.9 19.7Pobre 30 24.9 31.8Total 27.6 23 25.3Total No pobre 27.3 21.4 18.4Pobre 27.9 24.7 28.8Total 27.5 22.2 20.6Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 166. 173AneXosCuadro 11 indicadores de desigualdad del ingreso per cápita monetario (1992-2000)AÑos 1992 1994 1996 1998 2000Total de la poblaciónGini 0.615 0.569 0.555 0.571 0.561Theil 0.905 0.691 0.681 0.733 0.669Dominio urbanoGini 0.584 0.535 0.527 0.531 0.510Theil 0.795 0.608 0.628 0.656 0.534Dominio semiurbanoGini 0.547 0.459 0.471 0.476 0.591Theil 0.928 0.401 0.439 0.434 0.936Dominio ruralGini 0.559 0.481 0.502 0.539 0.501Theil 0.771 0.461 0.501 0.610 0.529Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 167. 174ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSAÑosDeciles1992Deciles Urbana Semiurbana Rural Total Urbana Semiurbana1 12.7% 11.9% 75.4% 100% 8.2% 14.7%2 30.2% 16.3% 53.5% 100% 24.9% 24.1%3 43.3% 20.0% 36.7% 100% 37.2% 23.9%4 56.2% 18.4% 25.4% 100% 52.6% 16.8%5 60.8% 18.3% 20.9% 100% 61.3% 15.8%6 63.7% 15.7% 20.6% 100% 71.0% 12.5%7 75.5% 11.5% 13.0% 100% 73.7% 15.1%8 73.5% 14.2% 12.3% 100% 77.5% 12.1%9 83.3% 6.4% 10.2% 100% 80.5% 11.3%10 91.1% 3.4% 5.5% 100% 92.2% 4.4%Total 59.0% 13.6% 27.4% 100% 57.9% 15.1%AÑosDeciles1998Urbana Semiurbana Rural Total1 8.5% 13.3% 78.2% 100%2 23.3% 17.7% 59.0% 100%3 43.5% 17.4% 39.1% 100%4 59.7% 15.1% 25.3% 100%5 62.7% 19.3% 18.1% 100%6 70.6% 13.8% 15.6% 100%7 72.7% 13.3% 14.0% 100%8 78.2% 12.2% 9.6% 100%9 84.2% 9.9% 5.9% 100%10 88.2% 5.5% 6.3% 100%Total 59.1% 13.7% 27.1% 100%Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.Cuadro 12. COMpOSICIÓN dE La pOBLaCIÓN pOR GRUpOS dECíLICOS dEL INGRESO pER CÁpITa MONETaRIOSEGÚN dOMINIO GEOGRÁFICO (1992-2000)
  • 168. 175AneXos1994 1996Rural Total Urbana Semiurbana Rural Total77.1% 100% 13.3% 12.9% 73.8% 100%51.0% 100% 32.4% 18.0% 49.6% 100%39.0% 100% 44.7% 16.6% 38.7% 100%30.6% 100% 54.3% 15.4% 30.3% 100%23.0% 100% 60.5% 15.4% 24.1% 100%16.5% 100% 65.2% 16.5% 18.3% 100%11.1% 100% 72.4% 14.8% 12.8% 100%10.5% 100% 80.1% 9.8% 10.1% 100%8.2% 100% 82.2% 8.9% 9.0% 100%3.4% 100% 86.2% 6.8% 6.9% 100%27.0% 100% 59.1% 13.5% 27.4% 100%2000Urbana Semiurbana Rural Total9.0% 14.7% 76.4% 100%26.2% 15.7% 58.1% 100%46.2% 19.4% 34.4% 100%58.3% 17.1% 24.7% 100%65.4% 17.5% 17.1% 100%73.0% 12.0% 15.0% 100%78.6% 10.6% 10.9% 100%81.2% 10.2% 8.7% 100%84.4% 10.2% 5.3% 100%85.9% 10.0% 4.2% 100%60.8% 13.7% 25.4% 100%
  • 169. 176ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSAÑos 1992 1994MODELO 1B SIG. B SIG.Varón 0.048 0.536 0.110 0.219Urbano 2 -0.206 0.212 0.141 0.426Urbano 3 0.014 0.940 0.168 0.406Semiurbano -0.197 0.263 -0.371 0.027Rural -0.651 0.000 -0.115 0.365Pobre -0.487 0.000 -0.599 0.000Constante 2.858 0.000 3.038 0.000MODELO 2B SIG. B SIG.Pobre -0.351 0.162 -0.516 0.051Urbano 2 -0.039 0.847 0.014 0.944Urbano 3 -0.046 0.835 0.242 0.342Semiurbano -0.027 0.904 -0.117 0.594Rural -0.650 0.000 -0.121 0.422Pobre por urbano 2 -0.556 0.136 0.503 0.261Pobre por urbano 3 0.069 0.861 -0.223 0.612Pobre por semiurbano -0.474 0.221 -0.604 0.105Pobre por rural -0.089 0.742 -0.047 0.872Constante 2.856 0.000 3.077 0.000Cuadro 13. ANÁLISIS MULTIVaRIadO dE La pROBaBILIdad dE aSISTENCIa aL NIVEL pRIMaRIOdE EdUCaCIÓN paRa La pOBLaCIÓN EN Edad ESCOLaR (1992 a 2000)Nota:Urbano 2:localidades con más de 100 000 habitantes;urbano 3:localidades de 15 000 a 100 000 habitantes.En 2000 no se encuentradisponible esta información.Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 170. 177AneXos1996 1998 2000B SIG. B SIG. B SIG.-0.039 0.670 0.182 0.075 -0.079 0.506-0.166 0.330 -0.248 0.188 0.045 0.831-0.129 0.424 -0.472 0.092-0.070 0.665 -0.071 0.706 -0.127 0.527-0.045 0.725 -0.103 0.419 -0.106 0.480-0.442 0.000 -0.436 0.000 -0.599 0.0003.227 0.000 3.043 0.000 3.338 0.000B SIG. B SIG. B SIG.-0.483 0.019 -0.611 0.002 -0.974 0.0000.041 0.870 -0.075 0.800 0.040 0.8890.035 0.892 -0.800 0.052-0.353 0.111 -0.058 0.829 -0.143 0.581-0.126 0.526 -0.332 0.067 -0.452 0.022-0.403 0.239 -0.221 0.572 0.119 0.779-0.248 0.455 0.590 0.2920.559 0.086 0.032 0.933 0.095 0.8180.123 0.637 0.400 0.113 0.724 0.0143.227 0.000 3.198 0.000 3.421 0.000
  • 171. 178ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCuadro 14. ANÁLISIS MULTIVaRIadO dE La pROBaBILIdad dE aSISTENCIa aL NIVEL MEdIO dE EdUCaCIÓN(SECUNdaRIa Y pREpaRaTORIa) paRa La pOBLaCIÓN EN Edad ESCOLaR (1992-2000)AÑos 1992 1994MODELO 1B SIG. B SIG.Varón 0.014 0.792 0.032 0.513Urbano 2 -0.045 0.657 -0.093 0.273Urbano 3 -0.168 0.097 -0.030 0.763Semiurbano -0.479 0.000 -0.615 0.000Rural -1.408 0.000 -1.144 0.000Pobre -0.845 0.000 -0.872 0.000Constante 0.936 0.000 0.875 0.000MODELO 2B SIG. B SIG.Pobre -0.821 0.000 -1.367 0.000Urbano 2 -0.022 0.844 -0.135 0.149Urbano 3 -0.093 0.437 -0.004 0.974Semiurbano -0.493 0.000 -0.641 0.000Rural -1.420 0.000 -1.279 0.000Pobre por urbano 2 -0.113 0.667 0.390 0.099Pobre por urbano 3 -0.240 0.326 0.189 0.445Pobre por semiurbano 0.045 0.862 0.355 0.135Pobre por rural 0.023 0.900 0.710 0.000Constante 0.940 0.000 0.952 0.000Nota:Urbano2:localidades con más de 100 000 habitantes;urbano3:localidades de 15 000 a 100 000 habitantes.En 2000 no estádisponible esta información.Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 172. 179AneXos1996 1998 2000B SIG. B SIG. B SIG.0.086 0.079 0.103 0.071 -0.102 0.102-0.017 0.852 -0.161 0.150 -0.125 0.245-0.107 0.230 -0.197 0.296-0.611 0.000 -0.353 0.000 -0.448 0.000-1.152 0.000 -0.854 0.000 -0.847 0.000-1.020 0.000 -0.890 0.000 -0.785 0.0001.302 0.000 1.123 0.000 1.350 0.000B SIG. B SIG. B SIG.-1.034 0.000 -0.950 0.000 -0.915 0.0000.165 0.204 0.039 0.799 -0.129 0.317-0.021 0.873 -0.239 0.354-0.613 0.000 -0.289 0.022 -0.350 0.004-1.250 0.000 -0.970 0.000 -0.968 0.000-0.383 0.044 -0.413 0.077 0.056 0.812-0.152 0.400 0.100 0.7910.003 0.988 -0.151 0.469 -0.364 0.1300.173 0.194 0.228 0.102 0.312 0.0641.351 0.000 1.191 0.000 1.330 0.000
  • 173. 180ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSAÑos 1996 1998MODELO 1B SIG. BVaron 0.143 0.000 0.201Urbano 2 0.072 0.310 -0.102Urbano 3 -0.042 0.556 0.085Semiurbano 0.016 0.822 -0.103Rural 0.320 0.000 0.166Pobre 0.324 0.000 0.391Constante -1.630 0.000 -1.923MODELO 2B SIG. BPobre 0.140 0.113 0.221Urbano 2 -0.017 0.847 -0.036Urbano 3 -0.053 0.571 0.064Semiurbano -0.012 0.891 -0.276Rural 0.159 0.033 0.048Pobre por urbano 2 0.259 0.084 -0.096Pobre por urbano 3 0.075 0.602 0.109Pobre por semiurbano 0.109 0.450 0.472Pobre por rural 0.334 0.003 0.278Constante -1.494 0.000 -1.772Cuadro 15. ANÁLISIS MULTIVaRIadO dE La pROBaBILIdad dE aTRaSO ESCOLaR paRa La pOBLaCIÓNqUE aSISTE aL NIVEL pRIMaRIO O MEdIO dE EdUCaCIÓN (1996-2000)Nota:Urbano2:localidades con más de 100 000 habitantes;urbano3:localidades de 15 000 a 100 000 habitantes.En 2000 no está disponible estainformación.Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 174. 181AneXos2000SIG. B SIG.0.000 0.308 0.0000.294 -0.109 0.2520.5850.253 0.130 0.1520.005 0.207 0.0020.000 0.594 0.0000.000 -2.179 0.000SIG. B SIG.0.020 0.517 0.0000.768 -0.108 0.3410.7750.020 0.096 0.3650.555 0.181 0.0340.634 0.023 0.9120.7270.012 0.148 0.4740.025 0.104 0.4790.000 -2.003 0.000
  • 175. 182ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCuadro 16. ANÁLISIS MULTIVaRIadO dE La pROBaBILIdad dE aTRaSO ESCOLaREN EL NIVEL pRIMaRIO (1996-2000)AÑos 1996 1998 2000MODELO 1B SIG. B SIG. B SIG.Varón 0.204 0.000 0.270 0.000 0.357 0.000Urbano 2 0.307 0.016 0.017 0.913 0.005 0.974Urbano 3 0.331 0.005 0.276 0.227Semiurbano 0.528 0.000 0.230 0.085 0.494 0.000Rural 0.957 0.000 0.640 0.000 0.513 0.000Pobre 0.848 0.000 0.769 0.000 1.056 0.000Constante -2.745 0.000 -2.780 0.000 -3.073 0.000MODELO 2B SIG. B SIG. B SIG.Pobre 1.179 0.000 0.888 0.000 1.391 0.000Urbano 2 0.222 0.279 -0.090 0.717 0.004 0.985Urbano 3 0.428 0.033 0.721 0.032Semiurbano 0.860 0.000 0.204 0.301 0.659 0.000Rural 1.260 0.000 0.753 0.000 0.775 0.000Pobre por urbano 2 0.152 0.564 0.114 0.721 -0.087 0.784Pobre por urbano 3 -0.194 0.436 -0.790 0.082Pobre por semiurbano -0.567 0.014 0.016 0.954 -0.436 0.130Pobre por rural -0.483 0.009 -0.211 0.231 -0.515 0.016Constante -2.826 0.000 -2.679 0.000 -3.013 0.000Nota:Urbano 2:localidades con más de 100 000 habitantes;urbano 3:localidades de 15 000 a 100 000 habitantes.En 2000 noestá disponible esta información.Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 176. 183AneXosCuadro 17. ANÁLISIS MULTIVaRIadO dE La pROBaBILIdad dE aTRaSO ESCOLaREN EL NIVEL MEdIO SECUNdaRIa Y pREpaRaTORIaS (1996-2000)AÑos 1996 1998 2000MODELO 1B SIG. B SIG. B SIG.Varón 0.093 0.106 0.167 0.022 0.299 0.000Urbano 2 -0.002 0.983 -0.117 0.369 -0.150 0.218Urbano 3 -0.165 0.074 0.039 0.858Semiurbano -0.166 0.086 -0.273 0.032 -0.039 0.750Rural -0.013 0.864 -0.186 0.039 0.117 0.214Pobre 0.046 0.462 0.214 0.011 0.412 0.000Constante -0.993 0.000 -1.290 0.000 -1.561 0.000MODELO 2B SIG. B SIG. B SIG.Pobre -0.047 0.696 0.035 0.805 0.138 0.455Urbano 2 -0.030 0.770 -0.027 0.854 -0.136 0.314Urbano 3 -0.122 0.270 -0.281 0.352Semiurbano -0.199 0.079 -0.473 0.002 -0.092 0.498Rural -0.114 0.249 -0.253 0.027 0.016 0.881Pobre por urbano 2 0.112 0.590 -0.304 0.336 0.048 0.879Pobre por urbano 3 -0.102 0.615 0.826 0.068Pobre por semiurbano 0.129 0.552 0.756 0.008 0.438 0.186Pobre por rural 0.255 0.125 0.254 0.193 0.433 0.056Constante -0.923 0.000 -1.174 0.000 -1.374 0.000Nota:Urbano 2:localidades con más de 100 000 habitantes;urbano 3:localidades de 15 000 a 100 000 habitantes.En 2000 no estádisponible esta información.Fuente:Elaboración propia sobre datos de la enigh.
  • 177. 184ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSSEPARADOR
  • 178. Anexo 2.Ficha técnica del estudio
  • 179. 186ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSANEXO 2. FICha TÉCNICa dEL ESTUdIOEl presente trabajo se realizó mediante la implementación de una estrategia metodológica fun-damentalmente cualitativa, con el agregado del análisis de las bases de datos de focalizacióndel PAREIB provistas por la Subdirección de Información y Documentación correspondiente alaño 2003.El levantamiento de la información se basó en la implementación de distintas estrategias:• Análisis documental de materiales internos del programa• Procesamiento y análisis de bases de datos de focalización• Encuesta autoadministrada a coordinadores del Conafe en 15 estados• Entrevistas con funcionarios y técnicos de Conafe Central en el Distrito Federal• Talleres de trabajo con funcionarios de Conafe de 15 estados• Entrevistas con funcionarios y técnicos de tres estados:Chiapas,Oaxaca y Veracruz• Visitas a establecimientos beneficiarios en Chiapas y Oaxaca• Entrevistas con expertos externos al Conafe• Entrevistas con funcionarios de otros programas sociales focalizados de alcance nacionalMéxicoLos talleres,las visitas de campo y las entrevistas con los distintos informantes claves se realiza-ron entre el 1º y 23 de febrero del año 2005.A continuación se presenta el listado completo de los diferentes funcionarios y expertos entre-vistados durante el trabajo de campo.
  • 180. 187AneXosfunción / cargo nombre del entreVistadoConafe Central Director ejecutivo Alberto NavarreteSubdirector de Planeacióny Proyectos EspecialesJosé Carlos FloresDirector de Operación Mauricio OndarretaJefe del departamentode Material DidácticoRaúl GonzálezJefe del departamento de Incentivos yApoyos a la SupervisiónArón TorresJefe del departamentode Equipamiento Jorge DíazSubdirector de Informacióny DocumentaciónFelipe CuéllarSubdirector de Planeacióny ProgramaciónFrancisco OrtegaJefe del departamento de Operación Jesús ValleCoordinadora y subdirectora Regional deEducación InicialErnestina MotaOrganismo / Institución Función / Cargo Nombre del entrevistadoConafe / Chiapas Coordinador General Victor Manuel Sánchez BautistaCoord. de Capacitación Oscar Centeno SanchezCoord. de Fortalecimiento Jaime Alberto Carrillo EncisoCoord. de Infraestructura Zoila Cruz MejíaCoord. de Incentivos Juan Carlos Gastaldi PérezCoord. de Material Didáctico José Luis Alonso MontesConafe / Oaxaca Coord. general Eduardo Navarro OrozcoCoord. Operativo Jesús Adán Santiago PaulinoCoord. de Capacitación Juan Betanzos MartínezCoord. de Incentivos Ezequiel Silva NarváezCoord. de Infraestructura Octavio Manuel Bautista GarcíaCoord. de Material didáctico Alejandro León MontesinosConafe/ Veracruz Coord. general María Eugenia Báez MartínezCoord. de Capacitación Edgar Noé Torres LaraCoord. de Fortalecimiento Francisco Malagamba ZentellaCoord. de Infraestructura Constantino Pérez AmbrosioCoord. de Incentivos Ricardo Armando SolanoHernándezCoord. Material didáctico Zamira Barrios Hernández
  • 181. 188ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSSEDESOL Directora general de análisis yprospectivaMónica OrozcoDirector General de Estadística Javier Suárez MoralesDirector general adjunto deMicroregionesRicardo PérezPROGRAMA OPORTUNIDADES Focalización GeográficaJosé SolísFocalización por familias Nora JaimeFONAES Director de Planeación y Análisis. Carlos GardiazábalCIDEProfesora / Investigadora Teresa BrachoSEP Coordinadota de Educación InterculturalBilingüeSilvia SchmelkesBanco Mundial Senior Education Economist / HumanDevelopment Latin America and theCaribbean Regional OfficeHarry PatrinosJunior Profesional Associate / LatinAmerica and the Caribbean HumanDevelopmentJoseph ShapiroTodas las entrevistas realizadas fueron grabadas y grilladas sobre la base de una guía de pautaspara facilitar el análisis de la información obtenida.Los talleres de trabajo con los coordinadores y representantes técnicos de 15 estados se reali-zaron en las oficinas del CONAFE en el Distrito Federal.Los estados participantes se seleccionaron considerando el nivel de cobertura de PAREIB entodo el país (excluyendo a aquellos donde se realizarían las visitas de campo). Primeramenteestos estados recibieron una encuesta para responder en forma autoadministrada. Luego,fueron invitados a participar de los talleres de discusión sobre las estrategias de focalizaciónimplementadas por los programas compensatorios del CONAFE.Se conformaron dos grupos de trabajo. En el primero participaron representantes de losestados con mayor cobertura de las acciones (estados con alto nivel de marginación segúnCONAPO): Hidalgo, Durango, Puebla, Guanajuato, Chihuahua, Tabasco y Michoacán. En elsegundo, estados donde el PAREIB tiene menor presencia (estados con baja o medio nivelde marginación): Campeche, Baja California, Morelos, Colima, Sinaloa, Baja California Sury Coahuila.