Your SlideShare is downloading. ×
Jurnal Borneo Administrator Vol. 8 No. 3 Tahun 2012
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

Jurnal Borneo Administrator Vol. 8 No. 3 Tahun 2012

991
views

Published on


0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
991
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
25
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Jurnal BORNEO ADMINISTRATOR Media Pengembangan Paradigma dan Inovasi Sistem Administrasi Negara ISSN: 1858-0300 Anggota ISBN/KDN No. 979-99635-1-6 Akreditasi LIPI No. : 505/AUI/P2MI-LIPI/10/2012 Vol. 8 No. 3 Tahun 2012 Jurnal Borneo Administrator diterbitkan 3 kali setiap tahun oleh Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III Lembaga Administrasi Negara (PKP2A III LAN). Pengarah: Kepala PKP2A III LAN Pemimpin Redaksi/Penanggung Jawab: Mariman Darto, SE., M.Si Redaktur: Siti Zakiyah, S.Si., MSE, MA. Mayahayati K., S.E., M.Ec.Dev Maria A.P. Sari, S.Sos. Penyunting: Lina Maulana, S.Sos. Tri Noor Aziza, SP. Tri Wahyuni, SH Mitra Bestari: Dr. Hj. Aji Ratna Kusuma, M.Si. (Perencanaan Pembangunan) Prof. Dr. Hj. Nur Fitriyah, MS. (Manajemen Publik, Sosiologi, Antropologi) Dr.rer.publ. Samodra Wibawa, M.Sc. (Administrasi Negara) Prof. H. Sarosa Hamongpranoto, SH., M.Hum. (Ilmu Hukum) Tri Widodo W. Utomo, SH., MA. (Hukum Tata Negara, Administrasi Publik) Sekretariat: Kemal Hidayah, SH Wildan Lutfi A., SE Royani, A.Md Alamat: Jl. H.M. Ardans, SH. (Ring Road III) Samarinda Telp. 0541-7040851, 7040852, Fax. 0541-737983 Email: borneo.jurnal@gmail.com; jurnal.borneo@samarinda.lan.go.id Website: http://www.samarinda.lan.go.id/ CALL FOR PAPER: Redaksi menerima naskah hasil penelitian, kajian maupun pemikiran kritis mengenai isu-isu dalam lingkup bidang administrasi publik. Naskah diketik dalam Ms Word menggunakan Bahasa Indonesia sepanjang 15-20 halaman, ukuran kertas A4, huruf Times New Roman ukuran 12, dan spasi tunggal. Judul dan Abstrak/Abstract ditulis dalam dwi bahasa (Bahasa Inggris dan Bahasa Indonesia) masing-masing sepanjang 100-200 kata. Naskah bisa dikirim langsung ke Redaksi, melalui pos atau email, dan untuk naskah yang dicetak di atas kertas harus disertakan softfile copy. Redaksi berhak melakukan penilaian dan penyuntingan terhadap naskah yang masuk. Naskah yang lolos seleksi oleh Redaksi, akan direview oleh Mitra Bestari (Peer Reviewer). Dan terhadap naskah yang dimuat diberikan cetak lepas (off-print) dan imbalan yang menarik. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 I
  • 2. Jurnal BORNEO ADMINISTRATOR Media Pengembangan Paradigma dan Inovasi Sistem Administrasi Negara ISSN: 1858-0300 Anggota ISBN/KDN No. 979-99635-1-6 Daftar Isi Dari Sudut Tepian Mahakam Perilaku Permisif Masyarakat Terhadap Korupsi di Indonesia 254-258 Analisa Ø NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS TELAAH DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo DAMPAK Ø DESENTRALISASI DISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN LAYANAN Ø PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Ø PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANIZATIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM Ø REFORMASI BIROKRASI : Kasus Reformasi Pelayanan Perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar Andi Luhur Prianto 259-292 293-309 310-340 341-360 361-382 Tinjauan Akademik Potret Praktek Akuntabilitas Kementrian dan Lembaga Pemerintah Non-Kementrian di Indonesia 383-409 Lembar Abstraksi Lembar Abstraksi (Current Content) Tahun 2012 410-417 Indeks Naskah Indeks Naskah Tahun 2012 Berdasarkan Abjad Ucapan Terima Kasih 418-419 420 Petunjuk Penulisan II Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 1 | 2012
  • 3. Jurnal BORNEO ADMINISTRATOR Media Pengembangan Paradigma dan Inovasi Sistem Administrasi Negara Salam Redaksi Pembaca yang budiman, Di penghujung tahun 2012, usia Jurnal Borneo Administrator (JBA) genap sewindu hadir di mata para pembaca. Perlahan namun pasti JBA terus berupaya meningkatkan mutu standarnya sebagai majalah ilmiah yang berkualitas, hal tersebut terbukti dengan terbitnya penilaian akreditasi dari LIPI bagi JBA di tahun 2010. Tidak berpuas diri dengan penilaian yang ada serta dengan tidak mengenyampingkan berbagai kekurangan disana-sini, redaksi mencoba terus mengupayakan penyempurnaan media ini baik dari segi isi maupun tampilan. Perubahan cover jurnal di awal tahun 2012 yang lebih polos, munculnya rubrik baru berupa Tinjauan Akademik menjadi sebagian upaya kami untuk mempertahankan diri sebagai majalah ilmiah terakreditasi. Terbukti setelah kurang lebih 2 tahun berupaya meningkatkan kualitas, LIPI kembali memberikan penilaian akreditasi kepada JBA di tahun 2012. Selain momen diatas, kami juga mencatat beberapa momen penting yang terjadi ditahun 2012, diantaranya adalah dilantiknya Prof. Dr. Agus Dwiyanto, MPA sebagai Kepala LAN pada tanggal 21 Juni 2012. Agus Dwiyanto adalah pemimpin LAN pertama hasil seleksi open bidding atau penawaran terbuka, sejak lembaga ini berdiri pada tahun 1957. Ini merupakan hal baru bagi proses seleksi pimpinan lembaga pemerintah di Indonesia yang belum pernah terjadi sebelumnya, karena semua orang yang berkompeten baik dari lingkungan pemerintah maupun swasta bisa menduduki Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 jabatan-jabatan strategis di instansi pemerintah untuk membawa dan memperbaiki kinerja pemerintah ke arah yang lebih baik. Selanjutnya yang tidak kalah penting adalah terjadinya pemekaran daerah di Kalimantan dengan terbentuknya Provinsi Kalimantan Utara melalui Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2012 tentang Pembentukan Provinsi Kalimantan Utara (Kaltara) menjadi provinsi ke-34. Terbentuknya Provinsi Kaltara ini menjadi asa baru bagi masyarakat yang berada di perbatasan untuk mendapatkan perhatian dan pelayanan yang lebih baik dari pemerintah. Akhirnya, di pergantian tahun ini, Redaksi dan segenap pengelola JBA menyampaikan banyak terima kasih dan apresiasi yang tinggi kepada para Mitra Bestari yang telah melakukan review naskah, serta para kontributor naskah yang selalu bersemangat melakukan perbaikan terhadap naskahnya. Redaksi juga memohon maaf kepada para penulis, Mitra Bestari dan pembaca sekalian atas segala kekurangan kami dalam proses pengelolaan jurnal selama ini. Tak lupa juga kami mengundang para pembaca sekalian untuk ikut berkontribusi dalam JBA dengan menyumbangkan pemikiran konseptual empirik mengenai administrasi pembangunan dan pemerintahan daerah, kebijakan publik, kemitraan dan pemberdayaan sektor privat, otonomi daerah, manajemen lingkungan berbasis masyarakat dan segala tema yang masih berkaitan dengan administrasi III
  • 4. negara. Semoga sekecil apapun yang kita lakukan bisa membawa manfaat bagi masyarakat dan perkembangan ilmu pengetahuan. Mari mulai melangkah di tahun 2013 ini dengan rasa syukur, doa dan IV optimisme dan semoga kesuksesan senantiasa bersama kita semua!Aamiin... Redaksi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 5. Dari Sudut Tepian Mahakam Catatan Tentang Dinamika Isu-Isu Lokalitas di Tengah Gelombang Globalisme Perilaku Permisif Masyarakat Terhadap Korupsi di Indonesia Akhir tahun 2012 lalu ditutup dengan sejumlah fenomena korupsi yang makin merajalela dan telah masuk ke berbagai sendi kehidupan masyarakat. Fenomena tersebut muncul dari setidaknya tiga kajian yang dilakukan oleh Pusat Kajian Anti Korupsi (Pukat) Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada (UGM), Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PATK) dan Badan Pusat Statistik (BPS) yang bekerjasama dengan Bappenas melakukan Survei Perilaku Anti Korupsi (SPAK) 2012. Pertama, Pukat- Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada (FH U G M ) Yo g y a k a r t a m e l a n s i r , berdasarkan catatan hasil penelitian tren korupsi sepanjang pertengahan tahun 2012, korupsi banyak dilakukan oleh pemerintah daerah (Pemda). Kasus korupsi yang melibatkan pejabat pemda hampir menyebar di seluruh Indonesia.Tren korupsi ini berdasarkan analisis tren korupsi Juli-Desember 2012. Di mana terdapat 72 kasus korupsi. Kasus korupsi di pemda menduduki posisi teratas yang melibatkan pejabat pemda mencapai 30,56 persen.Aktor dan otak pelaku korupsi yang terjerat hukum dan pengadilan korupsi di pemda mulai dari sekretaris daerah, kepala dinas hingga pejabat teknis dinas.Dari puluhan kasus itu, sebanyak delapan sektor kasus korupsi lebih banyak di sektor Penerimaan Anggaran Daerah (PAD) yakni sebanyak 21 kasus. Disusul Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 kemudian sektor pekerjaan umum (PU) sebanyak 13 kasus korupsi.Di posisi ketiga, korupsi di sektor keolahragaan dan pendidikan keagamaan sepanjang Juli-Desember mencapai 11 kasus. Kemudian diikuti sektor BUMN/BUMD sebanyak 9 kasus dan sektor penegakan hukum dengan total 7 kasus. Kedua, hasil Survei PPATK menyebutkan bahwa dari 560 anggota dewan di parlemen, setidaknya 42,71 persen terindikasi terlibat korupsi. Dibandingkan dengan anggota DPR periode sebelumnya, anggota DPR periode 2009-2014 makin “ganas” dalam menggangsir uang negara. Menurut data PPATK, pelaku praktek ini sebanyak 63 persen didominasi politikus berusia di atas 40 tahun, sedangkan politikus usia 30-40 tahun sebesar 14,6 persen. Modus yang dilakukan umumnya melalui penyalahgunaan jabatan, penggelembungan anggaran dan proyek fiktif. Transaksi yang digunakan adalah transaksi tunai dan dengan menggunakan jasa perbankan. Namun ada cara lain seperti asuransi dan sekuritas sebanyak 35,4 persen. Ketiga, hasil survei Badan Pusat Statistik (BPS) tentang Indeks Perilaku Anti Korupsi (IPAK) 2012, cukup mengejutkan banyak pihak. Survei tersebut menyatakan bahwa masyarakat Indonesia cenderung anti korupsi. Kecenderungan ini terbaca tidak hanya pada masyarakat di 254
  • 6. Dari Sudut Tepian Mahakam Catatan Tentang Dinamika Isu-Isu Lokalitas di Tengah Gelombang Globalisme wilayah perkotaan dan perdesaan saja, tidak hanya pada masyarakat berpendidikan tinggi saja, tetapi juga masyarakat yang berpendidikan rendah (SLTP ke bawah), tidak hanya masyarakat pada usia 40 tahun kebawah tetapi juga masyarakat yang berumur diatasnya. *** Yang menarik adalah hasil penelitian dari BPS karena menimbulkan pro dan kontra dari kalangan akademisi. Dari kalangan yang mendukung tentu didasarkan atas alasan bahwa Survei tersebut dilakukan oleh sebuah lembaga yang sangat kompeten sekelas BPS dengan berbagai pertimbangan ilmiah yang digunakan dalam survei. Selain itu, terdapat pertimbangan dan keyakinan masyarakat bahwa korupsi adalah musuh bersama yang harus diberantas. Keberadaan komisi pemberantasan korupsi (KPK) dengan berbagai langkah-langkah nyata yang dilakukannya juga turut mempengaruhi perilaku masyarakat Indonesia, termasuk media massa yang setiap hari menyampaikan informasi tentang korupsi yang merugikan negara. Sedangkan yang menolak (permisif) umumnya menganggap korupsi masih merupakan sebuah kewajaran. Umumnya pandangan ini dipengaruhi oleh nilai-nilai budaya masyarakat bahwa berbafai fasilitas yang didapatkan para pejabat/penguasa adalah yang seharusnya diterima. Disinilah pentingnya melihat ulang kajian BPS tersebut, dari sudut pandang yang berbeda, bukan sudut pandang kecenderungan masyarakat yang anti korupsi tetapi sebaliknya 255 masih adanya masyarakat yang permisif terhadap pemberantasan korupsi di Indonesia. Sebagaimana yang terungkap dalam Berita Resmi Statistik BPS, No. 07/01/Th. XVI, 2 Januari 2013, Indeks Perilaku Anti Korupsi (IPAK) Indonesia 2012 sebesar 3,55 dari skala 5. Artinya masyarakat Indonesia cenderung anti korupsi. Sebagai catatan : nilai indeks 0–1,25 sangat permisif terhadap korupsi, 1,26–2,50 permisif, 2,51–3,75 anti korupsi, 3,76–5,00 sangat anti korupsi). IPAK di wilayah perkotaan sedikit lebih tinggi (3,66) dibanding di wilayah perdesaan (3,46). IPAK cenderung lebih tinggi pada responden usia kurang dari 60 tahun dibanding setelah usia 60 tahun keatas. IPAK penduduk usia kurang dari 40 tahun sebesar 3,57, usia 40 sampai 59 tahun sebesar 3,58 dan 60 tahun ke atas sebesar 3,45. Artinya semangat anti korupsi antara usia tua dan usia muda tidak berbeda secara signifikan. Semakin tinggi pendidikan semakin tinggi IPAK. IPAK responden berpendidikan SLTP ke bawah sebesar 3,47, SLTA sebesar 3,78 dan di atas SLTA sebesar 3,93. Pendidikan berpengaruh cukup kuat pada semangat anti korupsi. Berangkat dari harapan untuk mengevaluasi Perpres No. 55 tahun 2012 tentang Strategi Nasional Pencegahan dan Pemberantasan Korupsi (Stranas PPK), Pemerintah menugaskan BPS untuk melaksanakan Survei Perilaku Anti Korupsi (SPAK) 2012. Survei ini dilakukan antara 1-31 Oktober 2012 di 33 provinsi, 170 kabupaten/kota (49 kota dan 121 kabupaten) dengan sampel 10.000 rumah tangga (response rates: 89 persen). Survei ini mengukur tingkat Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 7. Dari Sudut Tepian Mahakam Catatan Tentang Dinamika Isu-Isu Lokalitas di Tengah Gelombang Globalisme permisifitas masyarakat Indonesia terhadap perilaku korupsi. Data yang dihasilkan berupa Indeks Perilaku Anti Korupsi (IPAK) dan indikator tunggal yang menggambarkan perilaku anti korupsi. Survei ini juga menghasilkan indikator tunggal terkait pendapat responden terhadap kebiasaan di masyarakat dan pengalaman responden berhubungan dengan layanan publik yang mencakup perilaku penyuapan (bribery), pemerasan (extortion), dan nepotisme (nepotism).Berikut disampaikan beberapa pendapat responden yang menarik untuk di cermati. Pertama, terkait dengan perilaku responden dalam keluarga :Sekitar 69 persen responden menyatakan bahwa perilaku istri yang menerima uang pemberian suami di luar penghasilan suami tanpa mempertanyakan asal usul uang tersebut merupakan hal yang kurang wajar atau tidak wajar. Kedua, perilaku di tingkat komunitas : Sekitar 31 persen responden berpendapat kurang wajar atau tidak wajar memberi uang/barang kepada tokoh adat/agama/masyarakat (sebagai sejenis upeti) ketika suatu keluarga melaksanakan hajatan (pernikahan, khitanan, kematian) sedangkan responden yang berpendapat kurang wajar atau tidak wajar memberi kepada tokoh formal (Ketua RT/RW/Kades/Lurah) sekitar 53 persen. Sekitar 38 persen responden menilai kurang wajar atau tidak wajar terhadap perilaku memberi uang/barang kepada tokoh tokoh informal (adat/agama/masyarakat, sebagai sejenis upeti) ketika menjelang hari raya keagamaan. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Ketiga, sekitar 53 persen responden menyatakan kurang wajar atau tidak wajar terhadap perilaku s e s e o r a n g m e n j a m i n keluarga/saudara/teman agar diterima menjadi pegawai negeri atau swasta demi mempererat hubungan kekeluargaan dan pertemanan. Sekitar 81 persen menilai kurang wajar atau tidak wajar terhadap perilaku seseorang yang memberi uang/barang dalam proses penerimaan menjadi pegawai negeri/swasta. Sekitar 55 persen responden berpendapat kurang wajar atau tidak wajar terhadap perilaku seseorang yang memberi uang lebih kepada petugas untuk mempercepat urusan administrasi (KTP dan KK). Sekitar 61 persen responden menilai kurang wajar atau tidak wajar terhadap perilaku memberi uang lebih kepada polisi untuk mempercepat pengurusan SIM dan STNK.Sekitar 68 persen responden menyatakan bahwa perilaku memberi uang damai kepada polisi merupakan hal yang kurang wajar atau tidak wajar. Sekitar 67 persen responden menyatakan kurang wajar atau tidak wajar terhadap perilaku petugas KUA meminta uang tambahan untuk transport ke tempat acara akad nikah. Separuh lebih (64 persen) responden menilai bahwa memberi uang/barang kepada guru ketika kenaikan kelas/penerimaan rapor merupakan hal yang kurang wajar atau tidak wajar. Lebih dari tiga perempat responden yaitu sekitar 83 persen responden menilai kurang wajar atau tidak wajar terhadap perilaku guru yang meminta uang/barang ketika kenaikan kelas/penerimaan rapor. Sekitar 73 persen responden menilai bahwa perilaku membagikan atau 256
  • 8. Dari Sudut Tepian Mahakam Catatan Tentang Dinamika Isu-Isu Lokalitas di Tengah Gelombang Globalisme mengharapkan uang/barang pada pelaksanaan PILKADA/PEMILU merupakan hal yang kurang wajar atau tidak wajar. Yang harus diwaspadi dari angka-angka statistik terkait dengan IPAK Indonesia 2012 adalah angka dibalik trend perilaku masyarakat yang anti korupsi. Ternyata masih ada sebagian perilaku masyarakat yang permisif terhadap korupsi. Setidaknya ada tiga catatan penting yang perlu digarisbawahi. Pertama, masih sekitar 32 persen istri yang menerima saja uang yang diberikansuami tanpa harus mempertanyakan asal usulnya. Kedua, lebih dari separuh responden menyatakan wajar saja untuk memberisesuatu kepada para tokoh informal atau tokoh masyarakat setempat (RT/RW/Kades) pada saat melaksanakan hajatan atau hari raya keagamaan. Ketiga, perilaku responden ditingkat publik,meskipun sebagian responden menyatakan tidak mendukung upaya penyuapan, pemerasan,dan nepostime tetapi masih besar persentase responden yang menyatakan tindakan tersebutsebagai sesuatu yang wajar. *** Te r k a i t d e n g a n p r i l a k u masyarakat yang permisif terhadap korupsi ini menjadi persoalan utama yang akan menghambat pemberantasan korupsi. Terlebih lagi perilaku permisif ini dipengaruhi oleh nilai-nilai budaya lokal. Dalam Strategi Nasional Pencegahan dan Pemberantasan Korupsi Jangka Panjang (2012-2025) dan Jangka Menengah (2012-2014), masalah ini juga dijadikan isu aktual “Salah satu akar penyebab 257 berkembangnya praktik korupsi patut diduga berasal dari rendahnya integritas para pelakunya dan masih kentalnya budaya permisif terhadap tindakan korupsi. Rendahnya efek deteren bagi pelaku korupsi inilah yang turut mendukung maraknya praktik korupsi.” Pada kuliah perdana Program Pascasarjana Universitas Gadjah Mada, 17 September 2012, Mahfud MD juga menempatkan sikap permisif masyarakat Indonesia ini menjadi biang persoalan mengapa korupsi sulit diberantas. Dengan gayanya yang lugas, Mahfud mengatakan : “Ukuran etis atau tidak, menjadi sangat lentur karena sikap permisif masyarakat terhadap hal-hal yang sesungguhnya merupakan bentuk penyimpangan sosial. Korupsi di negeri ini kian mengerikan dan merajalela, salah satunya karena dianggap wajar. Sebagian lain malah menganggap korupsi sebagai budaya. Orang korupsi itu hanya soal kesempatan, kalau pun ada kesempatan tapi tak korupsi, dianggap sebagai orang yang sok bersih. Alhasil, kita sendiri tidak tahu bagaimana cara memberantasnya. Seperti sering saya katakan, teori pemberantasan korupsi dari gudang sudah habis. Semua teori dan cara sudah disarankan namun seolah tak ada yang mempan, sementara negara terus menerus digerogoti.” Dalam budaya organisasi modern, sistem nilai tertentu yang bersifat universal harus ditegakkan dalam organisasi, baik di lingkungan pemerintahan maupun swasta. Masyarakat dengan kultur yang mendorong struktur sosial berperilaku koruptif perlu diubah pola pikirnya agar terbebas dari nilai-nilai koruptif, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 9. Dari Sudut Tepian Mahakam Catatan Tentang Dinamika Isu-Isu Lokalitas di Tengah Gelombang Globalisme terlebih lagi agar menjunjung integritas. Lebih dari itu, sangat diperlukan perilaku aktif darimasyarakat untuk mencegah perilaku koruptif di lingkungannya. Diperlukan individu-individu yang mampu mempengaruhi dan bertindak untuk mencegah adanya tindakan koruptif, tidak hanya pasif untuk mencegah korupsi oleh dirinya sendiri. Pengembangan sistem nilai dan sikap anti korupsi tersebut perlu dilakukan melalui berbagai kampanye yang memberikan ruang bagi masyarakat untuk turut berpartisipasi dalam upaya pemberantasan korupsi. Salah satu kanal utamanya adalah melalui pendidikan dan internalisasi budaya anti korupsi di lingkungan Pemerintah, swasta, masyarakat, maupun pemangku kepentingan lainnya. Jejaring pendidikan antikorupsi dan perguruan tinggi atau pusat kajian antikorupsi juga perlu dikembangkan seiring dengan perkuatan sanksi sosial. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Gerakan sosial anti korupsi perlu diintegrasikan dengan nilai-nilai anti korupsi dalam sistem budaya lokal. Dengan demikian, selain tercipta pemahaman terhadap perilaku-perilaku koruptif, pembangunan karakter bangsa yang berintegritas dan anti korupsi diharapkan juga akan memperkuat gerakan anti korupsi beserta sanksi sosialnya. Namun yang lebih penting dari itu adalah keteladanan seorang pemimpin. Indonesia tidak membutuhkan seorang pemimpin yang cerdas, namun membutuhkan seorang pemimpin yang berintegritas, jujur dan sudah selesai dengan dirinya. Hal ini penting karena permisifnya masyarakat terhadap korupsi bukan hanya disebabkan budaya lokal tetapi juga tidak adanya keteladanan pemimpin yang berintegritas dan jujur. Wallahu a'lamu bishawab. Mariman Darto 258
  • 10. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA 1 THE NORMATIVE AND EMPIRICAL STUDY ABOUT THE IMPLEMENTATION OF THE PRINCIPLE OF DECONCENTRATION IN INDONESIA 2 Tri Widodo W. Utomo Pusat Kajian Manajemen Kebijakan LAN-RI Jl. Veteran No. 10 Jakarta Pusat Email : triwidodowu@yahoo.com Abstract .Deconcentration is one of the most important principles in managing central-local relationship in a unitary state. Together with decentralization and assistance task principles, deconcentration reveals the best strategy to assure the integrity of the state. In the Indonesian context, however, there is a tendency that decentralization is getting stronger, while deconcentration is moving to the opposite direction. This paper tries to elaborate the norm and the practice of deconcentration in Indonesia, and the possibility to construct an equilibrium concept between decentralization and deconcentration. Keywords : deconcentration, decentralization, Indonesia. . Abstrak Dekonsentrasi adalah salah satu asas terpenting dalam pengelolaan hubungan pusat-daerah di sebuah negara kesatuan. Bersama dengan desentralisasi dan tugas pembantuan, dekonsentrasi merupakan strategi terbaik dalam menjamin integritas negara. Dalam konteks Indonesia, terdapat kecenderungan bahwa asas desentralisasi semakin menguat, sementara asas dekonsentrasi berjalan menuju arah berlawanan. Tulisan ini mencoba mengelaborasi sisi normatif dan empiris dalam implementasi asas dekonsentrasi di Indonesia, dan kemungkinan untuk 1 Draft awal tulisan ini dihasilkan selama penulis menjalani tugas selaku Visiting Researcher di Graduate School of Internasional Development (GSID) Nagoya University, yang kemudian disempurnakan berdasarkan input teoretis dan fenomena-fenomena yang lebih aktual. Tulisan ini merupakan serial dari pemikiran penulis tentang rekonstruksi kebijakan dekonsentrasi di Indonesia. Penulis sangat terbantu dengan dukungan sumber daya dan komentarkomentar penting dari Prof. Dr. Kimura Hirotsune. Terimakasih dan penghargaan sebesar-besarnya penulis haturkan untuk jasa yang tidak ternilai tersebut. Terima kasih juga sangat layak penulis persembahkan kepada Prof. Dr. Agus Dwiyanto, Prof. Dr. Pratikno, dan Dr. Agus Pramusinto yang dengan terus memberi motivasi dan dukungan kepada penulis untuk memfokuskan diri pada issu dekonsentrasi. 2 Naskah diterima pada 23 Oktober 2012 259 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 11. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo mengembangkan ide keseimbangan antara desentralisasi dan dekonsentrasi. Kata kunci: dekonsentrasi, desentralisasi, Indonesia. PENDAHULUAN Berdasarkan ketentuan UU Nomor 32/2004, dalam penyelenggaraan pemerintahan, Pemerintah menggunakan asas desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi. Sedangkan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan (Pasal 20 ayat 2 dan 3). Secara eksplisit, pasal tersebut menegaskan bahwa asas desentralisasi dan dekonsentrasi melekat pada sistem pemerintahan negara, yang merupakan prinsip dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan secara nasional. Ini berarti bahwa asas desentralisasi dan dekonsentrasi bukan merupakan asas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, sebagaimana banyak dipahami secara keliru selama ini. Oleh karena melekat pada sistem pemerintahan negara, maka baik asas desentralisasi maupun asas dekonsentrasi didesain sepenuhnya oleh pemerintah pusat, termasuk dimensi pengawasan dan pertanggung jawabannya dilakukan oleh (aparat) pemerintah pusat. Sebagai implikasi logis dari berlakunya kerangka kebijakan desentralisasi yang baru, kewenangan dan urusan pemerintah daerah (khususnya kabupaten/kota) semakin luas sedangkan kewenangan dan urusan unsur pemerintah pusat semakin mengecil. Meskipun demikian, demi mempertahankan eksistensi, integritas dan ”hak kedaulatan” suatu negara bangsa (nation-state), maka Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 pemerintah pusat masih memiliki hakhak tertentu di daerah, atau dapat melakukan intervensi dalam bentuk supervisi, pembinaan, pengawasan, dan penilaian kinerja otonomi di daerah. Hak ”intervensi” Pusat atas Daerah ini dapat dijalankan secara langsung oleh instansi tingkat Pusat (departemen/ LPND), maupun secara tidak langsung melalui aparatnya di daerah. Menurut UU Nomor 5/1974 dan UU tentang pemerintahan daerah pada masa sebelumnya, alat kelengkapan Pusat di Daerah dijalankan oleh instansi vertikal yang dibentuk sebagai kepanjangan tangan instansi pemerintah di tingkat Pusat. Sedangkan menurut UU Nomor 22/1999 dan UU Nomor 32/2004, perangkat / wakil pemerintah Pusat di daerah adalah Gubernur, disamping instansi vertikal yang khusus menjalankan urusan-urusan absolut pemerintah Pusat. Ini berarti pula bahwa propinsi dalam koridor otonomi daerah memiliki 2 (dua) kedudukan, yakni sebagai wakil pemerintah pusat (aparat dekonsentrasi), namun pada saat yang bersamaan juga sebagai pelaksana otonomi daerah itu sendiri (aparat desentralisasi); sedangkan pada kabupaten/kota tidak lagi melekat fungsi dekonsentrasi. Mengingat tugas desentralisasi provinsi semakin mengecil, maka fungsi-fungsi koordinasi, pembinaan, dan pengawasan (implikasi tugas dekonsentrasi) harus diperkuat. Hal ini dimaksudkan untuk menjamin agar 260
  • 12. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo roda otonomi daerah yang bergulir di tingkat kabupaten/kota tidak salah arah atau menimbulkan ekses-ekses yang tidak diinginkan. Dengan kata lain, fungsi dekonsentrasi provinsi menjadi faktor kunci terhadap sukses atau gagalnya implementasi desentralisasi politik yang seluas-luasnya (devolution). Dalam rangka mencapai keseimbangan sekaligus mengontrol dampak negatif yang mungkin muncul dari pelaksanaan desentralisasi tersebut, maka logis bila pemerintah Pusat masih memainkan peran dalam siklus kebijakan pembangunan di daerah melalui implementasi fungsi dekonsentrasi. Dengan kata lain, dekonsentrasi dapat dipandang sebagai sebuah komponen yang terintegrasi dengan desentralisasi. Hal ini bertujuan agar daerah yang menyelenggarakan fungsi desentralisasi tidak menjadi semakin selfish atau memiliki ego yang berlebihan dalam memikirkan daerahnya sendiri. Dengan penguatan dekonsentrasi, kebijakan pembangunan sebuah daerah dapat selalu ditempatkan dalam konteks pembangunan yang lebih luas dan strategis (embedding local policy into b ro a d e r c o n t e x t o f n a t i o n a l development and interest). Disinilah manfaat dekonsentrasi sebagai penyeimbang arus desentralisasi yang begitu deras. Dengan demikian, pentingnya fungsi dekonsentrasi ini bukan hanya sebagai ”perekat” antara kepentingan nasional dengan kepentingan daerah, namun lebih dari itu adalah menjamin terlaksananya penyelenggaraan pemerintahan dalam bidang pembangunan dan pelayanan secara lebih efektif dan efisien. Dalam rangka 261 menjamin keberhasilan program pemerintahan, khususnya sebagai pelaksanaan tugas-tugas dekonsentrasi tadi, maka pemerintah pusat menyediakan dua instrumen utama, yakni alokasi dana dekonsentrasi, serta penetapan perangkat atau wakil pemerintah yang mengemban fungsi dekonsentrasi, dalam hal ini adalah Gubernur. Hal lain yang patut digarisbawahi lagi adalah bahwa wacana desentralisasi dan dekonsentrasi harus dipandang sebagai bagian integral dari proses pembangunan bangsa (nation building), sehingga adanya kejelasan fungsi antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan wakil pemerintah pusat di daerah, menjadi sebuah keniscayaan, sehingga perlu adanya penegasan yang lebih konkrit tentang pembagian tugas, peran dan tanggung jawab antara pemerintah pusat dengan provinsi selaku representasi pusat. Atas dasar pemikiran diatas, maka tulisan ini ingin melakukan telaahan dekonsentrasi dari aspek yuridis normatif dan empiris operasional. Dari dua perspektif ini, diharapkan dapat diidentifikasikan kebutuhan pengembangan kebijakan desentralisasi pada umumnya dan dekonsentrasi pada khususnya. TELAAH NORMATIF DEKONSENTRASI Dilihat dari perspektif yuridis historis, penafsiran dan penerapan fungsi dekonsentrasi dalam sistem pemerintahan di Indonesia mengalami pasang surut yang sangat kentara. Hal ini dapat dicermati dari pengaturan tentang dekonsentrasi yang bervariasi diantara peraturan perundang- Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 13. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo undangan tentang Pemerintahan Daerah di Indonesia, sebagaimana uraian pada Tabel dibawah ini. Tabel 1. Pengaturan Dekonsentrasi Dalam Berbagai Produk Hukum tentang Pemerintahan Daerah di Indonesia (1948-2004) Sumber Hukum Substansi Pengaturan tentang Dekonsentrasi UU No. 22/1948 dan UU No. 1/1957 Tidak ada klausul yang mengatur tentang fungsi dekonsentrasi dan kedudukan gubernur (Kepala Daerah Tingkat I). TAP MPRS No. XXI/ MPRS/1966 tentang Pemberian Otonomi seluas-luasnya kepada Daerah • Dekonsentrasi dinyatakan sebagai komplemen saja sekalipun dengan predikat ”Vital”. • Sebagai tindak lanjut dari Tap ini, telah disusun RUU Kedudukan dan Hubunggan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dengan Amanat Presiden No. R.36/PRES/HK/3/1968 tanggal 16-3-1968, namun sayangnya tidak ada tindak lanjut dari RUU tersebut. UU No. 18/1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah • “Pemerintah akan terus dan konsekwen mendjalankan politik desentralisasi jang kelak akan mengarah kearah tertjapainja desentralisasi teritorial jaitu meletakkan tanggung djawab teritorial riil dan seluas-luasnja dalam tangan Pemerintah Daerah, disamping mendjalankan politik dekonsentrasi sebagai komplement jang vital” (Penjelasan, Angka III. Urusan Rumah Tangga Daerah dan Urusan Tugas Pembantuan). • Urusan-urusan Pemerintah Pusat, sebagian atau seluruhnja jang menurut pertimbangan Pemerintah Pusat dapat dipisahkan dari tangan Pemerintah Pusat untuk diatur dan diurus sendiri oleh Daerah, dengan Peraturan Pemerintah dapat ditetapkan mendjadi urusan rumah-tangga Daerah (Pasal 40). • Kepala Daerah adalah alat Pemerintah Pusat sekaligus alat Pemerintah Daerah (Pasal 44). Sebagai alat Pemerintah Pusat, Kepala Daerah: ? Memegang pimpinan kebidjaksanaan politik polisionil didaerahnja, dengan mengindahkan wewenang-wewenang jang ada pada pendjabat-pendjabat jang berdasarkan peraturan-peraturan perundang-undangan jang berlaku; ? Menjelenggarakan koordinasi antara djawatan-djawatan Pemerintah Pusat di Daerah dan antara djawatan-djawatan tersebut dengan Pemerintah Daerah; ? Melakukan pengawasan atas djalannja Pemerintah Daerah; ? Mendjalankan tugas-tugas lain yang diserahkan kepadanja oleh Pemerintah Pusat. UU No. 5/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah • Dengan prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab, azas dekonsentrasi bukan sekedar komplemen atau pelengkap terhadap azas desentralisasi, akan tetapi sama pentingnya dalam penyelenggaraan pemerintah di daerah. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 262
  • 14. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo • • • • • UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah 263 Urusan-urusan yang dilimpahkan oleh Pemerintah kepada pejabat-pejabatnya di daerah menurut azas dekonsentrasi tetap menjadi tanggungjawab Pemerintah baik mengenai perencanaan, pelaksanaan maupun pembiayaannya, Unsur pelaksana adalah instansi-instansi Vertikal, yang dikordinasikan oleh Kepala Daerah dalam kedudukannya selaku perangkat Pemerintah, tetapi kebijaksanaan terhadap pelaksanaan urusan dekonsentrasi sepenuhnya ditentukan oleh Pemerintah. Kepala Wilayah (termasuk Gubernur) dalam semua tingkat sebagai wakil Pemerintah Pusat adalah Penguasa Tunggal di bidang Pemerintahan di Daerah. Menimbang butir f: ”... hubungan yang serasi antara Pemerintah Pusat dan Daerah atas dasar keutuhan Negara Kesatuan, diarahkan pada pelaksanaan otonomi Daerah yang nyata dan bertanggung jawab yang dapat menjamin perkembangan dan pembangunan Daerah dan dilaksanakan bersama-sama dengan dekonsentrasi”. Pasal 73: ”Apabila dipandang perlu, Menteri Dalam Negeri dapat menunjuk Pembantu Gubernur, Pembantu Bupati atau Pembantu Walikotamadya yang mempunyai wilayah kerja tertentu dalam rangka dekonsentrasi”. Penjelasan Umum angka 2 butir c: ”Wilayah yang dibentuk berdasarkan azas dekonsentrasi disebut Wilayah Administratip yang dalam Undang-undang ini selanjutnya disebut "Wilayah". Wilayah-wilayah disusun secara vertikal dan merupakan lingkungan kerja perangkat Pemerintah yang menyelenggarakan urusan pemerintahan umum di daerah. Pembentukan Wilayah-wilayah dalam susunan Vertikal adalah untuk meningkatkan pengendalian dalam rangka menjamin kelancaran penyelenggaraan pemerintahan”. Penjelasan Umum angka 3 butir c: ”Oleh karena tidak semua urusan pemerintahan dapat diserahkan kepada Daerah menurut azas desentralisasi, maka penyelenggaraan berbagai urusan pemerintahan di daerah dilaksanakan oleh perangkat Pemerintah di daerah berdasarkan azas dekonsentrasi. Urusan-urusan yang dilimpahkan oleh Pemerintah kepada pejabat-pejabat di daerah menurut azas dekonsentrasi ini tetap menjadi tanggungawab Pemerintah Pusat baik mengenai perencanaan, pelaksanaan maupun pembiayaannya. Unsur pelaksanaanya adalah terutama Instansi-instansi Vertikal, yang dikoordinasikan oleh Kepala Daerah dalam kedudukannya selaku perangkat Pemerintah Pusat, tetapi kebijaksanaan terhadap pelaksanaan urusan dekonsentrasi tersebut sepenuhnya ditentukan oleh Pemerintah Pusat. • Propinsi berkedudukan sebagai Daerah Otonom dan sekaligus Wilayah Administrasi, yang melaksanakan kewenangan Pemerintah Pusat yang didelegasikan kepada Gubernur. Daerah Propinsi bukan merupakan Pemerintah atasan dari Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 15. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo • • • • UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Dengan demikian, Daerah Otonom Propinsi dan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota tidak mempunyai hubungan hierarki (Penjelasan Umum, butir 1F). Gubernur berkedudukan sebagai kepala Daerah sekaligus Wakil Pemerintah. Pasal 8 (2): ”Kewenangan Pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur dalam rangka dekonsentrasi harus disertai dengan pembiayaan sesuai dengan kewenangan yang dilimpahkan tersebut”. Pasal 9 (3): ”Kewenangan Propinsi sebagai Wilayah Administrasi mencakup kewenangan dalam bidang Pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur selaku Wakil Pemerintah”. Pasal 63: ”Penyelenggaraan wewenang yang dilimpahkan oleh Pemerintah kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah dalam rangka dekonsentrasi, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (3), dilaksanakan oleh Dinas Propinsi”. Gubernur sebagai Kepala Daerah Provinsi berfungsi pula selaku wakil Pemerintah di daerah dalam pengertian untuk menjembatani dan memperpendek rentang kendali pelaksanaan tugas dan fungsi Pemerintah termasuk dalam pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan pada strata pemerintahan kabupaten dan kota (Penjelasan Umum, butir 4. Pemerintahan Daerah). Sumber: konstruksi penulis dari berbagai sumber. Dari deskripsi substansial pada seluruh UU yang mengatur tentang pemerintahan daerah diatas, dapat ditarik beberapa intisari penting yang berhubungan dengan dekonsentrasi, yakni: 1. Pada periode 1948 hingga 1959, praktek dekonsentrasi sangat lemah. Selain tidak ada pengaturan secara eksplisit di dalam UU No. 22/1948 dan UU No. 1/1957, juga dikarenakan semangat dasar dari kedua UU tersebut yang lebih bercorak desentralistis. Nuansa desentralistis ini kemungkinan 3 besar mendapat pengaruh dari dua kondisi, yaitu: 1) praktek pemerintahan daerah yang sebelumnya sangat desentralistis, terutama pada masa penjajahan Belanda dan pendudukan Jepang; dan 2) sistem ketatanegaraan Indonesia yang masih labil, yang mengarah pada penerapan demokrasi liberal dan sistem pemerintahan parlementer, serta ditandai pula dengan perubahan bentuk negara menjadi negara federal (Republik Indonesia Serikat).3 Republik Indonesia Serikat secara resmi terbentuk pada tanggal 27 Desember 1949 yang ditandai dengan dilakukannya penandatanganan naskah pengakuan kedaulatan di negeri Belanda oleh Presiden Soekarno dan menyerahkan kekuasaan di Jakarta. Pada tanggal yang sama di Yogyakarta dilakukan penyerahan kedaulatan dari Republik Indonesia kepada Republik Indonesia Serikat. Pada tanggal 17 Agustus 1950, bentuk negara RIS berubah kembali menjadi Negara Kesatuan RI, namun tetap mempertahankan demokrasi liberal dan sistem pemerintahan parlementer. Pada periode Desember 1949 sampai dengan Juli 1959 telah terjadi pergantian kabinet sebanyak sembilan kali. Lihat: Jakarta Post www.thejakartapost.com/resources/cabinet/cabinet.asp Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 264
  • 16. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo 2. Pada periode 1959 hingga 1966, dengan ditandai oleh keluarnya Dekrit Presiden, bandul politik berubah menjadi sangat sentralistis, yang dikenal dengan demokrasi terpimpin (guided democracy). Semangat sentralisme ini nampaknya diwadahi lebih lanjut kedalam UU No. 18/1965, sehingga wajar jika dekonsentrasi hanya dinilai sebagai pelengkap (meskipun dengan predikat vital). Dengan demikian, perubahan bandul politik kearah sentralisme berkorelasi secara langsung dengan perubahan bandul hubungan antar susunan pemerintahan yang mengarah pada dekonsentrasi. Kondisi ini berlangsung terus hingga tahun 1974. 3. Pada periode 1974 hingga 1999, ditandai oleh sebuah pelanggaran prinsip dekonsentrasi. Hal ini dapat diamati dari semangat UU No. 5/1974 yang menegaskan bahwa azas dekonsentrasi bukan sekedar komplemen atau pelengkap terhadap azas desentralisasi, akan tetapi sama pentingnya dalam penyelenggaraan pemerintah di daerah. Namun dalam kenyataannya asas dekonsentrasi jauh lebih dominan dibanding desentralisasi. Bahkan banyak pakar yang menyebutkan bahwa era ini adalah era yang sentralistis (lihat lagi Deconcentration Series Paper # 6). 4. Pada periode 1999 hingga 2004, sudah terdapat kemajuan yang cukup penting tentang pengaturan dekonsentrasi, yakni dengan munculnya peraturan pemerintah (PP) yang secara khusus mengatur tentang dekonsentrasi. Namun yang 265 menjadi persoalan adalah adanya implementation gap, yakni kesenjangan antara aturan tertulis dengan praktek nyata di lapangan. Dengan kata lain PP dekonsentrasi (PP No. 39/2001 dan PP No. 7/2008) belum dapat diterapkan sepenuhnya. Faktor penyebab kurang berfungsinya kedua PP ini salah satunya adalah kurang harmonisnya koordinasi antar instansi di pusat, khususnya antara Departemen Dalam Negeri dan Departemen Keuangan (lihat White and Smoke, 2005: 8). Kemungkinan faktor penyebab lainnya adalah belum tersusunnya aturan pelaksanaan sebagai penjabaran dari butir-butir yang terkandung didalamnya, yang seharusnya menjadi pedoman bagi pemerintah daerah untuk mengimplementasikan kebijakan pusat tentang dekonsentrasi. Tabel dibawah memberikan gambaran tentang pengaturan lebih lanjut yang dibutuhkan dalam rangka pelaksanaan PP No. 39/2001 dan PP No. 7/2008. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 17. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Tabel 2. Pengaturan lebih lanjut yang dibutuhkan dalam rangka pelaksanaan PP No. 39/2001 dan PP No. 7/2008 Bentuk Aturan PP No. 39/2001 PP No. 7/2008 Pengaturan berbentuk Peraturan (Regeling) Peraturan Menteri Dalam Negeri – Tata cara pendanaan tugas pembantuan (pasal 48) – Penyusunan dan penyampaian laporan kegiatan tugas pembantuan provinsi kepada pemerintah kabupaten/kota dan desa (pasal 62 dan 63) – Penyusunan dan penyampaian laporan kegiatan tugas pembantuan kabupaten/kota kepada pemerintah desa (pasal 64) – Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilimpahkan oleh pemerintah (pasal 17) Peraturan Menteri Keuangan – Pedoman pengelolaan dana dekonsentrasi dan dana tugas pembantuan (pasal 79) Peraturan Menteri/Pimpinan Lembaga – Lingkup urusan pemerintahan yang akan ditugaskan kepada gubernur (pasal 39). Peraturan Gubernur – Pembentukan Tim Koordinasi Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilimpahkan oleh pemerintah (pasal 17) – Lingkup urusan pemerintahan yang akan ditugaskan kepada bupati/walikota dan/atau kepala desa (pasal 40) – Lingkup urusan pemerintahan yang akan ditugaskan kepada kepala desa (pasal 41) – Pembentukan Tim Koordinasi Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilimpahkan oleh pemerintah (pasal 44) Peraturan Bupati / Walikota Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 266
  • 18. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Peraturan perundangundangan tersendiri Rincian kewenangan yang dilimpahkan kepada gubernur atau perangkat pusat di daerah (pasal 16) – Pengaturan berbentuk Keputusan (Beschikking) Keputusan Presiden Tata cara pelimpahan wewenang pemerintahan kepada gubernur dan atau perangkat pusat di daerah (pasal 4) – Tata cara penarikan kewe-nangan yang dilimpahkan kepada gubernur dan atau perangkat pusat di daerah (pasal 13) – Keputusan Menteri Keuangan Tata cara penyaluran biaya penyelenggaraan wewe-nang yang dilimpahkan kepada gubernur dan atau perangkat pusat di daerah (pasal 8) – Keputusan Bupati / Walikota – Kegiatan tugas pembantuan provinsi yang dilaksanakan oleh SKPD kabupaten/kota (pasal 62) Sumber: konstruksi penulis berdasarkan PP No. 39/2001 dan PP No. 7/2008 Paparan diatas adalah analisis substantif asas dekonsentrasi dalam level politis, yakni undang-undang.4 Selanjutnya, analisis pada level politis ini dapat diturunkan pada organizational level yang menyediakan aturan tentang dekonsentrasi adalah PP No. 39/2001 4 yang merupakan penjabaran dari UU No. 22/1999, serta PP No. 7/2008 yang merupakan penjabaran dari UU No. 32/2004. Dalam hal ini, pengaturan secara lebih detil dalam kedua PP tersebut dapat disimak p e r b a n d i n g a n n y a d a l a m Ta b e l dibawah ini. Meminjam model analisis kebijakan Bromley (1989), pengaturan sebuah substansi kebijakan pada tataran UU dan Tap MPR dapat dikategorikan pada policy level. Pada berbagai kasus, mandat pada policy level ini membutuhkan upaya penerjemahan atau penjabaran melalui proses institutional arrangements pada level organisasional. 267 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 19. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Tabel 3. Perbandingan Pengaturan Dekonsentrasi Dalam PP No. 39/2001 dan PP No. 7/2008 Dimensi PP No. 39 Tahun 2001 PP No. 7 Tahun 2008 Definisi Dekonsentrasi Pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau Perangkat Pusat di Daerah. Pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah dan/atau kepada Instansi Vertikal di wilayah tertentu. Cakupan Dana Dekonsentrasi – Semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi, tidak termasuk dana yang dialokasikan untuk instansi vertikal pusat di daerah. Sumber Dana Dekonsentrasi Biaya untuk penyelenggaraan kewenangan dilimpahkan kepada Gubernur dan atau Perangkat Pusat di Daerah dibebankan pada APBN sesuai besaran kewenangan dan beban tugas yang dilimpahkan. Pelaksanaan pelimpahan sebagian urusan pemerintahan dari Pemerintah kepada instansi vertikal di daerah didanai melalui anggaran kementerian/lembaga. Penyelenggaraan – Dekonsentrasi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 ? Dilakukan melalui pelimpahan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan K/L, dan didanai melalui anggaran K/L. ? Urusan pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur dilaksanakan oleh SKPD provinsi berdasarkan penetapan gubernur. ? Urusan pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur tidak boleh dilimpahkan kepada bupati/walikota. ? Ruang lingkup dekonsentrasi mencakup aspek penyelenggaraan, pengelolaan dana, serta pertanggungjawaban dan pelaporan. 268
  • 20. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Pelimpahan Urusan / Kewenangan ? Pelimpahan kewenangan Tata Cara Pelimpahan ? Dalam hal Presiden 269 disertai dengan pembiayaan yang sesuai dengan besaran kewenangan yang dilimpahkan. ? Pelimpahan kewenangan dapat dilakukan kepada seluruh Gubernur atau Perangkat Pusat di Daerah atau kepada Gubernur atau Perangkat Pusat di Daerah tertentu. ? Kewenangan yang dapat dilimpahkan meliputi sebagian kewenangan di bidang politik luar negeri, hankam, peradilan, moneter dan fiskal, agama dan kewenangan bidang lain. ? Menteri / Pimpinan Lembaga dapat memprakarsai pelimpahan kewenangan sesuai dengan bidang kewenangannya. ? 13 urusan yang dapat Ada dilimpahkan kepada Gubernur. Selain dilimpahkan kepada gubernur, sebagian urusan pemerintahan dapat pula dilimpahkan kepada Instansi Vertikal atau pejabat Pemerintah di daerah ? Setelah ditetapkannya pagu melimpahkan kewenangannya indikatif, K/L memprakarsai kepada Gubernur, dapat dan langsung menetapkan melalui merumuskan urusan Keputusan Presiden. pemerintahan yang akan ? Dalam rangka pelimpahan dilimpahkan kepada gubernur wewenang pemerintahan paling lambat pertengahan kepada Gubernur / Perangkat Maret untuk tahun anggaran Pusat di Daerah, berikutnya. Menteri/Pimpinan Lembaga ? Rumusan tentang urusan memprakarsai dengan pemerintahan yang akan menentukan jenis dilimpahkan dituangkan kewenangan yang akan dalam rancangan Renja-KL dilimpahkan, kemudian dan disampaikan kepada ditetapkan dengan Keputusan Bappenas sebagai bahan Presiden; koordinasi dalam ? kewenangan yang akan Jenis Musrenbangnas. dilimpahkan terlebih dahulu ? memberitahukan kepada K/L dikonsultasikan dengan gubernur mengenai lingkup Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 21. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Tata Cara ? Daerah yang belum ada Bagi Penyelenggaraan instansi vertikal untuk melaksanakan sebagian kewenangan di bidang politik luar negeri, hankam, peradilan, moneter dan fiskal, dan agama yang dilimpahkan, dibentuk instansi vertikal dengan menetapkan susunan organisasi, formasi dan tatalaksananya. ? Penyelenggaraan kewenangan di bidang lain yang diterima Gubernur, pelaksanaannya dilakukan oleh Unit Organisasi yang ada dalam Dinas Provinsi. ? Dalam hal di Provinsi belum ada Dinas yang tepat untuk menangani suatu bidang kewenangan yang dilimpahkan, Gubernur dapat menugaskan Perangkat Daerah lainnya atau membentuk unit pelaksana secara khusus. ? Dalam menyelenggarakan kewenangan yang dilimpahkan, Gubernur memberitahukan kepada DPRD. ? Dalam penyelenggaraan Tanggung jawab Gubernur – ? Mengkoordinasikan urusan pemerintahan yang dilimpahkan oleh Pemerintah, gubernur melakukan penyiapan perangkat daerah yang akan melaksanakan program dan kegiatan dekonsentrasi serta koordinasi, pengendalian, pembinaan, pengawasan dan pelaporan. ? Gubernur membentuk tim koordinasi yg ditetapkan dengan Pergub berpedoman pada Permendagri. ? Gubernur memberitahukan kepada DPRD berkaitan dengan penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Perangkat Daerah dan Pejabat Pusat di Daerah serta antar Kabupaten dan Kota di wilayahnya sesuai bidang tugas yang berkaitan dengan kewenangan yang dilimpahkan; ? Melakukan fasilitasi Terselenggaranya pedoman, norma, standar, arahan, pelatihan, dan supervisi, serta melaksanakan pengendalian dan pengawasan; ? Memberikan saran dan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 270
  • 22. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Tata Cara Penarikan Pelimpahan ? Penarikan urusan Prinsip Pendanaan ? Penganggaran dan 271 ? Penarikan urusan pemerintahan yang pemerintahan yang dilimpahkan dapat dilakukan dilimpahkan dapat dilakukan apabila urusan pemerintahan apabila urusan pemerintahan tidak dapat dilanjutkan tidak dapat dilanjutkan karena Pemerintah mengubah karena Pemerintah mengubah kebijakan atau apabila kebijakan dan/atau Gubernur / Perangkat Pusat pelaksanaan urusan di Daerah mengusulkan pemerintahan tidak sejalan untuk ditarik sebagian atau dengan ketentuan peraturan seluruhnya. perundang-undangan. ? Menteri / Pimpinan Lembaga ? Penarikan dilakukan melalui mengevaluasi penetapan Peraturan Menteri penyelenggaraan / Lembaga, dengan tembusan kewenangan yang di Mendagri, Menkeu, dan limpahkan dan Bappenas. menyampaikan hasilnya ? Peraturan tersebut digunakan kepada Gubernur / Perangkat oleh Menkeu sebagai dasar Pusat di Daerah. pemblokiran dokumen ? Berdasarkan hasil evaluasi, anggaran dan penghentian pencairan dana. Menteri / Pimpinan Lembaga dapat menarik sebagian atau seluruh kewenangan yang dilimpahkan setelah berkoordinasi dengan Mendagri & instansi terkait, dengan memberitahukan alasan dan pertimbangannya. ? Penarikan kewenangan yang dilimpahkan ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Jika dalam waktu 6 bulan sejak usul penarikan belum ditetapkan Keppres, Gubernur / Perangkat Pusat di Daerah dapat menghentikan sepihak penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan. ? Pendanaan dekonsentrasi pengelolaan keuangan dalam penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan dilakukan secara terpisah dari APBD sesuai dengan peraturan dialoka- sikan setelah adanya pelimpahan wewenang dari Pemerintah. ? Pendanaan tersebut dialokasikan untuk kegiatan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 23. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Pertanggung jawaban ? Pertanggungjawaban ? Pertanggungjawaban dan penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan, dilakukan Gubernur / Perangkat Pusat di Daerah. ? Pertanggungjawaban disampaikan Gubernur / Perangkat Pusat di Daerah kepada Menteri / Pimpinan Lembaga dengan tembusan Mendagri dan DPRD. ? Pertanggungjawaban atas penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan oleh Presiden kepada Gubernur, disampaikan oleh kepada Presiden melalui Mendagri. pelaporan dekonsentrasi mencakup aspek manajerial dan aspek akuntabilitas. Aspek manajerial terdirf dari perkembangan realisasi penyerapan daua, pencapaian target keluaran, kendala yang dihadapi, dan saran tindak lanjut. Aspek akuntabilitas terdiri dari laporan realisasi anggaran, neraca, catatan atas laporan keuangan, dan laporan barang. ? Kepala SKPD provinsi bertanggungjawab atas pelaporan kegiatan dekonsentrasi. ? Laporan pertanggungjawaban keuangan secara tahunan atas pelaksanaan dekonsentrasi oleh gubernur dilampirkan dalam Laporan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD kepada DPRD. Pembinaan dan Pengawasan ? Menteri/pimpinan lembaga ? Menteri/pimpinan lembaga melakukan pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan. ? Dalam hal-hal tertentu, kewenangan pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan dapat dilimpahkan kepada Gubernur. melakukan pembinaan dan pengawasan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur. Pembinaan tsb meliputi pemberian pedoman, standar, fasilitasi dan bimbingan teknis, serta pemantauan dan evaluasi atas penyelenggaraan dekonsentrasi. ? Gubernur melakukan pembinaan dan pengawasan kegiatan dekonsentrasi yang dilaksanakan oleh SKPD Provinsi. Pembinaan tsb dilakukan dalam rangka peningkatan kinerja, Sumber: konstruksi penulis berdasarkan PP No. 39/2001 dan PP No. 7/2008 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 272
  • 24. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Selanjutnya, pengaturan lebih rinci tentang dana dekonsentrasi dapat ditemukan dalam UU No. 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Dalam UU ini dinyatakan bahwa dana dekonsentrasi adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi, tidak termasuk dana yang dialokasikan untuk instansi vertikal pusat di daerah. Dana dekonsentrasi dialokasikan untuk kegiatan yang bersifat non fisik, yaitu antara lain untuk kegiatan koordinasi perencanaan, fasilitasi, pelatihan, pembinaan, pengawasan, dan pengendalian. Sebagai wujud pertanggungjawaban dana dekonsentrasi, gubernur menyampaikan laporan pertanggungjawaban seluruh pelaksanaan kegiatan dekonsentrasi kepada menteri negara/pimpinan lembaga yang memberikan pelimpahan wewenang dan selanjutnya menteri negara/pimpinan lembaga menyampaikan laporan pertanggung jawaban pelaksanaan kegiatan dekonsentrasi secara nasional kepada Presiden sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Berkaitan dengan status barang dalam pelaksanaan dekonsentrasi, dalam Pasal 91 undang-undang tersebut dinyatakan bahwa semua barang yang diperoleh dari dana dekonsentrasi menjadi barang milik negara dan dapat dihibahkan kepada daerah. Barang milik negara yang dihibahkan kepada daerah wajib dikelola dan ditatausahakan oleh 273 daerah sedangkan barang milik negara yang tidak dihibahkan kepada daerah wajib dikelola dan ditatausahakan oleh kementerian negara/lembaga yang memberikan pelimpahan wewenang. Dari ketentuan yang bersumber pada kedua peraturan pemerintah tersebut, dapat dicermati adalah beberapa inkonsistensi kebijakan, sebagai berikut: 1. Kedua PP tersebut menegaskan bahwa dekonsentrasi adalah pelimpahan kewenangan yang ditetapkan dalam Keputusan Presiden (PP No. 39/2001) atau penetapan Gubernur sebelum dilaksanakan oleh SKPD provinsi (PP No. 7/2008). Kedua model ini dalam prakteknya belum dilaksanakan, dan pelimpahan wewenang dilakukan oleh kementerian / LPND kepada SKPD di provinsi. Dalam hal ini terdapat kesan bahwa Gubernur selaku wakil pemerintah justru dilewati. 2. Kedua PP mengatur bahwa pelimpahan wewenang kepada gubernur tidak boleh dilimpahkan kembali kepada bupati/walikota. Namun kenyataannya, dana dekonsentrasi banyak turun ke kabupaten/kota yang mengindikasikan bahwa program dekonsentrasi juga dilaksanakan oleh kabupaten/kota. Padahal, bupati/walikota jelas-jelas bukan wakil pemerintah atau perangkat dekonsentrasi. Jika pengertian dekonsentrasi dilaksanakan secara konsekuen, maka kabupaten/kota hanya dapat menerima dana tugas pembantuan. 3. Kedua PP juga menegaskan bahwa pelimpahan wewenang harus disertai dengan pembiayaan. Ini Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 25. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo berarti, prinsip money follows function / authority yang semestinya diterapkan. Namun dalam tataran praktek lebih menonjol penerapan prinsip function follows money, yang bisa dilihat dari fakta bahwa dana dekonsentrasi selalu dikucurkan sementara Kepres (atau dasar hukum lainnya) tentang pelimpahan kewenangan belum diterbitkan. T E L A A H E M P I R I S DEKONSENTRASI Sementara pada tataran empirik, kebijakan dekonsentrasi di Indonesia selama ini dapat dikatakan tidak utuh, karena lebih banyak menyentuh aspek pelimpahan anggaran pusat kepada perangkatnya di daerah, serta kurang memfokuskan pada isi otoritas atau kewenangan dekonsentrasi. Dengan demikian, dekonsentrasi model Indonesia selama ini dapat disebut sebagai dekonsentrasi keuangan 5 (financial deconcentration), sedangkan dekonsentrasi substansial (authoritative deconcentration) belum memiliki kerangka kebijakan yang jelas. Dengan demikian, kondisi dan 5 6 permasalahan yang dapat dicermati dari praktek penyelenggaraan dekonsentrasi di Indonesia meliputi aspek manajerial dan substansial. Aspek manajerial berhubungan dengan fungsi-fungsi perencanaan, p e n g a n g g a r a n d a n pertanggungjawaban, sedangkan aspek substansial menyangkut isi / substansi kewenangan dari program dekonsentrasi serta perangkat kelembagaan untuk menjalankan kewenangan dekonsentrasi tersebut. 1. Aspek Manajerial Sebuah program pembangunan, lazimnya selalu didahului oleh sebuah perencanaan yang matang, komprehensif, dan visioner. Dalam proses perencanaan ini, paling tidak harus dapat diformulasikan visi dan misi jangka panjang, menengah, maupun jangka pendek. Selain itu, perencanaan yang baik semestinya juga telah dapat mengidentifikasikan tujuan dan sasaran yang ingin dicapai, serta program dan kegiatan yang harus dijalankan untuk mencapai visi, misi, tujuan dan sasaran yang telah 6 ditetapkan. Selanjutnya, sasaran dan Istilah dekonsentrasi keuangan ini dikembangkan untuk memberikan kesejajaran konsep (analog) dengan desentralisasi fiskal. Sebagaimana dipahami, desentralisasi dalam arti sempit atau devolusi adalah penyerahan kewenangan (transfer of power / authority) kepada pemerintah daerah sebagai urusan otonominya. Transfer kewenangan ini tidak bisa berjalan dengan baik jika tidak didukung oleh desentralisasi fiskal, yakni penyerahan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk menggali sumber-sumber pendapatan daerah guna mendukung devolusi. Dengan demikian, devolusi dan desentralisasi fiskal adalah dua sisi yang tidak bisa dipisahkan, ibarat dua sisi dari satu mata uang yang sama. Demikian pula dekonsentrasi, pendelegasian wewenang secara substantif (authoritative deconcentration) akan efektif jika ditunjang oleh sumber pembiayaan yang memadai (financial deconcentration). Hal lain yang perlu digarisbawahi, meskipun istilah financial deconcentration adalah analog dari fiscal decentralization, namun keduanya memiliki perbedaaan yang sangat mendasar. Istilah fiscal deconcentration tidak tepat digunakan karena pemerintah daerah tidak memiliki kewenangan yang luas dari dana dekonsentrasi yang diberikan dari setiap kementerian. Pemerintah daerah hanya berwenang membelanjakan dalam batas-batas aturan yang telah ditetapkan oleh Menteri atau Pemerintah. Sedangkan dalam fiscal decentralization, pemerintah daerah memiliki kewenangan atas pajak-pajak daerah tertentu, serta memiliki kewenangan menetapkan pungutan / retribusi tertentu pula. Struktur perencanaan yang terdiri dari visi, misi, tujuan, sasaran, program dan kegiatan ini sering dikenal dengan istilah Perencanaan Strategis (Renstra). Renstra merupakan suatu proses yang berorientasi pada hasil yang ingin dicapai selama kurun waktu 1 (satu) sampai dengan 5 (lima) tahun dengan memperhitungkan potensi, peluang, dan kendala yang ada atau mungkin timbul, yang disusun bukan hanya untuk memenuhi amanat peraturan (Inpres No. 7/1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah), namun juga untuk gambaran umum program dan kegiatan yang akan dilaksanakan selama 5 th ke depan. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 274
  • 26. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo kegiatan yang diajukan harus dilengkap dengan indikator-indikator capaian, baik indikator input, output, maupun outcome/impact/benefit. Jika pola perencanaan model Renstra ini dapat dilakukan secara efektif, diharapkan mampu mencapai tujuan secara efektif dengan sumber daya yang efisien. Sayangnya, dalam konteks penyelenggaraan fungsi dekonsentrasi, sama sekali belum ada Renstra (KL = Kementerian / Lembaga maupun Daerah atau SKPD) yang memberi gambaran jangka menengah tentang capaian dan agenda-setting dari program dekonsentrasi. Dalam prakteknya, dekonsentrasi tereduksi menjadi dekonsentrasi keuangan, sementara dekonsentrasi keuangan tereduksi lagi menjadi kegiatan teknis dan rutin tahunan yang dilaksanakan tanpa didahului analisis kebutuhan atau perencanaan jangka panjang yang matang atas dasar berbagai pertimbangan strategis. Wujud konkrit dari aktivitas rutin yang sangat teknis itu misalnya adalah pengajuan pejabat pengelola keuangan dari dinas-dinas di tingkat provinsi, yang disusul dengan pencairan anggaran, serta diakhiri dengan pelaporan. Dalam siklus anggaran yang sangat tradisional seperti itu, prinsip manajemen kinerja menjadi 7 terabaikan. Pengelolaan program dan anggaran dekonsentrasi yang tidak berbasis kinerja ini menurut penulis adalah masalah utama yang harus 7 dipecahkan, karena akan berdampak pada masalah-masalah yang lebih spesifik. Oleh karena prinsip manajemen kinerja tidak diterapkan, maka wajar jika komunikasi antar instansi dalam pengelolaan program dan dana dekonsentrasi menjadi kurang terjalin dengan baik. Bahkan seorang Gubernur yang merupakan pejabat tertinggi di daerah sering mengeluhkan tentang manajemen anggaran dekonsentrasi ini. Sebagaimana dilaporkan Harian Pikiran Rakyat (13/04/2005), Gubenur Jawa Barat saat itu, Danny Setyawan menyatakan bahwa penyaluran dana dekonsentrasi selama ini langsung ditangani oleh departemen sektoral di pusat kepada dinas. Mekanisme seperti itu, menurutnya, mencerminkan bahwa departemen sektoral masih menganggap dan mengobsesikan dinas-dinas yang ada di provinsi seperti kanwil (kantor wilayah) dulu. Ironisnya, DPRD Jawa Barat pun juga tidak tahu menahu soal pencairan dana dekonsentrasi ini. DPRD Jabar juga menyesalkan turunnya dana dekonsentrasi tahun 2007 dari pemerintah pusat karena tidak disertai kejelasan mekanisme pertanggung jawabannya oleh satuan kerja perangkat daerah (SKPD) yang menerima. Bahkan mereka menyatakan bahwa pemerintah pusat melakukan dua kesalahan. Pertama, menyalurkan dana dekonsentrasi setelah APBD disahkan, padahal mestinya penyaluran dana dilakukan Manajemen Kinerja (MK) menurut Armstrong dan Baron (1998) adalah “a strategic and integrated approach to delivering sustained success to organization by improving the performance of the people who work in team and by developing the capabilities of teams and individual contributors”. Untuk bisa mencapai kinerja optimal dalam suatu organisasi, harus diperhatikan komponen sebagai berikut: 1) output, outcome, process and input; 2) planning; 3) measurement and review; 4) development and improvement; 5) communication; 6) stakeholder; 7) ethical; dan 8) scope. Jika melihat pada komponen MK tersebut, jelas sekali bahwa pengelolaan dana dekonsentrasi kurang memperhatikan kinerja (performance-based). 275 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 27. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo pada saat RAPBD dibahas. Kesalahan kedua adalah tidak ada mekanisme pemberitahuan kepada DPRD terkait program-program menyangkut dana dekonsentrasi, sehingga DPRD tidak dapat melakukan pengawasan (Pikiran Rakyat, 10/1/2007). Keluhan senada juga disampaikan oleh Gubernur Kalimantan Tengah, Agustin Teras Narang, dalam Rapat Konsultasi Departemen Dalam Negeri dan Gubernur se-Indonesia tentang Penyelenggaraan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan di Jakarta tanggal 5/9/2006. Dia menyatakan bahwa pembangunan daerah efektif apabila hubungan pemerintah dan provinsi sinkron. Oleh karenanya, pemerintah seharusnya mulai mempercayakan pengelolaan dana itu ke gubernur agar dana bisa lebih bermanfaat. Sebab, kepercayaan pusat kepada daerah akan memacu kepala daerah membangun wilayahnya, dan daerah akan mengimbangi dengan meningkatkan transparansi dan akuntabilitas (Tempo Interaktif, 5/9/2006). Teras Narang juga menyarankan agar alokasi pendanaan dekonsentrasi dan tugas pembantuan tetap dilakukan pemerintah pusat namun dengan melibatkan pemerintah provinsi/gubernur dalam perencanaan, operasional teknis, penyaluran, maupun pengalokasian. Dengan begitu, ada sinergi dengan yang diinginkan kabupaten/kota dalam satu provinsi (Kompas, 7/9/2006). Posisi Gubernur yang seolah-olah lepas dari program dan dana dekonsentrasi menjadi sangat dilematis, karena jika terjadi kesalahan dalam implementasinya kepala daerah juga i k u t m e n a n g g u n g n y a ( Te m p o Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Interaktif, 24/8/2006). Hal ini juga dirasakan oleh Gubernur Jawa Tengah, Ali Mufiz yang menyebutkan bahwa saat ini masih terdapat kontroversi antara kewenangan perangkat pemerintah pusat di provinsi seperti unit pelaksana teknis (UPT) dengan kewenangan gubernur selaku wakil pemerintah pusat. Selain itu, gubernur mengalami kesulitan dalam mengimplemantasikan rencana investasi, pembangunan infrastruktur, dan pengembangan ekonomi karena terkendala oleh ketatnya peraturan pusat yang harus dipenuhi (Kompas, 22/11/2008). Jika seorang gubernur (dalam kedudukan selaku wakil pemerintah pusat) tidak memiliki kontrol yang efektif terhadap program dan dana dekonsentrasi, ini berarti ada permasalahan serius dalam dimensi pertanggungjawaban. Selama ini, mekanisme dan instrumen pertanggungjawaban dana dekonsentrasi diakui oleh banyak pihak sangat tidak jelas. Anggota Panitia Anggaran DPR-RI, Nasril Bahar, menjelaskan bahwa kebiasaan pemerintah daerah tidak mempertanggungjawabkan dana dekonsentrasi sudah terjadi sejak lama. Selain itu, pengawasan juga sulit dilakukan karena tidak termasuk dalam mata anggaran di APBD sebagai bantuan yang bersumber dari APBN. Tidak jelasnya pelaporan anggaran ini membuka peluang alokasi dana dekonsentrasi tumpang tindih dengan alokasi dana proyek pada APBD (Sumut Pos, 1/2/2007). Sebelumnya, Auditor Utama Keuangan Negara II Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Soekoyo menyatakan, dana dekonsentrasi yang 276
  • 28. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo sudah dialirkan pemerintah pusat ke daerah sejak tahun 2000 ternyata penggunaannya tidak dilaporkan di APBN, neraca pemerintah pusat, atau di APBD. Akibatnya, ada potensi dana yang mencapai sekitar Rp 28,75 triliun tersebut menjadi sarana untuk pencucian aset dan berpotensi tindak pidana (Sumut Pos, 1/2/2007). Direktur Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Departemen Keuangan Hekinus Manao menambahkan bahwa sejak dana dekonsentrasi dikucurkan tahun 2001 sampai sekarang, pemerintah pusat dan daerah tidak ada yang mau mempertanggungjawabkan dana tersebut, dan ini menjadi salah satu penyebab terjadinya selisih angka antara realisasi anggaran di departemen dan realisasi anggaran yang dikeluarkan dalam anggaran pendapatan dan belanja negara (Tempo Interaktif, 12/2/2007). Carut marut pertanggungjawaban dana dekonsentrasi tersebut juga diakui oleh Direktur Jenderal Perbendaharaan Negara Departemen Keuangan Herry P u r n o m o . M e n u r u t H e r r y, pertanggungjawaban dana dekonsentrasi memang masih menjadi masalah, dimana Gubernur mengeluh tidak tahu ada penggelontoran dana dekonsentrasi di daerahnya, sedangkan aparat otonom (walikota/bupati) merasa tidak mempunyai hubungan pertanggungjawaban dengan pemerintah pusat sehingga mereka ogah-ogahan lapor (Tempo Interaktif, 12/2/2007). Selain masalah pelaporan dan pertanggungjawaban, kemungkinan terjadinya tumpang tindih anggaran juga menjadi problema yang cukup pelik. Hal ini bahkan disampaikan sendiri oleh Menteri Keuangan pada 277 Lokakarya Nasional Penguatan Pelaksanaan Kebijakan Desentralisasi Fiskal, Mei 2006 di Jakarta. Beliau menyatakan bahwa dana dekonsentrasi dan dana tugas perbantuan harus selalu sinergis dan tidak tumpang tindih dengan dana desentralisasi, meskipun dalam kenyataannya kerap kali terjadi tumpang tindih karena ketidakjelasan mengenai pembagian urusan pemerintahan antara Pusat dan Daerah. Oleh karena itu, penggunaan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tersebut perlu diidentifikasi kembali dan dievaluasi agar tidak mendanai kegiatan yang seharusnya menjadi kewenangan/urusan daerah. Terdapat indikasi bahwa banyak kegiatan yang seharusnya sudah menjadi kewenangan daerah tetapi kegiatan tersebut masih dibiayai dengan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Untuk itu, diperlukan suatu mekanisme pengalihan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang urusannya sudah didaerahkan menjadi dana alokasi khusus (DAK) untuk menghindari pendanaan ganda tersebut (Portal Depkominfo, 5/4/2006). Hal tersebut sebenarnya sudah diamanatkan oleh UU No 33 Tahun 2004 Pasal 108 yang menyatakan Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan yang merupakan bagian dari anggaran kementerian negara/lembaga yang digunakan untuk melaksanakan urusan yang menurut peraturan perundang-undangan menjadi urusan Daerah, secara bertahap dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus. Sayangnya, hingga saat ini belum ada Peraturan Pemerintah yang mengatur tentang pengalihan dana dekonsentrasi menjadi DAK. Akibatnya, permasalahan yang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 29. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo timbul sejak awal digulirkannya dana dekonsentrasi masih terus terjadi. Kemungkinan terjadinya tumpang tindih sendiri tidak hanya terjadi antara dana dekonsentrasi dan dana tugas pembantuan dengan dana desentralisasi, sebagaimana sinyalemen Menteri Keuangan diatas. Tumpang tindih juga bisa terjadi antara dana dekonsentrasi (PBN) dengan dana APBD. Dengan kondisi tersebut, dapat membuka peluang terjadinya inefisisensi bahkan penyelewengan penggunaan anggaran, misalnya kemungkinan aset-aset negara yang dibelanjakan dengan dana dekonsentrasi tidak teradministrasikan dengan baik, sehingga memungkinkan terjadi praktek pencucian aset (asset laundering). Kekhawatiran tersebut juga diungkapkan oleh Auditor Utama Keuangan Negara II BPK RI Soekoyo dan Direktur Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Departemen Keuangan Hekinus Manao. Menurut data BPK, puluhan triliun rupiah dana dekonsentrasi yang dikucurkan pemerintah pusat sejak 2001-2006 rentan diselewengkan karena tidak jelas laporan pertanggungjawabannya. Laporan audit BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) 2004 memastikan, seluruh departemen yang mengucurkan dana dekonsentrasi tidak dilaporkan dalam LKPP 2004. Pada periode 2001-2003, itu lebih buruk lagi karena pemerintah sama sekali tidak m e n y u s u n L K P P. P a d a 2 0 0 5 , pemerintah pusat mengucurkan dana dekonsentrasi Rp 4 triliun dan pertanggungjawabannya mengalami kemajuan karena sebagian dicantumkan dalam LKPP 2005. Namun, BPK masih menemukan dana dekonsentrasi sebesar Rp 2,08 triliun belum dicantumkan dalam LKPP 2005. Buruknya pelaporan dana dekonsentrasi juga merupakan salah satu penyebab BPK mengeluarkan opini disclaimer terhadap LKPP 2004 8 dan 2005 (Portal BPK, 29/1/2007). Sebagai gambaran, besaran dana dekonsentrasi yang mengucur ke daerah selama periode 2005-2007 secara berturut-turut adalah Rp. 17.972 milyar, Rp. 30.653 milyar, dan 9 Rp. 34.044 milyar. Ini berarti setiap tahunnya mengalami peningkatan. Sementara belanja untuk daerah yang dialokasikan dalam APBN (sering 10 dikenal dengan dana desentralisasi), untuk periode yang sama jumlahnya juga meningkat, yakni Rp. 126.147 milyar, Rp. 217.031 milyar, dan Rp. 250.765 milyar (Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan, Departemen Keuangan). Mengingat besarnya belanja pemerintah yang bersumber dari dana dekonsentrasi ini, maka wajar jika muncul tuntutan untuk penyempurnaan manajerial dalam pengelolaan dana dekonsentrasi. Untuk penyempurnaan kedepan, diharapkan pengelolaan dana / anggaran dekonsentrasi dapat 8 BPK juga menemukan pelanggaran dalam penggunaan dana dekonsentrasi di daerah. Sebagai contoh, dana dekonsentrasi sector kesehatan di Sumatera Utara ternyata juga diperuntukkan untuk membangun gedung, yang semestinya tidak boleh dipergunakan untuk pembangunan fisik (Portal BPK, 2006). 9 Diluar dana dekonsentrasi ini, masih ada belanja pusat di daerah pada kategori dana tugas pembantuan, yang besarnya berturut-turut adalah Rp. 12.120 milyar (2005), Rp. 5.620 milyar (2006), dan Rp. 9.429 milyar (2007). 10 Dana desentralisasi adalah belanja untuk daerah yang terdiri dari komponen dana bagi hasil (DBH), dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK), dana penyesuaian (DP), dana otsus (2% DAU Nasional), serta dana tambahan infrastruktur. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 278
  • 30. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo dilakukan dengan menempuh empat tahap minimal berbasis kinerja (performance-based), yakni perencanaan kinerja, pelaksanaan kinerja, penilaian dan review kinerja, serta pembaharuan kinerja dan kontrak Perencanaan Kinerja Dekonsentrasi Pembaharuan Kinerja dan Kontrak Ulang ulang sebagai dasar perencanaan tahun berikutnya. Dalam bentuk model, siklus manajemen dana (dan program) dekonsentrasi dapat digambarkan sebagai berikut, sebagai rekomendasi untuk penyempurnaan ke depan. Pelaksanaan Kinerja Dekonsentrasi Penilaian Kinerja dan Review Kinerja Sumber: konstruksi penulis (2009). Gambar 1. Siklus Manajemen Dekonsentrasi (Proyeksi ke Depan) 2. Aspek Substansial Sebagaimana telah disinggung pada Bab 2 diatas, dekonsentrasi secara teoretis memiliki korelasi yang kuat dengan desentralisasi. Pada hakekatnya keduanya berhubungan dengan transfer kewenangan dari pusat ke daerah, hanya dalam desentralisasi terjadi penyerahan secara penuh/luas, sedangkan dalam dekonsentrasi hanya bersifat pemencaran saja namun kewenangan masih tetap berada ditangan pusat. 279 Namun dalam prakteknya, seringkali desentralisasi dan dekonsentrasi dipahami sebagai dua hal yang berseberangan. Berbagai program yang memperbesar peran pemerintah pusat selalu diidentikkan sebagai hasrat melakukan resentralisasi. Dampaknya, dekonsentrasi sebagai konsep atau konstruksi penataan hubungan antar susunan pemerintahan, menjadi tidak popular dan cenderung ditolak. Purwo Santoso (Jawa Pos, 27/12/2007) Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 31. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo mengungkapkan bahwa dengan pemberlakuan PP No. 38/2007 dan PP No. 41/2007, tidak ada lagi alasan untuk menyangkal bahwa resentralisasi telah berlangsung. Diberlakukannya kedua PP tersebut menandai terpasangnya kembali fondasi pemerintahan sentralistis, yang justru hendak dibongkar melalui UU No 22/1999. Kritik serupa tentang inkonsistensi pusat dalam mendorong desentralisasi juga dikemukakan oleh Eko Prasojo (Jawa Pos, 27/12/2007). Menurut Eko, hingga memasuki 2008 penyelenggaraan otonomi daerah direfleksikan oleh banyaknya inkonsistensi pemerintah pusat. Hal itu mengindikasikan belum siapnya pemerintah pusat untuk mengubah paradigma pemerintahan yang sentralistik ke arah pemerintahan yang desentralistik. Inkonsistensi pemerintah pusat terjadi secara vertikal dan horizontal. Secara vertikal, inkonsistensi tersebut dicerminkan berbagai produk peraturan perundang-undangan yang tidak harmonis dan tidak sinkron. Sering ketentuan pengaturan dalam peraturan pemerintah mereduksi isi UU tentang Pemerintahan Daerah. Hal ini misalnya nampak dari pengambilalihan kembali urusan bidang pertanahan yang sudah diserahkan UU 22/2007 kepada pemerintah daerah. Pada sisi lain, berbagai macam peraturan perundang-undangan sering mengalami perubahan yang sangat cepat dan tidak memperhatikan kemampuan daerah untuk mengimplementasikannya. Sedangkan inkonsistensi secara horizontal bisa dilihat dari tidak harmonisnya ketentuan peraturan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 perundang-undangan antarsatu sektor dengan sektor lain. Bahkan, sebagian aparatur penyelenggara negara di Kementerian dan Lembaga Pemerintah Nondepartemen masih memiliki paradigma dan pemikiran yang sentralistik. Hal itu, misalnya, direfleksikan dengan semakin banyaknya Unit Pelaksana Teknis (UPT), balai-balai, dan kantor-kantor regional dari Kementerian dan Lembaga Pemerintah Non Departemen di daerah. Tujuan didirikannya berbagai lembaga teknis pusat di daerah merupakan kegamangan dan ketidakrelaan sektor di pusat terhadap kewenangan yang sudah diserahkan kepada pemerintah daerah. Namun disisi lain, Eko juga mengakui bahwa ketiadaan perangkat dekonsentrasi di tingkat kabupaten/kota menyebabkan sulitnya koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Sebab, Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah tidak memiliki perangkat dekonsentrasi untuk menjalankan peran dan fungsinya tersebut. Dari penjelasan Eko Prasojo diatas dapat disimpulkan adanya dua faktor yang menyebabkan inkonsistensi dalam praktik penyelenggaraan otonomi daerah, yakni ketidakrelaan sektor (departemen) di pusat terhadap kewenangan yang diserahkan kepada daerah, serta ketiadaan perangkat dekonsentrasi. Selain kedua faktor tersebut, sebenarnya masih bisa ditambah satu faktor lagi, yakni kejelasan kewenangan dekonsentrasi yang dijalankan pemerintah pusat secara limitatif, serta kejelasan kewenangan dekonsentrasi yang dilimpahkan kepada perangkat 280
  • 32. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo dekonsentrasi di daerah. Sejauh ini identifikasi jenis kewenangan-kewenangan yang dikategorikan sebagai kewenangan dekonsentrasi belum dilakukan secara jelas dan tegas oleh pemerintah (belum ada aturan perundangan-undangan yang lebih operasional). Walaupun pemerintah telah mengeluarkan PP No. 38/2007 tentang pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota, namun tidak mengatur dengan jelas terkait dengan kriteria-kriteria tertentu yang menjadi kewenangan pemerintah pusat yang didekonsentrasikan kepada gubernur. Sebab, PP No. 38/2007 memang lebih banyak mengatur bidang-bidang urusan yang didesentralisasikan, sedangkan urusan dekonsentrasi semestinya diturunkan lagi dari rincian urusan pemerintah pusat yang telah ditetapkan dalam PP No. 38/2007 tersebut. Kewenangan dekonsentrasi, jika dapat dirinci secara limitatif akan memiliki banyak nilai positif dan keuntungan, misalnya, pertama, sebagai pedoman bagi Gubernur untuk menjamin efektivitas fungsi pemerintah pusat di tingkat daerah. Dengan kata lain, kejelasan fungsi dekonsentrasi tadi akan memperkuat ikatan NKRI. Kedua, dapat menghindarkan kemungkinan terjadinya tumpang tindih/overlap kegiatan antara program departemen dengan program pemprov, dan ketiga merupakan entry point untuk mengucurkan dana APBN dalam rangka menjalankan fungsi pemerintah di daerah, karena kucuran dana dalam kerangka pembiayaan program yang tidak jelas (karena belum 281 dilimpahkan), dapat dikatakan sebagai bentuk inefisiensi yang rendah tingkat akuntabilitasnya. Saat ini, regulasi yang paling konkrit mengatur tentang dekonsentrasi adalah PP No. 7/2008, namun didalamnya tidak ditemui tentang rincian isi kewenangan yang dapat didekonsentrasikan. PP ini lebih banyak mengatur tentang tata cara penyelenggaraan dekonsentrasi, tetapi lupa tidak mengatur sisi substansial. Sementara itu, regulasi sebelumnya yaitu PP No. 39/2001 sebenarnya lebih maju dibanding PP penggantinya. Dalam PP No. 39/2001 ini sudah memberi batasan kewenangan yang dilimpahkan kepada gubernur selaku perangkat pemerintah pusat, meliputi sebagai berikut: a) Aktualisasi nilai-nilai Pancasila sebagai Dasar Negara, dan UndangUndang Dasar 1945 serta sosialisasi kebijaksanaan nasional di daerah; b) Koordinasi wilayah, perencanaan, pelaksanaan, sektoral, kelembagaan, pembinaan, pengawasan, dan pengendalian; c) F a s i l i t a s i k e r j a s a m a d a n penyelesaian perselisihan antar daerah dalam wilayah kerjanya; d) Pelantikan bupati/walikota; e) Pemeliharaan hubungan yang serasi antara pemerintah dengan daerah otonom di wilayahnya dalam rangka memelihara dan menjaga keutuhan NKRI; f) Fasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan; g) Pengkondisian terselenggaranya pemerintahan daerah yang baik, bersih dan bertanggung jawab, baik yang dilakukan oleh Badan Eksekutif Daerah maupun Badan Legislatif Daerah; Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 33. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo h) Penciptaan dan pemeliharaan ketenteraman dan ketertiban umum; I) Penyelenggaraan tugas-tugas umum pemerintah lainnya yang tidak termasuk dalam tugas instansi lain; j) Pembinaan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota; k) Pengawasan represif terhadap Peraturan Daerah, Keputusan Kepala Daerah, dan Keputusan DRPD serta Keputusan Pimpinan DPRD Kabupaten/Kota; l) P e n g a w a s a n p e l a k s a n a a n administrasi kepegawaian dan karir pegawai di wilayahnya sesuai dengan peraturan perundangundangan; dan m) Pemberian pertimbangan terhadap pembentukan, pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah. Sayangnya, kewenangan tersebut diatas hanya berkenaan dengan bidang pemerintahan umum, dan belum meliputi urusan-urusan pemerintahan lainnya secara sektoral. Sementara dalam praktek, yang lebih terjadi adalah pelaksanaan sebagian tugas departemen teknis/sektor. Kondisi ini, sekali lagi, mencerminkan adanya implementation gap dalam penerapan kebijakan dekonsentrasi. PP No. 7/2008 sendiri lebih banyak mengatur tentang prosedur atau mekanisme dekonsentrasi, dan tidak banyak menyentuh aspek substansial. Ruang lingkup dekonsentrasi (dan tugas pembantuan) hanya dipersepsi sepanjang mencakup aspek penyelenggaraan, pengelolaan dana, pertanggungjawaban dan pelaporan, pembinaan dan pengawasan, pemeriksaan, serta sanksi (pasal 8-10). Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Sedangkan aspek substantif diatur dalam pasal 13 yang menyatakan bahwa: “Urusan pemerintahan yang dapat dilimpahkan dari Pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah merupakan sebagian urusan pemerintahan yang menurut peraturan perundang-undangan ditetapkan sebagai urusan Pemerintah”. Bunyi pasal 13 diatas mengilustrasikan bahwa PP No. 7/2008 menggantungkan diri pada produk kebijakan lain yang secara khusus mengatur tentang substansi kewenangan pemerintah pusat dan daerah. Dalam hal ini, ketentuan yang dimaksud adalah PP No. 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Ironisnya, PP ini tidak menyediakan penjelasan tentang proses maupun kriteria pelimpahan urusan pemerintah kepada gubernur selaku wakil pemerintah. Kondisi seperti inilah yang menjelaskan mengapa praktek dekonsentrasi menjadi sangat lambat dan tidak memiliki kejelasan hingga saat ini, bahkan cenderung menimbulkan permasalahan administratif seperti pertanggungjawaban, tumpang tindih urusan, hingga masalah inefisiensi anggaran sebagaimana telah dipaparkan secara detail pada awal Bab ini. Dalam perspektif kedepan, kejelasan kewenangan yang perlu atau akan didekonsentrasikan kepada perangkat pusat di daerah menjadi kebutuhan mendesak. Rincian kewenangan dekonsentrasi tersebut sedapat mungkin meliputi urusan 282
  • 34. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo mutlak (kewenangan absolut) pemerintah pusat yang terdiri dari enam bidang urusan (pasal 10 UU No. 32/2004), namun harus mencakup pula urusan-urusan besama (kewenangan c o n c u r re n t ) . L i m i t a s i u r u s a n dekonsentrasi yang mencakup urusan absolut diperlukan untuk mencegah tumpang tindih di antara instansi di tingkat pusat (kementerian dan lembaga) dengan perangkatnya di daerah, sedangkan limitasi urusan dekonsentrasi yang berhubungan dengan urusan bersama (concurrent) diperlukan untuk menjamin tidak adanya tumpang tindih antara instansi pusat (sebagai pihak yang melimpahkan urusan) dengan perangkat gubernur (sebagai pihak yang menjalankan urusan yang dilimpahkan). Tanpa adanya kejelasan dan limitasi urusan yang akan didekonsentrasikan (baik dari urusan absolute maupun concurrent) tadi, maka efektivitas dan efisiensi pemerintahan daerah tidak akan pernah terwujud secara optimal. PERANGKAT DEKONSENTRASI Studi awal tentang pemerintahan Provinsi (provincial government) dan kewenangan yang melekat padanya diawali oleh terbentuknya the British North America Act 1867 (BNA Act). UU yang menjadi dasar lahirnya Negara Kanada ini membentuk 3 (tiga) provinsi, yakni Nova Scotia, New Brunswick, dan Province of Canada. Dalam bagian Pembukaan BNA Act dikatakan bahwa ketiga provinsi tadi secara integral berada dibawah kontrol Kerajaan Inggris Raya dan memiliki hukum dasar yang serupa dengan konstitusi Kerajaan (federally united into One Dominion under the Crown of 283 the United Kingdom of Great Britain and Ireland with a constitution similar in principle to that of the United Kingdom). (Bellamy, Pammet and Rowat, 1976). Ketentuan diatas menyiratkan bahwa provinsi merupakan unit pemerintahan yang sepenuhnya menjalankan tugas yang diberikan/dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat, dan oleh karenanya dikontrol sepenuhnya pula oleh Pusat. Meskipun provinsi diberikan kewenangan-kewenangan otonom melalui Konstitusi Provinsi, namun tetap mencerminkan representasi pemerintah Pusat. Dengan kata lain, meskipun menjalankan fungsi desentralisasi, namun provinsiprovinsi tersebut sekaligus juga mengimplementasikan fungsi dekonsentrasi. Dalam wacana hubungan antara pemerintah Pusat dan pemerintah Daerah, berbagai khazanah akademik menggambarkan bahwa unit pemerintahan Provinsi (provincial government) sering berfungsi sebagai unit penghubung (intermediate administrative entity) antara Pusat dan Daerah (Kabupaten/Kota). Sebagai unit intermediasi ini, Provinsi memiliki 2 (dua) posisi monopoli, yaitu sebagai ”agen tunggal” dalam menjabarkan kebijakan Pusat yang menyangkut urusan kepemerintahan daerah, serta ”agen tunggal” yang menyediakan seluruh informasi tentang daerah kepada Pusat (Schiavo-Campo dan Sundaram, 2000). Sebagai ilustrasi, Konstitusi Afrika Selatan membentuk tiga “ s p h e re s ” p e m e r i n t a h ( b u k a n “tingkat”), untuk menekankan aspek kerjasama antar jurisdiksi yang saling Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 35. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo melengkapi satu sama lain (cooperative government). Aspek hirarkis antara Provinsi dengan municipalities tetap ada dan terdapat di beberapa ketentuan dalam UUD, namun terbatas pada sistim monitoring, pembinaan dan supervisi. Provinsi merencanakan secara strategis, dan mendukung proses perencanaan municipalities. Pasal 155 (7) UUD memberikan hak baik kepada pemerintah nasional maupun pemerintah provinsi untuk menetapkan legislasi dan tindakan administratif untuk menjamin prestasi municipalities. Pemerintah provinsi diberikan hak untuk mengintervensi dalam penyelenggaraan pemerintahan municipalities agar standar pelayanan minimal tercapai dan mandat konstitutional municipalities secara keseluruhan dipenuhi (GTZ-SfDM dan USAID-PERFORM, 2003). Ide dasar dari pemikiran para ahli seperti disebutkan diatas adalah perlu adanya sharing kewenangan dan/atau tanggungjawab antar level pemerintahan dalam bidang urusan tertentu. Di Indonesia, dengan adanya perubahan bandul desentralisasi semenjak tahun 1999, timbullah efek loncatan katak (leapfrogging effect), yakni terjadinya transfer kewenangan dan sumberdaya pusat langsung kepada kabupaten/kota. Pada saat yang sama, terjadi pula transfer sebagian kewenangan dan sumberdaya dari provinsi. Proses inilah yang menjadikan fungsi dan peran provinsi menjadi tidak lagi signifikan. Sebagai ilustrasi, pasal 38 UU No. 32/2004 hanya memberikan tiga tugas/wewenang gubernur selaku wakil pemerintah, yaitu koordinasi, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 pembinaan, dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah dan tugas pembantuan di daerah. Hal ini menyiratkan bahwa fungsi atau peran gubernur (kepala pemerintahan provinsi) menjadi berkurang atau mengalami efek trade-off dengan bergulirnya otonomi luas. Dalam posisi yang melemah tadi, provinsi relatif kehilangan pengaruh terhadap kabupaten/kota, baik dalam aspek perencanaan, koordinasi, pengawasan, pembinaan, dan evaluasi / monitoring penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Kondisi ini diperberat dengan kenyataan bahwa perangkat dekonsentrasi semenjak 1999 hanya dilaksanakan oleh gubernur, sedangkan pada tahun sebelumnya berdasarkan UU No. 5/1974, perangkat dekonsentrasi adalah pemerintahan wilayah yang terdiri dari kepala wilayah (yang dirangkap oleh kepala daerah), serta kantor-kantor wilayah sebagai kepanjangan kementerian di tingkat pusat. Secara logika, tidaklah mungkin gubernur menjalankan tugastugas dekonsentrasi seorang diri. Konsekuensinya, tugas-tugas dekonsentrasi akhirnya dijalankan oleh dinas-dinas daerah atau perangkat daerah lainnya. Tentu saja, pelaksanaan tugas dekonsentrasi oleh perangkat desentralisasi ini dapat menimbulkan permasalahan baru. Tidak terintegrasinya fungsi dekonsentrasi dan desentralisasi dapat mengakibatkan timbulnya tumpang tindih, kekaburan, dan duplikasi tugas. Selain itu, beban kerja perangkat daerah juga semakin besar, dan ini akan menyebabkan tingkat efektivitas menjadi menurun. Masalah ini belum 284
  • 36. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo termasuk persoalan administratif seperti siklus perencanaan dekonsentrasi, model pelaporan dan pertanggungjawaban, dan sebagainya. Oleh sebab itu, model kelembagaan dekonsentrasi yang tepat, akan menentukan keberhasilan program dekonsentrasi tersebut. Dengan kata lain, penataan kelembagaan dekonsentrasi semestinya diintegrasikan dengan penataan kewenangan dan pengaturan aspek penganggaran dekonsentrasi. Secara historis, perangkat penyelenggara dekonsentrasi memang berubah-ubah. Perubahan yang paling mendasar terjadi pada periode UU No. 22/1999 dimana urusan pemerintahan yang bersifat concurrent (dilaksanakan bersama-sama oleh berbagai tingkat pemerintahan), tidak ada lagi perangkat pusat secara khusus yang menjalankannya. Dalam hal ini, hanya gubernur-lah satu-satunya perangkat dekonsentrasi di tingkap provinsi, sedangkan di kabupaten/kota tidak ada satupun pejabat / instansi vertikalnya. Secara lebih detail, perangkat dekonsentrasi yang menjalankan kewenangan / urusan yang dilimpahkan oleh pemerintah pusat dapat digambarkan sebagai berikut: Tabel 4. Perangkat Dekonsentrasi di Indonesia (1948-2004) Dasar Hukum Perangkat Penyelenggara Dekonsentrai UU No. 22/1948 Tidak ada pengaturan spesifik tentang fungsi dan perangkat dekonsentrasi. Oleh arena pemerintahan daerah hanya diselenggarakan berdasarkan 2 asas, yakni otonomi atau penyerahan penuh dan medebewind atau penyerahan tidak penuh (Penjelasan UU), maka tidak tergambar asas dekonsentrasi sama sekali. Namun, Kepala Daerah yang merangkap sebagai Kepala Dewan Pemerintah Daerah, selain berkedudukan sebagai kepala daerah otonom, bekedudukan juga selaku pejabat pemerintah Pusat. Dalam fungsi ini, Kepala Daerah mengawasi pekerjaan DPRD dan DPD. Ia berhak menahan dijalankannya suatu keputusan kedua dewan apabila dianggap bertentangan dengan kepentingan umum atau peraturan dari pemerintah Pusat atau Daerah yang lebih tinggi (pasal 36). UU No. 1/1957 Tidak ada pengaturan spesifik tentang fungsi dan perangkat dekonsentrasi, dan tidak dikenal pula istilah pemerintahan wilayah. Hal ini disebabkan UU ini menganut sistem otonomi riil, sehingga perumusan mengenai urusan rumah tangga daerah bersifat umum. Menurut penjelasan umum UU No. 1957/1, oleh karena pertumbuhan dan dinamika kehidupan masyarakat serta faktorfaktor yang terdapat didalam masyarakat itu sendiri tidak memungkinkan penetapan secara tegas manakah yang merupakan urusan rumah tangga daerah dan manakah yang termasuk urusan Pusat, maka pada asasnya tidak diadakan 285 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 37. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo pembagian kekuasaan (baca: kewenangan atau urusan) antara Daerah dengan Pusat secara terperinci. Secara implisit, prinsip pembagian kewenangan pusat dan daerah dapat ditemukan dari ketentuan pasal 31 dan 38 sebagai berikut: ? 31 (ayat 1): Setiap daerah berhak mengatur dan Pasal mengurus segala urusan rumah tangga daerahnya. ? 38 (ayat 2): Sebagai pembatasan terhadap hak itu ialah Pasal bahwa sesuatu daerah tidak boleh mengatur pokok-pokok (onderwerpen) dan hal-hal (punten) yang telah diatur dalam peraturan perundangan (wetelijk regeling) dari pemerintah Pusat atau daerah yang lebih tinggi tingkatnya. UU No. 18/1965 Tidak ada pengaturan spesifik tentang fungsi dan perangkat dekonsentrasi. Dalam penjelasan dinyatakan bahwa “Tidak mungkin untuk menyusun perincian secara limitatif tentang berbagai jenis urusan-urusan yang termasuk urusan rumah tangga daerah yang seragam, malahan perincian yang demikian akan tidak sesuai dengan dinamika kehidupan masyarakat daerah yang bersangkutan”. Namun untuk menegaskan batas-batas kewenangan daerah, terdapat pengaturan sebagai berikut: ? kebebasan mengatur dan mengurus rumah tangganya, Dalam daerah tidak dapat menjalankan kekuasaan diluar batas-batas wilayah daerahnya. ? Daerah tidak pula diperbolehkan mencampuri urusan rumah tangga daerah lain, yang secara positif enumeratif telah ditentukan dalam UU pembentukan sebagai tugas kewenangan pangkal, dan urusan-urusan lain yang ditetapkan dalam PP atau Perda dari Daerah yang lebih tinggi tingkatannya. ? Daerah yang lebih tinggi tingkatannya tidak diperbolehkan memasuki hal-hal yang termasuk urusan rumah tangga daerah dibawahnya. UU No. 5/1974 ? Wilayah (psl. 1, 76-81) Kepala ? Instansi vertikal (psl. 1, 85) UU No. 22/1999 ? Gubernur selaku wakil pemerintah (psl. 1, 9, 31) ? Perangkat pusat di daerah atau Instansi vertikal (psl. 1, 64) ? propinsi (psl. 63) Dinas UU No. 32/2004 ? Gubernur selaku wakil pemerintah (psl. 1, 10, 37) ? Instansi vertikal (psl. 1) Sumber: konstruksi penulis berdasarkan UU Pemerintahan Daerah 1948-2004 Dari perbandingan material UU Pemerintahan Daerah (1948-2004) diatas, maka kondisi umum perangkat Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 dekonsentrasi dapat dijelaskan dan diklasifikasikan menjadi 3 (tiga) periode sebagai berikut: 286
  • 38. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo 1. P e r i o d e p e r t a m a : s e b e l u m berlakunya UU No. 5/1974 (19481974). Para periode ini, secara umum dapat disimak adanya kesamaan paradigma berpikir tentang pemerintahan daerah diantara UU No. 22/1948, UU No. 1/1957, dan UU No. 18/1965. Kesamaan antara lain bahwa fungsi dekonsentrasi belum terdefinisikan dengan jelas dan konkrit, karena memang belum dilakukan pembagian kekuasaan / kewenangan antar tingkatan pemerintahan. Selain itu, meskipun kepala daerah juga berkedudukan selaku “wakil pemerintah” atau membawa misi dan kepentingan pusat, namun rincian tugas-tugas selaku wakil pemerintah tadi belum dilakukan. Fungsi yang dijalankan selaku pejabat pemerintah pusat, lebih banyak menjalankan fungsifungsi pemerintahan umum, misalnya dalam rangka pengawasan. 2. Periode kedua: masa berlakunya UU No. 5/1974 (1974-1999). Pada masa berlakunya UU No. 5/1974, penyelenggaraan dekonsentrasi dapat dikatakan optimal dilihat dari perangkat yang tersedia di tingkat daerah. Persoalannya, jumlah instansi vertikal terlalu banyak, sedangkan rincian kewenangan dekonsentrasi juga belum diidentifikasi secara limitatif. Situasi surplus kelembagaan seperti ini jelas dapat menimbulkan inefisiensi penggunaan sumber daya (khususnya aspek kepegawaian dan keuangan), disamping berpotensi menimbulkan problem koordinasi 287 dengan perangkat pemerintah daerah. 3. Periode ketiga: pasca penggantian UU No. 5/1974 (1999-sekarang). Adapun pada masa UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004, perangkat dekonsentrasi menjadi sangat sedikit. Instansi vertikal yang masih dipertahankan adalah instansi yang menjalankan urusan mutlak pemerintah, sedang untuk urusan bersama (concurrent), hanya ada Gubernur selaku wakil pemerintah yang menjadi perangkat dekonsentrasi. Jika pada masa sebelumnya terjadi surplus instansi vertikal, maka semenjak tahun 1999 justru menjadi defisit perangkat dekonsentrasi. Kondisi defisit kelembagaan ini juga menimbulkan persoalan baru, karena gubernur mau tidak mau harus menitipkan urusan dekonsentrasi kepada perangkat desentralisasi. Persoalan menjadi semakin pelik ketika urusan dekonsentrasi ternyata tidak diterima perangkat daerah dari gubernur, tetapi langsung dari kementerian / lembaga di tingkat pusat. Tentang kedudukan gubernur selaku perangkat dekonsentrasi ini, Prasojo (2008) menyimpulkan bahwa otonomi daerah berdasarkan UU No. 22/1999 jo UU No. 32/2004 telah menyebabkan fragmentasi administrasi (fragmented administration) yang b er l eb ih an d i k ab u p at en /k o ta. Ketentuan pasal 4 UU No. 22/1999 yang menyebutkan tidak adanya hirarki antara propinsi dan kabupaten/kota telah menyebabkan lemahnya peran dan fungsi Gubernur. Gubernur tidak dapat melakukan pengawasan, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 39. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo pembinaan dan koordinasi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di kabupaten/kota. Hubungan antara pemerintah kabupaten/kota ke pusat dilakukan secara langsung, tanpa melalui gubernur. Peran dan fungsi Gubernur menjadi mandul. Pada tataran ideal, seharusnya problem-problem penyelenggaraan pemerintahan daerah berhenti dan dapat diselesaikan di tingkat Propinsi. Pada sisi lainnya batas-batas budaya di level kabupaten/kota berhimpit dengan batas-batas administratif yang mengakibatkan kuatnya egoisme daerah dan kesukuan. UU No. 32/2004 yang dimaksudkan untuk mengurangi masalah seperti itu, ternyata belum mampu merubah paradigma bupati/walikota yang terlanjur sudah terbentuk. Dari ketiga pembabakan waktu diatas dapat disimpulkan bahwa fungsi dan kewenangan dekonsentrasi sepanjang sejarah pemerintahan RI sesungguhnya belum berjalan sepenuhnya. Dekonsentrasi secara faktual masih menjadi komplemen atau pelengkap dari asas desentralisasi. Dalam hal ini, dari berbagai UU Pemerintahan Daerah yang ada, hanya UU No. 18/1965 yang berani secara tegas menyebutkan bahwa dekonsentrasi adalah komplemen dari desentralisasi. Keseriusan pemerintah untuk menjalankan fungsi dekonsentrasi ini sangat lemah, baik dilihat dari ketiadaan peraturan perundangan yang mendukungnya maupun kekurangjelasan mekanisme penganggaran beserta pertanggungjawabannya. Uniknya, meskipun kebijakan pemerintah dari masa ke masa merefleksikan bahwa Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 dekonsentrasi lebih merupakan pelengkap, namun dalam realitanya peran dan intervensi pemerintah pusat masih cukup dominan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kondisi ketidakjelasan konsep dan implementasi fungsi dekonsentrasi seperti dipaparkan diatas tentu tidak dapat dipertahankan berlarut-larut. Dilihat dari dimensi perangkat penyelenggaranya, maka prospek penataan kelembagaan dekonsentrasi dapat dikembangkan dari beberapa alternatif atau model dibawah ini: 1. Model efisiensi. Semangat dasar dari model efisiensi adalah pemerintahan yang sedikit mengatur (least government) sehingga dapat dicegah adanya tumpang tindih program sekaligus dapat diciptakan penghematan dalam penggunaan sumber daya (resources). Dengan pola pikir ini, maka perangkat dekonsentrasi tetap dipertahankan ramping seperti yang dianut dalam UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004, yakni hanya gubernur selaku wakil pemerintah. Namun konsekuensinya, fungsi atau kewenangan dekonsentrasi yang dijalankan gubernur hanya menyangkut fungsi pemerintahan umum seperti koordinasi, pengawasan dan pengendalian, penegakan peraturan perundangan, penciptaan keamanan dan ketertiban, pembinaan ideologi negara dan persatuan bangsa, atau perencanaan pembangunan yang terintegrasi. Kalaupun ada fungsifungsi pemerintah pusat yang akan ditransfer kepada daerah, maka bisa diwadahi kedalam asas delegasi atau tugas pembantuan. 288
  • 40. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo Konsekuensi lebih lanjut, fungsi-fungsi dekonsentrasi yang selama ini dijalankan lebih baik ditransfer menjadi fungsi yang didevolusikan kepada provinsi, termasuk sumber pembiayaannyapun harus diintegrasikan kedalam anggaran provinsi. Dengan cara demikian, maka gubernur selaku wakil pemerintah dapat secara penuh berkonsentrasi terhadap tugas-tugas dekonsentrasi (tentu selain tugasnya sebagai kepada daerah yang otonom). Selain itu, kemungkinan terjadinya overap atau kesimpangsiuran antara tugas desentralisasi dan dekonsentrasi dapat dihilangkan sama sekali, dan ini artinya meningkatkan efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pemerintahan daerah. Model ini secara teoretis sangat cocok dengan konsep gubernur yang difungsikan sebagai penghubung (intermediate administrative entity) antara pusat dan daerah (kabupaten/kota untuk konteks Indonesia). Dalam kedudukan sebagai perantara dan perekat tersebut, kedudukan gubernur lebih dominan selaku koordinator, bukan operator urusan atau kewenangan pemerintahan bidang/sektor tertentu. Dalam model ini, urusan pemerintahan yang bersifat sektoral lebih tepat didesentralisasikan sebagian kepada perangkat perangkat pemerintah daerah, dan sebagian lainnya tetap dilaksanakan sendiri oleh kementerian / lembaga di tingkat pusat. 2. Model efektivitas. Semangat dasar dari model efektivitas selain menjaga kesatuan dan kesamaan model pemerintahan daerah,11 juga untuk menjamin bahwa kepentingan pusat dapat berjalan sepenuhnya di tingkat daerah. Dengan pola pikir ini, maka diperlukan perangkat dekonsentrasi yang memadai sesuai dengan besaran urusan yang dilimpahkan kepada daerah. Dengan demikian, besaran perangkat dekonsentrasi di setiap daerah bisa berbeda-beda tergantung pada kemampuan aparatur, potensi daerah, prospek pengembangan, dan variabel terkait lain yang menentukan luas urusan dekonsentrasi.12 Selain itu, hal yang perlu dipikirkan juga adalah besaran perangkat dekonsentrasi harus lebih kecil dibanding besaran perangkat desentralisasi. Ini merupakan implikasi logis dari kebijakan pemberian otonomi luas kepada daerah yang dipraktekkan saat ini. Dalam model ini, fungsi desentralisasi dan dekonsentrasi berjalan simultan namun keduanya tidak bekerja pada wilayah, bidang, atau obyek yang sama. Fungsi dekonsentrasi lebih merupakan 11 Menjaga kesatuan dan kesamaan model pemerintahan daerah ini tetap dengan memperhatikan karakteristik, potensi dan latar belakang sejarah suatu daerah. Dengan kata lain, prinisp kesatuan ini tetap ditempatkan dalam kerangka keragaman, namun tidak seperti penyeragaman model UU No. 5/1974. Konsep kesatuan ini justru perlu dipertahankan sebagai konsekuensi logis dari Negara Kesatuan (baca kembali Bab II dan III), namun hanya mengatur hal-hal yang relatif makro, bukan penyeragaman secara mikro. 12 Semenjak tahun 2000 sudah ada tiga peraturan pemerintah yang mengatur tentang penataan organisasi pemerintah daerah, masing-masing adalah PP Np. 84/2000, PP No. 8/2003 dan PP Np. 41/2007. Dalam berbagai PP tadi dirumuskan teknik analisis dan indikator-indikator dalam penetapan besaran perangkat daerah (desentralisasi). Kerangka pikir yang sama dapat diterapkan pula untuk menganalisis kebutuhan perangkat dekonsentrasi di daerah. 289 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 41. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo residu (sisa) dari kewenangan pemerintahan yang belum atau tidak didesentralisasikan kepada pemerintah daerah. Dengan demikian dapat dipetakan wilayah tanggungjawab yang dijalankan perangkat daerah dan instansi vertikal, sehingga dapat dihindari tumpang tindih yang selama ini terjadi. Khusus mengenai kedudukan gubernur selaku aparat dekonsentrasi, saran penguatan disampaikan antara lain oleh Djohan (2009) melalui pemberian perangkat dan penambahan tugas pemerintahan umum untuk menjamin pelaksanaan peraturan perundangan, termasuk kepatuhan kabupaten/kota sebagai pemerintah bawahan terhadap kebijakan pemerintah pusat; mengkoordinasikan perencanaan dan alokasi pembiayaan (DAK dan dana dekonsentrasi) untuk kegiatan pemerintah pusat di daerah; dan pembinaan dan pengawasan umum terhadap perda, kelembagaan dan kepegawaian. PENUTUP Sebagai prinsip dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, desentralisasi dan dekonsentrasi perlu dijalankan secara seimbang dalam rangka menghasilkan efek saling menguntungkan. Dengan desentralisasi, pemerintah daerah memiliki kewenangan yang luas untuk memajukan daerahnya, sementara dengan dekonsentrasi, pemerintah dapat menjamin keselarasan pembangunan yang berlagsung di tingkat daerah, sekaligus sebagai perekat antara kepentingan nasional dengan kepentingan daerah. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Sehubungan dengan hal tersebut, implementasi asas dekonsentrasi perlu diperkuat, terutama dalam perspektif revisi UU No. 32/2004. Muatan UU Pemerintahan Daerah yang akan datang sebaiknya tidak memberi porsi yang timpang dengan memberi bobot pengaturan fungsi desentralisasi yang jauh melampaui pengaturan fungsi dekonsentrasi. Dengan demikian, sesungguhnya tidak diperlukan PP tersendiri tentang Dekonsentrasi, sepanjang UU Pemerintahan Daerah sudah mengakomodir asas ini didalamnya secara seimbang. Selain itu, penguatan asas dekonsentrasi juga dapat dilakukan dengan menata ulang perangkat dekonsentrasi, membenahi mekanisme penyelenggaraan urusan-urusan dekonsentrasi yang dijalankan oleh daerah, serta mengkaji kembali sistem pembiayaan urusan dekonsentrasi. DAFTAR PUSTAKA Armstrong, Michael and Angela Baron., Performance Management, the New Realities, Institute of Personnel and Development, London, 1998. Bellamy, David J., Jon H. Pammet and Donald C. Rowat, 1976, The Provincial Political Systems: Comparative Essays, Canada: Methuen Publications. Djohan, Djohermansyah, 2009, Penguatan Demokrasi Lokal, paper tidak diterbitkan. Setneg R I . http://www.setneg.go.id/index .php?option=com_content&ta sk=view&id=3519&Itemid=2 81 290
  • 42. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo GTZ-SfDM dan USAID-PERFORM, 2003, Pokok-Pokok Pikiran Tentang Penyempurnaan Pengaturan Kewenangan / Urusan Pemerintahan Dalam Revisi UU 22/1999, Support for Decentralization Measures, Jakarta: DDN. Schiavo-Campo and Sundaram, 2000, To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World, Asian Development Bank. Peraturan Perundang-Undangan Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah. Undang-undang No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Undang-undang No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara RI Tahun 1965 Nomor 83). Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah (Lembaran Negara RI Tahun 1974 No. 38). Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara RI Tahun 1999 No. 60). Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara RI Tahun 2004 No. 125). Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara 291 Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara RI Tahun 2004 No. 126). Peraturan Pemerintah No. 39 Tahun 2 0 0 1 t e n t a n g Penyelenggaraan Dekonsentrasi (Lembaran Negara Tahun 2001 No. 62). Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan (Lembaran Negara Tahun 2008 No. 20). Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota (Lembaran Negara Tahun 2007 No. 82). Media Massa Jawa Pos, 27 Desember 2007, Evaluasi 2007 dan Perapektif 2008 ( 9 ) : O t d a Te r g e r u s Inkonsistensi, oleh Eko P r a s o j o , http://jawabali.com/search/p e r s p e k t i f a t a u http://opinibebas.epajak.org/ page/132/ ____________, 27 Desember 2007, Evaluasi 2007 dan Perapektif 2008 (8): Titik Balik Desentralisasi, oleh Purwo Santoso, http://jawabali.com/search/p e r s p e k t i f a t a u http://opinibebas.epajak.org/ page/132/ Kompas, 22 Oktober 2008, Peran Gubernur Perlu Diperjelas, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 43. TELAAH NORMATIF DAN EMPIRIS TENTANG IMPLEMENTASI ASAS DEKONSENTRASI DI INDONESIA Tri Widodo W. Utomo http://www.kompas.com/rea d/xml/2008/10/22/20571279 /peran.gubernur.perlu.diperj elas ____________,  7 September 2006, Pemerintah Pusat Harus Percaya pada Daerah, http://www.kompas.co.id/ko m p a s cetak/0609/07/Politikhukum /2935987.htm Pikiran Rakyat, 10 Januari 2007, DPRD Jabar Sesalkan Dana Dekon: Disalurkan tanpa M e k a n i s m e Pertanggungjawaban yang Jelas, http://www.pikiranrakyat.com/cetak/2007/0120 07/10/0210.htm Tempo Interaktif, 12 Februari 2007, Daerah Wajib Laporkan Dana Dekonsentrasi, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 http://www.tempointeraktif. com/hg/ekbis/2007/02/12/br k,20070212-92969,id.html ____________, 5 September 2006, Daerah Minta Kewenangan Kelola Dana Dekonsentrasi, http://www.tempointeraktif. com/hg/nasional/2006/09/05 / b r k , 2 0 0 6 0 9 0 5 83395,id.html ____________, 24 Agustus 2006, Daerah Tidak Boleh Kelola Dana Dekonsentrasi, http://www.tempointeraktif. com/hg/ekbis/2006/08/24/br k,20060824-82538,id.html Sumut Pos, 1 Februari 2007, Dana Dekonsentrasi Bakal D i a u d i t , http://nasrilbahar.wordpress. com/2007/02/02/danadekonsentrasi-bakal-diaudit/ 292
  • 44. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA 1 THE IMPACT OF FISCAL DECENTRALIZATION ON CORRUPTION IN INDONESIA Bambang Saputra STIE Madani Balikpapan Jl. Kapt. P. Tendean No. 60 Balikpapan Email: poetracc@yahoo.co.id Abstract . This research is intended to examine the influence of fiscal decentralization on corruption case in Indonesia. Research population are regencies/municipalities throughout the province in Indonesia, employing secondary data from Dirjen Perimbangan Keuangan Pemerintah Daerah and Transparency International Indonesia (TIIndonesia) within the period of 2004, 2006, 2008, and 2010. Data analysis is conducted by using path analysis with AMOS program software. The results of this study indicate that, fiscal decentralization has a negative and significant effect on Corruption Perception Index (CPI). The higher the fiscal decentralization, the more higher the corruption is in Indonesia. Keywords: fiscal decentralization, corruption Abstrak Penelitian ini bertujuan untuk menguji pengaruh desentralisasi fiskal terhadap korupsi di Indonesia. Populasi penelitian adalah Kabupaten/Kota di seluruh Indonesia, dengan menggunakan data sekunder yang diperoleh dari Dirjen Perimbangan Keuangan Pemerintah Daerah Transparency International Indonesia (TIIndonesia) tahun 2004, 2006, 2008, dan 2010. Analisis data dilakukan menggunakan analisis jalur dengan program AMOS. Hasil penelitian menunjukkan bahwa, desentralisasi fiskal berpengaruh signifikan dan negatif terhadap Indeks Persepsi Korupsi (IPK). Di Indonesia, semakin tinggi tingkat desentralisasi fiskal maka semakin tinggi tingkat korupsi. Kata kunci: desentralisasi fiskal, korupsi 1 Naskah diterima: 5 September 2012, revisi pertama diterima 20 September 2012 293 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 45. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra PENDAHULUAN Desentralisasi merupakan sebuah strategi bagaimana membuat demokrasi bekerja dalam suatu negara (making democracy work). Apabila demokrasi dimaknai sebagai kerangka kerja bagi design demokrasi modern, maka harus tercipta penyebaran kekuasaan di mana kedaulatan rakyat (people sovereignty) memiliki peran yang sangat besar dalam mewujudkan dan mengelola pemerintahan modern. Dalam konteks seperti ini, proses pembagian dan pendelegasian kekuasaan dalam suatu negara seharusnya diletakkan dalam kerangka mengembalikan kedaulatan rakyat dengan suatu kompensasi publik (public compensation) untuk menata dan mengelola pemerintahan yang baik mulai dari tingkat atas (pusat) sampai dengan tingkat bawah (daerah). Pengelolaan pemerintahan yang baik semata-mata bertujuan untuk menghargai kedaulatan rakyat dengan kompensasi jaminan atas kemakmuran, kesejahteraan, dan hak-hak fundamental masyarakat. Dalam konsep tersebut, sejatinya desentralisasi lahir sebagai upaya untuk membongkar sentralisme kekuasaan (centralism of power) terutama dalam hal tata relasi pusat dan daerah. Artinya, desentralisasi dan demokratisasi menghendaki adanya pemencaran kekuasaan, karena kekuasaan yang terlalu besar, sebagaimana ditengarai Lord Acton, akan disalahgunakan dan cenderung korup (power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely). Dalam new perspective theories (secondgeneration theories) desentralisasi fiskal (dalam, Khusaini, 2006: 92), dengan implementasi desentralisasi 2102 | 3 .oN | 8 emuloV | rotartsinimdA oenroB lanruJ fiskal pemerintah daerah akan berperilaku berbeda ketika pemerintah pusat menyerahkan kewenangan kepada pemerintah daerah, yaitu semakin berusaha meningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah. Namun, pada ranah implementasi, pelaksanaan otonomi daerah justru jauh panggang dari api. Banyaknya kasus korupsi yang justru dilakukan aparatur negara, dari gubernur, bupati, walikota, anggota DPRD, hingga pejabat dinas telah mencoreng dan mencederai makna desentralisasi di tengah ekspektasi masyarakat bahwa otonomi daerah diharapkan mampu melahirkan pelayan publik (public services) yang baik terhadap masyarakat (Maulani, 2010). Adanya desentralisasi fiskal justru membuat kecenderungan tingkat korupsi di daerah meningkat dengan tajam (Rinaldi, et. al., 2007). Oleh sebab itu tidak salah muncul pendapat bahwa efek desentralisasi fiskal yang paling kelihatan justru korupsi, bukan pelayanan publik (Hidayat, 2011). Berbagai survei yang dilakukan oleh sejumlah lembaga internasional selalu menempatkan Indonesia dalam urutan tertinggi dari negara yang paling korup di dunia. Seperti pada tahun 2010 dimana Lembaga survey Transparency International menetapkan indeks persepsi korupsi Indonesia sama dengan tahun tahun 2009 yaitu 2,8. Indonesia menempati posisi ke-110 dari dari 178 negara. Hasil survey tersebut dari tahun ke tahun tidak jauh berbeda. Isu desentralisasi dan korupsi itu sendiri memang telah menarik perhatian banyak pakar dan cenderung ambigu. Di satu sisi, ada yang menaruh keyakinan bahwa desentralisasi bisa 492
  • 46. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra berdampak positif dalam meminimalisasi praktek korupsi sebagaimana penelitian Gatti (2002), Gurgur dan Shah (2005), dan Tumennasan (2005). Sedangkan penelitian Treisman (2000) dan Wu (2005) menemukan bahwa negaranegara federal memiliki hubungan dengan korupsi yang tinggi. Di Indonesia penelitian mengenai hubungan desentralisasi dan korupsi dijelaskan oleh Rinaldi, et. al. (2007) yang menyatakan bahwa seiring dengan dimulainya kebijakan desentralisasi adanya peningkatan jumlah pengungkapan kasus korupsi di daerah. Namun penelitian tersebut belum berhasil menemukan jawaban apakah terdapat hubungan desentralisasi (fiskal) dengan tingkat korupsi. Hal ini penting untuk menjawab anggapan bahwa adanya kebijakan desentralisasi fiskal telah menyebabkan maraknya kasus-kasus korupsi di Indonesia. Selanjutnya Simanjuntak (2010) menyatakan perdebatan tentang pelaksanaan desentralisasi (otonomi daerah) di Indonesia masih terfokus pada isu-isu kejelasan dalam pembagian fungsi/kewenangan, keadilan distribusi sumber keuangan, pemilihan kepala daerah, dan pemekaran daerah. Sebagian besar tulisan cenderung membahas administrasi, ekonomi dan politik. Relatif sangat sedikit perhatian dicurahkan pada kaitan desentralisasi terhadap korupsi. Dengan demikian sangat relevan untuk mengkaji dampak desentralisasi fiskal terhadap korupsi di Indonesia. 295 KERANGKA TEORITIS DAN PENGEMBANGAN HIPOTESIS Desentralisai Fiskal Dalam kaitannya dengan derajat pengambilan keputusan yang dilakukan daerah, setidaknya ada tiga variasi definisi desentralisasi fiskal (Bird, 1986b). Pertama, desentralisasi berarti pelepasan tanggung jawab yang berada dalam lingkungan pemerintah pusat ke instansi vertikal di daerah atau ke pemerintah daerah (dekonsentrasi). Kedua, delegasi berhubungan dengan suatu situasi, yaitu daerah bertindak sebagai perwakilan pemerintah untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu atas nama pemerintah. Ketiga, devolusi (pelimpahan) berhubungan dengan suatu situasi yang bukan saja implementasi tetapi juga kewenangan untuk memutuskan apa yang perlu dikerjakan, berada di daerah. Seberapa jauh desentralisasi dapat dilihat dengan jelas, sebagian tergantung apakah yang sudah dilakukan lebih bersifat dekonsentrasi, delegasi, atau devolusi. Hal ini juga tergantung apakah seseorang mengamatinya dari atas ke bawah (top down) atau dari bawah ke atas (bottom up) (Bird, 1980). Pendekatan desentralisasi fiskal dari bawah ke atas (bottom up) umumnya menekankan nilai politis, misalnya perbaikan dalam kaitannya dengan kemauan menerima saran dan partisipasi politik lokal dan efisiensi alokasi dalam arti perbaikan kesejahteraan. Sedangkan pendekatan fiskal dari atas ke bawah (top down) menekankan bahwa kriteria utama untuk mengevaluasi desentralisasi fiskal adalah seberapa baik hal ini dapat membantu tercapainya tujuan-tujuan kebijakan nasional (Bird, 2000: 5). Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 47. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra Berdasarkan kedua pendekatan tersebut, permasalahan utama dalam membuat evaluasi desentralisasi fiskal adalah dengan menentukan apakah desentralisasi fiskal mendukung tercapainya tujuan pusat (meningkatkan kesejahteraan nasional secara keseluruhan) atau membebaskan daerah dari sebagian besar arahan pemerintah (meningkatkan kesejahteraan di daerah-daerah). Pilihan perspektif pendekatan ini amatlah penting dalam usaha mendekati isu-isu desentralisasi fiskal. Perspektif bottom up (endogenous) mungkin lebih tepat untuk negara-negara seperti India, Afrika Selatan, atau BosniaHerzegovina (dalam Bird dan Vaillancourt, 2000: 6), sebab heterogenitas daerah dan daerah memiliki potensi untuk mandiri. Sedangkan perspektif top down (exogenous) tampak lebih tepat pada negara-negara berkembang secara umum (Bird, 1993), misalnya di Cina, (dalam Bird dan Vaillancourt, 2000: 6) menyatakan bahwa reformasi perpajakan dan perimbangan keuangan pusat-daerah, akhir-akhir ini bertujuan untuk menegaskan kembali kontrol makroekonomi dan untuk menjamin sumber-sumber yang cukup bagi pusat untuk mencapai tujuan-tujuan, untuk pembangunan infrastruktur penting antar daerah. Indonesia berdasarkan kajian Shah (dalam Bird dan Va i l l a n c o u r t , 2 0 0 0 : 1 5 9 - 2 0 9 ) menggolongkan desentralisasi fiskal yang bejalan berdasarkan pendekatan perspektif top down, yang bertujuan meningkatkan kesejahteraan nasional. Hal ini juga diperkuat oleh Sidik et. al. (2002: 20) yang menyatakan bahwa Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 sejarah transfer dari pusat ke daerah di Indonesia menunjukkan bahwa peran pemerintah pusat sangatlah dominan dalam menetapkan jenis-jenis bantuan yang bermanfaat bagi daerah. Desentralisasi fiskal terutama dalam pendekatan perspektif top down bahkan juga bottom up, berbentuk transfer pusat ke daerah. Transfer dana dari pusat ke daerah merupakan sumber penerimaan yang amat dominan bagi pemerintah daerah di banyak negara berkembang, tidak terkecuali Indonesia. Sumber ini membiayai sekitar 85% dari pengeluaran pemerintah daerah di Afrika Selatan, antara 67 sampai 95% pengeluaran negara-negara bagian di Nigeria, 70 sampai 90% pengeluaran negaranegara bagian yang miskin di Mexico, 72% pengeluaran provinsi dan 86% pengeluaran kabupaten/kota pada dekade 1990-an di Indenesia (Sidik et. al., 2002: 23). Terkait dengan hal tersebut, Bird d a n Va i l l a n c o u r t ( 2 0 0 0 ) j u g a menjelaskan terdapat dua model hubungan fiskal antara pemerintah yang berlaku saat ini, yaitu: federalisme fiskal (fiscal federalism) dan keuangan federal (federal finance). Konsep federalisme fiskal maksudnya adalah Pemerintahan Daerah Tingkat (Dati) II (kabupaten/kota) merupakan kepanjangan tangan dari pusat atau, di beberapa negara yang berbentuk federal, pemerintahan negara bagian (state) bukan merupakan pelaku otonom. Implikasi dari hubungan fiskal model federalisme fiskal ini adalah berbagai bentuk transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah (Dati I dan Dati II) dalam rangka untuk menggalakkan otonomi regional dan untuk memperbaiki infrastruktur 296
  • 48. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra lokal, biasanya akan dibelanjakan oleh pemerintah daerah sesuai dengan pedoman dan sektor-sektor yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Berbeda dengan model federalisme fiskal, dalam keuangan federal model hubungan fiskal yang terjadi adalah hubungan fiskal antara pemerintah federal (pusat) dengan pemerintah negara bagian/propinsi (state) dan hubungan fiskal antara pemerintah negara bagian/propinsi (state) dengan pemerintah lokal (kabupaten/kota). Dimana masing-masing pemerintahan memiliki kewenangan (otonomi) yang jelas terhadap wilayah, fungsi, serta pembiayaan sesuai dengan konstitusi federal. Beberapa negara, baik negara maju maupun negara berkembang yang menggunakan kedua model hubungan fiskal ini (termasuk) Indonesia, dapat dilihat pada tabel 1 berikut: Tabel 1. Kelompok Negara dan Model Hubungan Fiskal Kelompok Negara Negara Maju Negara Berkembang Federalisme Fiskal Prancis, Jepang Indonesia, Kolumbia, Maroko, Tunisia Negara Transisi Cina, Vietnam Sumber: Bird dan Vaillancourt (2000) Korupsi di Indonesia Korupsi merupakan salah satu masalah terbesar yang dihadapi oleh bangsa Indonesia sampai saat ini. Berbagai survei yang dilakukan oleh sejumlah lembaga internasional selalu menempatkan Indonesia dalam urutan tertinggi dari negara yang paling korup di dunia.2 Hasil ini tidak jauh berbeda setiap tahunnya, sehingga banyak pihak yang berpendapat bahwa korupsi 2 Keuangan Federal Amerika Serikat, Kanada India, Brasil, Argentina, Pakistan, Afrika Selatan Rusia, Bosnia Herzegovina di Indonesia tetap dianggap sebagai endemic, systemic dan widespread (Lubis, 2005). Hal serupa ditegaskan dari hasil penelitian Kemitraan tahun 2010, yaitu sebanyak 70% dari dari 2.300 responden membenarkan adanya korupsi yang mengakar dan membudaya (Kompas, 10/3/2011). Lembaga survey Transparency International menetapkan indeks persepsi korupsi Indonesia, tahun 2010 Lihat hasil pula Survey Transparency International Tahun 2008 dimana Indonesia berada di urutan 126 dari 180 Negara yang di survey dengan skor Indeks Persepsi Korupsi (IPK) sebesar 2,6. Skor ini hanya naik 0,3 poin dari skor sebelumnya (2007) sebesar 2,3. Pada tahun 2006 skor IPK Indonesia sebesar 2,4 sementara tahun 2005 sebesar 2,2. Angka-angka ini lebih kecil dibandingkan dengan Negara-Negara ASEAN lainnya. Untuk Tahun 2008 saja, hanya Filipina, Laos, Kamboja dan Myanmar saja yang skornya berada di bawah Indonesia yakni masing-masing sebesar 2,3; 2,0; 1,8 dan 1,3, sementara Negara lainnya memiliki skor jauh di atas Indonesia. Bandingkan dengan skor IPK dari Singapura, Malaysia dan Thailand yang masing-masing memiliki skor IPK sebesar 9,2; 5,1; dan 3,5. Survey lainnya yang dapat menunjukkan peringkat korupsi di Indonesia dilakukan oleh PERC (Political & Economic Risk Consultancy) Ltd melalui the annual graft ranking serta World Economic Forum melalui Growth Competitiveness Index (GCI). Dalam survey PERC tahun 2006 Indonesia mendapatkan skor 8,6 yang menurun apabila dilihat dari skor tahun 2005 (9,10) serta skor tahun 2004 (9,25). Namun demikian angka ini tetap di atas Negara-Negara ASEAN lainnya, dimana untuk tahun 2006 Singapura mendapatkan Skor 1,30; Malaysia 6,13; Thailand 7,64; Philipina 7,80; dan Vietnam 7,91. Sementara itu, dalam GCI Index tahun 2008, Indonesia mendapatkan skor 4,25 dan memiliki peringkat 55. Peringkat ini mengalami penurunan apabila dibandingkan dengan tahun sebelumnya (2007) meskipun skor-nya mengalami kenaikan dimana Indonesia menempati peringkat 54 dengan skor 4,24. Angka ini juga tetap berada jauh lebih kecil dari Singapura, Malaysia dan Thailand yang memiliki skor di tahun 2008 masing- masing sebesar 5,53; 5,04 dan 4,60. Dari data-data di atas dapat menunjukkan kepada kita bahwa Indonesia termasuk Negara yang paling korup di Dunia (Waluyo, 2006, 5-10). 297 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 49. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra sama dengan tahun tahun 2009 yaitu Data Komisi Pemberantasan 2,8 kemudian mengalami perbaikan di Korupsi (KPK) menunjukkan, dari tahun 2011 menjadi 3,0. Indonesia di tahun 2004 hingga 2008 ada 211 kasus tahun 2011 menempati posisi ke-110 korupsi yang diselidiki, 107 perkara dari dari 178 negara. Indeks ini jauh penyidikan, 75 perkara penuntutan, 59 dibawah negara seperti Singapura perkara telah berkekuatan hukum tetap, dengan 9,3, Brunei di peringkat ke-38 dan 53 perkara telah dieksekusi. dengan indeks 5,5, Malaysia di Ratusan kasus korupsi tersebut peringkat ke-56 dengan indeks 4,4, dan dikelompokan menjadi 8 kelompok Thailand di peringkat ke-78 dengan Tindak Pidana Korupsi (TPK), yaitu indeks ke-78. (Kompas, 22/08/2008) : Korupsi telah menyebabkan 1. TPK dalam pengadaan barang/jasa kerugian keuangan negara. Badan yang dibiayai APBN/D; Pengawasan Keuangan dan 2. TPK dalam penyalahgunaan Pembangunan (BPKP) mencatat telah anggaran; mengaudit investigasi terhadap 487 3. TPK dalam perizinan sumber daya kasus dugaan tindak pidana korupsi alam yang tidak sesuai ketentuan; pada periode 2008-2010. Jumlah 4. TPK penggelapan dalam jabatan; kerugian negara atau daerah mencapai 5. TPK pemerasan dalam jabatan; Rp 939,04 miliar dan 11,66 juta dollar 6. TPK penerimaan suap; AS. Dari seluruh kasus tersebut 95 7. TPK gratifikasi; dan diantaranya atau 19,51 persen dari total 8. TPK penerimaan uang dan barang sudah diputus di pengadilan (Kompas, yang berhubungan dengan jabatan. 27/01/2011). Tabel 2. Penanganan Kasus Korupsi Tahap Penyelidikan Penyidikan Penuntutan Inkracht* Eksekusi 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total 23 29 36 70 70 67 54 78 427 2 19 27 24 47 37 40 66 262 2 17 23 19 35 32 32 45 205 0 5 17 23 23 37 34 34 173 0 4 12 23 23 39 38 33 172 *Berkekuatan hukum tetap Keterangan: Terdakwa divonis bebas sepanjang 2011 • Pengadilan Tipikor Surabaya membebaskan 22 terdakwa • Pengadilan Tipikor Samarinda membebaskan 4 terdakwa • Pengadilan Tipikor Bandung membebaskan 4 terdakwa • Pengadilan Tipikor Semarang membebaskan 1 terdakwa Sumber: Litbang Kompas, 2012 Berbagai kalangan beranggapan bahwa maraknya kasus-kasus korupsi diatas disebabkan kebijakan desentralisasi. Kebijakan desentralisasi berdasarkan UU No. 32/2004 dan UU Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 No. 33/2004 yang merupakan revisi terhadap UU No. 22 dan 25 Tahun 1999 yang mengatur otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Kedua UndangUndang di bidang otonomi daerah 298
  • 50. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra tersebut berdampak terjadinya pelimpahan kewenangan yang semakin luas kepada pemerintah daerah dan diharapkan meningkatkan efektifitas dan efisiensi penyelengaraan fungsi pemerintah daerah. Hubungan Desentralisasi Fiskal dan Korupsi Berbagai temuan dan hasil studi dari berbagai Negara menyediakan jawaban yang tidak selalu konsisten dan cenderung bersifat ambigu dalam menjawab apakah dengan diterapkannya desentralisasi telah mempertinggi atau justru mengurangi korupsi. Fisman dan Gatti (2002) menemukan bahwa desentralisasi fiskal dalam pengeluaran pemerintah secara signifikan sangat terkait dengan korupsi yang lebih rendah (hubungan negatif) di seluruh sampel dari 55 negara.Gurgur dan Shah (2005) menemukan desentralisasi memiliki dampak negatif pada korupsi, dimana desentralisasi diukur sebagai rasio kerja di non-pusat administrasi pemerintahan dengan pekerjaan umum pemerintah sipil, dan korupsi diukur dengan indeks persepsi korupsi dari Transparency International. Senada dengan penelitian Gurgur dan Shah, penelitian Tumennasan (2005), menemukan bahwa desentralisasi fiskal berpotensi membantu mengendalikan korupsi publik dan menciptakan kondisi yang menguntungkan bagi sektor swasta.Hasil yang berbeda oleh Treisman (2000) dan Wu (2005) yang menemukan bahwa negara-negara federal yang lebih tinggi korupsi. Hasil yang tidak konsisten ditemukan oleh Freille, et. al. (2008) tentang hubungan berbagai dimensi 299 desentralisasi (konstitusi, politik, dan fiscal) dengan tinggi atau rendahnya korupsi pada 174 negara.Hasilnya menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal berhubungan dengan korupsi yang lebih rendah. Namun, desentralisasi konstitusi (federalisme) berhubungan dengan korupsi yang lebih tinggi. Sementara desentralisasi politik berhubungan dengan memperburuk sentralisasi konstitusional pada korupsi. Di Indonesia penelitian Rinaldi, et. al.(2007) mengindikasikan bahwa desentralisasi membawa implikasi pada terjadinya pergeseran relasi kekuasaan pusat–daerah dan antar lembaga di daerah. Berbagai perubahan membuka peluang maraknya 'money politics' oleh kepala daerah untuk memperoleh dan mempertahankan dukungan dari legislatif, pemanfaatan berbagai sumber pembiayaan oleh anggota legislatif sebagai setoran bagi partai politik serta – yang paling umum, adalah keinginan untuk memperkaya diri sendiri. Peluang korupsi semakin terbuka dengan adanya perbedaan/inkonsistensi peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat dan daerah, 'kerjasama' antara legislatif dan eksekutif serta minimnya porsi partisipasi dan pengawasan publik.Hasil penelitian Rinaldi, et. al.iniditegaskan kembali oleh Simanjuntak (2010) yang menyatakan perdebatan tentang pelaksanaan desentralisasi (otonomi daerah) di Indonesia masih terfokus pada isu-isu kejelasan dalam pembagian fungsi/kewenangan, keadilan distribusi sumber keuangan, pemilihan kepala daerah, dan pemekaran daerah. Relatif sangat sedikit perhatian dicurahkan pada kaitan desentralisasi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 51. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra terhadap korupsi. Data ICW selama periodi Januari-Juni 2010 terdapat 176 kasus korupsi di pemerintah pusat dan daerah dengan 411 orang tersangka (Kompas, 10/03/2011). ICW juga melaporkan bahwa pada 2010, kasus korupsi keuangan daerah menempati urutan pertama dari tren korupsi di Indonesia, dengan aktor utamanya para kepala daerah dan mantan kepala daerah. Sementara tahun sebelumnya, 2009, tren korupsi didominasi oleh anggota DPRD.Data Kementerian Dalam Negeri menyebutkan ada 155 Bupati atau Walikota yang diperiksa atau masuk penjara karena terkait kasus korupsi. Ada 17 gubernur atau mantan gubernur yang juga masuk penjara atau menjadi tersangka karena kasus korupsi. Bahkan disebutkan setiap minggu ada saja seorang kepala daerah yang ditetapkan sebagai tersangka (Kompas, 17/01/2011). Hubungan desentralisasi fiskal dan korupsi di Indonesia juga dapat dijelaskan oleh meningkatnya kasuskasus yang ditemukan oleh KPK. Menurut Laporan Tahunan KPK (2010), dari tahun 2004-2010 jumlah perkara TPK berdasarkan pelaku perkara untuk anggota DPR dan DPRD mencapai 43 orang, Gubernur mencapai 8 orang, Walikota/Bupati mencapai 22 orang, serta Eselon I, II, dan III mencapai 84 orang. Sedangkan jumlah perkara TPK berdasarkan wilayah mencapai 196 dan jumlah TPK berdasarkkan instansi tercatat Pemerintah Provinsi mencapai 22 dan Pemkab/Pemkot mencapai 43. Kemudian menurut data KPK juga tercatat Laporan Gratifikasi Per Provinsi mencapai 394 laporan dan Laporan Gratifikasi Per Instansi di daerah, untuk DPRD sebanyak 82 laporan; Pemprov sebanyak laporan; Pemkab 23 sebanyak laporan; dan Pemkot sebanyak 8 laporan. (Laporan Tahunan KPK, 2010) Bagi para pelaku korupsi di daerah, selain APBD, anggaran yang sering menjadi target korupsi adalah anggaran pemekaran daerah, anggaran pemilihan daerah, anggaran penanggulangan bencana, dan anggaran kunjungan kerja. Hal ini sesuai dengan data Kompas tentang data kasus-kasus korupsi di daerah, yang menunjukan terdapat 11 kasus APBD pada tahun 2010 yang merupakan jumlah terbanyak dalam kasus korupsi di daerah. Berikut data Kompas tentang data kasus-kasus korupsi di daerah (Tabel 3). Tabel 3. Data Kasus-Kasus Korupsi Di Daerah Tahun 2010 Jenis Korupsi APBD Adipura Bantuan Sosial/Proyek pengentasan kemiskinan Pengadaan buku Surat izin usaha Pengadaan barang dan jasa Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Jumlah Kasus 11 1 10 2 1 2 300
  • 52. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra Pengadaan/pembebasan lahan Proyek energi kelistrikan Pembangunan infrastruktur Penyuapan Perpajakan Pelaku korupsi Kepala/mantan kepala daerah Pimpinan/mantan pimpinan DPRD Anggota/mantan anggota DPRD Pejabat/mantan pejabat daerah (kepala dinas) Pimpinan BUMND (direktur) Pimpinan Universitas Pimpinan pengadilan LSM Lainnya 5 2 2 7 1 9 4 6 14 4 1 1 3 4 Sumber : Litbang Kompas (18/01/2011) Data ICW dan KPK tersebut menguatkan fraud triangle theory Cressey (1953) yang menjelaskan menjelaskan bahwa fraud (korupsi) terjadi karena faktor-faktor: pressure (tekanan), oppurtunity (kesempatan), dan rationalization (rasionalitas). Dengan menggunakan fraud triangle theory dapat dikatakan bahwa munculnya kasus-kasus korupsi APBD cenderung disebabkan oleh faktor opportunity, dimana desentralisasi fiskal memberikan peluang (opportunity) dengan memberikan pelimpahan kewenangan (kekuasaan) yang semakin luas kepada pemerintah daerah. Opportunity adalah peluang yang memungkinkan fraud terjadi. Biasanya disebabkan karena internal control suatu organisasi yang lemah, kurangnya pengawasan, dan/atau penyalahgunaan wewenang. Di antara 3 elemen fraud triangle, opportunity merupakan elemen yang paling 301 memungkinkan untuk diminimalisir melalui penerapan proses, prosedur, dan control dan upaya deteksi dini terhadap fraud. Opportunity, menurut penelitian yang dilakukan oleh The Institute of Internal Auditor (IIA) Research Foundation tahun 1984 dengan urutan paling sering terjadi adalah: a. Terlalu mempercayai bawahan; b. Kelemahan prosedur otorisasi dan persetujuan manajemen; c. Kurangnya penjelasan dalam informasi keuangan pribadi (kecurangan perbankan); d. Tidak ada pemisahan antara pemberian wewenang transaksi dan penjagaan aset; e. Tidak ada pengecekan independen terhadap kinerja; f. Kurangnya perhatian terhadap uraian secara rinci (detail); g. Tidak ada pemisahan antara pemegang aset dan fungsi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 53. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra pencatatan; h. Tidak ada pemisahan tugas akuntansi; I. K urang jelas nya pemberian wewenang; j. D e p a r t e m e n / b a g i a n j a r a n g diperiksa; k. Pernyataan tidak ada benturan kepentingan tidak disyaratkan; l. Dokumen dan pencatatan kurang memadai. Berdasarkan penelitian terdahulu di atas diantaranya Treisman (2000) dan Wu (2005), dan Rinaldi, et. al. (2007), fraud triangle theory Cressey (1953) yang didukung dengan data dari ICW dan Laporan Tahunan KPK, maka hipotesis yang diajukan dalam penelitian ini sebagai berikut: H1: DF berdampak negatif terhadap IPK atau semakin tinggi DF maka semakin tinggi korupsi.3 METODE Jenis Penelitian Jenis penelitian ini merupakan penelitian empiris dengan hypotheses testing, yang bertujuan menguji model hipotetik. Hipotesis penelitian ini dikembangkan berdasarkan teori-teori yang selanjutnya diuji berdasarkan data yang dikumpulkan. 3 4 Populasi, Sampel, dan Data Penelitian Populasi pada penelitian ini adalah seluruh kabupaten/kota di Indonesia.4 Sampel dipilih dengan metode purposive sampling dengan kriteria adalah kabupaten/kota adalah yang masuk dalam perhitungan survei Indeks Persepsi Korupsi (IPK) Indonesia yang dilaksanakan oleh Transparency International Indonesia (TI-Indonesia). Penelitian ini menggunakan data sekunder bentuk pooled data dengan periode pengamatan sampel yaitu tahun 2004, 2006, 2008 dan tahun 2010 yang berupa: a. Data IPK kabupatan/kota dari TIIndonesia melalui situs www.ti.or.id b. Data Anggaran Pendapatan Dan Pengeluaran (APBD) kabupatan/kota dari Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan Departemen Keuangan Republik Indonesia melalui situs www.djpk.depkeu.go.id. Data APBD kabupatan/kota untuk menentukan nilai variabel desentralisasi fiskal, Dana Alokasi Umum (DAU), dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) kabupatan/kota. IPK disusun dengan indeks 0 – 10 (0 berarti sangat korup, sedangkan 10 berarti sangat bersih), dengan hipotesis DF berdampak negatif terhadap korupsi berarti semakin tinggi DF maka semakin rendah IPK atau dapat juga dikatakan bahwa semakin tinggi DF maka semakin tinggi korupsi. Pada tahun 2011 terdapat 497 kabupaten/kota di Indonesia. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 302
  • 54. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra Tabel 4. Perolehan Sampel Penelitian Tahun Keterangan 2004 2006 2008 2010 Kabupaten/kota yang disurvey TIIndonesia 21 32 50 50 Tidak memenuhi kriteria : Bukan kabupaten/kota 1 1 1 1 Data tidak lengkap 1 3 1 Sampel yang digunakan 19 28 49 48 Total sampel penelitian 144 Sumber : Data sekunder yang diolah 2012 Definisi dan Pengukuran Variabel Penelitian Dalam studi ini, desentralisasi fiskal (DF) diproksi dengan rasio antara Pendapatan Asli Daerah (PAD) ditambah bagi hasil pajak dan bukan pajak dengan realisasi pengeluaran total pemerintah daerah dalam satuan persen. Penggunaan variabel desentralisasi fiskal ini mengacu pada Zang dan Zou (1998), Mahi (2000), Halim (2004: 27-28), dan Mursinto (2004:170) dalam Sasana (2009). Tingkat Korupsi adalah ukuran derajat korupsi pada kabupaten/kota dengan menggunakan indeks persepsi korupsi (IPK). Pada penelitian ini ukuran tingkat korupsi menggunakan IPKTransparency International Indonesia (TI-Indonesia). IPK TIIndonesia mengukur tingkat korupsi berdasarkan persepsi di pemerintah daerah kabupaten dan kota di Indonesia. Disusun berdasarkan jawaban dari pelaku bisnis. Rentang indeksnya adalah dari 0 sampai dengan 10, 0 berarti sangat korup, 10 sangat bersih. 303 Dana Alokasi Umum (DAU) adalah dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi (UU Nomor 33 Tahun 2004).Sedangkan PAD merupakan sumber keuangan daerah yang berasal dari sumber ekonomi asli daerah, yang dapat dijadikan sebagai barometer bagi potensi perekonomian suatu daerah, yang sekaligus juga dapat mencerminkan efektivitas aparatur pemerintah daerah dalam melaksanakan tanggungjawabnya. Menurut UU No. 33 Tahun 2004 komponen penerimaan PAD terdiri dari pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Model Penelitian dan Analisis Data Penelitian ini menggunakan analisis jalur (path analysis), yang dikembangkan sebagai model penelitian untuk mempelajari pengaruh Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 55. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra secara langsung dan tidak langsung dari variabel eksogen terhadap variabel endogen. Model persamaan dapat ditunjukkan pada gambar 1. Pengujian hipotesis penelitian dilakukan dengan pendekatan Structural Equation Model (SEM) dengan menggunakan software AMOS. Gambar 1 Model Penelitian maksimum, nilai minimum, nilai ratarata (mean), dan nilai standar deviasi. Berdasarkan analisis deskriptif statistik diperoleh gambaran data sebagai berikut: HASIL Statistik Deskriptif Analisis deskripsi statistik digunakan untuk mengetahui deskripsi suatu data yang dilihat dari nilai Tabel 5. Descriptive Statistics N IPK DF Valid N (listwise) Minimum 144 144 144 2.97 .07 Maximum 6.71 .78 Mean 4.7394 .2406 Std. Deviation .72412 .13754 Sumber: olah data, 2012 Berdasarkan tabel 5 di atas menunjukkan jumlah sampel (N) ada 144 kabupaten/kota. IPK minimum 2,97 adalah IPK kota Kupang pada tahun 2006, sedangkan IPK maksimum 6,71 adalah IPK kota Denpasar pada tahun 2010. Dengan rata-rata IPK 4,74 dengan rentang IPK 0 berarti sangat korup dan sepuluh sangat bersih menunjukkan bahwa rata-rata tingkat Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 korupsi Kabupaten/Kota di Indonesia masih tinggi. Nilai standard deviasi 0,72 menunjukkan penyebaran data mendekati rata-rata sehingga penyimpangan data rendah. Hasil perhitungan desentralisasi fiskal minimum 7% adalah kota Ambon pada tahun 2004, sedangkan desentralisasi fiskal maksimum 78% adalah kabupaten Kutai Kertanegara 304
  • 56. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra atau Tenggarong pada tahun 2008. Rata-rata desentralisasi fiskal kabupaten/kota Indonesia 24% menunjukan bahwa masih rendahnya kemampuan kinerja atau kemandirian keuangan daerah kabupaten/kota di Indonesia dalam menutupi pengeluaran daerah. Nilai standard deviasi 14% menunjukkan penyebaran data mendekati rata-rata sehingga penyimpangan data rendah. Analisis Jalur Hasil pengujian koefisien jalur secara rinci disajikan pada tabel 6, 7, dan 8. Berdasarkan pengujian tersebut diperoleh hasil bahwa desentralisasi fiskal (DF) signifikan berpengaruh negatif (-0,310) terhadap indeks persepsi korupsi (IPK) atau dapat Variabel DAU DF PAD → DF DAU → IPK PAD → IPK DF → IPK → dikatakan bahwa semakin tinggi desentralisasi fiskal, semakin rendah IPK (semakin tinggi korupsi). Hal ini menunjukkan bahwa hipotesis yang menyatakan “semakin tinggi desentralisasi fiskal, semakin tinggi korupsi di Indonesia dapat diterima. Hasil studi ini mendukung beberapa penelitian sebelumnya diantaranya Treisman (2000) dan Wu (2005), dan Rinaldi, et. al. (2007), serta fraud triangle theory Cressey (1953). Hasil lainnya menunjukkan hubungan tidak langsung (pengaruh PAD terhadap IPK melalui DF) adalah sebesar -0,260 dan hubungan tidak langsung (pengaruh DAU terhadap IPK malalui DF) adalah sebesar 0,176. Tabel 6. Hasil Pengujian Koefisien Determinasi Koefisien C.R. Prob. Keterangan -0,569 -9,797 0,000 Signifikan 0,840 14,472 0,000 Signifikan -0,158 -1,192 0,233 Tdk Signifikan 0,297 1,810 0,070 Tdk Signifikan -0,310 -1,980 0,048 Signifikan Tabel 7. Pengaruh langsung Antarvariabel Penelitian Pengaruh langsung Variabel Endogen DF IPK 0,840 0,297 Variabel PAD Eksogen -0,569 -0,158 DAU 0,000 -0,310 DF Tabel 8. Pengaruh Tidak langsung Antarvariabel Penelitian Pengaruh Variabel Endogen Tidak langsung DF IPK 0,000 -0,260 Variabel PAD Eksogen 0,000 0,176 DAU 0,000 0,000 DF 305 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 57. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra Tabel 9. Pengaruh Total Antarvariabel Penelitian 5 Pengaruh Tidak langsung Variabel PAD Eksogen DAU DF Sumber: olah data, 2012 Hasil ini menegaskan bahwa desentralisasi fiskal di Indonesia lebih m e n g h a s i l k a n “terdesentralisasikannya” korupsi ke daerah (kabupaten/kota). Hasil penelitian ini juga mendukung teori Fraud Triangle bahwa munculnya kasus-kasus korupsi APBD cenderung disebabkan oleh faktor opportunity yang didukung oleh lemahnya internal control. Hal yang paling menonjol dalam faktor oportunitas ini adalah maraknya kasus-kasus tersebut karena perbuatan korupsi risikonya kecil dan sanksi hukumnya juga minimal. Hal ini mempertegas hasil penelitian ini Filmer dan Lindauer (2001) bahwa perilaku korupsi pada tingkat daerah dapat dilihat sebagai respons terhadap faktor opportunity. Pengaruh tidak langsung PAD terhadap IPK melalui DF dengan hasil negatif, menunjukkan bahwa semakin tinggi PAD, maka semakin rendah IPK atau semakin tinggi korupsi. Hasil ini memberikan indikasi bahwa PAD rentan untuk menjadi objek korupsi di daerah. Apalagi dengan penguatan local taxing power oleh UU No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, dikhawatirkan akan menjadi bumerang bagi Pemerintah Daerah yang sejatinya memberikan kontribusi PAD yang lebih tinggi untuk peningkatan pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Variabel Endogen DF IPK 0,840 0,037 -,569 0,018 0,000 -0,310 Hasil penelitian ini juga sesuai dengan Klitgaard et.al. (2002) bahwa korupsi mengikuti kekuasaan. Korupsi pada tingkat daerah diformulasikan yaitu corruption = monopoly power + discretion - accountability. Korupsi dapat terjadi jika ada monopoli kekuasaan yang dipegang oleh seseorang yang memiliki kemerdekaan bertindak atau wewenang yang berlebihan, tanpa ada pertanggungjawaban yang jelas. Dapat dikatakan bahwa perlunya evaluasi mengenai kebijakan desentralisasi fiskal yang memberikan kewenangan (kekuasaan) besar pada pemerintah kabupaten/kota dalam pengelolaan keuangan daerah sehingga meminimisir potensi terjadinya korupsi. SIMPULAN Berdasarkan analisis data dan pembahasan tersebut dapat disimpulkan bahwa desentralisasi fiskal berdampak negatif terhadap IPK, yang berarti semakin tinggi desentralisasi fiskal, semakin tinggi korupsi di Indonesia. Berdasarkan hasil simpulan tersebut, implikasi yang dapat diperoleh adalah perlunya suatu grand design dan/atau reevaluasi pengelolaan keuangan untuk mengurangi distorsi atau penyimpangan yang kerap terjadi dengan pendekatan bottom up (dari 306
  • 58. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra bawah ke atas) dan di arahkan kepada prinsip “efektif, efisien, dan akuntabiliti” dan tidak lagi “luas, nyata, dan bertanggungjawab.” Dalam artian bahwa penyeleggaraan desentralisasi harus menjaminkan memberi manfaat seperti peningkatan pertumbuhan ekonomi, pelayanan publik, dan kesejahteraan masyarakat, serta menurunkan kesenjangan dan korupsi sebagaimana yang dicita-citakan dalam pelaksanaan desentralisasi selama lebih dari satu dasawarsa. Hasil penelitian ini juga berimplikasi, bahwa pentingnya pengawasan internal pemerintah daerah bersama instansi terkait untuk mencegah, menangkal, serta dapat dengan mudah untuk mendeteksi kejadian korupsi melalui serangkaian upaya kegiatan menurut pendekatan preventif. Hal ini dapat dilakukan dengan mengembangkan sistem yang secara spesifik direncang untuk mencegah perbuatan korupsi, misalnya fraud control plan di tiap-tiap Pemerintah Daerah. Kemudian dapat juga dipertimbangkan gagasan pembentukan perwakilan KPK di daerah. Namun teknisnya kewenangan KPK di daerah dapat dikurangi dibandingkan dengan KPK di pusat. Misalnya, perwakilan KPK di daerah dengan kewenangan terbatas yang bersifat non penindakan, seperti menerima laporan masyarakat dan melakukan tugas-tugas di bidang pencegahan. Pada penelitian selanjutnya diperlukan pengembangan model penelitian yang lebih luas untuk menjelaskan tingkat korupsi di kabupaten/kota Indonesia oleh variabel-variabel independennya. 307 DAFTAR PUSTAKA Bird, Richard M (1980). Central-Local Fiscal Relation and the Provision of Urban Public Services. Canberra: Centre for Research on Federal Financial Relation, Australian National University _____________ (1986). “On Measuring Fiscal Centralization and Fiscal Belence in Federal States”. Environment and Planning C: Government and Policy, 4 _____________ (1993). “Threading the Fiscal Labyrinth: Some I s s u e s i n F i s c a l Decentralization”. National Tax Journal 46 (3): 207-227 Bird, Richard M., Robert Ebel dan Christine Wallich(1995). “Decentralization of the S o c i a l i s t S t a t e : Intergovermental Fianance in Tr a n s i t i o n E c o n o m i c s ” . Washington DC, World Bank Bird, R. M. dan F. Vaillancourt (2000). Fiscal Decentralization in Developing Countries. terjm. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama Cressey, Donald R. (1953). Other People's Money. Montclair: Patterson Smith Djulianto, Suryohadi (2008). Memahami Untuk Memberantas Tindak Pidana Korupsi. BPPK, Jakarta, 18-19 September 2008 Fisman, R. and Gatti, R. (2002). Decentralization and corruption: evidence across countries. Journal of Public Economics, 83:325–345. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 59. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra Filmer, Deon dan Lindauer, David (2001). “Does Indonesia Have a 'Low Pay' Civil Service?”, Agustus 2001. Freille, S. M Haque, & Richard Kneller (2008). Federalism, Decentralization and C o r r u p t i o n , www1.worldbank.org/publicse ctor/anticorrupt/ACLitSurvey Goldsmith, A. A. (1999). Slapping the grasping hand: Correlates of political corruption in emerging markets. American Journal of Economics and Sociology , 58(3):866–883 Gurgur, Tugrul and Anwar Shah (2005). Localization and corruption: Panecea or pandora's box? World Bank Policy Research Working Paper 3486. Halim, Abdul (2004). Bunga Rampai Manajemen Keuangan Daerah, Edisi Revisi. Yogyakarta: UPP AMP YKPN Isra, Sardi (2009). Catatan Hukum Saldi Isra: Kekuasaan dan Perilaku Korupsi. Jakarta: PT Kompas Media Nusantara KPK (2006). Memahami untuk Membasmi: Buku Saku untuk Memahami Tindak Pidana Korupsi. Jakarta: KPK ____ (2010). Laporan Tahunan KPK 2010. Jakarta: KPK Kompas. Terjerat Kasus 17 Gubernur Berstatus Tersangka”, 17 Januari 2011. _______ . BPKP Audit 487 Kasus”, 25 Januari 2011. _______. Pemerintahan Daerah Aceh sampai Papua Tersandera Korupsi”, 24 Januari 2011. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 _______ . Perjuangan Mengubah Sistem dan Budaya”, 10 Maret 2011. Khusaini, Mohammad (2006). Ekonomi Publik: Desentralisasi Fiskal dan Pembangunan Daerah. Malang: BPFE UNIBRAW Lubis, Todung Mulya (2005). Index Persepsi Korupsi Indonesia. Bahan Presentasi. Jakarta: Transparency International Indonesia Maulani, Achmad. Korupsi dan Wajah Kusam Otonomi Daerah. Koran Tempo, 25 November 2010 Republik Indonesia. Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi _______________ . Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas UndangUndang No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. _______________ . Undang-Undang No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Rinaldi, Taufik, Marini Purnomo dan Dewi Damayanti (2007). Memerangi Korupsi di I n d o n e s i a y a n g Terdesentralisasi: Studi Kasus Penanganan Korupsi Pemerintahan Daerah”. Bank Dunia: Justice for the Poor Project Sasana, Hadi (2009). Peran Desentralisasi Fiskal Terhadap Kinerja Ekonomi di Kabupaten/Kota Provinsi Jawa Tengah. Jurnal Ekonomi 308
  • 60. DAMPAK DESENTRALISASI FISKAL TERHADAP KORUPSI DI INDONESIA Bambang Saputra Pembangunan, Vol. 10, No. 1, hal. 103-124. Sidik, Mahi, Simanjuntak, dan Brodjonegoro, ed. (2002). Dana Alokasi Umum: Konsep, Hambatan, dan Prospek di Era Otonomi Daerah. Jakarta: Penerbit Buku Kompas Snape, Fiona Robertson (1999). Corruption, Collution and Nepotism in Indonesia. Third World Quarterly, Vol. 20, No. 3 Treisman, D. (2000). The causes of corruption: Across-national study. Journal of Public Economics, 76(3):399–457 Tumennasan, Bayar (2005). Fiscal Decentralization and Corruption in the Public Sector. Disertasi S3, Andrew 309 Young School of Policy Studies of Georgia State University, tidak dipublikasikan. Waluyo (2006). Sambutan Pimpinan KPK di Rapat Koordinasi Regional Kormonev Inpres 5/2006. Bahan Presentasi dalam Rapat Regional K o r m o n e v, B a l i 8 - 9 November. Wu, X. (2005). Corporate governance and corruption governance: An International. Journal of Policy, 18(2):151–170. Zhang, Tao dan Zou Heng-fu (1998). Fiscal Decentralization, Public Spending, and Economic Growth in China . Journal of Public Economics 67, 221-240 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 61. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) 1 THE EFFECTIVENESS OF CITIZEN PARTICIPATION IN PUBLIC SERVICES IMPROVEMENT (Case Study upon the implementation of Minister of State Officials Empowerment Regulation No. 13 Year 2009 concerning the Guideline of Public Services Quality Improvement with 2 Citizen's Participation at Permit Department of Bantul Regency) Fajar Iswahyudi Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III Lembaga Administrasi Negara Jl. HM. Ardans (Ring Road III), Samarinda, Kalimantan Timur Email: fajar_kawalan@yahoo.com Abstract . The improvement of public services requires citizen's participation. Thus, the government of Indonesia through the Ministry of State Officials Empowerment issued the Minister Regulation Number 13 Year 2009(“MR 13/2009”) on Guideline of Public Services Quality Improvement with Citizen's Participation as a guideline for citizen's involvement in public services improvement.This research aims to see the effectiveness of citizen's participation in the improvement of public services, especially in the implementation of MR 13/2009. Through qualitative method used in this research, it is found that MR 13/2009 has effectively improved the public services. It may not significantly empower citizen as well as give access for citizen to participate in the decision-making, but it is considered to have improved the public services. It is also noted that critical consciousness and participative communication influence the effectiveness of citizen's participation in the improvement of public services Keywords: Participation, Public Services, MR/13/2009 1 2 Tulisan ini merupakan ringkasan thesis penulis dengan judul yang sama yang disampaikan kepada Magister Administrasi Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah Mada Naskah diterima pada 11 Oktober 2012 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 310
  • 62. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Abstrak Perbaikan pelayanan publik menghendaki adanya partisipasi masyarakat. Untuk itu Pemerintah mengeluarkan Permenpan No. 13/2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik Dengan Partisipasi Masyarakat sebagai pedoman untuk menyelenggarakan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Penelitian ini bertujuan untuk melihat efektivitas partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik, khususnya pada pelaksanaan Permenpan No. 13/2009. Metode yang digunakan pada penelitian ini adalah kualitatif. Penelitian ini menemukan bahwa Permenpan No. 13/2009 telah efektif memperbaiki pelayanan publik dengan tingkat efektifitas tinggi. Walaupun pelaksanaannya belum memberdayakan masyarakat secara optimal dan belum memberikan akses secara luas kepada masyarakat untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan, namun pedoman ini telah dianggap mampu memperbaiki pelayanan publik secara optimal. Penelitian ini juga menemukan bahwa kesadaran kritis dan komunikasi partisipatif memberikan pengaruh terhadap efektifitas partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Kata kunci: Partisipasi Masyarakat, Pelayanan Publik, Permenpan No 13/2009 PENDAHULUAN Penelitian ini membahas mengenai efektifitas partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Tema ini cukup penting untuk dibahas mengingat kondisi pelayanan publik yang masih buruk. United Nations Development Programme atau UNDP (2011) melaporkan bahwa nilai Human Development Index (HDI) Indonesia 0,617 dan menempati rangkin 124 dari 187 negara yang dinilai. Kondisi tersebut dapat menggambarkan pelayanan publik dalam bidang pendidikan, kesehatan dan bidang kehidupan yang lain masih buruk dibandingkan negara lainnya. World Bank (2011) dalam laporannya mengenai kemudahan menjalankan bisnis (Ease of Doing Bussiness) memeringkatkan Indonesia di posisi 129 dari 183 negara yang dinilai. Kondisi ini menggambarkan bahwa 311 pelayanan publik yang diberikan kepada pelaku usaha masih buruk dibandingkan pelayanan publik yang diberikan negara lainnya. Puspitosari dkk. (2011:131) menyatakan bahwa buruknya pelayanan publik diakibatkan oleh minimnya partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Untuk itu perlu dilakukan langkahlangkah untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik (Dwiyanto, 2011:89-90). Pemerintah telah memberikan perhatian khusus terhadap partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Hal ini dibuktikan dengan dikeluarkannya Permenpan 13/2009 Tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik Dengan Partisipasi Masyarakat, yang memberikan pedoman terhadap pelaksanaan partisipasi masyarakat Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 63. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi dalam pelayanan publik. Menurut data Kemenpan dan RB pada tahun 2009, Permenpan No. 13/2009 telah dilakukan di 75 lembaga Pemerintahan atau dalam hal ini penyelenggara pelayanan publik. Baik itu penyelenggara pelayanan publik di tingkat Pemerintah Pusat maupun di tingkat Pemerintah Daerah. Pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 pada penyelenggara pelayanan publik tersebut dilakukan pada 485 unit pelayanan publik. Namun, apakah partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik khususnya melalui pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 ini telah efektif memperbaiki pelayanan publik. Berdasarkan hal tersebut penelitian ini ditujukan untuk mengidentifikasi efektifitas partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik dan mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhinya. PARTISIPASI MASYARAKAT Partisipasi masyarakat adalah tindakan ikut serta sekumpulan individu dalam sebuah kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah. Partisipasi masyarakat dilahirkan dari konsep pemberdayaan masyarakat. Pada konsep tersebut masyarakat dilibatkan dalam setiap kegiatan pembangunan yang dilakukan oleh Pemerintah. Termasuk dalam perbaikan pelayanan publik. Seiring dengan tujuan partisipasi tersebut, yaitu memberdayakan masyarakat secara optimal, Sherry Arnstein (1969) merumuskan 8 (delapan) anak tangga partisipasi masyarakat yang dibagi kedalam 3 (tiga) tingkatan. Berikut penjelasan masing-masing anak tangga yang dikembangkan oleh Arnstein tersebut. Tabel 1: Delapan Anak Tangga Partisipasi Masyarakat No 1 2 3 4 5 6 7 8 Anak Tangga Kontrol oleh warga negara Pendelegasian wewenang Kemitraan Placation Konsultasi Pemberian informasi Terapi Manipulasi Tingkat Kekuatan Masyarakat Tokenism Tidak Berpartisipasi Sumber: Arnstein (1969: 217) Tingkatan terbawah dari 8 (delapan) anak tangga partisipasi masyarakat adalah tidak berpartisipasi. Pada tingkatan ini partisipasi masyarakat tidak bertujuan untuk membuat masyarakat berpartisipasi tapi bertujuan untuk mengedukasi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 masyarakat. Pada tingkatan ini terdapat dua anak tangga, yaitu terapi dan manipulasi. Manipulasi merupakan tindakan Pemerintah untuk mempengaruhi perilaku, sikap, dan pendapat orang lain tanpa orang itu menyadarinya. Terapi merupakan 312
  • 64. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi usaha untuk memulihkan kesehatan orang yang sedang “sakit”. “Sakit” disini bukanlah arti sebenarnya, melainkan kekecewaan atas program maupun kegiatan pemerintah sehingga Pemerintah melakukan terapi untuk mengobati kekecewaan masyarakat dengan mendengarkan keluhan, menjamin tidak terjadi lagi kesalahan, dan lainnya (Arnstein, 1969). Pada tingkatan menengah 8 (delapan) anak tangga partisipasi masyarakat adalah tokenism. Tokenism merupakan kondisi dimana masyarakat diminta pendapatnya atau diberikan informasi mengenai suatu keputusan, namun masyarakat tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhi keputusan tersebut (Ife dan Tesoriero, 2008:306-309). Masyarakat mendengarkan informasi yang disampaikan oleh Pemerintah dan masukan yang diberikan oleh masyarakat didengarkan oleh Pemerintah. Namun, tidak dapat dipastikan masukan dari masyarakat tersebut diperhatikan oleh Pemerintah karena kekuatan pengambilan keputusan masih berada ditangan Pemerintah. Pada tingkatan ini terdapat 3 (tiga) anak tangga, yaitu (1) pemberian informasi; (2) konsultasi; dan (3) placation. Pemberian informasi merupakan proses menjelaskan hak, tanggung jawab, pilihan, atau hal lain yang berkaitan dengan keputusan yang diambil oleh Pemerintah kepada masyarakat. Namun, pemberian informasi ini tidak diikuti oleh saluransaluran untuk memberikan tanggapan atas informasi yang diterima. Konsultasi merupakan proses pertukaaran pikiran untuk mendapatkan kesimpulan yang sebaik- 313 baiknya (Kamus Besar Bahasa Indonesia, 1995). Namun, konsultasi yang dimaksudkan dalam anak tangga ini hanyalah ritual untuk meyakinkan bahwa partisipasi masyarakat telah dilakukan. Pemerintah hanya menggunakan data maupun informasi mengenai berapa jumlah masyarakat yang datang, berapa kuisioner yang telah diisi, dan data partisipasi lainnya. Pemerintah tidak menjamin apa yang dilakukan masyarakat dalam konsultasi tersebut akan diperhitingkan dalam proses pengambilan keputusan. Placation merupakan proses membebaskan atau memberikan kesempatan kepada masyarakat secara terbatas untuk ikut memberikan masukan maupun input lain yang berguna bagi pengambilan keputusan. Masyarakat yang berpartisipasi ditentukan oleh Pemerintah serta pengambilan keputusan tetap berada ditangan Pemerintah (Arnstein, 1969). Pada tingkat tertinggi 8 (delapan) anak tangga partisipasi masyarakat adalah kekuatan masyarakat. Pada tingkatan ini masyarakat menjadi salah satu kekuatan atau menjadi aktor utama dalam melakukan sebuah kegiatan. Pada tingkatan ini terdapat 3 (tiga) anak tangga, yaitu: (1) kemitraan; (2) pendelegasian wewenang; dan (3) kontrol masyarakat. Kemitraan merupakan bentuk kerjasama antara pemerintah dengan masyarakat. Kewenangan didistribusikan kepada masyarakat dan Pemerintah dengan mekanisme negosiasi dan persetujuan kedua belah pihak. Kewenangan tersebut dari perencanaan sampai dengan pengambilan keputusan. Pendelegasian Wewenang merupakan bentuk pembagian wewenang yang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 65. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi jelas antara Pemerintah dengan masyarakat. Namun, porsi wewenang yang besar berada di masyarakat dibandingkan Pemerintah. Kontrol masyarakat merupakan pemberian kewenangan yang lebih besar dalam pengambilan keputusan sehingga masyarakat diberikan sumberdaya yang memadai untuk berpartisipasi. Masyarakat melakukan sendiri pengelolaan kegiatan, dari proses perencanaan hingga pertanggung jawaban (Arnstein, 1969). Seiring dengan Arnstein, Moynihan (2003) melihat partisipasi masyarakat memiliki dua tujuan, yaitu: (1) partisipasi masyarakat hendaknya memberikan akses kepada masyarakat dalam mengambil keputusan. Masyarakat hendaknya memiliki akses yang sama kepada pengambilan keputusan. Tidak sebaliknya, akses terhadap pengambilan keputusan hanya dimiliki oleh masyarakat secara terbatas; dan (2) partisipasi masyarakat mendorong Pemerintah menyediakan ruang diskusi dengan masyarakat dan menyerap semua masukan dari masyarakat sehingga keputusan yang diperoleh berdasarkan masukanmasukan dari masyarakat tersebut. Berdasarkan tujuan partisipasi tersebut Moynihan (2003) membagi partisipasi masyarakat menjadi beberapa tingkatan berdasarkan akses masyarakat terhadap pengambilan keputusan dan masukan masyarakat yang menjadi pertimbangan dalam pengambilan keputusan. Bagi Moynihan (2003) akses masyarakat terhadap pengambilan keputusan hendaknya tanpa dibatasi oleh kriteria tertentu. Untuk itu Moynihan membagi akses ini menjadi dua, yaitu sempit dan luas. Sempit jika Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 akses terhadap pengambilan keputusan hanya dimiliki oleh masyarakat dengan kriteria tertentu, seperti jabatan, keahlian, kewenangan, dan lainnya. Luas jika akses terhadap keputusan dimiliki oleh masyarakat yang lebih luas yang tidak dibatasi oleh kriteria tertentu. Berdasarkan masukan masyarakat yang menjadi pertimbangan, Moynihan (2003) memperingkatkan partisipasi masyarakat menjadi tiga tingkatan, yaitu: (1) palsu; (2) parsial; dan (3) penuh. Pada tingkat palsu, ada usaha untuk mewujudkan partisipasi masyarakat, walaupun partisipasi masyarakat masih bersifat simbolistik. Pada tingkat ini keputusan yang diambil tidak mempertimbangkan sama sekali partisipasi masyarakat. Pada tingkat parsial terjadi konsultasi antara Pemerintah dengan masyarakat dalam proses pengambilan keputusan. Masukan dari masyarakat hanya sedikit menjadi pertimbangan masyarakat. Pada tingkat penuh terjadi diskusi antara Pemerintah dengan masyarakat dalam pengambilan keputusan. Berikut gambaran tingkat partisipasi masyarakat yang dikembangkan oleh Moynihan berdasarkan akses dan masukan masyarakat. 314
  • 66. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Tabel 2: Tingkat Partisipasi Masyarakat Menurut Moynihan Tingkat Partisipasi Masyarakat Palsu Parsial Penuh Akses Masyarakat Sempit Luas Keputusan dibuat oleh Pemerintah secara tidak transparan. Partisipasi masyarakat hanya simbolistik yang hanya melibatkan masyarakat dengan kriteria tertentu. Keputusan dibuat oleh Pemerintah dengan sedikit pengaruh dari masukan masyarakat. Masyarakat yang ikut berpartisipasi adalah masyarakat yang terpilih. Masyarakat lain tidak memiliki akses untuk ikut berpartisipasi dalam mengambil keputusan. Keputusan dibuat oleh Pemerintah dengan masyarakat yang terpilih. Masyarakat lain tidak memiliki akses untuk ikut berpartisipasi dalam mengambil keputusan. Keputusan dibuat oleh Pemerintah secara tidak transparan. Partisipasi masyarakat hanya simbolistik yang tidak hanya melibatkan masyarakat dengan kriteria tertentu. Keputusan dibuat oleh Pemerintah dengan sedikit pengaruh dari masukan masyarakat. Melalui proses diskusi yang terbatas dengan masyarakat. Masyarakat yang ikut berpartisipasi adalah masyarakat yang lebih luas daripada masyarakat yang terpilih. Keputusan dibuat oleh Pemerintah dengan pengaruh yang kuat dari masyarakat. Me lalui proses diskusi yang instensif dengan masyarakat. Masyarakat yang tidak hanya yang terpilih tetapi lebih luas dan beragam. Sumber: Moynihan (2003) Moynihan melihat partisipasi ideal hendaknya dicapai pada tingkat partisipasi penuh dengan akses pada pengambilan keputusan yang luas. Apa yang disampaikan oleh Arnstein (1969) dan Moynihan (2003) tersebut merupakan cita-cita partisipasi masyarakat untuk dicapai. Namun, pada kenyataannya tidak dapat dipungkiri banyak faktor yang mempengaruhi partisipasi masyarakat seperti kondisi yang dialami oleh Pemerintah dan masyarakat (Wilcox, 1994). Untuk itu Wilcox (1994) mengembangkan bentuk lain dari partisipasi masyarakat. Menurut Wilcox (1994) partisipasi masyarakat memiliki beberapa bentuk yang dapat dipilih tergantung dari kondisi masyarakat maupun Pemerintah. Bentuk partisipasi masyarakat menurut Wilcox (1994) adalah: (1) pemberian informasi; (2) konsultasi; (3) memutuskan bersama; (4) bertindak bersama; dan (5) dukungan terhadap inisiatif. 315 Bentuk pertama adalah pemberian informasi. Pada bentuk pemberian informasi, masyarakat hanya diberikan informasi mengenai kegiatan yang berlangsung. Masyarakat tidak memiliki pilihan terhadap kegiatan yang dilakukan. Masukan masyarakat juga tidak diperhatikan pada bentuk ini. Bentuk pemberian informasi dapat dipergunakan setidaknya pada saat: (1) pemerintah tidak memiliki kesempatan untuk melakukan inovasi-inovasi dalam kegiatan yang berlangsung karena adanya aturan yang ketat; dan (2) Pemerintah hanya akan menyampaikan informasi tentang sesuatu yang akan memberikan dampak kepada Pemerintah sendiri dan tidak memberikan dampak kepada masyarakat. Pemberian informasi kurang dapat dipergunakan pada saat: (1) Pemerintah akan memberdayakan masyarakat dalam kegiatan yang berlangsung; (2) terdapat banyak alternatif yang dapat dilakukan untuk mendukung kegiatan yang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 67. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi berlangsung; dan (3) masyarakat memiliki kekuatan untuk mengembangkan alternatif tersebut. Bentuk kedua adalah konsultasi. Pada bentuk konsultasi, Pemerintah melakukan beberapa hal sebagai berikut: (1) mengkonsultasikan permasalahannya kepada masyarakat; (2) memberikan masyarakat beberapa alternatif pilihan; (3) memberikan masyarakat kesempatan untuk berkomentar; dan (4) mempertimbangkan komentar tersebut dalam mengambil keputusan. Bentuk konsultasi dapat dipergunakan setidaknya pada saat: (1) Pemerintah ingin memperbaiki pelayanan; (2) Pemerintah memiliki tujuan yang jelas, dan memiliki pilihan pelaksanaan kegiatan yang sedikit; (3) kegiatan yang berlangsung akan memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk berpartisipasi pada bagian tertentu. Bagian yang mereka tertarik dan dapat mereka memahami bagian tersebut dan menghubungkannya dengan kepentingan mereka; dan (4) Pemerintah mampu mengelola tanggapan dari masyarakat untuk dipergunakan dalam menentukan pilihan dalam kegiatan yang berlangsung. Konsultasi kurang tepat dipergunakan pada saat: (1) Pemerintah tidak ingin memperhatikan apa yang disampaikan masyarakat dalam kegiatan yang berlangsung; (2) Pemerintah tidak ingin memberdayakan masyarakat dalam kegiatan yang berlangsung; (3) Pemerintah tidak memiliki kejelasan terhadap apa yang akan dilakukan dan ide apa yang akan dicari dalam kegiatan yang berlangsung; dan (4) Pemerintah tidak memiliki sumberdaya dan kemampuan dalam menggali pilihan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 pelaksanaan kegiatan atau bahkan dalam melaksanakan kegiatan tersebut. Bentuk ketiga adalah memutuskan bersama. Pada bentuk memutuskan bersama, Pemerintah memberikan kesempatan pilihan pelaksanaan kegiatan tanpa adanya pembagian tanggung jawab untuk melaksanakan kegiatan tersebut. Memutuskan bersama dapat dipergunakan setidaknya pada saat: (1) masyarakat memiliki solusi terhadap permasalahan yang dihadapi; (2) Pemerintah membutuhkan ide atau masukan yang baru dan segar dalam kegiatan yang berlangsung; dan (3) terdapat waktu yang cukup untuk melaksanakan kegiatan. Memutuskan bersama kurang tepat dipergunakan pada saat: (1) adanya peraturan maupun ketentuan yang ketat dalam melaksanakan kegiatan yang berlangsung; dan (2) Pemerintah tidak dapat melaksanakan keputusan tersebut sendiri. Bentuk keempat adalah bertindak bersama. Pada bentuk bertindak bersama Pemerintah dan masyarakat sepakat untuk melaksanakan kegiatan secara bersama. Bertindak bersama dapat dipergunakan setidaknya pada saat: (1) satu pihak tidak dapat mendapatkan apa yang dikehendakinya ketika melaksanakan kegiatan secara sendirisendiri; (2) terdapat kepentingan dan masing-masing pihak mendapatkan keuntungan ketika melakukannya secara bersama-sama; dan (3) adanya komitmen terhadap waktu dan usaha untuk mewujudkan kerjasama dalam kegiatan yang berlangsung. Bertindak bersama kurang tepat dipergunakan pada saat: (1) salah satu pihak memegang seluruh kewenangan dan 316
  • 68. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi sumberdaya untuk melaksanakan kegiatan; (2) tidak ada komitmen untuk membentuk kerjasama dalam kegiatan yang berlangsung; dan (3) masyarakat memiliki keinginan untuk membuat keputusan bersama namun tidak ingin melaksanakannya. Bentuk kelima adalah inisiatif masyarakat. Pada bentuk dukungan terhadap inisiatif masyarakat dibantu untuk membentuk dan melaksanakan keinginannya terhadap sebuah kegiatan. Masyarakat membentuk o rg a n i s a s i , m e n g e l o l a s e n d i r i sumberdaya, dan melaksanakan sendiri kegiatan. Pada bentuk dukungan terhadap inisiatif tepat digunakan setidaknya pada saat: (1) terdapat komitmen bersama untuk memberdayakan masyarakat secara sendiri-sendiri maupun berkelompok dalam kegiatan yang berlangsung; dan (2) masyarakat tertarik dan memiliki keinginan untuk memulai inisiatif dan melaksakannya. Dukungan terhadap inisiatif kurang tepat dipergunakan pada saat: (1) tidak ada komitmen Pemerintah untuk mendukung kegiatan tersebut; (2) tidak terdapat sumberdaya untuk mendukung pelaksanaan kegiatan dalam jangka panjang; dan (3) waktu yang tersedia sedikit dalam melaksanakan kegiatan. Pada pembahasan dibagian sebelumnya telah disinggung bahwa partisipasi masyarakat merupakan tindakan ambil bagian masyarakat dalam kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah. Sementara salah satu kegiatan yang dilakukan Pemerintah adalah menyelenggarakan pelayanan publik. Untuk itu partisipasi masyarakat hendaknya juga dilakukan dalam hal penyelenggaraan pelayanan publik. 317 PELAYANAN PUBLIK Pelayanan publik merupakan kegiatan atau serangkaian kegiatan dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat yang dilakukan oleh penyelenggara pelayanan publik. Menurut Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik (UU No. 25 Th. 2009) penyelenggara pelayanan publik adalah setiap institusi penyelenggara negara, korposasi, lembaga independen yang dibentuk berdasarkan undang-undang untuk kegiatan pelayanan publik, dan badan hukum lain yang dibentuk semata-mata untuk kegiatan pelayanan publik. Penyelenggara pelayanan publik setidaknya terdiri atas: (1) organisasi penyelenggara pelayanan publik yang terdiri atas satuan kerja penyelenggara pelayanan publik yang berada dilingkungan institusi penyelenggara negara, korporasi, lembaga independen yang dibentuk berdasarkan undangundang untuk kegiatan pelayanan publik, dan badan hukum lain yang dibentuk semata-mata untuk kegiatan pelayanan publik; dan (2) pelaksana pelayanan publik terdiri atas pejabat, pegawai, petugas, dan setiap orang bekerja didalam organisasi penyelenggara yang bertugas melaksanakan tindakan atau serangkaian kegiatan pelayanan publik. Sedangkan masyarakat yang terdiri atas seluruh pihak, baik warga negara maupun penduduk sebagai orang perseorangan, kelompok, maupun badan hukum yang berkedudukan sebagai penerima manfaat pelayanan publik, baik secara langsung maupun tidak langsung. Bagaimana pelayanan publik dilaksanakan oleh penyelenggara pelayanan publik dapat dilihat dari Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 69. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi indikator pelayanan publik. Indikator pelayanan publik yang dapat dipergunakan adalah indikator yang dikembangkan oleh Zeithaml dkk. (1990), yaitu: (1) wujud; (2) keandalan; (3) daya tanggap; (4) jaminan; dan (5) empati. Wujud merupakan bentuk fisik yang ditunjukan dengan adanya sarana dan prasarana pendukung pelayanan publik serta penampilan dari pelaksana pelayanan publik itu sendiri. Keandalan merupakan kemampuan organisasi pelayanan publik untuk memberikan publik sesuai dengan yang dijanjikan dan akurat. Daya tanggap merupakan keinginan pelaksana pelayanan publik untuk membantu masyarakat dan memberikan pelayanan secara cepat. Jaminan merupakan kemampuan dan pengetahuan pelaksana pelayanan publik yang mampu menumbuhkan rasa percaya masyarakat. Empati merupakan pemberian perhatian pribadi dalam upaya memahami kebutuhan masyarakat. Masingmasing indikator tersebut dapat diukur dari sikap ketidakpuasan masyarakat. Ketidakpuasan ini merupakan perasaan atau penilaian kurang baik masyarakat terhadap kualitas pelayanan publik yang diberikan oleh penyelenggara pelayanan publik (Bitner dan Hubbert, 1994 dalam Johnson, 1995). Ketidakpuasan ini ditunjukan dengan pengaduan masyarakat terhadap pelayanan publik. PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK Saat ini kondisi pelayanan publik masih memprihatinkan. Partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik dianggap Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 menjadi salah satu cara untuk memperbaiki pelayanan publik. Untuk itu Pemerintah mengeluarkan Permenpan No. 13/2009 sebagai pedoman untuk melaksanakan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Permenpan dilakukan dalam lima tahapan yang saling berkaitan satu dengan yang lainnya. Tahapan tersebut yaitu: (1) penataan awal; (2) lokakarya pengaduan masyarakat; (3) survei pengaduan masyarakat; (4) lokakarya analisis masalah penyebab pengaduan masyarakat dan rencana tindak nyata; dan (5) pemantauan dan evaluasi. Pada tahapan penataan awal dilakukan langkah-langkah persiapan pelaksanaan Permenpan No. 13/2009, seperti meyakinkan penyelenggara pelayanan agar bersedia melaksanakan Permenpan No. 13/2009, mempersiapkan sumberdaya pendukung, dan hal lainnya. Pada tahapan lokakarya pengaduan masyarakat dilakukan inventarisasi pengaduan masyarakat untuk mengetahui kondisi pelayanan publik. Masyarakat, penyelenggara pelayanan publik, dan pelaksana pelayanan publik pada organisasi penyelenggara pelayanan publik dilibatkan. Lokakarya ini menghasilkan sejumlah pengaduan yang akan dimasukan kedalam kuisioner pengaduan masyarakat. Tahapan survei pengaduan masyarakat dilakukan untuk mengkonfirmasi pengaduan yang ada dalam kuisioner pengaduan masyarakat yang dihasilkan pada tahapan sebelumnya kepada sebanyak mungkin masyarakat. Hasil dari survei ini adalah Indeks Pengaduan Masyarakat (IPM) yang 318
  • 70. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi menggambarkan urutan pengaduan masyarakat dari yang terbanyak diadukan sampai dengan yang paling sedikit diadukan. Pada lokakarya analisis masalah penyebab pengaduan masyarakat dan rencana tindak nyata dilakukan analisis penyebab pengaduan dengan menggunakan dasar IPM dari tahap sebelumnya. Peserta terdiri atas masyarakat, penyelenggara pelayanan publik, dan pelaksana pelayanan publik dari organisasi penyelenggara pelayanan publik. Para peserta secara bersama-sama menganalisis penyebab pengaduan masalah dan solusi yang dapat dilakukan untuk mengatasi permasalahan tersebut. Solusi yang dapat dilakukan oleh organisasi penyelenggara pelayanan publik dituangkan ke dalam Janji Perbaikan Pelayanan (JPP) dan solusi yang tidak dapat dilakukan oleh organisasi penyelenggara pelayanan publik namun dapat dilakukan oleh penyelenggara pelayanan publik di tuangkan kedalam Rekomendasi Perbaikan Pelayanan (RPP). Tahapan selanjutnya adalah pemantauan dan evaluasi. Pada tahap ini pelaksanaan JPP dan RPP dipantau dan dievaluasi. Untuk memperoleh informasi mengenai pelaksanaan JPP dan RPP sekaligus melakukan langkahlangkah yang dapat diperlukan untuk mewujudkan JPP dan RPP tersebut. Adanya Permenpan No. 13/2009 diharapkan mampu membantu pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik sehingga partisipasi masyarakat dapat efektif memperbaiki pelayanan publik. Efektifitas merupakan ukuran bagaimana kebijakan atau program mampu mencapai tujuan. Jika 319 dikaitkan dengan dengan indikator perbaikan pelayanan publik yang terdiri dari 5 indikator. Perbaikan pelayanan publik merupakan perubahan kondisi pelayanan publik kearah yang lebih baik. Kondisi pelayanan publik sebelum pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 dapat diukur melalui pengaduan yang dapat dikategorikan kedalam indikator pelayanan publik. Sedangkan perbaikan pelayanan publik dilihat dari bagaimana perbaikan yang dilakukan terhadap pengaduan tersebut. Jika ditemukan adanya perbaikan yang dilakukan untuk mengatasi pengaduan masyarakat walaupun hanya satu langkah perbaikan, maka disimpulkan telah terjadi perbaikan pada indikator pelayanan publik yang bersangkutan. Efektifitas partisipasi masyarakat dapat diperingkatkan sebagai berikut: (1) efektifitas tinggi, terjadi ketika partisipasi masyarakat mampu memperbaiki 4-5 indikator pelayanan publik; (2) efektifitas sedang, terjadi ketika partisipasi masyarakat mampu memperbaiki 2-3 indikator pelyanan publik; dan (3) efektifitas rendah, terjadi ketika partisipasi masyarakat mampu memperbaiki 1 indikator pelayanan publik. Walaupun demikian perlu kita sadari bahwa pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik tidak berlangsung pada ruang hampa. Banyak faktor yang mempengaruhi pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Dua diantaranya yang diprediksikan akan mempengaruhi adalah kesadaran dan komunikasi. Kesadaran merupakan keadaan mengerti seseorang terhadap Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 71. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi apa yang dirasakan atau dialami termasuk didalamnya peroalan didalamnya dan penyebab dari persoalan itu. Menurut Freire (1970) dalam Fakih (2011) kesadaran dapat dibagi menjadi tiga, yaitu: (1) kesadaran magis; (2) kesadaran naif; dan (3) kesadaran kritis. Kesadaran magis merupakan keadaan dimana masyarakat maupun Pemerintah menyadari adanya permasalahan pelayanan publik dan menyadari bahwa buruknya pelayanan publik tersebut disebabkan oleh faktor diluar kemampuan manusia, seperti disebabkan oleh sihir, kutukan dan lain sebagainya. Kesadaran naif merupakan keadaan dimana masyarakat maupun Pemerintah menyadari adanya permasalahan pelayanan publik dan menyadari bahwa buruknya pelayanan publik tersebut disebabkan oleh faktor manusia. Kesadaran kritis merupakan keadaan dimana masyarakat maupun Pemerintah menyadari adanya permasalahan pelayanan publik dan menyadari bahwa buruknya pelayanan publik tersebut disebabkan oleh faktor sistim dan struktur yang berlaku. Komunikasi merupakan bentuk interaksi manusia yang saling pengaruh mempengaruhi satu sama lainnya secara sengaja maupun tidak sengaja. Setidaknya tedapat tiga model komunikasi, yaitu: (1) model komunikasi Lasswell (Cengara: 1998); (2) model komunikasi Osgood dan Schramm (Cengara: 1998); dan (3) model komunikasi partisipatif (Tufte dan Mefalopulos, 2009). Model komunikasi Lasswell terjadi ketika ada interaksi antar manusia dengan manyampaikan pesan kepada penerima pesan dengan menggunakan berbagai Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 media dan melihat dari informasi tersebut. Model komunikasi Osgood dan Schramm terjadi ketika ada interaksi antar manusia untuk saling mempengaruhi. Model komunikasi partisipatif terjadi ketika ada interaksi antar manusia yang saling mempengaruhi untuk menghasilkan sesuatu yang merupakan pengertian bersama dari pihak yang saling mempengaruhi tersebut. METODOLOGI PENELITIAN Penelitian ini menggunakan jenis penelitian kualitatif. Penelitian ini mengambil lokus di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul yang telah melaksanakan Permenpan No. 13 Th. 2009. Teknik pengumpulan data dilakukan dengan teknik wawancara dan dokumentasi. Informan wawancara berasal dari unsur Pemerintah yang terdiri atas pejabat dan mantan pejabat Pemerintah Kabupaten Bantul (Sekretariat Kabupaten Bantul dan Dinas Perijinan) yang terlibat dalam pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 serta Pejabat Sekretariat Kabupaten Bantul dan Dinas Perijinan. Dokumen yang menjadi sumber informasi diantaranya adalah (1) Renstra 2011-2015 Dinas Perijinan Pemerintah Kabupaten Bantul; (2) Laporan Pelaksanaan Program Manual Praktis (Permenpan No. 13/2009) di Kabupaten Bantul Tahun 2009; (3) Laporan Tindak Lanjut Penerapan Manual (Permenpan No. 13/2009) Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik Melalui Partisipasi Masyarakat di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul Tahun 2010; (4) Laporan Lokakarya Pemantauan dan Evaluasi Penerapan Permenpan 13/2009 di Dinas Perijinan 320
  • 72. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Kabupaten Bantul, 25-26 Oktober 2010. Metode analisis data dilakukan dengan metode Miles dan Huberman dengan proses tahapan mereduksi data, memperingkatkan data, sintesisasi, dan menyusun hipotesis kerja (Moleong, 2011). HASIL DAN PEMBAHASAN Pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul Berdasarkan dari hasil wawancara dan analisis dari dokumen dapat dijelaskan proses pelaksanaan Peremenpan No. 13/2009 sebagai berikut. Pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik dengan Permenpan No. 13/2009 dilaksanakan oleh Pemkab Bantul bekerjasama dengan bekerjasama dengan Kemenpan dan RB. Pemkab Bantul mengusulkan Dinas Perijinan sebagai objek pelaksanaan Permenpan No. 13/2009, dengan pertimbangan diantaranya: (1) posisi Dinas Perijinan sebagai salah satu pelayanan publik yang bersentuhan langsung dengan masyarakat; (2) usia Dinas Perijinan yang relatif muda, sehingga dianggap masih banyak yang perlu diperbaiki; dan (3) adanya amanah dari Bupati Bantul untuk meningkatkan pelayanan perijinan. Usulan ini kemudian disetujui oleh pihak Kemenpan dan RB. Sebagai tindak lanjutnya Pemkab Bantul dan Kemenpan dan RB bersepakat untuk menandatangani perjanjian kerjasama y a n g b e r n o m o r SKB/8/DVPAN/7/2009 dan nomor 37/Perj/Bt/2009 tanggal 22 Juli 2009. Berdasarkan surat perjanjian kerjasama tersebut pihak Kemenpan dan RB hanya berwenang untuk memberikan bantuan teknis, tenaga fasilitator, dan menyediakan bahan bacaan. Sedangkan pihak Pemkab Bantul bertanggung jawab pada pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 secara keseluruhan. Permenpan No. 13/2009 dilakukan pada April 2009 sampai dengan Oktober 2010 atau dalam kurun waktu kurang lebih 1,5 tahun. Secara kronologis pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 digambarkan pada tabel berikut ini. Tabel 3: Kronologis Pelaksanaan Permenpan 13/2009 pada Dinas Perijinan No 1 2 3 4 Tahapan Penataan Awal Lokakarya Pengaduan Masyarakat Survei Pengaduan Masyarakat Lokakarya Analisis Masalah Penyebab Pengaduan dan Rencana Tindak Nyata 5 Pemantauan dan Evaluasi Sumber : Data Sekunder Diolah Pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 diawali dengan tahapan penataan awal. Penataan awal dipergunakan oleh Pemkab Bantul untuk mempersiapkan semua kebutuhan, seperti mempersiapkan 321 Waktu Pelaksanaan April 2009 22 dan 23 Juli 2009 1-12 Agustus 2009 19-21 Agustus 2009 22-23 Oktober 2010 produk hukum pendukung yang berupa surat-surat keputusan dan mempersiapkan sarana prasarana, dan hal teknis lainnya. Selanjutnya dilakukan tahapan lokakarya pengaduan masyarakat. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 73. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Lokakarya pengaduan masyarakat dilakukan untuk menghimpun pengaduan masyarakat terhadap pelayanan publik yang diberikan oleh Dinas Perijinan. Lokakarya ini dilakukan dua hari yaitu tanggal 22-23 Juli 2009 di aula Bank Perkreditan Rakyat Bantul. Menurut Kerangka Acuan Penyelenggaraan Lokakarya Mekanisme Pengaduan Masyarakat Terhadap Pelayanan Perijinan Pada Dinas Perijinan (2009), peserta yang diundang berjumlah 103 (seratus tiga) orang. Dari jumlah tersebut 50 orang dari unsur masyarakat, mulai dari anggota DPRD, pengguna pelayanan publik, sampai dengan Media Masa. Sisanya, 63 (enam puluh tiga) orang dari unsur penyelenggara pelayanan publik. Seluruh peserta tersebut ditentukan oleh Pemkab Bantul dan Kemenpan dan RB. Pada lokakarya tersebut masyarakat aktif menyampaikan pengaduan, yang kemudian disepakati menjadi hasil lokakarya. Jumlah pengaduan masyarakat hasil dari lokakarya tersebut adalah 27 (dua puluh tujuh) pengaduan, sebagai berikut: (1) sosialisasi syarat-syarat perijinan belum optimal/mencapai sasaran; (2) kurangnya koordinasi antar petugas terkait; (3) penetapan retribusi tidak sesuai dengan keadaan dilapangan; (4) blanko/format persyaratan perijinan belum tersedia di Kecamatan; (5) ruang tunggu kurang nyaman; (6) bahasa dan format pengisian formulir terlalu rumit (tidak ada contoh pengisian formulir); (7) tim survei lapangan tidak memberitahukan informasi mengenai pembatalan/ perubahan jadwal cek lokasi; (8) pengurusan ijin lebih cepat jika Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 dititipkan pada PNS/Calo/Biro jasa dari pada mengurus sendiri; (9) tidak ada jaminan perlindungan hukum bagi pengusaha yang mempunyai ijin dibandingkan dengan pengusaha yang tidak berijin; (10) kedatangan petugas lapangan untuk pengecekan lokasi sering tidak tepat waktu; (11) informasi keberadaan berkas perijinan kurang jelas; (12) waktu penyelesaian perijinan tidak sesuai dengan waktu penyelesaian yang ditetapkan didalam perda perijinan; (13) tidak ada pengawasan pasca ijin diterbitkan; (14) alur pengurusan ijin kurang transparan/tidak jelas; (15) biaya pengurusan ijin mahal; (16) dalam pengurusan ijin masih ada praktek pengistimewaan keluarga pejabat/pejabatnya; (17) masih ada praktek percaloan; (18) masih ada campur tangan dari dinas/instansi terkait dalam penerbitan ijin yang mengakibatkan ijin lama terbit; (19) antrian loket terlalu lama; (20) ada petugas yang meminta/menerima uang tambahan untuk mempercepat pengurusan ijin; (21) petugas lapangan yang bertugas kelokasi sering menambah persyaratan tidak sesuai dengan ketentuan yang berlaku; (22) petugas loket kurang mampu memberikan penjelasan tentang persyaratan perijinan; (23) petugas pelayanan kurang ramah; (24) petugas pelayanan hadir tidak tepat waktu; (25) petugas pulang sebelum jam kerja berakhir; (26) masyarakat masih diwajibkan untuk membayar biaya administrasi disetiap meja pelayanan; dan (27) ada ijin HO (ijin gangguan) yang terbitkan tanpa mendapat persetujuan dahulu dari tetangga/lingkungan sekitar. 322
  • 74. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Semua pengaduan tersebut yang kemudian dimas ukan kedalam kuisioner yang akan disurveikan pada tahapan survei pengaduan masyarakat. Survei pengaduan masyarakat ini dilakukan 12 (dua belas) hari yang dimulai pada tanggal 1-12 Agustus 2009. Pemkab Bantul memutuskan minimal responden yaitu sebanyak 1100 (seribu seratus) pemohon ijin. Responden yang akan disurvei adalah pemohon ijin dan pihak lain yang ditentukan oleh Pemkab Bantul. Petugas survei pengaduan masyarakat berasal dari unsur Pemkab Bantul. Masyarakat hanya dilibatkan oleh Pemkab Bantul dalam kegiatan rekapitulasi hasil survey yang dilakukan 3 (tiga) kali selama survei berjalan. Total kuisioner yang disebarkan adalah 1.100 kuisioner. Total kuisioner yang dikembalikan adalah 1.071 sehingga kuisioner yang tidak dikembalikan sebanyak 29 kuisioner. Dari kuisioner tersebut diperoleh IPM yang dipergunakan sebagai bahan pada tahapan lokakarya analisa penyebab pengaduan masyarakat dan rencana tindak nyata. Tabel 4. Indeks Pengaduan Masyarakat No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Pernyataan Pengaduan Sosialisasi syarat-syarat perijinan belum optimal/mencapai sasaran Kurangnya koordinasi antar petugas terkait Penetapan retribusi tidak sesuai dengan keadaan /lokasi dilapangan Blanko/format persyaratan perijinan belum tersedia di Kecamatan Ruang tunggu kurang nyaman Bahasa dan format pengisian formulir terlalu rumit (tidak ada contoh pengisian formulir) Tim survei lapangan tidak memberitahukan informasi mengenai pembatalan/perubahan jadwal cek lokasi Pengurusan ijin lebih cepat jika dititipkan pada PNS/Calo/Biro jasa dari pada mengurus sendiri Tidak ada jaminan perlindungan hukum bagi pengusaha yang mempunyai ijin dibandingkan dengan pengusaha yang tidak berijin Kedatangan petugas lapangan untuk pengecekan lokasi sering tidak tepat waktu Informasi keberadaan berkas perijinan kurang jelas Waktu penyelesaian perijinan tidak sesuai dengan waktu penyelesaian yang ditetapkan didalam perda perijinan Tidak ada pengawasan pasca ijin diterbitkan Alur pengurusan ijin kurang transparan/tidak jelas Biaya pengurusan ijin mahal Dalam pengurusan ijin masih ada praktek pengistimewaan keluarga pejabat/pejabatnya Masih ada praktek percaloan Masih ada campur tangan dari dinas/instansi terkait dalam penerbitan ijin yang mengakibatkan ijin lama terbit Antrian loket terlalu lama Ada petugas yang meminta/menerima uang tambahan untuk mempercepat pengurusan ijin Petugas lapangan yang bertugas kelokasi sering menambah persyaratan tidak sesuai dengan ketentuan yang berlaku Petugas loket kurang mampu memberikan penjelasan tentang persyaratan perijinan Petugas pelayanan kurang ramah Petugas pelayanan hadir tidak tepat waktu Petugas pulang sebelum jam kerja berakhir Masyarakat masih diwajibkan untuk membayar biaya administrasi disetiap meja pelayanan Ada ijin HO (ijin gangguan) yang terbitkan tanpa mendapat persetujuan dahulu dari tetangga/lingkungan sekitar Jumlah Jumlah 578 518 387 386 372 308 264 245 231 225 210 205 199 190 187 170 156 144 130 126 124 120 114 89 88 70 69 5905 Sumber: Data Sekunder Di Olah 323 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 75. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi IPM tersebut kemudian menjadi dasar untuk menganalisis masalah pengaduan masyarakat yang akan dilakukan pada tahap lokakarya analisis masalah pengaduan masyarakat dan rencana tindak nyata. Lokakarya analisis masalah penyebab pengaduan masyarakat dan rencana tindak nyata dilaksanakan pada tanggal 19-21 Agustus 2009 bertempat di Operation Room Gedung Induk Lantai 3, Kompleks Gedung Parasamya Kabupaten Bantul. Peserta yang diundang berasal dari unsur masyarakat dan dari unsur Pemkab Bantul. Peserta yang diundang berjumlah 105 (seratus lima) orang. Dari jumlah tersebut hanya 40 orang dari unsur masyarakat, mulai dari anggota DPRD, pengguna pelayanan publik, sampai dengan Media Masa. Sisanya, 65 (enam puluh lima) orang berasal dari unsur penyelenggara pelayanan publik. Seluruh peserta tersebut ditentukan oleh Pemkab Bantul dan Kemenpan dan RB. Pada proses lokakarya tidak semua pengaduan yang dianalisis, peserta telah bersepakat untuk hanya melakukan analisis terhadap 16 (enam belas) pengaduan, yaitu: (1) sosialisasi syarat-syarat perijinan belum optimal/mencapai sasaran; (2) kurangnya koordinasi antar petugas terkait; (3) penetapan retribusi tidak sesuai dengan keadaan /lokasi dilapangan; (4) blanko/format persyaratan perijinan belum tersedia di Kecamatan; (5) ruang tunggu kurang nyaman; (6) bahasa dan format pengisian formulir terlalu rumit (tidak ada contoh pengisian formulir); (7) tim survei lapangan tidak memberitahukan i n f o r m a s i m e n g e n a i pembatalan/perubahan jadwal cek Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 lokasi; (8) pengurusan ijin lebih cepat jika dititipkan pada PNS/Calo/Biro jasa dari pada mengurus sendiri; (9) tidak ada jaminan perlindungan hukum bagi pengusaha yang mempunyai ijin dibandingkan dengan pengusaha yang tidak berijin; (10) kedatangan petugas lapangan untuk pengecekan lokasi sering tidak tepat waktu; (11) informasi keberadaan berkas perijinan kurang jelas; (12) waktu penyelesaian perijinan tidak sesuai dengan waktu penyelesaian yang ditetapkan didalam perda perijinan; (13) tidak ada pengawasan pasca ijin diterbitkan; (14) alur pengurusan ijin kurang transparan/tidak jelas; (15) biaya pengurusan ijin mahal; dan (16) dalam pengurusan ijin masih ada praktek pengistimewaan keluarga pejabat/pejabatnya. Seluruh peserta kemudian menganalisis masalah penyebab dari 16 (enam belas) pengaduan masyarakat tersebut. Analisis dilakukan dengan memetakan penyebab dari pengaduan untuk kemudian dilakukan analisis solusi-solusi yang dapat dilakukan untuk mengatasi masalah tersebut. Hasil analisis tersebut dapat dilihat pada Tabel 5. Solusi-solusi yang dapat dilakukan untuk mengatasi pengaduan tersebut kemudian dituangkan kedalam JPP dan RPP. Dokumen JPP dituangkan dalam surat resmi Dinas Perijinan Nomor 503/1137a dan RPP dituangkan delam surat Dinas Perijinan Nomor 403/1173b. Penandatangan JPP dan RPP dilakukan oleh Kepala Dinas Perijinan dan disaksikan oleh Bupati Bantul, Ketua DPRD Bantul, dan dari unsur masyarakat. Acara penandatanganan ini digelar pada tanggal 21 Agustus 2009 bertempat di 324
  • 76. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Operation Room Gedung Induk Lantai 3 Kompleks Parasamya Kabupaten Bantul. Dokumen JPP dan RPP kemudian dipublikasikan melalui media masa, radio, spanduk dan standing banner. Pemantauan dan Evaluasi dilakukan pada tanggal 25-26 Oktober 2010 atau sekitar lebih dari satu tahun setelah penandatanganan dokumen JPP dan RPP. Pemantauan dan Evaluasi dilakukan oleh Kemenpan dan RB dan masyarakat. Peserta pemantauan dan evaluasi dari unsur masyarakat berjumlah 3 (tiga) orang dari 150 (seratus lima puluh) orang peserta yang mengikuti kegiatan tersebut. Hasil dari kegiatan pemantauan dan evaluasi dapat dilihat pada Tabel 5. Jenis dan Bentuk Partisipasi Masyarakat pada Pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul Berdasarkan dari hasil wawancara dan analisis dari dokumen dapat dijelaskan jenis dan bentul pelaksanaan Peremenpan No. 13/2009 sebagai berikut. Jika dianalisis menggunakan tingkat partisipasi masyarakat yang dikembangkan oleh Arnstein (1969), pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 di Dinas Perijinan termasuk kedalam anak tangga placation. Masyarakat diberikan kesempatan untuk memberikan masukan dalam pengambilan keputusan perbaikan pelayanan publik. Namun, masyarakat yang ikut berpartisipasi dalam pengambilan keputusan tersebut ditentukan oleh Pemkab Bantul dan Kemenpan dan RB dan keputusan perbaikan pelayanan publik masih diambil oleh Pemkab Bantul. Placation 325 yang termasuk kedalam kategori tokenism ini menunjukan bahwa masyarakat sedikit memiliki akses kepada pengambilan keputusan dan juga masukan yang diberikan hanya sedikit mempengaruhi keputusan. Jika dianalisis menggunakan tingkat partisipasi masyarakat yang dikembangkan oleh Moynihan (2003), pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 di Dinas Perijinan dapat dimasukan kedalam tingkat partisipasi penuh dengan akses masyarakat kepada pengambilan keputusan pelayanan publik sempit. Keputusan perbaikan pelayanan publik dibuat oleh Pemkab Bantul dengan masyarakat yang terpilih. Masyarakat lain tidak memiliki akses untuk ikut berpartisipasi dalam pengambilan keputusan karena masyarakat yang ikut berpartisipasi ditentukan oleh Pemkab Bantul dan Kemenpan dan RB. Jika dianalisis menggunakan tingkat partisipasi masyarakat yang dikembangkan oleh Wilcox (1994), pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 di Dinas Perijinan dapat dimasukan kedalam bentuk konsultasi. Pemerintah akan mengkonsultasikan permasalahannya kepada masyarakat, memberikan mereka beberapa alternatif pilihan, memberikan masyarakat kesempatan untuk berkomentar, dan mempertimbangkan komentar tersebut dalam mengambil keputusan. P e m k a b B a n t u l mengkonsultasikan permasalahan pelayanan publik kepada masyarakat dalam kegiatan lokakarya pengaduan masyarakat dan survei pengaduan masyarakat. Hasilnya adalah inventaris pengaduan masyarakat terhadap pelayanan publik Dinas Perijinan. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 77. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Pemkab Bantul juga memberikan alternatif pilihan perbaikan pelayanan publik, memberikan kesempatan masyarakat untuk berkomentar, dan mempertimbangkan komentar tersebut pada seluruh pada tahapan lokakarya analisis masalah pengaduan masyarakat dan rencana tindak nyata. Pemerintah dan masyarakat bersamasama menganalisa masalah penyebab dan alternatif pilihan perbaikan pelayanan publik terhadap masalah pengaduan masyarakat. Pemerintah mempertimbangkan hasil tersebut untuk dituangkan kedalam JPP dan RPP. Bentuk partisipasi masyarakat ini sudah sesuai dengan kondisi yang digambarkan oleh Wilcox. Wilcox menegaskan konsultasi sesuai dengan kondisi Pemerintah yang ingin memperbaiki pelayanan. Demikian juga Permenpan No. 13/2009 ini dipergunakan untuk memperbaiki pelayanan publik di Dinas Perijinan. Wilcox juga menyatakan bahwa bentuk ini partisipasi masyarakat yang akan dilakukan memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk berpartisipasi pada bagian tertentu. Bagian yang mereka tertarik dan dapat mereka memahami bagian tersebut dan menghubungkannya dengan kepentingan mereka. Masyarakat dilibatkan dalam kegiatan lokakarya pengaduan masyarakat dan survei pengaduan masyarakat. Masyarakat tertarik dan memahami bagian ini sehingga antusias mengikutinya karena pada bagian ini masyarakat diberikan kesempatan seluas-luasnya untuk mengadukan pelayanan publik di Dinas Perijinan. Kemudian pada lokakarya analisis masalah penyebab pengaduan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 masyarakat dan pemantauan evaluasi karena bagian ini mereka ingin dan diberikan kesempatan untuk melihat proses pengelolaan pengaduan yang didapatkan pada tahapan sebelumnya juga tindak lanjut dari pengelolaan pengaduan tersebut. Berdasarkan analisis jenis dan bentuk pelayanan publik diketemukan bahwa jenis partisipasi masyarakat belum mencapai pemberdayaan masyarakat secara penuh dan juga belum memberikan akses masyarakat secara luas terhadap pengambilan keputusan. Namun, dari sisi bentuk, partisipasi masyarakat telah sesuai dengan kondisi yang dihadapi oleh Pemerintah maupun masyarakat. Perbaikan Pelayanan Publik Perubahan pelayanan publik sebagai akibat dari pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 dapat dilihat dari perbandingan kondisi indikator pelayanan publik pada saat pelaksanaan pedoman tersebut. Pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 dimulai pada bulan Juni 2009 yang ditandai dengan dilakukannnya tahapan penataan awal. Dan pelaksanaannya diakhiri pada tanggal 25-26 Oktober 2010 dengan dilakukannya tahapan pemantauan dan evaluasi. Mengingat bahwa tahapan penataan awal merupakan tahapan persiapan pelaksanaan pedoman dan belum memetakan kondisi pelayanan publik pada Dinas Perijinan. Namun, pada tahapan selanjutnya yaitu lokakarya pengaduan masyarakat pada tanggal 22-23 Juli 2009 dilakukan pemetaan kondisi pelayanan publik, maka tahapan ini dipilih menjadi kondisi awal pelayanan publik Dinas 326
  • 78. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Perijinan sebelum pelaksanaan Permenpan No. 13/2009. Sedangkan pada saat tahap pemantauan dan evaluasi dilakukan tanggal 25-26 Oktober 2010, maka kondisi pelayanan publik pada saat itu merupakan kondisi pelayanan publik setelah pelaksanaan Permenpan No. 13/2009. Permenpan No. 13/2009 memetakan kondisi pelayanan publik dengan menginventarisir pengaduan masyarakat yang kemudian menjadi dasar dalam pengambilan keputusan dalam rangka perbaikan pelayanan publik sehingga ada keterkaitan yang sangat erat antara pengaduan masyarakat yang diinventarisir dan keputusan perbaikan pelayanan publik. Atau dengan kalimat lain perbaikan pelayanan publik hanya difokuskan kepada pengaduan yang berhasil diinventarisir. 327 Untuk itu penelitian ini membatasi analisis perbaikan pelayanan publik hanya berdasarkan pengaduan sehingga kondisi pelayanan publik diluar pengaduan tersebut tidak dianalisis. Pengaduan tersebut kemudian digolongkan kedalam lima indikator yang telah ditetapkan sebelumnya. Berdasarkan keterkaitan antara pengaduan dan pengertian dari masing-masing indikator pelayanan publik. Perbaikan terhadap masingmasing kondisi yang dinilai pada saat akhir pelaksanaan menjadi justifikasi apakah ada perbaikan dari indikator tersebut. Hasil penggolongan tersebut dapat dilihat pada Tabel 5. Berdasarkan dari hasil wawancara dan analisis dari dokumen dapat dijelaskan perbaikan-perbaikan pelayanan publik yang dilakukan berdasarkan pengaduan pada Tabel 5 sebagai berikut. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 79. Indikator Wujud No 1 Penyebab Pengaduan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Bahasa dan format pengisian formulir terlalu rumit (tidak ada contoh pengisian formulir) (1) Belum mendapatkan sosialiasasi pengisian formulir; (2) Sebagian b l a n k o m a s i h menggunakan produk instansi teknis; dan (4) Penyusunan format blanko belum melibatkan instansi teknis Rekomendasi Perbaikan Pelayanan (1) Menyusun petunjuk pengisian; (2) Menyusun formulir menggunakan yang sederhana dan mudah dimengerti dengan melibatkan instansi teknis; dan (3) Mensosialisasikan pengisian formulir Pembangunan gedung baru sesuai dengan filosofi pelayanan publikn ( 1 ) M e n g u s u l k a n Penambahan anggaran tambahan dana untuk untuk mencetak blanko mencetak blanko; dan (2) kecamatan Mendistribusikan blanko ke Kecamatan Janji Perbaikan Pelayanan Ruang tunggu kurang ( 1 ) R u a n g t u n g g u ( 1 ) M e n g o p t i m a l k a n nyaman sempit; dan (2) Fasilitas penataan ruang; dan (2) kurang lengkap Mengajukan anggaran untuk kelengkapan fasilitas ruang tunggu B l a n k o / f o r m a t Dana pencetakan blanko persyaratan perijinan yang masih terbatas belum tersedia di Kecamatan Pengaduan (1) Menyusun ulang petunjuk p e n g i s i a n ; ( 2 ) Menyederhanakan penggunaan bahasa dalam formulir; (3) Mensosialiasaikan pengisian formulir; dan (4) Mensosialisasikan pengisian formulir (1) Menata ruang tunggu; (2) Menambah ruangan; (3) Mengusulkan pembangunan gedung baru; dan (4) Menambah fasilitas ruang tunggu dengan Air Conditioner dan kursi tunggu (1) Mengusulkan tambahan dana untuk mencetak blanko; (2) Mendistribusikan blanko ke Kecamatan; (3) membangun Sistim Informasi perijinan yang menyediakan blanko/format persyaratan perijinan dan; (4) memberikan blanko ke Kecamatan yang dapat digandakan oleh masyarakat Perbaikan Tabel 5. Hasil Analisis Penyebab Pengaduan, Janji Perbaikan Pelayanan, Rekomendasi Perbaikan Pelayanan, dan Hasil Pemantauan dan Evaluasi EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi 328
  • 80. Indikator 329 Keandalan No 2 - Penyebab Pengaduan Janji Perbaikan Pelayanan (1) Perbedaan data antara Memberikan informasi yang tercatat secara batas waktu penyelesaiaan a d m i n i s t r a s i d a n kepada pemohon dilapangan; (2) Jumlah hari yang ditetapkan di P e r d a b e l u m menyebutkan harus lengkap dan benar secara administrasi dan teknis; (3) Masih diperlukan rekomendasi dari Dinas t e k n i s u n t u k menerbitkan ijin; (4) Dinas instansi terkait tidak memenuhi kesepakatan jadwal; dan (5) Dinas instansi terkait terlalu memberikan kelonggaran kepada yang belum lengkap P e t u g a s l a p a n g a n (tidak di bahas) yang bertugas kelokasi sering m e n a m b a h persyaratan tidak sesuai dengan ketentuan yang berlaku Waktu penyelesaian perijinan tidak sesuai dengan waktu penyelesaian yang ditetapkan didalam perda perijinan - P e t u g a s p u l a n g (tidak di bahas) sebelum jam kerja berakhir Pengaduan M e n g u s u l k a n pembuatan Standar Operasional dan Prosedu (SOP) - - Rekomendasi Perbaikan Pelayanan (1) Memberikan informasi kepada masyarakat mengenai standar waktu penyelesaian perijinan yang tertuang dalam SOP Dinas Perijinan dan (2) menyusun SOP pelayanan publik Dinas Perijianan dan telah disahkan dalam Perbup No. 16 Th. 2010 Menyusun SOP Pelayanan Publik Dinas perijinan Meningkatkan disiplin pegawai Perbaikan EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 81. No Indikator - Janji Perbaikan Pelayanan - - Rekomendasi Perbaikan Pelayanan Kurangnya koordinasi (1) Adanya ego sektoral; Mengadakan rapat secara (1) Menyusun SOP; (2) antar petugas terkait. (2) Adanya persepsi yang rutin Mengadakan target tidak sama atau waktu di masingkurangnya komunikasi masing Dinas terkait antar petugas terkait; (3) dengan rekomendasi Tidak ada SOP antar perijinan; (3) bidang sehingga petugas Mengoptimalkan tim tidak tahu alur perijinan; terpadu untuk masing(4) Masing-masing masing jenis perijinan; b i d a n g l e b i h (4) Menambah mementingkan tugas sumberdaya manusia pokok dan fungsi mas in g - mas in g ; ( 5 ) Pelaksanaan kegiatan tidak dipimpin oleh satu coordinator; (6) Kegiatan koordinasi yang kurang terjadwal; (7) Volume pekerjaan yang harus dilakukan oleh petugas cukup padat; dan (8) Belum ada pembakuan tim untuk masing-masing jenis perijinan - Petugas pelayanan (tidak di bahas) hadir tidak tepat waktu Penyebab Pengaduan Masyarakat masih (tidak di bahas) diwajibkan untuk membayar biaya administrasi disetiap meja pelayanan Pengaduan (1) Melakukan rapat rutin; (2) Menyusun SOP; (3) Mengadakan target waktu; (4) Mengoptimalkan tim terpadu untuk masing-masing jenis perijinan; dan (5) Menambah sumberdaya Melakukan apel pagi Semua biaya dibayarkan langsung di Bank Perbaikan EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 330
  • 82. No Indikator 331 (1) Data yang dicantumkan pemohon tidak sesuai dengan keadaan dilapangan; (2) Persepsi yang tidak sama antara pemohon dan petugas; (3) Informasi dari tim lapangan kurang akurat karena tidak bertemu langsung dengan pemohon saat peninjauan; dan (4) Ada beberapa kasus petugas tidak konsisten dengan aturan yang ada. Penyebab Pengaduan (1) Mengadakan koordinasi dan evaluasi rutin setiap seminggu sekali; dan (2) Mengadakan rekapitulasi harian status pengurusan ijin pada bidang pendataan dan penetapan. Ada ijin HO (ijin (tidak dibahas) gangguan) yang terbitkan tanpa mendapat persetujuan d a h u l u d a r i tetangga/lingkungan sekitar Informasi keberadaan (1) Sistim informasi berkas perijinan Perijinan di Dinas kurang jelas Perijinan; (2) Komunikasi antar bidang belum optimal; dan (3) Belum ada rekap ijin perhari - (1) Melakukan koordinasi dilapangan antara petugas lapangan dengan pemohon (IMB dan Ijin Gangguan) untuk menetapkan retribusi sesuai dengan peraturan perundangundangan yang berlaku; dan (2) Menyempurnakan sistim informasi penetapan retribusi Janji Perbaikan Pelayanan - Penetapan retribusi tidak sesuai dengan keadaan /lokasi dilapangan Pengaduan Rekomendasi Perbaikan Pelayanan Membentuk (1) Mengadakan koordinasi dan evaluasi rutin seminggu sekali; dan (2) mengadakan rekapitulasi harian status pengurusan ijin pada bidang pendataan dan penetapan Membentuk analisis terhadap ijin HO yang diajukan Mengadakan koordinasi dilapangan antara petugas lapangan dengan pemohon ijin dan membangun Sistim Informasi Perijinan yang didalamnya terdapat aplikasi yang dapat menghitung perkiraan retribusi Perbaikan EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 83. 3 No Pengurusan ijin lebih cepat jika dititipkan pada PNS/Calo/Biro jasa dari pada mengurus sendiri Pengaduan (1) Adanya budaya sungkan; (2) Calo atau biro jasa telah mengetahui prosedur pengurusan ijin; (3) Calo atau jas diberikan uang rokok Penyebab Pengaduan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 (1) Pemohon tidak mencantumkan nomor telpon kantor atau handphone; (2) Pemohon tidak mencantumkan alamat secara jelas; (3) Pemohon bukan pemilik langsung; (4) Kurangnya intensitas komunikasi antara tim lapangan dan pemohon; dan (5) T e r b a t a s n y a sumberdayan manusia Rekomendasi Perbaikan Pelayanan - (1) Meminta pemohon agar mencantumkan nomor telpon kantor atau nomor telpon pribadi, alamat yang jelas dan denah lokasi; dan (2) Meningkatkan komunikasi antara petugas dan pemohon - ( 1 ) M e m b u a t S O P Membangun Sistim P e r i j i n a n ; d a n ( 2 ) Informasi Perijinan Melakukan penindakan yang memadai tegas bagi PNS yang menjadi Clo Janji Perbaikan Pelayanan Kedatangan petugas Keterbatasan sarana Melakukan pengecekan Mengusulkan sarana l a p a n g a n u n t u k transportasi lokasi sesuai jadwal komunikasi bagi pengecekan lokasi petugas lapangan sering tidak tepat waktu Tim survei lapangan tidak memberitahukan informasi mengenai pembatalan/perubahan jadwal cek lokasi Daya Tanggap Petugas pelayanan (tidak terbatas) kurang ramah Indikator (1) Mewajibkan petugas lapangan untuk hadir di Dinas Perijinan pukul 08.00; dan (2) Menyediakan alat komunikasi bagi petugas lapangan (1) Meminta pemohon agar mencantumkan nomor telpon, alamat yang jelas, dan denah lokasi; dan (2) menyediakan alat komunikasi bagi tim survei lapangan Memberikan Diklat kepada pegawai (1) Menyusun SOP; (2) Melakukan penindakan terhadap PNS yang menjadi calo; dan (3) Membangun Sistim Informasi Perijinan Perbaikan EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi 332
  • 84. Pengaduan 333 Membuat bagan alur pengurusan perijinan yang diletakkan di tempattempat strategis Alur pengurusan ijin Belum adanya SOP kurang transparan/ tidak jelas - - Masih ada campur (tidak dibahas) t a n g a n d a r i dinas/instansi terkait dalam penerbitan ijin yang mengakibatkan ijin lama terbit (1) Membuat SOP perijinan; dan (2) Membuat poster bagan alur pengurusan perijinan Menempatkan pegawai dari unsur SKPD yang terkait di Dinas Perijinan Melampirkan surat kuasa bagi pemohon ijin yang diwakilkan (1) Menyusun SOP; dan (2) Menyediakan saluran-saluran pengaduan jika masih ditemukan praktek-praktek pengistimewaan. Perbaikan (1) Membuat telaah staff Membuat revisi Perda Melampirkan (1) Membuat tentang perubahan Perda perijinan telaah staff tentang perubahan perijinan; dan (2) Perda perijinan; dan (2) Melakukan sosialisasi Membuat revisi Perda perijinan tentang Perda perijinan (1) Perda perijinan belum secara implisit mengatur; (2) Penindakan hokum dari pemerintah kurang jelas; (3) Pemahaman masyarakat terhadap aturan hokum kurang; dan (4) Belum adanya apresiasi positif bagi masyarakat pemilik ijin yang taat hukum - (1) Bertindak sesuai dengan peraturan prundang-undangan yang berlaku; dan (2) Bertindak adil dan netral Rekomendasi Perbaikan Pelayanan Tidak ada jaminan perlindungan hukum bagi pengusaha yang mempunyai ijin dibandingkan dengan pengusaha yang tidak berijin Adanya memo dari pejabat untuk pengistimewaan pemohon tertentu Janji Perbaikan Pelayanan - Jaminan 4 Penyebab Pengaduan Masih ada praktek (tidak dibahas) percaloan di Dinas Perijinan Dalam pengurusan ijin masih ada praktek pengistimewaan k e l u a r g a pejabat/pejabatnya Indikator No EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 85. No Indikator Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 - (1) Memperbanyak brosur tentang syarat-syarat p e r i j i n a n d a n menempelkannya ditempat-tempat strategis; (2) Meningkatkan sosialisasi kepada masyarakat secara langsung atau melalui media cetak dan elektronik; dan (3) Mengusulkan anggaran sosialisasi di APBD Ada petugas yang (tidak dibahas) meminta/menerima uang tambahan untuk mempercepat pengurusan ijin Sosialisasi syaratsyarat perijinan belum optimal/mencapai sasaran (1) Frekwensi sosialisasi melalui media dan penyuluhan langsung sangat kurang; (2) Anggaran yang terbatas; (3) Penyampaian sosialisasi tidak menggunakan media yang tepat; (4) Kurang sosialisasi di tingkat kecamatan, desa, dusun, dan rukun tetangga; (5) Media informasi masih - Petugas loket kurang (tidak dibahas) mampu memberikan penjelasan tentang persyaratan perijinan Janji Perbaikan Pelayanan (1) Melakukan koordinasi dengan Dinas terkait; dan (2) Memberikan salinan sertifikat ijin yang dikeluarkan kepada Dinas terkait untuk bahan pengawasan dan pengendalian secara rutin Penyebab Pengaduan Tidak ada pengawasan Tugas pengawasan dan pasca ijin diterbitkan pengendalian dijalankan oleh Dinas terkait dan bukan Dinas Perijinan Pengaduan (1) Perlu adanya kerjasama sosialisasi dengan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), perguruan tinggi, organisasi profesi, swasta, dan Dinas terkait untuk membantu sosialisasi; dan (2) Tersedianya anggaran untuk sosialisasi - - Meningkatkan intensitas pengawasan dan pengendalian pasca ijin diterbitkan Rekomendasi Perbaikan Pelayanan (1) Memperbanyak brosur tentang syarat-syarat perijinan dan menempelkannya di tempat yang strategis, meningkatkan sosialisasi kepada masyarakat secara langsung atau melalui media cetak dan elektronik dan bekerjasama dengan pihak universitas untuk melakukan sosialisasi; dan (2) Meningkatkan anggaran untuk sosialisasi Terus memberikan pengertian tentang posisi sebagai pelaksana pelayanan publik (1) Menyediakan leaflet yang dapat dipergunakan oleh petugas; dan (2) Masyarakat untuk mengetahui persyaratan perijinan (1) Melakukan koordinasi dengan dinas terkait dan memberikan salinan sertifikat ijin yang dikeluarkan kepada instansi terkait sebagai bahan pengawasan; dan (2) Meningkatkan intensitas pengawaan dan pengendalian pasca ijin diterbitkan Perbaikan EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi 334
  • 86. Indikator 335 5 Janji Perbaikan Pelayanan Antrian loket terlalu (tidak dibahas) lama - - Biaya pengurusan ijin ( 1 ) A d a n y a b i a y a mahal legalisasi didesa; dan (2) Pengurusan ijin melalui calo kurang; (6) Bahasa yang dipergunakan kurang komunikatif; (7) Masyarakat yang tidak berkepentingan masih bersikap pasif; dan (8) Kurangnya pemahaman petugas terhadap pentingnya sosialisasi Penyebab Pengaduan (1) Melakukan sosialisasi mengenai prosedur perijinan; dan (2) Melakukan pemasangan himbauan untuk mengurus ijin sendiri Pengaduan Sumber: Data Sekunder Diolah Empati No Rekomendasi Perbaikan Pelayanan Membuat aplikasi antrian (1) Melakukan sosialisasi mengenai prosedur perijinan; dan (2) Melakukan pemasangan poster himbauan agar melakukan pengurusan ijin sendiri Perbaikan EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 87. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Berdasarkan penjelasan pada Tabel 5 tersebut, pelaksanaan perbaikan pelayanan publik telah dilakukan pada kelima indikator pelayanan publik.Untuk itu, dengan memperhatikan tingkat dan bentuk partisipasi pelayanan publik juga perbaikan pelayanan publik yang telah dilaksanakan, maka pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik dengan menggunakan Permenpan No. 13/2009 efektif memperbaiki pelayanan publik dengan tingkat efektifitas tinggi. F a k t o r Ya n g M e m p e n g a r u h i Efektifitas Partisipasi Masyarakat Dalam Perbaikan Pelayanan Publik Berdasarkan dari hasil wawancara dan analisis dari dokumen dan menurut pembagian kesadaran yang dilakukan oleh Freire (1970) pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 termasuk kedalam kesadaran kritis. Pada tingkat kesadaran kritis Pemerintah dan masyarakat menyadari bahwa faktor diluar manusia seperti aturan, mekanisme, dan lainnya yang menjadi faktor utama dalam buruknya pelayanan publik. Bagi Pemkab Bantul khususnya Dinas Perijinan, masyarakat memiliki peran yang penting dalam pelaksanaan pelayanan publik termasuk didalamnya dalam perbaikan pelayanan publik. Walaupun tidak semua unsur Pemkab Bantul siap dengan adanya partisipasi masyarakat dalam pelaksanaan pelayanan publik. Kesadaran mengenai pentingnya partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik rupanya juga diakui secara tidak langsung oleh Bupati Bantul saat itu, Idham Samawi (yang menjabat sebagai Bupati Bantul Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 dari tahun 1999-2010). Bupati Bantul melakukan berbagai metode yang dapat meningkatkan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Metode tersebut diantaranya adalah metode open house. Kegiatan open house ini mempertemukan secara langsung Bupati Bantul dan jajarannya dengan masyarakat. Kegiatan ini dilakukan agar masyarakat dapat menyampaikan masukan terhadap pelayanan publik di Kabupaten Bantul. Langkah ini kemudian dilanjutkan dengan melakukan metode lain guna meningkatkan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Beberapa diantaranya adalah dengan menyediakan saluran telepon pengaduan, fasilitas pengaduan melalui short masage service (SMS), mengadakan acara interaktif di radio dan di televisi sebagai pengganti kegiatan open house tersebut. Te r m a s u k m e l a k s a n a k a n Permenpan No. 13/2009 ini. Sebagai upaya untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik pedoman ini menurut Pemkab Bantul memiliki keunikan dari metode lainnya. Permenpan No. 13/2009 melakukan perbaikan pelayanan publik berbasiskan pengaduan masyarakat yang digali dari proses lokakarya. Proses ini dinilai lebih efektif menghimpun pengaduan masyarakat. Masyarakat juga telah menganggap bahwa partisipasi masyarakat merupakan faktor penting dalam perbaikan pelayanan publik. Untuk itu masyarakat sendiri menganggap bahwa mereka harus memberikan dukungan dalam pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. 336
  • 88. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Beberapa diantaranya dilakukan dengan berpartisipasi aktif dalam pelaksanaan Permenpan No. 13/2009. Pada pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 model komunikasi yang dikembangkan adalah model komunikasi partisipatif. Permenpan No. 13/2009 didesain untuk mendorong interaksi yang dilakukan oleh Pemerintah dengan masyarakat untuk membangun pengertian bersama mengenai: (1) permasalahan pelayananan publik yang dilihat dari pengaduan pada tahapan lokakarya pengaduan masyarakat dan survei pengaduan masyarakat; dan (2) masalah penyebab pengaduan dan bagaimana cara memperbaiki permasalahan tersebut pada tahapan lokakarya analisis penyebab pengaduan masyarakat. Adanya model komunikasi partisipatif ini membantu Pemkab Bantul untuk lebih efektif dalam memperbaiki pelayanan publik. Mengingat komunikasi partisipatif akan membantu Pemerintah untuk memahami permasalahan pelayanan, mengidentifikasi masalah, dan cara memperbaiki sehingga Pemkab Bantul dapat memperbaiki sisi pelayanan publik yang dikeluhkan masyarakat dengan cara yang juga diinginkan oleh masyarakat. PENUTUP Kesimpulan Pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 telah berhasil menginventarisir 27 (dua puluh tujuh) pengaduan masyarakat terhadap pelayanan publik di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul. Dari 27 pengaduan tersebut hanya 16 pengaduan masyarakat yang ditindak lanjuti. 337 Selain itu pedoman ini telah menghasilkan 30 JPP dan 17 RPP sebagai solusi dari 16 pengaduan masyarakat yang ditindak lanjuti. Pemkab Bantul telah menindaklanjuti semua JPP dan RPP tersebut. Langkah tersebut telah menghadirkan perbaikan pelayanan publik di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul. Penelitian ini menemukan bahwa partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik melalui Permenpan No. 13/2009 di Dinas Perijinan telah efektif dalam memperbaiki pelayanan publik. Permenpan No. 13/2009 telah memperbaiki kondisi pelayanan publik di lima indikator pelayanan publik sehingga dapat digolongkan kedalam tingkat efektifitas tinggi. Walaupun pelaksanaannya belum memberdayakan masyarakat secara optimal dan belum memberikan akses secara luas kepada masyarakat untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan. Faktor yang mempengaruhi efektifitas pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik melalui Permenpan No. 13/2009 diantaranya adalah kesadaran dan komunikasi. Pada saat pelaksanaan Permenpan No. 13/2009, Pemerintah menyadari bahwa masyarakat hendaknya dilibatkan pada proses memperbaiki pelayanan publik. Masyarakat juga telah menyadari perannya untuk membantu Pemerintah memperbaiki pelayanan publik. Untuk itu dilaksanakanlah Permenpan No. 13/2009 sebagai mekanisme untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 89. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Model komunikasi yang dibangun dalam pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 adalah model komunikasi partisipatif. Pemerintah dan masyarakat saling berinteraksi untuk membangun pengertian bersama mengenai permasalahan pelayanan publik yang dihadapi dan solusi untuk mengatasinya. Saran Sebagaimana yang telah dijelaskan pada bagian sebelumnya, pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik dipengaruhi oleh faktor kesadaran dan komunikasi. Untuk itu beberapa pihak terkait hendaknya perlu memperhatikan kedua faktor ini. Walaupun demikian Pemkab Bantul tetap perlu melakukan langkahlangkah untuk meningkat kesadaran bagi pelaksana pelayanan publik dan juga masyarakat. Langkah-langkah yang dapat dilakukan adalah: (1) terus melibatkan masyarakat dalam proses perbaikan pelayanan public; (2) memanfaatkan forum formal dan informal yang dihadiri oleh masyarakat untuk mengingatkan dan memberikan pengertian kepada masyarakat tentang pentingnya partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik; dan (3) pemberian pendidikan dan pelatihan yang membahas pentingnya partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik kepada pelaksana dan masyarakat. Selain kesadaran, faktor komunikasi partisipatif juga memberikan pengaruh pada partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik. Untuk itu Pemkab Bantul hendaknya mengaplikasikan komunikasi partisipatif pada berbagai kesempatan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 ketika memecahkan permasalahan bersama dengan masyarakat dan meningkatkan kemampuan komunikasi partisipatif dengan memberikan Diklat komunikasi partisipatif kepada pelaksana pelayanan publik dan masyarakat. Kemenpan dan RB sebagai pengambil kebijakan hendaknya memperkaya Permenpan No. 13/2009 dengan aturan yang dapat mendukung pelaksanaan kesadaran dan komunikasi partisipatif, seperti menambahkan satu tahapan yaitu pra lokakarya pengaduan masyarakat, yang dilakukan sebelum lokakarya pengaduan masyarakat. Ta h a p a n i n i b e r t u j u a n u n t u k memberikan pengertian kepada pihak Pemerintah dan masyarakat mengenai: (1) pentingnya partisipasi masyarakat; (2) komunikasi partisipatif dilakukan; dan (3) Permenpan No. 13/2009 secara komprehensif. Hal ini penting dilakukan mengingat adanya kemungkinan kesadaran mengenai pentingnya partisipasi masyarakat dan pengertian bagaimana komunikasi partisipatif dilaksanakan tidak dimiliki oleh kedua belah pihak. Juga pemahaman yang komprehensif tentang Permenpan No. 13/2009. Walaupun sebenarnya hal ini juga dilakukan pada lokakarya pengaduan masyarakat, namun porsi yang diberikan untuk menjelaskan hal tersebut sangat terbatas dari segi waktu sehingga capaiannya tidak maksimal. Pelaksanaan Permenpan No. 13/2009 perlu dilaksanakan kepada seluruh organisasi penyelenggara pelayanan publik dilingkungan Pemkab atau Kota lain yang belum melaksanakan. Pelaksanaan pedoman tersebut hendaknya perlu didukung dengan memberikan stimulus untuk 338
  • 90. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi meningkatkan kesadaran akan pentingnya partisipasi masyarakat dalam perbaikan pelayanan publik. Juga memberikan stimulus terhadap pelaksanaan komunikasi partisipatif melalui implementasi metode komunikasi partisipatif pada forum yang melibatkan Pemerintah dan masyarakat. DAFTAR PUSTAKA Arnstein, Sherry P., (1969), A Ladder of Citizen Participation, AIP Journal, July 1969, hal 216224 Cangara, Hafied, (1998), Pengantar Ilmu Komunikasi, Jakarta: Raja Grafindo Persada Departmen Pendidikan dan Kebudayaan, (1995), Kamus Besar Bahasan Indonesia Edisi Kedua (Cetakan keempat), Jakarta: Perum Penerbitan dan Percetakan Balai Pustaka Dinas Perijinan Kabupaten Bantul, (2011), Renstra 2011-2015 Dinas Perijinan Pemerintah Kabupaten Bantul Dwiyanto, Agus, (2011), Manajemen Pelayanan Publik: Peduli, Inklusif, dan Kolaboratif (Edisi Kedua), Yogyakarta: Gadjah Mada University Fakih, Mansour, (2011), Runtuhnya Teori Pembangunan dan Globalisasi, Yogyakarta: Insist Press dan Pustaka Pelajar Ife, Jim dan Frank Tesoriero, (2008), Community Development: Alternatif Pengembangan Masyarakat di Era Globalisasi, Yogyakarta: Pustaka Pelajar Johnson, Robert, (1995), The 339 Determinants of Service Quality: Satisfiers anad Dissatisfiers, International Journal of Service Industry Management, Vol. 6. No. 5, 1995, pp. 33-71 Kementrian Negara Pemberdayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, (2009), Laporan Penggunaan Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat 2001-2009 Kementrian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, (2010), Laporan Lokakarya Pemantauan Dan Evaluasi Penerapan Permenpan 13/2009 Di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul Jogya/Bantul, 25-26 Oktober 2010 Moleong, 2011, Lexy J., (2011), Metode Penelitian Kualitatif Edisi Revisi, Bandung: Rosda Moynihan, Donald P., (2003), Normative And Instrumental Perspective on Publik Participation: Citizen Summits in Washington, DC, American Review of Publik Administration, Vol. 33 No. 22, Juni 2003, hal. 164-188 Pemerintah Kabupaten Bantul, (2012), Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah Akhir Tahun Anggaran 2011 Kabupaten Bantul Puspitosasi, Hesti, Khalikussabir, dan Luthfi J. Kurniawan, (2011), Filosofi Pelayanan Publik Buramnya Pelayanan Menuju Perubahan Paradigma Pelayanan Publik, Malang: Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 91. EFEKTIFITAS PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PERBAIKAN PELAYANAN PUBLIK (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul) Fajar Iswahyudi Setara Press dan Jaringan Nasional Masyarakat Peduli Pelayanan Publik Sekretariat Daerah Kabupaten Bantul, (2009), Laporan Pelaksanaan Program Manual Praktis (Permenpan No.13 Th. 2009)di Kabupaten Bantul Tahun 2009 Sekretariat Daerah Kabupaten Bantul, (2010), Laporan Tindak Lanjut Penerapan Manual Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik Melalui Partisipasi Masyarakat Di Dinas Perijinan Kabupaten Bantul Tahun 2010 Tufte, Thomas dan Paolo Mefalopulos, (2009), Participatory Communication A Practical Guide, Washington: The World Bank Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 United Nations Development Programme, (2011), Human Development Report 2011: Sustainability and Equity: A Better Future For All, New York: UNDP Wilcox, David, (1994), Guide to Effective Participation, Brighton: Delta Press World Bank, (2011), Economic Ranking, diunduh di http://www.doingbusiness.org /rankings diakses tanggal 7 Juni 2012 Zeithaml, parasuraman dan Berry, (1990), Delivering Quality Service Balansing Consumer Perception and Expectation, Ontario: Maxwell Macmillan Canada, Inc. 340
  • 92. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa FISIPOL Universitas Gajah Mada Sosio Yustisia Bulaksumur, Yogyakarta 55281 Email: samodra03@yahoo.com Abstract . This paper describes and analyses changes that occurred in the Department of Plantation and Livestock (Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Peternakan, Dispertanak) Kabupaten Nunukan. There are some 19 aspects that were examined, consisted of 30 items. Among these items, there were 13 (42%) items which experienced positive changes, such as office equipment, formal and informal communication, quality employees, and program evaluation. A total of 5 (16%) items regent; and 12 (39%) items remained relatively unchanged, for example the flow at tasks, project orientation, and decision making process. This condition is not so encouraging. Dispertanak needs to do introspection, then makes up his mind to make positive change significantly and innovatively through a process of learning organisation. Keywords : organizational change, nepotism, innovation, decision making, learning organisation. Abstrak . Tulisan ini mendeskripsikan dan menganalisis perubahan-perubahan yang terjadi di Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Peternakan Kabupaten Nunukan. Ada 19 aspek yang dikaji, terdiri dari 30 butir kajian. Di antara butir-butir ini terdapat 13 (42%) butir yang mengalami perubahan positif, misalnya peralatan kantor, komunikasi formal dan informal, kualitas pegawai dan evaluasi. sebanyak 5 (16%) butir relatif tidak berubah, misalnya aliran tugas, orientasi proyek dan proses pembuatan keputusan. Kondisi ini kurang begitu menggembirakan. Dispertanak perlu melakukan mawas diri, untuk kemudian membulatkan tekad melakukan perubahan-perubahan positif yang lebih signifikan dan inovatif melalui proses learning organisation. Kata kunci: Perubahan organisasi, nepotisme, inovasi, pengambilan keputusan, learning organisation. 1 Naskah diterima: 5 Juni 2012, revisi pertama: 16 Juli 2012, revisi kedua: 26 Juli 2012, revisi terakhir: 28 Juli 2012 341 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 93. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa PENGANTAR Perubahan di dalam suatu organisasi adalah sebuah keniscayaan. Berbagai dimensi atau aspek di dalam organisasi tidak bisa tidak harus berubah seiring dengan perkembangan jaman: menjadi lebih canggihnya teknologi, sistem politik yang semakin demokratis dan transparan, perdagangan antar daerah dan antar negara yang semakin intensif, kondisi sosial dan budaya masyarakat yang bergerak maju, dan seterusnya. Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Peternakan (Dispertanak, selanjutnya dalam tulisan ini akan sering disebut Dinas) Kabupaten Nunukan, Kalimantan Utara, juga tidak terlepas dari keharusan tersebut. Dia harus merespon perubahan lingkungannya, untuk dapat melayani secara lebih baik dan mencapai tujuan serta misinya secara lebih efektif, efisien dan adil. Tulisan ini akan mendeskripsikan perubahan-perubahan yang telah terjadi di dalam Dinas, yakni setelah tahun 2005. Tahun ini dipilih sebagai titik pemisah perbandingan, karena pada tahun ini mulai berlaku UU Pemerintahan Daerah yang baru (No. 32/2004), yang merevisi UU No. 22/1999. METODE PENELITIAN Deskripsi dalam tulisan ini didasarkan pada informasi yang diperoleh dari enam orang informan, semuanya adalah pegawai Dinas, baik pejabat struktural maupun staf. Mereka diminta menuliskan apa saja kondisi yang berbeda di dalam Dinas antara sebelum dan setelah 2005. (Jadi unit analisisnya adalah organisasi.) Informasi mereka disajikan secara Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 tertulis, dan artikel ini merangkum serta mengomentarinya. Ada satu-dua informasi yang tidak sama atau berentangan dari keempatnya, dan penulis memilahnya secara judgmental. Penilaian penulis ini dilakukan setelah melakukan interview lisan maupun tertulis via email. Tulisan ini tidak bersifat analitik, dalam arti menunjukkan mengapa sesuatu hal terjadi dan apa akibatnya, melainkan lebih bersifat deskriptif. Namun penulis memberikan penafsiran dan komentar terhadap data yang diperoleh dari informan, yang ini pada kadar tertentu adalah sebuah aktivitas analitik. Diharapkan tulisan ini bermanfaat memberikan gambaran yang relatif menyeluruh kepada para ilmuwan Administrasi Negara, aspekaspek apa saja yang telah berubah di suatu instansi pemerintah di Indonesia. Tulisan ini ditutup dengan usulan daftar agenda penelitian tentang organisasi pemerintah, khususnya pemerintah kabupaten. KONSEP PERUBAHAN ORGANISASI Perubahan adalah keniscayaan, baik karena dorongan dari luar maupun dari dalam organisasi sendiri. Pendorong itu antara lain perubahan sistem ekonomi dunia dan perkembangan teknologi, yang kemudian berpengaruh terhadap perilaku manusia dan budaya organisasi pada umumnya (bandingkan dengan Andari 2005). Organisasi perlu diubah dari waktu ke waktu untuk meningkatkan profesionalisme dan integritas pegawai agar mampu memberikan pelayanan yang prima kepada masyarakat. Cara kerjanya adalah bahwa perubahan organisasi 342
  • 94. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa diarahkan pada terbentuknya budaya yang baru yang lebih kondusif sehingga para pegawai mengalami kepuasan kerja yang tinggi, sehingga kinerja mereka meningkat (lihat Prawirodirdjo 2007). Robbins (2003) menyebutkan, bahwa pada dasarnya semua perubahan diarahkan pada peningkatan efektiftas organisasi dengan memperbaiki kemampuan organisasi dalam menyesuaikan diri terhadap perubahan lingkungan serta perubahan perilaku anggota organisasi. (Bandingkan pula dengan Kahar 2008; tentang emosi dalam perubahan organisasi dibahas oleh Yuwono/Putra 2005.) Perubahan organisasi mencakup banyak aspek. Prawirodirdjo (2007: 815) menyebutkan empat aspek: struktur, teknologi, prosedur dan manajemen pegawai. Andersen (dikutip Elu dan Purwanto 2011:1.3032) mendaftar banyak aspek organisasional yang terlibat dalam perubahan seperti terlihat pada Gambar 1. Dari beberapa literatur yang dikaji dalam penyiapan artikel ini, khususnya Elu dan Purwanto (2011), dapat didaftar 19 aspek dari suatu organisasi, mulai dari peralatan kantor, motivasi kerja, proses perencanaan hingga proses inovasi. Kesemuanya akan diuraikan satu per satu, bagaimana kondisinya di dalam Dispertanak. LINGKUNGAN Struktur Lingkungan eksternal fisik dan peraturan Visi/Strategi Kepemimpinan Budaya Sumberdaya Manusia Proses Output ORGANISASI Gambar 1. Model Perubahan Organisasi Menurut Andersen Sumber: Elu/Purwanto 2011: 1.30. PERUBAHAN-PERUBAHAN DI DALAM DINAS : 19 ASPEK Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Peternakan Kabupaten Nunukan dibentuk pada tahun 2001 melalui Peraturan Kabupaten Nunukan tentang Pembentukan Organisasi 343 Dinas-Dinas Daerah kabupaten Nunukan (Perda No. 03/2001), kemudian diperbaharui melalui Peraturan Kabupaten Nunukan tentang Pembentukan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Dinas-Dinas (Perda No. 23/2008). Berikut ini berbagai Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 95. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa perubahan yang terjadi di dalam instansi ini antara sebelum dan setelah tahun 2005. 1. Peralatan Kantor Sebelum tahun 2005 peralatan kantor masih sangat minim dan terbatas. Lagi pula kantor yang digunakan masih kontrak dan ruangannya masih sangat sempit. Peralatan kantor yang ada adalah meja, kursi, mesin ketik, lemari arsip, ATK seperti buku, pulpen, pensil, rautan pensil, penggaris, staples, kertas, papan data, pengeras suara, map, map gobi, amplop, telpon, mesin fax. Pada saat itu komputer sudah ada meski masih sederhana dengan program lotus dan layar besar serta kemampuannya hanya Pentium 1 dan 2. Laptop masih langka dan mahal. Penyimpanan data menggunakan disket dan CD. Printer umumnya masih menggunakan pita, dan sebagian aktivitas surat menyurat masih menggunakan mesin ketik. Setelah 2005 kantor baru relatif agak luas, meski status masih tetap kontrak, dan pada akhir 2009 Dinas menempati kantor baru, di mana setiap pejabat eselon II sudah memiliki ruangan tersendiri. Komputer sudah makin canggih dengan program XP dan lainnya dengan layar datar LCD serta kemampuan sampai Pentium 5, laptop sudah bukan barang langka dan hampir semua pegawai memiliki laptop pribadi. Tersedia pula layar presentasi dengan LCD yang canggih. Printer yang ada juga semakin canggih dan dapat digunakan untuk fotokopi. Untuk menyimpan data sudah Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 menggunakan flashdisk aneka bentuk sampai ukuran yang sangat kecil. Dalam aspek pertama ini terjadi perubahan yang sangat luar biasa, dikarenakan kemajuan teknologi. Mestinya ini meningkatkan kemampuan organisasi untuk mengolah data, merencanakan program dan melakukan komunikasi serta koordinasi intern Dinas maupun dengan instansi lain, di dalam maupun di luar Nunukan. Tapi ternyata, seperti akan ditunjukkan di bawah, kemajuan peralatan tidak memperbaiki hal-hal yang baru saja disebu secara signifikan. 2. Struktur Organisasi a. Bagan organisasi. Sebelum tahun 2005 urusan organisasi sangat banyak, karena Dinas masih membawahi perikanan, kehutanan, peternakan, perkebunan, ketahanan pangan dan penyuluhan. Setelah tahun 2005 urusan organisasi lebih sedikit, karena urusan perikanan, kehutanan dan perkebunan ditangani dinas tersendiri. Pada tahun 2008 dibentuk pula Badan Ketahanan Pangan dan Penyuluhan, sehingga urusan Dinas menjadi semakin sedikit: tinggal mengurusi pertanian tanaman pangan dan peternakan saja. Namun jauh berkurangnya tugas Dinas tidak menjadikan struktur juga jauh lebih ramping. Jika sebelum 2005 jumlah seksinya 18 buah, sekarang hanya berkurang sedikit menjadi 13 seksi/subbag. Ini kiranya bukan perampingan yang signifikan. 344
  • 96. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa Ini kiranya suatu keanehan, dan menjadikan para pegawai banyak menganggur sehariharinya. KEPALA DINAS SEKRETARIS KELOMPOK JABATAN FUNGSIONAL KASUBAG UMUM KASUBAG PERENCANAAN KASUBAG KEUANGAN KABID INFORMASI, TEKNOLOGI & PEMBINAAN USAHA KABID PLA, PRASARANA, SARANA & PASCA PANEN KABID PRODUKSI TAN. PANGAN & HORTIKULTURA KABID PRODUKSI & SUMBER DAYA TERNAK KASI PLA, SARANA DAN PRASARANA KASI PRODUKSI PADI & PALAWIJA KASI PEMBIBITAN & BUDIDAYA TERNAK KASI DATA & INFORMASI KASI PENGOLAHAN HASIL DAN PASCA PANEN KASI PRODUKSI HORTIKULTURA & BIOFARMAKA KASI TEKNOLOGI & PAKAN TERNAK KASI TEKNOLOGI & BINA USAHA KASI KESWAN & MASYARAKAT VETERINER KASI PERLINDUNGAN TANAMAN UPTD Gambar 2. Struktur Organisasi Dispertanak Nunukan Tahun 2011 b. Jumlah pegawai. Sementara itu jumlah pegawai malah meningkat, dari 42 orang sebelum tahun 2005 menjadi 88 orang sesudahnya! (Lebih dari dua kali lipat, termasuk tenaga honorer tapi tidak termasuk petugas penyuluh lapangan.) Saat ini jumlah pegawai menjadi 101 orang, 64 orang di antaranya honorer (lihat Tabel 1). Ini adalah juga keanehan: urusan berkurang banyak, tapi pegawai malah bertambah. Lebih dari itu perbandingan antara PNS dan pegawai honorer, di mana yang honorer berjumlah lebih banyak daripada PNS adalah juga suatu kejanggalan. Mestinya jumlah pegawai honorer itu sedikit, 345 sekedar menambal kekurangan tenaga. Patut dicurigai, bahwa birokrasi dijadikan sebagai tempat mencari penghasilan, bukan terutama diorientasikan untuk pelayanan masyarakat secara efisien dan adil. Hanya saja, menurut informan, memang tenaga honorer diperlukan keberadaannya. Sekalipun jumlah urusan berkurang, tetap saja pekerjaan sehari-hari banyak. Jumlah pegawai yang ada tidak mencukupi. Kalau tidak ada tenaga honorer, para pejabat eselon IV akan kewalahan dalam mengelola tugas pokok dan fungsi mereka, terutama dalam membukukan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 97. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa kegiatan maupun melaporkan kegiatannya. Namun cara rekruitmen atas tenaga honorer ini belumlah ideal. Ada yang melalui nota Bupati atau anggota DPRD, ada yang titipan dari pejabat Eselon IIa dan IIb, ada pula yang melalui pejabat eselon III atau IV. Jadi hubungan keluarga atau pertemanan sangatlah kental. Sehingga kalau pemerintah pusat sekali-sekali mem-PNS-kan mereka secara otomatis sebenarnya tidaklah tepat. Mestinya tenaga honorer tidak perlu diberi prioritas dalam penerimaan PNS, karena cara mereka direkruit tidak berdasarkan merit system. Tabel 1. Kondisi Pegawai di Dispertanak Kabupaten Nunukan Tahun 2011 No Klasifikasi I Struktural - Eselon II - Eselon III - Eselon IV PNS Golongan II III IV 4 13 1 1 15 19 20 2 Tingkat Pendidikan SLTP SLTA D3 S1 1 4 13 2 Non Jabatan Honorer - TKK - Tenaga Bantu - THL POPT Jumlah Non Jml PNS 1 61 2 64 1 61 2 101 4 13 2 12 4 4 2 39 1 52 8 Jml S2 1 1 1 4 13 2 20 1 17 1 38 1 61 2 101 2 Keterangan: - TKK: Tenaga kontrak kabupaten - THL PPOT: Tenaga Harian Lepas Pengamat Organisme Pengganggu Tanaman c. Aliran Tugas. Bagaimana tugas mengalir dari atas ke bawah kiranya tidak mengalami perubahan antara sebelum dan sesudah 2005. Aliran tugas mengikuti hierarkhi dan fungsi, dimana kepala dinas melimpahkan sebagian kewenangannya kepada sekretaris dan kepala bidang, demikian pula dengan sekretaris dan kepala bidang yang melimpahkan sebagian kewenangannya kepada kasubbag dan kepala seksi. Selanjutnya kepala seksi memberikan perintah kepada staff. Aliran yang sebaliknya Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 berlangsung dalam hal saran, yakni dimulai dari bawah berlanjut ke atas secara hierarkis dan tidak boleh melangkahi atasan langsung. Ta m p a k n y a t i d a k terelakkan, bahwa jalur komando dari atas ke bawah haruslah diikuti, karena hal ini berimplikasi pada persoalan hukum. “Demokrasi administrasi” atau “administrasi partisipatif” yang tampaknya disarankan oleh beberapa pihak dalam beberapa tahun terakhir (lihat misalnya Dujo, tt.), di mana semua anggota Dinas membuat keputusan bersama- 346
  • 98. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa sama dan melaksanakannya sesuai spesialisasi masingmasing, kiranya masih merupakan barang mewah dan langka. Hierarkhi dan komando kiranya masih kental mewarnai birokrasi kita. Tapi ini memang dapat dipahami, karena menyangkut pada struktur pertanggungjawaban: apa saja yang dikerjakan oleh bawahan haruslah hal yang tidak saja diketahui melainkan diijinkan dan diperintahkan oleh atasan. d. Komunikasi formal. Sama seperti aliran tugas, komunikasi formal juga tidak mengalami perubahan. Namun saat ini lebih sering dilakukan karena sudah tersedianya ruangan yang cukup baik untuk melakukan rapatrapat, baik rapat dinas, rapat staf, rapat terbatas, rapat bidang dan rapat seksi. Komunikasi formal dilakukan dengan bahasa Indonesia baku secara baik dan benar, baik secara tertulis maupun lisan. Etiket dan kesopanan berkomunikasi juga sangat terjaga. 3. Komunikasi Informal Sebelum tahun 2005 komunikasi informal dilakukan dengan tatap-muka langsung ataupun telpon. Kini komunikasi informal lebih dominan menggunakan HP atau internet. Bahasa yang dipakai adalah bahasa Indonesia, tapi banyak yang berdialek Kalimantan dengan pengaruh Malaysia. Komunikasi informal diperlukan untuk memperpendek jalur birokrasi, untuk mengkomunikasikan hal-hal 347 yang harus lebih cepat tertangani, dan untuk hal-hal yang bersifat rahasia atau privacy. Misalnya mengundang rapat yang mendadak, memanggil staf, untuk menanyakan keberadaan staf lapangan saat ini, untuk pesan persiapan bahan rapat dari kepala dinas dan seterusnya ke bawah dll. Melalui komunikasi informal terjadi hubungan antar-manusia. Di sini orang membicarakan masalah ekonomi, politik, sosial sampai acara radio, atau acara musik, film dan sinetron TV, dunia olah raga. Juga dibicarakan masalah keluarga dan anak-anak. Ini semua dapat menambah pengetahuan dan pengalaman dan kemudian dapat mengubah cara pandang, sikap dan perilaku pegawai. Seorang informan menyebutkan manfaat komunikasi informasl sebagai berikut: a. Menghubungkan semua unsur yang melakukan interrelasi pada semua lapisan, sehingga menimbulkan rasa bersatu, kesetiakawanan dan loyalitas. b. S e m u a j a j a r a n p i m p i n a n mengetahui langsung bidangbidang yang dibawahi, sehingga dapat mengendalikan keseluruhan sistem. c. Meningkatkan rasa tanggung jawab semua anggota, menumbuhkan rasa terlibat pada kepentingan organisasi. d. Memunculkan saling pengertian dan saling menghargai tugas masing-masing sehingga menimbulkan rasa persatuan dan pemantapan semangat kelompok. e. Terwujudnya iklim kerja yang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 99. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa lebih baik meliputi, kesatuan dan persatuan, kepuasan kerja dan juga menambah gairah kerja. 4. Budaya Organisasi Sebelum tahun 2005 budaya organisasi masih lebih terbuka sehingga semua pegawai/staf merasa diperlakukan sama dan keakraban masih terasa karena belum adanya sekat antar bidang. Setelah tahun 2005 budaya organisasi lebih tertutup karena staf hanya merasa menjadi bagian dari bidang dan setiap bidang sibuk dengan kegiatan masing-masing. Kiranya ini merupakan sebuah anomali: teknologi komunikasi semakin canggih, tetapi orang semakin tertutup satu sama lain. Rasa keakraban menurun. Apakah ini gejala individualismematerialistik yang semakin kuat di dalam tubuh birokrasi? Sementara itu, dalam kaitannya dengan karir, kedekatan seorang pegawai dengan bupati masih sangat menentukan. Kebijakan puncak dari Bupati menjadi keputusan mutlak yang kadang harus diikuti. Nepotisme dalam hal penerimaan tenaga honorer kerap terjadi. Penghormatan berdasarkan hierarki struktural sangat berlaku. Bawahan harus patuh pada atasannya. Campur tangan istri pejabat dalam kebijakan kantor kadang terjadi. Seseorang yang pernah membuat kesalahan kadang-kadang dikucilkan, sementara mereka yang berprestasi mendapat perhatian yang baik. Kiranya ini merupakan pemandangan yang manusiawi: nepotisme; namun sudah diimbangi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 dengan penghargaan kepada prestasi. Diharapkan sisi yang kedua ini semakin kuat dan sisi nepotisme semakin menyurut. Namun hukuman berupa pengucilan perlu dikurangi. Pihak terhukum haruslah diberitahu apa kesalahannya dan diberi kesempatan untuk melakukan pembelaan; bukannya dikucilkan begitu saja tanpa pemberitahuan dan pembinaan yang semestinya. 5. Kualitas dan Motivasi Kerja Pegawai Sebelum tahun 2005, jumlah dan mutu pegawai masih sangat terbatas, karena Kabupaten Nunukan baru saja didirikan. Beban kerja sangat tinggi dan belum tersedia sarana dan prasarana yang memadai. Tapi justru karena itu motivasi kerja sangat tinggi. Sebagian besar pegawai adalah lulusan perguruan tinggi dari Jawa, Sulawesi dan Samarinda. Motivasi kerja tinggi, karena rata-rata mereka sadar akan persaingan hidup dalam perantauan, di samping adanya tambahan tunjangan kemahalan daerah perbatasan. Setelah tahun 2005 kualitas pegawai mengalami peningkatan karena rekruitmen CPNS diprioritaskan tingkat pendidikan S1, khususnya untuk mengisi kekosongan jabatan di Dinas. Dengan bertambahnya jumlah pegawai maka beban kerja sudah mulai berkurang. Tambahan tunjangan kemahalan daerah perbatasan tetap menjadi pendorong motivasi yang tinggi bagi pegawai. Pelatihan kerja juga meningkatkan kualitas pegawai. Namun demikian, 348
  • 100. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa patut dicatat pula bahwa terkesan motivasi pegawai sedikit menurun dibanding masa sebelum 2005. Beban kerja yang sedikit menjadikan pegawai terpaku pada spesialisasinya masing-masing, dan tidak jarang mereka menganggur. Kiranya ini adalah pelajaran yang sangat berharga: justru ketika pekerjaan sangat sedikit, semangat kerja malah melemah. Pembagian dan pembebanan kerja memang pada praktiknya adalah sebuah seni: pegawai harus dibebani pekerjaan yang “pas” –tidak terlalu banyak, tapi juga tidak terlalu sedikit; dan ini berbeda-beda antar individu. 6. Anggaran Dinas Dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, Dispertanak didukung oleh anggaran yang berasal dari Pemkab Nunukan, Pemrpov Kaltim maupun Kementerian Pertanian. Sebelum tahun 2005 anggaran Dinas masih sangat minim karena Pemkab lebih fokus pada pembangunan fisik, puncaknya pada tahun 2005 Dinas tidak mendapatkan anggaran untuk pelaksanaan kegiatan, kecuali untuk anggaran rutin, sehingga kegiatan yang dilaksanakan adalah kegiatan yang berasal dari Pemprov, DAK dan APBN. Setelah tahun 2005 Pemkab mulai memberikan porsi anggaran yang cukup signifikan. Adapun perkembangan anggaran Dispertanak sejak tahun 2006 – 2011 terlihat dalam Tabel 2. 349 Tabel 2. Jumlah Anggaran Dipertanak Tahun 2006-2011 Tahun 2006 Jumlah Anggaran (rupiah) 14.210.107.185 2007 12.417.488.525 2008 13.054.813.920 2009 17.905.230.615 2010 9.188.330.022 2011 17.264.521.054 Anggaran Dispertanak tidak linear tiap tahun, tetapi sangat dipengaruhi oleh prioritas dan program Pemerintah Kabupaten, Dinas Pertanian Tanaman Pangan Provinsi Kalimantan Timur, Dinas Peternakan Kalimantan Timur dan Kementerian Pertanian. Di sini perlu diberi catatan, yaitu bahwa alokasi anggaran tidak didasarkan pada program atau tujuan yang jelas, melainkan lebih didasarkan pada pembagian kegiatan. “Orientasi proyek” seperti ini kiranya tidak kunjung terkikis dari birokrasi kita. Mestinya perlu ada kelompok-kelompok masyarakat yang mulai melakukan pengawasan terhadap anggaran pemerintah, sehingga dana “negara” (pada hakekatnya adalah uang rakyat) tidak hanya dibagi-habis di kalangan birokrat (dan politisi) melainkan untuk menghasilkan capaian-capaian yang bermanfaatnyata bagi masyarakat. Kesan bahwa anggaran kabupaten tidak sedikit yang sebenarnya hanya untuk dibagi-bagi di kalangan stakeholders di kabupaten dikuatkan dengan peristiwa tahun 2010. Pada tahun ini jumlah anggaran hanya Rp. 9 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 101. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa milyar, jauh lebih sedikit dibanding tahun-tahun sebelum dan sesudahnya (lihat Tabel 2). Menurut seorang informan, hal ini terjadi karena pada tahun tersebut dana alokasi umum dari pusat untuk seluruh kabupaten/kota di Kalimantan Timur dikurangi hampir 50%. Salah satu alasannya adalah, bahwa pada tahun 2011 akan berlangsung pilkada di banyak kabupaten/kota, dan dicurigai bahwa dana akan disedot oleh golongan atau kelompok tertentu untuk memenangkan pilkada tersebut. Namun menurut informan lain, anggaran tahun 2010 menurun drastis dikarenakan Pemkab harus melunasi utang pada pembangunan fisik periode sebelumnya. 7. Dukungan Bupati Dukungan dari bupati yang paling jelas adalah anggaran sebagaimana diuraikan di atas. Bupati periode 2001 sampai 2011 memberikan dukungan yang kecil saja. Meskipun sektor pertanian dinyatakan sebagai prioritas pembangunan di Kabupaten Nunukan, anggaran yang diterimanya hanya berkisar 1% dari APBD Kabupaten Nunukan. Rupanya pembangunan infrastruktur masih jauh diprioritaskan. Lebih dari itu perkebunan sawit juga mendapat porsi perhatian yang lebih besar (ini bukan urusan Dispertanak melainkan Dinas Kehutanan dan Perkebunan). Saat ini sebagian anggaran Dispertanak ditopang oleh anggaran Pemprov Kaltim berupa bantuan keuangan dan Kementerian Pertanian berupa tugas Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 pembantuan. Sedangkan bupati baru (menjabat per Mei 2011) berjanji akan mengurangi porsi anggaran untuk pembangunan fisik dan menambah forsi anggaran untuk program pengentasan kemiskinan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat, misalnya melalui sektor pertanian. Penulis tidak bisa memberikan penilaian, apakah porsi anggaran sekitar Rp15M per tahun telah pantas untuk Kabupaten Nunukan, mengingat data yang kurang. Tetapi porsinya yang hanya 1 % dari anggaran Kabupaten kiranya pastilah sangat tidak memadai, mengingat pertanian masih merupakan mata pencaharian penting penduduknya. PDRB sektor pertanian di Nunukan pada 2005 mencakup 21% dari keseluruhan PDRB Kabupaten, dan pada 2009 meningkat menjadi 25% (BPS Nunukan 2010)! 8. Visi Organisasi Sebelum tahun 2005 visi Dinas adalah “mewujudkan pertanian yang tangguh dalam mendukung kabupaten Nunukan menjadi kawasan perdagangan agroindustri dan jasa di kawasan Asia Tenggara dalam rangka menyongsong era perdagangan bebas yang didukung oleh SDM yang menguasai iptek dan dilandasi iman dan taqwa”. Setelah tahun 2005 visinya dipersingkat menjadi “terwujudnya swasembada pangan dan daging di Kabupaten Nunukan tahun 2015”. Tapi sepertinya visi seperti itu hanyalah lip-service, pemanis di 350
  • 102. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa bibir, syarat pelengkap bagi eksistensi suatu dinas. Tidak pernah dilakukan evaluasi yang sistematis, apakah visi telah terealisir –untuk kemudian diubah, jika tidak realistis. Jika visi hanyalah formalitas, maka kegiatan Dinas pun hanyalah formalitas, tidak berorientasi kepada pencapaian tujuan tapi sekadar berkegiatan –pembagian anggaran. 9. Kepemimpinan Kepala Dinas Kepala Dispertanak telah berganti tiga kali sejak Dispertanak berdiri pada 2000, yakni pada tahun 2006, 2010 dan 2011. Sebelum tahun 2005, dalam mengambil keputusan Kepala Dinas lebih sering meminta masukan dari bawahan sehingga keputusan yang diambil dapat diterima dan dilaksanakan oleh staf, tetapi kurang tegas terhadap bawahan yang melakukan pelanggaran. Dia sangat bertanggungjawab secara moral maupun jabatan atas apa yang berlangsung di Dinas. Dapat dikatakan, bahwa dia sangat baik, patuh pada peraturan tetapi sekaligus fleksibel dan memperhatikan bawahan. Cenderung lebih berorientasi kepada manusia daripada kepada tugas. Setelah tahun 2005, Kepala Dinas lebih tegas dan mengedepankan etos kerja dan kedisiplinan dalam melaksanakan tugas. Mungkin dapat dikatakan, bahwa dia cenderung berorientasi ke tugas daripada manusia. Dapat dinilai bahwa dia “cukup baik”, dapat memimpin dinas, tegas, patuh pada peraturan, menerima saran 351 dari bawahan. Tapi sering muncul kesan bahwa Kepala Dinas cenderung “mengamankan” diri sendiri sehingga staf terkadang kurang motivasi dan loyal dalam bekerja. Berdasar uraian para informan ini dapat ditafsirkan, bahwa dalam masa sulit (yakni di awal berdirinya Kabupaten Nunukan) rasa kebersamaan lebih tinggi daripada di masa lapang. Individualisme-egoisme lebih mengemuka pada masa lapang, termasuk pemimpin pun dilanda sikap ini. Dibarengi dengan menurunnya secara drastis jumlah pekerjaan Dinas, hal ini menjadikan semangat kerja para pegawai juga menurun tajam (lihat bagian “kualitas dan motivasi pegawai” di atas). 10.Kepemimpinan Kepala Bidang Sebelum tahun 2005, karena keterbatasan jumlah pegawai, Kepala Bidang masih terlibat sebagai pelaksana kegiatan dan panitia pengadaan barang dan jasa sehingga fungsi kontrol terhadap Kepala Seksi dan staf masih belum maksimal. Sebaliknya dia relatif baik, memberikan pelajaran tentang cara bekerja, membimbing bawahan. Kepala Bidang bertanggungjawab atas semua yang terjadi pada bidangnya dan sering melakukan rapat secara berkala untuk mengetahui perkembangan bidangnya. Akan tetapi program dijalankan berdasarkan capaian prestasi besarnya anggaran, bukan pada manfaat program bagi masyarakat. Setelah tahun 2005, Kepala Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 103. Bidang tidak terlibat lagi sebagai pelaksana kegiatan dan panitia pengadaan barang dan jasa sehingga fungsi kontrol atau pengawasan terhadap Kepala Seksi dan staf lebih optimal. Sekalipun dapat dikatakan baik, ada kepala bidang yang terkesan kurang memperhatikan bawahannya, program dijalankan to the point pada hasil dan kadang kurang memperhatikan perjalanan prosesnya. Namun sepertinya Kepala Bidang sekedar ingin menikmati tunjangan dan fasilitas yang lebih tanpa ada rasa tanggungjawab terhadap pekerjaannya. Komentar terhadap kepemimpinan Kepala Dinas tampaknya berlaku pula untuk Kepala Bidang (lihat bagian di atas). 11.P e m b u a t a n K e p u t u s a n d i Tingkat Dinas Sebelum tahun 2005 pembuatan keputusan di tingkat Dinas dipengaruhi oleh gaya kepemimpinan Kepala Dinas, terutama terlihat pada keputusankeputusan yang bersifat jangka pendek. Prosesnya bersifat bottom up, dimulai dari level Kepala Seksi. Setelah tahun 2005 pengambilan keputusan tentang halhal yang bersifat jangka panjang, berdimensi hukum dan keuangan, biasanya berlangsung secara hirarkis dan prosedural. Untuk pengambilan keputusan yang bersifat teknis kadang kala menyertakan staf untuk memberikan pertimbangan. Tapi lebih sering yang didengarkan adalah Kepala Bidang. Suara dari Kepala Seksi dan staff relatif Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 tidak didengar. 12.P e m b u a t a n K e p u t u s a n d i Tingkat Bidang Sebelum tahun 2005 pengambilan keputusan di tingkat Bidang biasanya lebih mengedepankan keinginan atasan, meskipun staf dan Kepala Seksi diajak-serta. Setelah tahun 2005 biasanya lebih mengedepankan pertimbangan yang rasional dengan melibatkan Kepala Seksi. Kadangkala juga keputusan langsung sendiri oleh Kepala Bidang. Kiranya pengambilan keputusan di level Dinas maupun Bidang sulit ditunjukkan perbedaannya antara sebelum dan setelah 2005. Sekalipun prosesnya mungkin bottom up, pada akhirnya toh keputusan diambil oleh karena memang menjadi tanggungjawab dari Kepala. Pendekatannya masih legal-formal: staff relatif tidak diikutkan dalam pengambilan keputusan, baik sebelum maupun setelah 2005. Boleh jadi inilah yang masih merupakan ciri birokrasi Indonesia pada umumnya: legal, formal, sangat prosedural, tidak fleksibel, tidak substansial. 13.Proses Perencanaan Sebelum tahun 2005 perencanaan program dan kegiatan Dispertanak disusun mengacu kepada Rencana Strategis Pembangunan Pertanian Tahun 2006 – 2010. Rencana kerja tahunan Dinas disusun dari prioritas Dinas dan penyerapan aspirasi masyarakat. Ada pula yang didasarkan pada program nasional. 352
  • 104. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa Artinya penyusunan program dan kegiatan dilakukan kombinasi antara pola bottom up dan top down dan dilakukan oleh setiap Bidang. Karena itu kadang-kadang terjadi tumpang-tindih program antar Bidang. Setelah tahun 2005 rencana kerja anggaran disusun oleh Subbagian Perencanaan dan penyusunan program berdasarkan usulan dari setiap Bidang, sehingga tidak ada lagi tumpang tindih kegiatan antar bidang. Tetap ada percampuran antara aspirasi masyarakat, desain teknis Dinas dan program nasional. Dibentuknya subbagian baru, yakni Subbagian Perencanaan, menjadikan program-program Dinas lebih terarah. Subbagian ini mengkoordinasikanmensinkronkan rencana antar bidang. Ini adalah sesuatu yang bagus. Tetapi, sebenarnya ketika subbagian ini belum terbentuk, fungsi koordinasi perencanaan mestinya tetap dijalankan oleh Kepala Dinas. Mengapa dia terkesan tidak melakukan fungsi ini, sehingga rencana pada periode sebelumnya saling tumpang-tindih antar bidang? Seharusnya tidak semua fungsi pimpinan ditampung dalam suatu struktur tersendiri. Fakta ini mengundang dua penafsiran: Kepala Dinas pemalas atau memang dia ingin menambah lebih banyak pegawai yang direkrutnya secara nepotis. 14.Citra Dinas di Mata Masyarakat Sebelum tahun 2005 citra Dinas sangat baik. Petani merasa bahwa dinas sangat membantu 353 mereka, terutama dalam hal pemberian bantuan, sekalipun jumlah sangat kecil (lihat bagian “anggaran” di atas). Namun sebenarnya minat masyarakat terhadap sektor pertanian sangat rendah. Mereka lebih meminati sektor kehutanan atau menjadi TKI, mungkin juga karena memang pertanian tidak memperoleh perhatian yang memadai dari Pemkab (lihat “anggaran” di atas). Setelah tahun 2005 sebagian masyarakat di Kabupaten Nunukan sudah beralih profesi ke sektor pertanian dan perkebunan. Masyarakat semakin kritis dalam memberikan penilaian kepada Dinas. Adakalanya bantuan yang mereka terima dinilai tidak tepat, karena bukan yang mereka butuhkan atau tidak dapat dipakai. Demikian pula, dalam pengurusan perijinan terkadang dinas dianggap mempersulit. Ta m p a k n y a m a s y a r a k a t Nunukan, sebagaimana masyarakat Kalimantan pada umumnya, tidak terbiasa bertani. Kebiasaan mereka adalah merambah hutan, memetik hasil tanpa menanam. Bertani adalah pekerjaan yang serius, butuh kesabaran dan hasilnya belum tentu sesuai dengan keinginan kita. Tapi hasil pertanian tampaknya semakin menunjukkan keuntungan yang lumayan, sehingga sebagian masyarakat sudah meminati sektor ini. Karena itu Dinas perlu memperbaiki pelayanannya kepada masyarakat. Momentum ini harus dimanfaatkan sebaik-baiknya. Jumlah anggaran untuk pengembangan pertanian perlu dinaikkan, kalau memang sektor ini Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 105. dinilai lebih realistis untuk memakmurkan warga Nunukan. 15.Evaluasi Internal Sebelum tahun 2005 dibuat laporan mingguan, bulanan, semester dan tahunan. Tapi evaluasi internal kurang berjalan. Setiap Bidang sibuk dengan pekerjaan masing-masing. Setelah tahun 2005 dibuat laporan bulanan kepada Bappeda sebagai bahan untuk laporan semester dan nantinya laporan kinerja instansi pemerintah (LAKIP). Evaluasi internal relatif lebih baik dan makin ditegaskan. Evaluasi kiranya perlu dilakukan secara lebih serius. Dengan mengevaluasi apa yang sudah kita kerjakan selama setahun yang lalu atau bahkan lima-sepuluh tahun yang lalu, kita dapat mengetahui apa yang kurang dan salah yang sudah kita kerjakan. Berdasar itu kita memperbaiki diri. Jika ini dilakukan benar-benar, maka perbaikan dan kemajuan akan terlihat dalam waktu yang tidak terlalu lama. Mestinya visi Indonesia 2025 dibangun melalui kegiatan evaluasi dan perbaikan terus-menerus, di samping memupuk mimpi dan semangat kemajuan di masa depan. 16.Pengawasan Eksternal Sebelum tahun 2005 pengawasan yang dilaksanakan oleh Inspektorat, BPKP dan BPK lebih dominan dibanding DPRD dan masyarakat. Pengawasan oleh Inspektorat relatif lebih lemah dan kurang tegas dibanding BPKP atau BPK. Setelah tahun 2005 DPRD dan masyarakat yang diwakili oleh Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 LSM sudah sangat aktif dalam melaksanakan pengawasan terhadap Dinas. Saat ini pengawasan yang dilakukan adalah sebagai berikut: a. Pengawasan oleh Inspektorat Pengawasan oleh Inspektorat Kabupaten selama ini dilakukan masih bersifat pembinaan. Jika didapati kesalahan administrasi pada pelaksanaan kegiatan, Inspektorat melakukan teguran, tetapi jika kesalahan dianggap fatal dan merugikan keuangan negara, dilakukan upaya pengembalian keuangan negara. Selama ini Inspektorat selalu memberikan Laporan Hasil Pemeriksaan, tetapi biasanya dapat diselesaikan, baik berupa teguran, pengembalian keuangan negara maupun sanksi administrasi. b. Pengawasan oleh BPKP Pengawasan oleh Badan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan lebih bersifat pembinaan perencanaan. Sesuai dengan Kesepakatan Bersama antara Pemerintah Kalimantan Timur dengan BPKP, badan ini melakukan supervisi terhadap perencanaan pembangunan, keuangan, kinerja dan administrasi. Selama ini BPKP membantu Dispertanak dalam penyusunan Renstra, Lakip dan perbaikan administrasi. c. Pengawasan oleh BPK Pengawasan oleh Badan Pemeriksa Keuangan lebih bersifat analitis, jika didapati kesalahan yang dianggap 354
  • 106. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa penting, dilakukan pemeriksaan investigatif. Selama ini Dispertanak belum pernah mendapat teguran yang bersifat kesalahan prosedural maupun keuangan dari BPK. d. Pengawasan oleh DPRD Pengawasan oleh DPRD saat ini lebih pada penggunaan anggaran dan efektifitas kegiatan ditinjau dari pencapaian program. Pengawasan DPRD biasanya dilakukan dengan melakukan Rapat Dengar Pendapat (RDP) dan Rapat Konsultasi. Sejak tahun 2006, Dispertanak baru dipanggil 2 kali dalam RDP. e. Pengawasan oleh masyarakat Pengawasan oleh masyarakat biasanya tercermin dari penilaian lewat media massa maupun laporan oleh LSM, ataupun secara insidental berupa keluhan oleh masyarakat terhadap suatu kegiatan Dinas. Biasanya penilaian lewat media massa lebih efektif karena langsung mendapat tanggapan. Dispertanak beberapa kali diberitakan melakukan kesalahan dalam pelaksanaan kegiatan di lapangan, tetapi umumnya terjadi karena miskomunikasi dan kesalahpahaman, sehingga lebih mudah diselesaikan. Paparan di atas menunjukkan, pengawasan sudah cukup memadai. Perlu dicari, apa yang keliru dari sistem pengawasan kita, sehingga birokrasi masih terkesan lambat, tidak efektif 355 dan boros. Mestinya pengawasan berfungsi untuk mencegah dan mengobati semua karakter buruk birokrasi ini. Kemungkinannya: pengawasan kurang galak, kurang efektif, atau memang mereka yang mengawasi dapat diajak kompromi oleh birokrasi. 17.Efektivitas Sebelum tahun 2005, pelaksanaan kegiatan belum efektif karena lingkup kerja yang luas dan belum adanya pembagian tupoksi yang jelas setiap bidang dan seksi. Setelah tahun 2005 pelaksanaan kegiatan relatif lebih efektif, karena setiap Bidang dan Seksi sudah diatur tugas pokok dan fungsinya secara jelas. Hanya saja kadangkadang ada program atau kegiatan yang tidak berguna bagi masyarakat, tidak tepat sasaran. Dalam kebiasaan birokrasi kita, mengukur efektivitas adalah dengan cara membandingkan realisasi atau pelaksanaan dengan target atau rencana. Cara ini agak menyesatkan, karena target itu sendiri belum tentu pantas target biasanya rendah, sehingga mudah dicapai dan di akhir tahun akan dapat dinilai sangat efektif. Menilai efektivitas yang lebih tepat adalah dengan menilai kegunaannya bagi masyarakat. Disebutkannya oleh informan, bahwa kadang ada program atau kegiatan yang tidak berguna dan tidak tepat sasaran, kiranya mengindikasikan belum bersungguh-sungguh birokrasi kita bekerja dengan orientasi pada kinerja. Orientasi kita masih pada penghabisan anggaran, tidak peduli Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 107. terhadap manfaat dari kegiatan ini. ini kiranya merupakan kemubadziran, inefisiensi dan harus dicarikan upaya pemecahannya. 18.Efisiensi Sebelum tahun 2005 pelaksanaan kegiatan sangat efisien, karena anggaran dan personil terbatas tapi beban kerja yang berat. Setelah 2005 malah kurang efisien. Setiap bidang punya program yang sering tumpang-tindih, meskipun sudah ada Subbagian Perencanaan. Seperti telah disinggung dalam bagian “jumlah pegawai” di atas, semula Dispertanak memiliki banyak beban kerja dan sedikit pegawai. Sementara itu setelah 2005 beban kerjanya berkurang, sedangkan pegawainya bertambah banyak. Dengan asumsi beban kerja itu sama-sama tercapai, maka berarti pada kurun waktu sebelum 2005 lebih efisien daripada sesudahnya. Mungkin ini fenomena yang relatif manusia: dalam kondisi serba terbatas, orang cenderung lebih giat bekerja daripada ketika dia berada dalam situasi yang longgar. Karena harusnya perlu dicari jumlah pegawai dan anggaran yang paling pas untuk volume kerja tertentu. 19.Proses Inovasi Sebelum tahun 2005, inovasi tidak mudah dilakukan oleh organisasi pemerintah, karena belum adanya Perda tentang tupoksi Dispertanak. Setelah tahun 2005 dengan sarana dan prasarana yang memadai dan ditunjang dengan adanya sumber daya manusia yang memadai Dispertanak telah Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 melakukan inovasi khususnya dalam melaksanakan program dan kegiatan, sehingga tahun ini Bupati Nunukan dianugerahi penghargaan oleh Bapak presiden SBY sebagai salah satu daerah yang dapat meningkatkan produksi pangan khususnya beras. Tapi secara umum Nunukan relatif ketinggalan dibandingkan daerah lain, karena letaknya yang jauh dari ibukota pemerintahan. Kiranya masih sangat sedikit inovasi yang dilakukan oleh Dinas. Prestasi “dapat meningkatkan produksi beras” agak sulit disebut inovasi, meskipun memang adalah sebuah prestasi –tapi seberapa tinggi? Apakah prestasi itu sudah sewajarnya atau jauh melampaui potensinya? Dalam kaitan ini kiranya birokrasi perlu dibebaskan dari budaya proyek, budaya formalisme dan budaya sekedar bekerja apa adanya, sekedar untuk mengesahkan gaji yang telah diterimanya. Perlu diciptakan prosedur dan mekanisme tertentu yang mendorong berkembang dan dijalankannya kreativitas dan inovasi dari pegawai-pegawai secara individual. Apa yang disebut sebagai learning organisation –di mana pegawai dan organisasi diberi ruang untuk berkesperimen, melakukan kesalahan, dan bekerja memperbaiki kesalahan itu untuk berprestasi lebih tinggi (lihat Elu/Purwanto 2011: 12.1-36, juga Wibawa 2005: 10, 90)-- perlu dikembangkan terus-menerus. PENUTUP Deskripsi tentang perubahan di dalam Dispertanak di atas dapat 356
  • 108. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa dirangkum ke dalam tabel di bawah ini. Terlihat bahwa dari 19 aspek yang terinci menjadi 30 butir penilaian terdapat 13 (42%) butir yang mengalami perubahan positif, 5 (16%) negatif dan 12 (39%) tetap. Bahwa perubahan positifnya kurang dari separo, ini kiranya tidaklah menggembirakan. Dispertanak perlu melakukan mawas diri, untuk kemudian membulatkan tekad melakukan perubahan-perubahan positif yang signifikan. Tabel 3. Perubahan Berbagai Aspek Organisasi Dispertanak Kabupaten Nunukan Sebelum dan Setelah Tahun 2005 No. Aspek organisasi Perubahan Nilai *) 1. Peralatan kantor Semakin banyak, semakin bagus + 2. Struktur organisasi a. Bagan Sedikit lebih ramping, karena tugas dan wewenang juga berkurang + b. Jumlah pegawai Malah berlipat-ganda, padahal tugas dan wewenang berkurang - c. Aliran tugas Tidak ada perubahan: hierarkhis o d. Komunikasi formal Lebih sering, karena peralatan kantor lebih baik + 3. Komunikasi informal Berubah lewat HP dan internet, di samping tatap-muka + 4. Budaya organisasi - Keterbukaan antar bidang menurun Nepotisme tidak berkurang Isteri pejabat tetap sering ikut campur - 5. Kualitas dan motivasi kerja pegawai - Kualitas meningkat + - Motivasi menurun, karena beban kerja per pegawai menurun - - Jumlahnya sedikit meningkat + - Penggunaannya masih berorientasi proyek o 6. Anggaran 7. Dukungan bupati Sangat kurang, tidak berubah - 8. Visi organisasi - Lebih sederhana Tetap hanya lips service, formalitas o 9. Kepemimpinan kepala dinas - Berubah dari berorientasi pada manusia menjadi pada tugas + - Menjadi lebih individualis o 10. 357 Kepemimpinan kepala bidang Mirip dengan perubahan di atas +/o Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 109. 11. 12. 13. Pembuatan keputusan di tingkat dinas Pembuatan keputusan di tingkat bidang Proses perencanaan 14. Citra dinas 15. Evaluasi internal 16. Pengawasan eksternal 17. Efektivitas 18. Efisiensi 19. Proses inovasi Tidak berubah: hanya melibatkan kepala bidang, kurang partisipatif - Lebih rasional o - o + Tetap kurang partisipatif Lebih sinkron antar -bidang, karena dibuat Subbagian Perencanaan - Tetap campuran top-down dan bottom-up Relatif tidak berubah, tapi masyarakat semakin kritis Sedikit lebih baik, laporan bulanan ke Bappeda untuk nanti dibuat LAKIP - DPRD dan masyarakat menjadi lebih aktif mengawasi - Tetap kurang efektif - Relatif lebih efektif - Tetap ada program yang tidak berguna bagi masyarakat Lebih boros, karena pekerjaan menurun tapi jumlah pegawai semakin banyak Belum ada + o o + + o + o o *) Keterangan: + : membaik, - : memburuk, o = tetap Selanjutnya, berdasarkan komentar-komentar yang diajukan oleh penulis terhadap setiap aspek di atas dapat digarisbawahi faktor-faktor penghambat perubahan dan diringkaskan saran-saran untuk berbagai pihak terkait sebagai berikut. Faktor-faktor penghambat perubahan berbeda-beda dari satu aspek perubahan ke aspek lain. Namun dapat dirangkum sebagai berikut: 1. M a s i h c u k u p d o m i n a n n y a nepotisme dalam kepegawaian. 2. Orientasi terhadap penghasilan masih cukup tinggi, mengalahkan orientasi terhadap pelayanan. 3. Ketergantungan pada karakter pimpinan, belum terciptanya sistem perilaku. 4. Masih berlangsung pencampuran tugas dinas dan urusan pribadi. 5. Dukungan, desakan, dorongan dan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 pengawasan dari instansi di luar dinas masih kurang. 6. Kurangnya pengkondisian untuk proses partisipasi, termasuk transparansi pengambilan keputusan. P e n y e b u t a n f a k t o r- f a k t o r penentu di atas dapat dengan mudah menuntun kepada pemikiran tentang perlunya beberapa hal yang harus dilakukan untuk melakukan perbaikan. Sekalipun demikian, mengakhiri tulisan ini, tetap perlu disajikan di sini saran-saran praktis untuk Dispertanak pada khususnya dan Pemkab Nunukan s e r t a K a l i m a n t a n Ti m u r p a d a umumnya sebagai berikut. Secara implisit dalam daftar ini telah tersirat pula topik-topik kajian tentang birokrasi pemerintah yang perlu atau dapat dilakukan oleh para ilmuwan administrasi negara: 358
  • 110. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa 1. Hendaknya kemajuan teknologi yang telah diadopsi oleh Dinas dimanfaatkan sebaik-baiknya untuk pengolahan data, merencanakan program dan melakukan komunikasi serta koordinasi intern dan ekstern antar instansi, di dalam maupun di luar Nunukan. 2. Jumlah pegawai perlu dikurangi, disesuaikan dengan beban kerja Dinas yang juga berkurang. 3. Keakraban dan kebersamaan di antara pegawai Dinas perlu dipupuk kembali. Perhatian pimpinan terhadap pegawai dan tugas perlu diseimbangkan atau diserasikan dengan melihat situasi dan kondisi yang ada. 4. Nepotisme harus secara serius dihapus. 5. Para pejabat perlu betul-betul diarahkan untuk menggunakan anggaran benar-benar untuk kesejahteraan rakyat, dengan evaluasi yang serius setiap tahun. 6. Anggaran untuk bidang pertanian perlu ditingkatkan, proporsional dengan sumbangan PDRBnya. 7. Visi Dinas dan Kabupaten perlu dirumuskan secara lebih serius, dan realisasinya perlu dievaluasi secara serius pula. 8. Dalam pengambilan keputusan, sekalipun hal ini adalah wewenang pimpinan, para pegawai perlu juga dilibatkan agar supaya pelaksanaannya dapat berjalan lebih lancar. 9. Kondisi di mana masyarakat 359 s e m a k i n m e l e k k e w a rg a n e g a r a a n n y a p e r l u direspon dengan membuka pintu partisipasi selebar-lebarnya, baik pada tahap perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi programprogram Dinas. 10. Pengawasan eksternal perlu diefektifkan, sehingga kebocoran dana negara dapat dikurangi dan dicegah. 11. Model learning organisation perlu diterapkan di dalam Dinas: program direncanakan secara inovatif dan serius, dilaksanakan secara serius, lalu dievaluasi secara sistematis dan kesalahan/ kekeliruan sebagai risiko dari inovasi diterima sebagai bahan pelajaran, tidak untuk diberi sangsi oleh atasan. DAFTAR PUSTAKA Andari, Eni. (2005). Meraih Keunggulan Melalui Pengintegrasian Perencanaan Sumber Daya Manusia dan Perencanaan Strategik dalam Jurnal Siasat Bisnis, Edisi Khusus On Human Resources. BPS Nunukan,. (2011). Kabupaten Nunukan dalam Angka 2010 Dujo, Djaiz, “Pengaruh Penerapan Sistem Administrasi Partisipatif terhadap Pelaksanaan Pengajaran dalam Lingkungan Sekolah Lanjutan di Kotamadya dan Kabupaten Gorontalo”, artikel tanpa tahun, dalam http://abstrak.digilib.upi.edu/ Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 111. PERUBAHAN-PERUBAHAN ORGANISASIONAL DALAM DINAS PERTANIAN TANAMAN PANGAN DAN PETERNAKAN KABUPATEN NUNUKAN SETELAH BERLAKUNYA U.U. PEMERINTAHAN DAERAH NO. 32/2004 Samodra Wibawa Direktori/DISERTASI/ADM INISTRASI_PENDIDIKAN /Djaiz_Dujo_Pengaruh_Pen erapan_Sistem_Administrasi _Partisipatif.pdf, diakses 5 Desember 2011 Kahar, Irawaty A. (2008). Konsep Kepemimpinan dalam Perubahan Organisasi (Organizational Change) pada Perpustakaan Perguruan Tinggi dalam Pustaha: Jurnal Studi Perpustakaan dan Informasi, Vol.4, No.1 Elu, Wilfridus B. dan Agus Joko Purwanto. (2011). Inovasi dan Perubahan Organisasi, Jakarta: UT Prawirodirdjo, Arto Suharto. (2007). Analisis Pengarus Perubahan Organisasi dan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Budaya Organisasi terhadap Kepuasan dan Kinerja Pegawai Kantor Direktorat J e n d e r a l P a j a k , Te s i s Magister Manajemen UNDIP, Semarang R o b b i n s , S t e p h e n P. ( 2 0 0 3 ) . Organizational Behavior, New Jersey: Prentice Hall Wibawa, Samodra. (2005). Peluang Penerapan New Public Management untuk Kabupaten di Indonesia, Jogja: Gadjah Mada University Press Yuwono, C.D. Ino dan M.G. Bagus Ani Putra. (2005). Faktor Emosi dalam Proses Perubahan Organisasi dalam Jurnal INSAN Vol. 7 No. 3 360
  • 112. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : Kasus Reformasi Pelayanan Perizinan Di1 Kabupaten Gowa Dan Kabupaten Takalar POLITICAL AND ECONOMIC INTERESTS OF REGIONAL HEAD IN THE REFORM OF THE BUREAUCRACY (The Case Of Permit Service Reform In Gowa & Takalar Regency) Andi Luhur Prianto Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial & Ilmu Politik Universitas Muhammadiyah Makassar Gedung F I Lt. 1 Pusat Perkantoran FISIP Unismuh Jl. Sultan Alauddin No. 259 Makassar Email : luhur_gov@yahoo.com Abstract . The design of decentralization has given specific space for government bureaucracy to create and innovation the acceleration of development territory. At this point in the required skills apparatuses with forward thinking to achieve a professional bureaucracyin an institutional mechanism that is efficient, effective and equity. Institutional arrangement bureaucracyis not geared to improve the quality of public services, but in order to accommodate the practice of politicization of bureaucracy in perpetuating oligarchy of power head area. The purpose of this study to answer the questions: (1.) How is the actual picture of the practice of bureaucratic reform licensing services in Gowa and Takalar regency, (2.) What is the connection the interests of regional heads in bureaucratic reform licensing services in Gowa and Takalar regency. The reserach aimed that the licensing service reforms under taken by the local government, Gowa and Takalar Regency likely still partial, in which the reform is based on the basic needs and regulatory pressure center. Orientation of the provision of services also permit limited to the normative aspect alone. In both regions, the character possessed strong leadership allows the behavior of the regional head office personnel licensing services oriented to meet the political and economic objectives of the head region. Keywords : bureaucratic reform, local, services, licensing 1 Naskah diterima pada 3 November 2012 361 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 113. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto Abstrak . Desain desentralisasitelah memberi ruang gerak yang spesifik kepada birokrasi pemerintah daerah untuk berkreasi dan berinovasi dalam akselerasi pembangunan diwilayahnya. Pada posisi ini dituntut kemampuan Sumber DayaAparatur dengan visi yang jauh kedepan (forward thinking) untuk mewujudkan profesionalisme birokrasi dalam sebuah mekanisme kelembagaan yang efisien, efektif dan berkeadilan (equity).Penataan kelembagaan birokrasi bukan diarahkan untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik, tetapi demi mengakomodasi praktek politisasi birokrasi dalam melanggengkan oligarki kekuasaan kepala daerah. Tujuan penelitian ini untuk menjawab pertanyaan : (1).Bagaimanakah gambaran aktual tentang praktek reformasi birokrasi pelayanan perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar, (2.) Bagaimanakah kaitan kepentingan-kepentingan kepala daerah dalam reformasi birokrasi pelayanan perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar? Hasil penelitianmenujukkan bahwa reformasi pelayanan perizinan yang dilakukan oleh pemerintah daerah, yakni kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar cenderung masih parsial, di mana reformasi dilandasi atas dasar kebutuhan dan desakan peraturan pusat. Orientasi penyelenggaraan pelayanan perizinan juga hanya terbatas pada aspek normatif semata.Pada kedua daerah ini, karakter strong leadership yang dimiliki kepala daerah memungkinkan perilaku aparatur kantor pelayanan perizinan diorientasikan untuk memenuhi tujuan politik dan ekonomi sang kepala daerah. Kata kunci: reformasi birokrasi, daerah, pelayanan, perizinan PENGANTAR Desentralisasi yang mengemuka dalam konstruksi reformasi telah menunjukkan wataknya sebagai antitesis nyata atas setting penyelenggaraan pemerintahan yang berjalan selama ini.Semangat desentralisasi yang berkobar terus menyulut pemerintah daerah untuk memaksimalkan besaran kewenangan yang dimiliki dalam aktivitas pembangunan dan pelayanan publik. Desain desentralisasitelah memberi ruang gerak yang spesifik kepada birokrasi pemerintah daerah untuk berkreasi dan berinovasi dalam akselerasi pembangunan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 diwilayahnya. Pada posisi ini dituntut kemampuan Sumber DayaAparatur dengan visi yang jauh kedepan (forward thinking) untuk mewujudkan profesionalisme birokrasi dalam sebuah mekanisme kelembagaan yang efisien, efektif dan berkeadilan (equity). Te r l e p a s d a r i b e r b a g a i pencapaian beberapa derah otonom dalam melakukan reformasi birokrasi, namun secara umum penilaian tentang progress perubahan setting birokrasi belum menunjukkan capaian yang memuaskan.Berbagai penilaian dari survey lembaga-lembaga independen memberikan bukti kuat tentang 362
  • 114. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto persepsi publik yang rendah tentang kinerja birokrasi pasca otonomi daerah.Stereotipe tentang korupsi, kolusi dan nepotisme tetap menjadi “cacat bawaan” yang membayangi segala aktivitas pemerintah daerah dalam menata mesin pemerintahannya. Salah satu contoh dari masih rendahnya komitmen pemerintah daerah dalam melakukan inisiasi pencegahan korupsi seperti terlihat pada Penilaian Inisiatif Anti Korupsi (PIAK) Tahun 2011 oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), yang menujukkan bahwa capaian nilai rata-rata masih berada pada level yang rendah atau 4,5 (skala 0-10). Hasil ini mengindikasikan bahwa secara umum faktor inisiatif internal kelembagaan pemerintah pusat dan daerah yang masih rendah dalam menata organisasi pemerintahan. Fenomena ini tentu sesuatu wajar bagi pihak-pihak yang selama ini intens memperhatikan aktivitas birokrasi di daerah. Dalam banyak hal, reformasi di daerah sering “dibajak” kepala daerah sendiri. Penataan kelembagaan birokrasi bukan diarahkan untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik, tetapi demi mengakomodasi praktek politisasi birokrasi dalam melanggengkan oligarki kekuasaan kepala daerah.Reformasi birokrasi kadang hanya berakhir pada penataan strukutur demi mengakomodasi kepentingan pejabat tertentu dalam pola interaksi politis-transaksional. Pada titik ini spirit reformasi birokrasi yang mengusung profesionalisme, merit system, dan impersonalitas hanya sekedar jargon karena tersandera kepentingan politik kepala daerah untuk mengukuhkan oligarki kekuasaannya. 363 Agenda-agenda besar reformasi birokrasi secara nasional dalam berbagai paket kebijakan seperti bergerak tidak linier dengan semangat reformasi birokrasi oleh pemerintah daerah. Lahinya UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik hingga Perpres No. 81 Tahun 2010 Tentang Grand Desaign Reformasi Birokrasi 2010-2025, secara beragam direspons pemerintah daerah. Lemahya kontrol publik dalam memberikan pengawasan terhadap kinerja birokrasi semakin membuat arah reformasi birokrasi di daerah mengalami disorientasi makna.Birokrasi pemerintah daerah ibarat terkurung dalam “rumah kaca”, yang hanya bisa menjadi saksi atas perubahan yang terjadi disekitarnya. Design minimal dari reformasi birokrasi diorientasikan untuk memperoleh sebuah kinerja yang di dalamnya menggambarkan proses demokratisasi, efektifitas, efisiensi, transparansi dan akuntabilitas, serta tanggungjawab dalam kerangka memberikan pelayanan prima kepada masyarakat. Resultante dari seluruh aktivitas reformasi birokrasi adalah tumbuhkembangnya pelayanan prima.Di dalam tipe ideal birokrasi, maka tercermin proses demokrasi yang tercermin darimerit system, sistem remunerasi, serta rewards and punishment. Salah satu produk reformasi birokrasi yang banyak mendapat sorotan yang luas dari publik adalah kinerja organisasi pelayanan terpadu satu pintu (PTSP). Gagasan dan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 115. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto praktek dari one-stop services (OSS) ini dihadirkan sebagai upaya untuk meretas belitan dari panjangnya mata rantai birokrasi dalam menyediakan layanan, terutama layanan yang terkait denganperizinan investasi. Ikhtiar untuk mengitegrasikan berbagai jenis pelayanan publik yang terkait pada suatu unit yang berdiri sendiri merupakan implementasi dari Permendagri No. 24 Tahun 2006 tentang Pedoman Pendirian Pelayanan Terpadu Satu Pintu dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 20Tahun 2008 tentang Pedoman Organisasi dan Tata Kerja Unit Pelayanan Perizinan Terpadu di Daerah. Layanan terpadu satu pintu merupakan kegiatan penyelenggaraan perizinan dan non perizinan yang proses pengelolaannya dimulai dari tahap permohonan sampai ketahap terbitnya dokumen dilakukan pada satu tempat. Tujuan pokok yang ingin diperoleh guna memberikan akses yang lebih luas kepada masyarakat untuk memperoleh layanan publik secara transparan baik dari sisi waktu, biaya, persyaratan maupun prosedur yang harus ditempuh (Jasin dkk, 2007). Kewenangan penataan pelayanan terpadu satu pintu (PTSP) di bidang pelayanan perizinan telah merasakan dampak langsung dari otonomi daerah, dimana semakin besarnya kewenangan kepala daerah dalam menggerakan birokrasi pemerintah daerah justru tidak kongruen dengan kinerja pelayanan.Kinerja pelayanan publik bidang perizinan masih dihadapkan pada berbagai kekurangan, seperti kurang reponsif, kurang informatif, kurang koordinasi, dan in-efisien. Menjadi keniscayaan jika kemudian kalangan dunia usaha sering Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 mengeluhkan proses pelayanan perizinan yang diselenggarakan oleh pemerintah atau pemerintah daerah, yang dirasakan berbelit-belit, tidak transparan, tidak ada kejelasan dan kepastian waktu, dan adanya biaya ekstra. Perizinan merupakan salah satu aspek penting dalam pelayanan publik, demikian juga perizinan yang terkait dengan kegiatan usaha. Proses perizinan, khususnya perizinan usaha, secara langsung akan berpengaruh terhadap keinginan dan keputusan calon pengusaha maupun investor untuk menanamkan modalnya. Demikan pula sebaliknya, jika proses perizinan tidak efisien, berbelit-belit, dan tidak transparan baik dalam hal waktu, biaya, maupun prosedur akan berdampak terhadap menurunnya keinginan orang untuk mengurus perizinan usaha, dan mereka mencari tempat investasi lain yang prosesnya lebih jelas dan transparan. Hal ini tentu saja selanjutnya akan berdampak terhadap ketersediaan lapangan kerja dan masalah-masalah ketenagakerjaan lainnya (Mursitama dkk, 2010). Sudah menjadi rahasia umum bahwa masyarakat sangat enggan berhubungan dengan birokrasi pemerintah (Atmoko dkk, 2007, Dwiyanto et al, 2006). Kurangnya transparansi baik dari sisi waktu, persyaratan, biaya maupun prosedur ditambah dengan masih kentalnya prilaku koruptif merupakan kondisi nyata yang terjadi dan dihadapi oleh setiap masyarakat indonesia saat ini. Transparancy International (TI), sebuah lembaga independen berbasis di Berlin-Jerman tiap tahun mengeluarkan Indeks Persepsi Korupsi (IPK) bagi tiap negara. Pada 2011, IPK 364
  • 116. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto Indonesia berada pada angka 3,0 (skala 1–10), sehingga menjadi catatan bagi pemerintah agar lebihserius melakukan perbaikan terhadap proses perizinan usaha. (TII, 2012). Menurut Atmoko dkk (2007), kalangan dunia usaha masih mengeluhkan dan merasakan dalam proses dan pelaksanaan pemberian layanan di kebanyakan daerah, masih belum banyak perubahan signifikan. Keluhan dan ketidakpuasan dunia usaha belum teratasi, terutama berkaitan keluhan yang berhubungan dengan biaya tinggi dan ketidak pastian hukum bagi pengusaha, akibat belum berubahnya orientasi pemerintahan daerah terhadap hubungan perizinan dengan pendapatan asli daerah (PAD), dan tarik menarik kewenangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah. Hasil kajian dari Litbang KPK (Jasin dkk, 2007) pada bidang Pelayanan Perizinan dan Non Perizinan menunjukkan bahwa adanya pelimpahan kewenangan pengelolaan perizinan dari pemerintah pusat ke kabupaten/kota harus diikuti dengan penyederhanaan jenis perizinan, terutama yang memiliki fungsi yang hampir sama (misal. TDP dan SIUP) dan menyatukan jenis perizinan yang pengurusannya bisa dilakukan secara paralel (misal SITU dan HO paralel dengan SIUP, TDP, IUI dan TDI). Temuan ini menjadi sangat relevan ditengah upaya percepatan reformasi birokrasi perizinan yang masih relatif berbelit-belit. Dalam upaya mengoptimalkan integrasi pelayanan perizinan, maka pemerintah Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar di Provinsi Sulawesi Selatan telah melakukan aransemen birokrasi pelayanan 365 publik.Kedua kabupaten, yang menjadi penyangga aktivitas Kota Makassar di bagian selatan, ini telah menjalankan praktek penataan kelembagaan pelayanan. Penataan organisasi pemerintah daerah sebagai bentuk reformasi birokrasi dilakukan berdasarkan PP No. 8 Tahun 2003 tantang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah maupun PP No. 41 tahun 2007 Tentang Organisasi Perangkat Daerah. Meskipun demikian, nuansa perubahan dari produk kebijakan tersebut masih bersifat “setengah hati” dan cenderung “mengangsur” pelimpahan jenis-jenis layanan pada organisasi pelayanan terpadu yang dibentuknya sendiri. Di Kabupaten Gowa misalnya, pendirian Kantor Pelayanan Terpadu telah dilakukan meskipun tidak sertamerta diikuti oleh pendelegasian seluruh jenis layanan perizinan. Terdapat beberapa jenis layanan perizinan yang strategis seperti izin usaha pertambangan dan jasa-jasa lingkungan tetap di tempatkan pada organisasi Sekretariat Daerah.Prosedur pelayanan terpadu yang berusaha dibangunbelum optimal sebabbelum terlihat upaya untuk mendelegasikan kewenangan yang dimiliki kepala daerah secara utuh berdasarkan prinsip-prinsip reformasi birokrasi, yang menuntut peningkatan kualitas layanan secara terpadu, transparan dan tanpa biaya-biaya ekstra.Pada situasidi Kabupaten Takalar, kondisi yang tidak lebih baik juga diaktualisasikan pada praktek reformasi birokrasi pelayanan perizinan cenderung lebih terpadu. Kantor Pelayanan Terpadu tidak banyak menangani layanan perizinan, justru yang layanan utama ditangani adalah adalah layanan-layanan nonperizinan. Beberapa jenis layanan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 117. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto perizinan yang strategis masih tersebar di beberapa instansi teknis seperti perizinan penanaman modal yang dikelola Kantor Lingkungan Hidup dan Penanaman Modal dan sebagian lagi berada di bawah kendali langsung sang kepala daerah. Kondisi ini menujukkan bahwa reformasi birokrasi yang di pimpin oleh sang kepala daerah, belum berhasil mengintegrasikan pelayanan publik yang efesien, efektif , dan equity. Berdasarkan uraian sebelumnya, maka dalam menilai secara komparatif tarikan-tarikan kepentingan kepala daerah dalam praktek reformasi birokrasi pelayanan perizinan didaerah, maka pokok permasalahan yang hendak dikedepankan dalam kajian ini adalah (1.) bagaimakah gambaran aktual tentang praktek reformasi birokrasi pelayanan perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar ? (2.) Bagimanakah kaitan kepentingan-kepentingan kepala daerah dalam reformasi birokrasi pelayanan perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar ? Dengan demikian maka tujuan penulisan artikel adalah untuk mengetahui gambaran aktual tentang praktek reformasi birokrasi pelayanan perizinan di Kabupaten Gowa dan K a b u p a t e n Ta k a l a r d a n u n t u k mengetahui kaitan kepentingankepentingan kepala daerah dalam reformasi birokrasi pelayanan perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar. METODE PENELITIAN 1) Metode Penelitian Penelitian ini bersifat deskriptif(Bungin, 2003) dengan mempergunakan data kualitatif Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 maupun kuantitatif. Dalam penelitian kualitatif, tantangan utama peneliti adalah adalah bagaimana menentukan informan kunci (key informan) yang sarat informasi sesuai dengan fokus penelitian (Bungin, 2003). Mengingat dasar penelitian ini bersifat kualitatif sehingga metode pengumpulan data lebih banyak dengan indepth intervieuw dengan key informan yang terpilih. 2) Teknik Pengumpulan Data Untuk mendapatkan data sekunder dan data primer yang akurat maka penulis menggunakan teknik pengumpulan data sebagai berikut: 1. S t u d i P u s t a k a ( L i b r a r y Research) Dalam studi pustaka ini penulis berusaha menelaah berbagai bahan bacaan/pustaka serta dokumen-dokumen lainnya yang mempunyai relevansi dengan masalah yang akan diteliti. 2. Studi Lapangan (Field Research) Studi lapangan ini dimaksudkan yaitu penulis langsung melakukan penelitian pada lokasi atau obyek yang telah ditentukan, dengan cara sebagai berikut: a. W a w a n c a r a , y a i t u mengadakan tanya jawab langsung kepada informan yang memiliki informasi tentang aspek akuntabilitas publik pada OMS. b. Focussed Group Discussion (FGD), yaitu teknik pengumpulan melalui disksusi kelompok terarah 366
  • 118. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto pada beberapa key informan. 3) Analisa Data Data dalam penelitian ini merupakan data primer yang diperoleh dilapangan dari hasil wawancara yang mendalam dan FGD dari informan dan key informan. Data yang terkumpul kemudian dianalisis secara deskriptif sesuai dengan tujuan penelitian melalui indikatorindikator yang telah ditetapkan. KERANGKA TEORI 1) Reformasi Birokrasi Demokratisasi politik, desentralisasi pemerintahan dan liberalisasi ekonomi yang berlangsung dengan cepat sejak era reformasi ternyata tidak diikuti oleh perubahan tata penyelenggaraan pemerintahan yang cukup mendasar. Sistem pemerintahan, termasuk pranata-pranata yang diperlukan untuk mendukung sistem politik demokratis, otonomi daerah dan sistem ekonomi pasar yang lebih terbuka belum sepenuhnyatersedia. Salah satu pranata tersebut adalah sistem birokrasi publik yang terdiri atas 3 komponen pokok yaitu peraturan dasar tentangsistem birokrasi, sistem kepegawaian, akuntabilitas dan transparansi (Insani, 2010). Kondisi inilah yang menyebabkan kebijakan reformasi birokrasi yang dicanangkan pada kurun waktu tersebut tidak berjalan dengan baik. Ruang lingkup reformasi birokrasi yang terbatas dan tanpa didukung oleh grand strategy yang konfrehensif yang berakibat pada 367 terjadilah fragmentasi dalam tata kelola pemerintahan. Sebagai contoh, pemisahan kekuasaan antara legislatif dan eksekutif tidak sepenuhnya ditaati karena ada kewenangan eksekutifyang dijalankan oleh kekuasaan legislatif, padahal lembaga ini tidak memiliki kapasitas kelembagaan untuk melakukan tugas tersebut. Reformasi birokrasi yang dilaksanakan yang pada hakekatnya d i t u j u k a n u n t u k membangun/membentuk profil dan perilaku aparatur negara yang memiliki: 1) Integritas Tinggi, yaitu: perilaku aparatur negara yang dalam bekerja senantiasa menjaga sikap profesional dan menjunjung tinggi nilai-nilai moralitas (kejujuran, kesetiaan, komitmen) serta menjaga keutuhan pribadi; 2) Produktivitas Tinggi dan Bertanggungjawab, yaitu: hasil optimal yang dicapai oleh aparatur negara dari serangkaian program kegiatan yang inovatif, efektif dan efisien dalam mengelola sumber daya yang ada serta ditunjang oleh dedikasi dan etos kerja yang tinggi, dan 3) Kemampuan Memberikan Pelayanan yang Prima, yaitu: Kepuasan yang dirasakan oleh publik sebagai dampak dari hasil kerja birokrasi yang profesional, berdedikasi dan memiliki standar nilai moral yang tinggi dalam menjalankan tugasnya sebagai abdi negara dan abdi masyarakat, utamanya dalam memberikan pelayanan prima kepada publik dengan sepenuh hati dan rasa tanggungjawab. Sedangkan sasaran Kebijakan RB yang ingin capai adalah mengubah pola pikir (mind Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 119. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto set), budaya kerja (culture set) serta sistem manajemen pemerintahan (Nugroho, 2010). Tujuan dan sasaran ini dilaksanakan melalui Sembilan program dengan dua puluh tiga kegiatan untuk Gelombang Pertama dan limapuluh empat untuk Gelombang Kedua. Adapun kesembilan program tersebut adalah: (1) Quick Wins, (2) Manajemen Perubahan, (3) Penataan dan Penguatan Organisasi, (4) Penataan Tatalaksanaan, (5) Penataan Sistem Manajemen SDM Aparatur, (6) Penyusunan Peraturan Perundangundangan, (7) Penataan Pengawasan Internal, (8) Peningkatan Akuntabilitas Kinerja, dan (9) Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik. Dalam rangka pencapaian tujuan dan sasaran kebijakan reformasi tersebut maka telah ditetapkan strategi implementasi kebijakan yang tertuang di dalam Keputusan Menteri Pendayagunaan Apartur Negara Nomor PER/15/M.PAN/7/2008 Tentang Pedoman Umum Reformasi Birokrasi beserta peraturanperaturan yang mengikutnya, antara lain: Peraturan MenPAN Nomor PER/19/M.PAN/11/2008 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Evaluasi Kinerja Organisasi Pemerinah; P e r a t u r a n M e n PA N N o m o r PER/21/M.PAN/11/2008 Tentang Pedoman Penyusunan Standar Operasional Prosedur (SOP) Administrasi Pemerintahan; P e r a t u r a n M e n PA N N o m o r PER/04/M.PAN/4/2009 Tentang Pedoman Pengajuan Dokumen Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Usulan RB di Lingkungan Kementerian/Lembaga/ Pemerintah Daerah; Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 Tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 20102025. Strategi terdiri atas strategi implementasi dan program implementasi reformasi yang dilengkapi dengan kegiatan monitoring dan evaluasi serta kegiatan pengorganisasian dan pembiayaan. Strategi implementasi ini disusun mengingat sangat luasnya cakupan reformasi birokrasi yaitu dari seluruh instansi yang ada di tingkat pusat (lembaga negara, kementerian dan lembaga pemerintah) maupun yang ada di tingkat daerah (Provinsi dan Kabupaten/Kota). Untuk memberikan kemudahan dalam implementasi maka strategi implementasi ini dimanifestasikan dalam bentuk tahapan, program dan aktivitas reformasi birokrasi. Adapun isi stategi implementasi tersebut adalah: 1) Proses membangun kepercayaan masyarakat melalui Program Percepatan (Quick Wins) yang berdampak pada perbaikan sistem kerja dan perbaikan kualitas produk utama; 2) Proses membangun komitmen dan partisipasi mealui Manajemen Perubahan yang b e r d a m p a k p a d a terkomunikasikannya perubahan baik kepada pegawai maupun kepada masyarakat dalam rangka pembentukan perilaku yang diinginkan; 3) Proses mengubah pola pikir, budaya dan nilai-nilai kerja melalui penataan sistem yang berdampak pada perbaikan 368
  • 120. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto organisasi, ketatalaksanaan dan sistem manajemen SDM, dan 4)Proses memastikan keberlangsungan berjalannya sistem dan terjadinya perubahan melalui penguatan unit organisasi, deregulasi-regulasi, penginkatan sistem pengawasan, perbaikan/ pengadaan sarana dan prasarana yang berdampak pada perubahan pola pikir, perubahan budaya kerja dan perubahan perilaku (Insani, 2010). 2) Reformasi Pelayanan Perizinan Di Era Otonomi Daerah Dalam pengertian sempit, pelayanan terpadu dapat diartikan sebagai satu instansi pemerintah yang memiliki semua otoritas yang diperlukan untuk memberi berbagai layanan perizinan (licenses,permits, approvals and clearances). Tanpa otoritas yang mampu menangani semua urusan tersebut instansi pemerintah tidak dapat mengatur pelbagai pengaturan selama proses. Oleh sebab itu, dalam hal ini instansi tersebut tidak dapat menyediakan semua bentuk perizinan yang diperlukan dalam pelbagai tingkat administrasi sehingga harus bergantung pada otoritas lain (Mursitama dkk, 2010). Pelayanan perizinan dengan sistem terpadu satu pintu (one stop service) membuat waktu pembuatan izin menjadi lebih singkat. Pasalnya, dengan pengurusan administrasi berbasis teknologi informasi, input data cukup dilakukan sekali, dan administrasi bisa dilakukan secara simultan. Dengan adanya kelembagaan pelayanan terpadu 369 satu pintu, seluruh perizinan dan non-perizinan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota dapat terlayani dalam satu lembaga. Harapan yang ingin dicapai adalah mendorong pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan investasi dan bertujuan meningkatkan kualitas layanan publik. Reformasi pelayanan terpadu pada dasarnya telah diatur melalui Permendagri No. 24 Tahun 2006 m e n g e n a i P e d o m a n Penyelenggaran Pelayanan Terpadu Satu Pintu. Dalam peraturan ini, pelayanan atas permohonan perizinan dan nonperizinan dilakukan oleh Perangkat Daerah Penyelenggara Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PPTSP), yaitu perangkat pemerintah daerah yang memiliki tugas pokok dan fungsi mengelola semua bentuk pelayanan perizinan dan non-perizinan di daerah dengan sistem satu pintu. Dengan kewenangan tersebut, keberadaan kelembagaan layanan terpadu merupakan salah satu upaya pemenuhan kewajiban pemerintah daerah kabupaten/kota kepada masyarakat.Beragamnya layanan yang terwadahi pada kelembagaan layanan terpadu merupakan perwujudan pelaksanaan kewenangan kabupaten/kota dalam upaya mempercepat peningkatan kesejahteraan masyarakat dan meningkatkan efisiensi dan efektivitas pemerintahan daerah.Upaya yang dilakukan pemerintah dalam meningkatkan pelayanan dalam hal perizinan adalah melalui ditetapkannya Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 24 Tahun 2006 tentang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 121. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto Pelayanan Perizinan Terpadu Satu Pintu yang bertujuan untuk meningkatkan kualitas layanan publik serta memberikan akses yang lebih luas kepada masyarakat untuk memperoleh pelayanan publik serta terwujudnya pelayanan publik yang cepat, murah, mudah, transparan, pasti dan terjangkau meningkatnya hak-hak masyarakat terhadap pelayanan publik, hal lain yang diatur dalam peraturan tersebut pada intinya membahas pengaturan mengenai : a. Penyederhanaan Pelayanan Dalam Pasal 4 Permendagri 24 Tahun 2006, Bupati/Walikota w a j i b m e l a k u k a n p e n y e d e r h a n a a n penyelenggaraan pelayanan terpadu satu pintu dan P e n y e d e r h a n a a n penyelenggaraan pelayanan mencakup : ? pelayanan atas permohonan perizinan dan non perizinan dilakukan oleh PPTSP; ? percepatan waktu proses penyelesaian pelayanan tidak melebihi standar waktu yang telah ditetapkan dalam peraturan daerah; ? kepastian biaya pelayanan tidak melebihi dari ketentuan yang telahditetapkan dalam peraturan daerah; ? kejelasan prosedur pelayanan dapat ditelusuri dan diketahui setiaptahapan proses pemberian perizinan dan non perizinan sesuai dengan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 urutan prosedurnya; ? mengurangi berkas kelengkapan permohonan perizinan yang samauntuk dua atau lebih permohonan perizinan; ? pembebasan biaya perizinan bagi Usaha Mikro Kecil Menengah (UMKM) yang ingin memulai usaha baru sesuai dengan peraturanyang berlaku; dan ? pemberian hak kepada masyarakat untuk memperoleh informasi dalamkaitannya dengan penyelenggaraan pelayanan. b. P e r a n g k a t D a e r a h Penyelenggara Pelayanan Terpadu Satu Pintu Pembentukan perangkat daerah yang menyelenggarakan pelayanan terpadu satu pintu berpedoman pada peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai pembentukan organisasi perangkat daerah. Kemudian lebih jauh Perangkat daerah tersebut harus memiliki sarana dan prasarana yang berkaitan dengan mekanisme pelayanan. Berkenaan dengan hal tersebut, Bupati/Walikota mendelegasikan kewenangan penandatanganan perizinan dan non perizinan kepada Kepala PPTSP untuk mempercepat proses pelayanan. Lingkup tugas PPTSP meliputi pemberian 370
  • 122. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto pelayanan atas semua hentuk pelayanan perizinan dan non perizinan yang menjadi kewenangan Kabupaten / Kota dengan mengacu pada prinsip koordinasi, integrasi, sinkronisasi, dan kearnanan berkas.Perangkat Daerah yang secara teknis terkait dengan PPTSP berkewajiban dan bertanggungjawab untuk melakukan pembinaan teknis dan pengawasan atas pengelolaan perizinan dan non perizinan sesuai dengan bidang tugasnya. c. Proses, waktu dan biaya penyelenggaraan pelayanan Berkenaan dengan proses, waktu dan biaya Pengolahan dokumen persyaratan perizinan dan non perizinan mulai dari tahap permohonan sampai dengan terbitnya dokumen dilakukan secara terpadu satu pintu. Proses penyelenggaraan pelayanan perizinan dilakukan untuk satu jenis perizinan tertentu atau perizinan paralel. d. Sumber daya manusia Pegawai yang ditugaskan di lingkungan PPTSP diutmmakan mempunyai kompetensi di bidangnya dan dapat diberikan tunjangan khusus yang besarannya ditetapkan dengan Peraturan Bupati/Walikota sesuai dengan kemampuan keuangan daerah, hal lainnya Pemerintah Daerah 371 e. f. g. h. berkewajiban untuk melakukan pengembangan sumber daya manusia pengelola pelayanan terpadu satu pintu secara berkesinambungan. Keterbukaan informasi PPTSP wajib menyediakan dan menyebarkan informasi berkaitan dengan jenis pelayanan dan persyaratan teknis, mekanisrne, penelusuran posisi dokumen pada setiap proses, biaya dan waktu perizinan dan non perizinan, serta tata cara pengaduan, yang dilakukan secara jelas melalui berbagai media yang mudah diakses dan diketahui oleh masyarakat. Penanganan pengaduan PPTSP wajib menyediakan sarana pengaduan dengan menggunakan media yang disesuaikan dengan kondisi daerahnya dan PPTSP wajib menindaklanjuti pengaduan masyarakat secara tepat, cepat, dan memberikan jawaban serta penyelesaiannya kepada pengadu paling lama 10 (sepuluh) hari kerja. Kepuasan masyarakat PPTSP wajib melakukan penelitian kepuasan rnasyarakat secara berkala sesuai peraturan perundang-undangan. Pembinaan dan pengawasan Pembinaan atas penyelenggaraan pelayanan terpadu satu pintu dilakukan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 123. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto secara berjenjang dan berkesinambungan oleh Menteri Dalam Negeri dan Kepala Daerah sesuai dengan kewenangan masing-masing dalam rangka meningkatkan dan mempertahankan mutu pelayanan perizinan dan non perizinan. Pengawasan terhadap proses penyelenggaraan pelayanan terpadu satu pintu dilakukan oleh aparat pengawas intern pemerintah sesuai dengan fungsi dan kewenangannya. i. Kerja Sama Dalam pengembangan PPTSP, Bupati/Walikota dapat melakukan kerjasama dengan pihak perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat,asosiasi usaha, lembaga-lembaga internasional, dan dengan pemangkukepentingan lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan. j. Pelaporan B u p a t i d a n Wa l i k o t a menyampaikan laporan secara tertulis kepadA Gubernur mengenai perkernbangan proses p e m b e n t u k a n P P T S P, penyelenggaraan pelayanan, capaian kinerja, kendala yang dihadapi, dan pembiayaan yang disampaikan secara berkala. HASIL DAN PEMBAHASAN 1) Deskripsi Aktual Reformasi Birokrasi Pelayanan Perizinan Praktek reformasi birokrasi Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 yang telah digulirkan di era reformasi telah membawa perubahan dalam pelaksanaan pemerintahan daerah. Salah satu perubahan itu adalah pemberian wewenang yang lebih luas dalam penyelenggaraan beberapa bidang pemerintahan daerah untuk mengatur struktur organisasi perangkat daerah dalam menyajikan pelayanan publik. Seiring dengan bertambah luasnya kewenangan ini, maka aparat birokrasi pemerintahan di daerah dapat mengelola dan menyelenggaraan pelayanan publik dengan lebih baik. Reformasi pelayanan perizinan yang dilakukan oleh pemerintah daerah secara umum juga masih parsial di mana reformasi dilandasi atas dasar kebutuhan dan desakan peraturan pusat. Orientasi penyelenggaraan pelayanan perizinan juga hanya terbatas pada aspek normatif semata. Mengintegrasikan kemudahan pelayanan perizinan masih sebatas wacana. Kuatnya pressure pada badan/kantor pelayanan perizinan usaha untuk Pendapatan Asli Daerah menjadi cermin bahwa orientasi jangka pendek reformasi perizinan masih dirasakan cukup kuat. Masuknya investasi ke daerah hanya dimaknai dengan semakin meningkatnya retribusi dan pajak daerah yang masuk ke kas daerah. Fenomena lain yang juga mengemuka adalah kuatnya tarik- 372
  • 124. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto menarik kepentingan antar instansi teknis dalam mendelegasikan kewenangan beberapa pelayanan strategis kepada kantor/badan pelayanan terpadu. Kondisi ini kemudian diperparah oleh rendahnya komitmen kepala daerah dalam mendelegasikan kewenangan perizinan secara optimal pada otoritas kompeten yang dibentunya. Kompleksitas upaya format ulang birokrasi inilah yang disinyalir menjadi ruang bagi kepala daerah untuk tetap mengendalikan langsung beberapa kewenangan perizinan investasi yang strategis untuk mendukung langgengnya pengaruh kelompok politik golongan dalam struktur kekuasaan pemerintah daerah.Tindakan kontrol atas otoritas perizinan menjadi jalan untuk membangun komitmen dan loyalitas birokrasi dalam mencapai tujuan-tujuan politik kepala daerah, termasuk dalam upaya membangun oligarki kekuasaan. Pada saat yang sama, harapan perubahan pada gerakan masyarakat sipil dalam mengawal praktek reformasi birokrasi juga mennghadapi kendala. Menurut Fitri dkk (2011) kondisi civil society di Kabupaten Takalar juga masih sangat lemah dalam aspek transparansi dan akuntabilitas terhadap tata kelola pemerintahan daerah. Berdasarkan urain tersebut, maka pelaksanaan pelayanan perizinan satu atap (One Stop 373 Service) yang dilaksanakan pemerintah daearah Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar menghadapi karakteristik yang berbeda. a) Kabupaten Gowa 1. Regulasi Dalam menjalankan tugas pokok dan fungsi dalam pelayanan publik, pemerintah Kabupaten Gowa telah mendasarkan segala aktivitasnya pada visi Kabupaten Gowa yaitu : “Terwujudnya Gowa yang Handal dalam Peningkatan Kualitas Hidup Masyarakat”. Terkait dengan pencapaian visi tersebut, maka Pemerintah kabupaten Gowa telah melakukan beberapa hal yang terkait dengan upaya reformasi birokrasi di bidang pelayanan perizinan. Bentuknya adalah sejumlah produk regulasi yang terkait dengan upaya integrasi pelayanan perizinan. Beberapa produk regulasi tersebut antara lain : 1. Perda No.8 Tahun 2008 Tentang Organisasi & Tata Kerja Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Gowa. 2. Peraturan Bupati Gowa Nomor 36 Tahun 2009 Te n t a n g P e r u b a h a n Peraturan Bupati Gowa Nomor 49 tahun 2008 Tentang Tugas Pokok, Fungsi, Rincian Tugas Jabatan Struktural pada Kantor Pelayanan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 125. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto Te r p a d u K a b u p a t e n Gowa. 3. Keputusan Bupati Gowa Nomor 295/VIII/2010 Tanggal 9 Agustus 2010 Tentang Pendelegasian W e w e n a n g Penandatanganan Perizinan Kepada Kantor P e l a y a n a n Te r p a d u Kabupaten Gowa. 4. Keputusan Bupati Gowa N o m o r 1 8 9 / I V / 2 0 11 Tanggal 21 April 2011 Te n t a n g P e l i m p a h a n Kewenangan Pengelolaan Perizinan Pada Kantor P e l a y a n a n Te r p a d u Kabupaten Gowa. 5. Surat Edaran Bupati G o w a N o m o r 03/I/HK/2011 Tanggal 10 J a n u a r i Te n t a n g Penghapusan Pungutan Retribusi TDI, TDP, IUP, SITU, IKL, IUJK, Izin Usaha Kepariwisataan, & Jasa Ketatausahaan Berdasarkan data dan kondisi dilapangan ditemukan fakta bahwa terjadi tarik-ulur kepentingan dalam pelimpahan k ew en an g an p elay an an perizinan.Beberapa jenis layanan strategis cenderung dipertahankan oleh instansi teknis.Dalam praktek, pelimpahan kewenangan dilakukan dengan model “angsuran” sehingga penataan tugas pokok dan fungsi Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) tidak bisa Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 clear secara keseluruhan, dan menunggu tambahantambahan layanan yang sewaktu-waktu dilimpahkan. Pada aspek substansi isi dari regulasi yang ada, umumnya masih terdapat pengaturan yang tidak sinkron antara peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat sehingga pemerintah daerah sulit menerapkan peraturan tersebut secara konsisten. Pada satu pihak terkadang urusan pemerintah pusat seperti pertambangan, kehutanan, dan kelautan yang diserahkan kepada pemerintah daerah, tetapi peraturan sektoral masih menghendaki kuatnya tekanan sentralisasi pemerintah. 2. Kewenangan K e w e n a n g a n penyelenggaraan pelayanan terpadu didasarkan atas pendelegasian kewenangan, sebagaimana diatur dalam Perda No. 8 Tahun 2008 Tentang Organisasi & Tata Kerja Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Gowa dan berikut beberapa peraturan teknis tambahan. Kewenangan ini memberikan batasan-batasan jenis pelayanan terpadu yang disajikan, yang kemudian dijabarkan dalam bentuk Peraturan Bupati maupun Keputusan Bupati. Untuk jenis layanan yang menjadi 374
  • 126. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto kewenangan Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) kabupaten Gowa, terdiri dari 26 jenis yakni : Tabel No. 1 Jenis Layanan Pada Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) Kabupaten Gowa 1. 3. 5. 7. 9. 11. 13. 15. 17. 19. 21. 23. 25. Izin prinsip Izin Gangguan (HO) Izin Tempat Usaha Tanda Daftar Perusahaan Tanda Daftar Gudang Izin Usaha Jasa Konstruksi Izin Pemasangan Reklame Izin Praktek Tenaga Kesehatan Izin Makanan & Minuman Izin Usaha Produksi Izin Usaha Kepariwisataan Izin Restoran/Rumah Makan Izin Usaha Travel 2. 4. 6. 8. 10. 12. 14. 16. 18. 20. 22. 24. 26. Izin Lokasi Izin Kelayakan Lingkungan Izin Usaha Perdagangan Tanda Daftar Industri Izin Usaha Industri Izin Peruntukan Penggunaan Tanah Izin Mendirikan Bangunan Izin Fasilitas Kefarmasian Izin Usaha Air Minum Izin Usaha Penyediaan Tenaga Listrik Izin Usaha Losmen/Penginapan Izin Hotel Izin Usaha Hiburan Sumber : Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) Kab. Gowa, tahun 2011 Dari tabel No. 1 tersebut, maka tampak bahwa kewenangan kantor pelayanan terpadu hanya fokus pada bidang pelayanan perizinan, sementara jika merujuk pada ketentuan Permendagri Nomor 24 Ta h u n 2 0 0 6 Te n t a n g Pelayanan Perizinan Terpadu Satu Pintu maupun UndangUndang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik menghendaki terjadinya integrasi pelayanan perizinan, melalui konsep pelayanan terpadu satu pintu. Bidang layanan yang tidak didelegasikan antara lain kewenangan tentang izin pertambangan (Gol. C) dan jasa-jasa 375 lingkunganyang cukup strategis, masih berada di Sekretariat Daerah dan dibawah kontrol langsung kepala daerah. 3. Kelembagaan Secara struktural Kantor Pelayanan Terpadu Kabupaten Gowa berada di bawah Bupati, yang organisasinya dipimpin oleh Kepala Kantor berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Bupati. Dengan tugas pokok untuk melaksanakan penyusunan dan pelaksanaan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang bersifat spesifik di bidang pelayanan teradu yang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 127. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto menjadi tanggung jawabnya berdasarkan kewenangannya sesuai dengan Permendagri Nomor 24 Tahun 2006 Tentang Pelayanan Perizinan Terpadu Satu Pintu maupun Undang-Undang Nomor 25 Ta h u n 2 0 0 9 Te n t a n g Pelayanan Publik. b) Kabupaten Takalar 1. Regulasi Dalam fungsi dalam pelayanan publik, pemerintah Kabupaten Takalar telah mendasarkan segala aktivitasnya pada visi yaitu :“Menjadi Pemerintah Kabupaten Takalar yang Amanah”. Terkait dengan pencapaian visi tersebut, maka Pemerintah kabupaten Takalar telah melakukan beberapa hal yang terkait dengan upaya reformasi birokrasi di bidang pelayanan perizinan. Bentuknya yang nyata adalah dengan disahkannya kelembagaan yang terkait dengan upaya integrasi pelayanan perizinan, yakni Peraturan Daerah Nomor 12 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Teknis daerah Kabupaten Takalar. Rumpun regulasi dalam bentuk Peraturan Daerah sebenarnya belum bersifat teknis sehingga masih perlu penjabaran-penjabaran yang lebih detail terkait dengan tugas pokok dan fungsi lembaga. Kurang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 lengakapnya regulasi yang terkait perizinan, masih didasarkan oleh beberapa peraturan terdahulu kelembagaan tersebut masih berbentuk UPTD SIMTAP. Berdasarkan data dan kondisi dilapangan ditemukan fakta bahwa tidak adanya regulasi untuk beberapa jenis layanan perizinan membuat reformasi birokrasi pelayanan menjadi kurang bermakna. Beberapa jenis layanan strategis seperti izin u s a h a i n d u s t r i , pertambangan, perhotelan, serta jasa usaha wisata cenderung dipertahankan oleh instansi teknis dan berada dibawah kekuasaan sang kepala daerah. 2. Kewenangan K e w e n a n g a n penyelenggaraan pelayanan terpadu didasarkan atas pendelegasian kewenangan, sebagaimana diatur dalam yakni Peraturan Daerah Nomor 12 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Teknis daerah Kabupaten Takalar. Kewenangan lembaga yang di sedikit berubah, dari UPTD menjadi Kantor ini tidak diikuti oleh petubahan jumlah kewenangan jenis layanan. Kewenangan jenis layanan Kantor Pelayanan Te r p a d u ( K P T ) m a s i h cenderung mempertahankan kewenangan yang dimiliki 376
  • 128. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto UPTD SIMTAP (Sistem Informasi Manajemen Satu Atap) sejak Tahun 2002 sebelumnya : Tabel No. 2 Jenis Layanan Pada Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) Kabupaten Takalar Layanan Non Perizinan Kartu Tanda Penduduk (KTP) Kartu Keluarga (KK) Akte Kelahiran Akte Kematian Kartu Kuning Layanan Perizinan Izin Gangguan (Hinder Ordonatie / HO) Izin Mendirikan Bangunan (IMB) Surat Izin Usaha Perdagangan (SIUP) Tanda Daftar Gudang (TDG) Tanda Daftar Perusahaan (TDP) Tanda Daftar Industri Kecil (TDIK) Tanda Daftar Industri (TDI) Izin Usaha Jasa Konstruksi (IUJK) Mutasi PBB Izin Lokasi Izin Reklame Sumber : Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) Kab. Takalar, tahun 2011 Dari tabel No. 2 tersebut, maka tampak bahwa kewenangan kantor pelayanan terpadu tidak hanya fokus pada bidang pelayanan perizinan, tetapi juga layanan non perizinan. Hal lain yang tidak didelegasikan antara lain kewenangan tentang izin pertambangan (Gol. C) dan jasa-jasa lingkungan yang cukup strategis, masih berada dibawah kontrol langsung kepala daerah. 3. Kelembagaan Secara struktural Kantor Pelayanan Terpadu Kabupaten Takalar berada di bawah Bupati, yang organisasinya dipimpin oleh Kepala Kantor berada di bawah dan bertanggung 377 jawab kepada Bupati.Tugas pokok instansi ini adalah melaksanakan urusan di bidang pelayanan perizinan secara terpadu berdasarkan asas desentralisasi dan tugas pembantuan 2) Kaitan-Kaitan Kepentingan Politik Kepala Daerah Dalam Reformasi Birokrasi Birokrasi pemerintah daerah hingga saat ini masih belum efektif memainkan peran dalam memenuhi tuntutan publik. Mereka tidak dapat merubah diri sendiri dan hanya dapat termangu menyaksikan situasi ekonomi, sosial dan politik yang sikap dinamis dan terbuka. Efektifitas waktu dan efisiensi biaya yang tidak terukur adalah bukti rendahnya kualitas kinerja birokrasi. Inilah cermin budaya Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 129. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto birokrasi kita saat ini yang jauh dari kesan sebagai pelayan. Perubahan kepemimpinan yang terjadi di tingkat nasional maupun daerah ternyata tidak mampu mendorong reformasi yang terarah dalam upaya memperbaiki citra aparatur dan sistem birokrasi pemerintah daerah. a) Kepentingan Politik Dalam praktek reformasi pelayanan perizinan di daerah, arah perubahan pada aras struktur dan proses yang dibangun lebih merupakan instrumen untuk membangun loyalitas birokrasi dalam mewujudkan tujuan-tujuan politik kepala daerah, seperti membangun oligarki keluasaan, bukan untuk membangun komitmen pada optimalisasi pelayanan kepada masyarakat. Bangunan struktur birokrasi dikendalikan oleh kepala daerah dan diorientasikan untuk memenuhi tujuan politik melalui mekanisme dan prosedur pelayanan publik yang untuk memenuhi target pendapatan bagi jejaring politik kepala daerah. Prosedur dan norma pelayanan perizinan tidak berjalan sebagaimana ketentuan normatif, tetapi sangat dipengaruhi oleh momentummomentum politik. Birokrasi pelayanan perizinan diarahkan untuk merangkul dukungan kalangan investor untuk kepentingan kepala daerah. Penguatan struktur kelembagaan pelayanan perizinan melalui program reformasi birokrasi perizinan lebih berfungsi untuk Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 mengendalikan perilaku dan menjaga ikatan loyalitas antara kepala daerah dengan investor sehingga seolah-olah kemudahan pelayanan berasal dari “kumurahan hati” sang kepala daerah. Pada kasus digratiskannya beberapa jenis layanan retribusi pada Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) Kab. Gowa lebih bermakna sebagai upaya sang kepala daerah untuk mempertahankan legitimasi kepemimpinan sang kepala daerah, meskipun beberapa jejaring birokrasi teknis masih sulit melaksanakannya. Sementara pada kasus digratiskannya beberapa jenis layanan non perizinan (terutama layanan adminsitrasi kependudukan) pada pada Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) Kab.Takalar biasanya dikaitkan dengan momentum pemilihan kepala daerah. Fenomena ini menujukkan bahwa betapa kuatnya tekanan politik yang mesti dihadapi oleh birokrasi pelayanan terpadu satu atap (PTSP), dalam mengoptimalkan kinerja pelayanan pada masyarakat. Misi utama birokrasi pemerintah daerah tidaklah berbeda dengan perilaku birokrasi kolonial, yakni untuk mempertahankan kekuasaan dan mengontrol perilaku individu. Indikasi lain yang mendukung sinyalemen tersebut juga dapat dilihat dari pengisian formasi jabatan pada stuktur pelayanan yang strategis umumnya diisi para birokarat yang memiliki 378
  • 130. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto ikatan loyalitas dangan sang kepala daerah. Dengan demikian terjadi simbiosis mutualisme antar birokrat dan politisi untuk menjadikan birokrasi sebagai lahan pemenuhan hasrat dan kekuasaan (power culture).Dengan kata lain, birokrasi pemrintah daerah adalah alat kendali bagi kepala daerah yang paling mudah digunakan untuk mengontrol perilaku masyarakat, sekaligus dapat dimanfaatkan untuk mempertahankan klan dan oligarki kekuasaan. Pada titik inilah idea-idea reformasi birokrasi yang sampai di daerah belum berjalan optimal. b) Kepentingan Ekonomi Kualitas pelayanan publik di bidang perizinan memainkan peran strategis dalam menarik investor untuk menanamkan modalnya di suatu daerah, yang secara agregat memberi pengaruh pada pertumbuhan ekonomi daerah. Kualitas pelayanan perizinan sendiri juga dapat diidentifikasi dari peraturan pemerintah daerah dalam mendukung sekaligus memberikan legitimasi lembaga perizinan di daerah untuk memberikan pelayanan secara lebih efisien dan efektif. Dalam praktek reformasi birokrasi pelayanan perizinan masih menghadapi banyak kendala kepastian, terutama dari waktu, biaya dan prosedur.Hasil temuan pada Kantor Pelayanan Terpadu (KPT) di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar 379 menujukkan bahwa terdapat sikap inkonsistensi dan komitmen yang rendah dari kepala daerah untuk menyerahkan keseluruhan wewenang pelayanan perizinan kepada otoritas pelayanan terpadu yang bentuknya. Motif ekonomi melalui modus p e m b e b a n a n t a rg e t - t a rg e t pendapatan anggaran daerah pada masing-masing perangkat birokrasi daerah menjadi bagian dari kompleksitas upaya integrasi wewenang pelayanan yang terkait dengan perizinan investasi. Untuk Kabupaten Takalar beberapa jenis layanan investasi strategis dilakukan oleh Kantor Penanaman Modal dan Lingkungan Hidup, yang memerlukan izin prinsip langsung dari sang kepala daerah. Sementara modus serupa juga terjadi di Kabupaten Gowa, dimana izin-izin investasi usaha pertambangan masih menjadi domain Sekretariat Daerah c.q. Bagian Ekonomi Pembangunan, yang dikendalikan langsung oleh sang kepala daerah. Kuatnya kewenangan kepala daerah untuk tetap mengendalikan beberapa jenis layanan strategis sebab dianggap sangat menjanjikan suatu pola “transaksi” politik dan ekonomi antara kepala daerah dan dengan p i h a k i n v e s t o r. P o l a transaksional yang terjadi berupa lahirnya komitmen dan dukungan politik dari pihak investor sekaligus keuntungan ekonomi bagi kelompok politik kepala daerah sementara kepala Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 131. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto daerah akan menyediakan insentif dan fasilitas penunjang investasi bagi pihak investor. Hal dapat di temukan dengan kemudahan perizinan usaha industri air mineral dan pertambangan meskipun aktivitas usaha tersebut tidak sesuai dengan ketentuan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kabupaten yang ada. Fenomena lainyang ditemukan dari studi lapang yang dilakukan adalah kuatnya kepentingan ekonomi di balik reformasi birokrasi perizinan dengan modus memberi target yang tinggi pada instansi pelayanan perizinan untuk mencapai realisasi Pendapatan Asli Daerah (PAD) setiap tahunnya. Trend peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD) juga menjadi indikator keberhasilan kepemimpinan kepala daerah. Tabel No.3 Perkembangan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten Gowa & Kabupaten Takalar Realisasi Pendapatan Asli Daerah (PAD) Tahun 2006 Tahun 2007 Tahun 2008 Tahun 2009 1 Gowa 35.703.518.160 33.371.641.773 45.827.484.393 49.522.385.717 2 Takalar 8.974.000.000 9.395.475.000 13.213.550.000 13.776.416.000 Sumber : RPJMD Kab. Gowa 2010-2015 Dan Takalar Dalam Angka Tahun 2009 & 2011 No Kabupaten Upaya untuk terus meningkatkan pendapatan sebagai salah satu output keberhasilan reformasi birokrasi perlu di cermati dengan hatihati. Perilaku kehati-hatian penting sebab beban dan target pelayanan terkadang tidak proporsional dengan besaran kewenangan, kelembagaan, sumberdaya, support anggaran, serta sarana dan prasarana yang dimiliki instansi pelayanan perizinan. Pada konteks ini, reformasi birokrasi pada akhirnya menjadi program yang dilakukan “setengah hati” dan miskin terobosan. Oleh karena itu, perlu dilakukan inovasi baru dalam penciptaan budaya (cultural innovation and Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 invention) dalam birokrasi, sehingga budaya birokrasi yang responsif terhadap kebutuhan rakyat dan tidak menjadi alat untuk melanggengkan kekuasaan. PENUTUP 1) Kesimpulan Reformasi pelayanan perizinan yang dilakukan oleh pemerintah daerah, yakni kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar masih bersifat ambivalen. Artinya bahwa perubahan yang ada terjadi mengikuti prosedur normatif tetapi perubahan itu kemudian arahkan untuk kepentingan politik dan ekonomi kepala daerah. Pada kedua daerah ini, karakter strong leadership yang dimiliki kepala daerah memungkinkan terjadinya 380
  • 132. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto upaya pemenuhan tujuan politik, dengan mekanisme kontrol perilaku aparatur untuk membangun loyalitas politik pada birokrasi serta tujuan ekonomi, melalui mekanisme dan prosedur pelayanan publik yang untuk memenuhi target pendapatan daerah.Fenomena ini menjadi cermin bahwa arah dan orientasi dari praktek reformasi pelayanan perizinan di daerah masih jauh dari harapan publik. Ikhtiar untuk mengintegrasikan kemudahan pelayanan perizinan masih terkendala pada rendahnya komitmen dan kepentingan politik dan ekonomi dari sang kepala daerah yang terus berupaya melanggengkan oligarki kekuasannya. 2) Saran Reformasi birokrasi yang terjadi selama ini cenderung bermakna sebagai perombakan struktur, mesti bergeser pada perubahan nilai dan budaya birokrasi. Tentu hal ini bukanlah pekerjaan mudah ditengah tarikan ekonomi dan politik dari kepala daerah. Meski sulit, tetapi ikhtiar itu harus terus diarus-utamakan dengan melengkapi penataan dari aspek regulasi, kewenangan, dan kelembagaan sehingga tercipta birokrasi pemerintah daerah yang totally mengabdi pada kepentingan rakyat. DAFTAR PUSTAKA Atmoko dkk, Tjipto. 2007, Pengukuran Kualitas Pelayanan Administrasi Penanaman Modal Di Kabupaten Garut, . 381 Laporan Penelitian : Pusat Penelitian Kebijakan Publik dan Pengembangan Wilayah Universitas Padjadjaran Bandung. Dwiyanto, Agus et al. 2006. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta : Gadjah Mada University Press Hardjapamekas, Erry Riana. 2003. Reformasi Birokrasi: Tantangan dan Peluang, Jakarta : Badan Pembinaan Hukum Nasional Insani, Istyadi, 2010. Penyusunan Standar Operasional Prosedur Dalam Reformasi Birokrasi Sebagai Business Process Reengineering Birokrasi Pemerintah, Makalah ini disajikan dalam Konferensi Administrasi Negara III di Bandung pada tanggal 6-8 Juli 2010. Jasin dkk, Muhammad. 2007. Implementasi Layanan Terpadu Di Kabupaten/Kota Studi Kasus :Kota Yogyakarta, Kabupaten Sragen, Kota Parepare, Jakarta : Litbang KPK KPK, 2011. Penilaian Inisiatif Anti Korupsi (PIAK) 2011, Jakarta : Litbang KPK Mullatto, dkk. 2007. Pengembangan Pelayanan Terpadu Satu Pintu Oleh Perangkat Daerah Kab/Kota Di Jawa Tengah, Semarang : Balibangda Jawa Tengah Mursitama dkk, Tirta Nugraha. 2010. Reformasi Pelayanan Perizinan Dan Pembangunan Daerah: Cerita Sukses Tiga Kota (Purbalingga, Makassar, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 133. KEPENTINGAN POLITIK DAN EKONOMI KEPALA DAERAH DALAM REFORMASI BIROKRASI : KASUS REFORMASI PELAYANAN PERIZINAN DI KABUPATEN GOWA DAN KABUPATEN TAKALAR Andi Luhur Prianto Dan Banjarbaru), Jakarta : MTI Nugroho, Riant. 2010.ImplantBusiness Process Reengineering for Bureaucracy: Ideas and Obsession, Materi Workshop Business Process Reengineering Birokrasi Pemerintah yang diselenggarakan Kementrian PAN & RB pada tanggal 29 April 2010 di Kantor Kementerian PAN & RB Jakarta; Priyanta, Maret dkk. 2008. Pelayanan Perizinan Terpadu Satu Pintu Bagi IndustriDalam Upaya Pelestarian Fungsi LingkunganDi Kota Cimahi, L a p o r a n A k h i r PenelitianFakultas Hukum Universitas Padjadjaran. TII. 2011, Indeks Persepsi Korupsi (Corruption Perception Index/CPI) tahun 2011http://ti.or.id/index.php /news/2011/12/02/indonesia -peringkat-ke-100-indeksp e r s e p s i - k o r u p s i - 2 0 11 (diakses tanggal 01 Mei 2012) Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 24 Tahun 2006 tentang Pelayanan Perizinan Terpadu Satu Pintu Perda No. 12 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Takalar Perda No.8 Tahun 2008 Tentang Organisasi & Tata Kerja Lembaga Teknis Daerah Kabupaten Gowa Peraturan Bupati Gowa Nomor 36 Ta h u n 2 0 0 9 Te n t a n g Perubahan Peraturan Bupati Gowa Nomor 49 tahun 2008 Tentang Tugas Pokok, Fungsi, Rincian Tugas Jabatan Struktural pada Kantor Pelayanan Terpadu Kabupaten Gowa Dokumen Publik UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik Peraturan Presiden No. 81 Tahun 2010 Tentang Grand Desaign Reformasi Birokrasi 20102025, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 382
  • 134. Tinjauan Akademik POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTERIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTERIAN DI INDONESIA Dr. Asropi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Departemen Ilmu Administrasi Program Pasca Sarjana Universitas Indonesia Email : asropi0703@gmail.com Abstract The accountability concept has been introduced into Indonesian government institutions for more than a decade, but the current accountability practices in ministries and non-ministerial government institutions is generally unsatisfying. The external or public accountability is still marked by the reluctance of them to develop openness to the public. The problem also exists in their internal accountability. This is marked by the fact that most ministries and nonministerial government institutions have not practiced their internal accountability seriously. Keyword: internal accountability, external accountability, ministries, non-ministerial government institutions Intisari Konsep akuntabilitas telah dikenal di Indonesia lebih dari satu dekade, tetapi secara umum penerapannya di kementerian dan lembaga pemerintah non-kementerian tidak memuaskan. Akuntabilitas publik masih ditandai oleh adanya keengganan mereka dalam membangun keterbukaan publik. Masalah ini terjadi karena masih adanya persoalan dalam akuntabilitas internalnya. Hal ini ditandai oleh fakta bahwa kebanyakan Kementerian dan lembaga-lembaga pemerintah nonKementerian tidak serius melakukan perbaikan terhadap akuntabilitas internal dilembaganya. Kata Kunci: akuntabilitas internal, akuntabilitas eksternal, kementerian dan non kementerian A. PENDAHULUAN Berdasarkan amanat UU Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelengaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme, maka 383 seluruh Kementerian dan Lembaga Pemerintah Non-Kementerian (LPNK) di Indonesia harus menerapkan akuntabilitas dalam penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan dan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 135. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi pembangunan. Adapun akuntabilitas, dalam hal ini dimaknai sebagai pemberian informasi kinerja instansi pemerintah yang bersangkutan kepada publik atau masyarakat. Dengan demikian, penekananan penerapan akuntabilitas pada instansi pemerintah di Indonesia berdasarkan pemahaman tersebut pada dasarnya adalah lebih kepada akuntabilitas publik atau akuntabilitas eksternal. Keharusan bagi Kementerian dan LPNK untuk berakuntabilitas eksternal tersebut kemudian dikuatkan lagi dengan diterbitkannya UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. Selain adanya kewajiban untuk berakuntabilitas eksternal, Kementerian dan LPNK juga memiliki tanggungjawab untuk mengembangkan akuntabilitas secara internal. Adapun pijakan hukum untuk penerapan akuntabilitas internal adalah Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP). Dalam perkembangan kemudian, pemerintah cukup instensif untuk mengembangkan akuntabilitas iternal ini melalui perumusan sejumlah kebijakan operasional. Dalam hal ini, dapat disebutkan sejumlah kebijakan operasional terkait akuntabilitas yang antara lain meliputi: Keputusan Kepala Lembaga Administrasi Negara (LAN) No. 589/IX/6/Y/99 sebagaimana diperbaharui dengan Keputusan Kepala LAN No. 239/IX/6/8/2003 tentang pedoman penyusunan pelaporan AKIP, Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur N e g a r a ( P e r m e n PA N ) N o m o r : P e r / 0 9 / M . PA N / 5 / 2 0 0 7 t e n t a n g Pedoman Umum Penetapan IKU di Lingkungan Instansi Pemerintah, dan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (PermenPAN dan RB) Nomor 29 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Penetapan Kinerja dan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Kewajiban Kementerian dan LPNK untuk berakuntabilitas secara eksternal dan internal, dengan demikian telah diberlakukan lebih dari satu dekade. Hanya saja, penerapan akuntabilitas pada Kementerian dan LPNK hingga saat ini terindikasikan masih belum memuaskan. Data akuntabilitas yang diungkapkan dalam dokumen RPJMN 2010-2014 menunjukkan perkembangan penerapan sistem akuntabilitas instansi pemerintah (SAKIP) yang lambat. Pada tahun 2004 terdapat hanya 30 % instansi yang menerapkan SAKIP, pada tahun 2005 menjadi 44,10 % instansi, 45,79 % pada Tahun 2006, dan baru 60,73 % instansi pada tahun 2007.1 Sementara itu, penerapan akuntabilitas eksternal instansi pemerintah juga masih belum memuaskan. Dalam hal ini, nilai Indeks Persepsi Korupsi (Corruption Perception Index) yang diterbitkan oleh lembaga Transparency International dapat digunakan sebagai indikator lemahnya akuntabilitas eksternal instansi pemerintah. Nilai Indeks Persepsi Korupsi (IPK) Indonesia pada tahun 2010 adalah 2,8. Nilai tersebut jika diperbandingkan dengan nilai IPK Indonesia pada tahun 1999, pada saat diterbitkannya UU Nomor 28 Tahun 1999, belum ¹ RPJMN 2010-2014, Buku II, bab 8 halaman 13 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 384
  • 136. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi menunjukan perubahan yang 2 signifikan. Bahkan, dalam rentang tahun 2000 -2010, nilai IPK Indonesia mengalami pergerakan yang sangat lambat dengan nilai yang masih rendah, sebagaimana ditunjukkan dalam Gambar 1.1. Nilai IPK Indonesia Tahun 2000-2011 berikut: Sumber: Diolah dari data Transparency International 3 Bagaimanapun juga data-data di atas belum menunjukkan potret nyata dari penerapan akuntabilitas Kementerian dan LPNK di Indonesia. Oleh karena itu, tulisan ini dimaksudkan untuk menunjukkan kepada publik gambaran sesungguhnya tentang akuntabilitas Kementerian dan LPNK, baik akuntabilitas internal maupun akuntabilitas eksternal. Dalam hal ini, tulisan didasarkan pada hasil penelitian yang dilakukan sejak Bulan Desember 2010 sampai dengan Bulan Februari 2011. Adapun data-data yang disajikan dalam tulisan ini adalah data yang dihasilkan dari survey atas 54 2 3 Kementerian dan LPNK dan wawancara mendalam atas sejumlah informan kunci(key informan). Dalam hal ini, data-data penelitian dikumpulkan dan dianalisis dengan menggunakan metode kuantitatif yang digabungkan dengan metode kualitatif. Metode kuantitatif digunakan dalam rangka pengumpulan data-data kuantitatif. Analisis deskriptif selanjutnya diterapkan atas data-data kuantitatif tersebut. Sementara itu, metode kualitatif digunakan untuk mengumpulkan dan menganalisis data kualitatif yang diperoleh dari wawancara terhadap sejumlah informan kunci. Nilai IPK Indonesia menurut lembaga Transparency International, pada tahun 1999 adalah 1,7. Nilai IPK ini sama dengan nilai IPK yang diperoleh Indonesia Tahun 2000. Akan tetapi Nilai tersebut lebih rendah dari nilai IPK Tahun 1998 sebesar 2,0. Dalam IPK ini, Nilai tertingi adalah 10 yang mencerminkan Negara dengan kualitas paling bagus dalam hal transparansi. http://www .transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi, 04 Agustus 2011 385 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 137. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi PERKEMBANGAN KONSEP AKUNTABILITAS Akuntabilitas (accountability), sekarang ini telah menjadi bagian penting dari agenda reformasi manajemen publik di negara-negara dunia (Koehane, 2008). Adapun akuntabilitas, sebenarnya bukan konsep baru dalam wilayah manajemen publik. Hasil kajian terhadap sejumlah literatur menunjukkan bahwa tulisan terkait kata “accountability” sudah ada sejak abad ketiga belas di Inggris.4 Sementara itu, praktik akuntabilitas di Inggris telah terjadi sejak sekitar dua abad sebelumnya, yaitu setelah pendudukan Norman atas Inggris di tahun 1066, pada masa pemerintahan William I (Bovens, 2005). Menurut Dubnick (2003), pengaruh Norman atas Inggris tersebut sangat kuat, bahkan kemudian menjadi kunci bagi perubahan Inggris dari negara yang menerapkan aturan monarki menjadi negara modern. Para ahli berpandangan, bahwa praktik akuntabilitas di Inggris tersebut merupakan penerapan akuntabilitas yang paling awal di masa modern 5 (Bovens, 2005; Dubnick, 2003). P a d a m a s a a w a l perkembangannya, praktik akuntabilitas ini lebih mencerminkan kepentingan penguasa. Tahun 1085, William I menyelenggarakan sensus dan mengharuskan semua pemilik harta untuk mendaftarkan kekayaannya. Harta kekayaan tersebut 4 5 6 kemudian dicatat dalam buku yang disebut dengan Doomsday Book. Dengan demikian, maka arah akuntabilitas pada masa tersebut adalah dari masyarakat kepada pemerintah (Bovens, 2005). Dalam perkembangan kemudian, praktik akuntabilitas mengalami pelbagai perubahan. Sejalan dengan berkembangnya sistem politik yang demokratis, arah akuntabilitas bukan lagi dari masyarakat kepada pemerintah, tetapi dari pemerintah kepada masyarakat (Bovens, 2005). Pada masa tersebut, akuntabilitas dimaknai sebagai “ministerial responsibility” (Dubnick, 2003). Dalam sistem ini, setiap pejabat yang dipilih (elected official) diharuskan mempertanggungjawabkan semua peristiwa yang terjadi di dalam wilayah tanggungjawabnya. Pada akhir abad ke-20-an, substansi akuntabilitas juga mengalami pergeseran, dari akuntansi keuangan ke audit kinerja dan akuntabilitas publik (Bovens, 2006). Menurut Bovens (2006), pergeseran ini seiring dengan dikenalkannya New Public Management (NPM) oleh pemerintahan Thatcher di United Kingdom dan reformasi reinventing government yang diinisiasi oleh administrasi Clinton-Gore di Amerika Serikat.6 Pada masa sekarang ini, konsep akuntabilitas sudah jauh berbeda dari masa awal perkembangannya. Konsep Istilah dalam bahasa Inggris abad pertengahan yang sesuai dengan makna akuntabilitas adalah “acompte”, “aconte”, dan “accomptable” (Dubnick & Justice, 2004) Sementara praktek akuntabilitas di masa sebelum modern, menurut para ahli juga telah dilakukan di beberapa negara, seperti Athena dan Babylonia di masa Raja Hamurabi (Velayutham & Perera, 2004), serta di Mesir kuno dan Mesopotamia (Carmona & Ezzamel, 2007). Pergeseran akuntabilitas dari akuntansi keuangan ke akuntabilitas publik, menurut Bovens (2006), adalah tahap pemisahan konsep akuntabilitas dari akuntansi yang sejak masa William I dipraktekan melalui Doomsday Book. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 386
  • 138. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi akuntabilitas senantiasa mengalami perkembangan, mengiringi perubahan di sektor publik. Menurut Nyamori (2009), konsep akuntabilitas sekarang telah mengalami pergeseran dari akuntabilitas demokratik (democratic accountability) ke akuntabilitas manajerial (managerial accountability), dan dari akuntabilitas profesional (professional accountability) ke akuntabilitas pasar (market eccountability). Kloot (2009), selanjutnya menambahkan adanya pergeseran arah akuntabilitas dari parlemen dan lembaga pengawas pemerintah ke pemangku kepentingan (stakeholder) yang lebih luas seperti pengguna pelayanan dan masyarakat umum. Sementara itu dari sisi fokus, akuntabilitas bergeser dari masukan (input) dan proses (process) kepada keluaran (output) dan outcome, dan kemudian bergeser ke kompetisi, outsourcing dan kontrak (Halligan, 2001). PENGERTIAN AKUNTABILITAS Bovens (2006) menyatakan bahwa konsep akuntabilitas dewasa ini telah menjadi suatu icon. Pelbagai organisasi, baik di sektor publik maupun bisnis, berusaha menerapkan praktik akuntabilitas dalam organisasi masing-masing. Namun demikian, upaya pemahaman terhadap konsep akuntabilitas justru dihadapkan pada persoalan kejelasan dari konsep akuntabilitas itu sendiri. Banyak ahli yang telah mendefinisikan istilah tersebut, akan tetapi hal ini justru mengakibatkan akuntabilitas menjadi semakin rancu (ambiguous) dan sulit dipahami (elusive) (Bovens, 2006; Dubnick, 2003; Oakes & Young, 2008). Dalam kondisi demikian, penerapan 387 akuntabilitas terkadang justru menimbulkan komplikasi di antara pelbagai penafsiran yang berkembang (Peters, 2007). Menurut Mulgan (2003), dalam diskursus tentang akuntabilitas, istilah akuntabilitas sering digunakan sebagai padan kata dari sejumlah istilah politik, seperti transparansi (transparency), keadilan (equity), demokrasi (democracy), efisiensi (efficiency), daya tanggap (responsiveness), pertanggungjawaban (responsibility), dan integritas (integrity). Dalam hal ini, akuntabilitas kemudian menjadi istilah umum untuk mewakili pelbagai mekanisme yang menunjukkan tanggapan lembaga publik terhadap masalah publik tertentu (Bovens, 2006, 8). Sejalan dengan apa yang disampaikan Mulgan, Bovens (2006) juga mengungkapkan bahwa sejumlah ilmuwan di Amerika memaknai akuntabilitas sebagai tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Demikian pula, sebagian ilmuwan di Australia menyamakan akuntabilitas dengan daya tangap (responsiveness) (Bovens, 2006). Bagi Mulgan (2000) sendiri, akuntabilitas dimaknai sebagai 'process of being called to account to some authority for one's actions', or a process of 'giving an account' (Erkkilä, 2007, 5). Adapun 'giving an account” menurut Mulgan (2000) adalah merupakan inti dari akuntabilitas (Erkkilä, 2007, 5; Dubnick, 2003; 342). Namun demikian, rumusan akuntabilitas ini tampaknya belum memuaskan banyak pihak. Kritik yang ditujukan terhadap definsi tersebut adalah bahwa definsi Mulgan (2000) tentang akuntabilitas belum mampu meyelesaikan problem dalam Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 139. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi pendefinisian akuntabilitas. Sebagaimana penggunaan istilah akuntabilitas, makna 'giving an account' juga dapat digunakan dalam memahami inti dari istilah-istilah lain (Dubnick, 2003). Perdebatan antara Dubnick dan Bovens tentang hubungan antara akuntabilitas dan responsibilitas, dinilai sebagai salah satu fakta masih belum kuatnya definisi akuntabilitas tersebut (Dubnick, 7 2003). Te r l e p a s d a r i k e l e m a h a n tersebut, dalam kenyatannya Mulgan (2000) telah meletakan dasar yang baik dalam rangka pengembangan definisi akuntabilitas. Penjelasan Mulgan (2000), tentang karakter pokok akuntabilitas, jelas telah dapat membedakan akuntabilitas dari beberapa istilah yang sebelumnya dianggap memiki makna yang sama. Sebagaimana dikutip oleh Erkkilä (2007, 5), karakter akuntabilitas menurut Mulgan (2000) meliputi eksternalitas (externality); pertukaran dan interaksi sosial (social interaction and exchange); dan hak kewenangan (rights of authority). Dalam hal ini, eksternalitas mengacu pada “accountholder” eksternal yang menerima pertanggungjawaban dari “accounter”. Pertukaran dan interaksi sosial menunjukkan adanya proses pembetulan (rectification) dan sanksi. Adapun hak kewenangan menunjukkan adanya hak dari accountholder untuk meminta jawaban dan memberikan sanksi (Erkkilä, 2007). Berdasarkan karakter tersebut, maka responsibilitas dapat dibedakan dari akuntabilitas, karena tidak adanya 7 account-holder dalam responsibilitas. Dubnick (2003) sendiri pada dasarnya menyepakati definisi akuntabilitas yang disampaikan Mulgan (2000) tersebut, kecuali penekananya yang hanya pada aspek eksternal. Bagi Dubnick (2003), sebagaimana halnya pendapat Bovens (2000), akuntabilitas adalah proses sosial yang tidak hanya menghubungkan accounter dengan external account-holder, tetapi juga accounter dengan internal accountholder. Dalam pengembangan konsep selanjutnya, Bovens (2005) menyebut account-holder ini dengan istilah forum akuntabilitas (accountability forum), yang dapat berisikan orang, lembaga, atau masyarakat umum. Dalam tulisan ini, definsi akuntabilitas juga merujuk pada pendapat Bovens (2007). Akuntabilitas b e r h u b u n g a n d e n g a n pertanggungjawaban hal-hal yang telah dilakukan organisasi (Peters, 2007). Dalam hal ini, Bovens (2007, 107) menyatakan: ... close to its etymological and historical roots — accountability comes from accounting — and define accountability as a relationship between an actor and a forum, in which the actor has an obligation to explain and to justify his or her conduct, the forum can pose questions and pass judgment, and the actor may face consequences. This narrow definition of accountability ... Dubnick (1998) menganggap responsibilitas adalah bagian dari akuntabilitas. Sementara Bovens (1998) justru berpendapat akuntabilitas justru yang merupakan salah satu tipe dari responsibilitas Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 388
  • 140. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi PENDEKATAN AKUNTABILITAS Konsep akuntabilitas sebagaimana digunakan dalam tulisan ini memuat aspek “answerability”. Hal ini merujuk pada pernyataan Dubnick & Justice (2006, 248) tentang answerability: “The central feature of answerability is the placing of an actor within the context of organizational relationships that are superordinatesubordinate (hierarchical) in nature or based on assumed principal-agent agreements intended to guide and restrict agent actions”. Dalam answerability tedapat pertanggungjawaban kinerja dari seseorang atau organisasi kepada pihak lain yang secara hirarkis berada di atasnya. Menurut sebagian ahli, hubungan sosial dalam answerability ini adalah dalam konteks “democratic accountability”. Dalam hal ini, akuntabilitas dimaknai sebagai proses pertanggungjawaban politik organisasi terhadap para pemangku kepentingan di luar lingkungan organisasi. Sementara itu, sebagian ahli lain tidak sejalan dengan pandangan tersebut. Kelompok kedua ini berpendapat bahwa pemaknaan answerability dalam konteks eksternal adalah terlalu sempit, karena answerability juga 8 9 10 11 mencerminkan proses pertanggungjawaban dalam internal organisasi. Pemahaman kedua ini dalam literatur, dikenal dengan managerial accountability. Diskusi terkait akuntabilitas yang dikembangkan oleh kedua kelompok tersebut, pada dasarnya tidak dapat dipisahkan dari persaingan di antara dua pendekatan utama dalam akuntabilitas: akuntabilitas demokratik (democratic accountability) dan akuntabilitas manajerial (managerial accountability) (Steffek, 2010). Kedua pendekatan ini tampak jauh lebih menonjol dibandingkan dengan pendekatan-pendekatan lain dalam akuntabilitas. Adapun pendekatanpendekatan dalam akuntabilitas antara lain, sebagaimana disebutkan oleh Bovens (2007), meliputi: perspektif 8 demokratik (democratic perspective), perspektif konstitusional (constitutional perspective), 9 dan perspektif cybernetic (cybernetic perspective).10 Sementara itu Dubnick (2003), memilahkan pendekatan dalam akuntabilitas ke dalam tiga pendekatan juga, tetapi berbeda dengan pendekatan yang dikembangkan Bovens (2007). Menurut Dubnick (2003), akuntabilitas dapat didekati melalui tiga cara, yang 11 meliputi: sejarah (historically), Dalam perspektif demokratik, sebagaimana dijelaskan Bovens (2007), tujuan akuntabilitas adalah untuk mengembangkan pertanggungjawaban para pemangku jabatan publik dalam kerangka sistem demokrasi. Perspektif ini menempatkan akuntabilitas sebagai kondisi yang sangat penting bagi proses demokrasi, melalui penyediaan informasi bagi masyarakat dan perwakilannya untuk memberikan penilaan tentang efektivitas pemerintah. Dalam perspektif konstitusional, tujuan akuntabilitas adalah untuk menjaga aparatur publik dari perilaku korupsi dan penyalahgunaan kewenangan (Bovens, 2007). Beberapa lembaga independen secara legal diberikan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban lembaga publik pada aspek-aspek tertentu, seperti keuangan, hukum, dan administrasi. Tujuan akuntabilitas dalam perspektif cybernetic adalah untuk menjaga dan menguatkan kapasitas pembelajaran dari pemerintah (Bovens, 2007). Dalam perspektif ini, akuntabilitas memberikan mekanisme yang teratur untuk memaksa para administrator menyampaikan informasi tentang keberhasilan dan kegagalan dalam pelaksanaan kebijakan sebelumnya. Pendekatan sejarah, ditujukan untuk mengungkapkan akuntabilitas dalam konteks sejarah. Penedekatan ini juga ditujukan untuk melihat keterkaitan antara mekanisme akuntabilitas yang dikembangkan di masa feodal, bahkan masa sebelum masehi dengan mekanisme akuntabilitas yang dikembangkan sekarang (Dubnick, 2003). 389 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 141. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi kelembagaan (institutionally), dan sosiologi (sociologically). a. A k u n t a b i l i t a s D e m o k r a t i k (Democratic Accountability) Menurut Bovens (2007), konsep akuntabilitas yang dikembangkan dalam pendekatan ini sebenarnya berakar dari teori yang dikembangkan oleh Rousseau dan Weber. Sementara dalam perkembangan kemudian, dasar pengembangan konsep akuntabilitas adalah teori principalagent yang berasal dari disiplin ilmu ekonomi (Steffek, 2010; Bovens, 2007). Namun demikian, pengembangan akuntabilitas tetap dalam konteks demokratis, yang menurut Mulgan (2003) didasarkan pada dua pondasi utama, yaitu “ownership” dan “affected rights and interests”. Adapun 'ownership” adalah prinsip yang menyatakan bahwa masyarakat adalah sumber kewenangan pemerintah, karena itu masyarakat pada dasarnya adalah pemilik (owner) pemerintahan yang memiliki hak untuk mengatur pemerintah. Sementara itu prinsip kedua, menyatakan bahwa masyarakat memiliki hak untuk meminta pertanggungjawaban pemerintah, dalam rangka melindungi kepentingan masyarakat sendiri (Mulgan, 2003). Pada masa menguatnya tuntutan penyelenggaraan pemerintahan yang lebih demokratis di tingkat global, akuntabilitas kemudian menjadi bagian reformasi manajemen pemerintahan di pelbagai negara di dunia. Alasan utama yang menjadi pendorong perkembangan tersebut adalah bahwa akuntabilitas Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 merupakan representasi dari prinsip atau nilai paling dasar dari demokrasi. (Haque, 2007). Menurut Steffek (2010), akuntabilitas demokratik memiliki tiga ciri yang dapat dikenali, meliputi (1) berkembangnya konsep pemangku kepentingan (stakeholder concept), (2) penggunaan teori principal-agent, dan (3) pandangan akuntabilitas sebagai konsep payung (umbrella concept). Dalam hal ini, Penggunaan pemangku kepentingan ini adalah untuk menggantikan istilah masyarakat. Adapun pemangku kepentingan adalah istilah yang sebenarnya berasal dari literatur manajemen dan memiliki makna kelompok yang berkepentingan. Sebagaimana halnya istilah pemangku kepentingan ini, teori principalagent juga diadopsi dari literatur manajemen. Teori ini memuat hubungan sosial yang didasari oleh kontrak sosial antara principal yang memiliki kewenangan dengan agent yang menerima pendelegasian wewenang. Sementara itu pada ciri k e t i g a , u m b re l l a c o n c e p t , menunjukkan akuntabilitas dinilai sebagai konsep yang memayungi pelbagai konsep lain, seperti tipe atau mekanisme akuntabilitas. b. A k u n t a b i l i t a s M a n a j e r i a l (Managerial accountability) Akuntabilitas manajerial muncul dalam diskursus akuntabilitas setelah berkembangnya konsep NPM (Steffek, 2010). Sebelum masa NPM, akuntabilitas didominasi penafsiran politik yang menjadi 390
  • 142. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi substansi pokok dari pendekatan democratic accountability (Dubnick, 2003). Adapun fokus akuntabilitas manajerial adalah pertanggungjawaban berbasis kinerja (performance-based) dari penyelenggara pelayanan publik secara vertikal dalam tubuh organisasi publik itu sendiri (Halligan, 2009, Peters, 2007). Selain fokus kinerja yang membedakannya dari akuntabilitas demokratik, akuntabilitas manajerial juga berbeda dari akuntabilitas demokratik dalam banyak hal. Steffek (2010) mengidentifkasi sejumlah perbedaan akuntabilias manajerial dari akuntabilitas demokratik, sebagaimana ditunjukkan dalam tabel berikut: Tabel 1. Akuntabilitas Manajerial dan Akuntabilitas Demokratik Aspek Fokus Kriteria Analisis Logis Keuntungan Akuntabilitas manajerial Kinerja organisasi dan program Akuntabilitas demokratik Kejadian-kejadian istimewa ( exceptional events) Pengukuran outcome dan Politis, subyektif keluaran secara obyektif Perbaikan Hukuman Identifikasi masalah Pengungkapan kejahatan untuk perbaikan jabatan Sumber: diolah dari peters, 2007 Dengan adanya karakter yang dimiliki akuntabilitas manajerial tersebut, beberapa ahli, seperti Peters (2007) dan Shah (Shah & Chunli, 2007) menilai bahwa penerapan akuntabilitas manajerial akan memberikan keuntungan bagi organisasi publik. Organisasi publik akan lebih fokus pada hasil-hasil yang dicapai oleh organisasi, sehingga kinerja organisasi dapat senantiasa ditingkatkan (Shah & Chunli, 2007; Peters, 2007). Bahkan, menurut Kaufman (2005), penerapan akuntabilitas manajerial dapat mengurangi korupsi dan mendorong transparansi dalam birokrasi pemerintah (Peters, 2007, 15). 391 Dalam perkembangan sekarang, akuntabilitas manajerial menjadi konsep akuntabilitas yang populer dalam penyelenggaraan pemerintah di banyak negara. Terkait dengan popularitas ini, Steffek (2010, 49) menyebutkan sejumlah alasan, sebagaimana dinyatakan: I n d e e d , t h e t e r m "accountability" appears to be better applicable than "democracy" to new modes of governance within and beyond the state. First, new modes of governance quite obviously escape the traditional conceptions of government and top-down steering associated Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 143. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi with democracy. Second, the term "governance" usually refers to functionally limited arrangements whose regulatory s c o p e i s q u i t e n a r ro w l y circumscribed. Third, in the global context it is not immediately clear who the citizenry or electorate would be that would democratically select and control decision-makers... Lebih jauh, akuntabilitas manajerial kemudian dibagi lagi dalam sejumlah bentuk, meliputi; fiscal/regulatory accountability, processe/efficiency accountability, dan program/effectiveness accountablity (Day & Klein (1987) dalam Mulgan, 2003). Sementara itu Robert Behn (2001), membagi akuntabilitas manajerial dalam tiga tipe, meliputi financial, process, dan performance (Mulgan, 2003). AKUNTABILITAS INTERNAL D A N A K U N TA B I L I TA S EKSTERNAL Salah satu pertanyaan kunci terkait konsep akuntabilitas adalah “apa saja sesungguhnya dimensi dari akuntabilitas?” (Steffek, 2010). Literatur tentang akuntabilitas cukup banyak, dan sebagian besar literatur tersebut mengulas dimensi akuntabilitas. Tentu saja, literatur tersebut akan membantu dalam penggalian informasi. Namun demikian, dari literatur tersebut juga diketahui bahwa pelbagai dimensi yang dikembangkan justru menunjukkan akuntabilitas sebagai konsep yang belum mapan (Peters, 2007). Sinclair (1995) menyebut fenomena tersebut sebagai bunglon (chameleon) yang Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 merupakan karakter dari akuntabilitas (Dubnick, 2003, 407; Kloot, 2009,129). Berdasarkan analisis terhadap sejumlah literatur, problem dimensi ini disebabkan karena para ahli tidak memiliki kesepakatan tentang dimensi akuntabilitas. Mulgan (2003) dan Bovens (2006) menggunakan dimensi yang sama, yaitu “to whom”, “for what”, “who”, dan “how”. Sementara itu ahli lain menyebutkan dimensi yang berbeda, antara lain: internal-eksternal (Halligan, 2001; Romzek & Dubnick, 1987), formal-informal (Haligan, 2001), performance-conformance (Kloot, 2009) dan degree of control (Romzek & Dubnick, 1987). Sebagai konsekuensinya, dimensi akuntabilitas menjadi sangat beragam. Selain itu, para ahli juga tidak konsisten dalam penggunaan suatu konsep tertentu. Dalam hal ini, konsep tersebut oleh seorang ahli ditetapkan sebagai dimensi akuntabilitas, sementara oleh ahli lain dikelompokkan sebagai tipe akuntabilitas. Halligan (2001), dan Romzek & Dubnick (1987) misalnya, menempatkan “eksternal” dan “internal” sebagai dimensi akuntabilitas, sedangkan Thomas (2003) memposisikan keduanya sebagai tipe akuntabilitas. Sementara itu, dalam tulisan ini, dimensi yang digunakan adalah internal dan eksternal. Sebagaimana tampak dalam tabel 2. Dimensi Akuntabilitas, sebagian besar ahli menyepakati bahwa internal dan eksternal merupakan aspek-aspek penting dalam konsep akuntabilitas. Mengacu pada pandangan Romzek & Dubnick (1987), berbagai tipe akuntabilitas tersebut dapat 392
  • 144. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi dikelompokkan dalam dimensi internal-eksternal berdasarkan kriteria kepada siapa (to whom) akuntabilitas disampaikan. Tabel 2. Dimensi Akuntabilitas Pakar Dimensi akuntabilitas Tipe akuntabilitas Internal-eksternal, Halligan (2001) formal-informal Performance, Kloot (2009) conformance Political vs. Thomas (2003) dalam administartive, Haque (2007) Hierarchical vs. Shared, Procedural vs. Result based, Internal vs. Eksternal Centralized vs. Decentralized Hierarchical, supevisory, Koehane (2008) fiscal, legal, market, peer, public reputational. forum type (To whom) Political, legal, Bovens (2006) administrative, professional, social. who the actor Corporate, hierarchical, collective, individual aspect of the conduct Financial, procedural, product. Nature of the obligation vertical, diagonal, horizontal. source of control bureaucratic, legal, Romzek & Dubnick (internal & eksternal) professional, political. (1987) dan degree of control. who, to whom, for what Mulgan (2003), dan how. a. Akuntabilitas Internal Dalam perspektif historis, perkembangan dimensi internal dalam akuntabilitas dapat dipandang relatif baru dibandingkan dengan dimensi eksternal dari akuntabilitas. Perhatian para ilmuwan dan praktisi terhadap akuntabilitas internal berkembang pesat terutama setelah masuknya 393 manajerialism dalam sektor publik, atau yang dikenal dengan NPM (Steffek, 2010). Sebelum NPM ini, sebenarnya konsep akuntabilitas internal sudah dikenal dalam sektor publik. Namun karena fokus akuntabilitas internal pada saat itu hanya tertuju pada kepatuhan dan penggunaan anggaran, akuntabilitas internal kurang berkembang. Baru Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 145. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi setelah konsep kinerja (performance) diperkenalkan dan kemudian menjadi nilai utama dalam sektor publik, akuntabilitas internal berkembang pesat. Fokus dari akuntabilitas internal kemudian adalah kinerja, dan melalui fokus tersebut diyakini oleh banyak pihak bahwa keberadaan akuntabilitas internal sangat diperlukan untuk mendukung proses belajar dan peningkatan kinerja sektor publik (Halligan, 2009; Peters, 2007). Adapun hal yang paling membedakan akuntabilitas internal dari akuntabilitas eksternal adalah bahwa forum akuntabilitas (accountability forum) pada akuntabilitas internal adalah para pemangku kepentingan internal lembaga publik itu sendiri. Pemangku kepentingan internal ini utamanya adalah para pimpinan puncak dalam struktur lembaga publik. Mereka memilki hak untuk meminta pertanggungjawaban dari bawahannya, karena bawahan pada hakekatnya adalah pelaksana dari tugas yang didelegasikan oleh pimpinan lembaga publik. Dalam literatur, akuntabilitas internal dengan mekanisme yang demikian disebut sebagai vertical accountability atau hierarchical accountability (Grigorescu, 2008), karena merefleksikan proses akuntabilitas dengan arah pertangungjawaban dari bawah ke atas dalam jalur hirarki organisasi. Pada masa awal perkembangannya, fokus akuntabilitas internal adalah pada kepatuhan (compliance-based accountability) (Ray & Elder, 2007). Dalam hal ini, akuntabilitas Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 adalah media pengendalian dan pengawasan yang digunakan pimpinan untuk mengatahui kepatuhan bawahan terhadap prosedur dan penggunaan anggaran (Kassel, 2008). Kepatuhan terhadap prosedur dan kemampuan bawahan dalam pembelanjaan angaran inilah yang kemudian digunakan pimpinan sebagai tolok ukur “kinerja” bawahan dalam pelaksanaan tugas yang dilimpahkan pimpinan. Dalam perkembangan kemudian, ketika NPM menjadi bagian penting dari birokrasi publik, fokus akuntabilitas internal kemudian mengalami pergeseran. Pergeseran dimaksud adalah mengemukannya konsep keluaran dan outcome dalam akuntabilitas internal, dan memposisikan prosedur dan masukan menjadi perhatian kedua dari para ilmuan dan praktisi lembaga publik (Goddard & Powell, 1994). Dalam perspektif baru ini, akuntabilitas internal adalah media penting bagi instansi publik bukan hanya untuk pengawasan dan pengendalian kinerja bawahan, tetapi juga untuk proses pembelajaran instansi (Shah & Chunli, 2007; Peters, 2007). Melalui akuntabiltas internal, diharapkan instansi publik dapat meningkatkan kinerjanya secara berkelanjutan. Mekanisme akuntabilitas internal secara vertikal dalam jalur hirarki tersebut, bukanlah satusatunya mekanisme dalam akuntabilitas internal. Dalam literatur disebutkan bahwa, akuntabilitas internal mencakup dua mekanisme akuntabilitas yang 394
  • 146. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi meliputi akuntabilitas vertikal dan akuntabilitas horizontal (Grigorescu, 2008). Akuntabilitas vertikal adalah proses akuntabilitas yang melibatkan atasan dan bawahan, dengan arah pertanggungjawaban dari bawah ke atas dalam struktur organisasi. Adapun akuntabilitas horizontal adalah mekanisme akuntabilitas yang menempatkan aktor-aktor di luar unit kerja tetapi masih dalam lingkup lembaga pemerintah s e b a g a i p e n e r i m a pertanggungjawaban. Sementara itu dari sisi substansi yang diakuntabilitaskan, akuntabilitas internal meliputi dua aspek, yaitu akuntabilitas keuangan (financial accountability) dan akuntabilitas kinerja (performance accountability) (Behn, 2001). b. Akuntabilitas Eksternal Dimensi eksternal dari akuntabilitas ini, dalam literatur disebut dengan akuntabilitas eksternal (external accountability). 1 2 Penggunaan konsep ini adalah untuk membedakannya dari akuntabilitas internal (internal accountability) yang mengusung nilai-nilai managerialism dalam akuntabilitas. Dimensi eksternal ini sangat diwarnai oleh pemahaman tradisional dari konsep akuntabilitas, terutama dalam kaitanya dengan konsep democratic accountability dan political accountability. Sebagai implikasinya, dalam dimensi eksternal, akuntabilitas lebih 12 dimaknai sebagai suatu proses politik yang mencerminkan hubungan pertanggungjawaban antara lembaga publik sebagai aktor (actor) dengan para pemangku kepentingan di luar organisasi sebagai forum akuntabilitas (accountability forum), yang mencakup masyarakat umum dan lembaga perwakilannya (Bovens, 2006). Merujuk pendapat Mulgan (2003), keharusan lembaga publik untuk berakuntabilitas kepada masyarakat dan lembaga perwakilannya didasarkan pada prinsip “ownership” dan “affected rights and interests”. Prinsip “ownership” menyatakan bahwa masyarakat adalah sumber kewenangan pemerintah, karena itu masyarakat pada dasarnya adalah pemilik pemerintahan yang memiliki hak untuk mengatur pemerintah. Sementara itu prinsip “affected rights and interests” menyatakan bahwa masyarakat memiliki hak untuk meminta pertanggungjawaban pemerintah, dalam rangka melindungi kepentingan masyarakat sendiri. Berdasarkan kedua prinsip tersebut, maka kedudukan lembaga pemerintah adalah sebagai penerima mandat dari masyarakat, dan oleh karenanya harus mempertanggungjawabkan pelaksanaan mandat tersebut kepada pemberi mandat. Mekanisme penyampaian informasi pelaksanaan mandat tersebut dapat dilakukan baik melalui mekanisme langsung Grigorescu (2008), mendefinisikan akuntabilitas sebagai “accountability toward publics outside the organizations”. 395 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 147. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi kepada masyarakat, maupun secara tidak langsung yaitu melalui lembaga perwakilannya. Berdasarkan perspektif democratic accountability tersebut, maka kedudukan akuntabilitas eksternal adalah sebagai alat bagi masyarakat untuk mengawasi dan mengendalikan kegiatan pemerintah (Bovens, 2007). Pengendalian dan pengawasan tersebut adalah terhadap pelaksanaan tugas lembaga publik, sehingga hasil akhir dari pelaksanaan tugas tersebut diharapkan sesuai dengan keinginan masyarakat. Dalam hal ini, proses pengawasan dan pengendalian menghasilkan informasi kinerja yang selanjutnya digunakan oleh masyarakat sebagai dasar penilaian kinerja lembaga publik yang berujung pada pemberian reward atau punishment berdasarkan kinerja tersebut. Selain untuk kepentingan pengawasan dan pengendalian ini, literatur juga menunjukkan bahwa akuntabilitas eksternal memberikan manfaat lain. Aucoin & Heintzman (2000) menyebutkan dua manfaat lain dari akuntabilitas. Pertama, akuntabilitas dapat mencegah pembangunan konsentrasi kekuasaan pada cabang eksekutif. Melalui akuntabilitas publik, perilaku aparatur pemerintah dikendalikan sehingga perilaku koruptif dan penyalahgunaan kewenangan oleh aparatur dapat dicegah dan dikurangi. Kedua, akuntabilitas dapat meningkatkan kapasitas pembelajaran dan efektivitas lembaga publik. Dalam hal ini, proses akuntabilitas Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 memungkinkan lembaga publik mendapatkan penilaian dan umpan balik dari masyarakat atas kinerja lembaga. Umpan balik dari masyarakat inilah yang kemudian menjadi dasar dari lembaga publik untuk senantiasa meningkatkan efektivitas dan terus menerus melakukan perbaikan kinerja. Sebagai suatu proses politik, pertanggungjawaban lembaga publik kepada masyarakat dan lembaga perwakilannya tersebut dicirikan dengan penilaian yang sangat subyektif dari masyarakat dan lembaga perwakilannya atas kinerja dari lembaga publik. Dalam hal ini, ukuran kinerja lembaga publik lebih ditentukan oleh nilai yang dipersepsikan oleh masyarakat terhadap lembaga ters ebut dibandingkan oleh informasi tentang kinerja yang disampaikan oleh lembaga publik kepada masyarakat. Dalam proses yang demikian ini, tolok ukur kinerja yang digunakan oleh masyarakat untuk mengukur kinerja lembaga publik dapat saja berbeda dengan tolok ukur yang dikembangkan oleh lembaga publik dalam mengukur kinerjanya sendiri. Dalam hal terjadi ketidaksesuaian tolok ukur kinerja antara masyarakat dan lembaga publik, hal ini kemudian berimbas kepada penilaian tentang kualitas dari akuntabilitas eksternal lembaga publik. Dalam hal ini, lembaga publik yang menyampaikan informasi kinerjanya kepada masyarakat berdasarkan tolok ukur kinerjanya sendiri, dapat dinilai 396
  • 148. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi menyampaikan informasi yang tidak relevan oleh masyarakat. Dalam perkembangan kemudian, pemaknaan konsep akuntabilitas eksternal meluas dengan penambahan beberapa aktor selain masyarakat dan lembaga perwakilannya sebagai pemangku kepentingan lembaga publik, yang antara lain meliputi lembaga pengawasan eksternal, lembaga swadaya masyarakat, media massa, dan ombudsman (Bovens, 2007). Aktor-aktor tersebut adalah aktor yang pada dasarnya bukan aktor utama yang secara politik memiliki kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban kinerja lembaga publik. Menurut Bovens (2006) keberadaan aktor tersebut adalah untuk melengkapi mekanisme akuntabilitas eksternal yang dilaksanakan lembaga publik. Perluasan konsep akuntabilitas eksternal ini, secara teoritik dimaksudkan untuk meningkatkan kinerja akuntabilitas eksternal lembaga pemerintah. Hal ini karena dengan semakin banyak aktor yang terlibat dalam akuntabilitas eksternal, diharapkan terjadi peningkatan partisipasi civil society dalam proses pengambilan keputusan. Demikian pula, hal ini akan mendorong pada kebebasan pers dalam mengawasi proses pengambilan keputusan dan efektivitas check and balancies di antara pelbagai cabang dalam pemerintahan (Grigorescu, 2008). Namun demikian, menurut Keohane (2002), penguatan akuntabilitas eksternal ini dapat terjadi jika kekuatan eksternal mampu memberikan tekanan yang 397 cukup kuat terhadap lembaga pemerintah. Kekuatan ini diperlukan untuk menekan kecenderungan aparatur pemerintah menolak pengendalian dan karakter alamiah birokrasi yang berusaha senantiasa memperluas kekuasaan (Bovens, 2007). Ketika konsep akuntabilitas disebutkan mengalami pergeseran dari akuntabilitas demokratik ke akuntabilitas manajerial (Nyamori, 2009), hal ini tidak berarti hilangnya kriteria demokrasi dalam akuntabilitas (Haque, 2007). Dimensi eksternal tetap menjadi bagian dari akuntabilitas, karena bagaimanapun juga, organisasi publik karena tugas dan fungsinya harus selalu berhubungan dengan masyarakat dan organisasi di luar dirinya. Dalam konteks hubungan sosial tersebut, organisasi publik memiliki kewajiban untuk mampu merespon keinginan dan harapan para pemangku kepentingan dan mempertanggungjawabkan penggunaan sumber daya publik dan capaian kerjanya kepada para pemangku kepentingan (Dubnick, 2003). Dalam dimensi eksternal ini, mekanisme akuntabilitas dapat dipilah-pilahkan berdasarkan pertanyaan “to whom” dan “for what” (Bovens, 2006; Mulgan, 2 0 0 3 ) . Te r k a i t “ t o w h o m ” , akuntabilitas organisasi publik meliputi sejumlah mekanisme atau tipe akuntabilitas, antara lain administrative accountability dan social accountability (Bovens, 2006). Sementara itu dasi sisi “for what”, akuntabilitas meliputi financial accountability dan Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 149. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi performance accountability (Kloot, 2009). AKUNTABILITAS INTERNAL KEMENTERIAN DAN LPNK Hasil survei menunjukkan bahwa secara kuantitatif penerapan akuntabilitas internal pada Kementerian dan LPNK sudah baik. Sebagaimana ditunjukkan dalam Tabel 3. Hasil Pengukuran Akuntabilitas Internal, telah banyak para pejabat eselon I dan II pada Kementerian dan LPNK yang menyampaikan laporan kinerja unit organisasi kepada pimpinan secara berjenjang. Dalam hal ini, data menunjukkan sekitar 80 % pejabat eselon I dan II pada Kementerian dan LPNK yang telah menyampaikan informasi pencapaian outcome. Penerapan akuntabilitas internal juga ditandai dengan banyaknya pejabat eselon I pada Kementerian dan LPNK yang memberikan arahan untuk peningkatan kinerja dari unit kerja yang berada dalam kewenangannya. Dalam hubungannya dengan entitas yang memiliki kewenangan lebih tinggi, praktik pada Kementerian dan LPNK juga menunjukkan penerapan akuntabilitas internal yang baik dari tahun ke tahun. Pada tahun 2004, jumlah Kementerian dan LPNK yang menyampaikan laporan kinerja kepada Presiden sebanyak 96,97 %. Jumlah tersebut mengalami peningkatan pada tahun-tahun berikutnya, hingga pada tahun 2009 tercatat 97,53 % Kementerian dan LPNK menyampaikan laporan kinerja 13 kepada Presiden. Tabel 3. Hasil Pengukuran Akuntabilitas Internal Indikator ? Jumlah pejabat setingkat eselon I yang menyampaikan informasi pencapaian outcome unit organisasinya kepada kepala instansi ? Jumlah pejabat setingkat eselon II yang menyampaikan informasi pencapaian outcome unit kerjanya kepada kepala instansi ? Jumlah pejabat setingkat eselon I yang memberikan arahan untuk peningkatan kinerja unit kerja setingkat eselon II yang berada dibawahnya, setelah menerima laporan kinerja dari unit kerja setingkat eselon II tersebut. ? Jumlah pejabat eselon I yang memberikan penghargaan pada unit kerja setingkat eselon II yang berkinerja tinggi 80 % ? Jumlah pejabat eselon I yang memberikan hukuman pada unit kerja setingkat eselon II yang berkinerja rendah 13 Jumlah 40% 80% 60% 40% Informasi lebih detil tentang perkembangan pelaksanaan akuntabilitas internal oleh Kementerian dan LPNK diuraikan dalam laporan hasil evaluasi akuntabilitas kinerja instansi pemerintah 2010 yang diterbitkan oleh Kementerian PAN dan RB. Dalam laporan tersebut disebutkan pula bahwa pada Tahun 2005, 100 % Kementerian dan LPNK menyampaikan laporan kinerja kepada Presiden. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 398
  • 150. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi Sementara itu, dari sisi kualitas juga telah terjadi peningkatan mutu dalam penerapan akuntabilitas internal. Dengan berpatokan pada standar nilai yang digunakan oleh Kementerian PAN dan RB bahwa nilai CC mencerminkan kualitas akuntabilitas internal yang cukup baik, terdapat 63,29 % Kementerian dan LPNK yang 14 memenuhi kualifikasi tersebut. Jumlah tersebut juga menunjukkan adanya peningkatan sebesar 15,92 %, dibandingkan jumlah Kementerian dan LPNK yang mendapatkan nilai CC 15 pada tahun 2009. Namun demikian, dengan membandingkan antara jumlah Kementerian dan LPNK yang telah menyampaikan laporan kinerja dan jumlah Kementerian dan LPNK yang mendapatkan nilai CC, pada dasarnya belum terdapat keseimbangan antara kuantitas dan kualitas dalam penerapan akuntabilitas Kementerian dan LPNK. Kementerian dan LPNK masih banyak yang belum fokus pada kualitas akuntabilitas internal. Realitas yang demikian ini juga sejalan dengan temuan penelitian bahwa pada saat sekarang ini praktik akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK lebih banyak diwarnai dengan penyampaian informasi keuangan tanpa menguraikan informasi kinerja instansi. Bahkan lebih jauh lagi, pada Kementerian dan LPNK yang telah memiliki kualifikasi CC pun, akuntabilitas internal diterapkan dengan kualitas yang kurang baik pada tingkat eselon I dan II. Pada tingkat eselon I dan eselon II tersebut, informasi yang diungkap dalam akuntabilitas internal lebih banyak tentang realisasi fisik dan penyerapan anggaran. Adapun gambaran tentang kualitas akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK diungkapkan oleh seorang narasumber dalam pernyataan berikut: .... Sakip isinya tetap saja kayak dulu.. rata-rata mengukur keberhasilan hanya dari realisasi keuangan, semuanya kayak begitu..itu yang di posisi kita nggak akan dapat CC, kayak gitu..mereka mengukur sasaransasaran. Dia tercapai..tapi yang disebut tercapai itu dilihat dari relaisasi keuangan, realisasi fisik. ....kalau di Pusat tinggal 30 koma sekian %, yang CC kan 63 an, jadi ya tinggal sekitar 37% yang masih kayak begitu......kalau dia masuk kelompok B, dia tidak akan masuk kelompok seperti itu...minimal di level kementriannya..tapi di level ke dalam annya eselon I atau II masih banyak yang kayak 16 begitu. 14 Dalam pemberian tingkat akuntabilitas kinerja instansi, Kementerian PAN dan RB menggunakan enam katagori. Katagori tersebut meliputi: AA (>85-100, memuaskan), A (>75-85, sangat baik), B (>65-75, Baik), CC (>50-65, cukup baik), C (>30-50, agak kurang), dan D (0-30, kurang). 15 Pada Laporan hasil evaluasi akuntabilitas kinerja instansi pemerintah tahun 2010 disebutkan bahwa jumlah Kementerian dan LPNK yang mendapatkan nilai CC pada tahun 2009 adalah hanya sebesar 47,37 %. 16 Petikan hasil wawancara dengan seorang pejabat Kementerian PAN dan RB, Jakarta, 7 Maret 2011. 399 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 151. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi Realitas akuntabilitas internal yang demikian ini merupakan cerminan dari sense of accountability Kementerian dan LPNK yang masih rendah. Dalam hal ini, kesadaran untuk berakuntabilitas internal pada Kementerian dan LPNK belum cukup menjadi motivator untuk berakuntabilitas. Gerak Kementerian dan LPNK dalam akuntabilitas internal lebih didorong oleh faktor dari luar, khususnya faktor kebijakan pemerintah terkait akuntabilitas. Dengan demikian, kebijakan pemerintah merupakan pendorong kementerian dan LPNK untuk 17 menerapkan akuntabilitas internal. Hanya saja dorongan tersebut bagi sebagian Kementerian dan LPNK ternyata baru sampai tingkat pemenuhan amanat kebijakan. Kebijakan pemerintah terkait akuntabilitas belum menyentuh Kementerian dan LPNK untuk mewujudkan akuntabilitas internal yang berkualitas. Data penelitian menunjukkan bahwa hal ini disebabkan oleh kebijakan pemerintah terkait akuntabilitas internal tersebut tidak memiliki muatan tentang hukuman bagi Kementerian dan LPNK yang tidak menerapkan akuntabilitas internal dengan baik. Sementara itu, ketentuan tentang hukuman dalam penerapan akuntabilitas internal ini adalah merupakan aspek penting bagi 17 keberhasilan penerapan akuntabilitas internal pada Kementerian dan LPNK. Selain memberikan dampak di tingkat instansi sebagaimana telah dijelaskan di atas, ketiadaan hukuman juga merupakan penjelasan terhadap kualitas penerapan akuntabilitas internal di tingkat unit kerja pada Kementerian dan LPNK. Dalam hal ini, data survei menunjukkan tidak lebih dari 40 % pejabat eselon I pada Kementerian dan LPNK yang menerapkan hukuman atas unit kerja setingkat eselon II yang tidak berkinerja dengan baik. Sebagai akibatnya, terdapat unit kerja-unit kerja dalam Kementerian dan LPNK yang hanya memandang sebelah mata terhadap penerapan akuntabilitas internal. Bahkan, menurut seorang narasumber, sebagian unit kerja tersebut menganggap laporan lisan ke atasan lebih penting dibandingkan dengan laporan akuntabilitas yang diformalkan berdasarkan peraturan. Sehubungan dengan realitas dalam penerapan akuntabilitas internal yang demikian, maka penerapan hukuman dapat menjadi salah satu cara untuk meningkatkan kualitas akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK. Terkait dengan hal tersebut, terdapat beberapa pendapat dalam hal jenis hukuman untuk Kementerian dan LPNK yang tidak akuntabel. Menurut pendapat pihak pertama, hukuman terkait akuntabilitas intenal akan Pada waktu sekarang ini, telah banyak peraturan yang berhubungan dengan akuntabilitas instansi, khususnya yang diterbitkan oleh Kementerian PAN dan RB, Kementerian Keuangan dan Bappenas. Demikian pula, dalam Roadmap Reformasi Birokrasi, akuntabilitas merupakan salah satu hal yang dicanangkan untuk diwujudkan pemerintah di tahun 2014. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 400
  • 152. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi efektif jika dikaitkan dengan uang. Dalam hal ini, Kementerian dan LPNK yang dinilai tidak akuntabel dapat dikenai sanksi keuangan. Akan tetapi pandangan ini oleh pihak lain dinilai justru sangat potensial merugikan masyarakat. Menurut pihak kedua tersebut, pengurangan anggaran suatu instansi pemerintah pada dasarnya adalah pengurangan anggaran pelayanan terhadap publik. Dalam pandangan pihak kedua ini, hukuman terkait akuntabilitas internal akan lebih baik jika berupa hukuman nonkeuangan, seperti penggantian pimpinan atau penggabungan organisasi. Selain faktor peraturan dan tidak adanya hukuman dalam penerapan akuntabilitas internal tersebut, penelitian ini juga mengungkapkan faktor-faktor lain yang dinilai mempengaruhi fenomena akuntabilitas internal pada Kementerian dan LPNK sekarang ini. Faktor-faktor tersebut antara lain meliputi: a. Pimpinan Komitmen pimpinan pada Kementerian dan LPNK terhadap akuntabilitas internal sekarang ini menunjukkan perkembangan yang semakin membaik. Namun demikian, realitas komitmen pimpinan Kementerian dan LPNK tersebut belum memadai bagi penerapan akuntabilitas internal yang berkualitas. Bahkan, faktor kepemimpinan ini perlu mendapatkan perhatian yang lebih 401 lebih besar untuk perbaikan akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK di masa mendatang. Hal ini dikarenakan pimpinan memiliki peran penting terutama dalam hubungannya dengan penegakan budaya yang baik dalam organisasi. Agar sejalan dengan hal tersebut, maka diperlukan pimpinan yang kuat mengendalikan organisasi. b. Sistem rekrutmen pimpinan Sistem rekrutmen pimpinan yang selama ini diterapkan dalam Kementerian dan LPNK mempengaruhi kualitas para pemangku jabatan struktural pada Kementerian dan LPNK. Sementara itu, pimpinan berpengaruh terhadap penerapan akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK. Oleh karena itu, untuk perbaikan akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK, juga diperlukan perbaikan dalam sistem rekrutmen pimpinan Kementerian dan LPNK. Dalam hal ini, perbaikan sistem rekrutmen pimpinan bukan hanya untuk kepentingan rekrutmen pimpinan tingkat puncak, tetapi untuk rekrutmen pada semua tingkatan pimpinan pada Kementerian dan LPNK. c. Sistem informasi kinerja Akuntabilitas memerlukan informasi kinerja yang dihasilkan dari suatu sistem informasi kinerja. Sistem informasi tersebut berhubungan dengan fungsi pengawasan dalam organisasi. Dalam suatu organisasi, sistem Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 153. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi informasi ini dapat berupa pertemuan akuntabilitas (accountability meeting) dan pengumpulan informasi hasil pengukuran kinerja di setiap unit. Manfaat sistem informasi kinerja ini juga sangat penting untuk mendukung manajemen dalam menindaklanjuti (follow up) informasi yang diungkapkan dalam laporan akuntabilitas. d. Sistem insentif Sistem insentif adalah salah satu instrumen untuk mendorong peningkatan kualitas akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK. Namun demikian, sistem insentif tersebut sekarang ini belum mendapatkan tempat dalam manajemen Kementerian dan LPNK. Data survei menunjukkan bahwa tidak lebih dari 40 % pejabat eselon I pada Kementerian dan LPNK yang menerapkan penghargaan untuk unit kerja setingkat eselon II yang telah mampu menunjukkan kinerja tinggi. Sementara itu, sistem insentif dalam skema remunerasi yang diterapkan pada Kementerian dan LPNK sekarang ini, juga tidak menunjukkan kejelasan hubungan dengan penerapan akuntabilitas internal. Dalam kaitan ini, penelitian mengungkapkan bahwa terdapat Kementerian dan LPNK 18 yang meskipun sudah mendapatkan remunerasi, akan tetapi memiliki nilai rendah dalam akuntabilitas kinerja. Demikian pula sebaliknya, terdapat Kementerian dan LPNK yang sekarang ini belum mendapatkan remunerasi tetapi mendapatkan nilai baik dalam laporan akuntabilitas kinerja instansi. AKUNTABILITAS EKSTERNAL KEMENTERIAN DAN LPNK Data kuantitatif menunjukkan bahwa Kementerian dan LPNK sekarang ini menerapkan akuntabilitas eksternal dengan kualitas yang belum baik. Dari indikator-indikator akuntabilitas eksternal sebagaimana ditunjukkan dalam Tabel 4. Hasil Pengukuran Akuntabilitas Eksternal, tidak ada satu pun indikator yang mencerminkan kinerja unggul Kementerian dan LPNK dalam akuntabilitas eksternal. Dalam kaitan ini, secara kuantitatif data menunjukkan adanya indikasi bahwa Kementerian dan LPNK telah memberikan cukup banyak informasi kepada publik, baik kepada masyarakat maupun kepada DPR. Akan tetapi, kuantitas informasi tersebut ternyata tidak dibarengi dengan kualitas informasi. Hasil penelitian mengungkapkan bahwa sebagian besar informasi yang disampaikan Kementerian dan LPNK kepada masyarakat adalah informasi umum yang justru tidak banyak dibutuhkan masyarakat.18 Dalam wawancara pada tanggal 14 Maret 2011, H dari Ombudsman menjelaskan bahwa informasi yang disampaikan Kementerian dan LPNK kepada masyarakat justru tidak banyak yang berkaitan dengan kinerja dan informasi lain yang dibutuhkan masyarakat. Website yang sekarang ini dimilki oleh Kementerian dan LPNK tidak dimanfaatkan secara optimal sebagai media akuntabilitas eksternal. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 402
  • 154. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi Realitas akuntabilitas eksternal Kementerian dan LPNK justru dicirikan oleh keengganan Kementerian dan LPNK untuk mengembangkan pertanggungjawaban kepada masyarakat secara terbuka. Hal ini sejalan dengan data survei bahwa dari keseluruhan permintaan informasi kinerja dari masyarakat, hanya sekitar 40 % yang dilayani oleh Kementerian dan LPNK. Demikian pula, pada website yang dikelola oleh Kementerian dan LPNK. Website tersebut hanya difungsikan untuk arus informasi satu arah, yaitu dari pihak Kementerian dan LPNK saja. Praktik akuntabilitas eksternal oleh Kementerian dan LPNK juga ditandai oleh waktu penerapan akuntabilitas eksternal yang relatif belum lama. Dalam hal ini, hanya sekitar 27 % dari Kementerian dan LPNK yang telah menerapkan akuntabilitas kepada masyarakat lebih dari 8 (delapan) tahun. Adapun mayoritas Kementerian dan LPNK menerapkan penyampaian informasi kinerja kepada masyarakat baru sekitar lima tahun. Sementara itu, praktik pemberian informasi kinerja oleh Kementerian dan LPNK kepada DPR juga tidak jauh berbeda. Output SPSS 403 menunjukkan bahwa hanya sekitar 42,6 % Kementerian dan LPNK yang telah menyampaikan informasi kinerja kepada DPR selama lebih dari 11 tahun. Fenomena akuntabilitas eksternal dari Kementerian dan LPNK yang demikian, dapat dijelaskan melalui realitas sikap mental aparatur dan ketidakjelasan kebijakan yang mengatur batasan informasi yang diperkenankan untuk dipublikasikan kepada masyarakat. Adapun sikap mental aparatur yang mewarnai perilaku akuntabilitas eksternal Kementerian dan LPNK adalah sikap mental yang tidak mau terbuka dan suka menjaga wibawa. Sikap mental yang tidak mau terbuka, mengarahkan pada praktik akuntabilitas yang palsu. Dalam hal ini, meskipun Kementerian dan LPNK menyusun dan menyampaikan laporan, tetapi laporan tersebut disusun secara asal-asalan, direkayasa atau hanya untuk menyenangkan pimpinan. Sementara sikap mental yang suka menjaga wibawa mengakibatkan aparatur tidak suka dikritik dan akan menghindari pelbagai hal yang dapat mendatangkan kritik. Karena kritik, bagi aparatur dipandang sebagai faktor yang mengurangi wibawa. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 155. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi Tabel 4. Hasil Pengukuran Akuntabilitas Eksternal Indikator Jumlah ? Kuantitas informasi kinerja yang disampaikan oleh instansi kepada masyarakat ? Lamanya waktu (tahun) yang telah dijalani instansi dalam rangka penyampaian informasi kinerjanya kepada masyarakat ? Kuantitas informasi kinerja yang disampaikan oleh instansi kepada lembaga perwakilan rakyat ? Lamanya waktu (tahun) yang telah dijalani instansi dalam rangka penyampaian informasi kinerjanya kepada lembaga perwakilan rakyat ? Intensitas pelayanan kepada masyarakat yang secara langsung (secara lisan maupun tertulis) meminta informasi tentang kinerja instansi dalam satu tahun terakhir ? Intesitas rapat yang dilakukan instansi untuk membahas keluhan dan masukkan yang disampaikan oleh para pemangku kepentingan cukup banyak Sementara itu, faktor kebijakan –tentang ketidakjelasan batasan informasi yang boleh dipublikasikan ke masyarakat– menentukan substansi informasi yang dipublikasikan dalam website Kementerian dan LPNK. Dalam hal ini, seorang narasumber menyatakan: kebanyakan instansi pemerintah, termasuk komisi-komisi dan lembaga independen seperti kita ini, masih memberikan informasi yang sangat umum di website. Itu tidak terspesifikasi ... apa yang dibutuhkan oleh masyarakat. Kita belum bisa meraba itu, disamping secara internal kita itu masih bingung apakah informasi ini bisa, confuse apakah ini boleh 19 disebarkan ke masyarakat. Lebih jauh, penelitian juga berhasil menggali sejumlah langkah 19 lebih dari lima tahun cukup banyak lebih dari lima tahun 40 % cukup sering kebijakan untuk melakukan peningkatan akuntabilitas eksternal Kementerian dan LPNK. Dalam hal ini, terdapat tiga cara yang dapat dilakukan untuk meningkatkan akuntabilitas eksternal Kementerian dan LPNK, khususnya yang ditujukan untuk perubahan sikap mental aparatur. Pertama, perubahan simbol-simbol dalam birokrasi. Simbol dimaksud adalah simbol yang mencerminkan posisi aparatur sebagai penguasa bukan sebagai pelayan. Dalam birokrasi sekarang ini, simbol aparatur sebagai 'pangreh' masih ada, dan oleh karena itu perlu dikembalikan pada kata aslinya yaitu sebagai pembantu publik atau pelayan publik. Kedua, transformasi nilai. Dalam hal ini, aparatur diharapkan akan memiliki sikap mental yang lebih baik, jika mengalami transformasi nilai-nilai yang berasal Petikan hasil wawancara dengan pihak Ombudsman, Jakarta, 14 Maret 2011. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 404
  • 156. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi dari ranah berbeda, yaitu ranah bisnis. Ketiga, penciptaan masa yang kritis (critical mass). Masa yang kritis sangat diperlukan untuk memaksa perubahan perilaku aparatur birokrasi. PENUTUP Praktik akuntabilitas pada Kementerian dan LPNK di Indonesia dewasa ini–meskipun menunjukkan perkembangan positip–secara umum masih belum memuaskan. Akuntabilitas eksternal atau akuntabilitas publik masih dicirikan dengan keengganan Kementerian dan LPNK untuk mengembangkan keterbukaan kepada masyarakat. Demikian pula, akuntabilitas internal ditandai oleh masih banyaknya Kementerian dan LPNK yang belum mempraktikan pertanggungjawaban secara internal. Banyak faktor yang berhubungan dengan potret penerapan akuntabilitas pada Kementerian dan LPNK tersebut. Dalam kaitan dengan penerapan akuntabilitas eksternal, Kementerian dan LPNK dihadapkan pada persoalan sikap mental aparatur dan ketidakjelasan kebijakan terkait keterbukaan informasi publik. Sementara itu, faktor yang mempengaruhi penerapan akuntabilitas internal pada Kementerian dan LPNK, antara lain meliputi aspek kebijakan, komitmen pimpinan, sistem rekrutmen pimpinan, sistem informasi kinerja dan sistem insentif yang diberlakukan dalam instansi pemerintah. Dengan demikian, pembangunan akuntabilitas eksternal Kementerian dan LPNK memerlukan pembenahan dalam aspek kebijakan dan mentalitas aparatur. Dalam kaitan 405 dengan aspek kebijakan, pemerintah perlu melihat kembali kebijakan yang ada (existing policy) terkait akuntabilitas publik. Dalam hal ini, substansi yang diperkenankan untuk dipublikasikan memerlukan kejelasan dalam produk kebijakan. Adapun untuk pembenahan mentalitas aparatur, dilakukan melalui gerakan kultural yang ditujukan untuk memberikan penyadaran kepada aparatur publik tentang perannya sebagai pelayan publik. Selain itu, proses penyadaran dapat juga dilakukan dengan mendorong masyarakat untuk menjadi kelompok yang kritis terhadap pelayanan publik. Dengan masyarakat yang kritis, maka perilaku aparatur menjadi lebih terawasi. Oleh karena itu, dalam rangka membangun akuntabilitas eksternal, pemerintah juga harus melibatkan pihak-pihak diluar pemerintah, seperti sektor swasta, civil society dan Ombudsman Republik Indonesia. Selanjutnya, untuk membangun akuntabilitas internal Kementerian dan LPNK, pemerintah juga perlu mengembangkan sejumlah kebijakan. Beberapa kebijakan dimaksud, antara lain memuat tentang koordinasi dan sinkronisasi kebijakan terkait SAKIP, sistem informasi kinerja, sistem kompensasi dan hukuman kelembagaan, sistem insentif dan sistem rekrutmen pimpinan. Dalam hal ini, perlu semakin diperkuat sinergitas antara sistem perencanaan, sistem laporan keuangan dan sistem akuntabilitas yang selama ini masingmasing dinakhodai oleh tiga kementerian. Demikian pula, diperlukan: (1) Peraturan Menteri PAN dan RB terkait Sistem Informasi Kinerja, untuk memaksa semua Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 157. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi instansi pemerintah mengembangkan sistem informasi kinerja, (2) Peraturan Menteri PAN dan RB terkait Penghargaan dan Hukuman Kinerja Kelembagaan. Dalam hal ini substansi kebijakan harus didasarkan pada pertimbangan bahwa selain untuk mendorong instansi pemerintah berkinerja, juga tidak merugikan publik ketika hukuman diterapkan pada instansi yang tidak berkinerja. (3) Peraturan pemerintah terkait sistem rekrutmen pimpinan dalam instansi pemerintah. Adapun aspek penting dari kebijakan ini adalah bahwa kompetensi menjadi ukuran utama dalam penentuan pemangku jabatan struktural di instansi pemerintah. Dalam hal ini, perlu dipertimbngkan di dalamnya, pengaturan tentang mekanisme open bidding dan jabatan strutural berdasarkan kontrak. DAFTAR PUSTAKA Buku Blaikie, N. (2000). Designing social re s e a rc h : t h e l o g i c o f anticipation. Cambridge: Polity Press Bovens, M. (2005). Public Accountability. In E. Ferlie, L. Lynne, C. Pollitt (Eds). The Oxford Handbook of Public Management (pp. 182-208). Oxford: Oxford University Press. Callahan, K. (2007). Elements of effective governance: measurement, accountability, and participation. Boca Raton: Taylor & Francis Group, LLC Guba & Linkoln. (2005). Paradigmatic controversies, contradictions, Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 and emerging confluences. In N.K. Denzin & Y.S. Lincoln (Ed.). The sage handbook of qualittaive research (3 rd. Ed). California: Sage publication, Inc Halligan, J. (2001) Accountability. In C. Aulich, J. Halligan, & S. Nutley (Eds.). Australian handbook of public sector management (pp. 174-185). Crows Nest, NSW: Allen & Unwin Kalof, L., Dan, A., and Dietz, T. (2008). Essentials of Social Research. England: Open University Press Mangindaan, E. E. (2010). Laporan Hasil Evaluasi Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Ta h u n 2 0 1 0 . J a k a r t a : Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. Peters, B.G. (2007). Performancebased accountability. In A. Shah (Ed.). Performance accountability and combating corruption (pp. 15-32). Washington, DC: The World Bank Shah, A. & Chunli Shen. (2007). Citizen-centric performance budgeting at the local level. In A. Shah (Ed.). Local budgeting (pp.151-178 ).Washington, DC: The World Bank Sugiyono. (2007). Memahami Penelitian Kualitatif. Bandung: Alfabeta. Jurnal, papers Behn, R.D. (2003, Sept/Oct). Why measure performance? Different purposes require 406
  • 158. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi different measures. Public Administration Review, 63 (5), 586-606. ABI/INFORM Global (Proquest) database. Bovens, M. ( 2007). New Forms of Accountability and EUGovernance. Comparative European Politics, 5, (104–120). Bovens, M. (2006, January 16). Analysing and assessing public accountability. A conceptual framework. European Governance Papers, C - 0 6 - 0 1 . E U R O G O V. h t t p : / / w w w. c o n n e x network.org/eurogov/. Carmona, S. & Ezzamel, M. (2007). Accounting and accountability in ancient civilizations: Mesopotamia and ancient egypt. Accounting, Auditing & Accountability Journal, 20 (2), 177Dubnick , M.J. (2003, Fall). Accountability and ethics: Reconsidering the relationships. International Journal Of Organization Theory and Behavior, 6, (3); 405Dubnick, M.J. & Justice, J.B. (2006, May). Accountability and the evil of administrative ethics. Administration & Society, 38 (2), 236-258 Dubnick, M.J. (2003). Accountability and the promise of performance: In search of the mechanisms. Public Performance and Management Review, 28 (3), 376-417 Erkkilä,T. (2007, Spring). Governance and accountability - a shift in conceptualisation.1. Public 407 Administration Quarterly, 31(1), 1-39 Haque, M.S. & Mudacumura, G.M. (2007, Winter). Introduction: Growing concerns for public accountability under the state in transition. Public Administration Quarterly, 31(4), 386-397 Haque, M.S. (2007, Winter). Limits of public accountability under the reinvented state in developing nations. Public Administration Quarterly, 31(4), 429-453 Goddard, A. & Powell, J.(1994). Accountability and accounting: Using naturalistic methodology to enhance organizational control - A case study. Accounting, Auditing & Accountability Journal, 7 (2), 50-70 Grigorescu, A. (2008, fall). Horizontal accountability in intergovernmental organizations . Ethics & international affairs, 22 (3), 285-310. Hofstede, G., Neuijen, B., Ohayv, D.D., & Sanders, G. (1990, June). Measuring organizational culture: A qulitative and quantitative study across twenty cases. Administrative Science Quarterly, 35 (2), 286317. ABI/INFORM Global (Proquest) database. Jaques, E. (1992, Mar). Managerial accountability. The Journal for Quality and Participation, 15 (2), 40-45. ABI/INFORM Global (Proquest) database Kaufman, R. (1988, September). Preparing useful performance indicators. Training and Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 159. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi Development Journal, 42 (9). 80-83. ABI INFORM Global (Proquest) database. Kloot, L. (1999) Performance measurement and accountability in Victorian local government. The International Journal of Public Sector Management, 12 (7), 565 Kloot, L. (2009). Performance measurement and accountability in an Australian fire service. The International Journal of Public Sector Management, 22 (2), 128ABI INFORM Global (Proquest) database. Koehane, R.O. (2008). Complex accountability and power in global governance: Issues for global business. Corporate Governance, 8 (4), 361 Kravchuk, R.S. & Schack, R.W. (1996). Designing effective performance measurement systems under the Government Performance and Result Act of 1993. Public Administration Review, 56 (4), 348-358. ABI INFORM Global (Proquest) database. Mulgan, R. (2008, Spring). Public sector reform in new zealand: Issues of public accountability. Public Administration Quarterly, 32 (1) 1-33. Nyamori, R.O. (2009). Making development accountable. Journal of Accounting & Organizational Change, Vol. 5 No. 2, 2009, pp. 197-227 Oakes, .S. & Young, J.J. (2008). Accountability re-examined: Evidence from hull house. Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 Accounting, Auditing & Accountability Journal, 21 (6), 765OECD. (2009, November). Improving accountability for results: Performance budgeting and management reforms. OECD Journal on Budgeting, 9 (1), 97-155 Page, S. (2006, May). The web of managerial accountability: The impact of reinventing government. Administration & Society, 38 (2), 166-198. ABI/INFORM Global (Proquest) database Ray, D. & Elder, D. (2007, Winter). Managing Horizontal Accountability.The Journal for Quality and Participation, 30 (4), 24-29 Steffek, J. (2010, Spring). Public Accountability and the Public Sphere of International Governance. Ethics & Iternational ffairs, 24 (1), 4569. Peraturan Perundang-undangan Kepala Lembaga Administrasi Negara, Keputusan Kepala Nomor 239/IX/6/8/2003 tentang Perbaikan Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah ______________________________ ______, Keputusan Kepala Nomor 589/IX/6/Y/99 tentang pedoman penyusunan pelaporan AKIP Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Peraturan Menteri Nomor 29 Tahun 2010 tentang 408
  • 160. POTRET PRAKTEK AKUNTABILITAS KEMENTRIAN DAN LEMBAGA PEMERINTAH NON-KEMENTRIAN DI INDONESIA Dr. Asropi Pedoman Penyusunan Penetapan Kinerja dan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Republik Indonesia, Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. _________________,Undang-undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi 409 Publik. _________________,Undang-undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelengaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Website http://www.transparency.orgpolicy_re searchsurveys_indicescpi2010results Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 161. Lembar Abstraksi LEMBAR ABSTRAKSI (CURRENT CONTENT) TAHUN 2012 1. Evaluasi 1. Otonomi Daerah Dan Pengelolaan Sumber Daya Alam Di Propinsi Kalimantan Timur (Studi Kasus Kewenangan Pengelolaan Kehutanan, Pertambangan dan Perkebunan); Oleh: Jauchar B; Vol.8, No.1, Tahun 2012. Natural resources management comes to the attention of the local government nowadays. This is due to the damage caused by the irresponsible natural resource management along this time. The provincial government's role in organizing and coordinating all aspects related to the natural resource management in the region is the key word of these issues. The East Kalimantan' strategic position as the region which has such potential natural resources has become the central point of the various natural resource management activities within the area. The emphasis of the regional autonomy at the district/city level has become a major obstacle for the provincial government in implementing the control functions of the natural resources management. The limited access to both the authority and the funding in the managerial sector which owned by the provincial government has caused the uncoordinated natural resource management policies in the region. Therefore, the provincial government needs to get a larger share in terms of managing the natural resource, so that a variety of natural resource management problems in the future can be minimize; especially in order to grasp the development of a sustainable natural resource. Keywords: Policy, Authority, Management, Local Government. 2. Kerjasama Antarprovinsi Untuk Pembangunan Regional Kalimantan Yang Terintegrasi; Oleh: Tim Kajian Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III Lembaga Administrasi Negara; Vol.8, No.1, Tahun 2012. This research is aimed to find out of what and how the regional cooperation in Kalimantan applied, asa well as to know it's effectiveness and problem. Then, this research is also aimed to search the prospect of Kalimantan Incorporated which is expected to accelerate regional development in Kalimantan. The method used in this research is combination of descriptive method with qualitative approach and evaluation method with formal evaluation approach. Data are collected by focus group disscussion (FGD), interview, and secondary data. Results of this research are: (1) Regional cooperation in Kalimantan is applied in joint formed authorities namely coordination and consultation forum of FRKP2RK and a board of KTB; (2) Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 410
  • 162. The effectiveness of the cooperation is in low performance, because the cooperation forum works as pra-musrenbang meeting only to invent problems and proposals which will be disscussed in the regional musrenbang and porposed to relevant ministry. This cooperation has no action plan in concrete program and activity forms; (3) The opportunity to realise integrated development of Kalimantan Incorporated is quite prospective, by optimizing the forum into more concrete programs and activities. It needs commitment from all provinces and supported by business actors (private or BUMN/BUMD) and people as three pillars of development. Keywords: province cooperation, regional development, Kalimantan incorporated. 3. Pengetahuan Anggaran, Efektivitas Partisipasi Dan Akuntabilitas Dalam Hubungannya Dengan Kepuasan Atas Pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja (Studi Empiris di Kota Samarinda); Oleh: Syarifah Hudayah; Vol.8, No.1, Tahun 2012. This research examines the relationship between knowledge of budgeting in government, effectiveness of participation and public satisfaction of performancebased budgeting implementation. The exogenous variabel in this research is budgeting knowledge, while the effectiveness of participation and satisfaction of performance-based budgeting implementation as an endogenous variabels. The primary research data was taken from questionnaires spread to 200 respondents using judgment sampling. Hypothesies are examined using the path analysis. The result indicates that low effectiveness of participation is caused by the lack of understanding of society about budgetary system. Satisfaction of performancebased budgeting implementation variabel is not significantly influenced by understanding of budgetary but the effectiveness of participation. Keywords: Budgeting knowledge, effectiveness of participation, judgment sampling and performance-based budgeting implementation 4. Memahami Kembali Konsep Dasar Dekonsentrasi Dan Desentralisasi; Oleh: Tri Widodo W. Utomo; Vol.8, No.1, Tahun 2012. Although decentralization has been the major theme in the field of public administration within the last five decades, there is still diverse understanding of it. One of the confusions is that decentralization is frequently perceived contrary to the deconcentration. Such confusion leads to the imbalance in theoretical sources and policy framework on deconcentration compared to decentralization.To provide a deeper picture on deconcentration and decentralization, this paper tries 411 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 163. to elaborate the fundamental idea of the deconcentration and decentralization, its impact and relationship, its historical development, as well as its difference in the notion of power sharing among levels of government. Keyword: deconcentration, decentralization. 5. Evaluasi Kinerja Kebijakan “Pro-Growth, Pro-Poor, and Pro-Human Development” di Provinsi Kalimantan Timur; Oleh: Rustan A; Vol.8, No.1, Tahun 2012 Development and public policy are two things that can not be separated. Among various choices of public policy instruments, local governments have to cope with difficult tasks in order to bring equitable regional development and prosperity to society. This paper aims to evaluate the performance of local governments in East Kalimantan Province through the variables of economic growth, poverty alleviation and unemployment, and the quality of human resources. Governments' capacity to manage these indicators indicates the achievement in regional development. By using rank analysis, it can be seen the strength and the weaknesses each regency/ city in order to accelerating socio-economic development in East Kalimantan. The analysis showed that on average, the regions that have superior performance in pro-growth, pro-poor, and pro-human development policy are Balikpapan City and Paser Regency; while Tana Tidung Regency gets the lowest rank and need to accelerate the social-economic development in its region rapidly. However, in each development indicators that are used in this article also showed that there are city/ regency that experience the highest rank and the lowest rank. Thus, the findings demonstrate that particular city/ regency in east Kalimantan Province has better-quality in specific development policy, and it can be replicated to other regions (specifically for least development region) Keywords: Development Policy, Economic Growth, Poverty and Unemployment Rate, HDI 6. Kultur Birokrasi Patrimonialisme Dalam Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta; Oleh: Wasisto Raharjo Jati; Vol.8, No.2, Tahun 2012 This study aims to analyze patrimonialism bureaucratic culture in the Provincial Government of Yogyakarta. Analysis of the study was conducted by using patrimonialism bureaucracy approach to analyzing characteristics of bureaucracy in Yogyakarta. The results show patrimonialism in bureaucracy built by the recruitment of bureaucrats became “abdi dalem” / (servants in the palace); patrimonialism in bureaucracy also creates hybrid system which consist of Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 412
  • 164. modernity and traditional values; king as the governor using the bureaucracy to strengthen the loyalty of the people; patrimonialism establishes mutual relationships where bureaucrats needs noble status to enhancing their social status in society and sultan needs support from bureaucrats in order to maintain the stability of power: patrimonialism manifested in the political mobilization of bureaucrats to support sultan become governor in the discussion of the privileges of Yogyakarta. Keywords: patrimonialism bureaucratic, “abdi dalem”, sultanate of Yogyakarta 7. Korupsi di Daerah: Salah Jalan Penyelenggaraan Administrasi Daerah; Oleh: Prakoso Bhairawa Putera; Vol.8, No.2, Tahun 2012 Implementation of regional autonomy in Indonesia provides an important record, which the granting authority to local governments to develop policies and manage budgets, create the domination of power by local elites. The dominance of local elites brought very close and have access to the sources of corruption-prone areas or abuse of authority. This is what gave rise to the new form of decentralized corruption (corruption in regional administration). Based on the KPK during 2004 - 2011 there were 42.06% of the total number of cases of corruption made in the level or by local officials. Primary and recurrent mode of corruption in the region is the markup of the procurement of goods and services, fictitious expenses and projects for their own advantage. Misguided practice of the administration area (corruption in the region) could be reduced by involving the broadest possible public participation in the presence of anti-corruption movement is transformed into a social movement and simultaneously in all regions of Indonesia. Keywords: Corruption, regional administration, civil society, anti-corruption movement. 8. EVALUASI KEBIJAKAN PENANGGULANGAN KEMISKINAN (Studi Pelaksanaan Perda Nomor 2 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Kemiskinan di Kabupaten Kutai Kartanegara); Oleh: Efri Novianto; Vol.8, No.2, Tahun 2012 One of our national goals is to realize people well-being. When local autonomy was applied, it is the mutual responsibility between local government and central government for making people prosperous. District government of Kutai Kartanegara, in its effort to eradicate poverty, has issued policy through Local Regulation Number 2 Year 2007. Based on the data analysis, it can be concluded that the implementation of Local Regulation Number 2 Year 2007 did not run well. This can be seen from the fact that some of the policies and programs did not work 413 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 165. well. This was caused by the quality of Local Regulation Number 2 Year 2007 which was not good enough because it only regulated technical and operational matters. TKPKD as a coordinating forum for poverty eradication did not play its role and function optimally. There was still sectoral ego from each SKPD in implementing the poverty eradication program. Data and information used as the basis for poverty eradication were out of date. Their reliability were unguaranteed, and the budget allocated for poverty eradication was very low and not comparable with the number of poor people in the District. The outcomes of this Local Regulation showed that there was a decrease in the number of poor people either in macro level (survey) or micro level (census) and this regulation was not effective in eradicating poverty in Kutai Kartanegara. Keywords: Local Autonomy, Local Regulation, Poverty Eradication 9. Kebijakan Pengelolaan Konservasi Kelautan dan Perikanan; Oleh: Radityo Pramoda dan Sonny Koeshendrajana; Vol.8, No.2, Tahun 2012 Fisheries resources are spread across the territory of Indonesia, if not managed sustainably will become extinct. The efforts made by the government, is to make regulation that establishes a territory become a conservation area/protected. The purpose of this study is to assess the conservation regulations contained in the UU No. 27/2007, PP No. 60/2007, and UU No. 45/2009. Analysis of study is conducted qualitatively using normative juridical approach, through by desk study. The result shows that the terminology of conservation according to the those regulations, can not provide sufficient understanding of the term conservation; the role of local government and indigenous/local, is still not transparent governance in the field governed, as well as the distribution of rights over the territory that has been used as a conservation area. Improving the conservation management of marine and fisheries regulation can be done by reflecting the planning and good, community empowerment, collaborative institutional, policy and fair regulations, and improving the quality of human resources. UU No. 27/2007, PP No. 60/2007, and UU No. 45/2009, need to be revised in order to build sustainable conservation areas and create justice. Keywords: Regulation, Conservation, Marine and Fishery. 10.Kajian Pengaruh Kebijakan Desentralisasi pada Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat (Studi Kasus: Kabupaten/Kota di Provinsi Jawa Barat); Oleh: Krismiyati Tasrin dan Putri Wulandari; Vol.8, No.2, Tahun 2012 After more than 10 years of the implementation of decentralization policy in Indonesia, it is considered essential to evaluate this policy in terms of improving Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 414
  • 166. public welfare. Decentralization in this study is measured by three dimensions: fiscal, functional and personnel. These three variables are not made in a single composite index, but in a separate index which include variables of economics, infrastructure, education, and health. Using panel data of 25 districts/cities in West Java Province in 2004-2010, the findings stated that: In the economic field, the effect of decentralization variables has not been demonstrated directly. However, there is indirect effect through the channel of investments variable, where the high level of investment in the region is justified as a form of improved local government performance in attracting investment. In infrastructure, personnel decentralization is the only variable that has an influence on the change of variable road infrastructure. Meanwhile, in the field of education, there are two variables of decentralization which have significant influence on the accessibility of the public to secondary education. Those two variables are functional and personnel decentralization. In the health sector, it was found that the decentralization variable has no significant effect on changes in the ratio of the number of physicians per 1000 population, but it has an influence on increasing the ratio of hospital beds to population. This shows that the channel of the decentralization variables that can have an impact on improving the public welfare is functional decentralization and personnel decentralization. However, the performance of both channels remains to be improved for the future. Keywords: Decentralization, Public Welfare 11.Telaah Normatif Dan Empiris Tentang Implementasi Asas Dekonsentrasi Di Indonesia; Oleh: Tri Widodo W. Utomo; Vol.8, No.3, Tahun 2012 Deconcentration is one of the most important principles in managing central-local relationship in a unitary state. Together with decentralization and assistance task principles, deconcentration reveals the best strategy to assure the integrity of the state. In the Indonesian context, however, there is a tendency that decentralization is getting stronger, while deconcentration is moving to the opposite direction. This paper tries to elaborate the norm and the practice of deconcentration in Indonesia, and the possibility to construct an equilibrium concept between decentralization and deconcentration. Keyword: deconcentration, decentralization, Indonesia. 12.Perubahan-Perubahan Organisasional dalam Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Peternakan Kabupaten Nunukan Setelah Berlakunya UU Pemerintahan Daerah No. 32/2004; Oleh: Samodra Wibawa; Vol.8, No.3, Tahun 2012 415 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 167. This paper describes and analyses changes that occurred in the Department of Plantation and Livestock (Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Peternakan, Dispertanak) Kabupaten Nunukan. There are some 19 aspects that were examined, consisted of 30 items. Among these items, there were 13 (42%) items which experienced positive changes, such as office equipment, formal and informal communication, quality employees, and program evaluation. A total of 5 (16%) items experienced negative changes, such as number of employees, nepotism and support of the regent; and 12 (39%) items remained relatively unchanged, for example the flow of tasks, project orientation, and decision making process. This condition is not so encouraging. Dispertanak needs to do introspection, then makes ? up his mind to make positive changes significantly and innovatively through a process of learning organisation. Keywords: organizational changes, nepotism, innovation, decision making, learning organisation. 13.Efektifitas Partisipasi Masyarakat Dalam Perbaikan Pelayanan Publik (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul); Oleh: Fajar Iswahyudi; Vol.8, No.3, Tahun 2012 The improvement of public services requires citizen's participation. Thus, the government of Indonesia through the Ministry of State Officials Empowerment issued the Minister Regulation Number 13 Year 2009(“MR 13/2009”) on Guideline of Public Services Quality Improvement with Citizen's Participation as a guideline for citizen's involvement in public services improvement.This research aims to see the effectiveness of citizen's participation in the improvement of public services, especially in the implementation of MR 13/2009. Through qualitative method used in this research, it is found that MR 13/2009 has effectively improved the public services. It may not significantly empower citizen as well as give access for citizen to participate in the decision-making, but it is considered to have improved the public services. It is also noted that critical consciousness and participative communication influence the effectiveness of citizen's participation in the improvement of public services Keywords: Participation, Public Services, MR/13/2009 14.Dampak Desentralisasi Fiskal Terhadap Korupsi Di Indonesia; Oleh: Bambang Saputra; Vol.8, No.3, Tahun 2012 This research is intended to examine the influence of fiscal decentralization on Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 416
  • 168. corruption case in Indonesia. Research population are regencies/municipalities throughout the province in Indonesia, employing secondary data from Dirjen Perimbangan Keuangan Pemerintah Daerah and Transparency International Indonesia (TI-Indonesia) within the period of 2004, 2006, 2008, and 2010. Data analysis is conducted by using path analysis with AMOS program software. The results of this study indicate that, fiscal decentralization has a negative and significant effect on Corruption Perception Index (CPI). The higher the fiscal decentralization, the more higher the corruption is in Indonesia. Keywords: fiscal decentralization, corruption 15.Kepentingan Politik Dan Ekonomi Kepala Daerah Dalam Reformasi Birokrasi(Kasus Reformasi Pelayanan Perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar); Oleh: Andi Luhur Prianto; Vol.8, No.3, Tahun 2012 The design of decentralization has given specific space for government bureaucracy to create and innovate in the acceleration of development territory. At this point in the required skills apparatuses with forward thinking to achieve a professional bureaucracy in an institutional mechanism that is efficient, effective and equity. Institutional arrangement bureaucracy is not geared to improve the quality of public services, but in order to accommodate the practice of politicization of bureaucracy in perpetuating oligarchy of power head area. The purpose of this study to answer the questions: (1.) How is the actual picture of the practice of bureaucratic reform licensing services in Gowa and Takalar regency, (2.) What is the connection the interests of regional heads in bureaucratic reform licensing services in Gowa and Takalar regency. The reserach aimed that the licensing service reforms undertaken by the local government, Gowa and Takalar Regency likely still partial, in which the reform is based on the basic needs and regulatory pressure center. Orientation of the provision of services also permit limited to the normative aspect alone. In both regions, the character possessed strong leadership allows the behavior of the regional head office personnel licensing services oriented to meet the political and economic objectives of the head region. Keywords: bureaucratic reform, local, services, licensing 417 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 169. Indeks Naskah INDEKS NASKAH TAHUN 2012 BERDASARKAN ABJAD 1. Dampak Desentralisasi Fiskal Terhadap Korupsi Di Indonesia; Oleh: Bambang Saputra; Vol.8, No.3, Tahun 2012 2. Efektifitas Partisipasi Masyarakat Dalam Perbaikan Pelayanan Publik (Studi Kasus Pelaksanaan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 13 Tahun 2009 tentang Pedoman Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dengan Partisipasi Masyarakat pada Dinas Perijinan Kabupaten Bantul); Oleh: Fajar Iswahyudi; Vol.8, No.3, Tahun 2012 3. Evaluasi Kebijakan Penanggulangan Kemiskinan (Studi Pelaksanaan Perda Nomor 2 tahun 2007 Tentang Penanggulangan Kemiskinan di kabupaten Kutai Kartanegara); Oleh: Efri Novianto; Vol.8, No.2, Tahun 2012 4. Evaluasi Kinerja Kebijakan “Pro-Growth, Pro-Poor, and Pro-Human Development” di Provinsi Kalimantan Timur; Oleh: Rustan A; Vol.8, No.1, Tahun 2012 5. Kajian Pengaruh Kebijakan Desentralisasi pada Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat (Studi Kasus: Kabupaten/Kota di Provinsi Jawa Barat); Oleh: Krismiyati Tasrin dan Putri Wulandari; Vol.8, No.2, Tahun 2012 6. Kebijakan Pengelolaan Konservasi Kelautan dan Perikanan; Oleh: Radityo Pramoda dan Sonny Koeshendrajana; Vol.8, No.2, Tahun 2012 7. Kepentingan Politik Dan Ekonomi Kepala Daerah Dalam Reformasi Birokrasi(Kasus Reformasi Pelayanan Perizinan di Kabupaten Gowa dan Kabupaten Takalar); Oleh: Andi Luhur Prianto; Vol.8, No.3, Tahun 2012 8. Kerjasama Antarprovinsi Untuk Pembangunan Regional Kalimantan Yang Terintegrasi; Oleh: Tim Kajian Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III Lembaga Administrasi Negara; Vol.8, No.1, Tahun 2012 9. Korupsi di Daerah: Salah Jalan Penyelenggaraan Administrasi Daerah; Oleh: Prakoso Bhairawa Putera; Vol.8, No.2, Tahun 2012 10. Kultur Birokrasi Patrimonialisme dalam Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta; Oleh: Wasisto Raharjo Jati; Vol.8, No.2, Tahun 2012 11. Memahami Kembali Konsep Dasar Dekonsentrasi Dan Desentralisasi; Oleh: Tri Widodo W. Utomo; Vol.8, No.1, Tahun 2012 12. Otonomi Daerah Dan Pengelolaan Sumber Daya Alam Di Propinsi Kalimantan Timur (Studi Kasus Kewenangan Pengelolaan Kehutanan, Pertambangan dan Perkebunan); Oleh: Jauchar B; Vol.8, No.1, Tahun 2012 13. Pengetahuan Anggaran, Efektivitas Partisipasi Dan Akuntabilitas Dalam Hubungannya Dengan Kepuasan Atas Pelaksanaan Anggaran Berbasis Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 418
  • 170. Kinerja(Studi Empiris di Kota Samarinda); Oleh: Syarifah Hudayah; Vol.8, No.1, Tahun 2012 14. Perubahan-Perubahan Organisasional dalam Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Peternakan Kabupaten Nunukan Setelah Berlakunya UU Pemerintahan Daerah No. 32/2004; Oleh: Samodra Wibawa; Vol.8, No.3, Tahun 2012 15. Telaah Normatif Dan Empiris Tentang Implementasi Asas Dekonsentrasi Di Indonesia; Oleh: Tri Widodo W. Utomo; Vol.8, No.3, Tahun 2012 419 Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012
  • 171. Ucapan Terima kasih UCAPAN TERIMA KASIH Jurnal Borneo Administrator mengucapkan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada para Mitra Bestari (peer reviewers) yang telah melakukan review terhadap naskah-naskah yang dimuat di Jurnal Borneo Administrator selama 2012. • Prof. Dr. Hj. Aji Ratna Kusuma, M.Si (Fisipol UNMUL – Samarinda) • Dr. Anwar Sanusi, MPA (Pusat Kajian Kinerja Kelembagaan LAN) • Prof. Dr. Erman Aminullah, M.Sc (PAPPIPTEK – LIPI) • Prof. Dr. Djoko Setyadi, M.Sc (Universitas Widyagama-Samarinda) • Prof. Dr. Nur Fitriyah, MS (FISIP UNMUL-Samarinda) • Prof. Rusdi Muchtar, MA.,APU (PMB LIPI) • Dr.rer.publ. Samodra Wibawa, M.Sc (Fisipol UGM-Jogjakarta) • Prof. H. Sarosa Hamongpranoto, SH., M.Hum (Magister Ilmu Hukum – Universitas Mulawarman) • Tri Widodo W Utomo, SH.,MA (Pusat Kajian Manajemen Kebijakan-LAN) Jurnal Borneo Administrator | Volume 8 | No. 3 | 2012 420
  • 172. PETUNJUK PENULISAN Jurnal Borneo Administrator adalah jurnal ilmiah berkala yang diterbitkan oleh Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III Lembaga Administrasi Negara (PKP2A III LAN). Petunjuk penulisan naskah bagi para penulis adalah sebagai berikut: 1. Naskah merupakan hasil penelitian, kajian, maupun pemikiran kritis terhadap isuisu di bidang administrasi publik, misalnya mengenai kebijakan publik, manajemen publik, desentralisasi, otonomi daerah, pelayanan publik, kelembagaan pemerintah, sumber daya aparatur, dan sebagainya. 2. Naskah diketik dalam Bahasa Indonesia (untuk Abstract/Intisari dan Keywords/Kata kunci diketik dalam dwi bahasa yaitu Bahasa Inggris dan Bahasa Indonesia), menggunakan kertas ukuran A4 sepanjang 15-20 halaman (termasuk gambar, tabel dan daftar pustaka). Menggunakan huruf Times New Roman ukuran 12, dan spasi tunggal. Batas tepi kanan 2,5 cm, batas tepi kiri 3 cm, batas atas 3 cm, dan batas bawah 3 cm. 3. Setiap tabel dan gambar diberi judul. Posisi judul tabel berada di atas tabel, sedangkan posisi judul gambar berada di bawah gambar. 4. Format tulisan sekurang-kurangnya terdiri atas: a. Judul Tulisan, ditulis dalam dwi bahasa yaitu Bahasa Indonesia dan Bahasa Inggris; b. Nama Penulis, apabila penulis lebih dari satu orang maka penulis yang ditulis pertama adalah penulis utama; c. Institusi & Alamat, nama dan alamat lembaga dimana penulis bekerja, apabila memungkinkan disertakan nomor telepon dan alamat email penulis d. Abstract/Abstrak, ditulis dalam dwi bahasa yaitu Bahasa Inggris dan Bahasa Indonesia masing-masing sepanjang 100-200 kata, disertakan Keywords/Kata Kunci; e. Pendahuluan, sebagai pembukaan memuat latar belakang tulisan yaitu aspekaspek atau hal-hal yang membuat tema tulisan tersebut menarik dan mengundang rasa keingintahuan (curiousity). Penulis dapat mengemukakan fenomena-fenomena menarik terkait dengan topik tulisan dengan disertai datadata pendukung. Dan pada akhir bagian ini diberikan tujuan penulisan tema yang ditulis; f. Metode Penelitian, apabila naskah tersebut merupakan hasil penelitian maka perlu dituliskan metode penelitian yang digunakan, cara pengumpulan data, dan cara analisis data; g. Kerangka Teori Atau Kerangka Konsep, berisi teori-teori dan/atau konsepkonsep yang digunakan dalam naskah tersebut; h. Hasil dan Pembahasan, atau bisa menggunakan nama lain yang relevan dengan topik tulisan berisi temuan-temuan, analisis dan pembahasan serta interpretasi terhadap data; I. Penutup, berisi Kesimpulan dan Saran atau Rekomendasi berkaitan dengan tujuan tulisan yang dikemukakan pada bagian pendahuluan. Pada bagian akhir penutup bisa ditambahkan Implikasi Kebijakan;
  • 173. j. Daftar Pustaka, ditulis menggunakan model APA, disusun berdasarkan urutan abjad dimulai dari nama (diawali dengan nama belakang dan dipisahkan oleh tanda koma), tahun penerbitan, judul tulisan, kota penerbit, dan nama penerbit. Untuk sumber yang diperoleh dari internet harus disertakan tanggal sumber tersebut diakses/diunduh. Beberapa contoh penulisan daftar pustaka adalah sebagai berikut: Henry, Nicholas. (1992). Public Administration and Public Affairs. New Jersey: Prentice-Hall Inc. Tim Kajian PKP2A III LAN. (2010). Efektivitas Perencanaan Pembangunan Daerah di Kalimantan. Dalam Jurnal Borneo Administrator. Vol. 6 (1). hal. 1876-1898. Utomo, Tri Widodo W. (2009). Balancing Decentralization and Deconcentration: Emerging Need for Asymmetric Decentralization in the Unitary States, Makalah Diskusi No. 174, Nagoya: Graduate School of International Development (GSID), Nagoya University, http://www.gsid.nagoyau.ac.jp/bpub/research/public/paper/article/ 174.pdf diakses tanggal 25 November 2010. 6. Catatan kaki (footnote) bisa digunakan untuk memberikan penjelasan terhadap bagian isi naskah atau sebagai acuan berkaitan dengan sumber data yang dikutip; 7. Setiap data yang berupa kutipan baik dalam bentuk kalimat langsung maupun tidak langsung, gambar serta tabel yang diambil dari sumber lain harus dicantumkan sumbernya, dan ditulis dalam daftar pustaka; 8. Naskah dikirim ke Redaksi Jurnal Borneo Administrator dengan alamat: PKP2A III LAN, Jalan H.M. Ardans, S.H. (Ring Road III) Samarinda atau melalui email ke: borneo.jurnal@gmail.com. Naskah yang dicetak di atas kertas harus disertakan softcopynya dalam bentuk Ms Words. Setiap naskah yang masuk ke Redaksi setelah lolos seleksi oleh Redaksi, akan direview oleh Mitra Bestari (Peer Reviewer). Atas setiap naskah yang dimuat akan diberikan jurnal dan cetak lepas (off-print) secara gratis, serta imbalan yang pantas kepada penulis.