Volumen 2. Análisis de la focalización en los programas compensatorios

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En este volumen se realiza una profunda reflexión sobre las políticas sociales y educativas focalizadas que se han venido desplegando a partir de los años noventa en Latinoamérica, considerando la experiencia de programas compensatorios desarrollados en la región pero centrando la mirada en México, en los procedimientos de focalización empleados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) para seleccionar las escuelas a ser apoyadas con acciones compensatorias.

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Volumen 2. Análisis de la focalización en los programas compensatorios

  1. 1. Análisis de la focalización en los programascompensatoriosMéxico 2006Néstor López (Coord.), Emilio Tenti Fanfani yCora SteinbergIIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires
  2. 2. La información,interpretación y conclusionesexpresadas en este libro son responsabilidadde los autores y no deben ser atribuidas alConsejo Nacional de Fomento Educativo.Coordinación general de la serieDirección General de la Unidad de ProgramasCompensatorios (UPC) del ConafeDirección Técnico Pedagógica de la UPCCoordinación técnicaMiguel Ángel VargasMariana CastroCoordinación editorialPedro CabreraCuidado editorialMaría BandaRevisíón técnicaAlexis LópezIrma FloresPedro CabreraDiseñoVissualisFotografíaMariana CastroPrimera edición: 2006D.R.© Consejo Nacional de Fomento EducativoRío Elba Núm.20,Col.CuauhtémocMéxico D.F.C.P.06500ISBN:970-740-071-4Impreso en MéxicoCoordinador del estudioNéstor LópezAutoresNéstor LópezCora SteinbergEmilio Tenti FanfaniColaboraciones especialesXavier BonalFernando GroismanAlejandro MorduchowiczDagmar RaczynskiEquipo de investigaciónNéstor LópezCora SteinbergAsistentes de investigaciónEliana AspiazuVanesa D’AlessandreMaría José LuzuriagaJesica Pla
  3. 3. DIRECTORIOSecretaría de Educación PúblicaDr.Reyes S.Tamez GuerraConsejo Nacional de Fomento EducativoDr.Roberto Moreira FloresDirector generalLic.Rosalinda Morales GarzaDirectora de Educación ComunitariaLic.Antonio Morales RuizDirector de PlaneaciónLic.Juan José Gómez EscribáDirector de Apoyo a la OperaciónM.en C.Alberto Navarrete ZumárragaDirector de la Unidad de Programas CompensatoriosIng.Marco Julio Linares QuinteroDirector de Medios y PublicacionesLic.José Ángel Martínez BorjaTitular de la Unidad JurídicaLic.Lucía Castro AprezaTitular del Órgano Interno de ControlOrganización de Estados Iberoamericanospara la Educación,la Ciencia y la CulturaLic.Francisco José PiñónSecretario generalLic.Patricia PernasDirectora de la Oficina Regional en México7
  4. 4. AGRadECIMIENTOSLa oficina de IIPE-UNESCO en Buenos Airesquiere agradecer a todos aquellos que hancolaborado en la realización de este estudio.A Patricia Pernas Guarneros,de la oficinade OEI en México,por crear las condicionesiniciales para que este trabajo sea posible,yal conjunto de expertos convocados por estainstitución por los aportes que hicieron du-rante la discusión de las primeras versionesdel proyecto.A Alberto Navarrete y todoslos funcionarios y técnicos que trabajan enla Unidad de Programas Compensatoriosdel Conafe y en oficinas de los estados,porla generosidad y transparencia con la quehan ofrecido toda aquella información quefuera de utilidad para este trabajo.A losfuncionarios,supervisores,docentes y padresde familia de Oaxaca y Chiapas,por el apoyoy la recepción que nos dieron durante eltrabajo de campo.A los funcionarios de los16 estados mexicanos que se trasladaronhasta el Distrito Federal para participar de lasreuniones organizadas para discutir sobrelos aspectos operativos y técnicos del pro-grama.A aquellos funcionarios del programaOportunidades,de Sedesol,del proyectoMicrorregiones y del Banco Mundial que nosrecibieron,y ofrecieron su visión sobre lostemas que estábamos trabajando.A TeresaBracho,Carlos Gardiazábal y Sylvia Schme-lkes,quienes enriquecieron el trabajo con suexperiencia y su reflexión.A Mariana CastroJalín y Miguel Ángel Vargas García,quienesdesde el Conafe fueron nuestros referentespermanentes,nos ayudaron a resolver todaslas cuestiones logísticas y nos garantizaronen todo momento el acompañamientoprofesional necesario.
  5. 5. ÍNDICEPresentación 11Prefacio 13Intoducción 16PaRTE I: NOTaS pRELIMINaRES paRa EL aNÁLISISdE LOS pROGRaMaS COMpENSaTORIOS dEL CONaFE 191. Sentidos y problemas de la focalización 20 2. Aprendizajes sobre focalización a partirde tres experiencias latinoamericanas 503. Tendencias sociales y educativas de México 78PaRTE II: DIEZ EJES paRa EL aNÁLISISdE LaS ESTRaTEGIaS dE FOCaLIZaCIÓN dE LOSpROGRaMaS COMpENSaTORIOS dEL CONaFE 91 Eje 1. Focalización y universalismo en la política educativa 93Eje 2. ¿Rezago educativo o pobreza? 97Eje 3. Diagnóstico social y focalización 102Eje 4. La relación del Conafe con las Unidades Coordinadoras de los Estados 105Eje 5. Articulación de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe con otros programas educativos y sociales 109Eje 6. Entrada y salida de beneficiarios: el problema de la graduación de escuelas 113Eje 7. La escuela como unidad de focalización 116Eje 8. La información en la base de la focalización 119Eje 9. La focalización y la cobertura de las acciones 124Eje 10. Integralidad y focalización de las acciones 151CONSIdERaCIONES FINaLES: ELEMENTOSpaRa UNa aGENda dE TRaBaJO 160BIBLIOGRaFía 163ANEXOS 167
  6. 6. Con la publicación de esta serie sobre la evaluación de los programas compensatorios, elConsejo Nacional de Fomento Educativo da a conocer los resultados del cumplimiento de unode los objetivos estratégicos planteados en el Programa institucional de mediano plazo,Conafe2002-2006.Evaluar la implementación,operación e impactos de las acciones que durante quince años hanformado parte sustancial de las políticas públicas de equidad educativa en México es una tareano sólo necesaria para conocer los resultados de las intervenciones realizadas,sino importantetambién para diseñar y planear acciones pertinentes y viables con el fin de alcanzar la equidadeducativa con calidad.La equidad educativa, entendida como la obtención de resultados equivalentes en todas laspoblaciones,es una de las constantes búsquedas del Conafe.Sabemos que en esta política deequidad no basta con ofrecer el mismo servicio educativo a todas las poblaciones, pues éstasson desiguales. Reconocemos la necesidad de ofrecer más y mejores servicios a aquellos gru-pos con mayores desventajas;sólo así los rezagos y las brechas serán abatidos.La publicación de estos volúmenes coincide con la celebración de los 35 años de existencia delConsejo.Esta afortunada coincidencia nos permite sumar a dicho festejo la entrega a la opiniónpública y especialistas de estos documentos que esperamos generen no sólo reflexiones,sinoque se deriven en acciones concretas de intervención,análisis e investigación educativa.Si bien los estudios y la publicación de esta serie es resultado de la iniciativa y coordinación delConsejo,tenemos la seguridad de que esto no hubiera sido posible sin la valiosa colaboraciónde la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI).Asimismo quiero resaltar el interés y el apoyo del Banco Mundial en esta tarea.También cabereconocer la entusiasta y acertada participación de las diversas instituciones y consultores querealizaron los estudios y análisis que conforman la serie,cuyos puntos de vista,externos a nues-tra dinámica y críticos de nuestras acciones,enriquecen nuestra vida institucional y nos ayudana mirarnos de una manera renovada y a cumplir mejor nuestros objetivos.Dr. Roberto Moreira FloresDirector generalConsejo Nacional de Fomento EducativoPRESENTaCIÓN11
  7. 7. Política compensatoria en educación: evaluación y análisisEn la actualidad, diversos grupos de la sociedad mexicana muestran un interés creciente porconocer los resultados de los programas gubernamentales y por obtener información confia-ble acerca de la forma en que se utilizan los recursos.Además de la información que proporcio-nan las instituciones públicas sobre su quehacer,una de las fuentes más utilizadas para accedera dicha información son las evaluaciones a que están sometidos los programas públicos.Por logeneral,estas evaluaciones han estado orientadas a establecer mecanismos de monitoreo queaseguren la operación y el uso eficiente de los fondos públicos;sin embargo,las necesidades detransparencia de una sociedad más participativa y la complejidad de los nuevos procesos queenfrentan las dependencias gubernamentales hacen necesario recuperar, sistematizar y anali-zar información para justificar la inversión de fondos federales y créditos externos;satisfacer losrequerimientos de instancias sociales, políticas y financieras; describir y explicar la implemen-tación de los programas, valorar su impacto y ofrecer propuestas que permitan reorientar supuesta en práctica o mejorar oportunamente su diseño. Por ello, la evaluación adquiere cadavez más un mayor peso en la vida de las instituciones como un mecanismo de rendición decuentas,pero también como un instrumento que les permite conocer en qué medida cumplencon los objetivos para los que fueron creadas.En sus 35 años de existencia,el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) se ha caracte-rizado por intentar responder a las especificidades del contexto,creando programas,proyectosy nuevos modelos que reconozcan las necesidades particulares de las comunidades objeto desu atención. Sin embargo, esto no siempre ha sido acompañado de un control riguroso de lasinnovaciones que dé cuenta de sus bondades y limitaciones y, más aun, de sus posibilidadesde generalización. Contradictoriamente, muchas veces la propia dinámica de la instituciónha llevado a extender rápidamente las innovaciones sin un proceso de investigación que lasacompañe y reoriente. El desafío consiste en diseñar y aplicar opciones educativas de calidada partir de un riguroso control de los programas, los proyectos, las innovaciones y el impactoque tienen.Con el fin de obtener una perspectiva general acerca de los impactos de sus acciones,especial-mente las compensatorias, el Consejo Nacional de Fomento Educativo emprendió, tomandocomo base los lineamientos establecidos en el Programa institucional de mediano plazo,Conafe2002-2006, un proceso de evaluación con el objetivo de identificar, describir y valorar los im-pactos de los apoyos compensatorios sobre las poblaciones destinatarias (alumnos, docentes,directivos, equipos técnicos, procesos de gestión educativa, asociaciones de padres, familias ycomunidades),mediante estudios que utilizaran diversas metodologías.Así,en 2004 el Conafe estableció un convenio con la Organización de Estados Iberoamericanospara la Educación,la Ciencia y la Cultura (OEI),con el propósito de conformar un grupo de traba-jo de especialistas en educación que se encargara de desarrollar una perspectiva integralPREFaCIO13
  8. 8. 14ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSde evaluación de los programas compensatorios que permitiera valorar sus insumos, procedi-mientos, métodos, resultados e impactos.Este grupo, coordinado por la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe, tuvo como tarea inicial diagnosticar el estado que guardaba laevaluación de los programas compensatorios hasta 2003,para posteriormente diseñar y poneren marcha durante los siguientes tres años una serie de estudios destinados a evaluar dimen-siones relevantes que permitieran conocer el impacto de estos programas.Tras la revisión de los estudios realizados hasta 2003, abordada desde una perspectiva demetaevaluación, dicho grupo concluyó que las evaluaciones habían estado centradas en losindicadores educativos de las escuelas compensadas (repetición, deserción, promoción ycobertura), sin considerar que los efectos de las acciones compensatorias no siempre se evi-dencian en tales indicadores,pues sus repercusiones son más amplias y trascienden al ámbitosocial,político,económico y cultural de las comunidades.Eventualmente se había consideradoel aprovechamiento o logro en los aprendizajes. Otro de los hallazgos consistió en descubrirque la mayoría de las evaluaciones habían sido de carácter cuantitativo.Asimismo, se detectaron aspectos y dimensiones poco explorados y se planeó la realizaciónde algunos estudios para subsanar los vacíos correspondientes. En esta etapa se contó con lacolaboración de equipos externos de diferentes instituciones,nacionales e internacionales,queparticiparon en los análisis y realizaron evaluaciones específicas. Con ello se buscó tener unaperspectiva más amplia, que permitiera analizar a los programas compensatorios con mayordistancia y objetividad,para lograr aportaciones realmente críticas.Al respecto,la coordinacióndel Conafe siempre alentó la reflexión con el propósito de obtener un conocimiento más preci-so y certero de los fenómenos en discusión.También se consideró necesario revisar propuestasy experiencias similares en otros países para comparar hallazgos,errores y aciertos en el diseñoe implementación de las políticas sobre equidad educativa. Los informes de evaluación quepresentaron estas instituciones fueron revisados cuidadosamente y discutidos hasta contarcon las versiones que se publican ahora. Cabe aclarar que no se publican todos los estudiosrealizados,sino sólo los que la coordinación del Conafe consideró más relevantes.La presente serie,producto de ese esfuerzo interinstitucional,tiene el propósito de difundir losresultados de las evaluaciones de los programas compensatorios del Conafe y así contribuir ala discusión informada sobre los programas públicos en ámbitos académicos y en espacios dedecisión de políticas públicas, entre operadores de programas educativos y sociales, educa-dores y especialistas, tanto nacionales como internacionales, y entre el público interesado. Laincorporación de estos trabajos al circuito de las discusiones y la investigación sobre educaciónrepresenta un aporte indiscutible,debido a su diversidad de enfoques y metodologías y a queexiste por lo general escasa divulgación de este tipo de estudios.La serie consta de nueve volúmenes, la mayoría derivados de los informes de evaluacionesrealizadas en los tres años recientes sobre las acciones de política de equidad educativa. Ladiversidad de evaluaciones y análisis que se presentan responde a la necesidad de obtener in-formación que permita valorar los objetivos,el diseño,la operación,la implementación y los re-sultados de las acciones compensatorias en educación y al interés por conocer de qué maneralas estrategias orientadas a enfrentar el rezago están impactando en la comunidad educativa.En conjunto, ofrecen un panorama sobre la forma en que se aplica un programa nacional deestas características en los lugares más distantes y de difícil acceso del país,en un contexto dedescentralización educativa,y en muchos de los casos permiten reconocer la distancia entre losresultados esperados y los concretamente alcanzados.
  9. 9. 15El orden de los volúmenes considera, en primer lugar, la presentación de temas generales,como el panorama de lo evaluado en una década de programas compensatorios, el análisissobre la focalización de los mismos,las características de los contextos sociales de las escuelasprimarias en México. En segundo lugar se incorporan perspectivas que intentan discriminarimpactos específicos como la valoración de las acciones compensatorias del Conafe desde lacomunidad educativa,la inserción de las computadoras otorgadas por el Conafe a escuelas te-lesecundarias,los efectos del impulso a la participación de los padres de familia en la escuela ylas prácticas escolares en escuelas multigrado.Por último,se contempla una reflexión acerca delos desafíos que implica tomar la evaluación como instrumento que retroalimente a la políticaeducativa.Con el título Análisis de la focalización en los programas compensatorios se presentan los resul-tados de la investigación llevada a cabo por el Instituto Internacional de Planeamiento de laEducación-UNESCO,en el marco del convenio de colaboración establecido con el Conafe con elobjeto de enriquecer la evaluación desde una perspectiva externa y regional.A partir del primer programa compensatorio, puesto en marcha en cuatro estados en 1991,se incorporaron de manera gradual el resto de los estados, excluyendo al Distrito Federal, yse fueron generando nuevos apoyos, es decir, hubo una creciente expansión y diversificaciónque transformó la política de equidad educativa sumamente focalizada dirigida a los estadoscon mayor rezago en una con tendencia a generalizar los apoyos.Una de las consecuencias deeste cambio fue que se desvanecieron los objetivos de la focalización y llegaron a presentarsesituaciones en las que había escuelas incluidas en el universo de atención que no debían sercompensadas y, viceversa, centros escolares que deberían recibir apoyos quedaban excluidosde la focalización.Es por ello que surgió la necesidad de conocer la lógica de los procedimien-tos de focalización y cómo están operando en la práctica.En este volumen se realiza una profunda reflexión sobre las políticas sociales y educativasfocalizadas que se han venido desplegando a partir de los años noventa en Latinoamérica,considerando la experiencia de programas compensatorios desarrollados en la región perocentrando la mirada en México,en los procedimientos de focalización empleados por el Conafepara seleccionar las escuelas a ser apoyadas con acciones compensatorias.El trabajo desarrolla un conjunto de aspectos sustantivos a revisar de los programas para avan-zar en la redefinición de las estrategias de focalización.Entre los puntos a discutir se cuestionala coherencia entre objetivos y universo focalizado, la flexibilidad de la focalización ante loscambios del panorama social mexicano, y la pertinencia de apoyar de la misma manera a ladiversidad de situaciones que se presentan en dicho universo.Es particularmente relevante la descripción que se brinda sobre los procedimientos de focali-zación, las fórmulas para identificar beneficiarios, los instrumentos y sistemas de informaciónimplementados,la participación de los actores en los diferentes niveles de implementación delos programas y las articulaciones entre las distintas instancias institucionales en la definiciónde las poblaciones objeto de los programas compensatorios.Asimismo,el estudio plantea una serie de desafíos para brindar una educación de calidad paratodos y propone recomendaciones para construir una agenda de trabajo que ayude a la rede-finición de las estrategias de focalización.prefacio
  10. 10. 16ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn el mes de diciembre de 2004 se firmó un acuerdo entre la sede en México de la Organizaciónde Estados Iberoamericanos y el IIPE-UNESCO Buenos Aires.En dicho acuerdo IIPE-UNESCO se com-prometió a realizar un estudio diagnóstico sobre las estrategias de focalización de las políticasy programas compensatorios de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe, el cualdebía contener un análisis de las justificaciones teóricas y filosóficas implícitas o explícitas quehan sustentado las políticas, así como de las metodologías y técnicas utilizadas para definir alos beneficiarios de las mismas.El estudio debía contemplar además un análisis de las dificultades y de las adaptaciones másfrecuentes realizadas en el momento de la aplicación de los programas en el nivel de los esta-dos,y un balance de ventajas y desventajas de las metodologías empleadas en términos de sueficacia para alcanzar a las poblaciones y territorios más desfavorecidos.El texto del acuerdo indica que,como resultado de esta investigación,debería proponerse unaagenda de aspectos a considerar para la propuesta de estrategias de definición de beneficia-rios de políticas educativas orientadas a ofrecer más y mejor educación para quienes más lonecesitan y de este modo reducir disparidades en términos de cobertura,eficiencia y logros enel campo de la educación básica mexicana.A partir de los lineamientos generales establecidos en ese acuerdo,se elaboró un proyecto detrabajo, orientado a contextualizar las políticas compensatorias del CONAFE en el marco de laexperiencia latinoamericana en materia de políticas compensatorias, a producir un diagnós-tico de las principales estrategias de focalización implementadas por la Unidad de ProgramasCompensatorios del Conafe durante los recientes diez años a través de una sistematización delos marcos filosóficos conceptuales y de los dispositivos operativos utilizados,y a proponer unaagenda con los principales desafíos en la focalización de las políticas educativas de equidad,ala luz de los aprendizajes acumulados mediante de la implementación de políticas compensa-torias durante la década más reciente.Para ello,se definieron Los siguientes objetivos objetivos específicos.1. Sistematizar los principios teórico/filosóficos que orientaron los programas compensato-rios del CONAFE durante la última década.2. Identificar analogías y diferencias entre los programas compensatorios del CONAFE y otrosprogramas similares implementados en otros países de América Latina.3. Analizar la evolución de los criterios operativos de focalización de los principales com-ponentes de los programas compensatorios del CONAFE, describir los procedimientos em-pleados, las “fórmulas” operativas de identificación de beneficiarios y los instrumentos ysistemas de información implementados.4. Analizar la participación de los actores en los diferentes niveles de implementaciónde los programas compensatorios (nivel central, estatal, local, institucional, comunitario,etcétera).5. Analizar la división del trabajo y las articulaciones entre las diferentes instancias institu-cionales (Conafe), Secretaría de Educación Pública, secretarías estatales de educación,INTROdUCCIÓN
  11. 11. 17delegaciones estatales del Conafe, instituciones comunitarias,municipios,etc.) en cuantoa la definición de las poblaciones objeto de los programas compensatorios.6.Proponer recomendaciones respecto de los principales desafíos a resolver para perfeccio-nar los sistemas de focalización en el contexto del diseño de programas más eficaces yeficientes para reducir disparidades educativas en México.En el presente informe se dan a conocer los resultados del estudio diagnóstico sobre lasestrategias de focalización de los programas compensatorios del Conafe. El documento estáorganizado en dos partes.En la primera de ellas se presentan elementos que definen y explici-tan el lugar desde el cual se analizaron las estrategias de focalización del Conafe:el estudio serealiza teniendo presente el debate actual sobre las políticas sociales y educativas focalizadas,considerando la experiencia que brinda la observación de otros programas compensatoriosdesarrollados en América Latina, y teniendo en cuenta las particularidades de la dinámica so-cial mexicana. Es por ello que en el primer capítulo se presenta una revisión del debate sobrelas políticas focalizadas en la región,con énfasis en aquellas llevadas a cabo en el campo de laspolíticas educativas. En el segundo capítulo se sintetizan algunos aprendizajes de la revisióndel diseño y de las estrategias de focalización de tres programas relevantes en la región:el PlanSocial Educativo (Argentina),el Bolsa Escola (Brasil) y el P-900 (Chile).En el tercero se presentanlos resultados de una revisión bibliográfica y de un análisis de datos orientados a dar cuenta dela dinámica social de México en los diez años más recientes.En la segunda parte del documento se presentan los principales hallazgos del estudio a travésde diez ejes de análisis para la discusión de las estrategias de focalización del CONAFE.Cada unode estos ejes, identificados como relevantes durante el trabajo de investigación, opera comopuerta de entrada a un análisis en profundidad de las estrategias de focalización, y al mismotiempo propone discusiones necesarias para avanzar hacia criterios y formas de selección debeneficiarios más adecuadas a los desafíos que representa hoy una educación de calidad paratodos.El informe terminar con unas breves conclusiones,en las que se propone una serie de recomen-daciones orientadas a construir una agenda de trabajo para la redefinición de las estrategias defocalización de la Unidad de Programas Compensatorios del Conafe.Cabe finalizar con dos aclaraciones respecto de los alcances de este trabajo. En primer lugar,explícitamente se decidió no encarar este estudio como una evaluación del impacto de losprogramas compensatorios del Conafe, sino colocar en el centro de atención al exámen delas estrategias de focalización a partir de un análisis de los procedimientos implementados.Poder hacer alguna reflexión o recomendaciones basadas en el impacto de las acciones de-sarrolladas requeriría de otro modo de aproximación al programa ajeno al elegido,en funciónde los objetivos propuestos.En segundo lugar,cada uno de los temas desarrollados podría serprofundizado a partir de la información disponible y de los aportes hechos por las personasentrevistadas.Haber encarado el estudio priorizando la apertura de los temas tratados y la di-versidad de entradas por sobre cierta profundización de los mismos fue una decisión tomadaen el momento de diseñar un trabajo que debería proveer insumos para la toma de decisio-nesen un plazo de seis meses.
  12. 12. 18ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS
  13. 13. Parte 1: Notas preliminares para el análisisde los programas compensatorios del Conafe
  14. 14. 20ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS1. SENTIdOS Y pROBLEMaS dE La FOCaLIZaCIÓNLa organización y la gestión de un sistema de enseñanza es un asunto difícil, al menos,por dos razones.Las características de un sistema educativo están en interacción. La modificación de unparámetro puede afectar el equilibrio del conjunto,ya sea provocando una dinámica cuyosefectos positivos sobrepasen las esperanzas puestas,ya sea engendrando efectos perversosen otros elementos del sistema.Todo sistema educativo es el producto de la historia de una sociedad. Sus característicasresultan de una lenta decantación durante la que se solucionan las presiones de grupos conintereses divergentes.Esto explica por qué resulta delicado pretender que una medida que se demuestra acertadaaplicada en un país produzca los mismos efectos en otro país.La Lucha contra el fracaso escolar: un desafío para la construcción europea. 1994.http://www.eurydice.org/Documents/combat/es/FrameSet.htm.Es imposible tomar como objeto de análisis los procesos de focalización (definición institucio-nal de los beneficiarios de programas educativos) que caracterizan a los programas compen-satorios desarrollados en América Latina desde principios de la década de los años noventasin una mirada más amplia que analice sus relaciones con los estilos de política social y conlos modelos de desarrollo predominantes que se llevaron adelante en ese periodo. Las dosúltimas décadas del siglo pasado fueron ricas en transformaciones profundas de casi todas lasdimensiones de las sociedades contemporáneas.Los programas compensatorios en educación forman parte de un estilo de política socialque en cierto modo rompe con el modelo predominante desde la posguerra. El modelode desarrollo dominante hasta mediados de los años setenta (de sustitución de importacio-nes y desarrollo endógeno) fue sustituido progresivamente por otro cuyos ejes centrales sonla desregulación, la expansión de la lógica de mercado y la apertura económica al mercadomundial.Mientras que el capitalismo de posguerra fue acompañado de una política social quetenía su fuente de inspiración en el modelo del welfare state (universalismo,gratuidad,ciuda-danía,etc.),las políticas sociales del capitalismo actual hablan el lenguaje de la subsidiariedaddel Estado,focalización,la eficiencia,la lucha contra la pobreza,etcétera.En este contexto era inevitable que los sistemas educativos se vieran obligados a cuestionartanto sus sentidos y objetivos sociales como su propia estructura y funcionamiento. El nue-vo contexto obligó a replantear tres problemas: el de la gobernabilidad, el de la calidad y elde la equidad.PaRTE I: NOTaS pRELIMINaRES paRa EL aNÁLISIS dE LOS pROGRaMaSCOMpENSaTORIOS dEL CONAFE
  15. 15. 21NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE ILa expansión del sistema,el crecimiento de su complejidad y el desarrollo (desigual) de las ca-pacidades e iniciativas subestatales (provincias,regiones,municipios e instituciones) alentaronprocesosdedesconcentraciónydescentralizacióndelagestiónylapolíticaeducativa,asicomobúsqueda de nuevos dispositivos de gobierno.La expansión y masificación de la escolarización(desigual pero permanente en los tres niveles de los sistemas educativos) contribuyeron a po-ner en la agenda el tema de la calidad,es decir,de la cantidad y relevancia de los conocimientosefectivamente desarrollados por los alumnos portadores de certificados y títulos escolares.Porun lado, la escolarización masiva es un proceso extremadamente desigual, tanto en términosde resultados como de los recursos que ofrece el sistema educativo a los distintos grupos so-ciales. Por el otro, como producto de las grandes transformaciones económicas y sociales delas dos décadas recientes,también es desigual la distribución de los recursos de que disponenlas familias para sostener la escolarización de los niños y adolescentes. Recursos escolares yrecursos sociales desiguales contribuyen a alimentar lo que en México se denomina “rezagoeducativo”. De allí la necesidad de imaginar y desarrollar políticas que tiendan a neutralizar lafuerza de estas desigualdades introduciendo mecanismos correctivos en diversos planos delproceso escolar (acceso,permanencia,rendimiento,aprendizajes,entre otros).Todo parecía indicar que los tradicionales mecanismos de política educativa (regulaciones ymodelos de asignación de recursos) no constituían una respuesta adecuada para luchar contralas viejas y nuevas formas de la desigualdad escolar.Éste es el contexto en el que comienzan aaconsejarseintervencionespúblicasespecíficamenteorientadasafortalecercapacidadestantoen diversos aspectos de la oferta educativa como de la propia demanda social por educación.El resultado es una nueva configuración del campo de las políticas educativas. Éste aparececomo un mix de intervenciones tradicionales de tipo universalista (que siguen acaparando elgrueso de los recursos destinados a la educación), que tiene como destinatarios a toda la po-blación escolarizada,e intervenciones específicas,los programas compensatorios,que buscanbeneficiar a determinados grupos sociales definidos como en situación de pobreza, exclusiónsocial,vulnerabilidad y de rezago educativo.Es en este marco más amplio de problemas donde es posible encontrar una racionalidad y unsentido a la discusión sobre las políticas compensatorias y las técnicas de focalización que uti-lizan.Para entender el sentido de estas nuevas intervenciones es preciso analizar los procesosque se desarrollan en el campo de la política educativa de cada sociedad nacional.Allí partici-pan actores interesados en definir reglas y orientar recursos hacia determinados sectores so-ciales.De más está decir que en esta construcción de las políticas y programas compensatoriosno se juegan únicamente intereses y puntos de vista técnicos, sino también políticos. La defi-nición misma del problema (“el rezago educativo”) y de las estrategias más adecuadas para re-solverlo es en primer lugar objeto de voluntad y decisión política.Es en esta instancia donde sedefinen los recursos que se van a invertir,las modalidades de la intervención y los beneficiariosde las mismas. En la definición de estas cuestiones intervienen funcionarios políticos, agentesadministrativos,cuerpos técnicos,sindicatos y organismos financieros internacionales,actoresdotados de intereses,perspectivas,recursos y capacidades desiguales.Las relaciones de fuerzay las alianzas que se establecen entre ellos son elementos dinámicos que se transforman a lolargo del tiempo y terminan por configurar las políticas y programas compensatorios como unproceso de construcción permanente.
  16. 16. 22ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSEn este capítulo se discute en primer lugar el contexto económico social en el que se desarro-llan las políticas sociales específicamente orientadas al“combate de la pobreza”.En un segundomomento se discute la racionalidad de las políticas de discriminación positiva y/o “compen-satorias” en educación. Por último se sintetizan las principales dimensiones implicadas en lasestrategias de identificación de beneficiarios de programas compensatorios, sus ventajas ydesventajas relativas,sus costos y consecuencias no intencionales y sus formas de articulacióncon las políticas educativas de tipo universalista.Pobreza y desigualdad: más allá de las estrategiasde crecimiento EconómicoCrecimiento económico y pobrezaEnlamitaddelaprimeradécadadelsigloXXIsehaconvertidoenunlugarcomúnafirmarqueelcrecimientoeconómiconobastaparareducirlapobreza;mejordicho,esinsuficientecomoestra-tegiaparaerradicarlapobreza.Porsupuestoquecasinadiediscutequeelcrecimientoeconómicoesunfactornecesario.Dehecho,secalculaque“unaumentodel1%delconsumoanualporhabi-tantesetraduceenunadisminucióndelapobrezadel1.5al4%”.Perotambiénserequierenpolíti-casdedistribucióndelingreso,yaqueelritmodereduccióndelapobrezaseríademasiadolentosi únicamente se basara en un crecimiento económico sostenido.Según algunas estimaciones,a tasas de 3% de crecimiento anual por habitante, se tardaría casi 50 años o más de un siglo-según el país- en eliminar totalmente la pobreza, medida por la proporción de personas queviven con menos de dos dólares de los Estados Unidos al día.El lapso sería mayor si se utilizaranlos umbrales de pobreza específicos de cada país, si la tasa de crecimiento económico fuerainferior o si empeorara la distribución del ingreso,(Lustig,1998,p.3).Por otro lado, es preciso constatar que,“por razones que no se comprenden bien”(algunas delas cuales se desarrollan en E. Klein y V. Tokman, 2000), el crecimiento económico registradoúltimamente en varios países se ha dado junto con tasas elevadas de desempleo,y ha aumen-tado la diferencia de salarios entre la mano de obra calificada y la no calificada.Por tanto,es elmodelo o estilo de crecimiento el que no facilita la reducción de la pobreza. Si esto es así, nobastaría con la ejecución de programas específicos de lucha contra la pobreza,tipo programascompensatorios o fondos sociales,sino que habría que plantearse,como lo hace el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo un modelo de crecimiento cuyas características intrínse-cas lleven a la integración y la superación de la pobreza.Haymuchosfenómenosoconsecuenciasdelaglobalizaciónylaliberalizaciónquenocoincidencon las expectativas que se derivan de la teoría.Así,Lustig (1998,p.5) reconoce que“el hecho deque la demanda de mano de obra en la región tienda a favorecer a los trabajadores calificadoses un enigma”, ya que“según la teoría económica, la liberalización del comercio debía habersetraducido en un incremento de la demanda de bienes que se producen con mano de obra nocalificada”.Sin embargo,de las varias explicaciones propuestas,la más plausible y las más citadapor los especialistas es la que consiste en afirmar que la globalización, la desregulación finan-ciera y la reactivación de las corrientes de capital abarataron el precio de los bienes de capital.Cómo éstos se“activan”con mano de obra calificada,ésta es la que resultó más demandada.Son organizaciones de Naciones Unidas como la Comisión Económica para América Latina(CEPAL), la Oraganización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura(UNESCO) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) las que expresan repetida-mente voces disonantes con el emergente consenso de Washington sobre los costos sociales
  17. 17. 23NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Idel ajuste y sobre la importancia de atender a la pobreza.La CEPAL trae en repetidas ocasionesel tema del aumento de la pobreza durante la década de los ochenta y en colaboración conUNESCO publica el libro Educación y conocimiento,en el que propone que la educación es nece-saria para la transformación productiva de la región y para el aumento de la equidad. Es muyimportante que la CEPAL se haya atrevido a señalar la necesidad de preservar la ciudadanía,junto con la competitividad,a comienzos de la década y que haya destacado la importancia dela equidad en la provisión educativa con el fin de preservar la ciudadanía democrática. No esde extrañar,sin embargo,que en el marco del modelo neoliberal esta propuesta de preservar laequidad como objetivo estratégico,junto con la competitividad económica,no se traduzca enproposiciones operativas concretas.El énfasis de las políticas para implementar esta estrategiase mantiene en la búsqueda por mejorar la eficiencia y la competitividad,y con excepción de laproposición de aspirar a la universalización de los códigos de la modernidad, las siete estrate-gias de este documento se centran en superar el aislamiento de los sistemas educativos de lasociedad y de la economía,establecer sistemas de evaluación de resultados,mejorar la calidady la eficiencia,modernizar la gestión.Ante estas limitaciones del modelo de crecimiento y ante las tendencias observadas en elmercado de trabajo y en el patrón de distribución de la riqueza, se imponen políticas especí-ficas para reducir la pobreza. Entre ellas los especialistas ponen en un plano prioritario el me-joramiento del“capital humano y el aumento de la especialización”(Lustig, 1998). Esto podríahacerse de dos maneras: reducir el crecimiento demográfico, sobre todo de los grupos máspobres de la sociedad y aumentar la especialización de la mano de obra, en especial la de losque se van a incorporar al mercado de trabajo (educación de las nuevas generaciones).El capital humano (educación), capítulo fundamental de la estrategiade lucha contra la pobrezaLas políticas sociales influyen en la disminución de la pobreza y el mejoramiento de las condi-ciones de vida de la población mediante la inversión en capital humano (educación y salud).Como el conocimiento se ha convertido en un factor de producción, ya no es necesario usarúnicamente argumentos éticos o filantrópicos para justificar la inversión en educación. En laproducción moderna, la competitividad y el crecimiento económico dependen del capitalhumano disponible en una sociedad determinada. Por tanto, se puede “concebir la competi-tividad y la equidad como objetivos que pueden perseguirse simultáneamente y retroalimen-tarse”(Franco y Sáinz,2001,p.63).Pero la distribución de este capital es un proceso extremada-mente complejo, pues se trata de un bien que, en cierta medida“se hereda”, ya que los logroseducativos (tanto en años de escolaridad, como de calidad de los aprendizajes efectivamenteincorporados) dependen de ciertas características de los hogares de origen de los alumnos,tales como el nivel socioeconómico,el nivel educativo de los padres,la estructura de la familiay otras condiciones de vida de los hogares.Por otra parte, es preciso tener en cuenta que la educación es un bien relacional cuyo valorsocial (en el mercado de trabajo, por ejemplo) se devalúa a medida que se generaliza. Por esose necesitan más años de escolaridad y títulos cada vez más elevados para ocupar las mismasposiciones sociales.Hoy en América Latina sólo un tercio de los jóvenes alcanza el nivel mínimode escolaridad formal de 12 años requerido para evitar la pobreza a lo largo del ciclo de vida(CEPAL,1999).
  18. 18. 24ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPero es generalizada la opinión de que no basta con políticas educativas adecuadas para su-perar la falta de equidad en la distribución del capital cultural. Cabe tener presente un datofundamental: el conocimiento no es un bien que se distribuye como el dinero o los recursosmateriales, tales como el agua potable, la vivienda o las computadoras. El conocimiento se in-corpora en las personas a través del proceso de aprendizaje. Por tanto, no es un bien que “secompra hecho”,sino que se coproduce,es decir,en su desarrollo es tan importante“lo que pone”el aprendiz y su familia,como la contribución de los factores de la oferta educativa.La políticaeducativa tradicional sólo puede intervenir sobre estos últimos.Pero esto no es suficiente paragarantizar el aprendizaje. Por tanto,“hay que considerar los factores extraescolares del rendi-miento educativo,y compensar las diferencias ligadas al hogar de origen de los alumnos,comoúnica manera de evitar que el sistema educativo funcione como mecanismo de reproducciónde diferencias preexistentes”(Franco y Sáinz,2001,p.64).Pero también hay que“compensar”la distribución de los bienes y servicios que conforman laoferta.Los programas compensatorios en educación surgen con un doble propósito compen-satorio:por el lado de la demanda y por el lado de la oferta.Por su parte,se afirma que el gasto social es una herramienta poderosa para corregir desigual-dades en la distribución de la riqueza. En especial se señalan los efectos positivos de la inver-sión en capital humano, particularmente en educación. Ésta permite intervenir sobre uno delos principales determinantes de la distribución del ingreso. En efecto, existen evidencias que“muestran que una mayor asignación de recursos a la educación,que permita mejorar la distri-bución del capital humano en la sociedad puede tener efectos sobre la distribución del ingresomuy superiores a los que se han estimado en los estudios de incidencia distributiva de cortoplazo.“Sin embargo, el mismo autor se encarga de moderar la creencia en las potencialidadesde la educación para achicar diferencias sociales cuando recuerda que“hay también pruebasde que un gran esfuerzo en materia de educación tenderá a traducirse en rentabilidades decre-cientes en la inversión en ella,por lo cual sus consecuencias redistributivas (aunque no aquellassobre el crecimiento) pueden estar algo sobreestimadas”(Ocampo,1998,p.5).Más allá del desarrollo del capital humanoLejos de la primera visión simplista de la pobreza como un problema que se resuelve en formaautomática a través de los efectos mediatos e inmediatos del crecimiento económico, no sólose reconoce la necesidad de programas integrales de intervención social, sino que incluso seplantea la necesidad de recurrir a otras políticas estructurales igualmente relevantes para re-ducir la pobreza.En este contexto y más allá de las necesarias políticas de desarrollo del capitalhumano,en el ámbito de diversas organizaciones internacionales también se proponen estra-tegias tales como:1.Una mejora en la distribución de los activos (por ejemplo,programas de reforma agraria);2. La mejora en los accesos de los pobres al mercado (corrigiendo las fallas del mercdo decrédito,reduciendo prácticas discriminatorias,aumentando la capacidad de los pobres dedar sus bienes en garantía,garantizando condiciones mínimas de seguridad para facilitarlos desplazamientos,etcétera);3.Mejoras en la calidad de vida de los pobres (en especial mediante el mejoramiento de losbarrios en las zonas urbanas y las inversiones en servicios,saneamiento,etc.,medidas queademás valorizarían los activos de los pobres);
  19. 19. 25NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE I4. Transferencias directas a los pobres. De hecho se calcula que bastaría transferir de 0.5 a2% del Producto Interno Bruto (PIB) a las personas que viven en pobreza extrema paraeliminarla.Si los recursos se distribuyen mediante becas podrían también contribuir a unamejora del capital humano.5.La creación de mecanismos específicos para que los pobres puedan hacer frente a las crisis(sistémicas o idiosincrásicas como enfermedades, discapacidades, desocupación, etc.).Aquí los programas de trabajo comunitario podrían ser la solución,entre otras.6.Protección social para los que no están en condiciones de trabajar por razones de enferme-dad crónica,edad avanzada,incapacidad,etc.(Lustig,1998).Por otra parte,hay ciertas cosas que tienen que hacer las naciones más desarrolladas para con-tribuir a reducir la pobreza en los países en vías de desarrollo.Así,se menciona la necesidad deproporcionar capital a los países que carecen de él en la forma de donaciones y préstamos alargo plazo en condiciones concesionarias, la reducción de la deuda oficial, la apertura de losmercados a los productos agrícolas y el impulso a las exportaciones de los países más débiles,la transferencia de derechos de propiedad intelectual en condiciones no onerosas para facilitarel acceso a las tecnologías modernas.Por último,las instituciones multilaterales podrían coope-rar con el diseño de políticas racionales y,“mediante sus programas de créditos y el diálogopolítico, influir sobre las políticas y la distribución de los recursos de los países en favor de lospobres”(Lustig,1998,p.8).Como todas las evidencias indican que no basta el crecimiento para eliminar la pobreza y corre-gir las desigualdades en la distribución,se insiste en“la necesidad de poner especial atención alas políticas económicas y sociales que tienen directa incidencia en aspectos de carácter distri-butivo,especialmente en aquellas áreas donde la sensibilidad por la desigualdad se manifiestacon mayor fuerza”(Manzi y Catalan,cit.en Franco y Sáinz,2001,p.61).La desconfianza en las virtudes mágicas del crecimiento económico y sus teorías del“derrame”da lugar a un cambio de perspectiva radical.No sólo la igualdad y la integración social no sonun resultado automático del crecimiento, ni se afirma que se requieren políticas activas, sinoque se llega a afirmar que“incluso para crecer es preferible una mayor igualdad”en la distribu-ción del ingreso (Franco y Sáinz,2001,p.61).De este modo,cierto grado de igualdad no es unaconsecuencia del crecimiento,sino que se convierte en una condición necesaria de éste.El combate a la pobreza: la vuelta a los factores estructuralesEn el ámbito del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el InternationalPoverty Center está animando un debate que pone el tema de la pobreza en el corazón de laspolíticas económicas y los modelos de crecimiento.El debate consiste en definir un modelo dedesarrollo económico que no sólo garantiza crecimiento del producto,sino también una reduc-ción de la pobreza.A su vez, Siddiq Osmani, de la universidad de Ulster del Reino Unido, inter-viene en la polémica entre Martin Ravaillon y Nanak Kakwani diciendo que no basta celebrarcualquier crecimiento que reduce la pobreza, sino que es preciso demandar algo más.En estesentido concuerda con Kakwani cuando afirma que un proceso de crecimiento es favorable alos pobres“únicamente cuando los beneficios de los pobres son proporcionalmente mayoresque los beneficios de los ricos”(Osmani,2005,p.2).Todos estos debates acerca de la naturaleza del modelo de desarrollo y sobre las condicionesque debe reunir el proceso de crecimiento económico para beneficiar proporcionalmente mása los pobres que a los ricos vienen después de un periodo de experiencia, en varios países de
  20. 20. 26ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSAmérica Latina,en que el crecimiento del PIB no estuvo acompañado por una disminución de laproporción de pobres y excluidos,sino por un aumento del desempleo y la exclusión social.Enotras palabras,los hechos y sus dolorosas consecuencias vinieron a desmentir dos versiones fal-sas de la relación entre crecimiento económico y bienestar social.Una es la teoría de las etapaso secuencias:lo primero y prioritario es lograr el crecimiento económico;luego,en un segundomomento, hay que ocuparse del problema de la distribución de la riqueza. Otra decía que elcrecimiento de la economía automáticamente beneficia al conjunto de la población,ya que lariqueza se distribuye“por derrame”y no como resultado de políticas e instituciones específicas.Las dramáticas cifras de pobreza en América Latina a principios de este nuevo siglo vinieron adesmentir este supuesto. Por eso toda estrategia integral de combate a la pobreza excede elcampo específico y sectorial de las políticas sociales.La preocupación por la integración socialdebe estar presente en el corazón mismo de las políticas económicas,lo cual requiere criticar lavieja distinción entre“lo económico”y“lo social”.Pero, además de la definición e implementación de un modelo de crecimiento “pro-poor”, espreciso pensar en políticas sociales,es decir,intervenciones e instituciones públicas específica-mente orientadas al logro de la integración social.Es aquí donde es preciso tomar posición res-pecto de cuestiones estratégicas tales como el modelo mismo que estructura estas políticas.Debería ser obvio que no basta con incrementar el gasto social (en América Latina elgastosocialaumentó38%entre1990-1991y1996-1997,duplicandoelproductoporhabitante),sin embargo, se insiste en que“gastar mucho no significa necesariamente gastar bien, siendouna de las tareas pendientes el incrementar la eficiencia, la eficacia y el impacto” (Franco ySáinz, 2001, p. 59). Es aquí donde se introducen las propuestas de reforma de las políticassociales. Éstas generalmente se reducen a proponer la descentralización, la focalización y laparticipación.Para que no queden dudas de lo que se trata,los autores mencionados agregan algunas defini-ciones en una nota a pie de página.Allí recuerdan quela eficiencia mide la relación que existe entre costos y productos (bienes y servicios) entre-gados por el proyecto. El objetivo del análisis de eficiencia es encontrar la alternativa queminimiza los costos por unidad de producto.La eficacia da cuenta del grado en que se hanalcanzado las metas de producción del proyecto, en un periodo de tiempo, con indepen-dencia de los costos en que se haya incurrido.El impacto expresa la magnitud del beneficiorecibido por la población objetivo, según los fines del proyecto: por ejemplo, el porcentajede reducción de la desnutrición de grado 1 y 2 en el grupo meta,que se alcanzó por un pro-yecto orientado a ese fin (Franco y Cohen,1992,cit.en Franco y Sáinz,2001,p.59).Los avatares de las políticas educativas durante las dos décadas recientes responden a estecambio de paradigma. Es importante tener en mente estas grandes transformaciones en lasociedad y en sus principales dimensiones para comprender mejor el sentido de las políticaspúblicas en general y educativas en particular,con el fin de hacer frente a problemas estructu-rales tales como los que se derivan de las complejas relaciones que mantienen los procesos yproductos educativos con el resto de las dimensiones del desarrollo social.Políticas sociales compensatoriasPara eliminar la pobreza no sólo basta el crecimiento,sino que se requieren políticas en el senti-do más fuerte de intervenciones específicamente orientadas hacia un objetivo.Es más, cuandose mencionan estas políticas muchas veces se recurre a la metáfora de la “lucha” (contra la
  21. 21. 27NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Ipobreza). En este contexto cobra importancia la propuesta de montar “redes de protecciónsocial”. Éstas serían “conjuntos de intervenciones compensatorias que incrementan el ingreso yotros activos mediante transferencias focalizadas, y que están diseñadas específicamente parasostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en periodos de transicióneconómica” (Graham, 1994,cit.en Franco y Sáinz,2001,p.64).Pero las políticas compensatorias no sólo son recomendables para luchar contra la pobreza.También tienen efectos políticos en la medida en que pueden utilizarse para garantizar unabase de legitimidad a las reformas económicas generalmente calificadas como “neoliberales”que se implementaron en América Latina durante la década de los años ochenta y noventa.Un poderoso argumento en favor de la concentración de los recursos en los sectores más po-bres de la población consiste en criticar la distribución del gasto social en América Latina. Enefecto, los datos indican que éste beneficia más a los sectores con más altos ingresos. En talsentido el gasto social sería regresivo. Esto no quita que, como proporción de los ingresos decada estrato social, la asignaciones del gasto social son mayores para los sectores más pobresde la población.Pero los componentes del gasto social tienen diferente impacto distributivo.“La focalizaciónhacia los más pobres (es decir, la proporción del gasto que se destina a los pobres en relacióncon la proporción de la población en estado de pobreza) es elevada cuando se trata de gas-tos en salud, educación primaria y, en menor medida, educación secundaria. Por el contrario,los gastos en seguridad social y en educación superior tienen una tendencia generalmenteregresiva”(Ocampo, 1998, p.5).De esta manera la focalización se convierte en el indicador delnivel de progresividad/regresividad del gasto social y no simplemente en una característica deciertos programas sociales.Gasto social en América Latina, equidad y focalizaciónDurante la década de los años ochenta el gasto social se contrajo notablemente.El gasto socialreal per cápita se redujo en 24%.Pero en 1995 superaba en 18% los niveles reales prevalecien-tes antes de la crisis.Sin embargo,el componente que más creció fue el gasto en previsión so-cial (que es el más regresivo).En cambio“en el caso de la educación,el gasto real per cápita parael conjunto de la región apenas había retomado en 1995 los montos de 1980 y se encontrabatodavía por debajo de dicho nivel en un conjunto amplio de países” (Ocampo, 1998, p. 6).Ensíntesis,“existeunmargenimportanteparaconjugarlaspolíticasdeliberalizacióneconómicacon una política social más activa [...] Esto exige reorientar el gasto público hacia el sector socialy focalizar este gasto para maximizar sus efectos distributivos favorables”(Ocampo,1998,p.7).Las políticas y reformas sociales de segunda generación se han orientado a resolver las“fallasdel Estado”en la provisión de servicios públicos.1Los capítulos centrales de estas reformas son:la introducción de la competencia en los sistemas de prestación (creación de cuasimercados),los cambios en el financiamiento estatal (de la oferta a la demanda), la descentralización, laautonomía de las instituciones prestadoras, la participación ciudadana en el control de losservicios,etcétera.1En el sentido de que las reformas de primera generación son aquéllas denominadas estructurales,vinculadas a lasprivatizaciones,apertura de la economía y achicamiento del Estado.
  22. 22. 28ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLas nuevas políticas sociales tienden a establecer una nueva división del trabajo entre el Estadoy el mercado (junto con un nuevo papel asignado a la denominada “sociedad civil”). Por unlado,se considera que en las sociedades tan desiguales como las de América Latina el mercadotiende a orientar su oferta hacia los más privilegiados.Como esta tendencia no es“modificable”,sólo queda intervenir sobre el Estado para que oriente sus distribuciones hacia los más pobres.En otras palabras,el mercado es como es.Sólo se puede influir sobre las políticas públicas.Paraello, el Estado debe abandonar toda pretensión universalista y concentrarse exclusivamenteen“los pobres”. En teoría,según este paradigma toda la política social debería orientarse por elcriterio de la focalización.Límites y defectos de los sistemas universalistas en América LatinaPero los Estados latinoamericanos tuvieron una capacidad muy desigual de desplegar políticasy sistemas de prestación con vocación universalista. Es probable que la educación pública, almenos en países como México,Argentina,Chile y Uruguay,haya constituido el sistema con cri-terios de acceso más universalista.Esto explica que la inversión en educación primaria (el nivelhistóricamente obligatorio para todos) tenga un carácter progresivo.Pero aún en este caso,lossectores medios urbanos tuvieron la fuerza suficiente como para beneficiarse con las mejoresoportunidades educativas (en términos de tiempo de aprendizaje, calidad de la infraestruc-tura y equipamientos didácticos, calidad de los docentes, etc.). En cambio, las áreas rurales, enespecial las más alejadas de los centros urbanos y habitadas mayoritariamente por poblaciónoriginaria,han sido menos beneficiadas en términos de inversiones públicas en educación.Los graves problemas de equidad en el acceso, rendimiento y calidad que padece el sistemade educación básica obligó a desplegar intervenciones que se proponen achicar las diferenciasobservadas.Los programas compensatorios en educación constituyen un capítulo de las polí-ticas educativas y comienzan a desplegarse desde los inicios de la década de los noventa.Estosprogramas buscaron incorporar a los excluidos de la educación básica y mejorar las oportuni-dades de aprendizaje de los grupos sociales con mayores necesidades,en especial de las áreasrurales más abandonadas.De cualquier manera,no es fácil llegar con servicios a los sectores más pobres de la poblaciónpor varias razones.Una revisión somera de la teoría y la experiencia de la focalización permitiráhacerse una idea más detallada de los dilemas que se presentan y de las soluciones que seproponen.Las políticas focalizadas se fundamentan,en primer lugar,a partir de la crítica y la demostracióndel fracaso de las políticas tradicionales implementadas en América Latina.Las políticas tradicionales implementadas en América Latina han fracasado en el esfuerzode llegar a los pobres y sacarlos de esa condición. El ejemplo típico es la educación prima-ria. Cuando se analiza el desgranamiento de las cohortes se aprecia que, por un lado, esefenómeno alcanza gran importancia y, por otro, que son los niños procedentes de hogarespobres los que abandonan anticipadamente, contribuyendo así a repetir el círculo viciosode la pobreza. Ello sucede así aunque se les brinde educación gratuita, abierta e inclusoobligatoria (Franco,1991 p.185).Como aún en una política con vocación universalista como la educativa los más pobres llevansiempre la peor parte, es preciso definir mejor la población beneficiaria de los servicios. La fo-calización se convierte en“un criterio para el diseño de programas,que se caracteriza por iden-
  23. 23. 29NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE Itificar,con la mayor precisión posible en cada caso,al conjunto de los beneficiarios potenciales,con el objetivo de provocar un impacto per cápita elevado mediante transferencias monetariaso entrega de bienes o servicios”(Franco,1991,p.184).Se considera que las políticas sociales universalistas tienen dos características distintivas:1.Están disponibles para todos,ya que el único requisito de acceso a las transferencias es la condición de ciudadanía (los bienes o servicios están disponibles para todos);2.Son uniformes,es decir,a todos se les asigna lo mismo,sin discriminar por condición social o condición de necesidad.Pero los críticos consideran que este modelo de distribución tiene muchos defectos.Entre otrascosas se dice que las transferencias uniformes son excesivas en gastos por dos motivos:la fugade los no pobres y las recompensas de los pobres en exceso de sus necesidades.La condiciona-lidad de los beneficios o transferencias se impone como una manera de corregir estos dos“de-fectos”.En efecto,una mejor delimitación de la población beneficiaria permitiría incrementar laeficiencia y la eficacia del gasto social.Se dice que las políticas universalistas no son “neutrales”. En otras palabras,aunque a todos seles entregue el mismo servicio,el mismo bien o la misma suma de dinero,en la práctica puedenestar beneficiando de distinta manera a los individuos o grupos, puesto que éstos no tienenla misma posición en la estructura originaria de distribución de la riqueza. El ejemplo que secita con mayor frecuencia es el de la educación universitaria gratuita. Aunque todos recibenel mismo servicio, en realidad quienes efectivamente lo frecuentan son los grupos socialesmás favorecidos, por lo que la educación universitaria gratuita termina por tener un carácterregresivo, es decir, incrementa las desigualdades iniciales (Grosh, 1994). Éste es un poderosoargumento que se utiliza para justificar intervenciones focalizadas que instauran un principiode inclusión/exclusión en la ejecución de políticas públicas.Igualdad, justicia y compensación en educaciónIgualdad y justicia escolar¿Qué es una escuela justa?, se preguntan los sociólogos franceses François Dubet y MarieDuru-Bellat (2004).Para responder a esta interrogante hacen una revisión crítica del conceptode igualdad de oportunidades y de mérito.Estos dos principios parecieran estructurar toda laescuela moderna, sin embargo, es preciso volver una vez más sobre los supuestos que estándetrás de estos valores.La igualdad de oportunidades se tradujo en la búsqueda de una escuela igualitaria, es decir,de un sistema que ofreciera las mismas oportunidades de aprendizaje (el mismo programa,el mismo método, la misma infraestructura y tecnológica, los mismos recursos humanos, losmismos tiempos y secuencias de aprendizaje, etc.) para todos. Esto es lo que debía ser iguali-tario, no los resultados de aprendizaje, ya que dependen también del trabajo y el esfuerzo delos aprendices. Estos últimos factores se denominan “mérito”, que constituye un legitimadorde diferencias.Cuando se ofrece la misma educación para todos (las mismas oportunidades deaprendizaje para todos),los eventuales se deben al mérito.Es éste el que legitima las diferenciasen los aprendizajes y en todas las ventajas sociales que se le asocian.La escuela,cuando ofreceigualdad de oportunidades para todos puede producir diferencias legítimas.Tal era el modelo
  24. 24. 30ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSideal que orientó las primeras intervenciones educativas del Estado capitalista en las primerasfases de su desarrollo. Es preciso tener en cuenta que bajo dicho paradigma, la escuela estámás allá de toda sospecha,ya que las desigualdades en las carreras escolares de los alumnos seimputan genéricamente al mérito. La escuela cumplía una función claramente selectiva: sólolos mejores tenían éxito y completaban la carrera escolar, es decir, completaban los niveles yobtenían los diplomas más valiosos.Críticas “internas”: la igualdad de la oferta no existeA este modelo ideal se le han formulado muchas críticas, fundamentalmente de dos tipos. Elprimer conjunto son críticas internas.Muchas evidencias muestran que existe una gran distan-cia entre la realidad y el modelo postulado.Pero las evidencias sobran para mostrar que el sis-tema escolar realmente existente no ofrece igualdad de oportunidades educativas para todosy que en la mayoría de los casos,la igualdad que se pregona es puramente formal (igualdad enla duración de los niveles,las secuencias,el valor jurídico de los títulos y diplomas que se distri-buyen, etc.). En los hechos se observan diferencias variables en cuanto a la cantidad y calidadde los insumos básicos de la oferta educativa (calidad de los programas,tiempo de aprendizaje,infraestructura y recursos pedagógicos,calidad de los docentes,etcétera).En América Latina las diferencias en la oferta educativa varían en función del hábitat urbanoo rural y en general son diferentes según las características étnicas y la posición social queocupan los grupos en la estructura social. Las escuelas indígenas, por ejemplo, están menosdotadas de recursos por lo general que las urbanas de clase media, para no compararlas conlas instituciones escolares frecuentadas por los hijos de las élites más privilegiadas de las zonasmetropolitanas.No se aprenden las mismas cosas (el inglés,por ejemplo) en todos los estable-cimientos escolares. La jornada escolar es por lo común más extensa en ciertas áreas urbanasy en establecimientos privados de clase media alta que en escuelas públicas populares. Lasevidencias en cuanto a las diferencias entre establecimientos son tales que en muchos casosincluso es difícil hablar de la existencia de un sistema escolar unificado en cada uno de lospaíses latinoamericanos.Críticas estructurales: el aprendizaje no depende sólo de la ofertaUn segundo conjunto de críticas al programa de la igualdad de oportunidades y a la ideologíadel mérito es más complejo y apunta a la estructura misma del modelo.En efecto,éste puedepresentarse como verosímil sólo a condición de que permanezcan ocultos otros factores queson fundamentales para producir el aprendizaje.Lo primero que hay que decir es que el modelo es demasiado simplista,ya que el aprendizajeno sólo depende de una buena escuela y del mérito (el esfuerzo y el trabajo de los alumnos).En realidad,el modelo tiende a desconocer el peso que tienen en el aprendizaje de los alumnoslos factores que anteceden y acompañan a la escolarización.Gran parte de la investigación enel campo de la sociología de la educación muestra que:a) La escuela produce desigualdades porque es igual (pedagógicamente hablando) y no seadapta a las particularidades culturales y sociales de sus alumnos;b) La escuela produce desigualdades porque las desigualdades sociales existentes impi-den que muchas familias dispongan de los recursos necesarios para sostener y acompañarla escolarización de sus hijos. La investigación sociológica demostró cuánto pesan las ca-racterísticas sociales y culturales de las familias para explicar los desiguales resultados deaprendizaje.
  25. 25. 31NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IPor tanto,se imponen tres conclusiones:1. No se ofrece la misma calidad de la educación para todos. La educación que se ofrece alos más pobres y excluidos es más pobre,es decir,no es igual allí donde debiera serlo (porejemplo,en cuanto a los tiempos de aprendizaje,determinados contenidos culturales,laslenguas o valores culturales y sociales que se aprenden, la calidad de la infraestructura,los espacios y equipamientos didácticos, etc.). Pero no sólo son desiguales los recursos e“insumos”que el sistema asigna a los diferentes grupos sociales,sino que también es des-igual el“trato”que les dispensa.Existe mucho conocimiento acumulado acerca de esta im-portante cuestión que tiene que ver con las expectativas y tipificaciones de los docentesy los diferentes modos de interacción que mantienen con sus alumnos. Esta importantedimensión de la oferta escolar es tan desigual como la anterior.2.El sistema escolar produce desigualdades porque es homogéneo donde debiera ser dife-renciado.Cuando se impone un modelo pedagógico homogéneo que sólo es pertinentepara ciertas categorías sociales privilegiadas, aquellos que no reúnen los requisitos exigi-dos tienden al fracaso y la exclusión escolar.Cuando en un contexto de diversidad culturalse utilizan determinados recursos (por ejemplo,libros de texto) y se impone un mismo pa-trón de relaciones sociales se excluye a todos los grupos que no comparten determinadoscódigos culturales o patrones de comportamiento. Esta indiferencia por las diferenciasinevitablemente produce desigualdades.3. La noción de mérito, pese a la fuerza que tiene como “idea” fuertemente arraigada enel sentido común, en verdad esconde más de lo que explica.En primer lugar vale la penapreguntarse ¿qué es el mérito? El propio sentido común distingue dos aspectos. Unoeselméritoentendidocomo“talento”, “capacidad”oincluso“inteligencia”.Elotroeselmé-rito asumido como “voluntad”, “interés”, “motivación”, “trabajo” y “esfuerzo”. En verdad setrata de una distinción compleja y difícil de hacer,ya que es errado pensar que el talento esalgodado,“natural”,mientrasquelosegundocorrespondealavoluntadolibredecisióndelsujeto.Auncuandoeltalentoseconstruyeapartirdecondicionesbiológicas,esunacualidadque se desarrolla con la experiencia.Lo mismo puede decirse del“interés”o la“motivación”.Nadie nace con “intereses culturales determinados”. Éstos, como los “gustos” tienen muypoco de natural o innato.En todo caso no se trata de discutir los límites entre lo biológicoy lo social, ya que se trata de límites analíticos. De todos modos los condicionamientossociales e históricos son indiscutibles y sobre ellos puede intervenirse dadas ciertas con-diciones.Por eso es importante tenerlo en cuenta,lo que la ideología del talento normal-mente no hace.La disposición al trabajo y al esfuerzo también tienen una génesis social. Esto no les quitaninguna importancia como factores determinantes del aprendizaje. Por el contrario, son fun-damentales,ya que el conocimiento es un recurso que no se puede“distribuir”como una cosa,sino que es necesariamente el resultado de un trabajo combinado de un conjunto de agentessociales:padres de familia,maestros,psicopedagogos,mediadores,asistentes sociales y los pro-pios aprendices.Ellos deben estar en condiciones de poner eso que es imprescindible para queel aprendizaje tenga lugar.Ésta también es una responsabilidad de la sociedad.Bastan estas consideraciones para darse cuenta de las insuficiencias del modelo de la igualdadde oportunidades y el mérito para rendir cuentas de las desigualdades producidas por la escue-la.Si se permanece encerrado en esa forma,de pensar y de ver las cosas de la educación se corre
  26. 26. 32ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSel riesgo de responsabilizar a las víctimas de la desigualdad al no reconocer su génesis social.Cuando la escuela está allí,al alcance de todos,cada uno se vuelve responsable de sus éxitos yfracasos.En este esquema la escuela funciona como legitimadora y reproductora de desigual-dades sociales. Si la experiencia escolar se asemeja a una competencia, es natural que hayaexcelentes,regulares y malos,aprobados y reprobados; por último, vencedores y vencidos.Estas diferencias que produce la escuela son funcionales,dado que los puestos que se ofrecenen la sociedad también lo son.Son desiguales las posiciones ocupacionales,los salarios y las re-compensas,los prestigios y reconocimientos sociales,los bienes y servicios a los que se puedetener acceso,etc.La escuela con sus veredictos funciona como gran distribuidor de posicionesy recursos sociales. Groso modo, se espera que los mejores en la escuela ocupen las mejoresposiciones sociales,aun cuando esto no es siempre lo que ocurre en la realidad,que siempre esmás compleja que los modelos.Tipos de desigualdad educativaFrançois Orivel (2003) diferencia dos tipos de desigualdad educativa. La primera es la que semanifiesta en las primeras etapas del desarrollo de los sistemas educativos y tiene que ver conel acceso a los diferentes niveles del sistema educativo.La segunda desigualdad, que algunos llaman“cualitativa”, para diferenciarla de la anterior, quese califica como“cuantitativa”,remite al rendimiento o aprendizaje desigual de los alumnos porefecto de diferentes factores.Respecto de esta última,Orivel dice que“dependen menos de laacción de las autoridades públicas,pues ellas básicamente se originan en los comportamientosdiferenciados de las familias” (Orivel, 2003, p. 13). Las desigualdades en el aprendizaje se debena causas que son difícilmente manipulables desde el campo de la política. Al respecto, “sólopolíticas abiertamente discriminantes (en favor de los niños de origen modesto) pueden opo-nerse eficazmente a este movimiento natural”. En este campo es preciso reconocer dos cosas.Una, que estas políticas necesitan un capital político (voluntad y recursos) poco común.Por laotra, la extrema complejidad del aprendizaje contrasta con el poco conocimiento disponibleacerca de los factores (y su combinación) que lo determinan.Dos objetivos: ¿disminuir la diferencia o levantar el nivel de los más pobres? Ésta es una cues-tión central. En cuanto a los objetivos de las políticas, ¿se trata de evitar la degradación y elempeoramiento de las escuelas con mayores dificultades? En este caso,“mantener el nivel”esun indicador de éxito de las políticas.La otra, que también tiene que ver con los objetivos, es la que se refiere a la igualdad de ofer-ta o bien de resultados. Es probable que en países extremadamente desiguales como los deAmérica Latina, haya que pensar en un objetivo intermedio. Éste es el que busca achicar lasgrandes diferencias en la oferta. Desde este punto de vista habría que utilizar el concepto deoportunidades educativas.Los factores de la oferta tienen que ver justamente con esto,ya quelas desigualdades son fuertes y muy notorias en casi todos los componentes principales de laeducación que se ofrece:desde el tiempo de aprendizaje hasta los equipamientos en términosde infraestructura o tecnología. La calidad de la oferta parece calcada sobre las líneas de ladesigualdad social. Las evidencias sobran para constatar que las políticas educativas fueronclaramente regresivas.Una cosa es la educación indígena o bien comunitaria y otra es la educa-ción primaria ofrecida por las secretarías de educación de América Latina a los sectores mediosurbanos.
  27. 27. 33NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE I¿Por qué un programa especial para mejorar la distribución de recursos, es decir, para hacerlamás equitativa y justa? ¿Cuánto debe durar esta intervención? ¿Se trata de una acción transi-toria o permanente? ¿Cuál es su horizonte de actuación? ¿Es realista pensar en una duraciónlimitada? ¿Qué es lo que define su mantenimiento: la realización o alcance de los objetivos?esto lleva a plantearse cuáles son estos objetivos, lo que no es una cuestión simple, dada ladiversidad de intervenciones y factores que intervienen en la producción de la oferta escolar.Estos programas,o,como dice el ex ministro de Educación francés,“el‘plus’,es decir,la dotaciónsuplementaria de medios”,puede servir para cubrir o mantener“lo‘menos’,es decir,la mediocri-dad de la oferta escolar y del funcionamiento pedagógico de los establecimientos”(Lang,2003,p. 4). El ministro aclara que no es la intención financiar una red de educación de segunda endeterminados territorios en dificultad. Éste es el peligro de crear un sistema o varios sistemaseducativos paralelos para los niños de las diferentes clases sociales que conforman una socie-dad nacional.La discriminación positivaCuando se aplica a la política educativa el principio de discriminación positiva da lugar a loque en nuestro continente se llaman programas compensatorios.Éstos forman parte de lo quegenéricamente se conoce como políticas de“discriminación positiva”y tienen una larga historiaque se remonta a la década de los sesenta. A lo largo del tiempo y en los diversos contextospolítico-económicos fueron adquiriendo diversas modalidades.La idea de discriminación positiva tuvo un estatuto legal en la ley que constituía el capítuloeducativo del programa de lucha contra la pobreza decretada en 1965 durante la presidenciade Lyndon B.Johnson en los Estados Unidos.Esta modalidad de intervención se expandió másrápidamente en los países sajones (Australia, Gran Bretaña, Holanda, etc.) que en los paíseslatinos de la Europa continental. En efecto, hay que esperar hasta 1981 para que en Franciase implemente la política de las Zonas de Educación Prioritaria (ZEP), cuyas característicasbásicas,son:1.No consiste en seleccionar establecimientos aislados sino territorios prioritarios.Así,se inter-viene sobre el conjunto de los planteles educativos y culturales situados en el mismo espacioterritorial.2.El modelo francés no solamente se propone dar más a quienes menos tienen,sino“dar lomejor”. De allí la noción de “polo de excelencia pedagógica”. Esta excelencia debe mate-rializarse en la infraestructura, las tecnologías pedagógicas, la conformación de equipospedagógicos de calidad y con estabilidad en los establecimientos.3.La política consiste no sólo en actuar en el interior de los centros escolares,sino en las re-laciones entre las escuelas y la comunidad local,en especial con las familias.Se espera queéstas no sólo desempeñen el papel tradicional de“auxiliares”de la tarea docente (acompa-ñen en las salidas de los alumnos,colaboren en las fiestas escolares,pinten la escuela,etc.).Se espera que ellos se movilicen y exijan calidad en la educación.4.Esta política no sólo moviliza los recursos de las secretarías de educación, sino que buscaarticular una política territorial más amplia,donde intervienen otras políticas públicas.Ensíntesis, es una política que pretende movilizar la intersectorialidad en el ámbito local(programas de desarrollo urbano integral).
  28. 28. 34ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSPero este modelo deja algunas interrogantes cuando se lo confronta con la realidad de las po-líticas efectivamente implementadas durante los años recientes. En efecto, Jean Ives Rocheux(1997) se pregunta si la política de las ZEP no habrá cambiado de naturaleza“al pasar de una ló-gica de apoyo sobre los recursos del barrio o de la zona para alcanzar objetivos de lucha contrael fracaso y las desigualdades escolares,a una lógica en la cual ella sólo es pensada como la caraescolar de un dispositivo global de gestión social de los barrios en dificultad”.Otro problema esla estigmatización.Muchos programas compensatorios están situados en un espacio delimita-do por la discriminación y la discriminación positiva (Canário,2003,p.23).Políticas educativas compensatorias: críticas y alcancesLas políticas educativas compensatorias que focalizan fueron objeto de muchas críticas. Entreotras cosas se señala que existe una desproporción entre“el tamaño y la calidad”del rezago yla desigualdad educativos y de los recursos destinados a achicarlos.De esta manera,se afirmaque“sobre el escenario de la enorme segregación y exclusión educativa,los esfuerzos de polí-ticas compensatorias y de discriminación positiva son insuficientes, sub-financiados y frágiles.Apuntan en la dirección correcta pero son apenas la avanzada de verdaderas políticas educa-tivas que busquen la equidad y la justicia social”.Por otra parte se señala que estos programasse encaminen“compensar”en un contexto“de severa restricción del financiamiento educativo”y que buscan introducir principios de“discriminación positiva”allí donde“la descentralizacióny privatización educativa, producto del modelo que buscaba disminuir el papel del Estado,han exacerbado las desigualdades básicas en las condiciones de la oferta educativa”. Por últi-mo, se suele recordar que“se busca la igualdad de oportunidades educativas para los pobresen donde los procesos de ajuste económico han mermado las condiciones de vida de los ho-gares y en consecuencia aumentado las desigualdades iniciales en el acceso a la educación”(Reimers,1999,p.4).Muchas políticas compensatorias son juzgadas como decepcionantes. Pero la decepción esuna función de las esperanzas o expectativas que se depositan en una política.Quizá se ha es-perado mucho de estas políticas.Por otra parte,también es posible hacerse la pregunta de quées lo que hubiera pasado si no se hubieran aplicado estas políticas de compensación.En general,se podría decir que es imposible no hacer políticas compensatorias,pero al mismotiempo hay que reconocer que se han depositado en ellas muchas expectativas, en particular,muchas más de las que efectivamente están en condiciones de garantizar. Por lo general, losprogramas están acompañados de un conjunto de discursos filosóficos que apelan a todo unarsenal de argumentos clásicos que tienen que ver con la igualdad de oportunidades hasta laconstrucción de una sociedad más justa,igualitaria,etcétera.FocalizaciónEl sentido común aconseja que,si hay menos gente compartiendo la misma torta,las porcionesserán más grandes.Si se quieren corregir ciertas distribuciones desiguales y se dispone de unasuma fija de recursos,basta el sentido común para aconsejar que éstos se asignen a los que tie-nen menos. Muchas propuestas de focalización contienen modelos normativos que suponenque los recursos a distribuir son una suma fija y por ello se elige una estrategia de focalizacióncon el fin de maximizar el bienestar social. Por tanto, todos los mecanismos de focalizaciónbuscan evitar dos errores típicos:excluir individuos que deberían ser incluidos (error de tipo 1)e incluir individuos que deberían ser excluidos (error de tipo 2).
  29. 29. 35NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE IPero el supuesto que estructura este razonamiento puede ser puesto en discusión. Tambiénpodría decirse que es preciso empezar por un cálculo de las necesidades y de los beneficiariospara luego determinar el presupuesto a distribuir.En este segundo caso la focalización (la iden-tificación de los eventuales beneficiarios) constituye la variable independiente que determinael monto de los recursos que es preciso obtener y distribuir para maximizar el bienestar social.Tipologías y estrategias de focalizaciónExisten distintos tipos de focalización de políticas. Al respecto, se han propuesto diversas cla-sificaciones. Una de ellas, reciente (Wanda, 2004), sostiene que existe una focalización débil yuna focalización fuerte.La primera consiste en establecer un orden de pobreza o de necesidada partir del cual pueden determinarse prioridades. De este modo se configura una especie de“fila” que permite priorizar las distribuciones de recursos. En este caso, todos se benefician,pero de distinta manera. En cambio, el tipo de focalización “fuerte” consiste en enunciar unaclara distinción entre incluidos y excluidos del beneficio que se trata de distribuir.Esto suponeencontrar indicadores que permiten situar una diferencia cualitativa entre quienes merecenrecibir una ayuda y quienes no la merecen y deben permanecer excluidos. En este caso la fo-calización consiste en establecer quiénes son los beneficiarios legítimos de una determinadadistribución.También están quienes distinguen entre “broad focalization” y “narrow focalization” (Van deWalle, 1998). En parte esta clasificación se superpone con la primera, pero es más operativay menos abstracta. La broad focalization remite a concentrar el gasto público del Estado enaquellas políticas que, por su historia y estructura, benefician prioritariamente a los sectorescon menos recursos de la sociedad. Éste es el caso en especial de políticas tales como edu-cación, salud primaria, saneamiento ambiental, etc. La narrow focalization es una tecnologíaque sirve para determinar quiénes son los destinatarios de las intervenciones públicas.En estesentido, permite trazar una línea de inclusión/exclusión, como lo hace la focalización fuerteantes mencionada.En cuanto a los procedimientos y técnicas empleadas, la bibliografía identifica distintas estra-tegias. Una es la focalización territorial, otra la de familias e individuos. Para algunos (Wanda,2004) ésta es una simple distinción de etapas de la focalización,pues muchas veces se co-mienza por identificar áreas o territorios objeto de política para luego definir sujetos o familiasmerecedoras de la ayuda.La estrategia de focalización territorial no selecciona a los individuos o a las familias, sino adeterminados espacios geográficos donde la población pobre es dominante. En estos casos,las características que se toman en cuenta no conciernen a atributos de personas o de hogares,sino de territorios. Éstos se seleccionan en función de la presencia más o menos dominantede ciertos grupos u hogares dotados de ciertas características.Es obvio que este mecanismo deidentificación y selección funciona cuando la población que se quiere beneficiar se concentraen determinados espacios territoriales.Laidentificacióndeespaciosgeográficospermitiríaevitarlospeligrosdelefectodeestigmaquegeneralmente se asocia con los programas focalizados.Pero,por otra parte,la concentración delos beneficios en determinados lugares puede constituir un incentivo para la migración hacialas áreas focalizadas (Legovini,2004).En todos los casos,pueden tomarse en cuenta los“gradosde urgencia”o“nivel de carencia”como criterio de selección.De cualquier manera,la identifica-ción de los beneficiarios puede hacerse en dos etapas.En una primera instancia se identifican yseleccionan territorios.En un segundo momento se asignan beneficios individuales.
  30. 30. 36ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSLa necesidad de definir criterios “objetivos” de selección de beneficiarios de los programasfocalizados generó una gran demanda de información estadística, que tendió a ser satisfechamediante la implementación de sistemas nacionales de información social.Éstos constituyenun hito importante en el proceso de racionalización de las políticas sociales tradicionalmentecalificadas como asistenciales.La estrategia territorial tiene varias ventajas, ya que al poseer identidad sociocultural permitedefinir metas y objetivos pactados y además facilita la participación de los beneficiarios. Otraventaja de la unidad territorial es que permite actuar en forma integrada desde diferentes polí-ticas sectoriales (programas y servicios integrados).A su vez,la unidad familiar,en tanto“célulamadre del proceso de reproducción”, permite intervenciones diferenciadas y organizadas poretapas del ciclo de vida (infancia,adolescencia,tercera edad,género,etcétera).La segunda estrategia,que algunos califican de focalización“estricta”(narrow targeting),buscaorientar las asignaciones exclusivamente a las familias o individuos pobres o más pobres.Estaselectividad es “directa”, ya que la selección de beneficiarios se realiza individualmente (Sojo,1991). Para seleccionar individuos es preciso contar con información precisa acerca de los po-tenciales beneficiarios en relación con el contenido del programa que se desea implementar.Por lo general,se aconseja tomar como criterio de referencia el nivel de ingreso percibido.Peroresulta que a menudo es difícil medir y verificar bajos ingresos, sobre todo en países en desa-rrollo en los que hay mucho empleo irregular o informal y en los que la definición del“hogar”es problemática (Besley y Kanbur,1990).Por otra parte,también hay que incluir los problemasde incentivo y de estigma, ya que muchos individuos pueden no querer participar en los pro-gramas, debido a los costos que genera someterse a investigaciones detalladas, llenado deformularios complejos,entrevistas,entre otros.Para evitar el efecto de estigma,se aconseja hacer una selección probabilística basada en varia-bles asociadas con la pobreza (el nivel educativo,las características del hábitat,el tamaño de lafamilia,etc.).En este sentido,se dice que usar unos pocos indicadores para focalizar disminuyelos costos administrativos y aumenta la posibilidad de reducir más la pobreza. Cuantas máscategorías sean introducidas se consigue una focalización más refinada, pero, por otro lado,una mayor cantidad de indicadores aumenta los costos administrativos, por lo cual se hacenecesario encontrar un equilibrio entre ambos (Legovini,2004).Otro mecanismo de tipo individual es la autoselección. En este caso se trata de desincentivarla participación en los programas mediante dispositivos tales como requisitos de inscripción,tiempo de espera y baja calidad de los servicios otorgados.En otras palabras,se pretende elevarel costo de la participación intentando atraer únicamente a aquellos que verdaderamente lonecesitan.Esta estrategia reproduce los mecanismos de la vieja filantropía (las casas de caridaddel primer capitalismo) que funcionaban con la lógica de la less elegibility.Por último,cabe señalar que toda estrategia de focalización en sentido estricto tiene sus incon-venientes.Tres de ellos son citados reiteradamente por la bibliografía especializada:1. El primero tiene que ver con los costos administrativos que resultan de identificar conprecisión quiénes son los beneficiarios (los pobres, los excluidos del conocimiento, los“rezagados”, etc.). La obtención de datos y su actualización por las variaciones a lo largodel tiempo es costosa.Por lo general,no basta con un indicador para identificar los bene-ficiarios, sino que se requiere combinar varios indicadores para sintetizarlos en un índice,lo cual aumenta los costos.
  31. 31. 37NOTAS PRELIMINARES PARA EL ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS DEL CONAFE I2. Los“efectos de incentivo”también constituyen un problema en la medida en que puedeninducir a la población a modificar sus conductas con el fin de ser elegibles por un deter-minado programa.3.También se citan los“costos políticos”de la focalización.Éstos resultan del hecho de que losgastos que se concentran exclusivamente en los más pobres suelen ser asociados con unachicamiento de las asignaciones que benefician a la clase media, la cual suele tener unpeso electoral determinante.En la medida en que esta clase percibe a los programas focali-zadoscomounapérdidadebeneficiosparasímisma,puedeponerenpeligrolalegitimidadde los programas de lucha contra la pobreza.Tasas de participaciónLos criterios de selección determinan la“tasa de participación”de un programa (Grosh, 1994).Ésta puede ser general (número de beneficiarios sobre total de la población). Éste es el casocuando se construye el porcentaje de alumnos del nivel primario de un país que se beneficiacon determinado programa compensatorio.Pero también pueden construirse tasas de partici-pación específicas.Éstas expresan el porcentaje de personas beneficiarias del programa sobreel total de personas o unidades teóricamente merecedoras de la asignación (por ejemplo, nú-mero de alumnos cubiertos por un programa compensatorio sobre el total de alumnos de nivelprimario en situación de pobreza y/o rezago educativo).En este sentido, uno podría preguntarse qué es lo que define “la tasa de participación” de unprograma:las necesidades,los criterios de definición de la población que padece una situaciónde necesidad determinada o bien el monto de los recursos disponibles.Por lo general,ocurre losegundo,ya que la población a beneficiar depende de la cantidad de recursos disponibles parala distribución.Es este parámetro el que determina la tasa de participación.Pero el proceso esun poco más complejo, puesto que la cantidad de población efectivamente cubierta tambiéndepende de las decisiones que se toman en cuanto a la cantidad y tipo de bienes o servicios adistribuir.Si la masa de recursos financieros es limitada,puede optarse por dar mucho a pocoso por dar poco a muchos. Se puede priorizar satisfacer completamente determinadas nece-sidades de algunos (dejando a otros afuera o en“lista de espera”) o bien se pueden distribuir“paliativos”a muchos.Estas opciones se presentan a menudo en el campo de la educación.Las políticas compensatorias en educación se caracterizan por tener múltiples componentes.Éstos tienen costos muy desiguales.Por eso la focalización es un complejo que supone muchasdecisiones estratégicas.No es lo mismo distribuir computadoras que lápices y cuadernos.A suvez,no es lo mismo garantizar a cada niño todo o sólo una parte del paquete de útiles escolaresque va a necesitar en un año académico.La tasa de participación efectiva va a depender:• Del monto de recursos disponibles para distribuir.• De los criterios que se usan para identificar a la población beneficiaria “en general” (regio-nes, escuelas y familias en situación de “rezago educativo”).• De las decisiones estratégicas que se toman acerca del tipo y calidad de recursos a asignar(libros o computadoras, biblioteca de aula o libros para el alumno, construcciones escolareso servicios sanitarios básicos, etcétera).• De la proporción (total o parcial) de satisfactores a distribuir.
  32. 32. 38ANÁLISIS DE LA FOCALIZACIÓN EN LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOSCabe tener en cuenta que el principal desafío que deben resolver las políticas focalizadas eneducación consiste en descubrir cuál es el mix de estrategias y recursos que tienen la más altaprobabilidad de reducir el rezago educativo con un presupuesto determinado.De más está decir que no existe un conocimiento cierto acerca de cuáles son los medios máseficaces para lograr determinados objetivos educativos prioritarios (la escolarización, la dis-minución de la repetición, el aprendizaje de las matemáticas o de la lengua, etc.). Este hechoagrega complejidad a los procesos de focalización y,en caso de no encontrarse soluciones ade-cuadas, puede minar la aceptación social y la legitimidad de los programas compensatorios.Lo primero que hay que decir es que las políticas deben tener en claro cuáles son los objetivosque realmente se buscan alcanzar. En segundo lugar, es preciso saber con precisión cuál es elmonto de los recursos financieros disponibles para el programa.Luego vienen las decisiones yprocesos que tienen que ver específicamente con la definición de la población objetivo.Las condiciones del full-targetingEl full-targeting, o sea, gastar tanto como se pueda en transferencias focalizadas y tan pococomo sea posible en las universales, maximiza el bienestar social cuando los recursos a distri-buir no varían.A este resultado llegan Gelbach y Pritchett (1997) cuando imaginan un juego enque intervienen un electorado (que dispone de un espacio estratégico para determinar el niveldel presupuesto) y un agente que determina la política, cuyo espacio estratégico consiste enelegir entre transferencias focalizadas o universales.Según los autores recién citados,existen dos tipos ideales de políticos.El primero es el políticonaïf, que toma a la tasa de impuestos como inmodificable y, por tanto, está obligado a maxi-mizar el bienestar social afinando el grado de focalización. Pero también están los políticos“sofisticados”. Éstos reconocen que la tasa de impuestos políticamente posible dependerá delgrado de focalización,es decir,de la identificación previa de las necesidades y de los eventualesbeneficiarios.Este razonamiento los lleva a concluir queMientras el enfoque convencional consiste en tomar al presupuesto como fijo y maxi-miza el bienestar social respecto del grado de focalización,nosotros demostramos queesteprocedimientominimizaelbienestarsocialenunequilibriopolítico.Dondeelcono-cimiento convencional sugiere que por lo menos debería emplearse cierta focalización,nosotros mostramos que el bienestar social se maximiza en un equilibrio político sólosi todos los ingresos se gastan en transferencias universales y no se focaliza ningún in-greso.Donde el conocimiento convencional dice que la focalización debería beneficiara los pobres,tener efectos ambiguos sobre los de ingreso medio y redistribuir desde losricos,nosotros mostramos que la focalización redistribuye desde los pobres,empeora elingreso de los sectores medios y beneficia a los ricos en un equilibrio político (Gelbachy Pritchett ,1997,pp.22-23).La novedad de este razonamiento y de sus conclusiones se basa en la incorporación de unelemento estratégico en el modelo:la dimensión política,la cual permite introducir variacionesen las tasas de impuestos y, por tanto, en la suma de recursos disponibles para transferir confines de equidad.Dados estos dos modelos típicos,algunos expertos,luego de construir un modelo de compor-tamiento de tres agentes (los de bajos ingresos, los de ingresos medios y los ricos) concluyenque,“Si se usa la integral de las utilidades de los agentes como función de bienestar social”se demuestra que el “full-targeting, o sea, gastar tanto como sea posible en transferencias

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