Pemekaran daerah dan Kesejahteraan Rakyat. Mencari Jalan Alternatif
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Pemekaran daerah dan Kesejahteraan Rakyat. Mencari Jalan Alternatif

on

  • 1,196 views

Sebuah laporan studi oleh Harry Seldadyo dengan dukungan Deli Sopian, Denny Julian, Retno Handini, Rullan Rinaldi, dan Wahyudi Romdhani. BRIDGE Project UNDP-BAPPENAS

Sebuah laporan studi oleh Harry Seldadyo dengan dukungan Deli Sopian, Denny Julian, Retno Handini, Rullan Rinaldi, dan Wahyudi Romdhani. BRIDGE Project UNDP-BAPPENAS

Statistics

Views

Total Views
1,196
Views on SlideShare
1,196
Embed Views
0

Actions

Likes
1
Downloads
22
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Pemekaran daerah dan Kesejahteraan Rakyat. Mencari Jalan Alternatif Pemekaran daerah dan Kesejahteraan Rakyat. Mencari Jalan Alternatif Document Transcript

  • UNDP BAPPENAS DSF Pemekaran Daerah dan Kesejahteraan Rakyat Mencari Jalan Alternatif 2 0 0 9
  • Pemekaran Daerah dan Kesejahteraan Rakyat: Mencari Jalan Alternatif Sebuah laporan studi oleh Harry Seldadyo dengan dukungan Deli Sopian, Denny Julian, Retno Handini, Rullan Rinaldi, dan Wahyudi Romdhani. BRIDGE Project UNDP-BAPPENAS Jl. Ki Mangunsarkoro 21 Menteng, Jakarta Pusat 10310 Indonesia Telp : 6221 391 7284, 391 8554, 3193 5361 Fax : 6221 315 3461 Seri Publikasi BRIDGE Project—Juni 2009 c 2009 ISBN: 978-979-17554-2-9 Pernyataan: Analisis dan rekomendasi laporan ini bukan merupakan pandangan res- mi BAPPENAS, UNDP, maupun DSF. Laporan dengan dukungan DSF ini disusun melalui BRIDGE yang merupakan proyek pengembangan kapasitas tata pemerintahan yang dikembangkan oleh BAPPENAS dan UNDP.
  • Kata Pengantar Undang-Undang (UU) 22-1999 tentang Pemerintahan Daerah yang direvisi men- jadi UU 32-2004 dan Peraturan Pemerintah (PP) 129-2000 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah yang kemudian direvisi menjadi PP 78-2007 merupakan landasan kebijakan yang memberi peluang bagi pembentukan daerah otonom baru (DOB), atau lazim dikenal sebagai pemekaran daerah. Pemekaran daerah sendiri bertujuan adalah untuk memeratakan pem- bangunan, meningkatkan kualitas pelayanan publik, dan meningkatkan kese- jahteraan masyarakat. Sejak 1999 hingga Februari 2009 telah terbentuk 205 DOB, yang terdiri dari tujuh provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota. Mencermati laju pembentukan DOB yang relatif tinggi ini, pemerintah telah melakukan be- berapa upaya pengendalian, di antaranya melalui moratorium atau penghentian sementara proses pembentukan DOB, serta penyempurnaan peraturan perundang- undangan tentang persyaratan dan tatacara pembentukan DOB, antara lain de- ngan merevisi PP Nomor 129 Tahun 2000 menjadi PP Nomor 78 Tahun 2007. Upaya pengendalian tersebut perlu dibarengi dengan upaya untuk mencari berba- gai terobosan dan inovasi dalam peningkatan kualitas pelayanan publik dan kese- jahteraan masyarakat yang menjadi tujuan pemekaran daerah itu sendiri, selain melalui pemekaraan daerah. Salah satunya adalah dengan melakukan suatu ka- jian alternatif pemekaran daerah seperti yang hasilnya disajikan dalam buku ini. Evaluasi-evaluasi terdahulu mengenai dampak pemekaran daerah (Bappe- nas, 2005 dan 2007; Departemen Dalam Negeri, 2005; dan Lembaga Administrasi Negara, 2006), secara umum menyimpulkan bahwa pemekaran daerah belum me- nunjukkan hasil yang optimal, baik dalam bidang ekonomi, keuangan daerah, aparatur pemerintahan, maupun pelayanan publik. Studi ini, melalui serangkai- an pengujian dan perbandingan empirik kinerja pembangunan DOB, memberi konfirmasi bahwa kebijakan pemekaran daerah memang belum menghasilkan ak- selerasi pembangunan yang signifikan, utamnya jika dibandingkan dengan ca- paian daerah lain yang tidak mengambil opsi pemekaran. Hasil analisis juga menunjukkan bahwa pemekaran bukanlah sebuah langkah yang efektif untuk mencapai tujuan-tujuan pembangunan daerah. Selain itu, studi juga mengi- dentifikasi isu-isu strategis dalam pembangunan daerah selama ini yang perlu dipertimbangkan dalam pembangunan daerah ke depan. Mengacu pada isu-isu
  • strategis itu, studi ini merekomendasikan langkah-langkah alternatif atas wacana pemekaran yang selama ini mendominasi kebijakan desentralisasi di Indonesia. Ditilik dari lingkupnya, seluruh rekomendasi itu terbagi ke dalam tiga kelompok yang sekaligus juga mencerminkan aktor-aktor mana yang dapat mengambil ini- siatif atas setiap alternatif itu, yakni alternatif untuk tingkat kabupaten/kota, lintas wilayah (alternatif kebijakan yang dapat dijalankan melalui peran provin- si), dan pemerintah pusat. Sebagaimana lazimnya sebuah studi, kajian ini memiliki beberapa keter- batasan baik dalam hal data, asumsi-asumsi yang digunakan, maupun ruang lingkup yang tidak memasukkan aspek politik (yang sering menjadi pertimbang- an utama dalam pembentukan daerah otonom baru). Hasil studi ini juga belum cukup mendalam untuk menguji beberapa usulan alternatif yang direkomen- dasikan, sehingga ke depan masih dibutuhkan konfirmasi lebih lanjut atas usulan- usulan itu. Namun demikian, sebagai bagian dari background study penyusunan RPJMN 2010-2014, hasil studi ini tentunya menjadi salah satu masukan penting bagi pemerintah, khususnya Bappenas, dalam rangka penyusunan arah kebijakan dan program-program bidang desentralisasi dan otonomi daerah dalam RPJMN 2010-2014. Laporan studi ini dapat digunakan sebagai referensi yang menyajikan wacana tambahan dalam pencarian alternatif bagi kebijakan pemekaran daerah pada khususnya dan wacana pembangunan daerah pada umumnya. Kami mengucapkan terima kasih atas dukungan dan kerjasama dari berba- gai pihak yang telah memungkinkan terlaksananya studi ini dengan baik. Di antaranya adalah United Nations Development Programme (UNDP) melalui pro- gram Building and Reinventing Decentralized Governance (BRIDGE), Decentra- lization Support Facility (DSF), Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, De- partemen Dalam Negeri, Departemen Keuangan, Badan Pusat Statistik, peme- rintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota, serta pihak-pihak lain yang telah berpartisipasi dalam studi ini. Kami juga mengharapkan masukan, kritik maupun saran guna penyempurnaan laporan pelaksanaan studi ini. Jakarta, 22 Juni 2009 Direktur Otonomi Daerah, Bappenas/ National Project Director Program BRIDGE, Dr. Ir. Himawan Hariyoga, M.Sc.
  • Daftar Isi Bab 1 Pemekaran Daerah Selayang Pandang . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 • Peta Umum Pemekaran 2 • Motif Pemekaran 7 • Konsekuensi Pemekaran 11 • Capaian Daerah 20 Bab 2 Membandingkan Capaian Daerah . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 • Pemilihan Indikator 23 • Kesejahteraan Umum 25 • Pendidikan 26 • Kesehatan 27 • Infrastruktur 29 • Analisis “Counter-Factual” 34 Bab 3 Apa yang Menentukan Capaian Daerah? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 • Determinan Capaian 43 • Kesejahteraan Umum 44 • Pendidikan 49 • Kesehatan 51 • Infrastruktur 53 Bab 4 Menemukan Kembali Pembangunan Daerah . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 • Mencari Alternatif Kebijakan: Kerangka Dasar 57 • Lingkup Kabupaten-Kota Revitalisasi Perencanaan Daerah 60 Penguatan Wilayah Kecamatan 64 Temu-Ulang Kebijakan Antikemiskinan 67
  • • Lingkup Antardaerah Kompetisi Antardaerah 73 Kerjasama Antardaerah 76 • Lingkup Makro Perimbangan Geografi Kependudukan 83 Teknokrasi Pembangunan 85 Penataan Pembentukan Yurisdiksi 86 Bab 5 Epilog . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Lampiran Teknis . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 • Metode Evaluasi 103 • Mencari Kesebandingan Amatan 104 • Membandingkan Capaian 108 • Determinan Capaian Sosial-Ekonomi 110 • Model Spasial IPM 118
  • Daftar Tabel Tabel 1.1. Produksi Undang-Undang oleh DPR-RI 1999-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Tabel 1.2. Geografi Administrasi per Kabupaten-kota 1999-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Tabel 2.1. Indeks Pembangunan Manusia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Tabel 2.2. Lama Sekolah dan Partisipasi Sekolah . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Tabel 2.3. Vaksinasi dan Persalinan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Tabel 2.4. Pembangunan Jalan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Tabel 2.5. IPM: “Counter-Factual Analysis” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Tabel 2.6. Partisipasi Sekolah: “Counter-Factual Analysis” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Tabel 2.7. Vaksinasi Bayi: “Counter-Factual Analysis” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Tabel 2.8. Pembangunan Jalan: “Counter-Factual Analysis” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
  • Daftar Gambar Gambar 1.1. Perkembangan Jumlah Kabupaten-Kota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Gambar 1.2. Peta Daerah Pemekaran . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Gambar 1.3. Implikasi Fiskal Pemekaran Daerah . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Gambar 3.1. IPM dan Kemiskinan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Gambar 3.2. Partisipasi Sekolah dan Teknokrasi Fiskal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Gambar 3.3. Vaksinasi Bayi dan Infrastruktur Kesehatan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Gambar 4.1. Hubungan Spasial dalam IPM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Gambar Lampiran Teknis 1. Sebaran “Propensity Score” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
  • Daftar Tabel Lampiran Teknis Tabel Lampiran Teknis 1 Rentang Kendali: Hasil “Factor Analysis” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Tabel Lampiran Teknis 2 Fungsi Probit Pembentukan Daerah Otonomi Baru . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Tabel Lampiran Teknis 3 Blok Optimal dan Uji Keseimbangan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Tabel Lampiran Teknis 4A Determinan Indeks Pembangunan Manusia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Tabel Lampiran Teknis 4B Determinan Indeks Pembangunan Manusia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Tabel Lampiran Teknis 5 Determinan Partisipasi Sekolah . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Tabel Lampiran Teknis 6 Determinan Vaksinasi Bayi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Tabel Lampiran Teknis 7 Determinan Panjang Jalan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Tabel Lampiran Teknis 8 Model Spasial IPM . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
  • Daftar Tabel Lampiran Tabel Lampiran A.1 Penyusun IPM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Tabel Lampiran A.2 Partisipasi Kasar SD, SMP, dan SMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Tabel Lampiran A.3 Partisipasi Murni SD, SMP, dan SMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Tabel Lampiran A.4 Ujian Nasional SD, SMP, dan SMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Tabel Lampiran A.5 Vaksinasi Bayi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Tabel Lampiran B Deskripsi Data . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
  • Sekapur Sirih dari M21 Laporan ini disusun di tengah hiruk-pikuk pemekaran daerah, di tengah pro dan kontra apakah pemekaran merupakan langkah jitu untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Di dalam laporan ini seluruh pemangku kepentingan diajak untuk meli- hat fakta-fakta yang ada tentang pemekaran, sebelum diajak untuk menimang- nimang jalan apa yang bisa ditempuh mengatasi soal-soal yang masih tersisa. Sudah barang tentu, gagasan-gagasan yang disampaikan di sini terbuka untuk dipilih, dipilah, bahkan dinegasikan. Jika laporan ini berbentuk seperti sekarang ini, jelas ia bukan merupakan hasil kerja satu orang. Boleh disebut, laporan ini adalah resultante dari begitu banyak helping hands —termasuk tentu, critical comments. Dari Jl. Mangun- sarkoro 21 —‘M21’, begitu kami menyebutnya— kami ingin menulis sebuah daf- tar panjang untuk nama-nama yang telah begitu berjasa. Di ‘lingkaran dalam’ ada Daan Pattinasarany, Jana Ferdinandus Hertz, dan Erita Nurhalim dari DSF dengan segala support dan komentar yang mencerahkan. Juga ada Antonius Tarigan, Daryll Ichwan Akmal, Taufiq H. Putra, dan —sudah barang tentu— Hi- mawan Hariyoga dari Direktorat Otonomi Daerah Bappenas yang menyediakan ruang dan masa interaksi produktif selama studi ini berlangsung. Tidak keting- galan, Rizal Malik, Sofian Effendi, Leonard Simanjuntak, dan Budiati Prase- tiamartati dari Governance Unit UNDP yang bersedia membuka diskusi-diskusi menarik dan inspiring. Dari lingkaran yang lebih dalam lagi, ada kawan-kawan di M21 —Brasukra Sudjana, Mellyana Frederika, Loui Thenu, Ari Prasutyawan, dan Putri Maharani— yang harus ikut menanggung ‘dampak pemekaran’ untuk menyiapkan rangkaian lokakarya bagi studi ini. Daftar terima kasih ini akan lebih panjang lagi mengingat masih ada sederet nama yang telah mengalokasikan waktu dan membagi pikiran dalam rapat-rapat dan serial workshops yang diselenggarakan Hotel Cempaka, kantor Bappenas, kantor UNDP, Wisma Bakrie, dan Hotel Bintang. Mereka yang telah berbaik hati itu adalah Abdul Fattah (Dit. Penataan Daerah dan Otonomi Khusus, De- pdagri), Adi Suryanto (LAN), Agung Djojosoekarto (Partnership), Anang Budi Gunawan (Dit. Pembangunan Wilayah Bappenas), Aswicaksana (Dit. Tata Ru- ang dan Pertanahan, Bappenas), Awan Diga A. (BAPPENAS), Bambang Juanda
  • (Program Pascasarjana Manajemen dan Bisnis IPB), Bastian (Bappenas), Budi Harsoyo (BAKD), Cecep Effendi (ASSD-GLG), Christian Dwi Prasetijaningsih (Dit. Perkotaan dan Perdesaan, Bappenas), Cucu Suryaman (Kemitraan), En- dang Turyana (YIPD), Endi Jaweng (KPPOD), Endi Rukmo (YIPD), Ervan A. (Dit. Otda BAPPENAS), Fadhilla Izzaty (IPB), Frans H. (Ditjen PUM, Depdagri), Guritno Soerjodibroto (GTZ), Hamka (Program Studi Manajemen Kebijakan Pelayanan, STIA-LAN), Hasa (IGOR), Ig. Sigit Murwito (KPPOD), Jayadi (BAPPENAS), J. Endi Rukmo (YIPD), Kadek Arta (LPEM-UI), Khairul Rizal (Dit. TRP BAPPENAS), Kresnandi (Dana Perimbangan, Ditjen PK), La Ode Ida (DPD), Mangara Tambunan (CESS), M. Badaruddin dan Agus Purnomo (DPR RI), Maulina Cahyaningrum (DSF), Muh. Handry Irmansyah (ADB TA 7010-Preparation of Local Government Finance and Governance Reform), Niken L. Wardhani (Programme Manager, Sub-National Governance), Novi Anggriani (YIPD), Petang Sumarsono (Direktur Transportasi), Pheni Chalid (UNDP- Par- liamentary Support Programme), Koswara Kertapradja (Program Doktor Ilmu Manajemen Pemerintahan Universitas Satyagama), Rinaldi Rustam (Program Studi Ekonomi Pembangunan FE Usakti), Raksaka Mahi (Ketua Program Magis- ter Perencanaan dan Kebijakan Publik FE-UI), Robert S. H (Direktur Politik dan Komunikasi), Rudy (Kemitraan), Saleh Thalib (Direktorat Pengembangan Kap- asitas dan Evaluasi Kinerja Daerah, Ditjen Otda), Samsul Widodo (Direktorat Kawasan Khusus dan Daerah Tertinggal), Sowwam (Direktorat Otonomi Daer- ah), Suahasil Nazara (Kepala Lembaga Demografi FE-UI), Suharso Monoarfa (Anggota Dewan Perwakilan Rakyat RI), Sukarso (Dit. Otda BAPPENAS), Sul- ton Mawardi (SMERU Research Institute), Sumedi Andono Mulyo (Direktorat Pengembangan Wilayah BAPPENAS) , Talitha Fauzia C. (Bappenas), Ubai- di Socheh Hamidi (Sub-Direktorat DAK, Direktorat Dana Perimbangan, Ditjen PK), Wildan Risanjaya (RED-GTZ), Yusman Syaukat (Program Magister Pem- bangunan Daerah SPS IPB), dan Yusrizal Anur (Subdit Pembangunan Penataan Daerah). Kendati begitu banyak nama berada di belakangnya dan kendati tiga agen pembangunan —UNDP, Bappenas, dan DSF— secara manajerial menaunginya, laporan ini sama sekali tidak mencerminkan standing position orang-orang dan lembaga-lembaga ini, apalagi untuk menyatakan ‘resmi mewakilinya’. Sepenuh- nya, tanggung jawab substansial dan akademik ada di pundak penyusunnya. Last but not least, tiada gading yang tak retak. Begitu pula dengan laporan ini. Jakarta, April 2009 Tim Penyusun
  • Ringkasan Pemekaran yurisdiksi nyaris mendominasi wacana desentralisasi Indonesia secara keseluruhan. Issu ini menggelinding dari satu titik ke titik lain, dari provinsi hingga desa, dari Daerah ke Pusat, dan dari Pusat ke Daerah. Namun demikian, sejumlah studi meragukan apakah pemekaran yurisdiksi telah mencapai tujuan- nya untuk membangun kesejahteraan rakyat. Keraguan ini mendapat konfirmasi empirik dalam Laporan ini. Pendekatan quasi experimental dan counter factual analysis yang dikembangkan dalam studi ini menemukan bahwa pembentukan yurisdiksi baru bukan merupakan jalan efektif ke arah pencapaian kesejahteraan rakyat. Jika pemekaran bukan merupakan jalan efektif menuju kesejahteraan, opsi alternatif apa yang bisa ditempuh agar kesejahteraan rakyat lebih efektif tercapai? Laporan ini merekomendasikan satu gugus kebijakan yang disebut reinvent- ing regional development sebagai kebijakan alternatif. Kebijakan ini bersifat out- ward looking karena ia lebih berorientasi pada pemenuhan kebutuhan publik dari- pada inward looking yang berorientasi melulu pada urusan-urusan administratif yurisdiksi. ‘Temu ulang pembangunan daerah’ ini terbagi ke dalam tiga tingkatan kebijakan: mikro, meso, dan makro. Di tingkat mikro kebijakan ini terbagi ke dalam (1) kebijakan pembangunan manusia dengan konsentrasi pada persoalan kemiskinan yang dikaitkan dengan pendidikan dan kesehatan, serta (2) kebijakan pembangunan wilayah dengan konsentrasi pada pembangunan wilayah-wilayah tertinggal dan distribusi fungsi wilayah. Di tingkat meso direkomendasikan kebi- jakan penguatan hubungan antardaerah dengan basis kerjasama dan kompetisi. Sementara itu, di tingkat makro diusulkan untuk membentuk kebijakan restruk- turisasi daerah untuk menurunkan ketimpangan pembangunan antarwilayah.
  • Bab 1 Pemekaran Daerah Selayang Pandang Pergantian regim politik-administrasi dari sentralisasi menjadi desentralisasi tidak menjadikan persoalan-persoalan yang dihadapi Daerah terselesaikan dengan sen- dirinya. Di tingkat daerah sejumlah kemajuan dapat dicatat, tetapi beberapa issu masih persisten dan tersisa hingga masa kini (Hill et al., 2008 dan 2009; del Granado, 2009). Pada saat yang bersamaan, meski membangkitkan banyak harapan, desentralisasi juga melahirkan beberapa issu serius baru yang menyita perhatian. Salah satu di antara yang paling fenomenal sejak desentralisasi digulirkan ialah pembentukan daerah baru, atau lazim dikenal sebagai pemekaran daerah, khususnya pembentukan yurisdiksi tingkat kabupaten-kota. Pemekaran menjadi fenomenal karena ini merupakan sebuah big bang —sebuah fenomena pemben- tukan yurisdiksi terbesar dalam 30 tahun terakhir. Dinamika sosio-politik yang menyertainya juga terhitung fenomenal. Mobilisasi massa, lobby politik, hing- ga konflik terbuka mengiringi gerak usulan pemekaran daerah. Saat ini wacana desentralisasi Indonesia bahkan hampir didominasi oleh wacana pembentukan daerah baru. Issu-issu lain di seputar desentralisasi seolah-olah hanya merupakan wacana turunan dari wacana pokoknya: pemekaran daerah. Di dalam situasi seperti ini, pertanyaannya yang penting dikemukakan adalah apakah tindakan politik-administrasi berupa pemekaran daerah itu mam- pu mencapai tujuan pokoknya, yakni meningkatkan kesejahteraan masyarakat? Apakah pembentukan yurisdiksi baru merupakan jalan efektif untuk mengatasi persoalan-persoalan yang bersifat persisten? Atau, adakah alternatif lain yang lebih efektif? Laporan ini berusaha menjawab pertanyaan-pertanyaan itu. Menyajikan gambaran mengenai kinerja daerah-daerah pemekaran yang terbentuk sejak de- sentralisasi digulirkan, laporan ini menemukan bahwa tindakan politik-adminis- 1
  • 2 trasi seperti pemekaran daerah bukan merupakan jaminan bagi pencapaian ke- sejahteraan rakyat. Oleh karenanya, dibutuhkan upaya-upaya yang langsung bergerak ke arah jantung persoalan pembangunan daerah. Pembangunan daerah perlu ‘ditemukan ulang’ agar ia tidak melulu didominasi oleh issu-issu politik- administrasi, dan agar ia dikembalikan pada tujuan pokok desentralisasi. ‘Temu- ulang pembangunan daerah’ (reinventing regional development) mengembalikan orientasi pembangunan daerah dari inward looking yang terkonsentrasi pada issu- issu politik-administrasi, ke arah outward looking yang langsung ke arah issu-issu perbaikan kesejahteraan rakyat. Peta Umum Pemekaran Secara khusus, laporan ini akan mencermati fenomena yang terjadi di lingkup kabupaten-kota. Ada beberapa alasan mengapa kabupaten-kota mendapat per- hatian dalam laporan ini. Pertama, yurisdiksi di lingkup ini adalah titik tumpu desentralisasi dan otonomi daerah Indonesia. Di lingkup kabupaten-kota inilah status ‘otonomi penuh’ diberikan —sementara di lingkup provinsi diberikan sta- tus ‘otonomi terbatas’ (Rasyid, 2007).1 Kedua, fenomena pembentukan daerah otonomi baru juga paling banyak ditemui di lingkup kabupaten-kota daripada di lingkup provinsi. Hal ini kemudian mengubah total peta geografi administrasi In- donesia jika dua masa —pradesentralisasi dan saat desentralisasi— dibandingkan. Ketiga, perubahan geografi administrasi kabupaten-kota telah pula mengubah arsitektur fiskal secara keseluruhan. Hill et al (2009) mengemukakan peneri- maan pemerintah kabupaten-kota telah meningkat 300 persen sejak desentrali- sasi digulirkan. Oleh del Granado (2009) fenomena ini dnyatakan sebagai big bang desentralisasi fiskal. Bagaimana perubahan landscape geografi administrasi kabupaten-kota itu terjadi dan dinamika apa yang menyertainya didiskusikan di bagian berikut. Kabupaten-Kota Lintas Waktu Dalam lintasan sejarah politik-administrasi Indonesia, pembentukan yurisdik- si lingkup kabupaten-kota sesungguhnya bukan hal baru. Yurisdiksi-yurisdiksi 1 ‘Otonomi penuh’ merujuk pada absennya operasi Pemerintah Pusat di kabupaten-kota, ke- cuali melalui sejumlah urusan yang diatur undang-undang. Sementara itu, ‘otonomi terbatas’ mengacu pada peluang yang terbuka bagi operasi Pemerintah Pusat di provinsi. Lihat Ryaas Rasyid. 2007. ‘Otonomi Daerah: Latar Belakang dan Masa Depannya.’ dalam Syamsuddin Har- ris (ed.) Desentralisasi dan Otonomi Daerah: Desentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintah Daerah. LIPI Press.
  • 3 lingkup kabupaten-kota —bahkan juga provinsi2— yang ada sekarang ini pa- da hakekatnya adalah juga hasil pemekaran dari yurisdiksi-yurisdiksi awal yang dibentuk saat Republik Indonesia diproklamasikan tahun 1945. Ini berarti apa yang mengemuka dalam 10 tahun terakhir ini dapat dikatakan sebagai fenomena lama yang muncul kembali. Gambar 1.1 menampilkan dinamika tahunan pembentukan yurisdiksi kabu- paten-kota sejak 1950. Terlihat jelas lompatan-lompatan yang relatif besar dalam jumlah kabupaten-kota hanya terjadi di dua sub-periode, yaitu masa-masa se- belum Dekrit Presiden 1959 dan masa-masa setelah reformasi sistem politik dan desentralisasi sistem administrasi 1999. Penggal waktu di antara dua periode ini adalah masa-masa hampir nihil pembentukan kabupaten-kota.3 Dalam 10 tahun pertama sejak kemerdekaan, jumlah kabupaten-kota di In- donesia terhitung baru sekitar 101 yurisdiksi. Antara tahun 1956-1959, jumlah ini cepat membesar dari 149 (1956), 177 (1958), ke 254 kabupaten-kota (1959). Tetapi sejak tahun 1960 hingga 33 tahun kemudian, kecepatan pertambahan jum- lah kabupaten-kota praktis rendah. Tahun 1966, misalnya, hanya dibentuk enam kabupaten-kota baru, sehingga secara keseluruhan ada 260 kabupaten-kota yang mewarnai landscape administrasi Indonesia. Jumlah ini bertambah sembilan unit saja untuk menjadi 269 kabupaten-kota di tahun 1970, lalu meningkat enam unit 2 Berbeda dengan yang terjadi di lingkup kabupaten-kota, di lingkup provinsi pemekaran bergerak dengan laju yang lebih lamban. Dimulai dari enam provinsi di masa-masa awal ke- merdekaan, hingga awal Pelita I ada tambahan 20 provinsi baru. Kemudian tercatat 27 provinsi di era Orde Baru manakala Timor Timur masuk ke dalam wilayah Indonesia. Sebelum sam- pai pada formasi 33 provinsi, dua keadaan menandai fenemona yurisdiksi provinsi. Pertama, pemisahan (secession) satu provinsi untuk menjadi negara baru: Timor Timur. Kedua, pem- bentukan tujuh provinsi baru: Bangka Belitung, Kepulauan Riau, Banten, Sulawesi Barat, Gorontalo, Maluku Utara, dan Papua Barat. Ketiga, pembatalan pembentukan satu provinsi pemekaran: Irian Jaya Tengah. Melalui perubahan ini formasi total provinsi Indonesia kini ter- diri dari 10 provinsi di Sumatera dengan satu daerah khusus (Aceh), enam di Jawa dengan dua daerah khusus (DKI dan DIY), tiga di Nusa Tenggara, empat di Kalimantan, enam di Sulawesi, dua di Maluku, dan dua provinsi di Papua yang keduanya adalah daerah khusus. 3 Apa yang menarik di sini adalah dua lompatan besar dalam pertambahan jumlah kabupaten- kota itu terjadi manakala posisi tawar relatif parlemen menguat terhadap presiden. Masa se- belum 1959 adalah era demokrasi parlementer di kala eksekutif praktis menjadi subordinat parlemen (Lihat Miriam Budiarjo (2008) untuk pembagian kurun waktu politik Indonesia). Sementara itu, masa setelah 1999 adalah era demokrasi presidensial yang didalamnya terja- di reformasi hubungan politik antara parlemen dan presiden. Masa-masa di antaranya dapat dikatakan sebagai otokrasi presidensial dengan kekuasaan yang tersentralisasi —kendati ad- ministrasi Soekarno menyebutnya ‘demokrasi terpimpin’ (1959-1965) dan administrasi Soeharto menyebutnya ‘demokrasi Pancasila’ (1965-1998)— yang di dalamnya posisi tawar relatif presiden terhadap parlemen mengalami penguatan dengan amat berarti. Di saat posisi parlemen meng- alami pelemahan dan, sebaliknya, posisi tawar relatif presiden mengalami pelemahan pemben- tukan jumlah kabupaten-kota baru praktis tidak berarti. Tampaknya pasang-surut pemekaran bergerak seirama dengan pasang-surut relasi politik parlemen dan eksekutif, sehingga dapatlah dikatakan bahwa masa-masa naik-turunnya jumlah pembentukan kabupaten-kota baru adalah masa-masa menguat-melemahnya posisi tawar parlemen terhadap eksekutif.
  • 4 sehingga menjadi 275 kabupaten-kota sepuluh tahun kemudian. Di paruh akhir 1980-an terbentuk tak lebih dari dua unit kabupaten-kota baru untuk menjadi 277, sebelum ia naik menjadi 280 yurisdiksi memasuki tahun 1990-an. Secara total 340 kabupaten-kota mewarnai awal reformasi politik Indonesia. Di masa reformasi politik dan pengguliran kebijakan desentralisasi, jumlah yurisdiksi kabupaten-kota menjadi lebih besar lagi. Tahun 2001 tak kurang dari 353 kabupaten-kota baru tersebar dari Weh ke Merauke dan dari Sangihe ke Rote. Tahun 2002 menjadi 390, sebelum melonjak ke 440 (2003). Tahun 2007 tercatat 465 kabupaten-kota terhampar dari Sabang ke Pegunungan Bintang dan dari Tahuna hingga Ba’a.4 Puncaknya terjadi di tahun 2008 tatkala 498 kabupaten- kota di empat penjuru mata angin membentuk landscape baru Republik Indonesia (Data hingga November 2008). GAMBAR 1.1. Perkembangan Jumlah Kabupaten-Kota Dalam dua kali siklus terakhir parlemen dan empat kali pergantian pe- merintahan, paling sedikit 150 kabupaten-kota baru terbentuk. Pukul rata, 15 4 Angka-angka jumlah kabupaten-kota ini dihitung berdasarkan banyaknya kabupaten-kota menurut tahun pembentukan kabupaten-kota itu.
  • 5 kabupaten-kota baru setiap tahun di Indonesia sejak 1999.5 Angka-angka ini pun belum termasuk kecamatan dan desa baru yang dibentuk di luar mekanisme pem- bentukan UU, mengingat pemekaran terjadi juga di dua yurisdiksi terbawah ini —yang merupakan konsekuensi langsung dari pembentukan yurisdiksi di tingkat kabupaten-kota. Dalam bentang 10 tahun yang sama sejak desentralisasi di- gelindingkan, jumlah kecamatan naik lebih dari 2000 unit (dari 4028 pada 1998 ke 6131 pada tahun 2007), sedangkan jumlah desa melonjak hampir 6000 unit (dari 67.925 di 1998 menjadi 73.405 unit di tahun 2008). Secara rata-rata hampir 20 kecamatan dan 50 desa terbentuk setiap bulan dalam 10 tahun terakhir. Undang-Undang Pembentukan Daerah Utamanya pada masa kebijakan desentralisasi, deskripsi di atas jelas menun- jukkan adanya big bang pembentukan yurisdiksi baru di Indonesia yang berlang- sung dengan kecepatan tinggi. Big bang pembentukan yurisdiksi baru ini bersum- ber dari big bang produksi undang-undang pembentukan daerah baru (UUPD) oleh parlemen dengan kecepatan yang sama pula. Hubungan ini terjadi karena se- tiap daerah bentukan baru memang harus ditetapkan oleh suatu undang-undang sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 18, 18a, dan 18b UUD 1945.6 Dengan kata lain, pembentukan daerah selain merupakan hasil dari suatu proses teknokratis —sebagaimana terlihat dalam persyaratan teknis, administratif, dan fisik kewi- layahan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) 78-2007— juga meru- pakan hasil dari suatu proses politik di tingkat parlemen. Di dalam proses poli- tik itu, parlemen mengajukan RUU insiatif pembentukan daerah yang menjadi salah satu agenda Program Legislasi Nasional (Prolegnas).7 Tetapi, secara formal pemerintah pun dapat mengajukan RUUPD. Issu penting yang perlu diajukan mengenai proses politik dan proses tekno- krasi adalah apakah proses politik ini merupakan fungsi dari proses teknokratik, ataukah keduanya berjalan secara independen. Artinya, apakah proses politik juga mempertimbangkan argumentasi-argumentasi teknis hasil evaluasi propo- sal pembentukan DOB oleh Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD), 5 Jika tanpa moratorium yang tegas dan efektif, jumlah ini secara potensial akan meningkat mengingat beberapa pengusulan pemekaran daerah dan perancangan UU-nya masih terus ter- jadi. 6 Penjelasan Soepomo mengenai Pasal 18 UUD 1945 menarik untuk dicatat, “. . . Oleh karena Negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indonesia tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di daerah-daerah yang bersifat otonom (streek dan locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi be- laka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang.”. Cetak miring frasa terakhir oleh penyusun laporan ini. 7 Secara formal, fungsi ini juga dimiliki oleh Dewan Pertimbangan Daerah (DPD). Namun secara empirik, fungsi ini kurang teraksentuasi.
  • 6 ataukah proses politik itu memang terlepas-kait dari proses teknis.8 Pertanyaan- pertanyaan ini menjadi penting, karena —sebagaimana didiskusikan lebih rinci kelak dalam laporan ini— daerah-daerah yang secara formal telah dinyatakan memiliki kapasitas untuk menyelenggarakan otonomi9, secara empiris justru me- nampakkan kinerja yang berlawanan. Dengan kata lain, dalam proses pemben- tukan daerah baru, apakah proses teknokratis yang dijalankan oleh DPOD dan proses politik di Dewan Perwakilan Rakyat memiliki sumbangan bermakna bagi kesejahteraan rakyat seharusnya menjadi pertanyaan yang terus melekat. Tabel 1.1 memperlihatkan bahwa sepanjang dua masa bakti terakhir par- lemen, yaitu 1999-2004 dan 2004-2009, UUPD hampir mendominasi produk- produk hukum parlemen. Dalam masa bakti pertama, misalnya, sekitar 40 persen UU yang dihasilkan oleh DPR-RI adalah UU pembentukan daerah baru. Secara rata-rata, tak kurang dari 14 UUPD dihasilkan pada 1999-2004 —jika tahun 2004 dikeluarkan angka itu menjadi 16 UUPD per tahun. Selain di tahun 2004 dengan jumlah UUPD hanya satu buah, jumlah UUPD yang mencolok dihasilkan selama periode itu terjadi di tahun 2003 —tahun menjelang akhir masa bakti parlemen. TABEL 1.1. Produksi Undang-Undang oleh DPR-RI 1999-2008 UUPD UU Lain Total Kab. Prov. Terkait Bukan UU UU Kot. BaruTahun Produksi Efektif Otonomi ttg Daerah Baru 1999 19 19 5 32 56 27 1 2000 14 3 1 23 38 0 3 2001 12 12 2 8 22 12 1 2002 13 13 0 19 32 38 1 2003 24 23 1 15 40 49 0 20041] 1 1 1 28 30 0 0 1999-2004 83 71 10 125 218 126 6 20042] 0 0 2 9 11 0 1 2005 0 0 1 13 14 0 0 2006 0 0 2 21 23 0 0 2007 25 25 1 22 48 25 0 20083] 19 18 3 22 44 33 0 2004-2008 44 43 9 87 140 58 1 1999-2008 127 114 19 212 358 184 7 1] Hingga masa bakti 30 September 2004; 2] Dimulai dari masa bakti 1 Oktober 2004 3] Hingga UU 34-2008 untuk UU pembentukan daerah dan hingga UU 44-2008 untuk UU lain 8 Sayang sekali saat ini tidak ada statistik resmi yang menginformasikan rejection rate usulan pemekaran melalui pemerintah dan DPR, bahkan DPD. 9 Berdasarkan UU 32-2004 dan PP 78-2007, daerah yang dimekarkan adalah daerah yang dikategorikan sebagai ‘sangat mampu’ dan ‘mampu’ memenuhi syarat-syarat dasarnya.
  • 7 Pada masa bakti berikutnya UU pembentukan daerah baru tetap menjadi agenda legislasi yang penting, tetapi dengan variasi tahunan yang ekstrim. Dalam tiga tahun pertama masa bakti 2004-2009, praktis tidak ada satupun UUPD di- hasilkan. Sebaliknya, konsentrasi parlemen bergeser ke arah penyusunan undang- undang lain. Namun demikian, seperti dalam periode sebelumnya, dalam tahun- tahun terakhir masa bakti parlemen, keadaan ini berubah. Separuh perhatian DPR dalam proses legislasi dibagi untuk pembentukan UUPD. Dengan demikian, secara rata-rata lebih dari 30 persen UU yang diproduksi pada masa sidang 2004- 2009 adalah undang-undang tentang pembentukan daerah. Ini berarti pula seki- tar 35 persen dari 358 UU yang diproduksi dalam satu dasa warsa terakhir adalah UU tentang pembentukan daerah baru. Dari 127 UUPD yang dikeluarkan dalam dua putaran siklus parlemen itu, 13 di antaranya mengalami revisi, sehingga secara keseluruhan terdapat 114 UU yang berlaku efektif.10 Pertanyaan yang alamiah mengenai seluruh kecenderungan itu adalah apa kekuatan penggerak pembentukan daerah? Mengapa suatu daerah memilih opsi pemekaran, sedangkan daerah lain tidak. Bagian berikut akan mendiskusikan motif-motif di balik pemekaran daerah itu. Motif Pemekaran Motif apa yang mendorong pembentukan daerah baru? Apakah pembentukan daerah baru muncul begitu saja tanpa membentuk keteraturan? Atau, adakah gejala yang lebih sistematis? Motif di belakang aspirasi pembentukan daerah baru memang dapat bervari- asi dari satu tempat ke tempat lain. Di suatu daerah suatu faktor dapat lebih menonjol daripada di daerah lain, sedangkan di lokasi yang lain keadaan yang sebaliknya mungkin terjadi.11 Namun demikian, pemekaran tampaknya bukan fenomena yang bersifat acak, karena ada beberapa gejala sistematik yang da- pat digeneralisasi. Gejala ini dapat dikategorisasi ke dalam tiga dimensi motif: sosiologis, ekonomis, dan politis. Motif Sosial Bagaimana ujud motif sosial di belakang pemekaran daerah? Motif sosial dalam pemekaran daerah berada dalam konteks latar belakang yang lebih luas, yakni 10 Jumlah UUPD ini tidak persis sama dengan jumlah daerah otonomi baru (DOB) sebab sebuah UUPD dapat mencakup lebih dari satu pembentukan DOB. 11 Tetapi dimensi waktu juga mungkin berperan, karena waktu senantiasa memberikan konteks terhadap suatu peristiwa.
  • 8 desentralisasi —utamanya jika diingat bahwa kebijakan desentralisasi lahir di tengah-tengah tantangan heterogenitas Indonesia dan ketidakpuasan Daerah atas kebijakan sentralisasi dengan penyeragaman di banyak aspek pembangunan. Keti- ka desentralisasi digelindingkan, gejala etnosentrisme, misalnya, ditengarai akan banyak mewarnai perkembangan otonomi daerah. Etnosentrisme itu mengambil beberapa bentuk seperti yang terlihat dalam penetapan dan pemilihan pemimpin daerah baik di eksekutif maupun legislatif, dalam recruitment dan promosi biro- krat lokal (Badjuri, 2007, Suyatno, 2007). Fenomena pemekaran daerah termasuk yang berada dalam kategori ini (Djohan, 2007). Khusus mengenai etnosentrisme dalam pemekaran daerah, Fitrani et al (2005) menemukan bahwa pengelompokan menurut etnis (ethnic clustering) telah memicu kecenderungan Daerah untuk memekarkan diri. Melalui model ekonome- trik yang dibangun, Fitrani et al mendeteksi bahwa motif pengelompokan ini merupakan salah satu determinan yang secara statistik signifikan untuk menje- laskan mengapa banyak daerah mengambil opsi pemekaran. Hasrat untuk mem- bentuk yurisdiksi baru dengan batas geografi-administrasi baru —yang terpisah dari geografi-administrasi lama— mencuat sejalan dengan meningkatnya kecen- derungan pengelompokan etnis. Fenomena ini lebih mencolok terdeteksi pada masa setelah tahun 2001 —sebagai tahun patokan desentralisasi dalam analisis Fitrani et al— daripada sebelum tahun itu. Dari keadaan ini tampak bahwa identitas etnis cenderung dilekatkan pa- da identitas teritorial, karena pada dasarnya fenomena pengelompokan etnis ini adalah cermin dari homogenitas preferensi masyarakat, sedangkan pemekaran dalam ujudnya adalah pembentukan teritori baru.12 Teritori baru ini lebih kecil, baik dalam luasan geografi administrasi ataupun populasi dibandingkan dengan sebelumnya. Dalam keadaan itu, heterogenitas preferensi masyarakat cenderung minimum. Dengan kata lain, pembentukan daerah baru juga dipicu oleh motif sosiologis ke arah homogenisasi etnis, yakni kehendak untuk hidup dalam suatu ruang etnis yang homogen, dan bahkan bukan tidak mungkin jika motif ini ber- gerak pula ke arah regionalisme —“a feeling of regional identity” (Schrijver, 2006, p. 28); semangat kedaerahan. Semangat ini berbeda dengan spirit normatif yang tertuang dalam simbol Bhinneka Tunggal Ika sebagai komitmen ideologi nasional. 12 Varian lain tentang relasi identitas teritorial dan identitas etnis ditemukan dalam kasus imigran baru di Kanada. Uji ekonometrik McDonald (2004) menunjukkan bahwa adanya ethnic enclave di suatu lokus tertentu secara signifikan menentukan pilihan lokasi di mana migran baru akan berdiam. Dengan kata lain, imigran baru dari kelompok etnik tertentu cenderung memilih lokasi yang didiami oleh penduduk dengan latar belakang etnik yang sama. Dalam konteks negara, Collier and Hoeffler (2002) menyatakan akar persoalan pemisahan negara juga dapat ditelusuri dari issu politik identitas yang mencuat dari perasaan kesamaan identitas etnis.
  • 9 Motif Politik Ekspresi pembentukan yuridiksi baru ternyata juga mendapat respons memadai dari fraksi-fraksi politik di dalam parlemen untuk selanjutnya diteruskan ke dalam proses legislasi. Seri penyusunan UU pembentukan daerah sebagaimana di- ungkap di muka bisa menunjukkan adanya respons itu. Berbeda dengan relasi pemerintah-DPR, tampaknya tidak ada kontroversi yang cukup berarti dalam relasi antarfraksi di tingkat parlemen dalam proses legislasi UU pembentukan daerah baru. Ini juga berbeda dengan proses legislasi UU lain yang tidak jarang menciptakan polar-polar posisi politik fraksi yang bahkan terus berlanjut hingga ke tingkat sidang paripurna. Di tingkat normatif, pembentukan daerah baru bisa dipandang sebagai upaya untuk mendekatkan pemimpin-pemimpin politik pada konstitutennya, se- hingga aspirasi dan preferensi masyarakat dapat lebih efektif untuk ditangkap. Namun demikian, di tingkat empiri, sudah barang tentu ada kalkulasi politik yang dilakukan sehingga partai-partai memberi respons atas ekspresi yang bersi- fat bottom-up ini.13 Beberapa di antaranya yang dapat disebut di sini adalah terbukanya peluang baru bagi kompetisi jabatan-jabatan eksekutif dan legislatif di yurisdiksi-yurisdiksi bentukan baru, termasuk juga ekspansi konstituensi. Di posisi legislatif, misalnya, dua besaran yang paralel dapat dipakai untuk memberi konfirmasi mengenai adanya kalkulasi politik itu. Pertama, fraksionalisasi poli- tik14; dan, ke dua, jumlah partai di dalam parlemen. Fraksionalisasi politik di yurisdiksi-yurisdiksi bentukan baru terhitung lebih besar daripada yang terjadi di daerah bukan-DOB. Di daerah pemekaran kursi parlemen lebih terdistribusi daripada di daerah non-pemekaran.15 Setara itu, dibandingkan dengan wilayah non-pemekaran, lebih banyak partai masuk ke dalam DPRD di wilayah DOB.16 Keadaan ini memperlihatkan bahwa partai politik dan politisi mempunyai prefe- rensi yang lebih besar pada pemekaran. Grossman (1994) menyatakan preferensi seperti ini dapat terjadi karena adanya potensi return of votes relatif tinggi sejalan dengan (lebih) kecilnya populasi di wilayah semacam ini sebagaimana terlihat di daerah bentukan baru. 13 Patut dicatat pula ada sejumlah kecil kasus pemekaran yang bersifat top-down. Di Papua, misalnya, pemekaran bersumber dari inisiatif pemerintah, tetapi justru sempat mendapat peno- lakan dari komunitas dan elit setempat. 14 Fraksionalisasi politik mengukur tingkat fragmentasi kursi berdasarkan besarnya share kursi setiap partai di DPRD. Semakin banyak partai masuk ke dalam parlemen, semakin terfragmen- tasi pula kursi-kursi yang dikuasai partai. 15 Uji statistik-t dua-sisi terhadap sebaran kursi parlemen hasil Pemilu 2004 di 440 kabupaten- kota menunjukkan bahwa perbedaan fraksionalisasi politik ini signifikan pada taraf satu persen (nilai-t=4,31). 16 Uji dua-sisi atas jumlah partai di dalam parlemen lokal menunjukkan perbedaan jumlah par- tai di dalam DPRD antara DOB dan non-DOB juga signifikan pada taraf satu persen (t=2.87).
  • 10 Motif Ekonomi Lebih lanjut, selain motif sosiologis dan politik, masih ada serangkaian motif lain di belakang pengambilan opsi pemekaran wilayah. Yang lazim mengemuka dalam wacana publik ialah motif ekonomi. Potensi perolehan insentif melalui transfer Dana Alokasi Umum (DAU) biasanya menjadi latar belakang penting dalam gagasan untuk memekarkan diri. Transfer ini bersifat otomatis. Sekali sebuah yurisdiksi terbentuk, sejak itu pula DAU diterima sebagai hak Daerah. Ia juga menjadi insentif otomatis karena secara empirik DAU merupakan fungsi dari tiga karakteristik yang selalu melekat dalam suatu yurisdiksi: luas daerah, jumlah penduduk, dan jumlah pegawai negeri sipil daerah (PNSD).17 Menariknya, tidak ada satu pun “variabel pemerintah pusat” dalam penentuan DAU ini. Besar- kecilnya DAU sepenuhnya “ditentukan oleh Daerah” melalui karakteristik yang otomatis melekat padanya. Setara itu, Fane (2003) juga menyimpulkan DAU telah menjadi insentif bagi terjadinya pemekaran. Pada ranah motif ekonomi yang lain, ekspektasi pembagian hasil ekstraksi sumber daya alam juga merupakan faktor pemicu yang tak kalah penting. Eks- pektasi ini utamanya ada pada wilayah-wilayah yang secara alami kaya sumber daya alam. Di wilayah-wilayah seperti ini, membangun yurisdiksi baru sama artinya dengan membangun otoritas atas hak perolehan manfaat atas hasil-hasil ekstraksi sumber daya alam sebagaimana diamanatkan oleh undang-undang.18 Laporan ini menemukan bahwa probabilitas untuk menemukan daerah hasil pe- mekaran akan meningkat sejalan dengan besarnya kontribusi sektor ekstraktif ke dalam perekonomian (lihat Lampiran Teknis). Sama seperti DAU, transfer Dana Bagi Hasil ini pun bersifat otomatis. Selekas suatu yurisdiksi terbentuk, secepat itu pula Dana Bagi Hasil dialirkan. Jelas bahwa pemekaran daerah datang pula dari motif ini. Argumentasi lain dalam kelompok motif ekonomi pemekaran adalah kehen- dak untuk mengejar ketertinggalan. Ini sesungguhnya bertolak belakang dengan syarat-syarat administratif pemekaran sebagaimana diatur oleh Peraturan Pe- merintah (PP) 129 tahun 2000 maupun versi revisinya (PP 78 tahun 2007). Jika syarat-syarat dalam PP itu dipenuhi, ketertinggalan praktis bukan merupakan issu penting di balik pemekaran.19 Namun demikian, empiri memperlihatkan 17 Melalui regresi linier terlihat bahwa 84 persen variasi DAU dapat diterangkan oleh variasi dalam tiga variabel itu secara sangat signifikan (Nilai t-statistik ketiga variabel itu berkisar pada nilai 11-17). 18 Ini terlihat dengan jelas dalam relasi Dana Bagi Hasil Bukan Pajak (DBHBP) dan nilai tambah sektor ekstraktif yang diperoleh kabupaten-kota. Sekitar 74 persen variasi DBHBP tingkat kabupaten-kota mampu dijelaskan oleh besarnya nilai tambah sektor kehutanan dan sektor pertambangan (termasuk migas) dengan amat signifikan (t-statistik antara 12-17). 19 Patut dicatat, di samping proses legislasi, usulan pemekaran juga melewati proses evaluasi teknis. Dalam proses evaluasi teknis, yurisdiksi pengusul akan dikategorisasi sebagai “sangat mampu” dan “mampu” manakala ia memiliki kapasitas untuk melewati persyaratan adminis-
  • 11 kenyataan yang sebaliknya. Model probit dalam laporan ini menyiratkan bah- wa probabilitas untuk menemukan daerah pemekaran meningkat sejalan dengan status ketertinggalannya (Lihat Lampiran Teknis). Ini artinya daerah-daerah tertinggal cenderung memekarkan diri dibandingkan dengan yang tidak menda- pat status ‘daerah tertinggal”. Dekat dengan ketertinggalan adalah kemiskinan. Kehendak normatif untuk mengejar ketertinggalan juga dapat dijelaskan melalui fakta kemiskinan yang di- hadapi oleh Daerah. Laporan ini menemukan bahwa peluang untuk menemukan ada-tidaknya peristiwa pemekaran akan menguat di daerah-daerah dengan jum- lah penduduk miskin yang tinggi (Lihat Lampiran Teknis). Dengan kata lain, kecenderungan untuk memekarkan daerah akan membesar manakala populasi kemiskinan di daerah itu juga besar. Melalui seluruh gambaran itu terlihat adanya motif-motif sosiologis, politis, dan ekonomis di belakang pemekaran. Satu motif tertentu bisa lebih mengemuka daripada yang lain. Bahkan, kombinasi ketiganya juga bukan hal yang tak la- zim. Ini semua menunjukkan bahwa semesta pemekaran bukanlah semesta hampa yang terisolasi, ataupun terjadi dengan sendirinya (exogenous), tetapi dibentuk oleh serangkaian motif sehingga ia bersifat endogenous dan multidimensional. Namun demikian, apapun motif di belakang pemekaran daerah, dua ukuran laik dipakai sebagai acuan: konsekuensi dan efektivitas pencapaian tujuan. Dalam hal pertama, setiap tindakan selalu mengandung konsekuensi, karena konsekuensi melekat dengan tindakan. Kedua, setiap tindakan juga diarahkan untuk mencapai tujuan pemekaran itu sendiri. Pemekaran daerah secara esensial menetapkan kesejahteraan rakyat sebagai tujuannya. Oleh karena itu, pembentukan daerah otonomi baru perlu dipandang dalam perspektif acuan ini. Konsekuensi Pemekaran Demokratisasi sistem politik yang digelindingkan sejak 1999 telah membuka ru- ang yang amat lebar bagi berbagai ekspresi, termasuk keinginan untuk memben- tuk yurisdiksi administratif baru.20 Pada saat yang sama dinamika demokratisasi tratif, teknis, dan fisik kewilayahan. Hal ini secara eksplisit tertuang dalam PP 78-2007. Di bagian Penjelasan dinyatakan bahwa, “Persyaratan secara teknis didasarkan pada faktor ke- mampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah ... Dengan persyaratan dimaksud diharapkan agar daerah yang baru dibentuk dapat tum- buh, berkembang dan mampu menyelenggarakan otonomi daerah dalam rangka meningkatkan pelayanan publik yang optimal guna mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat dan dalam memperkokoh keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.” (Cetak miring oleh penyusun laporan ini.) 20 Pada tingkat negara, Alesina dan Spolaore (1997) menunjukkan bahwa demokratisasi mem- buka peluang bagi pemisahan yurisdiksi sehingga terjadi pembentukan lebih banyak negara.
  • 12 Seribu Jurus Bercerai Pembentukan Provinsi Gorontalo bisa dibilang mulus. “Cuma butuh 14 bulan,” kata M. Nasser, bekas Ketua Bidang Hubungan Antarlembaga Komite Pusat Pembentukan Provinsi Gorontalo. Panitia menempuh semua jalur untuk melapangkan jalan. “Ya, semacam gerilyalah.” Pembentukan provinsi itu berawal dari kongko-kongko beberapa tokoh di Jakarta pada 1999. Ide ini dilempar ke daerah, yang ternyata bersambut. Para penggagasnya membentuk Panitia Persiapan Pembentukan Provinsi Gorontalo dan menggelar seminar di Gedung Bidakara pada 1999. Untuk melobi para pejabat dan tokoh kunci di Jakarta, Komite Pusat dibentuk dan bermarkas di Jakarta. Dari situ, gerilya politik dilancarkan untuk mengail dukungan dari Komisi Pemerintahan DPR dan Depdagri. Panitia juga menggelar jamuan makan malam di Hotel Mulia. Seusai acara, masing-masing anggota Dewan disodori bungkusan berisi baju kerawang khas Gorontalo. Komite Pusat juga melobi beberapa tokoh kunci DPR, seperti ketua fraksi dan ketua komisi. Komite bahkan mendatangi rumah dinas atau rumah pribadi para pentolan fraksi itu. Tak lupa pelobi membawakan oleh-oleh ikan bakar, ayam bakar rica-rica, dan binthe biluhuta. Beres di Jakarta, Komite Pusat mengundang para anggota De- wan meninjau lapangan pada 2000. Tiket pesawat Mandala Airlines dibayari panitia, juga akomodasi dan transportasi selama tiga hari di Manado dan Gorontalo. Panitia mendatangi kamar hotel tempat menginap anggota Dewan. Amplop-amplop segera berpindah tangan. “Cuma Rp 1,8 juta per orang. Ini uang jalan karena mereka datang ke Gorontalo,” kata Nasser. Uang jalan ini juga diberikan kepada tim Departemen Dalam Negeri yang meninjau Gorontalo. Besarnya Rp 23 juta per orang. Lobi juga dilakukan ke Gubernur E.E. Mangindaan. Total dana yang dihabiskan untuk proses ini, menurut Nasser, sekitar Rp 1,3 miliar. Namun, menurut Abas Nusi, biayanya Rp 3 miliar lebih. Sebaliknya, pembentukan Provinsi Kepulauan Riau pada 2002 tersendat-sendat. “Prosesnya cukup panjang seperti rencana Provinsi Tapanuli yang rusuh itu,” kata Huzrin Hood, bekas Bupati Kepulauan Riau, yang saat itu menjadi Ketua Badan Pekerja Pembentukan Provinsi. Upaya penggagas provinsi itu terganjal seretnya rekomendasi dari DPRD dan Gubernur Saleh Djasit. Itu sebabnya Badan Pekerja membentuk tim khusus lobi di Jakarta. Suatu ketika, Huzrin harus datang ke rumah Ketua DPR, Akbar Tandjung, menjelang tengah malam untuk melobi. Lobi di Jakar- ta membuat pembahasan di Senayan bisa segera digelar. Namun, karena provinsi induk tidak juga memberikan rekomendasi, pembahasan tersendat. Badan Pekerja pun mengerahkan 3.000 orang untuk berdemonstrasi di Senayan. Di tengah proses pembentukan provinsi, Huzrin dijatuhi hukuman 2,5 tahun penjara karena korupsi. Padahal ia digadang-gadang untuk jadi gubernur. Dicuplik dengan penyesuaian dari Tempo 51/XXXVII 09 Februari 2009
  • 13 ini juga diiringi dinamika yang serupa dalam desentralisasi di mana bandul sis- tem pemerintahan bergeser jauh dari Pusat ke Daerah. Di dalam kombinasi dua keadaan itu —demokrasi dan desentralisasi— gagasan tentang pembentukan yurisdiksi baru menjadi lebih masif dikomunikasikan dari simpul ke simpul, dari elit ke komunitas, dan sebaliknya, sebelum ia menjadi ide kolektif dan disalurkan melalui kanal-kanal kelembagaan demokrasi yang ada. Oleh karenanya, tidak mengherankan jika pembentukan kabupaten-kota bergerak amat ekspansif. Geografi Administrasi Akibat langsung dari ekspansi pembentukan daerah otonomi baru (DOB) ini adalah perubahan geografi yurisdiksi Indonesia. Jawa di detik-detik pertama desentralisasi masih mendominasi komposisi kabupaten-kota Indonesia dengan porsi 32 persen. Di masa-masa berikutnya dominasi Jawa perlahan memudar. Sejalan dengan maraknya pemekaran yurisdiksi di Luar Jawa, kabupaten-kota di Sumatera sekarang mengambil 30 persen share —yang menyalip Jawa sejak 2003 dengan 26 persen share dari total kabupaten-kota. Maluku dan Papua ki- ni mengambil porsi yang lebih besar pula. Dengan jumlah kabupaten-kota yang naik dua lipat, porsi kabupaten-kota Maluku dan juga Papua dua kali lebih besar saat ini dibandingkan dengan keadaan satu dasa warsa lalu. Di Kalimantan dan Sulawesi kabupaten-kota baru menjamur pula. Di dua pulau besar yang berte- tangga ini, jumlah kabupaten-kota sekarang satu-setengah kali lebih besar dari- pada angka 10 tahun silam. Di Nusa Tenggara, kendati dengan angka yang lebih rendah, pertumbuhan jumlah kabupaten-kota juga menandai landscape yurisdiksi di wilayah ini. Gambar 1.2 memberi konfirmasi visual: pemekaran ialah fenome- na Luar Jawa. Di Luar Jawa hampir tidak ada pulau besar atau gugusan pulau yang tidak memiliki kabupaten-kota pemekaran. Di Luar Jawa pula hampir tidak ditemui provinsi tanpa pemekaran kabupaten-kota. Perubahan geografi yurisdiksi ini sudah barang tentu menyusutkan luas wilayah yang berada di bawah wewenang administratif setiap yurisdiksi, bahkan juga termasuk jumlah desa (Tabel 1.2) —kendatipun, sebagaimana diungkap, secara total jumlah desa meningkat tajam. Di hampir seluruh kelompok pulau kecuali Jawa, terjadi perubahan geografi administrasi yang amat kentara. Sudah barang tentu pula hal ini membawa dampak pada penyusutan rentang kendali pemerintahan. Utamanya pada daerah-daerah yang mengalami pemekaran, ini berarti bahwa pemekaran memang telah mampu mencapai salah satu di an- tara sejumlah tujuannya: penyempitan ruang kendali. Jika DOB dan non-DOB diperbandingkan, misalnya, indeks rentang kendali yang dikonstruksi dalam studi ini menunjukkan bahwa kabupaten-kota DOB secara konsisten memiliki rentang kendali yang jauh lebih sempit daripada apa yang diperlihatkan oleh kabupaten
  • 14 dan kota bukan-DOB.21 Namun demikian, agak disayangkan, penyempitan rentang kendali22 ini tidak serta merta menciptakan perbaikan dalam kinerja ekonomi dan sosial. Pada dataran normatif, secara sekuensial, penyempitan rentang kendali pemerintah- an, peningkatan pelayanan aparat publik pada masyarakat, dan akhirnya pe- ningkatan kesejahteraan rakyat seringkali disebut sebagai tujuan-tujuan yang lumrah tertuang dalam proposal pemekaran wilayah, selain perbaikan keter- tinggalan regional. Akan tetapi, efek keunggulan daerah pasca pemekaran karena memiliki rentang kendali yang lebih sempit ini masih harus diuji lagi pada mutu layanan publik, ketertinggalan regional, serta —yang jauh lebih penting— kese- jahteraan masyarakat. Bagaimanapun, kesejahteraan masyarakat adalah tujuan utama pemekaran, bukan sekedar pemuasan preferensi selapis tipis elit lokal. Opsi memekarkan daerah akan kehilangan makna jika kesejahteraan rakyat tidak menjadi batu penjurunya. Jadi, pemekaran jelas bukan tujuan. Ia hanyalah cara untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Dengan demikian, pertanyaan yang patut diajukan ialah apakah pemekaran memang sungguh-sungguh memiliki efek pada kesejahteraan? Diekspresikan de- ngan cara lain, apakah skenario pembentukan DOB merupakan skenario yang efektif dalam pencapaian kesejahteraan? Adakah skenario alternatif yang lebih efektif untuk pencapaian tujuan ini?23 Fiskal Derasnya kecepatan pembentukan DOB seperti saat ini bukan tanpa resiko. ”There is no such thing as a free lunch,” demikian ungkapan Nobel-laureate, Milton Friedman. Beberapa di antaranya dapat dicatat di sini. Yang pertama terlihat jelas adalah konsekuensi fiskal dari fenomena pemekaran. Dalam hal ini, setiap pembentukan yurisdiksi baru di tingkat daerah selalu membawa dampak 21 Indeks rentang kendali untuk DOB dan bukan-DOB, masing-masing, adalah −0, 38 dan 0,18. Perbedaan ini terhitung signifikan secara statistik. Lihat Lampiran Teknis. 22 Dalam konteks perkembangan teknologi saat ini, rentang kendali geografis dan pemerintahan hingga derajat tertentu tampaknya tidak lagi relevan untuk dijadikan alasan sebagai kendala pembangunan. 23 Pemekaran sendiri selalu menghasilkan perubahan size of jurisdiction. Literatur mencatat daftar panjang mengenai manfaat dan mudarat besar-kecilnya yurisdiksi. Size yang besar — yang bisa juga merupakan gabungan dari yurisdiksi-yurisdiksi yang lebih kecil— mendapat manfaat dalam (1) skala ekonomi untuk produksi barang-jasa publik, (2) internalisasi eksternali- tas melalui sentralisasi penyediaan barang-jasa publik, atau internalisasi eksternalitas karena eksploitasi sumber daya alam yang dilakukan secara independen oleh yurisdiksi yang kecil-kecil, (3) redistribusi pendapatan antarregion yang tidak mungkin dilakukan oleh setiap yurisdiksi secara independen, dan (4) market size. Sedangkan mudaratnya terlihat dalam heterogeneity of preferences anggota masyarakatnya. Semakin besar size, kian beragam “selera masyarakat”. Lihat Alberto Alesina, et al.. 2005. ‘Growth and the Size of Countries.’ dalam Philippe Aghion and Steven Durlauf (eds.). Handbook of Economic Growth. Elsevie.
  • 15 GAMBAR1.2.PetaDaerahPemekaran
  • 16 TABEL 1.2. Geografi Administrasi per Kabupaten-kota 1999-2006 Kel. Pulau 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Luas Wilayah (km2 ) Jawa 1.169 1.146 1.099 1.079 1.079 1.051 1.051 1.053 Sumatera 5.938 5.244 5.080 4.757 4.204 3.713 3.628 3.664 Nusa Tenggara 2.522 2.522 2.438 2.395 2.285 1.975 2.151 2.151 Kalimantan 17.814 14.456 14.456 12.405 11.659 10.314 10.314 10.306 Sulawesi 4.332 4.355 4.357 4.240 3.671 3.163 3.163 3.154 Maluku 9.377 10.938 10.938 10.938 10.938 5.665 5.665 5.469 Papua 37.229 30.142 30.142 30.142 15.050 14.938 14.711 14.757 Indonesia 5.942 5.762 5.679 5.302 4.925 4.403 4.371 4.375 Jumlah Kecamatan (unit) Jawa 17 17 18 18 17 18 18 18 Sumatera 11 11 12 12 12 11 12 12 Nusa Tenggara 9 9 11 11 11 11 11 11 Kalimantan 13 11 11 10 10 9 10 10 Sulawesi 11 11 12 12 12 11 12 13 Maluku 7 8 7 11 12 6 7 9 Papua 15 12 12 13 8 8 12 14 Indonesia 13 13 14 14 13 12 13 14 Jumlah Desa (unit) Jawa 227 226 227 222 217 218 218 214 Sumatera 5.938 5.244 5.080 4.757 4.204 3.713 3.628 3.664 Nusa Tenggara 129 132 131 130 123 124 125 122 Kalimantan 200 166 160 135 122 118 121 123 Sulawesi 181 160 172 160 138 131 134 137 Maluku 196 194 194 197 201 102 100 117 Papua 243 233 240 268 140 134 134 160 Indonesia 220 209 203 190 173 161 163 164 Diukur sebagai rata-rata per kabupaten-kota anggaran di tingkat nasional. Untuk memeriksanya, dua ukuran dapat dipakai: [1] total aliran dana APBN ke APBD melalui komponen anggaran belanja daerah (BD, Belanja Daerah); dan [2] rasio belanja daerah terhadap belanja total (RB, rasio belanja). Ukuran pertama memotret beban anggaran dari besaran absolut, sedangkan yang ke dua dari besaran relatif.24 Memang sejauh ini penerimaan dan belanja APBN memperlihatkan trend yang menaik. Namun demikian, beban pengalokasian dana ke daerah jelas tetap besar tatkala diingat bahwa selalu ada potensi penurunan di dua sisi APBN: penerimaan dan belanja. Akibatnya, bukan hanya tambahan aliran dana ke daerah berpotensi menurun. Lebih daripada itu, total aliran dana ke daerah juga potensial menyusut jika terjadi shock serius dalam APBN. Walhasil, resiko fiskal selalu tetap ada. Gambar 1.3 memberi potret tegas tentang konsekuensi anggaran yang ditim- bulkan akibat pemekaran. Pada Panel 1.3a pergerakan ke arah kanan jum- 24 Beban ini belum termasuk pembiayaan instansi Pusat di daerah. Hal ini sejalan dengan UU desentralisasi yang memerintahkan beberapa urusan tetap di bawah kendali Pusat.
  • 17 lah kabupaten-kota di sumbu horisontal diikuti oleh pergerakan ke atas beban anggaran di sumbu vertikal. Jelas terpampang, aliran dana APBN ke APBD, baik secara absolut maupun relatif, sangat sensitif terhadap banyaknya kabupaten- kota yang harus mendapat injeksi dana dari pemerintah pusat. Ini artinya, sam- pai batas tertentu, makin banyak jumlah yurisdiksi yang terbentuk, makin besar pula belanja daerah yang harus dialokasikan, utamanya apabila constraint dari sisi penerimaan APBN tidak diperhitungkan.25 Panel 1.3b memberi konfirmasi dari sudut lain mengenai potret itu. Benar bahwa transfer Pusat ke Daerah meningkat setiap tahun. Akan tetapi, jelas pula terlihat bahwa dari waktu ke waktu kemampuan pemerintah untuk menambah jumlah transfer itu terus menurun. Garis merah menunjukkan bahwa ekspan- si belanja daerah yang dapat diambil dari penerimaan APBN hanya terjadi dalam paruh pertama dasa warsa 1999-2008, manakala jumlah kabupaten-kota masih 440 dan provinsi masih 30. Lepas masa itu dengan sempat diselingi oleh dua tahun penurunan tajam (2003-2005) kemampuan pemerintah pusat untuk meningkatkan porsi belanja daerah melalui penerimaan APBN tahunan berku- rang. Bahkan, andaipun penurunan tajam itu tidak terjadi, data menunjukkan bahwa kecenderungan marginal diminishing tetap tak terhindarkan. Dalam dua tahun terakhir, garis kecenderungan itu mendatar lalu menekuk turun. Pola tambahan belanja daerah yang semakin menurun ini juga terjadi pada alokasi dana belanja daerah per yurisdiksi dari tahun ke tahun, sebagaimana di- pantulkan oleh garis biru. Ada pola marginal diminishing dalam belanja daerah per yurisdiksi. Belanja daerah per yurisdiksi menaik perlahan sejak 2001, tiba di masa puncak 2006, lalu melambat. Lagi pula, mengingat setiap tahun jumlah yurisdiksi, khususnya kabupaten-kota, cenderung meningkat akibat pemekaran, kemampuan pemerintah secara potensial akan mencapai titik limitasinya. Ini makin tegas terlihat manakala ada pagu tertentu untuk belanja daerah yang dipa- tok berdasarkan besar penerimaan dalam negeri atau berdasarkan rujukan lain.26 Dibaca dengan cara berbeda, di satu pihak tambahan dana per tahun yang dite- rima oleh setiap pemerintah daerah akan menurun sejalan dengan membesarnya jumlah yurisdiksi penerima. Di lain pihak, kebutuhan dana setiap pemerintah daerah dari waktu ke waktu justru memiliki kecenderungan yang meningkat. Dengan kata lain, akan ada trade-off antara dana yang diterima oleh setiap yuris- diksi di satu sisi dengan pertumbuhan jumlah yurisdiksi di lain sisi. Terobosan untuk melawan kecenderungan ini hanya dapat dilakukan jika terjadi pertum- buhan belanja daerah agresif yang bersumber dari ekspansi penerimaan dalam negeri; atau bila dilakukan pengendalian atas pertumbuhan DOB. 25 Data berdasarkan harga berlaku, sehingga belum ada koreksi inflasi. 26 Undang-undang 33, 2004.
  • 18 (a) Sumbu vertikal kiri: belanja daerah (BD, trilyun ripuah). Sumbu vertikal kanan: rasio belanja daerah (RB) terhadap total belanja APBN. Sumbu horisontal: jumlah yurisdiksi (provinsi, kabupaten, dan kota (PKK). Garis merah: garis estimasi hubungan antara belanja daerah dan jumlah yurisdiksi untuk data plot biru. Garis biru: garis estimasi hubungan antara rasio belanja daerah terhadap total belanja APBN dan jumlah yurisdiksi untuk data plot merah. Garis merah: Ln BD = -29,56 + 5,62 Ln PKK; R2 =0,88. Garis biru: Ln RB = -15,44 + 2,31 Ln PKK; R2 =0,74 (b) Sumbu vertikal kiri: rasio belanja daerah terhadap total penerimaan APBN (RB). Sumbu vertikal kanan: belanja daerah per yurisdiksi (BDY , trilyun rupiah). Sumbu horisontal: tahun. Garis biru: garis pemeta hubungan RB dan tahun. Garis merah: garis pemeta hubungan BDY dan tahun GAMBAR 1.3. Implikasi Fiskal Pemekaran Daerah
  • 19 Penundaan Kebijakan Dalam keadaan lain, utamanya di yurisdiksi-yurisdiksi hasil pemekaran, aliran dana Pusat ke Daerah ini tidak serta merta dapat diubah-ujudkan menjadi ke- bijakan pembangunan yang mempunyai efek kesejahteraan yang langsung dan segera pada masyarakat.27 Issu ini sekarang menjadi keprihatinan publik. Di tahun-tahun awal pemekaran, sebuah yurisdiksi mau tak mau harus lebih du- lu mengambil fokus pada issu-issu administrasi-birokrasi. Penyiapan institusi- institusi eksekutif dan legislatif di tingkat lokal, recruitment and staffing, pem- bangunan infrastuktur pemerintahan, serta issu-issu lain yang berkenaan dengan penggelindingan roda pemerintahan adalah rangkaian prioritas yang harus diam- bil di muka. Sudah barang tentu prioritas ini akan melekat kuat dengan prioritas alokasi sumber daya yang akan digunakan untuk itu semua. Ini berarti ada pergeseran pembiayaan untuk mengikuti ‘urutan prioritas’ yang tertuang dalam norma kegiatan dan pembiayaan. Keadaan ini memperlihatkan bahwa start-up costs yang diperlukan di daerah bentukan baru dengan infrastruktur eksekutif dan legislatif yang juga baru cenderung lebih besar daripada di daerah bukan bentukan baru. Yang terjadi kemudian adalah sebuah policy delay. Kebijakan-kebijakan yang lebih substansial ke arah kesejahteraan masyarakat harus ditunda karena prioritas kebijakan terletak pada pembangunan perangkat lunak dan keras untuk penyelenggaraan pemerintahan. Tatkala kebijakan-kebijakan substansial ini ter- tunda, tertunda pula pencapaian kesejahteraan masyarakat. Jadi, ada senjang waktu yang cukup berarti antara kebijakan yang bersifat administratif dengan ke- bijakan yang lebih substansial. Percepatan pembangunan yang ada dalam asumsi justru menjadi penundaan pembangunan dalam realisasi. Policy delay ini mem- buat pemekaran terasa mahal mengingat (lebih) panjangnya rute pembangunan yang harus ditempuh. Policy delay ini pula menjadikan otoritas lokal tertinggal di belakang issu-issu pembangunan. Sebagai ringkasan, paling sedikit ada tiga konsekuensi yang ditimbulkan oleh policy delay. Kesatu, yang paling mencolok, adalah masyarakat kehilangan kesempatan untuk mencapai kesejahteraan dalam tempo yang (seharusnya) lebih cepat. Kedua, pembuat kebijakan kehilangan timing untuk merespon issu-issu dalam masyarakat, apalagi jika terjadi perubahan sosial dan ekonomi yang cepat. Ketiga, seluruh aktor pembangunan kehilangan sumber daya karena adanya (mis)- alokasi yang bersifat prioritas: mengedepankan pembangunan infrastruktur biro- krasi pemerintahan, mengebelakangkan pembangunan masyarakat. 27 Bersamaan dengan itu, sepanjang 2007-2008 media secara intensif melaporkan bahwa banyak Daerah tidak membelanjakan dana-dana ini, tetapi justru menyimpannya dalam Serifikat Bank Indonesia. Ini menegaskan bahwa transfer Pusat tidak otomatis menginjeksi perekonomian lokal atau diterjemahkan menjadi kegiatan yang menghela pergerakan ekonomi lokal.
  • 20 Capaian Daerah Efektivitas Pemekaran Kecenderungan tinggi pembentukan yurisdiksi baru tidak serta merta diikuti oleh kinerja yurisdiksi itu dalam peningkatan pelayanan dan pencapaian kesejahteraan rakyat sebagai ide-ide pokok yang mendasari pembentukan yurisdiksi. Bahkan, sejumlah studi cenderung melaporkan hasil negatif pemekaran: biaya pemekaran terhitung mahal, sedangkan manfaatnya relatif terbatas (DSF, 2007),28 kiner- ja yurisdiksi bentukan baru di beberapa sektor yang terkait langsung dengan masyarakat tidak selalu lebih baik daripada kinerja sektoral daerah lain (BAP- PENAS dan UNDP, 2007; Qibthiyyah, 2008), sebagaimana juga ditemukan dalam kinerja aparatur (BAPPENAS, 2004).29 Mengamati empat sektor pembangunan —kesejahteraan umum, pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur— keraguan akan efektivitas pemekaran ini menda- pat konfirmasi empiris dalam laporan ini. Pendekatan quasi experimental dan counter factual analysis yang dikembangkan dalam studi ini menemukan bah- wa pembentukan yurisdiksi baru bukan merupakan jalan efektif ke arah pen- capaian kesejahteraan rakyat. Seluruh indikator yang dievaluasi dan disimulasi — Indeks Pembangunan Manusia (IPM), lama sekolah dan partisipasi sekolah, vaksinasi bayi dan persalinan medis, serta pembangunan jalan distrik— tidak mendukung argumentasi mengenai manfaat pemekaran. Mutu pembangunan manusia tidak terangkat, sementara anak-anak juga tidak lebih banyak dikirim ke sekolah-sekolah. Bayi-balita pun lebih sedikit yang mendapatkan vaksinasi. Tidak kalah pentingnya, pembangunan infrastruktur daerah juga tidak menam- pakkan kemajuan yang berarti. Gambaran ini memancing pertanyaan yang sangat mendasar tentang efek- tivitas pemekaran terhadap kesejahteraan rakyat umumnya, bahkan juga ten- tang ke arah mana gerakan desentralisasi akan menuju. Berdasarkan perspek- tif itu tidaklah mengherankan apabila, dari sisi capaian pembangunan, secara umum, yurisdiksi bentukan baru tidak mampu menampilkan kinerja yang lebih baik daripada yurisdiksi induk maupun yurisdiksi lain yang tidak mengambil opsi pemekaran. Di bagian berikut laporan ini ditunjukkan bahwa opsi pe- mekaran bukanlah tindakan efektif untuk mencapai kesejahteraan. Dalam em- pat sektor yang dianalisis —kesejahteraan umum, pendidikan, kesehatan, dan 28 ‘Biaya’ di sini didefinisikan sebagai penurunan dalam belanja pembangunan akibat pe- mekaran. Sementara itu, ‘manfaat’ dinyatakan sebagai perbandingan produktivitas belanja pembangunan DOB dan daerah induk dengan daerah lain yang tidak mengalami perubahan yurisdiksional. Lihat, DSF (2007), Costs and Benefits of New Region Creation in Indonesia. Final Report, 2 November 2007. 29 Dalam keadaan yang lain, menarik untuk diperiksa apakah fenomena flypaper effect terja- di dalam relasi fiskal Pusat-Daerah melalui dana transfer Pusat, utamanya apabila dikaitkan dengan kinerja perekonomian masyarakat di daerah yang menerima dana transfer itu.
  • 21 infrastruktur— tanda-tanda bahwa opsi pemekaran jauh dari tujuannya diper- lihatkan. Skenario counter factual juga menunjukkan bahwa tindakan tidak memekarkan yurisdiksi, tapi langsung menjawab persoalan-persoalan riil masyara- kat, terhitung lebih efektif. Argumen umum untuk menjelaskan keadaan ini biasanya menyatakan bah- wa, untuk menampakkan kinerjanya, pemerintahan hasil pemekaran membu- tuhkan waktu dan kesempatan untuk menggerakkan seluruh potensi yang ada. Argumen ini sahih dari sudut pandang pembangunan administrasi-birokrasi, kare- na memang diperlukan akumulasi pengetahuan dan pengalaman bagi birokrasi untuk membentuk learning curve-nya sendiri. Namun demikian, dari sudut ca- paian pembangunan —capaian yang ditunggu oleh rakyat banyak— argumentasi itu jelas dapat diperdebatkan,30 mengingat banyak soal-soal genting dan akut di masyarakat yang membutuhkan respons cepat. Sebagaimana disebut, policy delay yang terjadi akibat pemekaran memiliki resiko serius pada kesejahteraan rakyat. Penentu Capaian Laporan ini menemukan bahwa issu-issu dasar pembangunan daerah —kemiskinan dan ketertinggalan— menjadi variabel penjelas penting atas capaian daerah. Se- mentara itu, simulasi yang dikembangkan dalam laporan ini menunjukkan bah- wa kebijakan untuk menangani masalah-masalah dasar seperti ini justru jauh lebih efektif jika dijalankan tanpa melalui skenario pemekaran. Oleh karenanya, tindakan-tindakan yang langsung menjawab persoalan-persoalan semacam ini di- rasakan sebagai sebuah kebutuhan. Saat ini kebijakan desentralisasi sebagai koreksi atas kebijakan sentralisasi masa lalu tampaknya perlu dikembalikan kepada tujuan esensialnya, yakni pen- capaian kesejahteraan rakyat. Ini dimaksudkan agar kebijakan desentralisasi tidak melulu didominasi oleh issu-issu pembentukan daerah otonomi baru. Im- plikasinya ialah suatu wacana alternatif untuk pencapaian kesejahteraan rakyat penting untuk digaungkan, yang tidak semata-mata ditempuh melalui jalan pem- bentukan daerah otonomi baru. Wacana ini adalah upaya untuk memetakan kembali persoalan-persoalan pembangunan daerah dan cara-cara penyelesaian- nya —suatu upaya reinventing regional development (Kant et al, 2004) yang 30 Lagi pula, empirik memperlihatkan, tidak ada hubungan yang tegas antara ‘pengalaman suatu yurisdiksi’ (berapa lama suatu yurisdiksi telah dibangun) dengan capaian sosial-ekonomi yang mampu ditunjukkannya. Korelasi antara IPM, partisipasi sekolah, vaksinasi bayi, dan panjang jalan di satu sisi dengan tahun pembentukan yurisdiksi di lain sisi sebagai proksi pe- ngalaman pemerintahan, misalnya, terhitung rendah. Untuk kabupaten-kota DOB, koefisien korelasi bergerak antara −0, 05 sampai −0, 26, sedangkan untuk non-DOB antara −0, 03 hingga −0, 11. Sementara itu, untuk keseluruhan yurisdiksi kabupaten-kota koefisien itu berada di antara −0, 14 hingga −0, 20.
  • 22 mencakup dimensi-dimensi pembangunan manusia dan pembangunan wilayah di daerah, serta perbaikan ketimpangan antardaerah. Reinventing regional deve- lopment dalam laporan ini dijadikan wacana alternatif atas pemekaran karena sifatnya yang lebih luas daripada sekedar issu politik-administrasi yurisdiksi seba- gaimana halnya pemekaran. Inisiatif-inisiatif perlu digulirkan untuk membangun wacana ini tanpa perlu dilimitasi oleh issu politik-administrasi pemerintahan se- mata. Laporan ini akan bermuara pada penggelindingan wacana ini. Di dalam bab awal dan bab antara pada laporan ini, sejumlah issu terkait akan didiskusikan du- lu sebelum ia sampai pada diskusi mengenai pilihan-pilihan kebijakan untuk pen- capaian kesejahteraan rakyat selain melalui jalan pemekaran. Issu-issu itu berta- lian potret empiris pemekaran yang ditilik dari perspektif kesejahteraan rakyat. Perspektif kesejahteraan rakyat ini dipakai sebab ia selalu ditetapkan sebagai tu- juan yang hendak dicapai oleh pembentukan yurisdiksi baru. Berdasarkan per- spektif ini pula wacana ‘temu-ulang pembangunan daerah’ digelindingkan sebagai wacana alternatif. Pemekaran kini berada di persimpangan jalan. Laporan ini sama sekali tidak menafikkan kenyataan bahwa, dalam jumlah terbatas, ada kasus-kasus pe- mekaran yang mendulang sukses. Pada saat yang bersamaan, studi ini juga mencatat arus besar hasrat untuk melakukan pemekaran masih terus mengalir. Tetapi, efek kesejahteraan yang ditimbulkan oleh pemekaran juga masih sangat laik dipertanyakan. Di persimpangan ini pilihan ditentukan.
  • Bab 2 Membandingkan Capaian Daerah Apakah pemekaran sudah mencapai tujuannya, membawa masyarakat ke tingkat kesejahteraan yang lebih tinggi? Kini, setelah satu dasa warsa desentralisasi bergulir, pertanyaan sejenis ini laik diajukan. Ia bukan hanya penting untuk dijadikan pijakan ketika Indonesia menoleh balik ke belakang, mengevaluasi apa yang telah terjadi; tetapi juga manakala Republik ini harus menatap ke muka sejalan dengan gerakan pengusulan pemekaran yurisdiksi yang belum berhenti menggelinding. Pertanyaan semacam ini menguak esensi pemekaran yang paling dalam: kesejahteraan rakyat. Pemilihan Indikator Bab ini meninjau capaian pembangunan sosial dan ekonomi yang langsung di- rasakan oleh masyarakat di daerah pemekaran dan bukan pemekaran. Pemba- ngunan sektor sosial sendiri tidaklah terisolasi. Ia (seharusnya) merupakan buah pembangunan ekonomi. Kemajuan sektor ekonomi menjadi kurang bermakna tanpa perbaikan sektor sosial. Upaya pembangunan ekonomi yang tidak mem- beri dampak positif pada sektor sosial dapat dikatakan sebagai upaya yang “tidak berbuah”. Peningkatan pendapatan per kapita, misalnya, tidak memberi banyak arti jika tidak terjadi perbaikan dalam pendidikan dan kesehatan masyarakat. Sebaliknya, perbaikan pendidikan dan kesehatan menjadi fondasi penting bagi peningkatan produktivitas dan efisiensi. Tidaklah mengherankan, sebagaimana dinyatakan Hill (1996), jika sektor sosial bisa dijadikan sebagai the most tangible yardstick —tongkat pengukur paling kentara— bagi pembangunan ekonomi. Dengan spirit yang sama, pemekaran juga seharusnya berbuah kesejahte- raan rakyat. Sukses atau tidaknya pemekaran —bahkan gagasan pemekaran itu sendiri— justru harus ditilik dari cara pandang ini. Lebih luas lagi, Indonesia harus dipandang dari kacamata kesejahteraan rakyat. Berbasis pada pertimbang- an itu, bab ini akan terkonsentrasi pada variabel-variabel yang mengarah lang- 23
  • 24 sung pada kesejahteraan rakyat. Di bab ini pula dilaporkan perbedaan capaian antara DOB sebagai kelompok perlakuan dan non-DOB sebagai kelompok kon- trol. Diskusi rinci tentang metodologi dalam bab ini disajikan dalam Lampiran Teknis. Capaian-capaian pembangunan kabupaten-kota yang didiskusikan dalam bab ini yang merujuk pada outcomes di empat sektor, yaitu kesejahteraan umum, pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Ini untuk menggambarkan capaian yang lebih komprehensif karena mencakup capaian-capaian ekonomi dan sosial sekaligus. Selain dirujuk untuk mendapatkan makna substantifnya, pilihan atas indikator-indikator ini dibatasi juga oleh ketersediaan data yang dapat meliput 440 kabupaten-kota amatan. Secara khusus beberapa indikator kunci didiskusikan untuk menggambarkan capaian di empat sektor itu. • Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Indeks ini untuk menggam- barkan capaian di sektor kesejahteraan masyarakat secara agregat, karena indeks ini menangkap perkembangan di sektor ekonomi dan sektor sosial sekaligus. • Partisipasi Sekolah Siswa. Berbeda dengan observasi atas IPM yang tidak terbatas pada suatu cohort demografi tertentu, partisipasi sekolah merujuk pada cohort demografi yang spesifik. • Vaksinasi Bayi. Representasi sektor kesehatan ini memotret cohort de- mografi yang lebih spesifik lagi. Dua indikator di sektor pendidikan dan ke- sehatan ini dapat menggambarkan ‘mutu manusia’ dalam cohort demografi yang ditelaah, sehingga penilaian atas capaian Daerah menangkap lebih lengkap cohort demografi yang ada. • Panjang Jalan. Capaian pembangunan panjang jalan untuk merepresen- tasi sektor infrastruktur juga didiskusikan dalam bab ini. Sebagaimana luas diketahui, jalan raya adalah urat nadi arus barang dan jasa untuk pergerakan ekonomi suatu wilayah. Selain indikator-indikator itu, padanan indikator sektor pendidikan dan ke- sehatan juga dilengkapi dengan indikator lama sekolah (schooling year) dan per- salinan dengan bantuan tenaga paramedik. Hingga derajat tertentu, indikator- indikator itu bisa menjelaskan apa yang terjadi dalam infrastruktur dan kelemba- gaan di sektor pendidikan dan kesehatan. Selain itu, untuk mendapatkan gam- baran capaian Daerah dalam sektor ekonomi dan sosial, indikator-indikator lain yang relevan —kendati tidak didiskusikan secara khusus di bab ini— disajikan dalam Lampiran A.
  • 25 Kesejahteraan Umum: Indeks Pembangunan Manusia Bagaimana mengukur tingkat kesejahteraan umum mengingat ini adalah term dengan cakupan yang luas? Di antara pelbagai indikator yang ada, Indeks Pem- bangunan Manusia (IPM) paling tepat dipakai untuk mengukur profil kesejahte- raan umum. Di dalam indeks ini, kesejahteraan tidak hanya ditilik melalui per- spektif ekonomi semata sebagaimana lazim terekam dalam Produk Domestik Re- gional Bruto (PDRB) per kapita, tetapi juga diteropong via capaian di sektor sosial, yakni pendidikan dan kesehatan. Dalam hal yang terakhir, Tingkat Melek Huruf (TMH) dan Tingkat Harapan Hidup (THH) adalah dua indikator yang lazim termaktub dalam konstruksi IPM. Tabel 2.1 melaporkan perbedaan capaian IPM antara daerah perlakuan dengan daerah kontrol. Untuk keseluruhan Indonesia, melalui pasangan amatan yang sepadan (macthed pair), dapat dinyatakan bahwa capaian daerah perlakuan dalam IPM lebih buruk daripada capaian IPM oleh daerah kontrol, sebagaimana dicirikan oleh tanda negatif ATET (Average Treatement Effect for the Treated).31 Ketiga teknik yang dipakai —stratification, nearest neighbor, dan kernel match- ing— memberikan hasil yang secara kualitatif senada, bahkan dua di antaranya melaporkan gambaran kuantitatif yang sangat dekat. Dengan standard error yang relatif kecil —kurang-lebih separuh dari nilai ATET— perbedaan capaian IPM antara kelompok kontrol dan kelompok perlakuan secara statistik terhitung signifikan. Fakta ini menjelaskan bahwa, kecuali Jawa-Bali dan Sulawesi, yurisdik- si yang tidak mengambil opsi pemekaran menunjukkan kinerja yang lebih baik dibandingkan yurisdiksi counterpart-nya. Ketiga teknik yang dipakai memberikan gambaran yang secara umum konsisten dalam urutan perbedaan capaian. Perbe- daan capaian yang terbesar terjadi di Papua, di mana yurisdiksi DOB jauh tertinggal di belakang yurisdiksi bukan-DOB, lalu disusul Sumatera dan Kali- mantan. Di Maluku dan Nusa Tenggara, meski tak terlalu besar, yurisidiksi non-pemekaran masih lebih baik daripada yurisdiksi hasil pemekaran. Gambaran IPM yang lebih buruk di kelompok DOB juga didukung oleh komponen-komponen penyusunnya, walaupun secara statistik tidak selalu sig- nifikan. Masyarakat yang tinggal di DOB umumnya memiliki usia harapan hidup yang lebih pendek. Dibandingkan dengan di daerah lain, di yurisdiksi DOB lebih sedikit orang yang mampu “membaca, menulis, dan mengerti kalimat sederhana”. Pada saat yang sama, pendapatan per kapita (non-migas) di wilayah pemekaran juga terhitung lebih kecil. Ringkas kata, jika IPM boleh dibaca sebagai potret 31 Nilai ATET adalah nilai perbedaan capaian indikator sosial-ekonomi antara kelompok per- lakuan dan kelompok kontrol sebagai suatu matched pair. Tanda negatif menunjukkan capaian di kelompok perlakuan lebih rendah daripada capaian di kelompok kontrol.
  • 26 tentang mutu pembangunan manusia, yurisdiksi hasil pemekaran belum mampu menunjukkan kemampuan untuk membangun mutu kehidupan masyarakatnya. Pendidikan: Lama Sekolah dan Partisipasi Sekolah Untuk menjadikan masyarakat lebih terdidik, jelas dibutuhkan partisipasi pen- didikan yang lebih baik. Ini tentu dimulai dengan mengirim anak-anak lebih banyak ke sekolah. Harus lebih banyak siswa berada di kelas tatkala lonceng seko- lah berbunyi. Harus lebih banyak anak usia sekolah berpartisipasi di jenjangnya masing-masing. Pendidikan juga menentukan mutu pembangunan manusia. Di sektor pendidikan dua indikator dipakai sebagai variabel evaluasi: lama sekolah (schooling year) dan partisipasi sekolah. Lama sekolah menjelaskan be- rapa lama suatu komunitas mengecap pendidikan di dalam lembaga-lembaga pendidikan formal. Mengingat “lama pendidikan” hingga derajat tertentu juga memantulkan makna sebagai “tingkat pendidikan”, lama sekolah juga bisa mem- berikan gambaran kasar tentang “seberapa tinggi” suatu komunitas dapat dididik oleh lembaga-lembaga pendidikan yang ada. Sementara itu, partisipasi sekolah mengacu pada berapa banyak anak usia sekolah terserap dalam sistem pendidikan menurut jenjangnya masing-masing. Di Lampiran A juga disajikan disagregasi partisipasi sekolah menurut jenjang pendidikan. Selain itu, ditampilkan pula tingkat kompetensi siswa sebagai variabel yang menangkap kemampuan siswa sekolah dari pelbagai jenis dan tingkat untuk melampaui ujian tingkat nasional dan tingkat sekolah. Tabel 2.2 merekam potret kinerja dunia pendidikan yang lebih buram di daerah pemekaran dibandingkan dengan daerah pembandingnya. Pertama, un- tuk keseluruhan Indonesia, penduduk di daerah pemekaran mengenyam masa pendidikan 4,5-6 bulan lebih pendek daripada penduduk di daerah pembanding. Secara substansial perbedaan ini boleh jadi tidak bermakna, tetapi pengujian secara statistik melaporkan bahwa perbedaan ini signifikan. Artinya, temuan ini bersifat sistematik, bukan “kebetulan” semata. Dalam ekspresi lain, peluang untuk menemukan kinerja DOB yang seperti ini lebih tinggi daripada sebaliknya. Kedua, lebih sedikit anak pergi ke sekolah di yurisdiksi perlakuan daripada yurisdiksi kontrol. Pada tingkat sekolah dasar perbedaan partisipasi sekolah an- tara yurisdiksi perlakuan dan kontrol ini masih relatif kecil, antara 1-3 persen. Tetapi pada tingkat SLTP, selisih itu melebar dua kali, hingga 3-5 persen. Se- makin tinggi lagi jenjang pendidikan, senjang partisipasi sekolah itu semakin menganga. Partisipasi sekolah pada jenjang SLTA untuk yurisdiksi perlakuan lebih rendah 10-17 persen dibandingkan dengan yurisdiksi kontrol. Mengingat
  • 27 piramida penduduk kabupaten-kota Indonesia membengkak di bagian tengah- bawah, angka 10-17 persen ini merupakan issu yang sangat serius. Kisah ketertinggalan berulang kembali pada kompetensi siswa. Lampiran A menunjukkan prestasi siswa-siswa di daerah pemekaran tampaknya tertinggal. Nilai ujian nasional dan ujian sekolah di setiap jenjang selalu lebih rendah di dae- rah pemekaran daripada nilai-nilai ujian siswa di daerah non-pemekaran. Serupa pula seperti dalam tingkat partisipasi sekolah, perbedaan kompetensi siswa ini menajam sejalan dengan menaiknya tingkat pendidikan. Keadaan ini masih di- tambah lagi dengan fakta bahwa nilai terburuk untuk semua jenjang ujian justru ditemui di daerah pemekaran, tetapi nilai tertinggi ditemui di daerah bukan- pemekaran —kecuali pada nilai ujian tertinggi SD. Siswa-siswa di wilayah per- lakuan masih harus belajar lebih keras untuk mengejar prestasi teman-temannya di wilayah kontrol. Singkat cerita, untuk keseluruhan Indonesia, wajah sektor pendidikan di daerah pemekaran masih kurang rupawan dibandingkan wajah sektor pendidikan di daerah non-pemekaran. Dalam kalimat lain, agak disayangkan, pilihan pe- mekaran bukan pilihan yang berdayaguna bagi dunia pendidikan. Namun demi- kian, mengingat di beberapa daerah pemekaran kemajuan itu tetap terjadi, se- bagaimana ditunjukkan juga oleh Tabel itu, tampaknya perlu dicari cara agar terjadi policy mimicking dari daerah pemekaran yang lebih maju oleh daerah hasil pemekaran lain yang masih tertinggal. Kesehatan: Vaksinasi dan Persalinan Sektor kesehatan jelas merupakan sektor penting dalam pembangunan. Perha- tian pada cohort demografi yang lebih khusus di sektor kesehatan, yakni balita, juga tak kalah pentingnya, karena dalam jangka panjang cohort demografi ini akan menjadi generasi baru yang amat menentukan. Pada saat yang sama, ibu- ibu yang melahirkan generasi baru ini juga tidak mungkin dapat disisihkan dari perhatian, apalagi ibu-ibu yang menghadapi masa persalinan. Saat-saat persalin- an adalah masa-masa yang amat menentukan bagi ibu-ibu dan bayi-bayi mere- ka. Oleh karenanya, dukungan-dukungan medis pada saat persalinan merupakan tindakan-tindakan yang juga perlu mendapat perhatian. Daerah Otonomi Baru kembali gagal menunjukkan capaiannya di sektor kesehatan. Daya jangkau vaksinasi bayi daerah ini masih lebih kecil daripada daya jangkau daerah bukan-pemekaran. Kendati dalam jumlah terbatas beberapa yurisdiksi mampu menampilkan citra mengesankan, daerah pemekaran secara keseluruhan tertinggal 3-4 persen di belakang daerah non-pemekaran.
  • 28 Maluku dan Papua perlu mendapat perhatian khusus yang amat serius un- tuk capaian vaksinasi bayi. Di timur kaki langit Indonesia ini, daerah pemekaran tertinggal amat jauh. Dampak atas pilihan pemekaran sama sekali tidak terasa bagi bayi-bayi untuk mendapatkan vaksinasi. Bayi-bayi di wilayah pemekaran tidak lebih banyak mendapatkan vaksinasi dibandingkan dengan bayi-bayi yang dilahirkan di wilayah bukan-pemekaran. Di Maluku, jangkauan vaksinasi yurisdiksi pemekaran tertinggal 10-12 per- sen. Di kabupaten-kota pemekaran Papua, bayi-bayi masih harus menangis lebih nyaring, karena tenaga medis kalah sigap 11-15 persen dalam menjangkau bayi- bayi untuk divaksin. Tetapi yurisdiksi pemekaran di Sulawesi menampilkan citra yang sebaliknya. Di Sulawesi, jarum suntik vaksinasi daerah pemekaran lebih banyak menjangkau bayi-bayi. Senafas dengan IPM dan indikator di sektor pen- didikan, daerah pemekaran di Sulawesi berada di depan daerah bukan pemekaran. Dalam hal persalinan, jangkauan tenaga medis untuk menolong persalinan di daerah pemekaran lebih terbatas. Di sini persalinan dengan bantuan tenaga medis terhitung 8-9 persen lebih rendah dibandingkan persalinan di yurisdiksi kontrol. Gambaran ini tampaknya konsisten dari nusa ke nusa. Sejauh timur dari barat Indonesia, sejauh itu pula ketertinggalan yurisdiksi pemekaran dalam menolong ibu-ibu menghadapi detik-detik kehidupan yang menentukan: persalin- an. Yurisdiksi pemekaran di Sulawesi yang dalam indikator-indikator sebelum- nya tampil meyakinkan, kali ini harus terpuruk jatuh. Sumatera dan Kaliman- tan setali tiga uang. Yurisdiksi pemekaran di sana tertinggal 10 persen di be- lakang yurisdiksi bukan-pemekaran dalam menolong ibu-ibu membawa jiwa baru ke dunia. Di Jawa kejutan juga terjadi. Daerah pemekaran di Jawa rupanya masih membiarkan ibu-ibu berjuang sendiri dalam melahirkan bayi. Sementara itu, Papua kembali gagal membawa berita baik, karena pemekaran tidak meng- hasilkan dampak yang positif. Wilayah pemekaran di sana hanya mampu meno- long 24-30 persen lebih rendah ibu-ibu untuk bersalin dibandingkan yurisdiksi counterpart-nya. Keadaan di atas belum merupakan potret keseluruhan, sebab ia masih harus dilengkapi pula dengan kondisi sanitasi yang lebih buruk di DOB. Pen- duduk di kelompok perlakuan tidak mampu melampaui penduduk di kelompok kontrol dalam pemilikan jamban sendiri. Selisih keduanya antara 2,5 hingga 6,5 persen dari populasi. Pemilikan jamban sendiri terasa bukan issu serius bagi sejumlah lapisan masyarakat. Tapi temuan ini seperti mencengangkan, kare- na banyak penduduk daerah pemekaran yang gagal memenuhi kebutuhan ini. Keadaan ini tentu makin serius ketika pemilikan jamban sendiri dibidik dalam perspektif mutu sanitasi. Mutu sanitasi, hingga derajat tertentu, menentukan mutu pembangunan manusia.
  • 29 Akses pada air bersih juga tak berbeda, malah lebih buruk lagi. Persentase penduduk yang memiliki akses pada air bersih di yurisdiksi DOB lebih rendah 13-15 persen dibandingkan dengan porsi penduduk yang mampu mengakses air bersih di daerah kontrol (Lampiran A). Air bersih tampaknya belum bisa mengalir lancar ke huma-huma penduduk di daerah pemekaran. Bagi penduduk di sana, masih dibutuhkan upaya tak ringan untuk memperoleh air bagi kehidupan harian. Singkat kata, kesehatan dan sanitasi masih menjadi persoalan serius bagi wilayah- wilayah hasil pemekaran. Perlu kerja yang lebih keras lagi untuk membuktikan bahwa pemekaran adalah opsi yang bermanfaat bagi rakyat banyak, agar cita-cita kesejahteraan menjadi nyata, bukan wacana semata. Infrastruktur: Pembangunan Jalan Jalan raya bukan hanya penting untuk menghubungkan satu lokus dengan lain lokus perekonomian. Lebih daripada itu, ia juga menghidupkan dan mengge- rakkan pelbagai aktivitas tautannya. Pembangunan jalan yang membuka keter- kuncian dan keterkulican wilayah memiliki sumbangan berarti pada penyempitan disparitas harga antar-wilayah. Telah menjadi fakta bahwa tingkat harga berbeda dari satu titik ke titik geografi lain. Perbedaan ini semakin tajam mencolok tatkala ketika jalan menjadi bottleneck pergerakan barang dan jasa antar-wilayah. Dalam hal kemampuan pembangunan jalan, baik dalam ukuran kilometer absolut maupun dalam ukuran relatif terhadap luas wilayah, kelompok perlakuan tidak mampu menandingi kelompok kontrol. Yurisdiksi di kelompok perlakuan tertinggal antara 240-250 km dalam pembangunan jalan dibandingkan dengan yurisdiksi di kelompok kontrol. Di semua kelompok pulau, tak satu pun yurisdiksi pemekaran mampu membangun jalan yang lebih panjang. Diukur secara relatif terhadap luas wilayah, kemampuan kabupaten-kota pemekaran untuk membangun jalan juga tak lebih baik. Hanya di Kaliman- tan dan Nusa Tenggara, relatif terhadap luas wilayahnya, yurisdiksi pemekaran mampu mengungguli yurisdiksi non-pemekaran. Dari Sumatera hingga Papua, bahkan juga di Jawa, tak ada jalan yang lebih panjang di kabupaten-kota pe- mekaran dibandingkan dengan kabupaten-kota bukan-pemekaran. Situasi ini setali tiga uang dengan kemampuan distrik-distrik di wilayah pemekaran dalam menghasilkan energi listrik. Sekali lagi, DOB tidak mampu memperlihatkan kinerja yang lebih baik. Di wilayah perlakuan, produksi listrik terhitung jauh lebih rendah daripada produksi listrik di wilayah counterpart- nya. Perbedaan capaian ini bersifat sistematik sebagaimana ditunjukkan oleh signifikansi statistiknya.
  • 30 TABEL2.1.IndeksPembangunanManusia NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching Sumatera5659-2,4435627-1,2055659-2,346 Jawa-Bali6281,307661,7506281,148 NusaTenggara43-0,77552-0,28052-0,927 Kalimantan1714-2,205227-1,595229-1,761 Sulawesi15371,24322100,77722300,701 Maluku77-1,514113-1,182113-1,024 Papua1610-6,678175-5,353179-5,972 Indonesia139175-1,53713965-1,252139175-1,561 (-2,466)(-1,835)(-2,854) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 31 TABEL2.2.LamaSekolahdanPartisipasiSekolah NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •LamaSekolah Sumatera5659-0,8775627-0,5115659-0,830 Jawa-Bali6280,813660,9676280,769 NusaTenggara430,07552-0,020520,122 Kalimantan1714-0,453227-0,445229-0,491 Sulawesi15370,51722100,35922300,315 Maluku77-0,486113-0,336113-0,301 Papua1610-1,814175-0,959179-1,666 Indonesia139175-0,53013965-0,376139175-0,495 (-2,352)(-1,609)(-2,622) •PartisipasiSekolah Sumatera5659-1,10156271,8435659-0,644 Jawa-Bali628-1,759662,065628-1,788 NusaTenggara430,487524,53652-0,573 Kalimantan1714-0,556227-0,956229-0,900 Sulawesi15371,58022105,95022304,193 Maluku77-11,763113-10,172113-10,85 Papua1610-12,144175-14,991179-11,039 Indonesia139175-3,25913965-4,029139175-2,894 (-2,319)(-2,342)(-2,058) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 32 TABEL2.3.VaksinasidanPersalinan NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •VaksinasiBayi Sumatera5659-1,10156271,8435659-0,644 Jawa-Bali628-1,759662,065628-1,788 NusaTenggara430,487524,53652-0,573 Kalimantan1714-0,556227-0,956229-0,900 Sulawesi15371,58022105,95022304,193 Maluku77-11,763113-10,172113-10,850 Papua1610-12,144175-14,991179-11,039 Indonesia139175-3,25913965-4,029139175-2,894 (-2,319)(-2,342)(-2,058) •Persalinan Sumatera5659-10,2485627-5,1455659-9,273 Jawa-Bali628-8,08266-0,340628-7,784 NusaTenggara43-9,930520,47652-9,598 Kalimantan1714-9,869227-4,701229-6,501 Sulawesi1537-5,0712210-11,2732230-7,532 Maluku77-7,744113-11,652113-11,751 Papua1610-23,691173-27,870179-29,504 Indonesia139175-9,92613965-7,825139175-9,332 (-2,462)(-2,232)(-3,034) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 33 TABEL2.4.PembangunanJalan NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •JalanAbsolut(km) Sumatera5659-237,4715624-264,3955659-217,66 Jawa-Bali628-95,12363-169,032628-97,589 NusaTenggara43-609,25051-609,25052-609,250 Kalimantan1714-82,297227-96,224229-84,584 Sulawesi1537-209,363228-342,0432230-308,739 Maluku77-186,563112-198,978113-200,426 Papua1610175-505,517179-193,067 Indonesia139175-249,96813965-237,109139175-255,074 (-2,975)(-2,325)(-2,873) •JalanRelatif Sumatera5659-1,1405624-0,5645659-1,141 Jawa-Bali628-0,35763-1,050628-0,564 NusaTenggara430,080510,080520,080 Kalimantan17140,0152270,0052290,001 Sulawesi1537-0,442228-0,3502230-0,561 Maluku77-0,032112-0,041113-0,045 Papua175-0,199179-0,118 Indonesia139175-0,60913965-0,328139175-0,600 (-2,575)(-1,542)(-2,781) •ProduksiListrik(mw) Indonesia139175-8.65E+0713940-4.48E+07139175-6.78E+07 (-2.099)(-1.247)(-2.501) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 34 Analisis “Counter-Factual” Sejauh ini telah dipaparkan bahwa pilihan administratif pemekaran bukanlah jalan efektif ke arah pencapaian kesejahteraan rakyat. Indikator-indikator sosial- ekonomi yang ada menyajikan cerita buram: yurisdiksi pemekaran belum mampu menampilkan kinerja yang lebih baik dibandingkan dengan kinerja counterpart- nya. Dari indikator-indikator yang dianalisis terlihat bahwa perbedaan capaian ini bersifat sistematik. Ini berarti peluang untuk menyatakan fenomena ini “be- nar” secara empiris jauh lebih tinggi daripada peluang untuk menolaknya. Pengertian Bagian berikut ini melakukan counter-factual analysis atas perilaku itu. Secara verbal pertanyaaan yang diajukan di sini adalah, given perilaku determinan yang melekat padanya, apa yang akan terjadi jika yurisdiksi pemekaran tidak mengam- bil opsi pemekaran? Bagaimana dengan sebaliknya? Lebih spesifik lagi, berapa besar perbedaan yang terjadi? Diekspresikan dengan cara lain, apa yang terjadi jika DOB berperilaku seperti non-DOB? Bagaimana sebaliknya? Bagaimana pula jika skenario kebijakan yang langsung menyentuh jantung persoalan pembangu- nan daerah, yakni antikemiskinan dan perbaikan mutu teknokrasi pembangunan, dijalankan di bawah setiap opsi administratif? Counter-factual analysis ini dilakukan untuk mencapai dua tujuan. Per- tama, menyajikan ilustrasi mengenai hubungan antaropsi administatif dan an- tarskenario kebijakan. Kedua, memprakirakan dampak yang terjadi berkenaan dengan skenario-skenario itu.32 Analisis ini merupakan sebuah eksperimen untuk menguji efektivitas suatu kebijakan dibandingkan dengan kebijakan lain sebagai alternatifnya dengan mempertimbangkan satu gugus determinannya. Dalam konteks studi ini, counter-factual analysis dilakukan untuk menguji efektivitas pilihan administratif pemekaran untuk dibandingkan dengan bukan- pemekaran. Di dalam dua pilihan administratif ini dijalankan beberapa skenario kebijakan yang lebih teknis lagi. Analisis berikut ini menampilkan hasil simu- lasi skenario-skenario itu. Pilihan atas jenis kebijakan apa yang disimulasi di- dasarkan pada tingkat signifikansi variabel-variabel, yaitu determinan capaian daerah, yang ditelaah (Lihat Lampiran Teknis) —di antaranya adalah penu- runan kemiskinan, perbaikan mutu perencanaan pembangunan, dan perbaikan mutu teknokrasi fiskal.33 32 Terkandung di dalamnya, analisis ini mengendalikan confounding factors yang mungkin mempengaruhi dampak atau capaian yang diukur. 33 Untuk kepentingan ilustratif, besarnya shock dalam simulasi kebijakan diberikan secara arbitrary, yakni 5 dan 10 persen berturut-turut untuk penurunan kemiskinan dan perbaikan teknokrasi fiskal (peningkatan rasio sumber pembiayaan anggaran (Daerah-Pusat)). Sementara itu, skenario perbaikan perencanaan pembangunan dinyatakan sebagai situasi apabila memiliki
  • 35 Pemekaran Wilayah di Lampung Lebih Banyak Nilai Merahnya... Tahun 1999, di Lampung terjadi pemekaran wilayah. Kabupaten Lampung Tengah dipecah menjadi Kota Metro, Kabupaten Lampung Timur, dan Kabupaten Lampung Tengah. Sementara Kabupaten Lampung Utara dipecah menjadi Kabupaten Way Kanan, Tulang Bawang, Lampung Barat, dan Lampung Utara. Alasan utama pe- mekaran adalah menekan rentang kendali dan pelayanan yang terlampau jauh. “Saat itu alasan pemekaran sangat tepat,” demikian komentar Syafarudin, pengamat otono- mi daerah dari Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (Fisipol) Universitas Lampung, 5 Februari lalu. Selama 10 tahun pemekaran berjalan, Metro mampu mengembangkan diri menjadi kota yang maju dari aspek pembangunan infrastruktur, pertumbuhan ekonomi, ke- sehatan, dan pendidikan. Khusus tentang infrastruktur, Metro mewarisi peninggalan Belanda yang infrastrukturnya relatif teratur dalam tata ruang ataupun tata kota. Selain itu, Pemerintah Kota Metro melangsungkan pembangunan dengan mengikuti tata ruang yang direncanakan. Soal pembangunan infrastruktur, Kabupaten Lampung Barat dan Kabupaten Lampung Utara pun tergolong baik, sedangkan Kabupaten Tu- lang Bawang memiliki pusat perekonomian. Kabupaten Way Kanan kurang berkembang. Lokasinya dikelilingi perkebunan swasta, sementara pemerintah kabupaten tidak memiliki keberanian untuk mencari terobosan. Hal serupa dialami Kabupaten Lampung Tengah. Sebagai kabupaten induk, Lampung Tengah sampai sekarang belum bisa berkembang lantaran tidak dapat memfokuskan pembangunan sumber daya alam yang tersisa setelah pemekaran. Satu kabupaten lainnya, Lampung Timur, pembangunannya dinilai stagnan karena aparat pemerintah kurang jeli mengembangkan potensi wilayah. Pemerintah Kabupaten Lampung Timur hanya mengembangkan pertanian tanpa berpikir untuk mengembangkan industri pen- golahan. Pemekaran wilayah di Lampung tidak seperti yang dicita-citakan, lebih banyak nilai merahnya. Rakyat pada umumnya tidak mendapat kemudahan pelayanan di berba- gai bidang, di samping tak ada kemajuan pembangunan berarti. Pemerintah baru memiliki kualitas yang tidak bagus dan tidak bisa memfokuskan pembangunan yang penting untuk memicu pertumbuhan ekonomi, seperti infrastruktur. Di samping itu, daerah pemekaran pada umumnya hanya menjadi obyek politis segelintir elite poli- tik. Dampaknya, aparat pemerintah diisi orang yang tidak tepat karena faktor kroni. “Faktor tersebut menjadikan pemanfaatan anggaran keuangan daerah atau APBD tidak seimbang. Sebesar 70 persen dari APBD lebih banyak dipakai untuk belanja aparatur dan 30 persen untuk rakyat,” tambah Syafarudin. Dicuplik dengan penyesuaian dari Kompas, 11 Februari 2009 (hal. 24)
  • 36 Perbandingan Kesejahteraan Umum: IPM. Tabel 2.5 memotret hasil yang diperoleh dari analisis counter-factual. Kolom pertama menjelaskan status yurisdiksi yang sebe- narnya (faktual), apakah ia DOB atau bukan. Kolom kedua menampilkan hasil estimasi capaian faktual yurisdiksi menurut statusnya. Kolom ketiga menun- jukkan estimasi capaian jika yurisdiksi mengambil opsi yang berlawanan dengan opsi yang telah diambilnya. Kolom keempat menggambarkan besarnya gain atau pain jika yurisdiksi mengambil opsi yang berlawanan. Dua kolom terakhir meng- uji perbedaan itu secara statistik. Tabel 2.5 melempar pesan substansial: Jauh lebih baik bagi yurisdik- si yang mengalami pemekaran (factual) apabila ia tidak mengambil opsi itu (counter-factual). Analisis counter-factual menunjukkan andai yurisdiksi itu tidak memekarkan diri, ia justru mendapatkan gain yang secara statistik sa- ngat signifikan. Ini artinya opsi pemekaran bukanlah opsi yang wise dari segi capaian IPM. Pemekaran mengakibatkan yurisdiksi kehilangan dua poin IPM — sebuah kehilangan yang substansial tatkala diingat bahwa IPM adalah indikator komposit dari variabel-variabel ekonomi, kesehatan, dan pendidikan. TABEL 2.5. IPM: “Counter-factual Analysis” Status Faktual Skenario Counter-Factual Perbedaan Signifikansi (N=384) Mekar −→ Tidak Mekar Capaian t-stat. • DOB 69,17 71,33 2,16 7,74 *** • Kemiskinan -5% 69,28 71,43 • Perbaikan Perencanaan 71,10 72,71 Tidak Mekar −→ Mekar • Bukan-DOB 69,70 69,85 0,15 0,46 • Kemiskinan -5% 69,86 70,03 • Perbaikan Perencanaan 69,82 70,03 Lalu, apa yang akan terjadi jika yurisdiksi yang tidak memekarkan diri mengambil opsi pemekaran? Tabel 2.5 mempresentasikan lagi hasil simulasi skenario counter-factual-nya. Benar bahwa pemekaran akan menghasilkan pe- ningkatan IPM, yakni dari 69,7 ke 69,8, tapi gain itu sedikit saja (0,15 poin) dibandingkan dengan mekanisme sebaliknya. Uji statistik atas kenaikan tipis ini melaporkan hasil yang tidak signifikan. Singkatnya, pemekaran bukanlah opsi yang efektif untuk mengejar perbaikan kesejahteraan. Telah terjadi kehilangan kesempatan untuk memperbaiki IPM bagi mereka yang saat ini memekarkan diri. RTRW yang mendapat legitimasi parlemen.
  • 37 Sementara itu, manfaat yang diterima tidak terlalu berarti jika yurisdiksi yang saat ini tidak memekarkan diri hendak mengambil opsi itu. Selanjutnya, dengan mengambil baris pertama dalam setiap panel seba- gai baseline, apa yang akan terjadi jika masing-masing opsi administratif me- rancang kebijakan skenario penurunan kemiskinan hingga lima persen? Panel bagian atas Tabel 2.5 memperlihatkan bahwa, di bawah opsi pemekaran, DOB mengalami peningkatan yang sedikit saja, dari 69,2 menjadi 69,3. Tetapi apabi- la skenario itu dijalankan di bawah opsi non-pemekaran kenaikan IPM menjadi jauh lebih besar, yakni 71,4. Kemudian, bagaimana jika terjadi perbaikan dalam kemampuan perencanaan pembangunan? Tabel 2.5 panel bagian atas lagi-lagi memberikan gambaran yang searah. Di bawah opsi pemekaran, hanya ada per- baikan IPM sebesar 1,93 poin yakni dari 69,2 menjadi 71,1, tetapi di bawah opsi non-pemekaran skenario perbaikan teknokrasi membawa hasil jauh lebih efektif —IPM mengalami kenaikan 3,5 poin. Sementara itu, dalam situasi yang sebaliknya —non-DOB mengambil opsi memekarkan diri— hanya ada penambahan IPM yang tidak besar. Hasil yang searah juga terjadi ketika dijalankan skenario perbaikan perencanaan pembangun- an wilayah. Memang tetap ada perbaikan IPM jika yurisdiksi mengambil opsi pemekaran. Namun demikian, tingkat efektivitasnya terhitung rendah diban- dingkan dengan skenario terdahulu kendatipun terjadi penurunan kemiskinan dan perbaikan perencanaan. Analisis ini menegaskan kembali keunggulan opsi administratif non-pemekaran dibandingkan opsi pemekaran. Lebih daripada itu, analisis ini juga memperlihatkan tindakan yang langsung memperbaiki sumber- sumber persoalan daerah selalu punya efek yang lebih besar ketika upaya itu dijalankan melalui pemekaran. Pendidikan: Partisipasi Sekolah. Bagaimana dengan capaian rata-rata angka partisipasi sekolah tingkat SD, SLTP, dan SLTA? Tabel 2.6 memperli- hatkan hasil yang agak kembar. Yurisdiksi DOB telah kehilangan kesempatan untuk menjangkau empat persen siswa lebih banyak agar mereka ikut dalam pro- ses pendidikan. Simulasi menunjukkan, seharusnya angka partisipasi sekolah 88 persen, tapi yang teraih hanya 84 persen. Perbedaan ini sangat berarti secara statistik. Secara substansial angka ini jelas pula bermakna. Empat persen anak usia sekolah yang kehilangan kesempatan untuk memperoleh pendidikan jelas bukan jumlah yang sedikit. Counter-factual analysis yang sebaliknya memperlihatkan bahwa benar pe- mekaran akan meningkatkan angka partisipasi sekolah dari 89 ke 90 persen. Tapi kenaikan satu persen ini terlalu sedikit, sehingga ia secara statistik tidak berarti —apalagi jika dibandingkan dengan kenaikan yang terjadi melalui opsi sebelum- nya. Singkat kata, apa yang dapat dicatat di sini, sekali lagi, ialah pemekaran bukan opsi efektif untuk perbaikan di dalam sektor pendidikan.
  • 38 Hasil senada juga diperlihatkan jika yurisdiksi memainkan skenario kebi- jakan penurunan kemiskinan dan perbaikan teknokrasi fiskal. Terjadi lompatan peningkatan angka partisipasi sekolah yang amat berarti jika perbaikan kemiskin- an dilakukan di bawah opsi non-pemekaran. Setara itu, lompatan juga terjadi ketika dilakukan perbaikan kapasitas pembiayaan dari sumber-sumber lokal. Se- bagaimana telah didiskusikan di muka, keadaan ini sekali lagi menegaskan bahwa yurisdiksi yang mampu mengerahkan sumber daya lokal cenderung mampu pula mengembalikannya dalam bentuk penyediaan barang-barang publik yang lebih baik kepada masyarakat setempat. Dalam skenario yang sebaliknya keadaan itu juga terjadi, tetapi dengan besaran efek peningkatannya jauh lebih terbatas. Manakala dua jenis kebijakan ini dijalankan dalam skenario pemekaran, hanya terjadi peningkatan kurang-lebih satu poin. Baik melalui skenario penurunan kemiskinan maupun skenario perbaikan teknokrasi fiskal, besar perubahannya masih lebih kecil. TABEL 2.6. Partisipasi Sekolah: “Counter-factual Analysis” Status Faktual Skenario Counter-Factual Perbedaan Signifikansi (N=384) Mekar −→ Tidak Mekar Capaian t-stat. • DOB 84,23 88,22 3,99 2,60 *** • Kemiskinan -5% 84,13 88,12 • Perbaikan Tek. Fiskal 84,32 88,44 Tidak Mekar −→ Mekar • Bukan-DOB 89,32 90,26 0,93 0,65 • Kemiskinan -5% 89,43 90,37 • Perbaikan Tek. Fiskal 89,61 90,38 Gambaran ini mengulang apa yang terjadi dalam skenario sebelum ini. Kebijakan yang langsung mengarah pada jantung masalah di daerah selalu mam- pu menghasilkan dampak yang lebih besar daripada kebijakan yang diambil de- ngan cara berputar melalui pemekaran. Dengan mengontrol sejumlah determi- nan capaian partisipasi sekolah, hasil simulasi menunjukkan bahwa upaya-upaya yang langsung memperbaiki masalah-masalah kemiskinan dan meningkatkan mu- tu teknokrasi fiskal lebih terasa bagi publik luas (outward orientation) daripada melakukan upaya-upaya yang bersifat politik administratif ke dalam (inward ori- entation) semacam pemekaran. Kesehatan: Vaksinasi Bayi-Balita. Pemekaran mengurangi kemam- puan yurisdiksi untuk memvaksin bayi-balita lebih banyak lagi. Lebih dari empat persen bayi tidak tervaksin karena yurisdiksi telah mengambil prioritas memekar- kan diri daripada mengembangkan program vaksinasi bayi. Sementara itu, sebuah pesan peringatan dini juga diceritakan oleh Tabel 2.7. Jika pemekaran hendak
  • 39 diambil hari ini, 7,5 persen bayi akan kehilangan kesempatan untuk mendapatkan vaksinasi BCG, DPT, polio, hepatitis, dan campak. Angka-angka ini bukan hanya berarti secara statistik, tapi jelas bermakna secara substansial. Bagi bayi-balita, pemekaran menghasilkan pain, bukan gain. Lebih jauh daripada itu, skenario menurunkan kemiskinan secara lang- sung lagi-lagi memperlihatkan efek yang sangat berarti bagi upaya peningkatan jangkauan vaksinasi bayi dibandingkan dengan skenario melalui pemekaran. Se- tara itu, ketika pemerintah daerah mampu mendayagunakan sumber-sumber lokal untuk pembiayaan pembangunan, kemampuan pengembalian sumber-sumber ini dalam bentuk layanan publik terlihat jauh lebih baik. Pemerintah daerah dengan karakteristik yang demikian cenderung memiliki kinerja di sektor publik, terma- suk kesehatan, yang lebih baik. Skenario langsung semacam ini menghasilkan 3-4 persen jangkauan vaksinasi bayi yang lebih baik daripada skenario pemekaran. TABEL 2.7. Vaksinasi Bayi: “Counter-factual Analysis” Status Faktual Skenario Counter-Factual Perbedaan Signifikansi (N=384) Mekar −→ Tidak Mekar Capaian t-stat. • DOB 82,05 86,42 4,37 5,90 *** • Kemiskinan -5% 82,40 86,75 • Perbaikan Tek. Fiskal 82,12 85,59 Tidak Mekar −→ Mekar • Bukan-DOB 85,42 82,84 -7,47 -0,65 *** • Kemiskinan -5% 85,53 82,96 • Perbaikan Tek. Fiskal 85,53 82,88 Infrastruktur: Pembangunan Jalan Distrik. Tidak dapat dipungkiri, hingga derajat tertentu, perekonomian bergerak melalui fasilitas jalan raya. Pem- bangunan infrastruktur jalan raya paling sedikit mampu menggerakkan perekono- mian dalam dua fase: saat pembangunan fisik itu dilakukan melalui kaitan ekono- mi ke belakang dan pasca pembangunan jalan melalui kaitan ekonomi ke depan. Permintaan barang dan jasa mengalir dalam dua fase itu. Mobilitas barang dan jasa dapat dipertinggi ketika jalan-jalan raya dibangun. Isolasi wilayah dan dife- rensiasi harga antarwilayah juga dapat diminimumkan oleh jalan raya. Tabel 2.8 menunjukkan bahwa dalam hal kemampuan membangun jalan distrik, opsi pemekaran juga bukan opsi yang efektif. Counter-factual analysis menunjukkan, kabupaten-kota kehilangan kesempatan untuk membangun seki- tar 200 km jalan34. Jika yurisdiksi yang telah mekar tidak mengambil opsi pe- mekaran, tapi langsung mengembangkan infrastruktur daerah, ia tidak kehilang- 34 Hasil konversi ulang dari skala logaritma natural.
  • 40 an 214 km jalan. Sejajar itu, ada potensi kehilangan 207 km jalan jika yuris- diksi yang saat ini tidak melakukan pemekaran berniat untuk memekarkan diri. Jarak sejauh itu setara dengan jarak dari Simeulue ke Gayo Lues di Aceh, atau mendekati jarak Merauke ke Boven Digoel atau Puncak Jaya ke Mimika di Papua. Menariknya, besar perbedaan capaian ini tidak hanya signifikan secara statistik. Secara substansial kehilangan kesempatan untuk membangun 200 km jalan adalah hal serius, apalagi jika diingat di atas jalan raya barang dan jasa didistribusikan dari satu titik ke titik lain. Perbedaan harga barang-jasa an- tartitik dapat menyusut jika titik-titik itu terhubungkan dalam suatu road net- work. Ini belum memperhitungkan multiplier effect yang tercipta akibat pem- bangunan 200 km jalan; belum pula memperhitungkan peluang perkembangan sosial-ekonomi yang terjadi usai jalan dibangun. Pada saat yang sama, skenario perbaikan langsung mutu perencanaan wilayah dan teknokrasi fiskal memberi dampak yang jauh lebih efektif dalam ujud pembangunan jalan daripada ske- nario memutar melalui pembentukan yurisdiksi baru. TABEL 2.8. Pembangunan Jalan: “Counter-factual Analysis” Status Faktual Skenario Counter-Factual Perbedaan Signifikansi (N=384) Mekar −→ Tidak Mekar Capaian t-stat. • DOB 5,08 5,93 0,84 9,75 *** • Perbaikan Perencanaan 6,45 6,91 • Perbaikan Tek. Fiskal 5,10 5,93 Tidak Mekar −→ Mekar • Bukan-DOB 6,31 5,83 0,47 -9,25 *** • Perbaikan Perencanaan 6,52 6,12 • Perbaikan Tek. Fiskal 6,32 5,84 Keterangan: Angka-angka capaian dalam tabel dihitung dalam skala logaritma natural. Hingga derajat tertentu, simulasi-simulasi counter-factual ini bisa mem- beri ilustrasi mengenai argumen policy delay yang dipaparkan di muka. Tegas- nya, apabila sumber daya dan sumber dana dapat dialokasikan langsung untuk menjawab tantangan-tantangan riil yang ada di tingkat daerah —daripada di- alokasikan untuk membangun infrastruktur birokrasi administrasi baru melalui pemekaran— kesejahteraan rakyat akan lebih terwujud secara efektif. Ini berarti pendekatan cost-effective perlu mendapat tempat dalam wacana pemekaran atau pembangunan daerah umumnya, karena pendekatan ini memandang sumber daya dan sumber dana publik dalam perspektif kelangkaan untuk dipertautkan dengan cara-cara pencapaian tujuan.
  • 41 Akhirnya, apa yang dapat ditekan-ulangkan di sini adalah pemekaran bukan- lah jalan efektif bagi pencapaian kesejahteraan rakyat. Seluruh indikator yang dievaluasi dan disimulasi tidak mendukung argumentasi mengenai manfaat pe- mekaran. Mutu pembangunan manusia tidak terangkat oleh pemekaran. Anak- anak juga tidak lebih banyak dikirim ke sekolah-sekolah. Bayi-balita pun lebih sedikit yang mendapatkan vakisnasi. Last but note least, peluang membangun ratusan kilometer jalan hilang. Pembentukan Daerah Otonomi Baru adalah se- buah langkah yang mahal, baik dari segi real cost maupun dari sisi opportunity cost —ekonomi dan sosial. Sebaliknya, membangun langsung sektor-sektor dasar adalah langkah paling efektif menuju jantung persoalan.
  • 42 Tak Hanya Senjang Pantai Timur dan Barat Awalnya adalah kesenjangan ekonomi yang mencolok antara wilayah eks Karesiden- an Tapanuli dan eks Karesidenan Sumatera Timur. Tapanuli yang mencapai Pantai Barat Sumatera Utara menjadi kantong kemiskinan. Sebaliknya, eks Karesidenan Su- matera Timur yang mencapai Pantai Timur adalah pusat perekonomian sejak zaman Belanda. Daerah ini dulunya tambang emas bagi Belanda, penghasil komoditas perke- bunan yang dipasarkan ke berbagai penjuru dunia. Meski wilayah Pantai Barat lebih dulu tersentuh peradaban, dalam perkembangannya wilayah Pantai Timur jauh lebih maju. Berkembangnya beberapa Kesultanan Melayu di Pantai Timur, dan masuknya Belanda yang bekerja sama dengan aristokrasi Melayu, membuat wilayah ini melesat meninggalkan daerah-daerah di Pantai Barat. Salah seorang anggota Komite Pemrakarsa Pembentukan Provinsi Tapanuli yang ju- ga Guru Besar Antropologi Universitas Sumatera Utara (USU), Profesor Dr Robert Sibarani, mengatakan, awal ide pembentukan Provinsi Tapanuli sebenarnya adalah keprihatinan melihat Tapanuli di Pantai Barat yang jauh tertinggal dibanding wilayah di Pantai Timur. “Perekonomiannya sangat tergantung pertanian, sementara infra- struktur tak pernah mendukung. Irigasi banyak yang rusak sehingga praktis petani bergantung pada kemurahan alam. Petani menjadi kelompok paling miskin, semen- tara mereka adalah penduduk terbanyak di daerah ini,” ujar Robert. Jarak yang jauh dengan pusat-pusat perekonomian di Sumut membuat orang-orang Tapanuli, menurut Robert, menjadi termarginalkan. Pemprov Sumut merespon ke- senjangan wilayah ini dengan konsep pemerataan pembangunan. Konsep Marsipa- ture Hutanabe (Ayo Membangun Kampung Halaman) dikenalkan di era Raja Inal Siregar, sementara pola pengembangan kawasan dikenalkan di era Tengku Rizal Nur- din. Kepala Bappeda Sumut, Riadil Akhir Lubis, menuturkan, sejak 1997 ada lima kawasan strategis yang dikembangkan, yakni Nias, Tapanuli dan sekitarnya, Rantau Prapat dan sekitarnya, Medan dan sekitarnya serta Danau Toba dan sekitarnya. Kon- sentrasi pengembangan kawasan strategis ini, menurut Riadil mampu mengangkat ketertinggalan wilayah Pantai Barat. Indikator ekonomi menunjukkan wilayah Tapa- nuli saat ini tidak lebih tertinggal dibanding daerah pesisir Pantai Timur. Ini, menurut pengamat politik USU Ridwan Rangkuti, membuat pemekaran bukan jawaban tepat atas persoalan kesenjangan ekonomi antara Pantai Timur dan Barat. Tetapi, ide awal menghapus kesenjangan kawasan justru makin tak terdengar. Robert menduga ide membentuk Provinsi Tapanuli saat ini lebih kental nuansa politisnya. Sinyalemen ini ada benarnya jika dilihat perpecahan di antara daerah pengusul. Dicuplik dengan penyesuaian dari Kompas 5 Februari 2009
  • Bab 3 Apa yang Menentukan Capaian Daerah? Bab sebelum ini menunjukkan pemekaran bukanlah strategi yang efektif untuk membawa masyarakat ke tingkat kesejahteraan yang lebih baik. Dalam perspektif kebijakan, pertanyaan yang perlu diajukan ialah bagaimana kesejahteraan itu dapat diraih? Bab ini menelusuri faktor atau determinan apa yang menentukan capaian sosial dan ekonomi di tingkat distrik. Untuk kebutuhan itu, ditangkap satu gugus determinan penjelas capaian di empat sektor. Determinan Capaian Penelusuran gugus determinan capaian sosial-ekonomi menjadi penting karena dua alasan. Pertama, ada latar belakang atau karakteristik yang melekat dalam suatu distrik yang berbeda dengan lain. Perbedaan latar belakang ini dapat mem- bawa perbedaan capaian dari satu distrik ke distrik lain. Kedua, penelusuran determinan-determinan itu juga menuntun kebijakan untuk dapat menentukan di titik mana intervensi perlu dilakukan agar membawa hasil yang lebih efek- tif. Metodologi yang dibangun dalam studi ini memberi kerangka yang dapat menuntun ke arah titik-titik intervensi itu. Secara keseluruhan, gugus determinan itu dapat diklasifikasi ke dalam tiga kelompok, yakni geografi, governance, dan input factor. Literatur menunjukkan tiga kelompok determinan ini memainkan peranan penting dalam menentukan capaian sosial-ekonomi suatu yurisdiksi (Lihat, misalnya, Rodrik, 2003), tidak hanya untuk yurisdiksi setingkat negara tetapi juga berlaku untuk yurisdiksi de- ngan tingkat yang lebih rendah seperti provinsi ataupun kabupaten-kota. Ketiga kelompok determinan ini dipandang sebagai input yang menentukan output, yakni capaian daerah, dalam suatu ‘fungsi produksi pembangunan daerah’.35 35 Di dalam model ‘fungsi produksi pembangunan daerah’ itu, bias dan confounding factors 43
  • 44 Kelompok determinan geografi menerangkan banyak hal tentang keung- gulan dan ketidakunggulan potensi alami suatu yurisdiksi yang berada dalam titik, ruang, atau lokasi tertentu (Krugman, 1998). Governance menangkap pen- tingnya peran institusi, karena di dalamnya terdapat norma, aturan main, struk- tur insentif, dan pelbagai enforcement characteristics yang memediasi interaksi agen-agen pembangunan (North, 2005). Sementara itu, input factor merujuk pada sekumpulan faktor lain yang dapat diinjeksi ke dalam sistem atau yang secara langsung mempengaruhi pencapaian sasaram. Masing-masing indikator capaian memiliki input factor tertentu yang khas bagi indikator itu tapi berbeda dari indikator capaian lain. Diskusi yang lebih detail tentang kelompok-kelompok determinan itu ditampilkan dalam Lampiran Teknis. Namun demikian, dikendalai oleh terbatasnya ketersediaan data menge- nai determinan-determinan itu, hanya beberapa indikator capaian tertentu yang dianalisis. Bagian ini hanya melaporkan beberapa issu yang muncul sebagai imp- likasi dari metodologi yang dibangun. Berikut adalah diskusi mengenai implikasi substantif yang dapat dipelajari dari model yang dibangun untuk bab ini. Im- plikasi substantif ini akan dipakai sebagai dasar pengusulan paket-paket kebijakan yang dapat diambil, sebagaimana kelak akan didiskusikan. Kesejahteraan Umum Perilaku determinan capaian sosial dan ekonomi antara DOB dan non-DOB se- cara kualitatif tidak banyak berbeda. Tetapi tentu saja tetap ditemui perbedaan dalam magnitude dan performa statistiknya. Di antara 11 determinan IPM yang ditelaah, beberapa di antaranya memperlihatkan perilaku yang penting untuk ditelusuri lebih jauh. Satu-dua issu didiskusikan di sini. Pertama, perbedaan perkembangan regional antara sisi barat, tengah dan timur Indonesia masih menjadi issu serius dalam pembangunan.36 Yurisdiksi di sisi barat Indonesia secara sistematik memperlihatkan kinerja yang lebih baik daripada yurisdiksi di tengah dan timur. Hal ini konsisten baik untuk yurisdiksi hasil pemekaran maupun non-pemekaran. Di kedua kelompok ini, Tengah dan Timur tak pernah menyaingi Barat dalam capaian IPM. telah diminimisasi. Rincian metodologi yang dipakai dalam bab ini, pertimbangan pemilihan determinan, serta hasil analisisnya dilaporkan dalam Lampiran Teknis. 36 Mengingat ketiadaan batasan resmi tentang mana yang disebut sebagai wilayah barat, te- ngah, atau timur Indonesia, laporan ini mengambil patokan pembagian wilayah berdasarkan daerah waktu. Dengan kata lain, Indonesia bagian barat, tengah, dan timur tak lain adalah WIB, WITA, dan WIT. Melalui cara pembagian ini, dapat dicatat ada 273 yurisdiski di wilayah barat (76 DOB, 197 non-DOB), 148 di Tengah (49 DOB, 99 non-DOB), dan 45 di Timur (30 DOB, 15 non-DOB).
  • 45 Namun demikian, regional differentials ini berubah wajahnya ketika yuris- diksi amatan dibagi ke dalam Jawa dan Luar Jawa. Hasil analisis menunjukkan, tidak ada perbedaan berarti dalam capaian IPM antara yurisdiksi Jawa dan Luar Jawa. Hasil ini tampaknya memberi pesan bahwa ada sedikit pergeseran pola re- gional differentials. Literatur ekonomi pembangunan Indonesia secara tradisional biasanya merujuk pada keunggulan Jawa atas Luar Jawa. Kini kecenderungan itu berubah. Jawa dan Luar Jawa bukan lagi entitas ekonomi yang dikotomis, mengingat apa yang dikategorikan sebagai Luar Jawa kini tidak lagi homogen. Perubahan, misalnya, banyak terjadi di Sumatera, sehingga perbedaan capaian antaryurisdiksi tak lagi kentara secara sistematik.37 Lagi pula, kabupaten-kota lain dalam kategori Luar Jawa sedikit-banyak juga ikut berubah. Wilayah kepulauan perlu mendapat perhatian khusus. Secara geografis, yurisdiksi-yurisdiksi kepulauan memang jauh lebih sempit, sehingga ada keung- gulan tersendiri bagi suatu program pembangunan untuk mencapai target group- nya. Tapi secara geografis pula, wilayah-wilayah kepulauan ini umumnya tidak terintegrasi intensif dengan aktivitas di wilayah daratan utama. Lagi pula, inte- grasi dan interaksi antara wilayah daratan utama dengan pulau-pulau ini serta integrasi dan interaksi antarpulau membutuhkan ongkos ekonomi yang tinggi. Ini problem tipikal wilayah dengan pulau-pulau kecil, sehingga tidak cukup banyak ruang yang tersedia untuk membuat pulau-pulau kecil ini terintegrasi dan berin- teraksi. Intervensi di sisi supply tampaknya menjadi jalan yang paling mungkin dilakukan. Satu di antaranya ialah dengan menjadikan pulau-pulau ini lebih atraktif bagi pergerakan aliran barang dan jasa. Hasil analisis menunjukkan bahwa yurisdiksi dengan pulau-pulau kecil me- mang tertinggal dalam capaian IPM. Tetapi ini tidak berarti yurisdiksi den- gan wilayah yang luas tidak mempunyai masalah sama sekali. Data memper- lihatkan bahwa capaian IPM menurun ketika geografi yurisdiksi meluas. Sam- pai di titik ini, argumentasi di belakang gagasan pemekaran mendapatkan justi- fikasinya: penyempitan wilayah administrasi menolong perbaikan IPM. Namun ini mesti disikapi hati-hati. Sebagaimana ditunjukkan dalam counter-factual analysis, kendati geografi wilayah telah dikontrol di dalam analisis itu, simu- lasi menunjukkan opsi pemekaran bukanlah opsi efektif untuk mencapai kese- jahteraan. Lagi pula, pemekaran bukan semata-mata penyempitan ruang kendali geografi. Dibutuhkan satu gugus kebijakan untuk membuatnya efektif bagi pen- capaian kesejahteraan rakyat. 37 Apalagi jika diingat pula bahwa ada 132 yurisdiksi terbentang di Sumatera dari Sabang, Sigli, ataupun Pidie sampai Talangpadang, Bakauheni maupun pulau Legundi —atau sekitar 30 persen dari seluruh total amatan. Jumlah sebesar ini tentu merombak karakteristik Luar Jawa secara keseluruhan, sehingga ia tak lagi homogen. Sumatera di sini dipakai sebagai ilustrasi, karena ia termasuk dalam definisi Indonesia Barat bersama Jawa. Lihat catatan kaki sebelum ini.
  • 46 Issu tertaut berikutnya, yang juga relatif persisten, adalah kemiskinan. Benar bahwa kemiskinan telah merosot sejak Pelita I, meski sempat menaik di masa krisis 1997-1998. Tetapi, ada sesuatu yang menagih perhatian perencana pembangunan. Ketika trend kemiskinan itu terlihat menurun, apa yang tersisa sekarang justru dapat menjadi lebih serius. Ini datang dari keluarga-keluarga yang tetap miskin hingga saat ini atau dari kemiskinan yang terwariskan ke gen- erasi berikutnya. Bukan tidak mungkin, lapis kemiskinan yang tersisa sekarang adalah lapis yang terkeras, yang sukar dijangkau oleh program-program yang ada. Persistensi kemiskinan adalah tantangan paling serius dalam pembangunan. Hasil analisis menunjukkan bahwa kemiskinan memperburuk IPM. Semakin tinggi kemiskinan, semakin rendah capaian IPM. Keadaan ini benar untuk kedua kelompok amatan. Perbedaan besaran efeknya pun tak jauh. Artinya, pengen- tasan kemiskinan di kedua kelompok yurisdiksi ini memberikan efek pada per- baikan IPM yang hampir sama, yakni −0, 10 berbanding −0, 12. Gambar 3.1 memberi konfirmasi bahwa di yurisdiksi-yurisdiksi dengan tingkat kemiskinan tinggi, IPM merosot secara sistematis. Apa yang terlihat di sini lalu menja- di lebih gamblang: yurisdiksi DOB dan non-BOD sama-sama punya persoalan untuk menarik orang miskin keluar dari kubangan kesusahan hidupnya. Oleh kemiskinan, mutu pembangunan manusia di tingkat kabupaten-kota ditantang dengan sangat serius. Ini artinya pengentasan kemiskinan tidak laik dijadikan kebijakan yang minor, inferior, apalagi residual. Pemimpin lokal perlu berdiri di garda terdepan untuk melakukan anti-poverty mainstreaming dalam setiap kebijakan pembangunan. Secara unik, IPM di setiap kelompok yurisdiksi memiliki determinan kun- ci yang berbeda-beda. Sementara di DOB teknokrasi perencanaan memainkan peran signfikan secara statistik, di non-DOB teknokrasi fiskal yang berperan. Untuk yurisdiksi DOB, temuan ini menarik mengingat langkah pertama pem- bangunan yurisdiksi baru justru ada di sisi perencanaan. Ketersediaan Ren- cana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang dilegalisasi DPRD dapat digunakan sebagai proksi dari teknokrasi perencanaan.38 Proksi ini dipakai karena RTRW adalah dokumen yang sangat teknis dan rinci, jauh lebih rinci daripada develop- ment guidance umum semacam Rencana Pembangunan Jangka Menengah atau Panjang (RPJMP). Pada tingkat ini, tidak mengherankan apabila tidak semua otoritas kabupaten-kota mampu merancang RTRW, apalagi RTRW yang telah melalui proses legalisasi di tingkat parlemen lokal —dalam hal inipun, mutu perencanaan belum dipersoalkan. Dari sini dapat dimengerti apabila, di kelom- pok DOB, mereka yang mempunyai kapasitas teknokratis dalam perencanaan mampu menampilkan capaian IPM yang lebih tinggi daripada yang tidak. 38 Legalisasi oleh Dewan di tingkat lokal sangat penting karena RTRW akan menjadi peraturan daerah yang pelaksanaannya secara politik dipantau oleh DPRD. Eksperimen dalam studi ini yang hanya mengeksplorasi ketersediaan RTWR tanpa legalisasi —yaitu ada atau tidak ada RTRW— memperlihatkan hasil yang tidak signifikan secara statistik.
  • 47 GAMBAR 3.1. IPM dan Kemiskinan Plot dan garis merah untuk DOB, biru untuk bukan-DOB. Plot ini signifikan secara statistik pada taraf 99%. Di kelompok bukan-DOB —yuridiksi yang umumnya dibentuk jauh se- belum 1999— juga ditemukan hal menarik. Teknokrasi fiskal berperan signifikan di sini. Teknokrasi fiskal dalam hal ini merujuk pada kemampuan suatu yuris- diksi untuk menerjemahkan aktivitas perekonomian di area geografinya ke dalam penganggaran. Ini mencerminkan pentingnya kemampuan untuk menganggarkan dan membiayai sendiri perencanaan pembangunan —sehingga sampai derajat ter- tentu, tapi tak seluruhnya, ia dekat dengan konsep fiscal capacity seperti didefi- nisikan dalam Peraturan Menteri Keuangan No. 73/PMK.02/2006.39 Bagi wilayah non-DOB kemampuan untuk menggerakkan sumber daya ekonomi lokal untuk diterjemahkan ke dalam anggaran ini penting mengingat regim administrasi non-DOB umumnya adalah regim yang relatif berpengalam- an. Dari perspektif ini, ketersediaan sumber-sumber pembiayaan anggaran yang lebih bervariasi berarti memperbesar kapasitas dan keleluasaan yuridiksi untuk memperbaiki mutu pembangunan manusia. Hal ini mempertegas makna bahwa 39 Pasal pertama PMK itu mendefinisikan kapasitas fiskal sebagai “... gambaran kemampuan keuangan Daerah yang dicerminkan melalui pendapatan daerah (tidak termasuk dana alokasi khusus, dana darurat, dana pinjaman lama, dan penerimaan lain yang penggunaannya dibatasi untuk membiayai pengeluaran tertentu) dikurangi dengan belanja pegawai, dan dikaitkan de- ngan jumlah penduduk miskin.”
  • 48 anggaran dan kemampuan pengelolaannya adalah dua sisi mata uang dalam fiscal governance.40 Pemekaran Wilayah Malah Timbulkan Kemiskinan Tidak adanya perencanaan dasar yang menyeluruh mengenai pemekaran wilayah ber- akibat pada mudahnya proses otonomi diwujudkan tanpa melihat aspek masyarakat. Parahnya, masyarakat menjadi korban, bukan menjadi tujuan untuk menyejahterakan. “Pemekaran wilayah yang terjadi saat ini menyebabkan pemekaran kemiskinan,” kata Ketua Dewan Perwakilan Daerah (DPD) Ginandjar Kartasasmita dalam pemaparan mengenai Catatan DPDRI Menyambut Tahun 2009 di kediamannya di Jalan Widya Chandra, Jakarta, Minggu (28/12). Ia mengatakan sebelum dilakukan pemekaran wilayah seharusnya ada satu grand de- sign kewilayahan Indonesia yang mencakup jumlah ideal daerah. Selama grand design kewilayahan itu belum ada, sebaiknya tidak perlu dilakukan pemekaran-pemekaran wilayah. Grand design tersebut harus berisi penataan dan administrasi wilayah di setiap provinsi. Sisi politik masyarakat dan administrasi pemerintah harus menjadi dasarnya. Usulan masyarakat juga menjadi pertimbangan dalam pemekaran suatu wilayah. “Penduduk yang banyak atau wilayah yang luas belum tentu memerlukan pemekaran. Hal tersebut disebabkan jumlah unit pemerintahan yang kurang atau tidak siap.” Selain itu, ia menilai kecenderungan politik semata yang menjadi alasan pemekaran wilayah terus terjadi. Sejak 1999 hingga 2008 tercatat 192 daerah otonomi baru ter- bentuk. Oleh karena itu, berbagai instrumen yang memudahkan sistematika berpikir dan analisis politik perlu terus dikembangkan pemerintah. “Akhirnya justifikasi me- ngenai pemekaran wilayah dapat dipertanggungjawabkan melalui grand design tadi,” tandasnya. Dicuplik dengan penyesuaian dari Kompas 28 Desember 2008 40 Studi menarik tentang teknokrasi fiskal di tingkat pemerintah lokal dipresentasikan oleh Hof- man dan Gibson (2005). Studi itu menemukan bahwa belanja untuk pelayanan publik justru semakin meningkat ketika kontribusi pembiayaan dari sumber-sumber lokal kian besar. Se- mentara itu, belanja pegawai dan administrasi malah meninggi ketika penerimaan yang diper- oleh dari sumber-sumber di luar yurisdiksi lokal makin meningkat. Pada tingkat negara, seba- gaimana ditemui di Amerika Latin, institusi fiskal yang well-designed cenderung menghadapi defisit primer relatif yang kecil (World Bank, 1997).
  • 49 Pendidikan Pendidikan secara umum menghasilkan social returns yang tinggi. Investasi di bidang ini, dalam jangka menengah dan panjang, bisa dikatakan investasi yang pro-growth sekaligus pro-poor. Pendidikan meningkatkan pengetahuan dan kete- rampilan, mendongkrak produktivitas, lalu memperbaiki kesejahteraan. Jadi, tantangan terbesar bagi pemerintah di berbagai tingkat dan di pelbagai saat adalah bagaimana sebanyak mungkin mengirimkan anak-anak usia sekolah un- tuk mendapatkan pendidikan yang memadai. Tingkat partisipasi sekolah bisa dijadikan petunjuk untuk hal itu, dan karenanya determinan penentu partisipasi sekolah menjadi penting untuk ditelaah. Berapa banyak anak dikirim ke sekolah ditentukan oleh seberapa literate masyarakat yang menaunginya. Hasil analisis memberi indikasi tegas: tingkat partisipasi sekolah meningkat sejalan dengan naiknya kemampuan baca-tulis ma- syarakat. Keadaan ini terjadi baik di yurisdiksi-yurisdiksi pemekaran maupun bukan, dengan dampak nyata yang lebih besar terjadi di yurisdiksi-yurisdiksi pemekaran. Tampaknya, suatu keterampilan minimal dalam masyarakat modern —membaca dan menulis— telah mampu menyumbang pembentukan kesadaran akan pendidikan.41 Ini benar ketika variabel tingkat melek huruf dikeluarkan dari analisis dan diganti oleh variabel yang mencerminkan kemampuan yang “lebih dari sekedar baca-tulis”, yaitu lama sekolah. Masyarakat yang lebih terdidik lebih terdorong untuk mengirim anak-anak mereka ke sekolah.42 Sudah barang tentu ini semua harus diimbangi dengan ketersediaan sarana pendidikan sebagai fondasi yang terdalam. Gedung-gedung dan institusi sekolah jelas menjadi bagian dari fondasi itu. Analisis data menunjukkan bahwa keber- adaan sekolah mampu mengundang lebih banyak anak-anak usia sekolah untuk datang belajar —sebuah kenyataan tautologis. Berdasarkan hal itu, pesan kebi- jakan yang terkirim menjadi sangat jelas: membangun lebih banyak sekolah lagi untuk menjangkau anak lebih banyak lagi. Secara lebih khusus, pembangunan ini paling sedikit membutuhkan pertimbangan geografi, sebab hasil analisis menun- jukkan bukan sekedar jumlah sekolah, tetapi jumlah sekolah per km-persegi. Jadi di sini ada dimensi geografi yang laik mendapat perhatian. Keadaan ini benar kalau diingat bahwa di begitu banyak tempat di Indonesia, anak-anak sekolah — juga guru-guru— harus menempuh berkilo-kilo meter jalan untuk tiba di sekolah. Di tempat-tempat seperti itu, telah menjadi kenyataan hidup bahwa dibutuhkan waktu berjam-jam —pergi dan pulang— bagi anak-anak sebelum mereka duduk di bangku sekolah dan bagi guru-guru sebelum memulai pelajaran. 41 Tentu saja kesadaran tidaklah cukup, karena masih ada satu gugus penjelas lainnya yang menentukan berapa banyak anak-anak usia sekolah dapat dididik secara formal. 42 Issu sebab-akibat (causation) mungkin saja terjadi di sini. Tetapi eksperimen dengan meng- gunakan gugus independent variables yang, dari segi waktu, “mendahului” dependent variable memberikan hasil yang secara kualitatitf tidak berbeda.
  • 50 Dalam tautan ini juga semakin penting untuk dicatat bahwa alokasi dana untuk sektor pendidikan adalah sebuah keniscayaan. Analisis menunjukkan Dana Alokasi Khusus (DAK) pendidikan memberi pengaruh signifikan terhadap turun- naiknya partisipasi sekolah. Semakin tinggi angka DAK pendidikan yang diinjeksi ke daerah, semakin besar pula angka partisipasi sekolah bergerak. Menariknya, sebagaimana ditemukan dalam analisis mengenai jumlah sekolah, dimensi geo- grafi juga berperan di sini. Dalam laporan ini, besar DAK pendidikan dikoreksi oleh luas wilayah untuk ia memperlihatkan dampak signifikannya. Jadi, ia bukan sekedar total DAK pendidikan, tetapi density-nya per km-persegi. Ini sekali lagi memberi petunjuk tentang pentingnya geografi untuk ma- suk dalam pertimbangan pengambilan kebijakan. Seperti luas diketahui, DAK pendidikan selalu merujuk pada komponen perangkat keras pendidikan, seper- ti sekolah dan peralatan pendidikan.43 Dalam pengadaannya jelas dibutuhkan suatu moda transportasi tertentu agar material perangkat keras ini bisa dipin- dahkan dari satu titik supply ke titik tujuan. Di rentang antara dua titik inilah dimensi geografi itu memberi pengaruhnya.44 Dana Alokasi Khusus bidang pendidikan adalah bagian dari transfer Pusat. Jadi ia boleh disebut sebagai sumber pembiayaan pembangunan yang berasal dari luar yurisdiksi kabupaten-kota. Bagi banyak kabupaten-kota dana ini je- las bagian berharga dalam APBD. Untuk banyak hal, memang Daerah memiliki ketergantungan fiskal dengan Pusat. Tetapi ada hal menarik mengenai APBD ini: pemerintah-pemerintah yang mampu mengundang lebih banyak anak untuk datang ke sekolah adalah justru pemerintah-pemerintah yang mampu menge- rahkan sumber-sumber lokal untuk pembiayaan pembangunan. Jadi bukan mere- ka yang sepenuhnya mengandalkan dana transfer Pusat. Kenyataan ini mem- perlihatkan adanya hubungan positif antara kapasitas teknokrasi fiskal dengan capaian di sektor publik. Ini adalah fakta menarik mengingat ia terjadi secara konsisten dari yurisdiksi ke yurisdiksi, baik yang termasuk yurisdiksi hasil pe- mekaran maupun yang bukan.45 Gambar 3.2 memberikan ilustrasi grafis tentang ini. Fiscal governance memainkan peran kunci lagi, bahkan kini lebih tegas ter- aksentuasi. Seberapa besar dana yang dapat dipakai untuk pembiayaan pembangunan selalu menjadi tantangan setiap pemerintahan. Namun demikian, bagaimana cara menemukan dan menggali sumber-sumbernya serta mengalokasikan dan men- gawasi penggunaannya juga menjadi tantangan yang tidak kalah serius. Dalam ekspresi yang lebih umum, fiscal size adalah tubuh, tapi fiscal governance adalah rohnya. Gabungan keduanya menggiring pemerintah daerah untuk memaksi- 43 Lihat Permendiknas No. 5 Tahun 2006. 44 Sampai sejauh ini dimensi geografi baru berperan tak langsung, yakni melalui DAU, lalu In- deks Fiskal Neto (IFN), sebelum sampai pada kalkulasi DAK pendidikan. Sebagaimana dicatat sebelumnya, di dalam DAU ini variabel geografi diperhitungkan. 45 Lihat catatan kaki sebelum ini tentang studi Hofman dan Gibson (2005).
  • 51 mumkan sumber daya, mengalokasikannya pada sasaran yang tepat, serta memeli- hara efektivitas penggunaannya. GAMBAR 3.2. Partisipasi Sekolah dan Teknokrasi Fiskal Plot dan garis merah untuk DOB, biru untuk bukan-DOB. Untuk kepentingan visualisasi, variabel- variabel ditampilkan dalam skala logaritma. Plot ini signifikan secara statistik pada taraf 99%. Kesehatan Tak diragukan lagi, kesehatan adalah rahmat terpenting dalam kehidupan manu- sia. Mens sana in corpore sano —a healthy mind in a healthy body. Kesehatan menopang produktivitas, lalu menghela kesejahteraan ke titik yang lebih ting- gi, hingga akhirnya ia memperbaiki mutu kehidupan. Sama seperti pendidikan, kesehatan juga merupakan investasi berharga jangka menengah-panjang. Telaah terdahulu tentang kesejahteraan umum mengambil bahasan tentang masyarakat ekonomi secara agregat. Sementara itu, bahasan tentang pendidikan terfokus pada cohort demografi usia sekolah. Telaah tentang determinan kese- hatan di bagian ini membidik cohort demografi terbawah piramida penduduk kabupaten-kota: bayi-balita. Ini adalah kelompok usia yang menentukan masa depan kabupaten-kota, bahkan juga negara ini secara keseluruhan. Hanya dibu- tuhkan 4-6 kali pergantian pemerintahan, kelompok usia ini akan ikut menjadi
  • 52 penentu gerak pembangunan secara keseluruhan. Oleh karenanya, masuk akal bila kesehatan bayi-balita menjadi perhatian. Jangkauan vaksinasi bayi-balita —BCG, campak, DPT, hepatitis, dan polio— bisa dibuat sebagai tolok ukurnya. Apa yang menentukan tingkat capaian vaksinasi bayi? Rupanya kemiskin- an masih menjadi bottleneck serius. Di semua kelompok yurisdiksi, pemekaran atau bukan, didapatkan bahwa kemiskinan telah menghalangi keluarga-keluarga miskin untuk membawa bayi-balita mereka ke pusat-pusat layanan kesehatan — rumah sakit, puskesmas, puskesmas pembantu, ataupun pos pelayanan terpadu. Ini sebuah ancaman serius, apalagi dalam jangka panjang. Keluarga miskin, dengan bayi-balita yang tidak tervaksin, akan meneruskan tanpa putus lingkaran kemiskinan ke generasi berikutnya. Jelas, kemiskinan adalah satu persoalan. Tapi ketersediaan pusat layanan kesehatan juga tak kalah serius. Seperti ditemukan juga dalam studi ini, banyak- sedikitnya pusat-pusat layanan kesehatan ini ikut menentukan berapa banyak bayi-balita dapat divaksin. Sudah barang tentu, kian banyak pusat layanan, kian tinggi daya jangkau vaksin atas bayi-balita. Sejalan itu, ada pula hal penting lain yang perlu diperhatikan. Studi ini menemukan bahwa jumlah pusat layanan hanya signifikan dampaknya apabila geografi wilayah ikut diperhitungkan. Seper- ti halnya dengan gedung-gedung sekolah dan partisipasi sekolah, pusat layanan kesehatan yang lebih banyak di setiap kilometer-persegi mendekatkan jarum sun- tik vaksin kepada bayi-balita. Dimensi kilometer persegi ini penting jika diingat bahwa perlu beberapa kali kunjungan ke pusat layanan agar bayi-balita tervaksin lengkap. Utamanya di Luar Jawa dengan geografi administrasi yang luas, densi- tas selalu menjadi issu penting dalam penyediaan infastuktur publik. Gambar 3.3 Panel (a) memamerkan hubungan jumlah infrastruktur ke- sehatan per kilometer-persegi dengan rata-rata persentase bayi tervaksin DPT, BCG, polio, hepatitis, dan campak. Kotak segiempat jumlah rumah sakit, puskes- mas, puskesmas pembantu, dan puskesmas keliling yang lebih tinggi (berwar- na biru dan merah) diikuti pula oleh kotak segiempat rata-rata bayi tervaksin yang lebih tinggi berwarna biru dan merah terang). Pola ini konsisten baik di Jawa, Luar Jawa, atau Indonesia secara keseluruhan manakala geografi diper- hitungkan. Namun demikan, tatkala luas wilayah tidak pertimbangkan, tidak ada pola hubungan yang ditemukan antara infrastruktur kesehatan dan vaksinasi bayi tervaksin. Ini dipamerkan oleh Gambar 3.3 Panel (b). Gambaran ini sekali lagi menunjukkan bahwa geografi ikut menentukan. Dengan kata lain, untuk mencapai tingkat utilisasi yang diharapkan, kebijakan pembangunan infrastruk- tur kesehatan tidak mungkin menafikkan pertimbangan geografi sebagai kondisi obyektifnya. Lepas dari dua issu itu, transfer dana kesehatan dari Pusat tetap memainkan peran kunci. Efeknya sangat signifikan bagi kemampuan paramedik menjangkau bayi-balita. Setiap rupiah DAK kesehatan yang diinjeksi dari APBN ke dalam
  • 53 APBD tentu amat bermakna bagi bayi-balita. Namun demikian, lagi-lagi pen- ting untuk dicatat, sumber-sumber pembiayaan lokal juga tak kurang penting. Studi ini mendapatkan bahwa pemerintah daerah yang mampu mengeksplorasi sumber-sumber lokal untuk pembiayaan APBD adalah justru pemerintah yang memperlihatkan tingkat capaian vaksinasi tinggi. Makin besar dana APBD dari sumber lokal, makin banyak bayi-balita tervaksin. Temuan ini konsisten ada di semua kelompok yurisdiksi dan kembali menegaskan bahwa teknokrasi fiskal menampilkan dampak signifikannya. Infrastruktur Tak diragukan, infrastruktur adalah penopang vital aktivitas ekonomi dan sosial. Jalan raya adalah salah satu indikator yang bisa dipakai untuk melihat bagaimana aktivitas ekonomi dan sosial itu ditopang. Temuan di bab sebelum ini memperli- hatkan DOB dan bukan-DOB berbeda dalam capaian pembangunan jalan tingkat kabupaten. Tapi ini belum tentu berlaku bila yurisdiksi DOB dan non-DOB di- analisis berdasarkan kewilayahan barat dan timur Indonesia. Capaian panjang jalan antara Barat dan Timur tidak lagi berbeda secara statistik. Yurisdiksi DOB di barat tidak berbeda dengan counterpart-nya di timur. Demikian pula halnya dengan yurisdiksi non-DOB, baik di barat maupun di timur. Tidak ada perbedaan statistik dalam capaian jalan distrik melalui analisis ini.46 Apa yang dapat dikatakan di sini adalah, dari segi infrastruktur jalan tingkat kabupaten-kota, ketertinggalan regional tidak lagi bermakna, paling ku- rang secara statistik. Tetapi ini lain halnya apabila kapasitas teknokratis peren- canaan dilibatkan dalam analisis. Yurisdiksi-yurisdiksi di dalam DOB ternyata bisa dibedakan secara statistik dalam capaian pembangunan jalan. Fenomena yang sama juga terjadi dalam kelompok yurisdiksi bukan-DOB. Mereka yang memiliki kapastitas teknokratis perencanaan secara konsisten mampu memba- ngun jalan yang lebih panjang. Ini mempertegas lagi temuan sebelumnya tentang nexus teknokrasi fiskal dan capaian sektor publik. Tampaknya yurisdiksi yang berpegang pada suatu rencana tata ruang wila- yah yang definitif lebih mampu mengembangkan kemampuan untuk membangun infrastruktur. Ini temuan menarik mengingat proksi yang dipakai dalam studi ini adalah kepemilikan RTRW yang dilegalisasi oleh parlemen di tingkat lokal. Data menunjukkan bahwa baru ada 105 dari 440 kabupaten-kota yang dianali- sis memiliki RTRW yang telah melewati proses legislasi di DPRD. Analisis me- 46 Begitu pula ketika DOB dan bukan-DOB dipecah lagi menjadi Jawa dan Luar Jawa. Analisis menunjukkan bahwa tidak ada perbedaan yang berarti secara statistik antaryurisdiksi DOB di Jawa dan di Luar Jawa, juga antaryurisdiksi non-DOB di Jawa dan Luar Jawa.
  • 54 (a) Luas Wilayah Diperhitungkan (b) Luas Wilayah Tidak Diperhitungkan GAMBAR 3.3. Vaksinasi Bayi dan Infrastruktur Kesehatan Kotak merah untuk DOB, biru untuk bukan-DOB. Warna biru dan merah lebih gelap untuk infra- struktur kesehatan, warna biru dan merah lebih terang untuk vaksinasi bayi.
  • 55 nunjukkan kabupaten-kota inilah yang unggul dalam pembangunan infrastruktur jalan. Keadaan ini menyiratkan bahwa rencana kebijakan teknis yang mendapat dukungan politik adalah sebuah perpaduan yang powerful. Jadi, perpaduan — bukan dominasi— politik dan teknokrasi efektif mencapai tujuan pembangunan. Akhirnya, secara keseluruhan persoalan-persoalan mengenai capaian dae- rah dapat dirangkum ke dalam beberapa kelompok issu. Pertama, ketertinggalan wilayah. Ini mencakup issu-issu perkembangan sisi barat dan sisi timur Indone- sia, wilayah kepulauan dan daratan, juga isolasi wilayah. Kedua, kemiskinan. Kemiskinan terkait dengan banyak persoalan seperti pendidikan dan kesehatan, karena sifatnya yang multidimensional. Ketiga, keterbatasan infrastruktur un- tuk pelayanan pendidikan dan kesehatan yang terkait dengan geografi wilayah. Keempat, keterbatasan kapasitas teknokrasi birokrasi lokal. Ini mencakup issu- issu teknokrasi di bidang perencanaan dan fiskal. Berdasarkan catatan ini, pesan kebijakan yang dapat disampaikan adalah jelas: menangani persoalan-persoalan langsung dari sumbernya. Ini adalah sebuah jalan alternatif yang langsung menu- ju jantung masalah, bukan jalan memutar melalui pembentukan yurisdiksi baru. Bagian berikut akan mendiskusikan apa dan bagaimana jalan alternatif ini dapat ditelusuri agar pembangunan daerah dapat ‘ditemukan kembali’, sehingga desen- tralisasi dapat dikembalikan pada rohnya: peningkatan kesejahteraan rakyat.
  • 56
  • Bab 4 Menemukan Kembali Pembangunan Daerah Mencari Alternatif Kebijakan: Kerangka Dasar Apa hal paling esensial dalam suatu kegiatan pembangunan daerah? Jawaban atas pertanyaan ini tampaknya telah menjadi konsensus: perbaikan kesejahtera- an rakyat. Akan tetapi, bagaimana strategi untuk mencapainya dapat bervari- asi. Sampai saat ini, hampir 150 kabupaten-kota memilih pemekaran sebagai strategi untuk memperbaiki kesejahteran rakyat. Sayangnya, sebagaimana di- tunjukkan dalam evaluasi dan simulasi di bab sebelum ini, strategi itu bukan strategi yang efektif untuk mencapai tujuan peningkatan kesejahteraan rakyat. Counter factual analysis menunjukkan bahwa pemekaran wilayah adalah jalan memutar yang panjang dengan efektivitas rendah. Dengan demikian, jika jalan pemekaran bukanlah jalan yang efektif, pertanyaan yang patut diangkat ialah strategi apa yang secara efektif mampu menaikkan taraf kesejahteraan rakyat? Bagian berikut akan mendiskusikan jalan alternatif pencapaian kesejahte- raan rakyat. Apa yang disebut jalan alternatif di sini adalah upaya-upaya un- tuk menangani persoalan pembangunan daerah langsung dari jantung persoalan- nya. Bab sebelum ini menunjukkan jantung persoalan pembangunan daerah ter- letak pada empat kelompok besar issu, yakni ketertinggalan wilayah, kemiskin- an, keterbatasan infrastruktur ekonomi, pendidikan, dan kesehatan, serta keter- batasan kapasitas teknokrasi. Empat kelompok issu ini menerangkan banyak hal tentang capaian Daerah, walau harus diakui bahwa keempatnya bukan issu-issu yang sama sekali baru. Namun demikian, tetap saja keempatnya perlu ‘dite- mukan kembali’ —perlu mendapatkan aksentuasi ulang. Alasan pokoknya ialah issu-issu ini bersifat persisten, yang masih terus terjadi hingga kini —bahkan, dua di antara issu-issu itu, yakni ketertinggalan wilayah dan kemiskinan, ditemukan 57
  • 58 sebagai bagian dari serangkaian motif di belakang pemekaran. Alasan lainnya adalah pemekaran daerah telah mengambil porsi besar dalam wacana desentrali- sasi, padahal pembentukan yurisdiksi baru bukanlah tujuan pokok desentralisasi. Desentralisasi Indonesia adalah pergulatan politik-administrasi yang panjang un- tuk mendekatkan pembangunan kepada rakyat sebagai penerima dampak kebi- jakan. Ini berarti dibutuhkan jalan untuk mengembalikan desentralisasi kepa- da tujuan pokoknya, yakni peningkatan kesejahteraan rakyat dengan langsung mengatasi sumber-sumber persoalannya. ‘Penemuan kembali pembangunan daerah’ (reinventing regional develop- ment) adalah reorientasi fokus pembangunan daerah dari yang terpusat pada wacana pembentukan yurisdiksi-yurisdiksi baru ke arah pembentukan kebijakan yang langsung memberikan layanan pada masyarakat sebagai pemanfaat kebi- jakan. Jadi, ‘penemuan kembali pembangunan daerah’ ini mengubah pandangan yang bersifat ke dalam (inward looking, terfokus pada urusan-urusan politik- administrasi yurisdiksi) menjadi pandangan yang bersifat keluar (outward look- ing, terfokus pada pemenuhan kebutuhan publik). Kebijakan yang langsung berorientasi pada kebutuhan publik selalu memiliki efek kesejahteraan yang lebih besar dibandingkan dengan kebijakan yang membentuk administrasi yurisdiksi baru seperti terlihat dalam fenomena pemekaran. Tindakan langsung yang meng- atasi ketertinggalan wilayah, kemiskinan, keterbatasan kapasitas teknokrasi, ser- ta keterbatasan infrastruktur ekonomi, pendidikan, dan kesehatan justru meru- pakan jalan yang lebih efektif. Hal ini sejalan dengan ide dasar desentralisasi yang mendevolusi otoritas pengambilan kebijakan agar ia lebih dekat pada penerima dampak kebijakan. Perlu dicatat di sini, sekali desentralisasi dinyatakan sebagai keputusan politik, maka pembangunan daerah sudah menjadi konsekuensinya lo- gisnya. Hasil dan mutu pembangunan daerah senantiasa akan senantiasa adalah batu ujinya. Lagi pula, pembangunan daerah itu sendiri pada hakekatnya adalah juga pembangunan nasional, sedangkan pembangunan nasional tidak lain dari- pada pembangunan daerah. Ini berarti hasil dan mutu pembangunan nasional terletak pada mutu dan hasil pembangunan daerah. Baik-buruknya pembangun- an nasional dicerminkan oleh baik-buruknya pembangunan daerah. Rekomendasi-rekomendasi kebijakan yang kelak ditawarkan tidak diran- cang sebagai kumpulan resep atau formula yang instant, tetapi jiwanya ialah cam- pur tangan pemerintah yang lebih efektif dalam pembangunan daerah. Rekomen- dasi-rekomendasi itu hanyalah suatu kerangka dasar yang membutuhkan pe- najaman dan penyesuaian dengan, khususnya, konteks lokal. Pada saat yang sama, tidak semua sumber persoalan pembangunan daerah dapat dicakup dalam kerangka ini. Lagi pula, tidak semua daerah membutuhkan membutuhkan in- tervensi pemerintah dalam intensitas yang sama, karena ada daerah yang telah didorong sedemikian rupa oleh dinamika pasar, tetapi ada pula daerah yang mem- butuhkan intervensi pemerintah dengan intensitas yang dalam.
  • 59 Laporan ini terlalu sempit untuk memuat pelbagai macam issu pemba- ngunan daerah. Termasuk dalam hal ini adalah keterbatasan laporan ini dalam memberikan rekomendasi mengenai motif-motif di belakang pemekaran, karena tidak semua motif dapat diintervensi melalui alat-alat kebijakan. Motif sosial dan politik, misalnya, praktis berada di luar kemampuan alat-alat kebijakan. Bahkan untuk motif ekonomi tertentu, misalnya dari sisi ekspektasi transfer fiskal (DAU atau Bagi Hasil), membutuhkan telaah yang hati-hati utamanya ketika ia dilihat melalui teropong efektivitas pencapaian kesejahteraan rakyat. Pada saat yang sama, laporan ini juga tidak dimaksudkan sebagai suatu policy manual, sehingga rekomendasi kebijakan yang diusulkan tidak dapat menjelajahi hal-hal yang lebih teknis, rinci dan dalam. Menemukan Kembali Pembangunan Daerah Penemuan kembali pembangunan daerah adalah reorientasi fokus pembangunan dae- rah dari yang inward looking dengan dominasi issu-issu politik-administrasi yurisdiksi menjadi outward looking dengan langsung memperbaiki jantung persoalannya: keter- tinggalan dan ketimpangan wilayah, kemiskinan, keterbatasan kapasitas teknokrasi, serta keterbatasan infrastruktur ekonomi, pendidikan, dan kesehatan. Ini ditandai oleh pembentukan paket-paket kebijakan di tingkat mikro, meso, dan makro yang bertujuan untuk menciptakan keseimbangan perkembangan wilayah dan menaikkan mutu manusia. • Lingkup mikro-daerah untuk kabupaten-kota: + Revitalisasi perencanaan daerah + Penguatan wilayah kecamatan + Temu-ulang kebijakan anti-kemiskinan • Lingkup meso untuk antardaerah: + Kompetisi antardaerah + Kerjasama antardaerah • Lingkup pusat untuk makro-nasional: + Perimbangan geografi demografi + Perbaikan teknokrasi pembangunan + Penataan prosedur pembentukan yuridiksi ‘Penemuan kembali pembangunan daerah’ dapat dipandang sebagai upa- ya untuk memperkuat kegiatan pembangunan yang telah ada selama ini. Tiga tingkatan kebijakan diusulkan dalam laporan ini. Tingkatan ini mengacu pa- da agen pelaku yang direkomendasikan. Pertama, tingkat mikro-daerah untuk lingkup kabupaten-kota. Dua kelompok kebijakan pembangunan dapat diambil
  • 60 pemerintah kabupaten-kota, yakni kelompok kebijakan yang berdimensi pem- bangunan wilayah dan kelompok kebijakan yang berdimensi manusia. Kelompok itu terdiri dari (1) revitalisasi perencanaan daerah, (2) penguatan wilayah keca- matan, dan (3) temu-ulang kebijakan anti-kemiskinan. Dua yang pertama berdi- mensi pembangunan wilayah, sedangkan yang terakhir berdimensi pembangunan manusia. Kedua, tingkat meso untuk lingkup antardaerah. Di sini diusulkan kebi- jakan penguatan hubungan antaryurisdiksi yang dapat dijalankan oleh gabungan pemerintah kabupaten-kota atau lingkup yurisdiksi yang lebih luas semisal pe- merintah provinsi dan pemerintah pusat. Rekomendasi kebijakan yang diusulkan terdiri dari (1) kompetisi antardaerah dan (2) kerjasama antardaerah. Ketiga, tingkat pusat untuk lingkup makro-nasional. Di tingkat ini direkomendasikan kebijakan (1) perimbangan geografi demografi, (2) perbaikan teknokrasi pem- bangunan, dan (3) penataan prosedur pembentukan yuridiksi. Lingkup Kabupaten-Kota Revitalisasi Perencanaan Daerah Kendati desentralisasi telah digelindingkan dan pemekaran yurisdiksi telah di- jadikan opsi administratif oleh banyak Daerah, formasi ekonomi daerah tidak banyak berubah dalam tiga dekade terakhir ini. Literatur masih melaporkan adanya persistensi persoalan ketimpangan pembangunan daerah hingga kini. Hill et al (2008 dan 2009), misalnya, menemukan dua hal penting yang patut dicatat dalam peta ekonomi geografi Indonesia dalam 30 tahun terakhir. Pertama, tidak ada perubahan konsentrasi aktivitas ekonomi yang berarti. Formasi geografi per- tumbuhan praktis masih didominasi oleh apa yang disebut dengan daerah-daerah kunci perekonomian di Jawa dan Bali, serta di beberapa daerah tertentu di Su- matera dan Kalimantan. Selain itu, pertumbuhan di daerah-daerah tertinggal ternyata berjalan amat lamban. Kedua, tidak ada perubahan yang signifikan dalam ketimpangan ekonomi, sekaligus juga tidak ditemukan tanda-tanda ge- jala konvergensi perekonomian. Keadaan ini juga dikonfirmasi oleh del Granado (2009) yang melaporkan tidak ada bukti bahwa desentralisasi telah menciptakan pusat-pusat pertumbuhan baru, termasuk pusat-pusat industri baru. Singkat ka- ta, konsentrasi aktivitas ekonomi masih terjadi justru ketika dekonsentrasi kewe- nangan pembangunan daerah telah dilakukan. Temuan-temuan di atas sesungguhnya agak mengejutkan, karena dalam perjalanan yang cukup panjang dan dengan pembiayaan yang amat besar, pem- bangunan daerah belum mampu bergerak untuk sampai pada formasi ekonomi regional yang lebih seimbang. Temuan-temuan itu jelas membawa tantangan yang amat serius mengenai klaim-klaim atas dijalankannya upaya akselerasi pem- bangunan. Lebih dalam lagi, tantangan ini menukik pada issu formasi struktur
  • 61 ekonomi regional Indonesia dan bagaimana cara-cara untuk merombaknya. Un- tuk lingkup kabupaten-kota ini, langkah kebijakan yang diusulkan berada di lapis perencanaan pembangunan daerah. Revitalisasi perencanaan daerah diusulkan sebagai cara untuk merombak formasi geografi ekonomi. Revitalisasi ini ditun- tun oleh tindakan untuk refocusing arah perencanaan pembangunan ke wilayah- wilayah yang tertinggal, termasuk wilayah kepulauan. Refocusing arah perencanaan pembangunan ke wilayah-wilayah yang ter- tinggal mempunyai target untuk memperbaiki ketimpangan antarwilayah. Se- bagaimana diketahui, wilayah-wilayah seperti ini pada galibnya dicirikan oleh keterpencilan geografis sehingga hanya ada mobilitas ekonomi yang terbatas, ke- langkaan sumber daya dan investasi, dan rendahnya densitas penduduk sehingga aktivitas ekonomi per kilometer persegi juga relatif rendah. Tingkat produkti- vitas dan komersialisasi pertanian biasanya juga rendah, bahkan cenderung sub- sisten. Di hampir semua kasus, kemiskinan dan ketertinggalan ekonomi, keterbe- lakangan pendidikan dan status kesehatan, serta keterbatasan infrastruktur men- jadi warna utama wilayah-wilayah ini. Karakter semacam ini mencolok ditemui di wilayah-wilayah Luar Jawa, Timur, dan lebih mencolok lagi di wilayah-wilayah kepulauan dan perbatasan negara. Wilayah-wilayah pemekaran juga tidak luput dari problem ini. Dalam perspektif commercial business keadaan ini tidak menguntungkan sejalan dengan kecilnya home market effect. Wilayah-wilayah semacam ini kehi- langan daya tariknya bagi pasar. Sektor swasta hampir tidak mungkin digerakkan kecuali terdeteksi potensi ekonomi —umumnya sumber daya alam ekstraktif— yang amat besar, sehingga relatif terhadap biaya eksplorasi dan eksploitasinya, masih tersedia margin yang tidak dapat disaingi oleh return yang diperoleh dari wilayah-wilayah lain. Dalam situasi seperti ini agen pembangunan yang ter- sisa adalah pemerintah dan instrumen kebijakan yang berada dalam otoritas- nya. Dalam literatur ekonomi geografi, kondisi geografi yang eksogen semacam ini —yaitu first nature geography– diakui mempengaruhi capaian sosial-ekonomi suatu wilayah. Tetapi pengaruh ini cenderung menurun ketika variabelsecond na- ture geography, seperti pembangunan infrastruktur, area aglomerasi, atau barang- barang publik lainnya, ikut disertakan dalam analisis. Ini berarti bahwa peran yang lebih kuat justru dimainkan oleh second nature daripada first nature geo- graphy. Acemoglu et al (2001) bahkan menunjukkan bahwa governance berperan yang lebih menentukan daripada natural endowment. Dengan kata lain, keung- gulan ataupun ketidakunggulan yang ada akibat faktor-faktor alami bisa dima- nipulasi oleh suatu intervensi kebijakan. Namun demikian, penanganan wilayah-wilayah seperti ini hampir tidak mungkin dilakukan dalam tempo yang cepat. Oleh karenanya, pola pemba- ngunan wilayah yang bertahap berbasis sektor ekonomi utama amat direkomen- dasikan di sini. Sektor itu biasanya sektor pionir yang relatif memiliki keunggulan
  • 62 komparatif tertentu meski agak terbatas, baik keunggulan di sisi input-antara maupun di sisi output, dibandingkan sektor lainnya. Sektor pionir ini adalah sektor penggerak yang menghela dan mendorong kegiatan di sektor-sektor lain yang bertaut dengannya, baik bertaut ke belakang maupun ke depan (backward- forward linkage). Fase awal dengan sektor pionir ini akan diikuti oleh tiga rentetan kegiatan selanjutnya, yakni perluasan kuantitas, perbaikan kualitas, dan ‘peledakan’ kegiatan (quantity expansion, quality improvement, dan eruption; Ot- suka dan Sonobe, 2009). Bentuk lain ‘penemuan’ sektor pionir dapat dilakukan melalui proyek-proyek bersubsidi, misalnya, di sektor pertanian, perikanan, atau sektor primer lain. Telah luas diketahui bahwa sektor primer selalu memainkan peran yang berlapis untuk kondisi wilayah semacam ini. Pertama, ia adalah pintu masuk bagi pen- ciptaan pekerjaan, pendapatan, dan surplus. Kedua, sektor ini diandalkan untuk menarik kegiatan sektor-sektor lain dari sisi pasar input untuk kepentingan pro- duksi sektor primer. Ketiga, melalui pekerjaan, pendapatan, dan surplus, sektor primer dijadikan pemicu pembentukan kegiatan-kegiatan di sisi pasar output, termasuk, misalnya, penciptaan kegiatan-kegiatan off-farm. Jadi, langkah awal dalam revitalisasi perencanaan pembangunan daerah kabupaten-kota adalah re- focusing pembangunan ke arah wilayah tertinggal, serta ‘menemukan’ dan meng- gerakkan sektor pionir. Pembangunan wilayah tertinggal hampir tidak mungkin dijalankan melulu oleh sebuah sektor tunggal. Ia perlu diintegrasikan dengan pengembangan infra- struktur jalan dan jaringan transportasi publik untuk, secara bertahap, membuka isolasi wilayah. Tujuannya ialah untuk merangsang gerak dinamika perekonomi- an di wilayah ini sehingga roda ekonomi bergerak dengan kecepatan lebih tinggi. Integrasi dengan pembangunan infrastruktur ini mendapat justifikasinya melalui studi Yamauchi et al (2009) yang melaporkan bahwa pembangunan jalan mem- punyai dampak positif pada pertumbuhan dan transisi perekonomian ke arah penciptaan kegiatan di sektor non-pertanian. Tetapi besar-kecilnya dampak ini juga tergantung pada jauh-dekatnya jarak wilayah-wilayah tertinggal ke pusat- pusat perekonomian. Dengan demikian, dekonsentrasi pusat-pusat pertumbuhan atau penciptaan pusat-pusat pertumbuhan baru juga direkomendasikan di sini —issu yang akan didiskusikan nanti. Sejalan dengan pergerakan ekonomi yang mulai dinamis, fase berikutnya berikutnya adalah fase pengintegrasian wilayah-wilayah ini dengan wilayah-wila- yah yang lebih berkembang. Ini bisa dilakukan dengan memanfaatkan keterkait- an ruang melalui pembangunan suatu seri aglomerasi pertumbuhan. Cara ini lazimnya bergerak dari asumsi hirarki wilayah, sehingga ada wilayah yang dika- tegorikan sebagai pusat dan ada pula yang disebut pinggiran. Pembangunan su- atu seri aglomerasi pertumbuhan, sejalan dengan hirarki wilayah, merangsang ge- rakan pembangunan di wilayah-wilayah pinggirnya. Meminjam terminologi yang
  • 63 digunakan oleh Nishikimi (2008) proses ini dapat disebut pula sebagai agglome- ration force of economic integration. Data pada tingkat kabupaten-kota memperlihatkan wilayah-wilayah yang tergabung dalam suatu seri aglomerasi pertumbuhan relatif unggul dibandingkan dengan wilayah-wilayah di luarnya dalam capaian IPM, lama sekolah, vaksinasi bayi-balita, dan pembangunan infrastruktur. Secara statistik perbedaan ini amat signifikan.47 Jika data tingkat distrik ini bisa dipakai untuk membangun analogi yang lebih jauh, maka penciptaan pusat-pusat pertumbuhan di dalam yurisdiksi kabupaten, yakni tingkat kecamatan, akan amat memperbaiki kesenjangan ke- sejahteraan sosial-ekonomi rakyat. Hal yang analog juga bisa ditransmisikan untuk yurisdiksi yang lebih rendah, yaitu desa. Senjang pembangunan antardesa dipersempit jika lebih banyak kecamatan yang dijadikan sebagai titik pertum- buhan. Ada cukup alasan mengapa pembangunan seri aglomerasi pertumbuhan lazim dipertimbangkan. Unit-unit ekonomi dalam suatu ruang geografi tertentu berinteraksi lebih intensif dengan unit-unit ekonomi yang berdekatan daripada dengan yang berjauhan secara geografis. Jadi, jika salah satu dari unit-unit yang berdekatan itu mendapat injeksi kebijakan yang memadai, unit-unit lainnya akan mendapat efek limpahannya. Ini sejalan dengan Hukum Pertama Geografi oleh Waldo Tobler, “Everything is related to everything else, but near things are more related than distant things.”48 Contoh terbaik untuk hal ini adalah Jakarta, Jawa Barat, dan Banten, termasuk kabupaten-kota di dalamnya (Botabek). Contoh lain terlihat dalam perkembangan Gerbangkertasusila di Jawa Timur. Relasi an- taryurisdiksi ini dapat disebut sebagai potret lengkap tentang fenomena ‘dampak limpahan’ (spillover effect) serta kaitan-depan dan kaitan-belakang (forward and backward linkages) kegiatan ekonomi, termasuk keterkaitan ruang, dalam suatu seri aglomerasi pertumbuhan. Jawa Barat dan Jawa Timur kini bahkan menjadi jantung industrialisasi Indonesia. Dalam interaksi yang intensif dan interdependent, difusi dan transmisi pe- ngetahuan, serta inovasi mengalir dari satu unit ke unit ekonomi lain di ruang geo- grafi yang berdekatan. Mengingat geografi wilayah umumnya berada dalam satu hirarki, arah aliran difusi dan transmisi itu bergerak dari wilayah-wilayah lebih berkembang ke wilayah-wilayah yang kurang berkembang. Dalam perspektif ini, penciptaan kegiatan pembangunan di wilayah yang teraglomerasi bukan hanya berarti membangun wilayah itu sendiri, tetapi juga membangun wilayah tetangga yang berdekatan yang mendapat penguatan dari proses pengintegrasian dengan wilayah-wilayah tertinggal. Ini tak lain dari pemanfaatan bentuk keterkaitan spasial. 47 Nilai t-statistik dari yang terendah hingga tertinggi berada bentang -2,43–4,47. 48 Waldo R. Tobler (1970) “A Computer Movie Simulating Urban Growth in the Detroit Region”. Economic Geography 46 (2): 234-240.
  • 64 Dari sisi penganggaran, biaya pembangunan di wilayah tertinggal per unit aktivitas biasanya lebih mahal daripada pembangunan untuk kegiatan yang sama di wilayah lain. Jangkauan geografi yang luas dan kelangkaan sumber-sumber pembangunan di tingkat lokal membuat biaya itu menjadi tinggi. Dalam keadaan itu, tindakan yang diperlukan adalah menetapkan target-target pembangunan yang sangat spesifik di wilayah tertinggal. Secara ekonomi, walaupun lebih ma- hal, tindakan untuk menjangkau sektor yang spesifik adalah cost-effective. Biaya ini akan semakin cost-effective manakala ada seri kegiatan lain yang paralel atau diintegrasikan dengan itu. Perspektif cost-effective juga penting badi daerah-daerah perbatasan, baik perbatasan negara49 maupun perbatasan antaryurisdiksi di dalam negeri. Untuk lokus-lokus di perbatasan antaryurisdiksi dalam negeri, tampaknya penting untuk dipertimbangkan penguatan jaringan antarpemerintah mengingat jaringan yang ada belum dioptimisasi, padahal optimisasi jaringan ini adalah sebuah langkah yang juga cost-effective. Banyak issu kerjasama yang bisa dikembangkan, dari pembangunan fisik hingga ke hal-hal yang berkenaan dengan administrasi kepen- dudukan dan legalisasi usaha ekonomi. Suatu join planning system antaryuris- diksi yang bertetangga tampaknya akan sangat menolong pengembangan lokus- lokus seperti ini.50 Sementara itu untuk yurisdiksi-yurisdiksi di perbatasan den- gan negara tetangga, yang umumnya jauh pusat-pusat kegiatan di dalam negeri, pengembangan kerjasama ekonomi dengan negara-negara tetangga yang terdekat melalui kegiatan perdagangan, investasi, dan pergerakan tenaga kerja tampaknya potensial untuk dilakukan. ‘Kerjasama perbatasan’ ini perlu mendapat topangan yang kuat melalui pembentukan suatu kerangka legal antara pemerintah Indone- sia dengan pemerintah negara tetangga. Penguatan Wilayah Kecamatan Penguatan wilayah kecamatan ditujukan untuk menciptakan dan menyebar titik- titik pertumbuhan. Ini tidak lain adalah tindakan untuk melakukan dekonsentrasi aktivitas masyarakat dari satu titik ke beberapa titik yang terdistribusi secara spasial. Hingga saat ini titik pertumbuhan kabupaten-kota umumnya terpusat 49 Kinerja kabupaten-kota di perbatasan negara tidak lebih baik daripada kinerja counterpart- nya di daerah bukan-perbatasan. Di hampir semua indikator, capaian yang selalu lebih rendah itu signifikan secara statistik. Nilai t-statistik untuk perbedaan capaian yang lebih kecil antara yurisdiksi di perbatasan negara dan di tempat lain dalam IPM, partisipasi sekolah, vaksinasi bayi, dan panjang jalan distrik, berturut-turut adalah 3,08, 3,61, 1,86, dan 2,29. Keadaan yang lebih buruk lagi terlihat ketika capaian yurisdiksi perbatasan diperbandingkan antara DOB dan non-DOB. Yurisdiksi yang pertama selalu lebih buruk, meski tak selalu signifikan secara statistik. Nilai t-statistik untuk perbedaan capaian yang lebih rendah antara yurisdiksi DOB perbatasan dengan counterpart-nya di tempat lain untuk IPM, partisipasi sekolah, vaksinasi bayi, dan panjang jalan distrik, berturut-turut adalah 1,17, 1,14, 1,63, dan 1,25. 50 Diskusi tentang penguatan hubungan antaryurisdiksi didiskusikan nanti.
  • 65 pada kecamatan yang mengambil peran sebagai ibukota kabupaten-kota. Ke- camatan semacam ini mendominasi hampir seluruh kegiatan di banyak sektor. Pertama, sebagai ibukota, ia menjadi pusat semua kegiatan pemerintahan dan politik. Kedua, ia juga memainkan peran sebagai pusat kegiatan ekonomi dan sosial. Ketiga, dengan fungsi-fungsi sosial dan ekonomi yang terkonsentrasi ini, kecamatan semacam ini menyedot sebagian besar sumber daya ke satu titik per- tumbuhan, dan hanya membagi sebagian kecil sisanya untuk didistribusikan ke banyak tempat lain. Keadaan ini menciptakan ketidakseimbangan kegiatan sosial-ekonomi, kare- na di satu sisi ada wilayah kecamatan yang padat aktivitas, di sisi lain ada kecamatan yang digerakkan hanya oleh aktvitas-aktivitas masyarakat yang ter- batas. Hal yang tampaknya menarik untuk dipertimbangkan adalah mendekosen- trasi pusat kegiatan dengan memisahkan pusat kegiatan pemerintahan dengan pusat kegiatan ekonomi. Ibukota pemerintahan kabupaten-kota cukup diisi oleh kegiatan-kegiatan pemerintahan yang bersifat seremonial, atau yang tidak ber- orientasi langsung pada pemberian dukungan bagi kegiatan ekonomi. Sementara itu kegiatan-kegiatan ekonomi disebar ke wilayah-wilayah kecamatan lain sejalan dengan potensi yang terdeteksi. Layanan pemerintah dalam hal ini mengikuti sebaran kegiatan ekonomi. Ini memperkecil cost of business, utamanya tatkala sektor bisnis memerlukan interaksi dengan sektor pemerintahan. Dengan kata lain, suatu gugus regional polycentric system yang telah menjadi praktek lazim di banyak negara maju perlu menjadi agenda penyusunan kebijakan pengembangan kecamatan.Regional polycentric system mengacu diversifikasi kegiatan ke tempat- tempat yang berbeda yang menciptakan lebih banyak pusat-pusat kegiatan sosial- ekonomi (Meijers, et al., 2005). Model ini berbeda dengan model core-periphery yang diuraikan sebelum ini. Di Indonesia51 ilustrasi ini dapat ditemui di tingkat provinsi. Di Kaliman- tan Timur, Samarinda adalah ibukota provinsi, tetapi kegiatan ekonomi lebih intensif terjadi di Balikpapan untuk mengikuti dinamika pergerakan ekonomi di sektor kehutanan, pertambangan, dan sumber daya lain. Balikpapan bahkan memiliki Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) 1,5 kali lebih besar daripa- da Samarinda. Indikator-indikator lain memperlihatkan pula bahwa Balikpapan memiliki capaian IPM, lama sekolah, serta rata-rata tingkat vaksinasi bayi-balita yang lebih tinggi daripada capaian yang terjadi di Samarinda. Sementara itu, Samarinda unggul dalam partisipasi sekolah dan pembangunan jalan baik dalam kilometer absolut maupun relatif terhadap luas wilayah —tapi ini pun masih jauh di atas rata-rata Indonesia secara keseluruhan.52 Dua kutub pertumbuhan ini 51 Contoh di tingkat negara yang agak khas, misalnya, dapat ditemui di Belanda. Den Haag se- cara fungsional adalah pusat kegiatan pemerintahan, sedangkan Amsterdam —yang merupakan ibukota negara— secara fungsional justru menjadi pusat kegiatan ekonomi. 52 Hal menarik pula, tingkat fraksionalisasi pendapatan per kapita kabupaten-kabupaten di Provinsi Kalimantan Timur adalah yang terendah di seluruh Kalimantan. Dengan kata lain,
  • 66 Pembangunan Wilayah: Tindakan-tindakan Pendukung Kelengkapan data wilayah adalah langkah pokok untuk mendukung revitalisasi peren- canaan daerah. Pada galibnya, setiap yurisdiksi kabupaten-kota memiliki data yang memadai tentang kondisi wilayahnya untuk dipakai sebagai bahan pemetaan potensi dan karakter wilayah. Tetapi persoalan yang sering muncul dalam data kewilayahan terletak pada derajat kemutakhiran dan akurasi informasi yang terkandung di dalam- nya. Keadaan ini menyulitkan penyusunan rencana pembangunan wilayah, sehingga tampaknya tidak cukup mengejutkan jika sangat sedikit kabupaten-kota yang memiliki Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) —apalagi yang telah dilegalisasi oleh parlemen setempat. Dalam keadaan yang lain, karena kapasitas teknisnya, ada ketergantungan tinggi se- tiap yurisdiksi pada pihak ketiga yang memproduksi data tertentu. Ini misalnya ter- lihat pada ketersediaan peta rinci wilayah. Namun demikian, mengingat produksi data semacam ini senantiasa datang dari sesama institusi pemerintah, pokok soalnya bukan terletak pada kelangkaan data, tetapi pada pembangunan jaringan kerjasama antarinstitusi pemerintah. Dalam keadaan yang lain lagi, inkonsistensi, kalau tak dapat disebut penyimpangan, antara perencanaan di atas kertas dan pelaksanaan di tingkat lapangan bukan tak lazim terjadi. Akibatnya, kendatipun proses legislasi atas suatu perencanaan telah dilakukan, “daur hidup” cetak biru perencanaan itu menjadi lebih pendek daripada apa yang telah dimaktubkan. Secara potensial keadaan ini memaksa terjadinya revisi sebelum waktunya. Melalui gambaran ini, suatu kebijakan yang dapat meminimumkan problem-problem itu dengan enforcing power tertentu jelas dibutuhkan. Kebijakan ini adalah kebijakan pendukung ke arah refocusing pembangunan wilayah dan distribusi fungsi wilayah yang telah dicandrakan di atas. Peran yang dimainkannya amat krusial bagi gagasan revitalisasi perencanaan daerah. Akhirnya, revitalisasi perencanaan daerah bagaimanapun membutuhkan dukungan institusional dan organisasional dengan seluruh perangkat sumber daya di dalamnya. Bappeda ada di titik terdepan dalam revitalisasi perencanaan daerah ini. Ini berarti peningkatan kapasitas perencanaan yang berkala tetap perlu dilakukan, baik melalui seri pelatihan internal maupun melalui kerjasama eksternal dengan pihak lain. Di dalam konteks ini pula siklus perencanaan, pelaksanaan, pemantauan, dan evaluasi tetap direkomendasikan sebagai bagian inherent dan reguler, agar siklus kegiatan ini tak melulu berada di tingkat normatif ataupun dijadikan tindak residual semata.
  • 67 memecah konsentrasi kegiatan pemerintahan, politik, dan ekonomi dari satu lokus menjadi beberapa lokus. Masing-masing wilayah memainkan fungsi sesuai karak- terisitik yang melekat padanya untuk membentuk suatu perekonomian wilayah yang terintegrasi. Nishikimi (2008) menyebut ini sebagai specialization force of economic integration. Efek utama yang diharapkan dari pola penyebaran fungsi wilayah kecamatan ini adalah keseimbangan pembangunan wilayah sehingga ia menciptakan kohesi ekonomi, mengoptimalkan alokasi sumber daya, serta mere- duksi ketimpangan yang ada. Temu Ulang Kebijakan Antikemiskinan Temu ulang kebijakan antikemiskinan adalah tema pokok pembangunan manu- sia. Kemiskinan secara sistematik menengarai rendahnya capaian ekonomi-sosial kabupaten-kota di Indonesia. Di ranah empiri, yurisdiksi-yurisdiksi pemekaran menghadapi persoalan kemiskinan yang lebih berat daripada apa yang dialami oleh counterpart-nya. Data menunjukkan, populasi keluarga miskin di yurisdiksi DOB hampir 3,5 persen lebih banyak daripada populasi di yurisdiksi bukan-DOB: 22 persen berbanding 18,5 persen. Selain itu, 65 persen kabupaten-kota DOB ju- ga termasuk sebagai kategori ‘daerah tertinggal’, dan di daerah ini terdapat 12 persen keluarga miskin lebih banyak dibandingkan dengan di daerah yang tidak masuk kategori itu. Tampaknya kemiskinan memang merupakan issu pembangunan penting di balik gagasan pemekaran. Tetapi ini tidak berarti bahwa yurisdiksi non- pemekaran terbebas dari persoalan kemiskinan. Pada galibnya, kemiskinan adalah sebuah issu yang bersifat lintas-yurisdiksi, tetapi karakteristik lokal tetap terus menyertainya. Oleh sebab itu, desentralisasi kebijakan antikemiskinan perlu mendapat aksentuasi di tingkat daerah. Penurunan angka kemiskinan tidak la- gi cukup didekati melalui kebijakan makro-nasional yang generik, ia membu- tuhkan sentuhan ulang di tingkat daerah sejalan dengan karakter lokalnya. Be- berapa paket kebijakan diusulkan di sini. Cakupannya terdiri dari dua hal: (1) penyusunan kebijakan teknis antikemiskinan berdimensi lokal, dan (2) desentra- lisasi data kemiskinan. Diskusi dimulai dari desentralisasi data, lalu kebijakan berdimensi lokal. Desentralisasi Data Analisis sebelum ini menunjukkan adanya korelasi antara pembangunan manusia, jangkauan layanan kesehatan, dan jangkauan layanan pendidikan de- ngan persoalan kemiskinan. Sejauh ini variasi program atau proyek antikemis- kinan yang menyentuh issu-issu semacam itu sudah demikian banyak terkoleksi. perbedaan kesejahteraan antarkabupaten-kota di provinsi ini tidak lebar.
  • 68 Pemerintah di pusat maupun daerah, bahkan termasuk lembaga non-pemerintah dalam dan luar negeri, telah terlibat dalam pelbagai variasi program itu. Namun demikian, apa yang masih kurang di sini adalah pembangunan dan pengem- bangan sistem data kemiskinan. Sirine di Lapangan Banteng segera berbunyi di ruang kerja para teknokrat keuangan ketika harga minyak berfluktuasi atau tatkala defisit APBN membesar. Di Kebun Sirih, lonceng Bank Sentral cepat berbunyi saat nilai tukar rupiah menembus ambang psikologis atau manakala inflasi melewati dua digit. Tetapi, siapa yang memantau orang-orang miskin? Para teknokrat keuangan dan moneter mengambil tindakan cepat dan terarah berdasarkan early warning system yang telah dibangun secara inherent. Tetapi, siapa yang mengambil tindakan cepat dan tepat bagi keluarga-keluarga miskin? Benar bahwa nature sektor keuangan dan moneter berbeda dengan nature kemis- kinan. Namun demikian, prinsip teknokratiknya tidak berbeda: data. Barangkali terlalu mahal apabila data kemiskinan harus selalu diinisiasi dan disentralisasi oleh sebuah badan di ibukota negara, semisal Badan Pusat Statistik di Jakarta. Lima-ratusan kabupaten-kota terlalu besar untuk seri pemantauan berfrekuensi tinggi. Tetapi, desentralisasi data kemiskinan hingga tingkat kabupaten-kota, bahkan lebih rendah lagi, bukan tidak mungkin. Hingga sejauh ini data kemiskinan hanya bisa dimutakhirkan ketika suatu rancangan program tertentu membutuhkan informasi target group dengan pre- sisi tinggi, semisal program Bantuan Langsung Tunai (BLT) —itupun dengan sistem yang tersentralisasi. Frekuensi pengumpulannya pun cenderung rendah, jika tak dapat dikatakan irregular. Pemerintah Daerah perlu menjadikan pemu- takhiran data kemiskinan sebagai bagian dari rutinitas, sama seperti Departemen Keuang-an memonitor gerak-gerak variabel yang dapat mempengaruhi APBN atau sebagaimana Bank Indonesia memantau inflasi dengan frekuensi tinggi dan reguler. Manakala kemiskinan meliputi seluruh populasi yang ada, pembangunan dengan cara apapun adalah poverty alleviation. Dalam keadaan itu probabilitas untuk menjangkau kelompok miskin sangat tinggi. Ini benar ketika Indonesia baru mengibarkan merah-putih kemerdekaannya. Upaya yang kecil saja akan berdampak pada penyusutan jumlah populasi miskin. Sebuah upaya “pemba- ngunan semesta” (broad-based development) memiliki peluang tinggi untuk men- jangkau orang miskin. Namun demikian, tatkala populasi kemiskinan telah tere- duksi sedemikian rupa dan “hanya” menjadi porsi kecil dari seluruh populasi, tidak semua upaya pembangunan akan berorientasi pada penurunan jumlah po- pulasi miskin. Dalam keadaan seperti di atas, pembangunan yang berorientasi pada penu- runan kemiskinan tidak lagi bersifat umum —bukan lagi sebuah upaya “pem- bangunan semesta”, karena efektivitasnya untuk menjangkau kelompok miskin cenderung melemah dari masa ke masa. Ini artinya usaha untuk menurun-
  • 69 kan kemiskinan harus lebih spesifik, well-targeted, dan langsung pada sasaran. Jadi diperlukan satu gugus informasi yang lengkap mengenai populasi orang miskin agar upaya pengentasan kemiskinan menjadi terfokus pada sasaran. Gu- gus informasi ini tak lain adalah data kemiskinan yang amat berguna untuk memetakan persoalan kemiskinan berdasarkan hingga membentuk potret utuh mengenai lokus-lokus kemiskinan (poverty clustering) dan karakter-karakter yang menyertainya. Tampaknya suatu decentralized poverty surveillance system bisa dipertim- bangkan. Sistem data kemiskinan ini mengandung informasi minimal tentang apa, siapa, dan di mana keluarga-keluarga miskin itu. Lebih daripada itu, infor- masi mengenai keluarga miskin mana yang terlibat atau belum terlibat dalam su- atu program antikemiskinan penting pula dijadikan bagiannya. Informasi ini akan sangat berperan bukan saja bagi program antikemiskinan yang tengah dan akan berjalan, tetapi juga ketika ada sebuah atau satu seri sudden shock menghan- tam perekonomian dan menimbulkan dampak yang cepat dan masif. Sepatutnya suatu pelajaran dapat diambil dari pengalaman di sektor kesehatan mengenai wabah demam berdarah ataupun flu burung beberapa waktu lalu. Minimnya supply informasi di pelbagai tingkat, utamanya dari yurisdiksi yang terserang wabah, telah membuat tindakan para pengambil kebijakan kalah cepat diban- dingkan dengan daya penyebaran demam berdarah dan flu burung itu. Sepatut- nya pula, pengalaman dari wabah kelaparan yang kerap menimpa di beberapa daerah menjadi pelajaran yang mahal. Tak dapat dipungkiri lagi tugas penting pemerintah daerah adalah menge- nal secara persis warga miskinnya. Dalam banyak kasus, keluarga miskin bukan hanya tidak dikenal, tetapi juga tidak diketahui di mana keberadaannya secara persis. Pada saat yang sama, program-program antikemiskinan cenderung bersi- fat adhoc dan tidak spesifik dalam menjangkau target group. Dengan membu- atnya sebagai bagian dari rutinitas birokrasi dan ditopang oleh suatu sistem surveillance yang terdesentralisasi, program antikemiskinan akan lebih sustained dan well-targeted. Jelas bahwa apa yang disebut well-targeted ini merujuk pada kombinasi “siapa” dan “dimana”. Jadi sistem surveillance ini merekam dimen- si manusia dan dimensi kewilayahan sekaligus. Dalam hal yang terakhir ini, kelompok-kelompok wilayah yang miskin dan tertinggal dapat diidentifikasi, se- hingga regional catching-up policy tidak diambil dengan cara membangun yuris- diksi baru dengan harga yang mahal dan jalan yang memutar, tetapi dengan cara yang langsung ke jantung sasaran persoalan. Hal-hal yang lebih rinci menyangkut identification number, kode program antikemiskinan, siklus pengambilan data, mekanisme agregasi data dari tingkat desa, kecamatan, hingga kabupaten, bahkan untuk membuatnya terkoneksi dalam jaringan data yang lebih luas, baik vertikal maupun horisontal, dapat diatur dalam suatu standar nasional. Tetapi yang lebih penting adalah pemerintah
  • 70 daerah perlu memastikan data kemiskinan updated secara reguler. Dimensi Lokal Pengembangan sistem data kemiskinan adalah separuh jalan dari pengen- tasan kemiskinan. Separuh jalan sisanya pastilah pelaksanaan program antikemis- kinan itu sendiri. Pemerintah di pusat, apalagi di daerah, pasti memiliki stock pengetahuan dan pengalaman tentang ragam program antikemiskinan yang khas dan tepat untuk setiap konteks wilayah masing-masing. Saat ini separuh jalan pertama jelas memerlukan pembenahan. Sementara itu, separuh jalan kedua sebetulnya pernah ditempuh atau, paling sedikit, diketahui dalam pelbagai pen- galaman dan praktek pembangunan. Dengan basis data kemiskinan yang ter- desentralisasi dan targeting yang lebih terfokus, reorientasi jalan yang kedua ini bukan tidak mungkin dilakukan. Beberapa hal dapat dijadikan pegangan dalam reorientasi jalan kedua ini. Pertama, pada tingkat yang sangat elementer kebijakan antikemiskinan tidak lain adalah kebijakan pemenuhan kebutuhan-kebutuhan dasar yang bersifat pub- lic goods, seperti pendidikan dan kesehatan. Hasil analisis menunjukkan bahwa kemiskinan menjelaskan rendahnya capaian sektor pendidikan dan kesehatan se- cara signifikan. Keadaan ini menjelaskan bahwa ada pertalian kuat yang terben- tuk antara kemiskinan dengan rendahnya mutu pendidikan dan kesehatan. Sesungguhnya, ada banyak opsi yang bisa diambil dalam mengintegrasikan kemiskinan dengan persoalan-persoalan pemenuhan kebutuhan dasar. Pengalam- an yang relevan pun tidak kurang banyaknya, sebagaimana juga praktek-praktek yang bisa dimodifikasi dari dunia luar. Di Afrika pendekatan cost-effectiveness dalam sektor kesehatan dipakai untuk memberikan layanan dasar kesehatan de- ngan biaya rendah (World Bank, 1994). Di Ghana program vaksinasi dan imu- nisasi yang terfokus menjangkau penduduk yang berada di pulau-pulau terpencil (WHO, 2005). Di Cina program ‘Wajib Belajar untuk Semua’ telah membuka akses penduduk terhadap pendidikan (Zhang, et al., 2004). Di India kebijakan ‘Pendidikan untuk Semua’ diintegrasikan dengan layanan perbaikan mutu asupan nutrisi anak sekolah (Kingdon, 2007). Pengalaman-pengalaman seperti ini bukan tidak ada dalam katalog kebi- jakan pembangunan di Indonesia. Pada masa lalu, tidak kurang pengalaman pemerintah dalam program peningkatan mutu asupan nutrisi siswa sekolah yang diintegrasikan dengan program pendidikan. Ini adalah contoh yang pernah ada dalam katalog pembangunan Indonesia. Tidak kurang pula pengalaman peme- rintah menembus isolasi geografi dalam rangka pemberian layanan vaksinasi dan imunisasi. Pada saat ini pengalaman-pengalaman semacam itu bukan hanya da- pat digali dan ditemukan kembali, tetapi juga dapat dimodifikasi oleh pemerintah daerah untuk suatu program antikemiskinan yang terintegrasi tapi terfokus.
  • 71 Pembangunan Manusia: Tindakan-tindakan Pendukung Pembangunan manusia membutuhkan satu gugus tindakan pendukung. Pertama, dalam hal data. Manakala data kemiskinan secara reguler dimutakhirkan, ia perlu digerakkan agar tidak bersifat pasif. Data perlu difungsikan sebagai sumber infor- masi bagi kepentingan pemantauan dan evaluasi, termasuk penyusunan strategi baru ketika target atau tujuan pengentasan kemiskinan meleset dari alurnya. Pemantauan dan evaluasi seringkali bukan merupakan kegiatan riil, rutin dan reguler, tetapi lebih banyak bersifat normatif, ad hoc, dan residual. Akibatnya, data tidak cukup didaya- gunakan untuk kebutuhan pembangunan kebijakan antikemiskinan. Kedua, penyiapan tenaga-tenaga khusus bagi kebijakan antikemiskinan sudah jelas menjadi bagian penting dalam jalan ini. Pelatihan peningkatan kapasitas bagi tenaga- tenaga ini adalah kegiatan turunannya. Melihat kompleks dan luasnya persoalan kemiskinan, paket pelatihan peningkatan kapasitas juga membutuhkan pemutakhiran, baik berdasarkan refleksi pengalaman kegagalan maupun pengembangan gagasan dari cerita keberhasilan. Ketiga, optimisasi jaringan kelembagaan hingga ke tingkat desa jelas menjadi kebu- tuhan. Pemerintah, bahkan negara, hanya bisa dirasakan ada dan berfungsi ketika ia hadir di tengah-tengah persoalan rakyatnya. Jaringan pemerintah sangat potensial menjangkau pintu-pintu rumah rakyat. Tidak ada satupun organisasi di dunia yang dapat menyaingi pemerintah dalam hal institutional network, betapapun luas dan bervariasinya liputan geografi suatu negara. Oleh karena itu, amat masuk akal bila institutional network ini dimaksimisasi, termasuk dikaitkan agen pembangunan lain yang berpengalaman dan terbiasa berinteraksi dengan lapisan terbawah masyarakat. Dalam sistem data yang terdesentralisasi, setiap daerah mudah menemukenali apa, siapa, dan di mana kemiskinan berada dan merumuskan langkah aksi yang relevan dengan karakter persoalan yang dihadapi. Meningkatkan mutu pembangunan manusia di daerah melalui peningkatan kapasitas teknokratis dalam pengembangan program antikemiskinan yang berdimensi lokal jauh lebih efektif daripada mengambil jalan memutar, panjang, dan mahal melalui pemekaran. Jika benar kemiskinan adalah concern daerah, pemekaran bukan cara untuk menjawabnya. Jawabannya terletak pada peningkatan kemampuan teknokrasi antikemiskinan. Tentu saja itu semua tidak akan bekerja tanpa peningkatan partisipasi dan kapasitas kelompok miskin sebagai suatu conditio sine qua non. Akhirnya, pertanyaan vital di sini adalah bagaimana dengan pembiayaan program ini. Sesungguhnya, issu ini bukan terletak pada ada atau tidaknya sumber-sumber pembiayaan kebijakan antikemiskinan, tetapi pada political will dalam proses peng- anggaran pembangunan, utamanya di tingkat daerah. Antipoverty mainstreaming sepatutnya menjadi warna pokok dalam bangunan fiskal pemerintah daerah. Yang dibutuhkan saat ini adalah komitmen pada upaya reinventing regional development, yang mengubah sudut pandang dari inward looking menjadi outward looking.
  • 72 Sayangnya, hingga saat ini banyak daerah belum mampu keluar dari masa- lah-masalah pemenuhan kebutuhan dasar semacam ini. Hingga tingkat tertentu, issu skala ekonomi mengemuka dalam penyediaan kebutuhan dasar yang bersifat barang publik. Geografi yang luas dengan kantong-kantong penduduk yang ter- pencar selalu menyulitkan upaya-upaya penyediaan layanan dasar oleh yurisdiksi yang dikendalai oleh batas-batas administratif wilayah. Hal ini mencolok terjadi di wilayah-wilayah perbatasan geografi administratif, yang secara formal seharus- nya dilayani oleh pemerintah yurisdiksi yang menaunginya. Untuk itu, suatu koalisi kebutuhan dasar antarpemerintah bukan tidak mungkin untuk dibangun. Koalisi ini adalah bentuk kerjasama antardaerah dalam penyediaan kebutuhan dasar. Sebagai ilustrasi, yurisdiksi yang terdekat secara geografi dapat melayani kelompok miskin di dalam wilayah yurisdiksi tetangga dengan mengerahkan in- frastruktur yang ada dan membuka akses kebutuhan dasar, sementara pembia- yaannya dapat dilakukan oleh yurisdiksi yang secara administratif menaungi kelompok miskin itu. Koalisi kebutuhan dasar ini dapat diperluas dalam bentuk kerjasama antardaerah yang lain —yang akan dibicarakan di bawah. Namun demikian, kedua, mengingat persoalan kemiskinan dalam hal banyak bersifat local-specific, pada tingkat yang lebih substansial daripada pemenuhan kebutuhan dasar, kebijakan penurunan angka kemiskinan dituntut untuk mencer- mati karakter-karakter yang bersifat lokal. Sifat lokalitas kemiskinan, misalnya, tercermin pada perbedaan karakter geografi, demografi, sektor, bahkan sejarah kemiskinan itu sendiri. Demografi kemiskinan yang berbeda sudah barang ten- tu menampilkan karakter kemiskinan yang berbeda. Hal serupa juga bisa dite- mui ketika peta kemiskinan didisagregasi ke dalam kota dan desa. Tingkat iso- lasi wilayah juga memberikan warna kemiskinan yang tidak sama, sementara ling-kungan alam dan iklim yang unik membawa kemiskinan pada persoalan- persoalan tersendiri. Karakter-karakter lokal ini bahkan dapat semakin kompleks manakala semuanya dipotret melalui lensa pengamatan yang dinamis antarwak- tu. ‘Kemiskinan sementara’ (transient poverty), misalnya, menampilkan karakter yang berbeda dengan ‘kemiskinan menahun’ (chronic poverty), apalagi ketika ke- duanya diperhadapkan dengan dimensi lokalitas. Patut dicatat pula pemerintah daerah adalah agen yang (seharusnya) jauh lebih mengetahui persoalan kemiskinan yang terjadi di tingkat daerah diband- ingkan dengan pemerintah pusat. Pada saat yang sama, pemerintah pusat memi- liki kecenderungan ‘penyeragaman kebijakan’ (one-size-fits-for-all policy) yang justru dapat menegasikan keragaman dan kedalaman persoalan di tingkat dae- rah. Pertanyaannya kemudian adalah apakah arti ini semua bagi penyusunan kebijakan? Bagaimanapun, muara suatu kebijakan terletak pada efektivitas ke- bijakan itu di tingkat pencapaian tujuan dan target group. Dibutuhkan lebih dari sekedar broad-based antipoverty policy, mengingat hampir tidak mungkin diran- cang suatu resep kebijakan generik yang fits for all. Dengan kata lain, kemiskinan, apalagi untuk Indonesia yang heterogen, senantiasa berdimensi lokal. Efektivi-
  • 73 tas kebijakan kemiskinan dalam mencapai tujuan dan meraih kelompok sasaran akan jauh menurun tatkala dimensi lokal absen dari perspektif kebijakan. Kebi- jakan yang terfokus dan berdimensi lokal berpotensi menurunkan biaya satuan pengentasan kemiskinan yang harus dikeluarkan. Jika kebijakan pemenuhan kebutuhan dasar lebih berfungsi untuk menahan laju pemburukan kondisi kemiskinan,53 kebijakan berdimensi lokal diarahkan un- tuk menurunkan secara sistematis rumah tangga yang termasuk dalam kelompok miskin. Sebagaimana juga telah diungkap, ragam kegiatan yang secara potensial mampu menurunkan jumlah rumah tangga miskin bukan tidak ada katalog peng- alaman pembangunan Indonesia. Micro finance, revolving fund, income genera- ting, dan program-program sejenis mudah ditemukan dalam khasanah kebijakan antikemiskinan. Rosengard et al (2007), misalnya, melaporkan bahwa institusi- institusi keuangan mikro yang dikembangkan dengan baik di daerah ternyata mampu meningkatkan akses usaha-usaha mikro dan masyarakat berpendapatan rendah pada sektor keuangan secara signifikan. Tentu saja penelaahan menge- nai faktor-faktor yang menyebabkan kegagalan dan keberhasilan pengalaman- pengalaman ini selalu dibutuhkan. Tujuannya adalah untuk mempertajam efek- tivitas capaian-capaian yang ada atau yang ditargetkan. Yang dibutuhkan saat ini, sekali lagi, adalah penemuan kembali dan refocusing agar kebijakan-kebijakan seperti ini berdimensi local-specific. Berdimensi lokal berarti juga mengembangkan partisipasi lokal. Lingkup Antardaerah Kompetisi Antardaerah Kompetisi antardaerah pada dasarnya adalah persaingan (rivalry) di antara peme- rintah-pemerintah daerah untuk memperebutkan sumber-sumber daya —modal, tenaga terampil atau tenaga ahli, teknologi, dan lain-lain— dari luar yurisdik- si yang bermanfaat bagi, tetapi langka ditemui di dalam, yurisdiksi itu sendiri. Pada awalnya literatur tentang kompetisi antardaerah menganggap bahwa kom- petisi akan membawa pemerintah daerah ke dalam situasi distorsi alokasi yang serius. Belakangan diakui bahwa kompetisi justru bersifat efficiency-enhancing 53 Pemenuhan kebutuhan dasar dalam negara yang telah 64 tahun merdeka seharusnya sudah merupakan aktivitas rutin dalam daily governance, sehingga sebetulnya tidak dibutuhkan ke- bijakan yang spesifik untuk itu. Tetapi, sayangnya, empiri memperlihatkan defisit kebutuhan dasar masih terjadi di banyak tempat. Untuk itulah upaya pemenuhan kebutuhan dasar masih perlu direaksentuasi. Ini juga diperlukan bagi program antikemiskinan pada tingkat elementer —yang sekedar mempertahankan kondisi agar tidak jatuh lebih buruk lagi. Pada program antikemiskinan yang lebih substansial —penurunan jumlah orang miskin secara sistematis — peran pemerintah pusat dan daerah perlu didefinisikan ulang, karena dalam banyak hal problem kemiskinan bersifat local specific.
  • 74 —yang model teoritiknya diambil dari analogi kompetisi di sektor swasta (Oates, 1999). Sumber-sumber daya yang diperebutkan dalam kompetisi antardaerah itu umumnya memiliki mobilitas tertentu, padahal sumber-sumber daya itu adalah energi penggerak pembangunan daerah yang harus terus ada di dalam daerah itu. Besar-kecil perolehan atau penguasaan pelbagai daya ini menentukan tinggi- rendahnya capaian daerah. Pada saat yang sama, ia ditentukan pula oleh ke- mampuan memainkan beragam instrumen untuk memenangkan kompetisi itu. Instrumen dalam kompetisi ini dapat mengambil dua bentuk besar, yakni (1) maksimisasi insentif dan (2) minimisasi disinsentif yang diarahkan pada pelaku- pelaku ekonomi, karena di tangan pelaku-pelaku ekonomi inilah sumber-sumber daya itu berada. Pada intinya, instrumen ini berusaha menjadikan suatu yuris- diksi atraktif, sedemikian rupa sehingga terjadi aliran masuk sumber daya, meng- ingat sumber daya bergerak ke lokus-lokus yang memiliki insentif industri maksi- mum atau disinsentif industri minimum —dalam perspektif yang lebih luas dari sektor industri, ini disebut juga sebagai vote with their feet. Di dalam kom- petisi, setiap pemerintah daerah, misalnya, ‘dipaksa’ membangun infrastruktur ekonomi, membuka layanan terpadu, ataupun melakukan reformasi regulasi dan reformasi pungutan-pungutan yang memberi beban bagi pergerakan investasi, karena tindakan-tindakan ini akan menentukan daya tarik, dan kemudian daya saing, daerah.54 Keadaan ini secara empirik ditemui, misalnya, dalam penentuan lokasi in- dustri. Kuncoro (2009) melaporkan bahwa untuk mencari suatu lokasi, indus- tri ternyata mempertimbangkan juga hal-hal yang telah dilakukan pemerintah di wilayah yurisdiksinya terhadap industri yang beroperasi di daerah itu. Per- timbangan serupa juga terjadi pada saat industri dihimpit oleh tingginya biaya transaksi sebagaimana terlihat dalam beban pungutan dan korupsi (Henderson, et al., 2004; Kuncoro, 2004). Ini berarti lokasi dengan lingkungan usaha yang sa- ngat regulated ataupun yang menciptakan biaya transaksi mahal akan cenderung ditinggalkan oleh industri. Sementara itu, lokasi yang lebih atraktif dan nyaman bagi perkembangan usaha akan didatangi. Jadi, pergerakan lokasi industri tidak semata-mata mengikuti keberadaan potensi lokal yang given, apalagi jika industri itu bersifat footloose. 54 Asumsi dasar dalam public economics adalah yurisdiksi lokal bersifat benevolent yang memi- liki tujuan untuk memaksimum kesejahteraan konsituennya dengan menggunakan sumber daya sektor publik secara efisien. Rauscher (1998) menyatakan bahwa asumsi ini tidak realistik. Yurisdiksi lokal memaksimumkan tujuannya sendiri dan membuang-buang sumber daya publik —termasuk menggunakan segala daya untuk mengeksploitasi agen-agen ekonomi lokal seba- gaimana diterangkan oleh model Leviathan. Dalam iklim yang demokratis, pemerintah seperti ini dapat ‘dihukum’ oleh pemilih (voters) dalam pemilu, sehingga demokrasi bisa dijadikan alat untuk membatasi dan menyeleksi perilaku seperti ini. Tetapi apabila pemilih tidak peduli atau tidak mendapat akses informasi, jalan keluar yang dapat diambil adalah kompetisi, karena kompetisi memaksa yurisdiksi tampil atraktif.
  • 75 Gambaran di atas menegaskan pandangan baru tentang pemilihan lokasi industri oleh dunia usaha. Lokasi industri tidak lagi ditentukan secara eksogen oleh faktor kekayaan alam semata (first nature), tapi oleh second nature yang sangat mungkin bersifat ortogonal terhadap geografi first nature. Sebagaimana dalam pandangan new economic geography (NEG) (Krugman, 1993; Fujita dan Mori, 2005), geografi second nature ditentukan oleh mobilitas faktor produk- si, kaitan input-output, eksternalitas ekonomi dan teknologi, serta infrastruktur —yang kelak menentukan capaian yurisdiksi. Dekat dengan itu adalah biaya transaksi, regulasi, dan mutu governance yang —sebagaimana ditegaskan dalam pandangan new institutional economics (North, 2008; Williamson, 2008)— makin berperan penting di dalam ‘fungsi produksi‘ capaian daerah. Jadi, daya tarik suatu daerah —karena maksimum insentif atau minimum disinsentif industri— menentukan tingkat daya saingnya dalam kompetisi sumber daya. Kompetisi antardaerah pada hakekatnya adalah pameran pertarungan daya saing daerah. Untuk sampai sebagai suatu pameran pertarungan daya saing, dua syarat dasar diperlukan. Pertama, kompetisi terjadi jika terdapat fragmentasi besar dalam yurisdiksi lokal. Kedua, kompetisi terjadi jika otoritas lokal memiliki ketergantungan fiskal tinggi pada pembiayaan dari sumber-sumber sendiri (lokal). Syarat pertama telah menjadi fakta desentralisasi saat ini. Yurisdiksi kabupaten- kota, misalnya, telah membengkak demikian besar dalam 10 tahun terakhir ini. Jadi syarat pertama praktis bukan issu penting. Namun demikian, hal ini tidak terjadi dalam syarat kedua. Semua yurisdiksi daerah justru amat tergantung pada transfer fiskal yang datang dari Pusat daripada sumber-sumber sendiri, se- hingga sisi penerimaan APBD didominasi oleh pelbagai ragam dana dari Pusat dengan jumlah dominan. Pada saat yang bersamaan, dana Pusat ke Daerah adalah hak otomatis yang melekat dalam suatu yurisdiksi di tingkat sub-nasional. Keadaan ini bukan merupakan lingkungan yang menarik bagi terciptanya kom- petisi antardaerah yang alami. Dengan kata lain, kompetisi antardaerah tidak akan terjadi sepanjang ada ‘jaminan’ pembiayaan yang datang dari sumber- sumber Pusat. Sejalan itu, suatu hal menarik yang perlu mendapat catatan khusus. Studi ini menemukan bahwa yurisdiksi dengan derajat ketergantungan pada sumber-sumber Pusat yang rendah cenderung memiliki kinerja yang lebih baik (Lihat Lampiran Teknis). Secara teoritik, desentralisasi seharusnya memang menciptakan kompetisi antarpemerintah daerah secara alami. Tetapi, dalam keadaan kompetisi antar- daerah yang alami sukar terjadi, membangun lingkungan buatan dapat dijadikan alternatifnya. Ini dapat dilakukan dengan menciptakan iklim kompetisi antar- daerah dengan (1) orientasi insentif atau (2) berbasis sanksi. Lingkungan kom- petisi berorientasi insentif merujuk pada pemberian segala kemudahan, fasilitas, ataupun penghargaan kepada yurisdiksi daerah yang mampu menunjukkan ki- nerja ekonomi sosial tertentu. Sedangkan lingkungan kompetisi berbasis sanksi mengacu pada keadaan yang sebaliknya, yakni pemberian pinalti pada yurisdiksi
  • 76 daerah yang tidak mampu menampilkan capaian ekonomi sosial tertentu.55 Sampai sejauh ini sektor fiskal dapat memainkan peran dalam penciptaan dua ragam lingkungan itu. Jadi, tampaknya suatu kombinasi —bahkan mungkin saja transformasi— (1) potensi ekonomi dan (2) kebutuhan daerah, serta (3) penghargaan dan (4) sanksi kepada Daerah dalam hubungan fiskal antara Pusat- Daerah perlu mendapat pertimbangan. Mengingat fiskal adalah jantung kehi- dupan semua yurisdiksi, penggunaan kombinasi —atau malah transformasi— empat hal itu merangsang dan sekaligus memaksa Daerah untuk meningkatkan daya saingnya. Pada tahap awal tentu saja Daerah akan memusatkan perha- tiannya pada relasi fiskal Daerah-Pusat. Tetapi pada tahap selanjutnya, yakni tatkala Daerah telah memaksimumkan insentif dan meminimumkan disinsentif industri, snowball effect-nya akan bergulir ke arah sektor lain seperti lokasi in- dustri, investasi, perdagangan, migrasi pekerja berkeahlian, dan sebagainya. Akhirnya, patut dicatat kembali, kompetisi antardaerah yang alami sukar terjadi manakala Daerah selalu mendapat jaminan atau kepastian pembiayaan fiskal yang berorientasi pada potensi ekonomi dan kebutuhannya —tidak peduli apa dan bagaimanapun kinerja yang ditampilkannya. Apa yang dibutuhkan di sini adalah perubahan bertahap untuk membuat perimbangan antara potensi ekonomi, kebutuhan, dan kinerja Daerah. Bagi Daerah, relasi fiskal vertikal yang mengacu pada kinerja senantiasa bersifat self-enforcing bagi penciptaan daya saing. Oleh karena itu, kinerja Daerah penting untuk mendapat porsi dalam penetapan formula-formula relasi fiskal Pusat-Daerah. Kerjasama Antardaerah Sebagai bagian dari sebuah negara, setiap daerah di Indonesia bukanlah entitas pemerintahan yang berdiri sendiri dan terisolasi satu sama lain, betapapun saat ini bandul sistem pemerintahan telah digeser jauh dari sentralisasi ke desentra- lisasi yang diletakkan di tingkat distrik. Itu terlihat tidak hanya pada tingkat normatif “Negara Kesatuan”, pada tingkat empirik pun terdapat pelbagai ben- tuk interkoneksi antardaerah yang tertuang di beragam sektor, termasuk sektor pemerintahan. Ini semua memperlihatkan adanya suatu sistem jaringan yang berjalan di setiap sektor. 55 Tampaknya relasi fiskal pusat-daerah perlu mendapatkan reaksentuasi melalui kebijakan alokasi anggaran berbasis kinerja yang jauh lebih definitif. Diskusi di awal laporan ini menye- butkan bahwa transfer pusat —sekurang-kurangnya secara empirik— ditentukan sepenuhnya oleh ‘variabel-variabel daerah’. Ini berarti, hingga tingkat tertentu, transfer pusat juga diten- tukan oleh besar-kecilnya kebutuhan daerah tanpa mempersoalkan target dan mutu pencapaian- nya. Dalam konteks inilah keseimbangan antara kebutuhan dan kinerja Daerah dalam kebijakan alokasi anggaran memerlukan perhatian kebijakan yang lebih tegas lagi. Orientasi pada potensi, kebutuhan, dan sekaligus kinerja sepatutnya menjadi satu tarikan nafas dalam transfer pusat bahkan dalam arsitektur fiskal secara keseluruhan, karena ini sangat potensial mempengaruhi perkembangan daerah dan formasi struktur daerah secara keseluruhan.
  • 77 Khusus untuk sektor pemerintahan, intergovernmental network telah men- dapat perhatian luas, dan malah telah menjadi suatu keniscayaan daripada suatu pengecualian dalam proses penyusunan kebijakan. Ini merupakan suatu bentuk artikulasi mengenai pentingnya penguatan hubungan antarpemerintah karena se- tiap pemerintah, selain memiliki keunggulan, juga memiliki keterbatasan. Inter- governmental network tidak hanya menyangkut relasi vertikal (Pusat-Daerah) yang telah lazim dikenal, tetapi juga meliputi relasi horisontal (Daerah-Daerah). Dalam hal yang terakhir ini, relasi Daerah-Daerah, jantung jaringan ini terletak pada kerjasama antarpemerintah daerah. Ada cukup banyak alasan mengapa penguatan hubungan antaryurisdiksi melalui kerjasama perlu dilakukan. Yang pertama adalah skala ekonomi. Produk- si barang dan jasa publik akan selalu berhadapan dengan issu pembiayaan dan pe- manfaatan. Biaya produksi barang dan jasa publik per unit akan menurun ketika volume produksi meningkat. Yang kedua, pemanfaatan surplus dan ketimpangan sumber daya. Suatu yurisdiksi memiliki surplus atas suatu sumber daya, tetapi bisa mengalami defisit dalam sumber daya yang lain. Kerjasama antaryurisdiksi mengawinkan surplus dan defisit ini. Yang ketiga, redundancy. Duplikasi dalam produksi barang dan jasa publik seringkali terjadi padahal barang dan jasa publik itu bisa dimanfaatkan secara cross-border. Menurunkan kecenderungan redundan- cy dalam produksi barang dan jasa publik berarti meningkatkan efisiensi ekonomi wilayah secara keseluruhan. Pembiayaan produksi barang dan jasa publik di satu sektor memperbesar peluang alokasi pembiayaan di sektor lain yang mengalami masalah underinvestment. Namun demikian, pertanyaan yang justru perlu diajukan adalah apa yang dapat menggerakkan pemerintah daerah untuk bekerjasama, dan, bila perlu, sekaligus berkompetisi. Ada banyak jawaban untuk itu, tetapi umumnya ia terkelompok menjadi tiga varian. Kerjasama dapat terjadi karena adanya kebu- tuhan dan inisiatif sendiri, sehingga kerjasama itu bersifat seperti market-based. Ia dapat pula terjadi karena ada suatu komando; jadi lebih bersifat mandatory. Ada pula kerjasama yang tercipta karena dirangsang oleh suatu insentif. Dalam konteks pemerintah daerah di Indonesia, varian kerjasama perta- ma sudah dilakukan. Sayangnya, ini baru terjadi untuk kasus-kasus yang agak terbatas.56 Boleh dikatakan, masih sedikit pemerintah daerah yang membangun inisiatif sendiri untuk melakukan kerjasama. Dalam varian kerjasama yang ke dua, agaknya hampir mustahil bila ia diterapkan dalam konteks Indonesia yang 56 Misalnya dalam hal penampungan sampah akhir di Bantar Gebang antara Pemerintah Provinsi DKI dan Pemerintah Kota Bekasi. Ada pula, pembentukan Sekretariat Badan Ker- jasama Antar-Daerah (BKAD) “Pawonsari” yang meliputi Pacitan (Jawa Timur), Wonogiri (Jawa Tengah), dan Gunung Kidul (Jogjakarta) untuk pelbagai variasi kegiatan seperti pro- mosi perdagangan, pariwisata, dan seni-budaya. Inisiatif sebagaimana yang dikembangkan oleh pemerintah Kabupaten dan Kota Solok dalam pemanfaatan sumber daya air dapat dijadikan contoh untuk itu.
  • 78 terdesentralisasi seperti sekarang ini. Sistem komando bukan hanya telah kehi- langan momentum dan konteksnya, lebih daripada itu jaminan keberlanjutannya pun amat diragukan. Yang tersisa sekarang ialah memajukan varian ke tiga: kerjasama melalui insentif. Sama seperti pada kompetisi antardaerah, dalam kondisi inisiatif-inisiatif untuk berinteraksi yang minimum atau bahkan absen, suatu gagasan kerjasama yang dirangsang oleh suatu insentif dapat dijadikan alternatif. Inisiatif pembe- rian insentif dapat dilakukan oleh yurisdiksi di lingkup atau tingkat yang lebih luas. Namun demikian, pertanyaannya adalah apa basis yang dapat dipakai ker- jasama semacam ini? Laporan ini menggagas pendayagunaan keterkaitan spasial antaryurisdiksi sebagai basisnya. Suatu yurisdiksi dengan yurisdiksi lain yang berdekatan secara geografi cenderung saling-terkait secara spasial. Ini terlihat dalam aliran barang dan jasa yang bergerak dari satu titik untuk memenuhi kebutuhan di titik lain, dan sebaliknya. Termasuk dalam hal ini adalah difusi inovasi dan transfer pengetahuan yang mengalir dari suatu lokus ke lokus lain. Korelasi spasial dapat juga terdeteksi dari limpahan kegiatan ekonomi di suatu lokus akibat kegiatan ekonomi di lokus lain. Akibat interaksi ini, lokus- lokus geografi akan membentuk suatu pola spasial, yang di dalamnya yurisdiksi- yurisdiksi terkelompok menurut kemiripan —walau tidak persis betul— karak- teristiknya. Ia dapat berupa kemiripan karakter budaya, politik, atau sosial- ekonomi. Dengan kata lain, suatu unit akan membentuk cluster sedemikian rupa dengan unit lain yang karakteristiknya serupa. Pertanyaannya kemudian ialah apa yang dapat dimanfaatkan dari kecenderungan spasial ini? Studi ini merekomendasikan suatu kebijakan yang berbasis kerjasama spasial. Ilustrasi ker- jasama berbasis insentif —sekaligus memanfaatkan keterkaitan spasial— dalam pembangunan mutu manusia yang diinisiasi oleh yurisdiksi yang lebih tinggi di- sajikan dalam Liga IPM: Membangun Manusia, Memanfaatkan Ruang. Dalam keadaan yang lain, suatu joint planning antarbeberapa yurisdiksi tampaknya juga menjadi pilihan menarik. Ini dapat dimulai dari proyek-proyek yang berukuran kecil, sebelum bergerak ke skala menengah dan besar. Joint planning telah menjadi praktek kerjasama pembangunan wilayah di banyak tem- pat di dunia yang utamanya dilakukan untuk mengatasi masalah-masalah yang bersifat lintas-batas.57 Pengendalian Daerah Aliran Sungai (DAS), tataguna la- han, pembangunan jaringan jalan, maupun pembangunan kawasan industri atau turisme —karena kaitan antaryurisdiksinya yang kental— merupakan contoh- contoh proyek pembangunan yang dapat dijalankan melalui suatu joint planning approach. Banyak agen terlibat dalam proyek-proyek semacam ini, bukan hanya pemerintah tetapi juga masyarakat yang di dalam lokasi pembangunan itu. Dekat dengan joint planning adalah joint procurement dan joint service 57 Beberapa negara di Eropa telah menjadikan joint planning sebagai pendekatan baku dalam issu-issu pembangunan fisik yang bersifat lintas-batas. Lihat http://www.jointplanning.eu/.
  • 79 delivery. Dalam hal joint procurement, sedikitnya tiga manfaat dapat dideteksi: harga, biaya administrasi, serta keahlian. Menggabungkan kegiatan pembelian barang dan jasa untuk pemerintah mendorong ke arah pencapaian skala ekonomi. Dibandingkan dengan kontrak-kontrak kegiatan yang independen, apalagi dalam skala kecil, dari sisi permintaan joint procurement berarti membangun suatu kekuatan tawar yang mampu menekankan harga ke bawah. Sementara itu, seba- gai suatu kegiatan gabungan dengan skala ekonomi yang lebih besar, joint pro- curement jauh lebih atraktif bagi supplier daripada kontrak-kontrak pengadaan barang-jasa yang kecil-kecil dan independen. Sebagai kegiatan gabungan, biaya dan beban kerja administrasi joint procurement pun secara substansial berkurang dibandingkan dengan yang terjadi dalam tender-tender individual yang indepen- den. Joint procurement juga berarti membangun suatu pool keahlian yang dapat dimanfaatkan bersama oleh setiap yurisdiksi partisipan, sehingga kelangkaan ka- pasitas suatu yurisdiksi partisipan dalam suatu kegiatan teknis tertentu dapat dikompensasi oleh yurisdiksi yang lain. Senada dengan joint procurement, joint public service delivery pada prinsip- nya adalah upaya meningkatkan kemampuan birokrasi lokal untuk bekerja di atas prinsip-prinsip efisiensi. Joint public service delivery juga membuka kemungkinan yang lebih luas bagi peningkatan jasa layanan publik sekaligus memaksimumkan potensi keahlian yang beragam di antara partisipannya. Penurunan biaya ad- ministrasi Dalam pengalaman intrayurisdiksi, joint public service delivery sudah terlihat pada praktek-praktek ‘satu atap pelayanan publik’ yang di dalamnya beragam unit kerja di dalam satu yurisdiksi membuka unit layanan gabungan. Apa yang menarik di sini adalah praktek-praktek ‘satu atap pelayanan publik’ ini sangat potensial untuk diekspansi ke tingkat antaryurisdiksi, sehingga yang terbentuk adalah suatu gabungan unit kerja antaryurisdiksi dengan sistem mana- jemen dan mutu layanan yang terstandardisasi.58 Daerah-daerah baru hasil pemekaran tampaknya perlu menimbang tiga hal di atas —joint planning, joint procurement dan joint service delivery— mengingat di tahun-tahun awal pemerintah hasil pemekaran galibnya menghadapi banyak persoalan manajemen pembangunan, termasuk kelangkaan staf dan kapasitas teknokrasi perencanaan. Tentu saja opsi ini juga terbuka bagi pemerintah- pemerintah lokal yang menghadapi kendala kapasitas teknokratis, bahkan pe- merintah lokal lain yang ingin meningkatkan efisiensi dan efektivitas birokrasi. Ujud rinci dari ketiga model kerjasama ini dapat ditelisik berdasarkan konteks lokal setiap yurisdiksi yang bekerjasama, sehingga tidak ada —bahkan tidak perlu 58 Varian lain joint public service delivery adalah yurisdiksi-yurisdiksi partisipan bekerjasama dalam suatu service sharing satu sama lain. Hal ini dimungkinkan karena yurisdiksi-yurisdiksi partisipan biasanya mempunyai kepentingan dan kebutuhan, serta menghadapi tuntutan masyarakat yang relatif sama. Service sharing ini tidak hanya bisa dilakukan oleh yurisdiksi- yurisdiksi dengan lingkup yang setara, tetapi juga oleh yurisdiksi-yurisdiksi dengan lingkup yang berbeda seperti provinsi dan kabupaten-kota.
  • 80 Liga IPM: Membangun Manusia, Memanfaatkan Ruang Kerjasama antara kabupaten-kota yang letaknya berdekatan dan memiliki capaian IPM setara dapat dikembangkan untuk meningkatkan skor IPM-nya masing-masing peserta kerjasama. Bagaimana kerjasama ini bisa terjadi? Gambar 4.1 memperli- hatkan capaian IPM dalam perspektif spasial. Sumbu tegak mewakili capaian yuris- diksi yang diamati, sedangkan sumbu datar menangkap capaian yurisdiksi yang secara geografi bertetangga dengan unit yang diamati. Apa yang terlihat di sana adalah yuris- diksi yang mempunyai capaian IPM tinggi cenderung berkelompok dengan yurisdiksi yang memiliki capaian IPM yang tinggi juga. Sebaliknya, mereka yang berkinerja ren- dah dalam IPM berada dalam satu cluster dengan mereka yang berkinerja serupa.a GAMBAR 4.1. Hubungan Spasial dalam IPM IPM Tetangga dikonstruksi melalui penggandaan IPM dengan sebuah matriks jarak antar- distrik pengamatan. Sementara itu, jarak dihitung berdasarkan posisi longitude dan latitude distrik-distrik itu. Garis merah adalah garis rata-rata IPM amatan dan IPM tetangga. a Konstruksi hubungan spasial ini robust kendati beberapa variabel lain juga dima- sukkan sebagai kontrol (Lihat Lampiran Teknis). Artinya, ia akan tetap kokoh seperti itu, dengan atau tanpa memperhitungkan variabel-variabel lain yang mempengaruhi besar-kecilnya IPM, walaupun spesifikasi model dibatasi oleh ketersediaan data.
  • 81 Dengan memanfaatkan pola spatial clustering seperti yang terlihat dalam mutu pem- bangunan manusia di atas, sebuah liga IPM bisa digelar untuk memperebutkan block grant dengan jumlah yang memadai —jumlah yang “sayang untuk dilewatkan”, tapi dibutuhkan usaha untuk mendapatkannya. Ini merupakan gagasan bentuk kerjasama yang dirangsang melalui suatu insentif. Namun demikian, insentif ini tidak diberikan cuma-cuma, melainkan diperebutkan dalam sebuah liga IPM yang reguler. Dalam variasi tertentu, Jawa Barat sudah mengembangkan inisiatif semacam ini. Jadi, in- sentif ini mengambil bentuk kompetisi yang menantang yurisdiksi untuk bekerjasama satu sama lain untuk meningkatkan IPM. Bentuk kerjasama yang secara subtansial mampu memperbaiki mutu pembangunan manusia akan diapreasiasi melalui pembe- rian block grant dalam jumlah tertentu. Liga IPM ini membentuk suatu siklus, sehingga ia dibayangkan sebagai suatu seri kegiatan yang berkesinambungan dengan tahapan-tahapan berikut. Pertama, pro- posal dari setiap daerah diundang dalam liga ini dengan sebuah syarat tunggal: bekerjasama dengan “tetangga geografi-IPM”-nya. Jadi peserta akan mencari dan membentuk pasangan atau bahkan kelompok dengan anggota-anggota yang sepadan. Syarat ini adalah esensi dalam liga ini, karena ia dijadikan basis bagi suatu kerjasama —termasuk juga untuk tetap menjaga interaksi spasial di antara distrik-distrik yang bertetangga itu. Untuk menjaga azas fairness, seluruh pasangan atau kelompok daerah didistribusikan ke dalam sejumlah divisi berdasarkan tingkat capaian awal IPM-nya. Ini juga un- tuk menjaga kesetaraan level playing field, dimana pasangan peserta yang memiliki capaian awal IPM rendah tidak berada dalam divisi yang sama dengan peserta yang memiliki capaian awal IPM tinggi. Dengan kata lain, di tahap ini peserta diidentifikasi dan dikategorisasi berdasarkan level playing field-nya. Selanjutnya, kedua, proposal dinilai berdasarkan inovasi kerjasama apa yang ditawarkan oleh setiap pasangan atau kelompok peserta dalam upaya meningkatkan IPM. Tema spesifik proposal dilepas pada peserta untuk memilihnya. Tetapi tema- tema yang dapat menjawab persoalan-persoalan akut dan persisten yang dijawab melalui kerjasama antaryurisdiksi adalah tema-tema dapat disebut sebagai tema-tema dengan tingkat inovasi tinggi. Secara kategoris tema-tema itu berada pada sektor- sektor penopang perbaikan IPM, yakni ekonomi, pendidikan, dan kesehatan. Pada saat yang sama, target-target kegiatan —yang kelak bermuara pada angka IPM— perlu dipaparkan dalam proposal. Ini menuntut pasangan atau kelompok peserta un- tuk mengidentifikasi dan mengenali titik-titik mana yang membuat capaian IPM masih rendah dan merancang program perbaikannya, termasuk model kerjasama yang akan dikembangkannya. Ketiga, disediakan dana stimulan agar pasangan atau kelompok peserta mengerjakan usulan inovatifnya selama periode yang disyaratkan. Periode ini adalah suatu masa yang bersifat siklikal. Dari waktu ke waktu perubahan indikator-indikator IPM di- pantau oleh sebuah panitia di tingkat nasional yang bekerja dalam kurun siklus yang ditetapkan. Sementara itu, nilai dana stimulan dapat ditetapkan berdasarkan suatu ‘indeks inovasi’ tertentu yang merupakan kombinasi beberapa variabel relavan.
  • 82 Berapa besar dana stimulan yang diberikan dapat dirumuskan kemudian. Yang terpenting adalah besaran dana itu bersifat proporsional dengan skala kegiatannya (cakupan wilayah, target group, dsb) dan perkembangan capaiannya dari masa ke masa. Dengan kata lain, dana stimulan ini adalah fungsi dari kegiatan dan capaian. Naik-turunnya dana ini bergerak seirama dengan besar-kecilnya capaian dan kegiatan —kendati suatu pagu maksimum dapat ditetapkan untuk tetap menjaga kemampuan peserta membuat terobosan dalam constraint dana yang ada. Adalah menarik jika dalam fungsi itu cofinancing oleh peserta menjadi variabel yang menentukan besar- kecilnya “indeks inovasi”. Keempat, hasil akhir liga ini dievaluasi berdasarkan dua variabel. Satu, seberapa be- sar perubahan positif IPM yang bisa diciptakan oleh setiap peserta yang bekerjasama di setiap kelas kompetisi. Perubahan ini adalah jarak antara capaian pada saat evalu- asi dan capaian pada saat awal kompetisi. Tentu saja kecenderungan konvergen- si —yurisdiksi dengan capaian awal IPM rendah cenderung menghasilan perubahan IPM yang besar— sangat mungkin terjadi. Itu sebabnya, pembagian kelas kompetisi senantiasa diperlukan. Dua, seberapa tinggi replicability program-program inovasi yang ditawarkan jika ia diterapkan di tempat lain. Ini dimaksudkan untuk mem- buka kemungkinan yang seluas-luasnya bagi daerah-daerah lain untuk mempelajari dan menerapkannya. Akhirnya, sejumlah block grant dengan nilai yang berdaya-tarik diberikan kepada pemenang liga ini. Tentu saja pemberian block grant ini —dan juga dana stimulannya— harus mematuhi kaidah-kaidan keuangan sektor publik, karena itu memang diberikan untuk memperbaiki mutu barang-barang publik yang bermuara pada IPM. Fase setelah ini adalah fase yang mengulang proses keseluruhan liga untuk kom- petisi periode berikutnya. Tema-tema ataupun pendekatan-pendekatan baru dapat ditawarkan kembali untuk dikompetisikan lagi. Hal-hal teknis lain, seperti besarnya dana stimulan dan block grant, dana pendamping dan cofinancing mechanism-nya, periode evaluasi, presisi data terkait IPM, akuntabilitas, transparansi, audit hibah dan penggunaannya, serta lain-lain hal teknis dapat diatur lebih rinci oleh sebuah panitia tetap. Juga dimungkinkan bila dilakukan penciutan kegiatan ke tingkat yurisdiksi yang lebih rendah. Yang lebih penting adalah menciptakan sistem kompetisi sedemikian rupa yang mampu merangsang datangnya proposal-proposal kerjasama inovatif untuk perbaikan IPM di daerah. Kompetisi IPM ini adalah sebuah ilustrasi mengenai bentuk insentif yang bisa diman- faatkan untuk merangsang penguatan hubungan antaryurisdiksi. Area-area kerjasama di bidang lain praktis tidak terbatas untuk dilakukan, karena prinsip kerjasama ini adalah upaya saling memanfaatkan keunggulan-keunggulan yang ada untuk mengatasi kelemahan-kelemahan yang melekat di masing-masing yuridiksi yang bekerjasama itu. Begitu pula dengan mekanismenya. Selain pada aspek-aspek legalistik, tidak ada mekanisme baku tentang bagaimana suatu kerjasama harus dijalankan. Ilustrasi kom- petisi IPM di atas hanya sebuah gambaran tentang opsi apa yang dapat dipilih dengan memanfaatkan fenomena kerkaitan spatial.
  • 83 ada— suatu guideline bidang-bidang apa yang harus dan perlu dikerjasamakan. Apa yang dibutuhkan dalam ketiga model kerjasama di atas ialah active partner- ing —saling-dukung di antara yurisdiksi-yurisdiksi partisipan untuk pencapaian tujuan-tujuan yang sama. Lingkup Makro Perimbangan Geografi Kependudukan Dalam satu keadaan, geografi penduduk ditentukan oleh perkembangan ekonomi dan sosial suatu wilayah. Dalam keadaan lain, penduduk menentukan perkem- bangan wilayah. Urbanisasi, misalnya, merupakan gejala tipikal yang menandai relasi sebab-akibat penduduk dan perkembangan wilayah. Konsentrasi penduduk di wilayah-wilayah urban menggambarkan perkembangan ekonomi yang terkon- sentrasi di wilayah-wilayah itu, sementara semakin berkembang suatu wilayah se- makin ia atraktif bagi pergerakan migrasi masuk. Oleh karenanya dapat dikatakan bahwa konsentrasi penduduk adalah cermin dari konsentrasi ekonomi, sedangkan konsentrasi ekonomi adalah bayangan dari konsentrasi penduduk. Tingkat urbanisasi penduduk dalam 35 tahun terakhir telah melonjak dari 17 menjadi lebih dari 40 persen. Walau secara spasial porsi penduduk yang ting- gal di pedesaan masih lebih besar, yakni sekitar 60 persen, penduduk bertumbuh dan bermigrasi ke wilayah-wilayah perkotaan yang praktis sama dari waktu ke waktu. Mengingat pembentukan wilayah-wilayah perkotaan baru tidak banyak berkembang, keadaan ini jelas meninggikan densitas penduduk di wilayah perko- taan, dan sebaliknya menjarangkan densitas di wilayah pedesaan. Pada saat yang sama, perkembangan ekonomi-sosial di wilayah-wilayah perkotaan jelas ter- catat jauh lebih cepat dari apa yang terjadi di pedesaan. Del Granado (2009), misalnya, melaporkan bahwa 15 persen kabupaten-kota Indonesia dengan popu- lasi di atas satu juta orang mengambil 51 persen share Produk Domestik Bruto (PDB di luar minyak dan gas). Dari share sebesar itu, separuh lebih disumbang oleh kabupaten-kota ‘urban’, padahal kabupaten-kota ‘urban’ itu hanya sekitar seperlima kabupaten-kota dengan populasi di atas satu juta jiwa. Lebih jauh, apabila dikotomi desa-kota disimplifikasi menjadi pertanian- industri terlihat bahwa 40 persen populasi pekerja pertanian hanya menyum- bang 14 persen PDB. Sementara itu, 12 persen populasi pekerja manufaktur menyumbang 27 persen PDB. Alisjahbana dan Manning (2006) menunjukkan bahwa kelompok miskin terkonsentrasi di sektor pertanian. Selanjutnya, mana- kala keadaan itu diprotet lagi dalam teropong Jawa-Bali dan Luar Jawa-Bali, ge- ografi demografi Indonesia —sebagaimana juga geografi ekonominya— juga mem- perlihatkan gambaran yang kurang-lebih serupa. Jawa-Bali yang relatif sempit menyedot 60 persen penduduk dengan sumbangan 62 persen PDB menurut angka
  • 84 BPS (2007). Sementara itu, 40 persen penduduk sisanya tersebar —juga tak merata antara perkotaan dan pedesaan— di luar Jawa-Bali yang hanya mampu menyumbang 38 persen PDB. Fakta ini lagi-lagi memperlihatkan bahwa ketim- pangan demografi adalah pantulan ketimpangan ekonomi. Inti dari ketimpangan distribusi kependudukan secara geografi terletak pa- da densitas penduduk. Indonesia menghadapi dua ekstrim keadaan itu, yakni jumlah penduduk tinggi di wilayah sempit dan jumlah penduduk rendah di wilayah luas. Wilayah sempit yang dihuni oleh penduduk yang lebih banyak menandakan adanya kegiatan sosial-ekonomi yang lebih intensif. Tetapi seba- liknya, dinamika ekonomi-sosial di wilayah luas dengan penduduk sedikit cen- derung rendah. Studi ini menunjukkan jumlah penduduk semata tidak men- jelaskan secara signifikan capaian pembangunan mutu manusia, tetapi densitas penduduk —jumlah penduduk per kilometer persegi— menentukan perkembang- an sosial-ekonomi sebagaimana ditunjukkan oleh IPM (Lihat, Lampiran Teknis). Ketimpangan geografi kependudukan ini bukan fenomena yang sama sekali baru. Ini adalah gejala persisten yang tidak pernah hilang dalam sejarah pem- bangunan Indonesia, yang sekaligus menjadi potret persistensi ketimpangan ge- ografi ekonomi. Upaya-upaya untuk merelokasi penduduk bukan tidak ada. Pada masa lalu, program transmigrasi —baik yang disiapkan langsung oleh pemerintah maupun yang bersifat ‘swakarsa’— menjadi salah satu tulang punggung program pengendalian penduduk Indonesia. Pada masa kini, utamanya sejak desentrali- sasi digelindingkan, intensitas program relokasi penduduk menurun tajam. Per- hatian pada pengimbangan densitas penduduk nyaris hilang dalam agenda pem- bangunan daerah dan nasional —bahkan perhatian pada pengendalian angka kelahiran pun tak terdengar lagi gaungnya.59 Mengingat argumentasi yang diungkap di awal mengenai nexus kepadatan penduduk dan perkembangan ekonomi-sosial, kebijakan relokasi penduduk un- tuk membuat densitas penduduk yang lebih berimbang perlu mendapat aksen- tuasi lagi dengan, misalnya, kombinasi insentif.60 Namun demikian, kebijakan ini tidak dapat berdiri sendiri, karena ia patut diikuti dengan perangkat kebi- jakan lain yang diarahkan untuk pengembangan wilayah. Apa yang mungkin dikembangkan dalam konteks ini adalah menghidupkan kegiatan-kegiatan sektor pionir sejalan dengan relokasi ini. Sektor pertanian adalah satu kemungkinan yang pernah diterapkan, tetapi sektor non-pertanian, semisal manufaktur skala kecil, dapat pula dijadikan pilihan mengingat kegiatan non-pertanian lazimnya memiliki return dan nilai tambah yang lebih tinggi daripada pertanian. 59 Dalam hal ini, tampak masuk akal jika manajemen nasional transmigrasi dan keluarga berencana digabung untuk berada di bawah satu atap tersendiri berlabel ‘kependudukan’. 60 Bentuk-bentuk insentif bagi peserta relokasi selain dukungan modal usaha, misalnya, ialah jaminan kesehatan seumur hidup di lokasi tujuan, pelatihan usaha, jaminan pendidikan anak, dan sebagainya.
  • 85 Teknokrasi Pembangunan Teknokrasi pembangunan telah diakui sebagai variabel penting bagi perbaikan taraf hidup masyarakat (Kaufmann et al., 1999; Kaufmann dan Kraay, 2002). Studi ini sendiri telah menunjukkan bahwa teknokrasi perencanaan dan teknokrasi fiskal merupakan determinan penting dalam perbaikan taraf hidup masyarakat. Pemerintahan yang kredibel juga memberi sumbangan nyata bagi pencapaian tujuan pembangunan daerah. Ini semua memperlihatkan bahwa agenda-agenda pembangunan daerah tidak bisa dilepaskan dari issu-issu peningkatan mutu tek- nokrasi penyelenggaraan pembangunan. Beberapa rekomendasi perbaikan tekno- krasi pembangunan diusulkan di sini. Ada banyak cara untuk melakukan perbaikan mutu teknokrasi pembangun- an. Pertama, dari sisi perencanaan teknis pembangunan wilayah, penyusunan RTRW daerah jelas merupakan keniscayaan. Sungguh sebuah kejutan mana- kala empiri menunjukkan hanya sedikit kabupaten-kota yang memiliki RTRW —apalagi yang telah melalui proses legislasi parlemen lokal. Dalam perspektif regim desentralisasi, agak kurang masuk akal jika RTRW untuk lingkup yang lebih besar (provinsi dan nasional) dapat disusun di tengah absennya RTRW untuk lingkup yang lebih rendah (kabupaten-kota). Ini berarti suatu kalen- der penyusunan RTRW daerah secara bertingkat perlu ditetapkan, dari tingkat kabupaten-kota hingga nasional. Inisiatif ini dilakukan di tingkat nasional, karena tujuan pokoknya lebih dari sekedar apakah Daerah ‘memiliki atau tidak memiliki RTWR’, tetapi suatu harmonisasi perencanaan wilayah dalam suatu hirarki yang definitif dan rasional. Namun demikian, kedua, di luar issu-issu perencanaan teknis wilayah, issu- issu yang bersifat kelembagaan juga tak bisa diluputkan dari perhatian. Dalam hal perencanaan dan penganggaran pembangunan, misalnya, mekanisme fine tun- ing untuk kedua institusi ini sangat dibutuhkan. Tentu saja issu-issu kelemba- gaan ini tidak melekat melulu pada eksekutif, karena perencanaan dan peng- anggaran adalah juga domain politik parlemen lokal. Sayangnya, agak lazim terdengar, rencana pembangunan daerah tidak dapat dieksekusi karena proses politik dalam pembahasan anggaran mengalami kebuntuan. Jelas ini kemudi- an menganggu pergerakan kalender anggaran, yang selanjutnya juga menggangu kalender pelaksanaan rencana pembangunan. Dalam keadaan seperti ini, apa yang terjadi kemudian mudah diduga: target pembangunan tidak tercapai. Fine tuning institusi penganggaran dan perencanaan tidak lain adalah har- monisasi mekanisme penganggaran dan perencanaan. Di dalamnya timing men- jadi krusial, karena siklus anggaran hanyalah 12 bulan. Dalam siklus yang fixed 12 bulan, proses teknokratis dan proses politik penganggaran memerlukan pen- jadwalan yang detail dan permanen hingga ke satuan waktu yang lebih kecil lagi. Ini juga mengingat bahwa masih ada proses lain di tingkat Jakarta —legalisasi
  • 86 APBD— yang perlu diikuti. Jeda waktu dalam proses yang satu jelas mem- pengaruhi proses secara keseluruhan. Namun demikian, dalam keadaan di mana jadwal yang detail dan permanen masih gagal dipenuhi, diperlukan suatu escape strategy tertentu. Escape strategy ini dapat mengambil dua varian. Pertama, memanfaatkan APBD periode lalu sebagai benchmark bagi penetapan APBD tahun berjalan. Kedua, membangun proyeksi anggaran —berbasis perencanaan yang telah dilegalisasi— untuk masa yang lebih panjang daripada satu tahun sebagai benchmark APBD tahun berjalan. Dalam hal yang terakhir, ini berar- ti diperlukan suatu multi-year budget projection yang diharmonisasikan dengan multi-year development planning. Suatu perangkat hukum di tingkat nasional yang bisa memayungi kemungkinan-kemungkinan ini terasa dibutuhkan untuk mendapat basis legal bagi proses fine tuning ini. Ketiga, perbaikan teknokrasi pembangunan membutuhkan distribusi tu- gas dan otoritas yang sangat definitif antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten-kota. Titik tumpu desentralisasi yang diletakkan pada pemerintah di tingkat kabupaten-kota menjelaskan mengapa penegasan relasi vertikal pe- merintah provinsi dan pemerintah kabupaten-kota perlu dilakukan. Saat ini, otoritas dan tugas pemerintah provinsi berada dalam ketidakjelasan yang serius. Selain itu, dalam era desentralisasi sekarang ini hubungan hirarkis pemerintah provinsi dan kabupaten-kota juga sangat ambigu (Sudarmo dan Sudjana, 2009), padahal pemerintah provinsi masih menjadi bagian utuh bangunan pemerintahan secara keseluruhan. Ketidakjelasan otoritas dan tugas pemerintah provinsi ser- ta ketidakjelasan bangunan hubungan pemerintah provinsi dengan pemerintah di bawahnya ini sedikit-banyak membawa akibat pada capaian-capaian wilayah, apalagi jika diingat bahwa koordinasi —sekurang-kurangnya secara normatif— adalah kunci penting dalam perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Lagi- lagi perangkat hukum yang mengatur distribusi tugas dan otoritas secara vertikal merupakan kebutuhan yang melekat. Penataan Pembentukan Yurisdiksi Gelombang arus pemekaran hingga saat ini belum dapat dibendung. Manakala masalah-masalah dasar pembangunan di tingkat regional belum terselesaikan — dan motif-motif untuk memekarkan daerah masih ada— arus usulan pemekaran agaknya akan terus mengalir. Namun demikian, itu baru satu soal. Soal lain yang membuat arus ini masih mengalir berada di tingkat Jakarta. Apa yang terlihat di tingkat Jakarta tentang pemekaran daerah adalah sebuah paradoks antara pengakuan normatif dan kenyataan empirik. Di satu sisi, ketika sebuah DOB terbentuk, secara normatif, ia seharusnya dibaca sebagai pengakuan formal —oleh pemerintah dan DPR— akan kapasitas yurisdiksi itu untuk menyeleng-
  • 87 garakan pemerintahan daerah dan mencapai kesejahteraan rakyat.61 Tetapi, di sisi lain —sebagaimana dibuktikan dalam studi ini— secara empirik DOB tidak saja memiliki performa yang lebih inferior dibandingkan dengan bukan-DOB, tetapi pemekaran itu sendiri bahkan bukanlah jalan efektif untuk mencapai ke- sejahteraan. Dengan demikian, pertanyaannnya ialah apa yang menyebabkan paradoks ini terjadi? Ada apa dengan proses evaluasi teknis di tingkat pemerin- tah dan proses legislasi di tingkat parlemen? Di Jakarta usulan pemekaran sendiri sebetulnya harus menjalani dua proses panjang sebelum sebuah yurisdiksi dinyatakan resmi terbentuk. Proses pertama adalah proses teknis. Ini berada di tangan pemerintah melalui Dewan Pertim- bangan Otonomi Daerah (DPOD) yang berbekal PP 78-2007 menjalankan fungsi penelitian aspek-aspek teknis, administratif, dan kewilayahan pembentukan dae- rah, serta melaksanakan fungsi pemantauan dan evaluasi atas kebijakan otono- mi daerah.62 Proses kedua adalah proses politik legislasi. Proses ini berada di tingkat parlemen mengingat daerah setingkat kabupaten-kota dan provinsi harus dibentuk berdasarkan undang-undang. Di dalam konteks ini, parlemen dapat pula mengajukan RUU insiatif pembentukan daerah dan setiap tahun ia selalu menjadi salah satu agenda Program Legislasi Nasional (Prolegnas).63 Mengingat proses politik seringkali bersifat given dan exogenous dalam proses kebijakan, apa yang dapat dilakukan adalah perbaikan dalam proses tekno- krasi. Tampaknya PP 78-2007 perlu mendapat revisi. Proposal pemekaran bia- sanya menyajikan 6-7 dokumen untuk memenuhi syarat administratif, satu set dokumen sebagai bukti pemenuhan syarat fisik kewilayahan, serta serangkaian tabel yang mengulas 35 indikator yang terkelompok dalam 11 faktor. Ini semua dimaktub dalam PP itu. Tetapi, sebagaimana tercermin dalam sifatnya, data yang disampaikan itu adalah informasi tentang current condition, yakni situasi pada saat usulan pemekaran disampaikan atau pra-persetujuan pemekaran.64 Berkenaan dengan itu, ada sedikitnya tiga hal yang kurang dalam pene- tapan syarat pembentukan daerah baru dalam PP itu. Pertama, PP tidak men- yaratkan sebuah usulan pemekaran untuk (1) mengaksentuasi konteks latar be- lakang persoalan yang dihadapi oleh daerah pengusul, (2) menjelaskan mengapa pemekaran dijadikan opsi untuk memecahkan persoalan itu, (3) memaparkan apa opsi alternatifnya, serta (4) memperlihatkan apa keunggulan dan kelemahan pe- mekaran sebagai sebuah opsi dibandingkan dengan alternatifnya. Keempat hal ini penting bagi sebuah proses teknokratik untuk memahami rasionalitas di balik setiap proposal. Jadi hal pertama yang tidak ada di dalam PP 78-2000 adalah 61 Lihat catatan kaki nomor 19. 62 Fungsi lainnya memberikan pertimbangan, pemantauan, dan evaluasi kebijakan perimbang- an keuangan antara Pusat dan Daerah (Keputusan Presiden 49-2000). 63 Secara formal, fungsi ini juga dimiliki oleh Dewan Pertimbangan Daerah (DPD). Namun secara empirik, fungsi ini kurang teraksentuasi. 64 Inipun dengan mengasumsikan bahwa data yang dipresentasikan adalah potret riil di daerah.
  • 88 konteks dan alasan mengapa pemekaran dijadikan jalan pilihan. Selain itu, kedua, PP juga tidak menyaratkan daerah pengusul untuk me- nyajikan suatu indicative planning yang berisi proyeksi-proyeksi rasional dalam jangka dekat dan menengah atas beberapa situasi yang relevan dengan kon- teks masalah yang dihadapi. Peraturan Pemerintah 78-2000 sejauh ini hanya menekankan pada evaluasi atas usulan saat ini tanpa mengaitkannya dengan tu- juan pemekaran dan cara pencapaianya pada masa pasca-persetujuan pemekaran. Indicative planning —yang menyajikan satu set informasi dan analisis menge- nai situasi jangka dekat dan menengah untuk dibandingkan dengan situasi per- soalan ketika proposal pemekaran diajukan— memiliki makna penting untuk memberikan gambaran agak kasar kepada seluruh pihak ke mana arah gerakan yurisdiksi baru kelak. Ketiga, hal yang tampaknya penting untuk dipertimbangkan adalah pene- tapan status daerah. Sejauh ini PP menetapkan suatu kategori status daerah dalam rentang ‘sangat mampu’, ‘mampu’, ‘kurang mampu’, ‘tidak mampu’, dan ‘sangat tidak mampu’ untuk memekarkan diri. Status apapun dalam kategori ini, ia senantiasa bermuara langsung pada penetapan keputusan pembentukan DOB, yakni apakah suatu DOB secara teknis dapat dibentuk atau tidak dapat diben- tuk. Studi ini merekomendasikan suatu revisi atas pemberian status itu, yakni pemberian kategori status tidak diarahkan langsung pada pembentukan DOB, tapi pada tingkat di bawahnya: persiapan ke arah pembentukan DOB. Maksudnya ialah evaluasi yang dilakukan DPOD bukanlah evaluasi kelaikan pe- mekaran, melainkan evaluasi kelaikan suatu daerah untuk masuk dalam tahap persiapan pemekaran. Lima kategori kelaikan seperti dalam PP tetap diberikan, tetapi kali ini kategori ini menerangkan apakah suatu daerah ‘laik’ atau ‘tidak laik’ untuk ikut dalam persiapan pembentukan DOB —bukan ‘mampu’ atau ‘tidak mampu’ un- tuk memekarkan diri. Jika suatu daerah mendapat kategori ‘sangat laik’ atau ‘laik’, itu berarti ia mendapat peluang untuk masuk ke dalam suatu masa tran- sisi sebelum pemekaran sesungguhnya dilakukan. Sebaliknya, jika suatu daerah mendapat kategori ‘tidak laik’, ia tidak direkomendasikan untuk masuk ke dalam masa persiapan itu. Pembentukan DOB yang sesungguhnya sendiri baru akan berlangsung setelah tahap persiapan ini dilewati dengan catatan capaian terten- tu. Inipun tidak berlangsung otomatis. Manakala evaluasi pada masa transisi melaporkan hasil negatif, masa persiapan ini diperpanjang. Jika dalam masa perpanjangan ini daerah kembali gagal menunjukkan kinerjanya, peluang ke arah pembentukan DOB harus dihentikan. Singkat kata, revisi yang ditawarkan oleh studi ini adalah perubahan oreintasi PP 78-2007, dari penetapan keputusan pem- bentukan daerah menjadi penetapan keputusan persiapan pembentukan DOB. Tahap transisi atau persiapan pembentukan DOB ini tidak lain adalah masa inkubasi yang di dalamnya pemantauan —dan ‘pembinaan’— atas pencapai-
  • 89 an yang telah diusulkan dalam indicative planning dijalankan. Tahap ini adalah juga tahap pemantapan proses teknokratik sebelum ia masuk pada proses politik legislasi. Ini berarti bahwa pembentukan daerah baru akan selalu mengikuti dua proses yang berurutan, yakni (1) proses teknokratis lebih dulu untuk kemu- dian diikuti oleh (2) proses politik. Sebagai suatu urutan, kedua proses tidak tumpang-tindih, tidak berlangsung secara pararel, dan juga tidak berjalan de- ngan arah yang terbalik (politik ke teknokratik). Tahap transisi ini adalah tahap antara, sehingga pembentukan yurisdiksi baru bukanlah suatu lompatan yang tiba-tiba tetapi suatu evolusi politik-administrasi yang terencana dan rasional. Tahap transisi ini memberi keuntungan bagi pemerintah pusat, pemerintah daerah induk65, pemerintah calon DOB, parlemen, dan masyarakat. Bagi peme- rintah pusat, tersedia cukup waktu untuk melakukan perencanaan dan proyeksi kebutuhan fiskal, khususnya transfer Pusat ke Daerah, karena jumlah yurisdiksi baru dalam bentang tahun tertentu ke depan jauh lebih mudah diprediksi. Bagi pemerintah daerah induk, tersedia cukup kesempatan untuk melakukan inven- tarisasi dan pengalihan aset, serta penyesuaian APBD dan sistem administrasi. Bagi pemerintah daerah calon DOB tersedia ruang untuk melakukan persiapan dan penyesuaian menuju DOB yang independen. Bagi partai politik, selalu terse- dia peluang untuk menampung aspirasi rakyat dan meneruskannya ke tahap le- gislasi setelah tahap teknokratik dilalui. Bagi masyarakat tersedia cukup masa untuk melakukan penyesuaian administrasi sipil dan kependudukan, administrasi dunia usaha, dan pelbagai urusan yang berkenaan dengan pembentukan admin- istrasi pemerintahan baru. Tiga gagasan revisi PP itu barangkali dapat dijadikan sebagai conditiones sine quibus non yang termaktub dalam usulan pemekaran. Tujuannya adalah agar setiap daerah pengusul menimbang dengan lebih kritis dan lebih tajam lagi sebelum suatu usulan pemekaran dikirimkan66 dan mempersiapkan infrastruktur administrasi pemerintahan. Dengan begitu, pergerakan pembangunan daerah menjadi lebih terarah dan rasional. 65 Termasuk pemerintah provinsi, jika yang terjadi adalah pemekaran kabupaten-kota 66 Konflik horisontal di Banggai Kepulauan, Sulwesi Tengah, baru-baru ini mengenai pene- tapan ibukota kabupaten sesungguhnya amat mengejutkan, mengingat sejak awal pengusulan hal itu seharusnya sudah menjadi bagian dari pemenuhan syarat fisik kewilayahan sebagaimana diatur dalam PP. Lagi pula, setiap proposal pemekaran wajib pula mencantumkan “dokumen aspirasi masyarakat” sejak tingkat yang paling bawah. Ini mengandaikan bahwa wacana pe- mekaran adalah wacana publik lokal yang terbuka dan partisipatif. Konflik itu menunjukkan ada proses yang tidak transparan dan partisipatif; atau sedikitnya, tidak ada konsesus yang pasti mengenai calon ibukota hasil pemekaran. Apa yang juga mengejutkan adalah konflik di dalam tubuh UU Pembentukan Daerah Banggai Kepulauan itu sendiri. Undang-Undang 51 Tahun 1999 Pasal 10 ayat (3) menyatakan bahwa Ibukota Kabupaten Banggai Kepulauan berkedudukan di Banggai. Tetapi, Pasal 11 menyebutkan. “Selambat-lambatnya dalam jangka waktu lima tahun terhitung sejak peresmian Kabupaten Banggai Kepulauan, kedudukan ibukota dipindahkan ke Salakan.”
  • 90
  • Bab 5 Epilog Tugas sebuah pemerintahan di manapun di dunia ini dan pada level apapun — negara, provinsi, distrik, sub-distrik, bahkan desa— adalah jelas: membawa rak- yatnya ke dalam semesta kesejahteraan. Tugas ini mulia, karena ia datang dari sebuah mandat yang dipercayakan oleh khalayak banyak kepada penyelenggara pemerintahan. Ideologi, kebijakan, cara, bahkan pilihan-pilihan taktis yang di- ambil oleh sebuah pemerintahan —sekali lagi, di manapun dan di level apapun— hanya dapat disebut fruitful jika ia menjadikan kesejahteraan rakyat sebagai batu penjurunya. Oleh karena itu, kesejahteraan rakyat akan selalu menjadi tolok ukur untuk setiap langkah yang diambil oleh sebuah pemerintahan. Pemekaran daerah, sebagai sebuah opsi tindakan administratif, tidak da- pat melepaskan diri dari tanggung jawab ini. Pembentukan yurisdiksi baru, bagaimanapun, dibiayai sepenuhnya oleh khalayak. Pemekaran daerah, bagaima- napun, telah mengubah alokasi dan arsitektur dana publik. Oleh karenanya, sangat masuk akal jika sumber daya yang dialirkan dari khalayak kepada penye- lenggara pemerintahan harus dipulangkan kembali dalam bentuk kesejahteraan. Tantang-an paling esensial bagi ide pemekaran yurisdiksi justru ada di situ. Namun demikian laporan ini mencatat ada serangkaian motif di belakang gagasan pemekaran —sosial, politik, dan ekonomi. Tidak semua motif dapat di- intervensi oleh alat-alat kebijakan. Hanya motif-motif tertentu, utamanya yang berkenaan dengan problem riil di tingkat masyarakat, yang bisa diintervensi oleh instrumen kebijakan. Motif pengelompokan etnis, misalnya, praktis bera- da di luar kendali kebijakan. Begitu pula dengan motif pelebaran konstituensi politik, hampir tidak ada alat kebijakan yang dapat mengontrolnya. Lagi pu- la, kalaupun ada alat kebijakan untuk itu semua, bukan hanya efektivitasnya yang diragukan, tetapi manfaatnya juga dipertanyakan publik. Demikian pu- la dengan motif-motif ekonomi. Tidak semua motif ekonomi dapat atau perlu dikendalikan oleh alat-alat kebijakan. Motif ekonomi untuk mendapatkan Dana Bagi Hasil bisa dijadikan contoh untuk itu. Tetapi motif-motif ekonomi seperti perbaikan kesejahteraan dan pengejaran ketertinggalan memiliki dimensi yang 91
  • 92 lain, dan karenanya motif-motif ini berada dalam rentang kendali alat-alat ke- bijakan. Khusus untuk motif-motif semacam itu, diskusi masih terbuka luas, apakah pemekaran adalah jalan satu-satunya untuk memperbaiki kesejahteraan dan mengejar ketertinggalan? Dapatkah dicari jalan langsung yang efektif untuk mencapai tujuannya? Laporan ini telah memeriksa apakah ada welfare effect yang diciptakan melalui pemekaran daerah. Dua metoda dipakai untuk mengujinya. Pertama, melalui satu seri quasi-experiments, pemekaran diuji dengan menjadikan sub- populasi DOB sebagai yurisdiksi perlakuan untuk dilihat welfare effectnya re- latif terhadap sub-populasi non-DOB sebagai yurisdiksi kontrol yang sepadan (matched pair). Metoda kedua memeriksa efektivitas pemekaran via serangkaian skenario counter-factual dan simulasi melalui satu gugus policy schocks. Meto- da pertama memperlihatkan hasil negatif: yurisdiksi non-pemekaran masih out- perform dibandingkan yurisdiksi pemekaran. Metoda kedua juga memaparkan proyeksi negatif: skenario pemekaran tidak lebih baik daripada skenario non- pemekaran. Gain yang diperoleh dari tindakan tidak memekarkan diri masih lebih besar daripada tindakan sebaliknya. Pain yang dihasilkan masih lebih be- sar andai opsi pemekaran dipilih. Hasil yang senada juga muncul ketika simulasi melalui sejumlah policy shock diberikan. Dengan kata lain, kedua metoda itu melaporkan hasil yang konsisten. Tentu saja ada, dalam kasus-kasus terbatas, yurisdiksi pemekaran yang memamerkan kinerja impresif. Tetapi, untuk keselu- ruhan Indonesia, kedua metoda itu melaporkan potret yang kembar: pemekaran bukan opsi yang meyakinkan di mata kesejahteraan rakyat dan bahkan cenderung menjadi jalan administratif amat panjang dan memutar yang harus dibayar den- gan korbanan kesejahteraan rakyat. Suatu alternatif yang lebih efektif jelas dibu- tuhkan. Gagasan tentang pemekaran kini berada di persimpangan dalam penca- paian tujuannya, karena tolehannya ke belakang menampilkan gambaran keselu- ruhan yang buram. Pertanyaannya sekarang adalah, di persimpangan itu, adakah jalan yang bisa lebih efektif untuk menciptakan kesejahteraan rakyat? Lapor- an ini merekomendasikan agar esensi pembangunan daerah ditemukan kembali —suatu reinventing regional development— sebagai alternatif atas wacana pe- mekaran yang mendominasi kebijakan desentralisasi Indonesia. Reinventing re- gional development ini berakar pada empat kelompok persoalan pembangunan daerah yang masih persisten, yakni ketertinggalan wilayah, kemiskinan, keter- batasan infrastruktur ekonomi, pendidikan, dan kesehatan, serta keterbatasan kapasitas teknokrasi. Upaya ‘menemukan kembali pembangunan daerah’ ini adalah upaya reorientasi pandangan —dari inward looking menjadi outward look- ing dengan memberi porsi besar pada pelayanan publik daripada melulu berkutat dengan issu politik-administrasi. Reorientasi ini adalah wacana alternatif yang ditawarkan untuk mengimbangi dominasi wacana pemekaran yang menguat sejak desentralisasi digaungkan.
  • 93 Reinventing regional development dapat diilustasikan dalam deskripsi be- rikut. Pertama, dibutuhkan satu gugus tindakan untuk menemukan kembali kebijakan antikemiskinan sebagai tindakan penting dalam upaya pembangunan manusia Indonesia saat ini. Nature permasalahan kemiskinan yang persisten hingga sekarang ini menuntut upaya pengentasan kemiskinan untuk lebih well- targeted, agar efektivitas pengentasan kemiskinan terjaga tinggi. Tetapi (anti- )poverty targeting policy harus dimulai dari kelengkapan data tentang siapa dan di mana orang miskin berada. Pemerintah dan concerned stakeholders di daerah adalah agen pembangunan yang mengenal siapa orang miskin dan di mana mereka berada —bukan pemerintah di tingkat pusat, apalagi agen pembangunan interna- sional. Untuk itu, laporan ini merekomendasikan pengembangan suatu decentra- lized poverty surveillance system sebagai bagian dari perbaikan mutu teknokrasi antikemiskinan. Dengan data yang rinci dan updated, lonceng di kantor-kantor bupati, camat, dan kepala desa selalu siap berbunyi untuk membawa kebijakan ke arah perbaikan kesejahteraan kelompok miskin. Dengan data ini, kebijakan an- tikemiskinan yang berdimensi lokal dapat dirancang dengan topangan kebijakan pendukungnya. Kedua, mendinamisasi pembangunan di titik-titik yang tertinggal juga di- rekomendasikan dalam studi ini. Ini membutuhkan upaya besar, mengingat wilayah-wilayah tertinggal memiliki banyak sekali keterbatasan. Pada saat yang sama, cara pandang konvensional bahwa ibukota kabupaten-kota adalah pusat segala macam aktivitas —pemerintahan, politik, dan ekonomi— harus diting- galkan. Diperlukan cara pandang lain untuk memecah kegiatan, dari hanya satu titik pijakan ke titik tumpuan yang lebih bervariasi menurut fungsi dan potensi yang dikandungnya. Di tingkat kabupaten-kota, dibutuhkan lebih banyak ke- camatan untuk menjalankan fungsi dan potensi yang berbeda —bukan satu ke- camatan yang dijadikan batu tumpuan bagi seluruh kegiatan: pemerintahan, politik, dan, terlebih lagi, ekonomi. Pembangunan kecamatan dalam format poly- centric system diusulkan untuk mengimbangi kebijakan refocusing pembangunan wilayah ke arah wilayah tertinggal. Ketiga, penguatan hubungan antardaerah juga direkomendasikan. Satu di antaranya ialah penguatan hubungan untuk menaikkan angka Indeks Pem- bangunan Manusia. Ini bisa distimuli melalui suatu kompetisi berkala berbasis kerjasama yang memperebutkan suatu block grant untuk pembangunan manu- sia —‘HDI Award’. Yurisdiksi-yurisdiksi dalam geografi yang bertetangga dan mempunyai level playing field yang setara diundang untuk mengajukan gagasan kerjasama inovatif ke arah perbaikan IPM. Hibah akan diserahkan kepada setiap pasangan pemenang dari setiap group berdasarkan perbaikan capaian IPM yang telah ditunjukkannya. Namun demikian, liga IPM hanyalah sebuah ilustrasi, karena amat banyak medan kerjasama dan kompetisi antardaerah yang dapat dipilih. Pada pokoknya,
  • 94 yang diperlukan adalah (1) kegiatan yang merangsang terjadinya kompetisi antar- daerah, dan (2) kegiatan yang memancing terbentuknya kerjasama antardaerah. Jadi, pemberian insentif dapat dipakai sebagai mesin penggeraknya. Hingga se- jauh ini ruang yang terbuka adalah pemberian insentif fiskal agar daerah mampu meningkatkan daya saing dan agar daerah mengintegrasikan potensi yang un- tuk bekerja dengan efisiensi dan efektivitas tinggi. Dalam hal yang pertama, Daerah tampaknya dimensi kinerja, selain potensi dan kebutuhan Daerah per- lu ditimbang dalam formula alokasi transfer Pusat ke Daerah —suatu transfer berbasis kinerja. Sementara itu, dalam hal yang terakhir, seri kerjasama dalam perencanaan (joint planning), pengadaan barang-jasa (joint procurement), dan pelayanan publik (joint public service delivery) adalah pilihan yang dapat diambil untuk penguatan hubungan antaryurisdiksi. Keempat, mengingat adanya relasi timbal balik antara intensitas kegiatan ekonomi dan kepadatan penduduk, kebijakan yang mengaksentuasi kembali ke- seimbangan geografi kependudukan penting dilakukan. Program relokasi pen- duduk perlu mendapat penyegaran, tidak saja dalam daya pikatnya sehingga lebih banyak partisipan dalam program ini, tetapi juga pendekatannya. Relokasi pen- duduk yang dilekatkan dengan pengembangan sektor pertanian modern menarik untuk diterapkan, tetapi pengembangan sektor non-pertanian juga memiliki po- tensi tinggi. Kelima, kapasitas teknokrasi pembangunan perlu mendapat perhatian. Ini tidak hanya meliputi peningkatan mutu sumber daya birokrasi, tetapi juga men- cakup harmonisasi agenda dan kepentingan rencana kegiatan pembangunan di satu sisi dengan kepentingan penganggaran di lain sisi. Harmonisasi ini adalah fine tuning proses eksekusi kegiatan pembangunan di tingkat pemerintah daerah dengan proses legislasi dan legitimasi politik atas anggaran di tingkat parlemen lokal. Multi-year budget plan dan multi-year development plan dapat diambil sebagai opsi dalam keadaan harmonisasi ini mengalami kebuntuan serius. Keenam, penataan pembentukan yurisdiksi diperlukan dengan basis per- timbangan rasional. Pembentukan yurisdiksi baru seharusnya mendapat justi- fikasi teknokratis sebelum memperoleh legitimasi politik. Oleh karena itu, diper- lukan suatu proses evolusi yang terencana dalam pembentukan yurisdiksi baru, yakni suatu fase persiapan sebelum pemekaran. Secara teknis apa yang perlu ditetapkan oleh pemerintah di tingkat pusat terhadap suatu usulan pembentukan yurisdiksi baru adalah pemberian status ‘laik’ atau ‘tidak laik’ untuk masuk tahap persiapan pemekaran, bukan langsung pembentukan DOB. Pembentukan DOB yang sesungguhnya baru akan ditetapkan jika tahap persiapan ini berhasil dilalui dengan kinerja yang meyakinkan. Evolusi ini berakhir dalam proses legislasi dan legitimasi politik di tingkat parlemen. Ditilik dari lingkup kebijakan yang diusulkan, seluruh rekomendasi ini terba- gi ke dalam tiga kelompok: mikro, meso, dan makro. Ini sekaligus juga mencer-
  • 95 minkan aktor-aktor mana yang dapat mengambil inisiatif atas setiap rekomendasi kebijakan itu. Seluruh rekomendasi ini bukanlah rekomendasi baru, tetapi ia per- lu diaksentuasi kembali secara terus menerus, agar momentumnya tetap terjaga, agar memori pembangunan tetap mengingatnya. Oleh karenanya, paket rekomen- dasi alternatif atas pemekaran itu tidak lain disebut temu-ulang pembangunan daerah. Ia bisa pula dilaksanakan dengan cara-cara baru melalui perbaikan ke- mampuan teknokrasi antikemiskinan dan perencanaan wilayah, kerjasama dan kompetisi, serta reformasi geografi kependudukan, teknokrasi penyelenggaraan pembangunan, dan penataan proses pembentukan daerah. Pengetahuan dan ru- jukan pengalaman agen pembangunan tentang ini tidaklah sedikit. Jadi, dapat dikatakan sumber daya bukan tak ada. Yang dibutuhkan sekarang adalah me- manggil kembali rujukan pengetahuan dan memori pengalaman itu untuk satu tujuan: kesejahteraan rakyat. Sebagaimana telah disebut, tugas pemerintah di manapun dan di tingkat apapun, tak lain dan tak bukan, adalah memperbaiki mutu kehidupan rakyatnya. Rekomendasi ini tidak mengandung vested interest tertentu. Tapi, andaipun ada, satu-satunya vested interest itu adalah kesejahtera- an rakyat sendiri, karena di dalamnya Indonesia dipandang dari persoalan rakyat yang sesungguhnya, yang riil, yang genuine. Sudah barang tentu keterbatasan dapat dijumpai dalam studi ini. Dari sisi metodologi, keterbatasan dapat ditemui dalam penyajian indikator yang lebih re- levan dan pendekatan metoda ekonometrika. Dari sisi kebijakan yang diusulkan, selain bukan hal baru, ia juga tidak dapat masuk lebih dalam untuk memuat kebijakan yang lebih rinci. Di dalam situasi seperti itu, posisi laporan pada saat ini hanya terletak pada pengguliran wacana inti pembangunan daerah, yakni pe- ningkatan kesejahteraan rakyat. Namun demikian, ada sesuatu yang lebih jelas. Agenda di tingkat makro ini membutuhkan koherensi dimensi-dimensi kebijakan itu. Pengalaman mengajarkan bahwa koherensi merupakan tantangan yang pa- ling sulit dihadapi, karena apa yang disebut agen di tingkat makro ini bukanlah sebuah entitas tunggal dan homogen, tetapi agen dengan diversifikasi preferensi. Oleh karena itu, agen-agen yang berkompeten dan concerned stakeholders perlu ditemukenali dan diundang dalam suatu forum dialog untuk ‘menemukan kembali pembangunan daerah’.
  • 96
  • Daftar Pustaka Acemoglu, Daron, Simon Johnson, dan James A. Robinson. 2001. “The Colo- nial Origins of Comparative development: An Empirical Investigation.” The American Economic Review, 91(5): 1369-1401. Acemoglu, Daron, Simon Johnson, dan James A. Robinson. 2002. “Reversal of Fortune: Geography and Instituions in the Making of the World Income Distribution.” The Quarterly Journal of Economics, 117(4): 1231-1294. Alesina, Alberto dan Enrico Spolaore. 1997. “On the Number and Size of Nations.” Quarterly Journal of Economics, 112(4): 1027-1056. Alesina, Alberto, Enrico Spolaore, dan Romain Wacziarg. 2005. ‘Trade, Growth and the Size of Countries.’ dalam Philippe Aghion and Steven Durlauf (eds.), Handbook of Economic Growth. Elsevier. Alisjahbana, Armida S. dan Chris Manning. 2006. “Labour Market Dimensions of Poverty in Indonesia.” Bulletin of Indonesian Economic Studies 42(2): 235-261. Bappenas-UNDP. 2008. Evaluation of the Proliferation of Administrative Re- gion in Indonesia. Bappenas. 2004. Evaluasi Kebijakan Pembentukan Daerah Otonomi Baru: Ka- jian Kelembagaan, Sumberdaya Aparatur dan Keuangan di Daerah Otono- mi Baru untuk Optimalisasi Pelayanan Masyarakat. Dirjen Otonomi Daerah- Bappenas. Badjuri, Abdulkahar. 2007. ‘Otonomi Daerah dan Fenomena Etnosentrisme.’ dalam Syamsuddin Harris (ed.) Desentralisasi dan Otonomi Daerah: De- sentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintah Daerah. LIPI Press. Budiarjo, Miriam. 2008. Dasar-dasar Ilmu Politik. Gramedia, Edisi Revisi. 97
  • 98 del Granado, Francisco Javier Arze. 2009. ‘Spatial Considerations on Decentral- ization and Economies of Concentration in Indonesia.’ dalam Yukon Huang dand Alessandro Magnoli Bocchi (eds.) Reshaping Economic Geography in East Asia. World Bank. Collier, Paul dan Anke Hoeffler. 2002. The Political Economy of Secession. Mimeo. Development Research Group. World Bank. Djohan, Djohermansyah. 2007. ‘Fenomena Etnosentrisme dalam Penyeleng- garaan Otonomi Daerah.’ dalam Syamsuddin Harris (ed.) Desentralisasi dan Otonomi Daerah: Desentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pe- merintah Daerah. LIPI Press. DSF. 2007. Costs and Benefits of New Region Creation in Indonesia. Final Report. Easterly, William dan Ross Levine. 2003. “Tropics, Germs, and Crops: How Endowments Influence Economic Development.” Journal of Monetary Eco- nomics, 5(1): 3-39. Fane, George. 2003. “Change and Continuity in Indonesia’s New Fiscal Decen- tralisation Arrangement.” Bulletin of Indonesian Economic Studies. 39(1): 159176. Fitrani, Fitria, Bert Hofman, dan Kai Kaiser. 2005. “Unity In Diversity? The Creation of New Local Governments in a Decentralising Indonesia.” Bul- letin of Indonesian Economic Studies. 41(1): 57-79. Fujita, Masahisa dan Tomoya Mori. 2005. “Frontiers of the New Economic Geography.” Papers in Regional Science 84(3), 377-405. Gupta, Sanjeev, Hamid Davoodi, dan Rosa Alonso-Terme. 1998. Does Corrup- tion Affect Income Equality and Poverty?. IMF Working Paper 76. Grossman, Philip J.. 1994. “A Political Theory of Intergovernmental Grants.” Public Choice 78(): 295-303. Henderson Vernon, Ari Kuncoro, dan Matt Turner. 2004. Corruption in In- donesia. NBER Working Paper No. W10674. Hofman, Barak D. dan Clark C. Gibson. 2005. Fiscal Governance and Public Services: Evidence from Tanzania and Zambia. Mimeo. Department of Political Science, University of California. Hill, Hal. 1996. The Indonesian Economy since 1966: Southeast Asia’s Emerg- ing Giant. Cambridge University Press.
  • 99 Hill, Hal, Budy P. Resosudarmo, dan Yogi Vidyattama. 2008. “Indonesia’s Changing Economic Geography.” Bulletin of Indonesian Economic Studies 44(3): 407-435. Hill, Hal, Budy P. Resosudarmo, dan Yogi Vidyattama. 2009. ‘Economic Geog- raphy of Indonesia: Location, Connectivity, and Resources.’ dalam Yukon Huang dand Alessandro Magnoli Bocchi (eds.) Reshaping Economic Geog- raphy in East Asia. World Bank. Kant, Surya, Nina Singh, Jagdish Singh, dan A.B. Mukerji. 2004. Reinvent- ing Regional Development: Festschrift to Honour Gopal Krishan. Rawat Publications. Kaufmann, Daniel dan Aart Kray. 2002. “Growth without Governance.’ Econo- mia 3(1): 169-229. Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, dan Pablo Zoido-Lobaton. 1999. Governance Matters. World Bank Policy Research Working Paper 2196. Knack, Stephen dan Philip Keefer. 1995. “Institutions and Economic Perfor- mance: Cross-National Evidence.” Economics and Politics. 7(3): 207-227. Knack, Stephen dan Philip Keefer. 1997. “Why don’t Poor Countries Catch Up? A Cross-National Test of an Institutional Explanation.” Economic Inquiry. 35(3): 590-602. Kingdon, Geeta Gandhi. 2007. The Progress of School Education in India. Global Poverty Research Group (GPRG) and Economic and Social Research Council (ESRC). Krugman, Paul. 1993. “First Nature, Second Nature, and Metropolitan Loca- tion.” Journal of Regional Science 33(2): 129-144. Krugman, Paul. 1998. Development, Geography, and Economic Theory. MIT Press. Kuncoro, Ari. 2004. “Bribery in Indonesia: Some Evidence from Micro-level Data.” Bulletin of Indonesian Economic Studies 40(3): 329-354. Kuncoro, Ari. 2009. ‘Spatial Agglomeration, Firm Productivity, and Govern- ment Policies in Indonesia.’ dalam Yukon Huang dand Alessandro Magnoli Bocchi (eds.) Reshaping Economic Geography in East Asia. World Bank. McDonald, James Ted. 2004. “Toronto and Vancouver Bound: The Location Choice of New Canadian Immigrants.” Toronto and Vancouver Bound: The Location Choice of New Canadian Immigrants, 13(1): 85-101.
  • 100 Meijers, E., Waterhout, B., dan W. Zonneveld. 2005. “Polycentric Development Policies in European Countries.” Built Environment 31(2): 97-102. Nishikimi, Koji. 2008. ‘Specialization and Agglomeration Forces of Economic Integration’ dalam Masahisa Fujita, Satoru Kumagai, dan Koji Nishikimi (eds.) Economic Integration in East Asia: Perspectives from Spatial and Neoclassical Economics. Institute of Developing Economies (IDE) JETRO dan Edward Elgar Cheltenham. North, Douglass C.. 2008. ‘Institutions and the Performance of Economies over Time.’ dalam Claude M´enard and Mary M. Shirley (eds.) Handbook of New Institutional Economics. Springer. Oates, Wallace E.. 1999. “An Essay on Fiscal Federalism.” Journal of Economic Literature 37(3): 1120-1149. Olsson, Ola dan Douglas A. Hibbs Jr.. 2005. “Biogeography and Long-run Economic Development.” European Economic Review, 49(4): 443-460. Otsuka, Keijiro dan Tetsushi Sonobe. 2009. ‘Geography of Cluster-based Indus- trial Development.’ dalam Yukon Huang dand Alessandro Magnoli Bocchi (eds.) Reshaping Economic Geography in East Asia. World Bank. Qibthiyyah, Riatu Mariatul. 2008. Essay on Political and Fiscal Decentraliza- tion. PhD Dissertation. George State University. Rasyid, Ryaas. 2007. ‘Otonomi Daerah: Latar Belakang dan Masa Depannya.’ dalam Syamsuddin Harris (ed.) Desentralisasi dan Otonomi Daerah: De- sentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintah Daerah. LIPI Press. Rauscher, Michael. 1998. “Leviathan and Competition among Jurisdictions: The Case of Benefit Taxation.” Journal of Urban Economics 44(1): 59-67. Rodrik, Dani. 2003. ‘Introduction: What do We Learn From?.’ dalam Dani Rodrik (ed.) In Search of Prosperity: Analytic Narrative on Economic Growth. Princeton University Press. Rodrik, Dani, Arvind Subramanian, dan Fransesco Trebbi. 2004. “Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Eco- nomic Development.” Journal of Economic Growth, 9(2): 131-165. Rosengard, Jay K., Richard H. Patten, Don E. Johnston Jr, dan Widjojo Koe- soemo. 2007. “The Promise and the Peril of Microfinance Institutions in Indonesia.” Bulletin of Indonesian Economic Studies 43(1): 87-112. Schrijver, Frans. 2006. Regionalism after Regionalisation: Spain, France, and the United Kingdom. Amsterdam University Press.
  • 101 Sudarmo, Sri Probo dan Brasukra G. Sudjana. 2009. The Missing Link: The Province and Its Role in Indonesia’s Decentralisation. UNDP Indonesia. Suyanto, Isbodorini. 2007. ‘Otonomi Daerah dan Fenomena Etnosentrisme.’ dalam Syamsuddin Harris (ed.) Desentralisasi dan Otonomi Daerah: De- sentralisasi, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerintah Daerah. LIPI Press. Tobler, Waldo R.. 1970. “A Computer Movie Simulating Urban Growth in the Detroit Region”. Economic Geography 46(2): 234-240. WHO Ghana. 2005. Bringing Immunization Services Closer to Communities: The Reaching Every District Experience in Ghana. WHO Publication. WHO. 2005. Bringing Immunization Services Closer to Communities: The Reaching Every District Experience in Ghana. Williamson, Oliver E.. 2008. ‘Transaction Cost Economics.’ dalam Claude M´enard and Mary M. Shirley (eds.) Handbook of New Institutional Eco- nomics. Springer. World Bank. 1994. Better Health in Africa: Experience and Lessons Learned. World Bank. World Bank. 1997. The State in a Changing World. World Development Report 1997. World Bank. Yamauchi, Futoshi, Megumi Muto, Reno Dewina, dan Sony Sumaryanto. 2009. ‘Spatial Networks, Incentives, and the Dynamics of Village Economies: Evi- dence from Indonesia.’ dalam Yukon Huang dan Alessandro Magnoli Bocchi (eds.) Reshaping Economic Geography in East Asia. World Bank. Zhang Tiedao, Zhao Min Xia, Zhao Xueqin, Zhang Xi, dan Wang Yan. 2004. Universalizing Nine-Year Compulsory Education for Poverty Reduction in Rural China Scaling up Poverty Reduction: A Global Learning Process. Conference Shanghai, 25-27 May.
  • 102
  • Lampiran Teknis Metoda Evaluasi Untuk sampai pada suatu evaluasi umum mengenai perbandingan indikator- indikator ekonomi dan sosial, diperlukan satu gugus prosedur untuk menjamin evaluasi ini proper secara metodologis. Metodologi yang diterapkan di sini analog dengan metodologi dalam riset-riset eksperimental di luar ilmu-ilmu sosial. Oleh karena itu, ia bersifat quasi-experimental. Prinsip pokok di balik metodologi ini adalah pengambilan sampel amatan yang comparable dan “fair” untuk dianalisis. Comparability merujuk pada kese- bandingan amatan, sedangkan fairness pada kesamaan peluang bagi suatu am- atan untuk dipilih. Ini berarti setiap kelompok amatan —yaitu DOB sebagai kelompok perlakuan dan non-DOB sebagai kontrol67— harus dijamin memiliki karakteristik yang kurang-lebih serupa.68 Keserupaan karakteristik itulah yang menghasilkan kesebandingan amatan. Ia juga membuat amatan memiliki proba- bilitas yang sama untuk diambil sebagai sampel. Kegagalan dalam pengambilan amatan yang sebanding membawa analisis pada resiko selection bias. Selection bias merujuk pada suatu distorsi dalam data atau evidence yang dianalisis akibat kesalahan dalam pengambilan amatan yang membuat treated group dan control group tak sebanding. Dua langkah awal perlu lebih dulu dikerjakan sebelum pembandingan indi- kator-indikator sosial dan ekonomi antara DOB dan non-DOB dilakukan. Per- 67 Untuk simplifikasi, studi ini hanya membagi amatan menjadi dua: DOB sebagai treated dan non-DOB sebagai control. Daerah Otonomi Baru dinyatakan sebagai daerah yang mengalami perubahan regim administratif. Berdasarkan konstruksi ini, daerah induk tidak dikategorisasi sebagai DOB, tapi non-DOB —sama seperti daerah lain yang tidak mengalami perubahan regim (tidak mengambil opsi pemekaran). 68 Bahkan, tidak ada jaminan bahwa dua distrik yang bertetangga secara geografis sekalipun memiliki karakteristik yang sama. Dalam analogi riset eksperimental, sebelum sebuah perlakuan diberikan dan efeknya diamati, periset eksperimental harus memastikan bahwa sampel yang akan dibandingkan (treated dan control) berada dalam lingkungan yang sama serta memiliki karakterstik fisik dan genetis yang juga serupa. Dengan demikian, efek yang diamati itu murni berasal dari perbedaan perlakuan, bukan dari faktor lain. 103
  • 104 tama, studi ini mengeksplorasi satu gugus karakteristik yang dicerminkan oleh kedua kelompok amatan itu. Kedua, dengan mempertimbangkan gugus karak- teristik ini, studi ini membangun sebuah fungsi probabilistik untuk menghasilkan suatu besaran yang disebut propensity score. Propensity score ini merupakan sua- tu ukuran yang dapat memberikan informasi mengenai besarnya peluang DOB sebagai treated dan non-DOB sebagai control untuk diambil sebagai amatan. Selanjutnya, amatan dalam setiap kelompok perlakuan dan kontrol ini di- seleksi berdasarkan kesamaan propensity score-nya. Ini berarti bahwa amatan yang terpilih adalah amatan yang berpeluang sama untuk dibandingkan sejalan dengan kesamaan karakteristiknya. Pada tahap ini, pengujian statistik perlu dilakukan untuk memastikan bahwa propensity score antara kelompok perlakuan dan kontrol ini tidak berbeda. Berdasarkan konstruksi ini, kendati pada awalnya lebih dari 400 kabupaten-kota dieksplorasi, pembandingan indikator sosial dan ekonomi dalam evaluasi ini hanya terfokus pada amatan-amatan yang comparable. Mencari Kesebandingan Amatan Studi ini menggunakan satu kelas fungsi probabilistik, yang disebut sebagai fungsi probit, untuk mendeteksi karakteristik DOB dan non-DOB. Secara kategoris, karakteristik yang ditangkap dari kedua kelompok yurisdiksi ini adalah karak- teristik yang berdimensi geografis, demografis, politik, dan ekonomi. Lebih spe- sifik lagi, karakteristik itu adalah rentang kendali, jarak dari ibukota provinsi, fraksionalisasi politik, jumlah penduduk, share sektor ekstraktif (kehutanan dan pertambangan) terhadap anggaran pemerintah lokal (APBD), rasio Dana Alokasi Umum (DAU) terhadap APBD, serta apakah suatu distrik termasuk dalam kate- gori daerah tertinggal atau tidak.69 Patut dicatat di sini, seluruh karakteristik ini ditelaah secara post factum. Maksudnya, yurisdiksi DOB dan non-DOB dianalisis hanya setelah peristiwa pe- mekaran berlangsung. Jadi, secara keseluruhan pelacakan karaketeristik ini tidak- lah selalu berarti sebagai upaya untuk menemukan motif pemekaran —walaupun, untuk beberapa karakteristik tertentu, bisa dimungkinkan. Ia tidak memper- tanyakan mengapa suatu yurisdiksi terpecah (splitting) menjadi dua atau tiga DOB, tetapi apa karakteristik yang bisa ditelaah untuk membandingkan DOB dengan non-DOB. Ada cukup alasan mengapa satu gugus karakteristik yang disebut di atas perlu dieksplorasi. Pertama, selain selalu membawa perubahan regim, pemekaran juga menghasilkan perubahan dalam geografi, demografi, politik, dan ekonomi wilayah. Oleh karenanya, diperlukan satu gugus variabel yang dapat menangkap 69 Data mutakhir yang mampu menangkap observasi yang besar mengenai fraksionalisasi etnis untuk merepresentasi dimensi sosiologis pemekaran tidak tersedia.
  • 105 perubahan itu. Di sinilah analisis menjadi bersifat post factum. Analisis post factum atas DOB dan non-DOB ini berkehendak untuk menangkap “hasil” dari perubahan itu, bukan “proses”-nya. Kedua, bertalian dengan proses komputasi propensity score, karakteristik-karakteristik itu akan dimanfaatkan untuk menghi- tung seberapa besar peluang suatu DOB dan non-DOB terpilih sebagai sampel. Khusus mengenai karakterisitik yang pertama, berbasis pada pendekatan factor analysis, laporan ini membangun sebuah indeks rentang kendali. Di sini rentang kendali sebagai sebuah latent concept dibentuk dari dua dimensi kunci: geografi dan pemerintahan. Dimensi geografi menelusuri luas fisik yurisdiksi dan ketinggiannya dari permukaan laut (altitude). Ini melukiskan besarnya area yang harus di-cover oleh setiap yurisdiksi. Dimensi yang kedua, dimensi pemerintahan, meliputi seberapa banyak suatu kabupaten-kota harus melayani yurisdiksi yang lebih rendah, yakni kecamatan dan desa. Secara intuitif, rentang kendali akan semakin panjang pada yurisdiksi- yurisdiksi dengan geografi yang luas, terletak di ketinggian, serta memiliki banyak kecamatan dan desa. Tabel Lampiran Teknis 1 memberi konfirmasi atas intuisi ini: semakin luas suatu yurisdiksi, semakin tinggi ia terletak dari permukaan laut, serta semakin banyak kecamatan dan desa yang harus dilayani, semakin panjang pula rentang kendali yang ada. Ini tercermin pada nilai positif setiap factor loading dan koefisien variabel pembentuk rentang kendali. Dengan kon- struksi ini sebuah indeks rentang kendali lalu dibuat. Selanjutnya, bersama-sama karakteristik yang lain, ia ditelaah dalam suatu fungsi probit. TABEL LAMPIRAN TEKNIS 1. Rentang Kendali: Hasil “Factor Analysis” Eigen Loading Koef. Rentang Faktor Value Variabel Factor 1 Kendali Faktor 1 1,381 Luas Wilayah 0,128 0,026 Faktor 2 0,105 Ketinggian dari Muka Laut 0,175 0,039 Faktor 3 -0,092 Jumlah Kecamatan 0,815 0,454 Faktor 4 -0,184 Jumlah Desa 0,819 0,467 Jumlah observasi: 440 distrik Hasil analisis probit menunjukkan bahwa DOB cenderung memiliki rentang kendali yang lebih sempit daripada daerah lain. Ini sejalan dengan adanya pen- ciutan luas wilayah ataupun jumlah kecamatan dan desa yang harus dilayani. Hal serupa juga terjadi dalam jumlah penduduk: DOB cenderung less populated. Mudah diduga, penciutan luas wilayah berarti penciutan populasi pula. Semen-
  • 106 tara itu, ditemukan juga bahwa, di dae-rah hasil pemekaran, partai-partai poli- tik dalam parlemen cenderung lebih terfragmentasi dibandingkan dengan partai- partai politik di yurisdiksi non-DOB. Ini menegaskan analisis di bab awal menge- nai political fractionalization. Terdeteksi pula bahwa secara geografis yurisdiksi bentukan baru pada umumnya terletak jauh dari ibukota provinsi sebagai pusat kegiatan ekonomi dan pemerintahan. Hasil analisis berikutnya memperlihatkan bahwa di yurisdiksi hasil pe- mekaran dua sektor ekstraktif kehutanan dan pertambangan mengambil peran yang lebih besar dalam pembentukan Produk Domestik Bruto (PDB) kabupaten- kota dibandingkan de-ngan peran yang dijumpai di yurisdiksi lain. Juga, menarik untuk dicatat bahwa transfer Pusat dalam bentuk DAU secara sistematik men- jadi pembeda penting antara DOB dan non-DOB. Dalam perspektif post-factum, temuan tentang pentingnya hasil ekstraksi kehutanan dan pertambangan ser- ta perolehan DAU ini bisa menjelaskan motif ekonomi di belakang pemekaran. Akhirnya, fakta bahwa daerah hasil pemekaran lebih tertinggal dibandingkan dengan daerah lain menjadi determinan penting pemekaran pula. Semua deter- minan ini signifikan secara statistik pada selang 1-10 persen (Tabel Lampiran Teknis 2). Dalam kalimat lain, pola yang ditunjukkan oleh setiap karakteristik ini adalah pola yang sistematik —bukan semata-mata sebuah “kebetulan”. Berdasarkan parameter karakteristik DOB dan non-DOB sebagaimana di- diskusikan itu, propensity score selanjutnya dikalkulasi. Secara teknis, score ini tidak lain dari nilai prakiraan atas fungsi probit yang jatuh pada kisaran nilai antara nol hingga satu. Hasil komputasi memperlihatkan bahwa propensity score yang mendapatkan common support dari kedua kelompok DOB dan non-DOB itu berada dalam selang 0,067-0,989. Data nilai prakiraan ini lalu dipecah ke dalam dua kelompok amatan, yakni DOB sebagai treated dan non-DOB sebagai control, seperti dipresentasikan dalam Gambar Lampiran Teknis 1. Propensity score di setiap kelompok kemudian didis- tribusikan ke dalam beberapa blok hingga tercapai jumlah blok optimum. Jumlah blok optimum ini diraih melalui sebuah proses algoritma, sedemikian rupa hing- ga perbedaan propensity score antara amatan di daerah perlakuan dan di daerah bukan-perlakuan tidak signifikan secara statistik. Langkah berikutnya adalah uji keseimbangan (balancing test) terhadap se- tiap karakteristik di setiap blok yang ditemukan. Pengujian ini untuk memas- tikan bahwa tidak ada perbedaan statistik dalam setiap karakteristik DOB dan non-DOB yang diamati. Hasil uji memperlihatkan seluruh karakterisitik yang diamati mampu memenuhi balancing property. Amatan dengan propensity score dan karakteristik yang tidak berbeda secara statistik ini adalah amatan yang se- banding. Amatan inilah yang dipakai sebagai sampel untuk mengevaluasi capaian DOB dan non-DOB dalam sektor ekonomi dan sosial.
  • 107 TABEL LAMPIRAN TEKNIS 2. Fungsi Probit Pembentukan Daerah Otonomi Baru Variabel: DOB=1, lainnya=0 Koef. Std. Err. Signf. Koef. Std. Err. Signf. Rentang Kendali -0,41 0,14 *** -0.81 0.11 *** Jarak dari Ibukota Provinsi (Ln) 0,13 0,07 * 0.25 0.07 *** Fraksionalisasi Politik 2,93 1,39 ** 2.56 1.32 ** Jumlah Penduduk (Ln) -0,60 0,12 *** Share Sektor Ekstraktif 1,28 0,43 *** 1.62 0.40 *** Rasio DAU terhadap APBD 0,43 0,22 * 0.68 0.21 *** Daerah Tertinggal (Dummy) 0,40 0,18 ** Kemiskinan 0.02 0.01 *** Konstanta 3,39 2,01 * -4.62 1.08 *** Jumlah Amatan 430 430 Likelihood Ratio χ2 178,05 *** 141,85 *** Pseudo-R2 0,33 0,26 Tanda ***, **, dan * signifikan pada taraf 1, 5, dan 10%. GAMBAR LAMPIRAN TEKNIS 1. Sebaran “Propensity Score” Dari 430 kabupaten-kota yang diamati, paling banyak hanya 139 DOB dan 175 non-DOB —atau total 73 persen amatan— yang dapat diperbandingkan. Dinyatakan dengan cara lain, maksimum hanya 175 amatan kontrol yang matched dengan 139 amatan perlakuan. Proses algoritma atas amatan ini menghasilkan
  • 108 lima blok propensity score yang tidak berbeda secara statistik antara kelompok perlakuan dan kelompok kontrol (Tabel Lampiran Teknis 3). Di dalam setiap blok itu seluruh karakteristik yang telah dispesifikasi juga dijelajahi. Hasil anali- sis menunjukkan tujuh karakteristik kelompok perlakuan dan kelompok kontrol tidak berbeda secara statistik. Ini berarti proses algoritma telah mampu mere- duksi confounding factors, sehingga selection bias dapat diminimumkan. Berba- sis amatan-amatan yang sebanding ini, evaluasi capaian DOB dan non-DOB dilakukan. Membandingkan Capaian Dalam literatur evaluasi, perbedaan capaian antara kelompok perlakuan dan kon- trol disebut sebagai Average Treatement Effect for the Treated (ATET). Dalam konteks studi ini, ATET tidak lain adalah selisih capaian indikator-indikator70 di empat sektor antara yurisdiksi pemekaran (perlakuan) dan yurisdiksi non- pemekaran (kontrol).71 Ada beberapa teknik yang berbeda untuk menghitung ATET, tetapi se- cara kualitatif hasil penggunaan teknik-teknik itu biasanya sama. Tiga teknik, tapi tanpa prefe-rensi khusus, dipakai di sini. Ketiganya ialah stratification, near- est neighbor, dan kernel matching. Teknik stratification membagi data propensity score ke dalam beberapa selang (intervals) atau blok, sedemikian hingga di dalam setiap selang kelompok perlakuan dan kelompok kontrol mempunyai propensity score yang kurang-lebih sama. Nearest neighbor mencari amatan dalam kelom- pok kontrol yang mempunyai propensity score paling dekat dengan propensity score kelompok perlakuan. Di dalam kernel matching seluruh amatan dalam kelompok perlakuan dipadu-pasangkan dengan rataan terbobot seluruh amatan dalam kelompok kontrol. Bobot itu secara proporsional berbanding terbalik de- ngan jarak propensity score antara kelompok perlakuan dan kelompok kontrol. Dengan menggunakan tiga teknik ini, evaluasi bergerak dari sektor kesejahte- raan umum, diikuti oleh pendidikan dan kesehatan, lalu diakhiri dengan sektor infrastruktur. 70 Pilihan indikator, hingga tingkat tertentu, dilimitasi oleh ketersediaan data. 71 Penjabaran ini hanyalah untuk kepentingan simplifikasi diskusi. Penjabaran yang lebih tepat tentang ATET adalah selisih antara capaian suatu yuridiksi yang mengambil opsi pe- mekaran dengan capaian jika ia tidak mengambil opsi itu. Di bagian-bagian teks berikutnya dalam laporan ini, setiap kali DOB dan non-DOB dibandingkan, ia dimaksudkan berada dalam pengertian sebagaimana dijabarkan.
  • 109 TABEL LAMPIRAN TEKNIS 3. Blok Optimal dan Uji Keseimbangan Blok Propensity Score Jumlah Rataan Propensity Score (Karakteristik Amatan) Amatan (Rataan Nilai Karakteristik) Kontrol Perlakuan Kontrol Perlakuan Selisih t-stat. Blok 1 54 15 0,125 0,120 0,005 0,393 • Rentang Kendali 54 15 0,093 0,314 -0,221 -0,865 • Jarak dari Ibukota Provinsi 54 15 3805 4065 -0,260 -0,550 • Fraksionalisasi Politik 54 15 0,794 0,815 -0,021 -0,963 • Jumlah Penduduk (Ln) 54 15 12912 12931 -0,019 -0,124 • Share Sektor Ekstraktif 54 15 0,070 0,056 0,014 0,323 • Rasio DAU-APBD 54 15 0,289 0,383 -0,094 -0,922 • Daerah Tertinggal (Dummy) 54 15 0,481 0,400 0,081 0,553 Blok 2 72 16 0,288 0,327 -0,038 -2,512 • Rentang Kendali 72 16 -0,213 -0,494 0,281 1522 • Jarak dari Ibukota Provinsi 72 16 4380 4010 0,370 0,982 • Fraksionalisasi Politik 72 16 0,828 0,827 0,001 0,062 • Jumlah Penduduk (Ln) 72 16 12462 12365 0,097 0,934 • Share Sektor Ekstraktif 72 16 0,091 0,073 0,019 0,409 • Rasio DAU-APBD 72 16 0,334 0,402 -0,068 -0,688 • Daerah Tertinggal (Dummy) 72 16 0,472 0,438 0,035 0,249 Blok 3 25 41 0,492 0,516 -0,024 -1,527 • Rentang Kendali 25 41 -0,445 -0,468 0,023 0,181 • Jarak dari Ibukota Provinsi 25 41 5019 4899 0,121 0,635 • Fraksionalisasi Politik 25 41 0,848 0,847 0,001 0,078 • Jumlah Penduduk (Ln) 25 41 12085 11977 0,108 1,132 • Share Sektor Ekstraktif 25 41 0,084 0,121 -0,037 -0,790 • Rasio DAU-APBD 25 41 0,445 0,425 0,021 0,198 • Daerah Tertinggal (Dummy) 25 41 0,560 0,488 0,072 0,562 Blok 4 19 41 0,686 0,682 0,003 0,212 • Rentang Kendali 19 41 -0,427 -0,475 0,048 0,418 • Jarak dari Ibukota Provinsi 19 41 5101 5144 -0,042 -0,216 • Fraksionalisasi Politik 19 41 0,860 0,845 0,015 1,200 • Jumlah Penduduk (Ln) 19 41 11649 11686 -0,037 -0,381 • Share Sektor Ekstraktif 19 41 0,158 0,169 -0,011 -0,189 • Rasio DAU-APBD 19 41 0,637 0,541 0,096 1,261 • Daerah Tertinggal (Dummy) 19 41 0,632 0,805 -0,173 -1,443 Blok 5 5 26 0,879 0,886 -0,007 -0,300 • Rentang Kendali 5 26 -0,640 -0,498 -0,141 -0,827 • Jarak dari Ibukota Provinsi 5 26 5105 5517 -0,412 -1,155 • Fraksionalisasi Politik 5 26 0,846 0,832 0,014 0,561 • Jumlah Penduduk (Ln) 5 26 10877 10896 -0,019 -0,075 • Share Sektor Ekstraktif 5 26 0,292 0,334 -0,042 -0,348 • Rasio DAU-APBD 5 26 0,619 0,576 0,043 0,428 • Daerah Tertinggal (Dummy) 5 26 0,800 0,962 -0,162 -1,342 Keterangan: Taraf signifikansi yang ditetapkan sebagai benchmark default adalah satu persen.
  • 110 Determinan Capaian Sosial-Ekonomi Dalam spesifikasi yang paling sederhana, capaian pembangunan dapat dinyatakan sebagai fungsi dari satu gugus determinan plus sebuah dummy variable yang membedakan DOB dari non-DOB. Dalam laporan ini, spesifikasi itu disebut achievement function. Achievement function, sebagaimana juga fungsi-fungsi re- gresi lainnya, selalu mengandung intercept dan slope. Intercept ditangkap melalui parameter konstanta, sedangkan slope dicerminkan oleh koefisien setiap determi- nan. Dalam ekspresi yang simplistis, koefisien-koefisien ini menjelaskan seberapa besar efek suatu determinan, misalnya DAU, terhadap suatu capaian, misalnya IPM. Akan tetapi, ada beberapa issu yang mengemuka dalam spesifikasi seper- ti ini. Pertama, dalam spesifikasi yang sederhana itu, efek pemekaran melalui dummy variable hanya bisa ditangkap melalui intercept, bukan slope. Dengan dummy variable, slope dianggap sama antara DOB sebagai kelompok perlakuan dan non-DOB sebagai kontrol. Tidak cukup alasan mengapa hanya intercept yang berperan sebagai pembeda antara DOB dan non-DOB; mengapa perbedaan parameter slope tidak diperhitungkan. Kedua, pemekaran bukanlah fenomena yang bersifat eksogen. Ada satu set variabel yang menentukan pengambilan keputusan pemekaran, misalnya fak- ta rendahnya capaian daerah seperti terlihat dalam ketertinggalan wilayah dan kemiskinan. Dalam hal ini, rendahnya capaian daerah menjadi alasan penting bagi pengambilan keputusan pemekaran, sementara keputusan pemekaran juga ditujukan untuk memperbaiki capaian daerah. Jadi, cukup alasan untuk mene- tapkan pemekaran sebagai fenomena yang bersifat endogenous. Ketiga, selection bias. Dalam amatan yang tidak random, seperti dalam studi yang dilaporkan ini, selection bias merupakan issu yang lazim terjadi. Keti- ka amatan telah ditentukan sebagai kelompok perlakuan dan kontrol, secara statistik kedua kelompok ini unequal. Pengambilan sampel kabupaten-kota tan- pa memperhatikan keterbandingannya mengandung resiko bias selection. Untuk itu diperlukan suatu teknik yang dapat mengoreksi bias ini. Propensity score yang ditransformasi ke dalam Mills ratio bisa digunakan untuk mengoreksi bias itu. Mills ratio, tepatnya inverse Mills ratio, adalah nisbah antara propensity score dalam bentuk probability distribution function (PDF) dan propensity score dalam bentuk cumulative distribution function (CDF). Keduanya memberikan gambaran mengenai distribusi peluang sebuah random variable.
  • 111 Dengan tiga pertimbangan di atas, spesifikasi dengan dummy variable DOB dan non-DOB tadi perlu dimodifikasi. Sebelumnya terdapat hanya satu achieve- ment function di mana pemekaran dan non-pemekaran ditangkap oleh sebuah dummy variabel. Kini, dummy variabel itu disubstitusi oleh Mills ratio yang ditransformasi dari propensity score sudah diperoleh sebelumnya. Lalu, untuk membandingkan capaian DOB dan non-DOB, achievement function itu dipecah ke dalam dua bagian: satu untuk DOB, lainnya untuk non-DOB. Akhirnya, untuk menjalankan counter-factual analysis, sample switching antara DOB dan non-DOB diterapkan setelah parameter setiap determinan di- estimasi. Secara intuitif ini berarti perilaku yurisdiksi DOB dijadikan perilaku non-DOB. Sebaliknya, yurisdiksi non-DOB disimulasi untuk berperilaku seper- ti yurisdiksi DOB. Hasil prediksi melalui sample switching ini dipakai untuk menjawab pertanyaan: apa yang terjadi dengan capaian suatu yurisdiksi — yang secara faktual tidak mengambil opsi pemekaran— jika ia mengambil op- si itu (counter-factual)? Atau, apa yang terjadi jika DOB berperilaku sebagai non-DOB? Bagaimana dengan sebaliknya. Perbandingan predicted achievement antar-kedua skenario itu dapat memperlihatkan pain dan gain pemekaran. Namun demikian, sebelum sampai pada analisis counter-fatual, laporan ini lebih dulu melacak faktor-faktor penentu capaian daerah. Geografi, governance, dan input factors merupakan tiga dari sejumlah kelompok determinan yang dapat mempengaruhi capaian perkembangan ekonomi sosial. Di dalam setiap kelom- pok ada satu gugus variabel yang relevan. Dalam hal geografi, studi-studi antar- negara menunjukkan betapa kelompok determinan ini tidak dapat diabaikan be- gitu saja (Acemoglu et al., 2001, 2002; Easterly dan Levine, 2003; Rodrik et al., 2004, Olsson dan Hibbs Jr., 2005). Ada banyak alasan mengapa geografi dapat mengambil peran penting dalam pembangunan ekonomi dan kemajuan sosial. Pertama, jelas karena geografi menyediakan ruang fisik tempat anggota masyarakat berinteraksi untuk pemenuh- an kebutuhan sosial dan ekonomi. “Ruang” selalu menjadi kata kunci dalam interaksi masyarakat ini. Kedua, geografi juga bertaut dengan ketersediaan sumber-sumber alam yang dapat didayagunakan secara ekonomis. Tambang, mineral, hasil hutan, atau perikanan adalah contoh-contoh sumber daya alam yang dapat ditransformasikan ke arah kesejahteraan masyarakat. Ketiga, posisi geografi suatu yurisdiksi menentukan curah hujan, iklim, pasokan air, ataupun kesuburan lahan yang kemudian dapat mempengaruhi produktivitas sektor per- tanian dan aktivitas tautannya. Tetapi, keempat, geografi juga berpotensi membawa kerugian ketika sua- tu lokus geografi tertentu menjadi tempat perkembangbiakan beragam penyakit seperti malaria atau vektor pembawa penyakit lain. Juga tidak kalah penting, suatu lokus geografi tertentu bisa merupakan tempat yang rawan terhadap gem- pa, longsor, banjir, dan bencana alam lain. Akhirnya, ke lima, geografi dapat
  • 112 pula menciptakan keterkucilan (remoteness) dan keterkuncian (landlockedness) wilayah, termasuk juga kondisi sebaliknya. Suatu lokus geografi bisa terkucil ketika ia terletak amat jauh dari pusat-pusat kegiatan ekonomi dan sosial. Se- lain itu, ia dapat pula terkunci karena absennya akses pada moda transportasi darat, air, dan udara. Pendek kata, geografi dapat menjelma menjadi rahmat, tetapi bisa pula ia berubah menjadi kutuk.72 Daftar lengkap variabel geografi ditampilkan dalam Lampiran Deskripsi Data. Tentu saja geografi tidak cukup. Akhir-akhir ini diskurus pembangunan dunia mengarah juga pada mutu penyelenggaraan pemerintahan. Governance semakin luas diketahui perannya dalam perbaikan kesejahteraan rakyat. Negeri- negeri yang dijalankan oleh well-governed bureaucracy cenderung menunjukkan kinerja yang meyakinkan (Knack and Keefer, 1995, 1997; Kaufmann et al., 1999; Gupta et al., 1998). Hampir telah menjadi konsensus bahwa tingkat korupsi yang rendah, birokrat yang bermutu, ataupun kapasitas teknokrasi yang tinggi menaikkan taraf hidup rakyat dengan sangat berarti. Sebaliknya, korupsi dan kinerja governance yang buruk bisa menurunkan produktivitas, memperdalam kemiskinan, memperburuk ketimpangan pendapatan, ataupun menjatuhkan mu- tu infrastruktur publik. Jadi, good governance meningkatkan kapasistas kelemba- gaan pemerintahan dalam perencanaan, pengalokasian, dan pengelolaan sumber daya. Good governance memperlebar ruang bagi sistem checks and balances un- tuk bekerja, sehingga mempertinggi akuntabilitas dan transparansi proses pem- bangunan. Good governance juga menaikkan efektivitas penyu-sunan dan imple- mentasi kebijakan pemerintah maupun public sector secara keseluruhan. Input factors adalah kelompok determinan ketiga. Capaian ekonomi dan sosial sudah barang tentu ditentukan pula oleh bagaimana dan seberapa be- sar input diinjeksi ke dalam sistem. Sarana kesehatan yang buruk atau fasili- tas pendidikan yang kurang pasti menjadi persoalan yang sangat berat untuk meningkatkan mutu manusia. Begitu juga kemampuan pembiayaan yang min- im atau infrastruktur fisik yang bermutu rendah, semuanya ikut menentukan tinggi-rendahnya capaian ekonomi dan sosial. Setiap sektor sudah barang tentu memiliki input factors yang khas. Dalam unit analisis kabupaten-kota, ia dapat berupa tingkat kemiskinan distrik, penduduk, sarana pendidikan dan kesehatan, termasuk juga besar dana yang diinjeksi untuk setiap sektor. Dalam logika pro- duksi barang dalam suatu perusahaan, input factors adalah alat, bahan, dan material yang dipakai untuk menghasilkan output. 72 Di beberapa bagian dunia, sumber daya alam bahkan telah melahirkan perebutan bahkan konflik berdarah yang berkepanjangan. Di belahan dunia lainnya, kisruh mengenai batas-batas teritorial, termasuk saling klaim atas wilayah darat dan laut, juga sering meningkatkan kete- gangan antar-yurisdiksi.
  • 113 TABELLAMPIRANTEKNIS4A.DeterminanIndeksPembangunanManusia DependentVariable:DOBBukan-DOBDependentVariable:DOBBukan-DOB IPMKoef.RSEKoef.RSEIPMKoef.RSEKoef.RSE Geografi:Geografi: •IndonesiaBarat0,900,51*1,830,50***•Jawa-1,701,29-0,840,55 •LuasWilayah(Ln)-0,410,22*-0,610,16***•LuasWilayah(Ln)-0,500,24**-0,880,18*** •Kepulauan-1,000,62-2,090,54***•Kepulauan-1,330,64**-2,990,53*** •NisbahSekt.Ekstrak.3,021,34**3,731,31***•NisbahSekt.Ekstrak.2,161,384,181,45*** Governance:Governance: •Teknokr.Perencanaan2,011,08*0,180,34•Teknokr.Perencanaan2,031,06*-0,130,36 •Teknokr.Fiskal4,159,3412,363,56***•Teknokr.Fiskal9,8310,5812,073,48*** •Korupsi0,470,58-0,860,51*•Korupsi0,500,63-0,750,51 InputFactor:InputFactor: •Kemiskinan-0,110,03***-0,180,02***•Kemiskinan-0,130,03***-0,160,03*** •Puskesmas/1000Pop.3,939,4526,988,6***•Puskesmas/1000Pop.5,979,5224,109,40*** •JumlahSekolah+ 0,050,02***0,010,01•JumlahSekolah+0,040,02***0,010,01 •JumlahPenduduk-1,180,72-1,100,54**•JumlahPenduduk-0,360,73-0,110,54 Konstan80,906,82***85,674,94***Konstan8,673,75**0,912,74 MillsRatio13,224,27***4,432,78MillsRatio74,927,03***78,765,08*** JumlahAmatan110274JumlahAmatan110274 F-Statistik14,5034,00F-Statistik15,3431,59 R2 0,550,60R2 0,550,57 RMSE2,432,62RMSE2,442,69 RSE:RobustStandardError;+ DikoreksiolehLuasWilayah
  • 114 TABELLAMPIRANTEKNIS4B.DeterminanIndeksPembangunanManusia DependentVariable:DOBBukan-DOBDependentVariable:DOBBukan-DOB IPMKoef.RSEKoef.RSEIPMKoef.RSEKoef.RSE Geografi:Geografi: •IndonesiaBarat0.400.501.290.49***•Jawa-2.091.19*-1.210.55** •Kepulauan-1.160.64*-1.970.54***•Kepulauan-1.390.64**-2.870.52*** •NisbahSekt.Ekstrakt.1.621.122.571.41*•NisbahSekt.Ekstrakt.1.531.173.461.46** Governance:Governance: •Teknokr.Perencanaan1.681.01*0.130.35•Teknokr.Perencanaan1.860.96**-0.150.36 •Teknokr.Fiskal4.757.547.303.04**•Teknokr.Fiskal10.148.818.873.02*** •Korupsi0.640.61-0.890.49*•Korupsi0.580.63-0.740.50 InputFactor:InputFactor: •Kemiskinan-0.130.03***-0.200.02***•Kemiskinan-0.140.03***-0.170.03*** •Puskesmas/1000Pop.9.648.9041.237.62***•Puskesmas/1000Pop.10.188.8033.458.24*** •JumlahSekolah+ 0.050.02***0.000.01•JumlahSekolah+0.040.02**0.000.01 •Pop.Density(Ln)0.380.22*0.690.16***•Pop.Density(Ln)0.500.24**0.970.18*** Konstan66.282.15***68.951.77***Konstan66.472.03***68.352.05*** MillsRatio5.792.80**-3.801.60***MillsRatio5.032.49**-3.551.72** JumlahAmatan110274JumlahAmatan110274 F-Statistik11.7731.90F-Statistik12.9632.60 R2 0.530.57R20.540.56 RMSE2.472.69RMSE2.44712.7113 RSE:RobustStandardError;+ DikoreksiolehLuasWilayah
  • 115 TABELLAMPIRANTEKNIS5.DeterminanPartisipasiSekolah DependentVariable:DOBBukan-DOBDependentVariable:DOBBukan-DOB PartisipasiKasarSekolahKoef.RSEKoef.RSEPartisipasiKasarSekolahKoef.RSEKoef.RSE Geografi:Geografi: •IndonesiaBarat1,282,362,761,5**•IndonesiaBarat2,811,8441,21*** •Kepulauan-3,372,33-0,971,93•Kepulauan-0,292,041,31,59 •NisbahSektorEkstraktif-0,924,693,564,18•NisbahSektorEkstraktif0,084,361,174,15 Governance:Governance: •TeknokrasiPerencanan2,013,46-2,601,29•TeknokrasiPerencanaan0,872,71-2,111,07** •TeknokrasiFiskal42,3219,32***51,079,25***•TeknkrasiFiskal7,0119,624,047,55*** •Korupsi4,173,14-0,981,64•Korupsi2,913,05-0,041,56 InputFactor:InputFactor: •Kemiskinan0,100,11-0,110,08***•Kemiskinan0,090,10,010,07 •TingkatMelekHuruf0,780,23***0,430,12***•LamaSekolah6,560,98***5,450,45*** •JumlahSekolah+0,320,05***0,030,09***•JumlahSekolah+0,220,05***0,010,06 •NisbahGuru-Murid0,040,760,660,49•NisbahGuru-Murid0,510,460,60,45 •DAKPendidikan+6,030,77***6,270,5***•DAKPendidikan+4,60,73***4,870,46*** Konstan5,6222,47*60,1213,64***Konstan32,959,49***49,786,28*** MillsRatio-7,1810,72-29,276,35***MillsRatio-11,2010,46-17,305,55*** JumlahAmatan114283JumlahAmatan114283 F-Statistik31,06***40,54***F-Statistik56,37***61,25*** R2 0,610,65R2 0,70,76 RMSE10,289,94RMSE9,048,26 RSE:RobustStandardError;+ DikoreksiolehLuasWilayah
  • 116 TABELLAMPIRANTEKNIS6.DeterminanVaksinasiBayi DependentVariable:DOBBukan-DOB VaksinasiBayiKoef.RSEKoef.RSE Geografi: •IndonesiaBarat0,862,14-0,701,3 •Kepulauan1,072,230,861,79 •NisbahSektorEkstraktif13,255,19***-1,073,74 Governance: •TeknokrasiPerencanaan-3,673,491,441,04 •TeknokrasiFiskal28,8216,99*18,729,28* •Korupsi3,373,190,391,7 InputFactor: •Kemiskinan-0,340,1***-0,120,06* •JumlahSaranaKesehatan+1,520,57***0,710,27*** •DAKKesehatanperkapita73,9826,3***46,0125,73* Konstan74,457,96***81,095,23*** MillsRatio26,9710,76***9,37,22 JumlahAmatan109274 F-Statistik5,434,84 R2 0,340,12 RMSE9,148,80 RSE:RobustStandardError;+ DikoreksiolehLuasWilayah
  • 117 TABELLAMPIRANTEKNIS7.DeterminanPanjangJalan DependentVariable:DOBBukan-DOBDependentVariable:DOBBukan-DOB PanjangJalanAbsolutKoef.RSEKoef.RSEPanjangJalanAbsolutKoef.RSEKoef.RSE Geografi:Geografi: •IndonesiaBarat-0,070,380,010,13•Jawa-0,760,540,090,13 •LuasWilayah(Ln)-0,160,160,220,04***•LuasWilayah(Ln)-0,170,150,220,04*** •Kepulauan0,290,620,160,14•Kepulauan0,290,610,180,12 •NisbahSektorEkstraktif0,740,88-0,630,35*•NisbahSektorEkstraktif0,710,87-0,640,34* Governance:Governance: •TeknokrasiPerencanaan1,440,65**0,300,09***•TeknokrasiPerencanaan1,410,62**0,310,10*** •TeknokrasiFiskal1,166,701,930,81**•TeknokrasiFiskal5,556,261,820,86** •Korupsi0,460,410,060,17•Korupsi0,430,410,050,17 InputFactor:InputFactor: •DAKPemb.Jalan0,700,37*0,220,11*•DAKPemb.Jalan0,720,38*0,220,11** Konstan-0,842,741,280,91Konstan-1,162,911,910,50*** MillsRatio1,901,722,050,42***MillsRatio2,101,721,280,92 JumlahAmatan63197JumlahAmatan63197 F-Statistik3,2718,12F-Statistik3,6718,88 R2 0,170,4R2 0,180,40 RMSE1,280,63RMSE1,270,63 RSE:RobustStandardError;+ DikoreksiolehLuasWilayah
  • 118 Model Spasial IPM Model ekonometrika spasial, secara prinsip, mirip dengan model ekonometri stan- dard. Pembeda utamanya terletak pada upaya menangkap perilaku amatan berdasarkan jarak geografi satu amatan de-ngan amatan lain. Ini berarti asum- si dasar mengenai independensi antar-amatan, sebagaimana diasumsikan dalam model standard, tidak berlaku lagi, karena ada korelasi antara satu amatan den- gan amatan lain. Untuk menangkap jarak geografi amatan diperlukan sebuah matriks jarak berdimensi N kali N dengan N adalah jumlah amatan. Dalam konteks studi ini, matriks itu berukuran 440 kali 440 amatan. Isinya adalah jarak geografi antara amatan pertama dengan ke dua, ke tiga, dst; amatan ke dua dengan ke satu, ke tiga, ke empat, dst. Terhadap matriks ini dilakukan standardisasi- baris sedemikian rupa sehingga nilai-nilai di dalam setiap akan membentuk pola tertentu: makin jauh jarak antar-amatan, makin kecil nilai sel di dalam matriks itu. Hasil pengolahan data dengan menggunakan model ini disajikan dalam Tabel Lampiran Teknis 8. TABEL LAMPIRAN TEKNIS 8. Model Spasial IPM Standard Indeks Pembangunan Manusia Koefisien Error Signifikansi Geografi: • Indonesia Barat 0, 13 0, 34 • Luas Wilayah (Ln) -0, 70 0, 09 *** • Kepulauan -1, 13 0, 47 ** Governance: • Teknokrasi Perencanaan 0, 46 0, 28 * • Korupsi 0, 13 0, 46 Input Factors: • Kemiskinan -0, 16 0, 02 *** • Jumlah Penduduk (Ln) -0, 35 0, 17 ** Konstan 15, 95 4, 06 *** Korelasi Spasial (r) 0, 95 0, 05 *** Wald Test 354, 75 *** LM Test 87, 66 *** Jumlah Amatan 440 R2 0, 56 Secara kualitatif, hasil yang dipamerkan dalam Tabel ini serupa dengan hasil yang dipaparkan dalam Tabel Lampiran 4.2. Tetapi, ada pembeda penting
  • 119 di sini, yakni kehadiran paramater yang menangkap korelasi spasial (ρ). Ko- relasi ini bernilai positif dan signifikan secara statistik. Ini menunjukkan nilai capaian IPM suatu yurisdiksi, selain dipengaruhi oleh variabel-variabel kontrol lain, ditentukan juga nilai capaian IPM yang diperoleh tetangga geografinya. Dibaca dengan cara lain, distrik-distrik akan terkelompok sedemikian rupa se- hingga mereka yang memiliki nilai IPM rendah akan berada dalam cluster yang sama. Begitu pula dengan distrik-distrik yang bernilai IPM tinggi: mereka akan terkelompok dalam cluster yang sama.
  • 120
  • Lampiran A ATET: Dampak Pemekaran 121
  • 122 TABELLAMPIRANA.1PenyusunIPM NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •PDRBperkapita Sumatera56593,34156274,4656593,081 Jawa-Bali6281,351665,0256281,426 NusaTenggara43-2,2255215,7895215,339 Kalimantan17140,7452273,7622292,389 Sulawesi15371,08222101,77522301,642 Maluku770,4791130,2611130,228 Papua16101,5271755,6271791,216 Indonesia1391752,119139652,5291391751,997 (1,233)(1,721)(1,262) •HarapanHidup Sumatera5659-1.0585627-0.8845659-1.069 Jawa-Bali628-0.737660.267628-0.766 NusaTenggara431.500522.420520.254 Kalimantan1714-1.666227-1.359229-1.362 Sulawesi15370.79322101.68622301.004 Maluku77-0.500113-0.345113-0.271 Papua1610-0.4971750.7821790.001 Indonesia139175-0.36813965-0.093139175-0.389 (-0.999)(-0.175)(-1.095) •MelekHuruf Sumatera5659-0.76856270.1075659-1.050 Jawa-Bali6286.660667.0006286.205 NusaTenggara431.175524.660520.825 Kalimantan1714-1.048227-0.773229-1.112 Sulawesi15374.10122102.74522303.573 Maluku77-1.757113-1.691113-1.477 Papua1610-19.961175-15.694179-18.970 Indonesia139175-1.44913965-1.512139175-1.621 (-1.110)(-1.140)(-1.322) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 123 TABELLAMPIRANA.2PartisipasiKasarSD,SMPdanSMA NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •SD Sumatera5659-7,7885627-9,1325659-7,577 Jawa-Bali6282,936663,7456283,448 NusaTenggara43-2,71052-1,30452-3,974 Kalimantan17142,1142271,7862291,812 Sulawesi15372,92522105,15022305,612 Maluku77-2,926113-0,2261130,923 Papua1610-12,209175-13,628179-11,898 Indonesia139175-3,23513965-3,340139175-2,800 (-1,683)(-1,851)(-1,433) •SMP Sumatera5659-10,6195627-5,2525659-9,893 Jawa-Bali628-4,64166-5,982628-4,868 NusaTenggara433,46052-8,476521,644 Kalimantan1714-7,541227-7,089229-8,304 Sulawesi15379,127221011,32022308,618 Maluku77-9,576113-5,715113-4,469 Papua1610-12,822175-10,992179-11,648 Indonesia139175-5,38313965-3,775139175-4,821 (-1,792)(-1,050)(-1,840) •SMA Sumatera5659-28,6545627-14,8825659-27,945 Jawa-Bali628-20,17666-19,718628-19,532 NusaTenggara434,545520,888522,628 Kalimantan1714-4,7222271,684229-1,815 Sulawesi15373,91622102,72122300,559 Maluku77-8,353113-6,295113-4,651 Papua1610-30,564175-28,067179-26,478 Indonesia139175-17,25913965-14,174139175-16,299 (-3,527)(-2,138)(-3,532) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 124 TABELLAMPIRANA.3PartisipasiMurniSD,SMPdanSMA NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •SD Sumatera5659-2,5685627-2,4425659-2,398 Jawa-Bali6280,87066-0,1326280,805 NusaTenggara43-5,15752-5,77252-4,707 Kalimantan17140,1992272,1872291,182 Sulawesi15371,05722100,7562230-0,251 Maluku771,9931132,4061133,125 Papua1610-12,329175-11,176179-11,495 Indonesia139175-2,35313965-1,733139175-2,327 •SMP Sumatera5659-8,6395627-5,0765659-8,039 Jawa-Bali628-2,16366-5,923628-2,348 NusaTenggara432,08052-6,818520,735 Kalimantan1714-8,355227-7,313229-8,483 Sulawesi15373,86922100,99222300,157 Maluku77-6,477113-4,985113-4,177 Papua1610-7,718175-6,908179-7,225 Indonesia139175-4,88213965-3,968139175-4,508 (-2,361)(-1,501)(-2,211) •SMA Sumatera5659-22,5235627-10,5795659-22,191 Jawa-Bali628-14,10766-18,140628-15,918 NusaTenggara434,610521,378522,660 Kalimantan1714-4,9732270,077229-2,514 Sulawesi15373,21422101,4232230-0,141 Maluku77-10,476113-6,575113-4,670 Papua1610-23,941175-21,586179-21,394 Indonesia139175-13,22413965-10,646139175-12,851 (-3,105)(-2,154)(-3,209) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 125 TABELLAMPIRANA.4UjianNasionalSD,SMPdanSMA NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •SD Sumatera5659-0,1755627-0,1475659-0,240 Jawa-Bali6280,132660,1756280,081 NusaTenggara43-0,72352-0,79052-0,659 Kalimantan1714-0,218227-0,242229-0,332 Sulawesi1537-0,1462210-0,1212230-0,125 Maluku77-0,607113-0,715113-0,650 Papua16100,6681751,0511790,741 Indonesia1391750,02013965-0,060139175-0,011 (0,107)(-0,310)(-0,058) •SMP Sumatera5659-0,2125627-0,0855659-0,210 Jawa-Bali6280,043660,1706280,053 NusaTenggara430,270520,226520,386 Kalimantan1714-0,1852270,024229-0,064 Sulawesi1537-0,0392210-0,0272230-0,052 Maluku77-0,456113-0,330113-0,259 Papua1610-0,392175-0,295179-0,288 Indonesia139175-0,08013965-0,035139175-0,071 (-0,931)(-0,317)(-0,845) •SMA Sumatera5659-0,2845627-0,0365659-0,262 Jawa-Bali6280,213660,1906280,193 NusaTenggara43-0,05052-0,29652-0,026 Kalimantan1714-0,098227-0,061229-0,112 Sulawesi1537-0,17122100,0482230-0,094 Maluku77-0,220113-0,0991130,003 Papua1610-0,523175-0,539179-0,442 Indonesia139175-0,12613965-0,067139175-0,121 (-1,339)(-0,674)(-1,494) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 126 TABELLAMPIRANA.5VaksinasiBayi NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •BCG Sumatera5659-1.99856271.7275659-1.493 Jawa-Bali628-3.40166-0.358628-3.449 NusaTenggara430.883524.45852-1.138 Kalimantan1714-1.853227-1.604229-1.608 Sulawesi15373.01722109.99022306.972 Maluku77-13.797113-11.840113-12.768 Papua1610-11.289175-10.909179-10.047 Indonesia139175-3.87113965-4.221139175-3.424 (-2.533)(-2.086)(-2.177) •Campak Sumatera56590.34156273.12056591.158 Jawa-Bali628-3.085660.542628-3.387 NusaTenggara433.623529.556523.168 Kalimantan1714-0.370227-0.975229-0.578 Sulawesi15371.35322104.91722303.504 Maluku77-13.793113-11.550113-11.986 Papua1610-17.232175-20.871179-15.580 Indonesia139175-2.98313965-3.870139175-2.486 (-1.851)(-1.789)(-1.291) •DPT Sumatera5659-1.09656272.2065659-0.656 Jawa-Bali628-1.166662.050628-1.268 NusaTenggara43-5.26052-1.32452-5.745 Kalimantan1714-1.093227-1.214229-1.596 Sulawesi15371.79122106.49222305.091 Maluku77-14.869113-12.945113-13.808 Papua1610-9.921175-11.164179-8.858 Indonesia139175-3.67613965-4.156139175-3.271 (-2.067)(-2.353)(-1.960)
  • 127 NearestKernel RegioPerlakuanKontrolStratificationPerlakuanKontrol Neighbor PerlakuanKontrol Matching •Hepatitis Sumatera5659-2.20956271.7515659-1.609 Jawa-Bali628-0.465666.483628-0.205 NusaTenggara435.8555212.398523.524 Kalimantan17140.258227-0.0152290.407 Sulawesi15372.27022104.80222303.737 Maluku77-16.191113-13.209113-14.022 Papua1610-17.136175-20.621179-15.623 Indonesia139175-4.74113965-5.514139175-4.215 (-2.141)(-2.224)(-2.372) •Polio Sumatera5659-0.54456270.4095659-0.623 Jawa-Bali628-0.674661.610628-0.634 NusaTenggara43-2.66852-2.40652-2.672 Kalimantan17140.277227-0.972229-1.124 Sulawesi1537-0.53122103.55022301.658 Maluku77-0.163113-1.317113-1.666 Papua1610-5.140175-11.391179-5.085 Indonesia139175-1.02313965-2.384139175-1.074 (-0.874)(-2.080)(-0.839) Keterangan:Angkadalamkurungadalaht-statistikperbedaanantaracapaianDOBdanNon-DOB.
  • 128
  • Lampiran B Deskripsi Data 129
  • 130 TABELLAMPIRANB.DeskripsiData NamaVariabelSatuanSumber DaerahOtonomiBarudummy(jika1=daerahotonomi,baru,0= lainnya) BPS:RegencyandMunicipalityCodes 1993-2007,IndonesianLegalInformation WilayahIndonesiaBaratdummy(jika1=kabupaten-kotaberada padazonawilayahWIB,0=lainnya) Bappenas:GeografisdanAdministrasi Wilayah,PembangunanDaerahdalam Angka2006 WilayahPulauJawadummy(jika1=kabupaten-kotaberadadi PulauJawa,0=lainnya) Bappenas:GeografisdanAdministrasi Wilayah,PembangunanDaerahdalam Angka2006 WilayahKepulauandummy(jika1=kabupaten-kotameru- pakanwilayahkepulauan,0=lainnya) Bakosurtanal WilayahDaerahTertinggaldummy(jika1=kabupaten-kotatermasuk kategoritertinggal,0=lainnya) Bappenas:GeografisdanAdministrasi Wilayah,PembangunanDaerahdalam Angka2006 RTRWDisahkandummy(jika1=kabupaten-kotamemiliki yangRTRWDisahkan,0=lainnya) Kimpraswil:DataStatusRTRWPropinsi, KabupatendanKotadiIndonesiatahun 2003 Korupsidummy(jika1=bupati-walikotaterkait kasusdugaankorupsi,0=lainnya) http://www.detiknews.com/index.php/ detik.read/tahun/2007/bulan/09/tgl/ 21/time/080623/idnews/832658/idkanal/10 IndeksPembangunanManusiaindeksUNDPHumanDevelopmentReport (2001),BPS:DatadanInformasiKemiski- nan2005-2006) AngkaHarapanHiduptahunUNDPHumanDevelopmentReport (2001),BPS:DatadanInformasiKemiski- nan(2005-2006) AngkaMelekHurufpersenUNDPHumanDevelopmentReport (2001),BPS:DatadanInformasiKemiski- nan(2005-2006)
  • 131 NamaVariabelSatuanSumber PDRBNon-MigasperKapitalogaritmaDepartemenKeuangan:PDRBKabupat- enKota(2000-2006) Rata-rataLamaSekolahtahunBPS:PropinsiDalamAngka2007,BPS: DatadanInformasiKemiskinan(2005- 2006) AngkaPartisipasiKasar:SD/sederajatpersenDepdiknas:StatistikPendidikan2006 AngkaPartispasiMurniSD/sederajatpersenDepdiknas:StatistikPendidikan2006 AngkaPartisipasiKasarSMP/sederajatpersenDepdiknas:StatistikPendidikan2006 AngkaPartisipasiMurniSMP/sederajatpersenDepdiknas:StatistikPendidikan2006 AngkaPartisipasiKasarSMA/sederajatpersenDepdiknas:StatistikPendidikan2006 AngkaPartisipasiMurniSMA/sederajatpersenDepdiknas:StatistikPendidikan2006 Rata-rataNilaiUjianNasionaldanUjian SekolahuntukSD/sederajat absolutDepdiknas:StatistikPendidikan2006 Rata-rataNilaiUjianNasionaldanUjian SekolahuntukSMP/sederajat absolutDepdiknas:StatistikPendidikan2006 Rata-rataNilaiUjianNasionaldanUjian SekolahuntukSMA/sederajat absolutDepdiknas:StatistikPendidikan2006 TingkatVaksinasiRata-rataPendudukpersenBPS:DatadanInformasiKemiskinan (2000-2006) AngkaKematianBayijiwaUNDPHumanDevelopmentReport2001 PersalinanolehTenagaMedispersenBPS:DatadanInformasiKemiskinan (2000-2006) PemilikanJambanSendiripersenBPS:DatadanInformasiKemiskinan (2000-2006) AksesAirBersihpersenBPS:DatadanInformasiKemiskinan (2000-2006) PanjangJalanKabupaten-KotaKilometerBPS:PropinsiDalamAngka2007 PanjangJalanperLuasWilayahBPS:PropinsiDalamAngka2007 ProduksiListrikpetawatthourBPS:PropinsiDalamAngka2007 LuasWilayahlogaritmaBPS:PropinsiDalamAngka2007
  • 132 NamaVariabelSatuanSumber KontribusiSektorKehutanandanSektor Pertambangan-GalianterhadapPDRB persenDepartemenKeuangan:PDRBKabupat- enKota(2000-2006) RasioDAUperAPBDDepartemenKeuangan:RingkasanAPBD 2006 JarakdariIbukotaPropinsikilometerPetadasarBPS(2004) FraksionalisasiPolitikindeksKomisiPemilihanUmum AngkaKemiskinanpersenUNDPHumanDevelopmentReport (2001),BPS:DatadanInformasi Kemiskin-an(2000-2006) JumlahPuskesmasper1000pendudukBPS:PropinsiDalamAngka2007 JumlahSekolahper1000pendudukBPS:PropinsiDalamAngka2007 JumlahPenduduklogaritmaBPS:PropinsiDalamAngka2007 JumlahGuruperMuridlogaritmaBPS:PropinsiDalamAngka DAKPendidikanperJumlahPenduduklogaritmaDepartemenKeuangan:RingkasanAPBD 2006 JumlahSaranaKesehatan(RSdan Puskesmas) logaritmaBPS:PropinsiDalamAngka2007 DAKkesehatanperjumlahpendudukDepartemenKeuangan:RingkasanAPBD 2006 DAKInfrastrukturJalanperluaswilayahlogaritmaDepartemenKeuangan:RingkasanAPBD 2006