KANTOR PERWAKILAN BANK DUNIA JAKARTAGedung Bursa Efek Jakarta, Menara II/Lantai 12Jl. Jend. Sudirman Kav. 52-53Jakarta 129...
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi MasyarakatMiskin di IndonesiaTitik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di LapanganBank Dun...
Ucapan Terima Kasih Laporan ini disiapkan oleh sebuah tim yang terdiri dari Menno Pradhan, Vic Paqueo, Elizabeth King, (Ke...
Prakata dari Menteri Koordinator Kesejahteraan RakyatRepublik IndonesiaAssalamualaikum Wr. Wb.Masyarakat miskin di Indones...
Prakata dari Bank Dunia     Ketika seorang anak yang sedang sakit dari keluarga miskin berobat kepuskesmas, di sana harus ...
menjadi sumber inspirasi bagi mereka yang bekerja untuk meningkatkan layanan publik di Indonesia.Atas nama Bank Dunia, say...
Daftar isi                                                         Daftar isi       Ucapan Terima Kasih                   ...
Diagram 11 Alur Pendanaan dari Pemerintah Pusat kepada sekolah                                                            ...
Ringkasan Eksekutif    Tentang laporan ini    Bagaimana sistem persekolah di Indonesia mampu menyediakan pendidikan yang b...
pelaksanaan sistem desentralisasi. Akan tetapi, semua keberhasilan ini tidak berarti bahwa pelaksanaan sistemdesentralisas...
mereka terbukti bersalah, ternyata upaya untuk memperoleh keadilan terbukti masih sulit (lihat Bab 2). Lingkungan         ...
agar mereka mempertahankan akuntabilitas menggunakan uang yang dibayarkan untuk memperoleh layanantersebut— klien hanya me...
• Desak agar pemerintah bekerja lebih efektif dengan menjelaskan pemerintah tingkat mana yang                             ...
Kotak 1. Perjanjian Layanan: Target Kontrak Berbasis Kinerja  Pilot Project Kontrak Berbasis Kinerja Bertarget, pertama di...
penyedia layanan dari sektor swasta seharusnya berhak untuk mendapatkan subsidi, dan berdasarkan seleksi,                 ...
Dorong agar pemerintah bekerja lebih efisien untuk meningkatkan pemberian layanan kepada masyarakat.Hubungan antara pemeri...
Projek percobaan, pelajaran, dan peningkatan keberhasilan                      Indonesia perlu mengadopsi strategi untuk m...
Bab 1Tantangan dalam Penyediaan Layanan: Isu-isu Turunan Keduadan Inefisiensi yang terjadi sehubungan dengan pemberlakuanD...
Terdapat persepsi yang berkembang luas bahwa penyediaan layanan di Indonesia telah mengalami                kemunduran sej...
gemilang sejak Indonesia merdeka. Pada tahun 1960 angka kematian balita mencapai lebih dari 200 per 1.000orang — dua kali ...
pemerintah Indonesian mengangkat bidan kemudian perawat dan menempatkan mereka di daerah pedesaan,             sebuah inis...
45                                                                                                                   60   ...
Persentase prestasi siswa-siswa Kelas 8                                             Jumlah kematian sebelum genap satu tah...
Berbagai kecenderungan pasca pemberlakuan desentralisasi selama kurun waktu tertentu yangmenunjukkan peningkatan anggaran ...
digunakan jika kementrian ingin berperan di daerah adalah bahwa pemerintah daerah tidak memiliki sumber daya             m...
tingkat daerah juga menghasilkan peningkatan partisipasi rakyat di sejumlah aspek penyediaan layanan. Ini sangatjelas pada...
obatan secara lengkap, dan sekitar 25% kekurangan lebih dari tiga jenis obat-obatan (Bank Dunia 2005b).             Hasil ...
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia

1,676
-1

Published on

Edisi 2006.
Laporan ini merupakan produk staf Bank Dunia. Analisa, interpretasi dan kesimpulan yang terdapat didalamnya tidak
mewakili Dewan Direksi Bank Dunia maupun pemerintahan yang mereka wakili.
Bank Dunia tidak menjamin akurasi data di dalam laporan ini. Batas-batas, warna, denominasi dan informasi lainnya yang
tercantum pada peta yang ada di dalam laporan ini tidak mengimplikasaikan pandangan Bank Dunia akan status hukum
suatu wilayah ataupun persetujuan akan batas-batas tersebut.

Laporan ini disiapkan oleh sebuah tim yang terdiri dari Menno Pradhan, Vic Paqueo, Elizabeth King, (Ketua Tim
Pokja), Deon P. Filmer, Scott E. Guggenheim dan Anne-Lise Klausen. Tim ini hendak menyampaikan adanya
dukungan yang begitu besar yang diberikan oleh tim dari INDOPOV yang dipimpin oleh Jehan Arulpragasam.
Sementara itu biayanya disediakan oleh pemerintah Jepang dan Inggris. Laporan ini dibuat berdasarkan
hasil konferensi “Making Services Work for the Poor,” yang diselenggarakan di Jakarta pada bulan April 2005.
Konferensi ini disponsori secara bersama-sama oleh Menkokesra dan Bank Dunia (Kathy Macpherson).
Laporan ini juga disusun berdasarkan makalah yang khusus ditulis untuk keperluan penyusunan laporan
ini. Pertama, di bawah supervisi dari Stefan Nachuk, ada delapan dokumen mengenai berbagai inovasi lokal
tentang penyediaan layanan publik. Kedua, di bawah supervisi Nilanjana Mukherjee, dilakukan penelitian
mengenai “Suara Masyarakat Miskin” dalam penyediaan layanan publik. Terima kasih juga atas komentar
yang diberikan oleh peninjau, Christopher Pycroft (DFID), Ariel Fiszbein, dan Lant Pritchett (catatan konsep),
demikian juga masukan yang disampaikan oleh rekan-rekan dari Bank Dunia.

0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
1,676
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
104
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi Masyarakat Miskin di Indonesia

  1. 1. KANTOR PERWAKILAN BANK DUNIA JAKARTAGedung Bursa Efek Jakarta, Menara II/Lantai 12Jl. Jend. Sudirman Kav. 52-53Jakarta 12910Tel: (6221) 5299-3000Fax: (6221) 5299-3111Website: www.worldbank.or.idTHE WORLD BANK1818 H Street N.W.Washington, D.C. 20433, U.S.A.Tel: (202) 458-1876Fax: (202) 522-1557/1560Email: feedback@worldbank.orgWebsite: www.worldbank.orgEdisi 2006.Laporan ini merupakan produk staf Bank Dunia. Analisa, interpretasi dan kesimpulan yang terdapat didalamnya tidakmewakili Dewan Direksi Bank Dunia maupun pemerintahan yang mereka wakili.Bank Dunia tidak menjamin akurasi data di dalam laporan ini. Batas-batas, warna, denominasi dan informasi lainnya yangtercantum pada peta yang ada di dalam laporan ini tidak mengimplikasaikan pandangan Bank Dunia akan status hukumsuatu wilayah ataupun persetujuan akan batas-batas tersebut.
  2. 2. Membuat Pelayanan Bermanfaat bagi MasyarakatMiskin di IndonesiaTitik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di LapanganBank Dunia | The World BankEast Asia and Pacific Region
  3. 3. Ucapan Terima Kasih Laporan ini disiapkan oleh sebuah tim yang terdiri dari Menno Pradhan, Vic Paqueo, Elizabeth King, (Ketua Tim Pokja), Deon P. Filmer, Scott E. Guggenheim dan Anne-Lise Klausen. Tim ini hendak menyampaikan adanya dukungan yang begitu besar yang diberikan oleh tim dari INDOPOV yang dipimpin oleh Jehan Arulpragasam. Sementara itu biayanya disediakan oleh pemerintah Jepang dan Inggris. Laporan ini dibuat berdasarkan hasil konferensi “Making Services Work for the Poor,” yang diselenggarakan di Jakarta pada bulan April 2005. Konferensi ini disponsori secara bersama-sama oleh Menkokesra dan Bank Dunia (Kathy Macpherson). Laporan ini juga disusun berdasarkan makalah yang khusus ditulis untuk keperluan penyusunan laporan ini. Pertama, di bawah supervisi dari Stefan Nachuk, ada delapan dokumen mengenai berbagai inovasi lokal tentang penyediaan layanan publik. Kedua, di bawah supervisi Nilanjana Mukherjee, dilakukan penelitian mengenai “Suara Masyarakat Miskin” dalam penyediaan layanan publik. Terima kasih juga atas komentar yang diberikan oleh peninjau, Christopher Pycroft (DFID), Ariel Fiszbein, dan Lant Pritchett (catatan konsep), demikian juga masukan yang disampaikan oleh rekan-rekan dari Bank Dunia.
  4. 4. Prakata dari Menteri Koordinator Kesejahteraan RakyatRepublik IndonesiaAssalamualaikum Wr. Wb.Masyarakat miskin di Indonesia tidak menerima layanan publik yang mereka butuhkan. Seringkali layanan bagimereka tidak tersedia, di luar jangkauan mereka atau mutunya sangat rendah. Upaya untuk memastikan tersedianyatenaga terampil di puskesmas atau memastikan petani menerima informasi yang tepat dari petugas penyuluhanpertanian, masalah yang harus dihadapi masyarakat miskin seringkali sangat mirip. Oleh karena itu, laporan iniberfokus pada isu-isu antar sektor yang dapat menghambat kemajuan upaya memberikan layanan bagi masyarakatmiskin.Catatan Indonesia tentang hal ini memang masih mengecewakan. Selama beberapa dekade yang telah lewat, aksesterhadap layanan dasar mengalami kemajuan pesat, demikian juga dengan indikator pembangunan kemanusiaan.Namun tantangan yang dihadapi sekarang telah bergeser yaitu upaya untuk meningkatkan mutu layanan yangtelah ada, dan menjangkau mereka yang tidak mampu menggapai akses yang telah semakin meningkat tersebut.Tantangan ini harus dihadapi oleh Indonesia yang semakin demokratis, yang sudah menerapkan desentralisasi.Kami berharap agar laporan ini dapat bermanfaat bagi pemerintah pusat dan daerah, dan bagi masyarakat luasyang terlibat dalam penyediaan layanan tersebut di atas. Terdapat banyak contoh inovasi praktis dalam penyediaanlayanan yang berasal dari Indonesia yang diuraikan dalam laporan ini, dan banyak dari contoh tersebut bisa dengansegera diterapkan oleh para praktisi untuk memperoleh hasil yang diharapkan. Masalah yang lebih besar lagi adalahbagaimana menerjemahkan pengalaman lokal tersebut ke dalam kebijakan sektoral dan ke dalam program, untukmemperoleh peningkatan yang berkelanjutan dalam penyediaan layanan publik bagi masyarakat. Rekomendasidalam laporan ini dapat memberikan rujukan yang bermanfaat dalam rangka menangani masalah-masalah di atas. Wassalamualaikum Wr. Wb. Aburizal Bakrie Menteri Koordinator Kesejahteraan Rakyat Republik Indonesia Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan v
  5. 5. Prakata dari Bank Dunia Ketika seorang anak yang sedang sakit dari keluarga miskin berobat kepuskesmas, di sana harus ada petugas kesehatan profesional yang akan menangani anak itu. Ketika seorang ibu hamil yang masih muda berkunjung ke klinik yang dikelola pemerintah untuk meminta nasihat tentang berbagai hal yang berhubungan dengan kesehatan ibu, maka ibu hamil tersebut harus ditangani oleh bidan yang terampil dan terlatih. Semua anak yang berumur di bawah 15 tahun harus bersekolah dan mendapatkan pendidikan dan pengajaran ilmu matematika dan ilmu pengetahuan dasar yang memadai. Desa juga harus memiliki sistem penyediaan dan penyaluran air bersih yang berfungsi dengan baik. Pemerintah di seluruh dunia berjuang dengan keras untuk memberikan jaminan bahwa layanan dasar semacam ini dapat diberikan dan diterima oleh seluruh warga negara. Hal ini tidak bukan hanya merupakan pengalokasian anggaran yang lebih besar semata. Seluruh sumber daya untuk publik harus dikelola dengan sebaik-baiknya untuk menjamin bahwa sumber-sumber itu dapat diwujudkan menjadi pemberian layanan publik yang lebih baik. Indonesia tidak terkecuali dalam hal ini. Negeri ini memang telah mencapai kemajuan pesat dalam peningkatan layanan publik selama beberapa dekade terakhir. Akan tetapi, masih ada begitu banyak bukti bahwa tidak semua warga dapat memperoleh layanan yang mereka butuhkan. Pelaksanaan sistem desentralisasi dan demokratisasi telah berdampak sangat besar terhadap pengelolaan layanan publik saat ini. Lima tahun setelah pelaksanaan kedua hal ini, laporan ini disusun dengan mendokumentasikan sekaligus mengusulkan strategi untuk mempertahankan peningkatan layanan publik dalam lingkungan yang baru. Rekomendasi pertama dalam laporan ini adalah mendorong penggunaan perjanjian layanan, dan sejalan dengan perjalanan waktu, meningkatkan kewenangan penyedia layanan terhadap berbagai aspek operasional pemberian layanan. Dengan skenario seperti ini, satu perjanjian layanan antara pemerintah daerah dan penyedia layanan harus mencantumkan dan menegaskan layanan apa yang harus diberikan oleh penyedia dan sumber daya apa yang mereka miliki untuk memberikan layanan tersebut. Perjanjian itu harus juga menentukan standar bagi pengguna layanan agar mereka dapat memantau layanan yang diberikan dan mengambil tindakan yang diperlukan jika standar layanan yang diberikan itu mengalami penurunan. Rekomendasi kedua adalah memberikan ruang yang lebih besar bagi pengguna layanan dan masyarakat untuk menyuarakan bagaimana layanan itu diberikan. Masyarakat ternyata mampu bertindak lebih efisien terutama dalam membangun dan memelihara infrastruktur daerah. Mereka juga mampu mengambil peran yang lebih besar untuk menjamin bahwa masyarakat miskin dapat memperoleh akses yang lebih baik terhadap layanan dasar. Rekomendasi yang ketiga adalah memperbaiki arsitektur desentralisasi. Upaya untuk meningkatkan pemberian layanan publik merupakan tanggung jawab bersama antara pemerintah daerah dan pusat. Kedua pemerintah ini mengeluarkan anggaran cukup besar untuk meningkatkan layanan publik, dan hal ini perlu dikoordinasikan untuk menjamin bahwa layanan itu berdampak sesuai dengan yang diharapkan. Saya sangat berharap bahwa laporan ini dapatvi
  6. 6. menjadi sumber inspirasi bagi mereka yang bekerja untuk meningkatkan layanan publik di Indonesia.Atas nama Bank Dunia, saya ucapkan selamat kepada para penulis dan seluruh mitra pemerintah atas kerja samaproduksi yang sangat baik sehingga laporan yang sangat penting ini bisa selesai tepat pada waktunya. Kamijuga berharap bahwa laporan ini dapat menggugah dan mendorong diskusi yang gencar dan terus-menerusdengan pihak pemerintah dan masyarakat sipil. Andrew Steer Country Director Indonesia Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan vii
  7. 7. Daftar isi Daftar isi Ucapan Terima Kasih II Prakata dari Menteri Koordinator Kesejahteraan Rakyat Republik Indonesia v Prakata dari Bank Dunia vi Ringkasan Eksekutif x Bab 1. Tantangan dalam Penyediaan Layanan: Isu-isu Turunan Kedua dan Inefisiensi yang terjadi 19 sehubungan dengan pemberlakuan Desentralisasi Bab 2. Pemberian Layanan dalam Era Demokratisasi dan Desentralisasi 33 Bab 3. Penguatan Akuntabilitas dan Struktur Insentif 39 Bab 4. Penguatan Peran Pengguna Layanan 59 Bab 5. Mengefektifkan Hubungan Antar Instansi Pemerintah Untuk Penyedia Layanan Publik 73 Bab 6. Menuju Strategi Operasional Untuk Peningkatan Layanan Publik 85 Epilog 97 Daftar Pustaka 98 Daftar table Tabel 1. Reformasi yang didorong oleh pemerintah daerah yang dilaksanakan di Sumatera Barat xvii Tabel 2. Persentase (%) ketidakhadiran guru dan petugas kesehatan di sejumlah negara (2003) 27 Tabel 3. Manfaat ekonomi pembangunan infrastruktur berbasis masyarakat. 62 Tabel 4. Saran-saran tentang alokasi fungsional untuk penyediaan layanan masyarakat 76 Tabel 5. Saran tindakan kebijakan untuk mengefektifkan layanan publik di Indonesia 92 Daftar diagram Diagram 1. Rute menuju akuntabilitas dalam penyediaan layanan di Indonesia xiii Diagram 2. Indonesia telah melaksanakan peningkatan keluaran secara dramatis selama lima dekade 21 terakhir Diagram 3. Perluasan akses telah membuat belanja publik menjadi lebih berpihak pada masyarakat 23 miskin Diagram 4. Beberapa indikator penting yang mengalami peningkatan setelah pemberlakuan 24 desentralisasi Diagram 5. Penurunan tingkat gizi buruk (kurangnya berat badan) dapat dihentikan pada periode pasca 24 desentralisasi Diagram 6. Sumber-sumber pendanaan untuk sektor pendidikan dan kesehatan telah ditingkatkan sejak 25 pemberlakuan desentralisasi Diagram 7. Angka Partisipasi Sekolah di antara siswa Indonesia yang berumur 15 tahun masih rendah, 28 bahkan masih rendah pada siswa-siswa yang tergolong mampu. Diagram 8 Pengetahuan petugas kesehatan tentang standar layanan publik masih rendah 29 Diagram 9 Penurunan vaksinasi DPT 29 Diagram 10 Kesenjangan dalam hal keluaran dan layanan publik masih tinggi 30viii
  8. 8. Diagram 11 Alur Pendanaan dari Pemerintah Pusat kepada sekolah 45Diagram 12. Penggunaan layanan yang diberikan oleh sektor swasta, berdasarkan kuintil pendapatan 50Diagram 13. Kerangka kerja untuk melakukan penilaian dan mengurangi risiko ketika melakukan kontrak 53dengan penyedia layanan sektor swasta Daftar kotakKotak 1. Perjanjian Layanan: Target Kontrak Berbasis Kinerja xvKotak 2. Skema pengelolaan berbasis manajemen di Burkina Faso 43Kotak 3 Bagaimana insentif dapat mengubah perilaku penyedia layanan yang berada pada garis depan? 47Kotak 4. Penyediaan layanan kesehatan pokok melalui LSM 52Kotak 5 Kontrak dengan sektor swasta untuk menyediakan air bersih di Jakarta 54Kotak 6 Perampingan pemerintah di Kabupaten Jembrana 58Kotak 7. Upaya membuat (block grant) berhasil bagi masyarakat miskin di kota Blitar 63Kotak 8. Mengurangi tindak korupsi dalam program berbasis masyarakat dengan melakukan publikasi 65hasil auditKotak 9. Melemahnya posisi pengguna layanan akibat pembagian kupon melalui penyedia layanan 70Kotak 10 Merugikan masyarakat miskin dengan mengeluarkan mandat agar penyedia layanan mengenakan 71tarif lebih murah dari yang semestinyaKotak 11. Fungsi yang tidak jelas dan tumpang tindih merusak penyediaan layanan di seluruh sektor 75Box 12. Terlalu banyak birokrat, terlalu sedikit tenaga profesional 81Box 13. Desentralisasi pendidikan tidak berjalan efektif 82Kotak 14. Peningkatan transparansi anggaran di Kota Bandung 84Kotak 15. Tiga kisah tentang inisiatif reformasi 89Kotak 16. Memperkenalkan Standar Kualitas Kesehatan 90 Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan ix
  9. 9. Ringkasan Eksekutif Tentang laporan ini Bagaimana sistem persekolah di Indonesia mampu menyediakan pendidikan yang bermutu tinggi? Bagaimana klinik akan berfungsi lebih baik dalam memberikan tanggapan mereka terhadap kebutuhan pasien? Bagaimana layanan penyuluhan di tingkat lokal mampu memenuhi permintaan petani secara lebih baik? Bagaimana pihak penyedia jasa mampu memenuhi kebutuhan masyarakat miskin secara lebih baik dalam iklim Indonesia yang menganut sistem desentralisasi? Laporan ini berusaha untuk mencari jawaban atas semua pertanyaan di atas. Dikatakan bahwa penyebab rendahnya mutu penyediaan layanan adalah hal yang sama di setiap layanan, dan oleh karena itu ada beberapa unsur yang serupa terhadap solusi masalah tersebut dalam rangka meningkatkan layanan kepada publik. Laporan ini berfokus pada isu-isu lintas sektoral, dengan rujukan yang semata-mata berasal dari Indonesia. Berita baiknya adalah bahwa ada begitui banyak contoh inovasi dalam pemberian layanan yang menunjukkan hasil yang baik pula. Tantangan kita adalah bagaimana kita bisa belajar dari keberhasilan tersebut, dan bagaimana meningkatkan praktik-ptaktik yang sudah baik itu. Hal ini juga dibahas di dalam laporan ini. Berita Baik dan Berita Buruk Sejarah menunjukkan bahwa kemajuan Indonesia dalam pemberian layanan publik dan pembangunan kemanusiaan telah menunjukkan hasil yang mengagumkan. Pada 1960 tingkat kematian balita adalah lebih dari 200 untuk setiap 1.000 orang—lebih dari dua kali lipat tingkat angka yang dicapai oleh Filipina dan Thailand. Pada 2005 angka ini turun menjadi di bawah 50 untuk per 1.000 balita, yang menunjukkan salah satu angka penurunan tertinggi di kawasan ini. Seorang anak yang lahir pada 1940 hanya memiliki sekitar 60 persen kesempatan untuk bersekolah, 40 persen kesempatan untuk menamatkan pendidikan dasar, dan 15 persen kesempatan untuk menamatkan pendikan sekolah menengah pertama mereka. Sebaliknya, lebih dari 90 persen anak-anak yang lahir pada 1980 berhasil menamatkan pendidikas sekolah dasar dan hampir sebanyak 60 persen mampu menyelesaikan pendikan sekolah menengah pertama mereka. Ada persepsi luas yang berkembahg bahwa pemberian layanana publik telah mengalami kemundursan sejak Indonesia menerapkan sistem desentralisasi pada 2001. Bukti-bukti yang ada menunjukkan bahwa realita ini hanya merupakan perkiraan belaka. Ketakutan bahwa layanan publik akan runtuh dan hancur setelah pelaksanaan sistem desentralisasi ternyata tidak terbukti. Malah sebaliknya, bukti-bukti menunjukkan bahwa sejak pelaksanaan sistem desentralisasi pada 2001, beberapa aspek pemberian layanana publik dan hasil pembangunan kemanusiaan telah mengalami peningkatan. Persentase anak-anak yang meninggal sebelum genap berumur satu tahun telah mengalami penurunan antara 1997 dan 2003. Setelah pelaksanaan sistem desentralisasi, sektor publik meningkatkan kapasitas mereka dalam bidang pendidikan dasar, menengah pertama dan atas. Peningkatan juga terjadi pada pemakaian layanan kesehatan rawat jalan bagi para pasien. Berbagai studi tentang persepsi klien juga menunjukkan tingkat kepuasan secara keseluruhan sehubungan dengan pemberian layanan publik sejakx
  10. 10. pelaksanaan sistem desentralisasi. Akan tetapi, semua keberhasilan ini tidak berarti bahwa pelaksanaan sistemdesentralisasi berpengaruh positif terhadap hasil pemberian layanan. Walaupun anggaran pemerintah telahmengalami peningkatan, sejumlah indikator sosial tampaknya berjalan lambat—dan bahkan terjadi hal sebaliknyasejak pelaksanaan sistem desentralisasi ini. Kasus gizi buruk terus mengalami penurunan sebelum tahun 2000 tetapikemudian sangat parah karena penurunan kinerja program vaksinasi lanjutan.Kini, Indonesia menghadapi isu generasi kedua: pengeluaran publik yang tidak efisiensi, mutu layananyang rendah, dan kesenjangan yang masih terjadi antara akses dan hasil. Semua masalah ini berkaitan denganmodel yang berlaku dulu ytang bersifat top-down (dari atas ke bawah). Keterbukaan yang semakin besar dandemokrasi telah menyebabkan semua masalah ini semakin jelas. Produktivitas guru yang sangat rendah dapat dilihatdari tingkat absensi yang tinggi (19 persen) dan kekurangan guru di daerah-daerah terpencil sementara jumlahguru begitu banyak. Indonesia merupakan salah satu negara dengan rasio murid/guru yang paling rendah di dunia,apalagi jika dibandingkan dengan negara kaya seperti Amerika Serikat. Pada saat yang sama, data yang diperolehdari Trends in Mathematics and Science Study (TIMSS) atau Kecenderungan dalam Bidang Studi Matematika danIlmu Pengetahuan Alam (MIPA) memperlihatkan kecenderungan yang mengkhawatirkan: sementara 66 persensoswa kelas delapan di Malaysia mampu menunjukkan tingkat “intermediate (menengah)” atau lebih tinggi dalamskala internasional untuk kemampuan matematikan, hanya 24 persen siswa Indonesia mampu mencapai tingkattersebut. Kinerja yang tidak efisien dan mutu yang rendah juga tampak pada sektopr kesehatan. Empat puluhpersen tenaga kerja kesehatan mangkir dari dari post jaga pada suatu hari. Mutu layanan yang diberikan oleh baikpenyedia layanan kesehatan dari sektor publik maupun sektor swasta masih rendah. Sekitar setengah dari tenagakesehatan tidak mengetahui prosedur klinik yang benar, dan kurang dari sepertiga mampu menguasai prosedurpemberian layanan berdasarkan paraktik terbaik dalam menangani masalah-masalah kesehatan, seperti malaria dantuberculosis (TBC).Isu-isu generasi kedua harus diatasi dalam lingkungan kebijakan Indonesia yang baru. Sejak krisis ekonomi1998, pembangunan yang berbasis pendekatan kebijakan pusat telah diganti dengan satu pendekatan yangbercirikan demokratisasi dan desentralisasi. Pergeseran pendekatan ini telah membuat masalah yang berkaitandengan pembangunan kemanusiaan dan pemberian layanan semakin jelas di mata masyarakat yang semakintidak toleran dan bersuara lebih vokal terhadap tindak korupsi, penyelewengan sumber-sumber daya publik, mutulayanan yang buruk, dan kesenjangan. Saat ini para pemimpin negara ini menghadapi tekanan yang berhubungandengan pemilu (pemulihan umum) langsung. Jika disinyalir ada penyelewengan maka pemilu ulang dipastikan akandilakukan, seperti yang dialami di 38 dari 103 pemerintah kabupaten selama pemilu ulang tahun 2005 (NDI,2006).Didorong oleh semangat demokrasi dan desentralisasi, rakyat Indonesia sangat bersemangat untukberpartisipasi dalam pengambilan keputusan publik. Mereka menuntut agar pemerintah dan penyedia layananlebih bertanggung jawab, tetapi upaya untuk upaya menuntut akuntabilitas semacam itu tidak mudah. Misalnya,pada 2004 akibat desakan rakyat, sebanyak 55 anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi SumateraSelatan dituntut dengan tuduhan korupsi sebesar $690.000 yang berasal dana publik. Akan tetapi, walaupun Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xi
  11. 11. mereka terbukti bersalah, ternyata upaya untuk memperoleh keadilan terbukti masih sulit (lihat Bab 2). Lingkungan yang baru ini merupakan peluang emas bagi peningkatan pemberian layanan publik melalui partisipasi rakyat yang lebih baik dan tuntutan akuntabilitas yang lebih baik atas kinerja pemerintah. Kesimpangsiuran mengenai peran dan tanggung jawab pemerintah di tingkat yang berbeda telah menimbulkan kinerja yang sangat tidak efisien. Berbagai sumber daya langsung di bawah pengelolaanRingkasan Eksekutif pemerintah kabupaten/kota—dan dari mereka lalu diteruskan kepada petugas atau penyedia layanan di garis depan—dan kondisi ini masih beragam dan bersifat fragmental sehingga hampir tidak mungkin bagi rakyat pengguna layanan tersebut untuk mengetahui seberapa besar dana yang seharusnya mereka terima dan apakah dana yang dianggarkan sudah dicairkan atau belum. Misalnya, rata-rata setiap klinik kesehatan yang dimiliki pemerintah memiliki 8 sumber pendapatan tunai dan 34 anggaran operasional, banyak dari anggaran ini disediakan oleh pemerintah pusat atau pemerintah daerah (World Bank 2005b). Masalah ini semakin memburuk akibat ketidaksiapan dan lemahnya kapasitas aparat pemerintah dengan wewenang baru ini untuk melaksanakan tanggung jawab mereka secara efisien. Tumpang tindih tanggung jawab antara pemerintah pusat dan daerah telah mengakibatkan birokrasi yang semakin panjang dan personalia yang semakin banyak pada jajaran layanan masyarakat dengan jumlah staf yang semakin mubazir. Keadaan ini telah menciptakan peluang baru untuk melakukan tindak korupsi, kebocoran anggaran, dan risiko bahwa desentralisasi dapat diartikan sebagai upaya peningkatan budaya layanan publik yang akan menguntungkan staf tanpa memperhatikan pemberian layanan yang bermutu bagi masyarakat. Kebijakan dan opsi-opsi strategis Tanpa memandang tingkat keefektifannya, sentralisasi kebijakan dan kontrol di masa lalu tidak lagi cocok karena pendekatan secara menyeluruh atas kepemerintahan dan pemberian layanan yang kini berlaku di Indonesia. Kembali pada pendekatan masa lalu itu pada saat ini merupakan hal yang tidak realistik. Oleh karena itu, perlu dilakukan adaptasi terhadap paradigma dengan realitas saat ini. Agar tetap konsisten dengan lingkungan kebijakan yang baru, paradigma yang baru itu harus benar-benar selektif dalam menentukan program peningkatan pelayanan yang didorong oleh pusat. Akan tetapi, hal itu harus tetap mempertahankan faktor-faktor kunci yang berkaitan dengan strategi lama yang masih sesuai dengan keadaan masa kini. Faktor pendorong itu meliputi laju pertumbuhan ekonomi yang berpihak pada penduduk miskin; alokasi pembiayaan sektor publik untuk layanan dasar; dan pemberian kewenangan kepada pembiayaan oleh sektor swasta atas penyediaan layanan yang lain. Laporan ini berfokus apda gagasan-gagasan yang dapat dilaksanakan, menggunakan kerangka kerja akuntabilitas yang disampaikan Laporan Pembangunan oleh Bank Dunia (World Development Report) tahun 2004 agar gagasan tersebut dikelola dengan strategi yang sesuai dan koheren. Kerangka kerja ini (World Bank 2003b) yang berlaku bagi Indonesia tampak pada diagram berikut. Hubungan akuntabilitas dalam pemberian layanan ada di antara empat kelompok actor: Klien, penyedia layanan, pemerintah pusat, dan pemerintah daerah. Klien bisa berupa pasien dalam sebuah klinik atau siswa sekolah, memiliki hubungan dengan penyedia layanan seperti guru, dokter, atau perusahaan air minum. Bagi penyedia layanan yang berasal dari sektor swasta, klien menuntut penyedia layanan Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xii
  12. 12. agar mereka mempertahankan akuntabilitas menggunakan uang yang dibayarkan untuk memperoleh layanantersebut— klien hanya membayar layanan yang memuaskan atau mereka akan menggunakan jasa pihak lain.Untuk layanan publik, sering tidak ada akuntabilitas langsung antara penyedia layanan dengan klien. Ada “jalurakuntabilitas yang panjang”—bagaimana klien sebagai warga negara bisa mempengaruhi pembuat kebijakandalam pemerintah dan bagaimana pembuat kebijakan mempengaruhi penyedia layanan. Ada dua “jalur panjang” diIndonesia karena pemerintah daerah dan pusat memiliki hubungan langsung dengan penyedia layanan. Dengan Ringkasan Eksekutifdemikian segitiga akuntabilitas menunjukkan dua hubungan yang setara antara pemerintah dan penyedia layanan.Pesan utama dalam laporan ini adalah bahwa akuntabilitas memang perlu dan bahwa pemberian insentif yangbenar merupakan kunci bagi peningkatan layanan publik yang berkesinambungan.Diagram 1. Rute menuju akuntabilitas dalam penyediaan layanan di Indonesia Pembuat kebijakan nasional Pembuat kebijakan daerah Penyediaan layanan Klien dan masyarakat umum/pribadiSource: World Bank (2003a).Studi ini berfokus pada langkah-langkah yang harus diambil secepatnya dan pada saat yang sama jugamengenali kebutuhan Indonesia untuk menghadapi isu-isu struktur desentralisasi dan reformasi layanansipil yang lebih besar. Laporan ini adalah tertang aspek-aspek tertentu dari isu-isu tersebut yang secara langsungsesuai dengan pilihan yang usulkan untuk memperbaiki pemberian layanan. Analisa yang lebih mendalam dan luasdari isu-isu ini perlu delakukan secara terpisah.Rekomendasi utama dari laporan ini adalah: • Tingkatkan penggunaan perjanjian layanan, yang menyatakan secara tegas apa yang harus diberikan oleh penyedia layanan dan apa yang diberikan pemerintah atas penyediaan layanan tersebut. • Kuatkan peran klien dalam pemberian layanan dengan: • Menggunakan masukan mereka dalam melakukan penyesuaian dan pemantauan perjanjian pemberian layanan. • Membuat agar masyarakat bertanggung jawab terhadap beberapa komponen pemberian layanan. • Memberikan bantuan keuangan kepada masyarakat miskin agar mereka bisa memperoleh layanan dasar yang tidak bisa mereka peroleh tanpa bantuan tersebut. Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xiii
  13. 13. • Desak agar pemerintah bekerja lebih efektif dengan menjelaskan pemerintah tingkat mana yang bertanggung jawab terhadap aspek-aspek tertentu dalam pemberian layanan, serta mengelola penentuan staf dan anggaran dengan cermat. • Pastikan bahwa upaya peningkatan pemberian layanan disebarkan ke seluruh negeri. Peningkatan penggunaan perjanjian layananRingkasan Eksekutif Perjanjian layanan merupakan alat bagi penyedia layanan dan dinas terkait dalam pemerintah agar mereka semakin berorientasi kepada klien. Perjanjian layanan akan menyebabkan apa yang diberikan kepada masyarakat oleh penyedia layanan menjadi transparan dan semua sumber daya yang tersedia yang mereka miliki untuk melakukan tanggung jawab ini, yaitu dengan menjelaskan apa saja yang menjadi tugas dan tanggung jawab mereka. Misalnya, sekolah dapat memberikan kesepakatan mereka tentang jumlah jam mengajar yang akan mereka berikan kepada para siswa, sementara pemerintah kabupaten/kota harus memiliki komitmen terhadap jumlah staf dan anggaran sesuai dengan komitmen tersebut. Kotak 2 membahas Target Kontrak Berbasis Kinerja bagi Para Bidan, yang juga menggunakan pendekatan perjanjian layanan. Perjanjian layanan perlu disertai dengan tindakan- tindakan pelengkap untuk menjamin bahwa tindakan tersebut sudah memiliki dampak. Secara khusus, pengguna layanan, masyarakat sipil, and governments harus memantau penyediaan layanan atas pekerjaan mereka agar selalu sesuai dengan standar yang telah disepakati. Seiring dengan berjalannya waktu, penyedia layanan dapat memikul tanggung jawab yang lebih besar dalam hal perencanaan operasional, jika hubungan antara akuntabilitas dengan kapasitas sudah mengalami peningkatan. Misalnya, kita dapat membayangkan penentuan anggaran bagi sebuah klinik untuk membeli obat-obatan di perusahaan farmasi setempat dibandingkan dengan penyediaan obat-obatan berdasarkan sistem yang kini sedang dijalankan. Dengan memberikan otonomi yang lebih besar kepada penyedia layanan melalui perjanjian layanan yang jelas serta pemantauan yang ketat atas hasilnya akan memungkinkan penyedia layanan mampu memberikan layanan yang lebih baik sesuai dengan kebutuhan setempat dan mengambil keputusan yang semakin dekat dengan pengguna layanan itu sendiri. Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xiv
  14. 14. Kotak 1. Perjanjian Layanan: Target Kontrak Berbasis Kinerja Pilot Project Kontrak Berbasis Kinerja Bertarget, pertama diperkenalkan oleh Departemen Kesehatan, sebagai komponen kunci dari proyek Keselamatan Ibu (Safe Motherhood Project), proyek ini dimaksudkan untuk mempertahankan dan meningkatkan pelayanan Bidan di Desa (BDD) dan mengurangi jumlah kematian Ibu dan Bayi (Menelaws, 2000). Perjanjian pelayanan untuk kontrak berbasis kinerja bertarget merupakan jenis kontrak klasik antara “penyandang dana” dengan penyedia layanan swasta. Bentuk lain dari perjanjian layanan adalah apa yang disebut “relational contract”, yang akan dibahas lebih lanjut di laporan utama. Persamaan Ringkasan Eksekutif yang bisa dilihat dari kedua bentuk kontrak ini adalah bahwa keduanya secara eksplisit mencantumkan komitmen kedua pihak tersebut dalam hal apa saja yang harus mereka penuhi (keluaran dari penyedia layanan dan masukan dari penyandang dana), juga penilaian kinerja dan peninjauan. Kedua jenis perjanjian ini meningkatkan transparansi mengenai siapa yang bertanggung jawab untuk apa, sehingga keduanya bisa bermanfaat untuk memperjelas peran dan tanggung jawab, juga meningkatkan akuntabilitas penyedia layanan. Bentuk perjanjian seperti ini terutama akan efektif ketika mereka dijalankan sebagai bagian dari agenda komprehensif untuk mereformasi aspek-aspek di bidang keuangan negara dan sistem penyediaan layanan yang bertujuan untuk meningkatkan sektor kesehatan, pendidikan dan pelayanan publik lainnya. Skema kontrak berbasis kinerja bertarget merupakan salah satu contoh lokal yang baik untuk skema-skema berbasis kinerja dimana pelajaran yang positif bisa diambil. Skema tersebut sudah uji coba dengan sukses, namun untuk mempertahankan dan meningkatkannya dibutuhkan sosok pejuang yang berasal dari institusi pemerintahyang ada dinegara ini. Pada dasarnya, sistem kontrak berbasis kinerja bertarget adalah perjanjian yang melibatkan tiga pihak: Pejabat Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, Bidan, dan masyarakat penerima manfaat. Dinas kesehatan Kabupaten setuju untuk (1) memberikan hak eksklusif bagi bidan untuk berpraktik sebagai bidan swasta untuk sejumlah layanan kesehatan dasar tertentu di desa yang ditunjuk. (ii) memberikan kompensasi bagi BDD yang memiliki kontrak berbasis kinerja bertarget, honorarium bulanan untuk tiap ”pelayanan umum“ yang mereka berikan, dan (iii) membayar BDD dengan ketentuan seperti yang telah disebutkan diatas, pembayaran untuk layanan yang mereka berikan terutama untuk keluarga miskin, sesuai dengan variable pembayaran untuk layanan berdasarkan jumlah layanan yang diberikan. Dinas kesehatan Kabupaten juga setuju untuk memberikan “modal awal” untuk memulai sebuah pos atau kantor pelayanan bidan di desa. Sebagai gantinya, bidan yang terikat perjanjian setuju untuk mengikuti standar professional yang diakui oleh Persatuan Bidan Indonesia, dan untuk ditempatkan di desa yang ditunjuk, juga untuk di pantau dan di evaluasi dengan sesuai. BDD memberikan komitmen mereka untuk menyediakan layanan-layanan yang sudah disetujui bagi masyarakat desa, termasuk pelayanan keselamatan ibu, perawatan pasca kelahiran dan perawatan lanjutan bagi bayi perawatan bagi penderita diare dan pelayanan KB dan pelayanan umum lainnya seperti; penyuluhan kesehatan, pengawasan/ pelatihan dukun beranak, pengawasan program kesehatan sekolah. BDD diijinkan untuk menagih pembayaran untuk pelayanan yang mereka berikan kepada pasien yang bukan berasal dari keluarga miskin. Sedangkan masyarakat, bertugas untuk membantu promosi program dan jika diperlukan membantu mendirikan polindes (dalam waktu 24 bulan setelah penandatanganan perjanjian) atau memperbaiki fasilitas kesehatan yang sudah ada (dalam waktu 12 bulan setelah penandatanganan perjanjian). Untuk merangsang minat awal masyarakat terhadap pelayanan bidan, keluarga dengan penghasilan rendah di wilayah desa yang sasaran akan mendapat buklet kupon untuk pelayanan tertentu yang diberikan BDD. Pendekatan ini dimaksudkan untuk meningkatkan kemampuan mereka untuk membayar layanan dan memberdayakan masyarakat dengan kemampuan untuk memilih penyedia layanan.Dapatkan layanan yang lebih baik dari sektor swasta bagi masyarakat miskin. Sektor swasta telah memberikanbanyak layanan kepada masyarakat miskin, tetapi mutu layanan mereka itu sering masih rendah. Pemerintah di semuatingkatan, terutama pemerintah daerah, perlu bekerja sama sebagai mitra lebih sering dengan penyedia layanan darisektor swasta dalam rangka memberikan layanan kepada masyarakat miskin. Pemerintah dapat meningkatkan aksesterhadap peluang mengikuti pelatihan bagi penyedia layanan dari sektor swasta yang memenuhi syarat dan padasaat yang sama memberikan pendidikan dan memberitahu pemakai layanan tersebut untuk berani meminta layananyang bermutu dari penyedia layanan dari sektor swasta. Jika pendanaan dari anggaran publik memungkinkan, Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xv
  15. 15. penyedia layanan dari sektor swasta seharusnya berhak untuk mendapatkan subsidi, dan berdasarkan seleksi, pemberian layanan dapat dikontrakkan secara penuh kepada penyedia layanan dari sektor swasta, terutama bagi layanan dan masyarakat yang saat ini tidak dapat menerima layanan yang memadai dari sektor publik. Kuatkan peran klien dalam pemberian layanan Keterlibatan pemakai yang lebih besar dalam pemberian layanan merupakan hal yang sangat pentingRingkasan Eksekutif karena pemakailah yang akan memperoleh manfaat paling banyak dari peningkatan layanan dan oleh karena itu mereka harus menjadi pihak yang paling peduli terhadap hal ini. Dengan cara yang tepat serahkan tanggung jawab pemberian layanan sumber-sumber daya kepada masyarakat atau bentuk kemitraan antara penyedia layanan dari sektor swasta dan masyarakat. Masyarakat memiliki piranti yang lengkap untuk membangun dan memelihara infrastruktur desa. Infrastruktur desa yang dibangun berdasarkan basis masyarakat dapat menghemat biaya sampai dengan 50 persen dibandingkan dengan pembangunan prasarana yang dilakukan oleh kontraktor (Lihat Tabel 3). Secara bertahap dan terus-menerus masyarakat dapat mengambil tanggung jawab untuk aspek-aspek lain dalam pemberian layanan. Misalnya, masyarakat memiliki piranti yang lebih baik dari pada sekolah untuk memastikan anak-anak benar-benar bersekolah. Hal yang dipelajari dari pengalaman lokal menunjukkan Perlunya keterkaitan antara kebutuhan tanggung jawab masyarakat atas manfaat yang mereka peroleh, bekerja sama dengan lembaga lokal yang telah ada, melakukan investasi dalam proses fasilitasi pengambilan keputusan yang transparan dan benar, penyaluran dana secara langsung kepada rekening penerima layanan, serta melakukan pemantauan terhadap kinerja lembaga pemberi layanan. Libatkan masyarakat secara langsung dalam penyediaan layanan di garis depan. Pemerintah Indonesia telah mengeluarkan undang-undang yang memberikan pengakuan terhadap peran pemakai layanan dan mereka dapat berperan dalam perencanaan dan pemantauan terhadap penyedia layanan. Saat ini, pemerintah di semua tingkatan harus mampu mengembangkan berbagai strategi yang praktis – seperti bekerja dengan masyarakat untuk memantau implementasi perjanjian layanan – untuk menerapkan undang-undang tersebut yang bertujuan untuk meningkatkan keterlibatan kelompok pemakai dalam pengambilan keputusan dan pemantauan dalam pemberian pelayanan kepada masyarakat. Gunakan sistem kupon atau penyaluran dana tunai bersyarat untuk merangsang permintaan terhadap layanan oleh masyarakat miskin. Kupon dan program penyaluran dana tunai bersyarat merupakan instrumen yang sangat bagus dan cocok untuk menanggulangi isu-isu yang berkaitan dengan kesenjangan untuk memperoleh akses terhadap layanan. Jika Indonesia memutuskan untuk mengadopsi program semacam ini, program tersebut harus dirancang untuk dapat meningkatkan pilihan mereka, meningkatkan kekuatan klien, dan mempertimbangkan hambatan yang berkaitan dengan penyediaan layanan pada bidang-bidang yang mengalami keterbalakangan penyediaan layanan. Program tersebut telah berhasil diterapkan di berbagai negara, dan program tersebut mampu menurunkan tingkat kemiskinan akibat rendahnya pendapatan dan meningkatkan hasil pembangunan kemanusiaan. Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xvi
  16. 16. Dorong agar pemerintah bekerja lebih efisien untuk meningkatkan pemberian layanan kepada masyarakat.Hubungan antara pemerintah pusat dan daerah snagatlah penting dalam rangka peningkatan akuntabilitas penyedialayanan dan penguatan peran pemakai layanan tersebut. Pemerintah pusat dan daerah perlu meningkatkankejelasan mengenai siapa yang bertanggung jawab terhadap aspek-aspek dalam pemberian layanan. Misalnya,saat ini tidak ada kejelasan mengenai pemerintah tingkat mana yang berwenang untuk membentuk, memberikan Ringkasan Eksekutifakreditasi atau menutup sebuah puskesmas. Begitu tugas fungsional ini ditentukan, proses penentuan anggaran,pemantauan, dan sistem pelaporan perlu dipertegas dalam.Pemerintah perlu meningkatkan kapasitas kelembagaan mereka untuk mengimplementasikan ketentuanini secara lebih efektif. Mereka perlu melakukan penyesuaian kelembagaan dan penentuan staf sesuai denganfungsi yang ditugaskan kepada mereka setelah pelaksanaan sistem desentralisasi serta melakukan langkah-langkahuntuk meningkatkan kinerja. Banyak pemerintah telah dan sedang melakukan hal ini, seperti yang tampak padaNEW (BARU) yang ditunjukkan oleh tiga pemerintah daerah di Kabupaten Sumatera Barat. Sering pula, terdapatterlalu banyak birokrat, dan jumlah tenaga profesional yang terlalu sedikit pada kantor pemerintah daerah. Banyakperubahan yang diperlukan saat ini tidak mungkin bisa dilaksanakan karena ketentuan peraturan kelembagaan danperaturan sipil yang diatur dari pusat yang dapat diatasi hanya dengan reformasi layanan sipil yang lebih besar.Tabel 1. Reformasi yang didorong oleh pemerintah daerah yang dilaksanakan di Sumatera Barat Sumatera Kabupaten Reformasi Kota Solok Barat Solok Kontrak kinerja pejabat eselon II √ Pembayaran insentif yang lebih adil √ Uji kelayakan bagi pejabat eselon II atau III-IV √ √ √ Ujian eksternal untuk kenaikan pangkat √ Reorganisasi berdasarkan PP No. 8 (Peraturan tentang √ √ Kelembagaan) Pakta Integritas untuk melakukan transaksi dengan sektor publik √ dan swasta Kliring rekening giro: transaksi keuangan yang dilakukan bank √ tanpa interferensi Anggaran berbasis kinerja (Kep. Mendagri No. 29/2002) √ √ √ Perencanaan dan penentuan anggaran partisipatoris untuk √ √ penyediaan layanan masyarakat Penguatan proses pengadaan (Kepres No. 80/2003) √ √ √ Pakta Integritas untuk proses pengadaan √ √Sumber: (Bank Dunia 2005f ) Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xvii
  17. 17. Projek percobaan, pelajaran, dan peningkatan keberhasilan Indonesia perlu mengadopsi strategi untuk menangani proses perubahan yang sangat rumit. Kuncinya adalah memmberikan ruang yang cukup bagi merebaknya berbagai inovasi dan menciptakan insentif bagi mereka yang menunjukkan kinerja yang baik. Investasi untuk kegiatan pilot proyek harus selalu didorong. Proyek seperti harus diberikan waktu yang cukup untuk dapat melihat hasilnya. Di samping itu, dampak dari proyek tersebut harusRingkasan Eksekutif dievaluasi secara cermat. Ini merupakan pesan yang sangat penting karena banyak gagasan yang disampaikan di dalam laporan ini perlu diuji untuk mengenai manfaat dan nilai sesungguhnya di lapangan. Tantangannya adalah peningkatan terus-menerus terhadap proyek dan inovasi yang terbukti berhasil dengan baik, yang seringkali mati pelan-pelan atau gagal ketika diterapkan dalam lingkup yang lebih besar. Strategi manajemen perubahan yang efektif dapat didasarkan pada pedoman di bawah ini: • Diversifikasi portfolio mengenai inisiatif reformasi dan keberhasilan. • Berikan dana hibah untuk reformasi dan pilot proyek yang inovatif. • Berikan insentif personal sesuai dengan tujuan kelembagaan. • Lakukan analisis terhadap mereka yang menang dan mereka yang kalah, lalu berikan perlindungan sosial bagi pihak yang kalah. • Lakukan investasi untuk melakukan evaluasi terhadap dampak dan penyebarluasan ilmu pengetahuan. • Libatkan masyarakat sipil, dan lakukan investasi untuk pembentukan koalisi yang berpihak pada masyarakat miskin dan kepemilikan lokal. Laporan ini memuat daftar tindakan kebijakan dan pilot proyek yang dapat dipertimbangkan oleh pemerintah pusat dan daerah untuk meningkatkan pemberian layanan kepada masyarakat miskin. Daftar ini meliputi proposal nyata yang mencerminkan pandangan stakeholder yang diungkapkan dalam konferensi yang dilakukan tahun lalu di Jakarta dengan tajuk “Making Services Work for the Poor in Indonesia” serta analisis yang dituangkan dalam laporan ini. Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan xviii
  18. 18. Bab 1Tantangan dalam Penyediaan Layanan: Isu-isu Turunan Keduadan Inefisiensi yang terjadi sehubungan dengan pemberlakuanDesentralisasi Bab ini berfokus pada tiga pertanyaan: • Bagaimana keadaan pemberian layanan masyarakat di Indonesia? • Bagaimana lingkungan pemberian layanan masyarakat mengalami perubahan beberapa tahun belakangan ini? • Tantangan-tantangan apa saja yang dihadapi dalam pemberian layanan masyarakat?
  19. 19. Terdapat persepsi yang berkembang luas bahwa penyediaan layanan di Indonesia telah mengalami kemunduran sejak Indonesia menerapkan desentralisasi tahun 2001. Data yang ada menunjukkan bahwa realitas yang terjadinya sebenarnya lebih berupa perkiraan saja. Indonesia telah membuat kemajuan luar biasa dalam hal penyediaan layanan publik, namun kemajuan itu kini melambat, walaupun belanja publik sudah meningkat tajam. Demokratisasi dan desentralisasi telah menciptakan lingkungan dimana khalayak publik menaruh harapan begitu tinggi terhadap para pemimpin, baik di tingkat nasional maupun daerah. Pada saat yang sama muncul ketidakjelasan di dalam pemerintah sendiri tentang siapa yang harus bertanggung jawab untuk bidang-bidang tertentu. Indonesia kini sedang menghadapi sejumlah isu generasi kedua: bagaimana cara meningkatkan mutu layanan,Bab 1 mengurangi kesenjangan, dan menangani isu korupsi dalam penggunaan berbagai sumber daya publik. Kembali lagi ke masa lalu pada pendekatan dan kontrol sentralistik yang ketat bukan merupakan opsi yang tepat. Kini diperlukan paradigma baru dalam penyediaan layanan publik. Terdapat persepsi yang berkembang luas bahwa penyediaan layanan di Indonesia telah mengalami kemunduran setelah Indonesia menerapkan desentralisasi tahun 2001. Surat kabar memberitakan munculnya kasus penyakit polio, penyakit yang dianggap menjadi bagian dari masa lalu; berbagai kasus gizi buruk; dan kesulitan keuangan yang dihadapi orang tua untuk membiayai pendidikan anak-anak mereka. Para politisi yang sedang menghadapi tantangan pelaksanaan mekanisme pemilihan umum secara langsung, kini semakin merasa tertekan. Pengambilan kebijakan di tingkat pusat telah mengambil langkah besar, seperti realokasi subsidi bahan bakar minyak pada penyediaan kebutuhan pokok, suatu upaya yang bertujuan untuk memberikan dispensasi bagi masyarakat miskin agar mereka bebas dari biaya pendidikan dan kesehatan dasar. Di tingkat kabupaten, desentralisasi telah menimbulkan berbagai pengalaman. Beberapa kabupaten mengalami kasus korupsi dan pencurian, kabupaten lain masih mempertahankan (status quo) mereka, sementara yang lain berani memperkenalkan berbagai inovasi dalam penyediaan layanan publik. Lima tahun setelah pemberlakuan desentralisasi, laporan ini menguraikan apa yang telah terjadi dan merekomendasikan sebuah jalan keluar. Data mengenai kondisi pasca-desentralisasi terhadap penyediaan layanan dan pembangunan kemanusiaan kini tersedia dan dapat dijadikan acuan untuk melakukan evaluasi apakah perkiraan kemunduran itu memang benar-benar terjadi atau tidak. Pengalaman kabupaten yang begitu melimpah merupakan pelajaran yang sangat berharga mengenai berbagai pilihan yang tersedia untuk meningkatkan layanan publik dan bagaimana lingkungan kebijakan yang baru dapat berpengaruh terhadap peranti yang dimiliki pengambil kebijakan saat ini. Laporan ini mengusulkan sebuah paradigma baru untuk meningkatkan penyediaan layanan yang berdasarkan prinsip desentralisasi dan demokratisasi bagi rakyat Indonesia. Kemajuan yang menakjubkan, tetapi baru-baru ini menurun Indonesia telah membuat kemajuan yang luar biasa dalam bidang pendidikan dan kesehatan. Penurunan angka kematian bayi dan peningkatan tertinggi untuk angka partisipasi sekolah telah berhasil dicapai dengan Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 20
  20. 20. gemilang sejak Indonesia merdeka. Pada tahun 1960 angka kematian balita mencapai lebih dari 200 per 1.000orang — dua kali lebih besar dari angka kematian balita di Filipina atau Thailand. Pada 2005 angka tersebut turunhingga kurang dari 50 per 1.000 orang, yang merupakan salah satu penurunan tertinggi yang terjadi di kawasan ini.Seorang anak yang lahir pada tahun 1940 hanya memiliki sekitar 60% kesempatan untuk mengenyam pendidikan,40% untuk menamatkan sekolah dasar, dan 15% untuk menamatkan pendidikan di sekolah menengah pertama.Sebaliknya, lebih dari 90% anak-anak yang lahir sejak tahun 1980 berhasil menamatkan pendidikan sekolah dasarmereka dan hampir 60% menamatkan pendidikan sekolah menengah pertama. (Diagram 2).Diagram 2 Indonesia telah melaksanakan peningkatan keluaran secara dramatis selama lima dekade terakhir Bab 1 Angka kematian balita, 1960–2000 Perolehan tingkat pendidikan berdasarkan tahun kelahiran, 1940–90 250 100 Ever attended school 200 80 Deaths per 1,000 births Indonesia Completed 60 150 Percent Malaysia primary school Philippines Thailand 40 100 Completed Viet Nam lower secondary 20 school 50 Completed 0 upper secondary 0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 school 1960 1970 1980 1990 2000 Year of birthSumber: Tingkat mortalitas balita dari data UNICEF (www.childinfo.org); tingkat perolehan pendidikan berdasarkan analisis data Susenas 2003.Kemajuan yang luar biasa ini terjadi akibat pertumbuhan ekonomi yang mantap. Sebagian besar darikemajuan yang diperoleh semata-mata berkaitan dengan peningkatan pendapatan: pendapatan per kapitaberlipat ganda antara tahun 1970 sampai dengan 1980 dan berlipat ganda lagi pada akhir tahun 1990-an (sebelumterjadi krisis ekonomi tahun 1997). Salah satu analisis tentang program keluarga berencana Indonesia yang sangatluas menunjukkan bahwa sebagian besar pengurangan fertilitas berkaitan dengan pertumbuhan ekonomi yangpesat dan peningkatan jenjang pendidikan. Namun, analisis tersebut juga menunjukkan bahwa penurunan angkafertilitas hanya dimungkinkan karena adanya pasokan alat-alat kontrasepsi yang sangat gencar saat itu (Gertler danMolyneaux, 1994).Selama kurun waktu tersebut, kebijakan pemerintah masih berfokus pada pemenuhan kebutuhan pokokdan peningkatan akses terhadap layanan dasar. Pada pertengahan tahun 1970-an, misalnya, pemerintahmenggunakan pendapatan dari sektor minyak untuk mendanai pembangunan sekolah serta untuk mengangkatdan menggaji guru. Inisiatif ini menyebabkan peningkatan jumlah anak yang bisa masuk ke sekolah dasar. Jumlahsiswa sekolah dasar saat itu meningkat dari 13 juta tahun 1973 menjadi lebih dari 26 juta pada tahun 1986, dan lebihdari 90% anak usia sekolah berhasil mengenyam pendidikan sekolah dasar (Filmer, Lieberman, dan Ariasingam2002).Fokus pada bidang kesehatan dasar mendorong peningkatan cakupan layanan. Misalnya, pada tahun 1989 Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 21
  21. 21. pemerintah Indonesian mengangkat bidan kemudian perawat dan menempatkan mereka di daerah pedesaan, sebuah inisiatif yang resmi diberi nama program Bidan di Desa (BDD). Menjelang akhir tahun 1994, lebih dari 50.000 perawat-bidan yang berhasil ditempatkan (Parker dan Roestam, 2002). Dari komunitas yang diteliti secara berulang-ulang Survei Kehidupan keluarga Indonesia (Indonesian Family Life Survey), kontribusi masyarakat terhadap penempatan bidan-perawat desa meningkat, yang tadinya kurang dari 10% pada tahun 1993 menjadi hampir 46% pada tahun 1997 (Frankenberg. dkk. 2004). Pada tahun 2002 hampir setengah dari seluruh jumlah kelahiran di desa dibantu oleh bidan desa-perawat (Biro Pusat Statistik dan ORC Macro, 2003). Fokus terhadap layanan kesehatan dasar juga mencerminkan peningkatan dengan tingkat cakupan program imunisasi. Sementara pada tahun 1980 kurang dari 20% bayi berumur 12 – 23 bulan menerima vaksin DPT pertama mereka, maka hampir 90% dapatBab 1 dijangkau pada tahun 2004 (UNICEF 2005). Semua peningkatan dalam cakupan ini didorong oleh perluasan layanan publik yang dikendalikan pusat dalam penyediaan layanan publik yang meliputi pembangunan gedung sekolah dan fasilitas pokok kesehatan serta pengangkatan pegawai negeri yang ditugaskan untuk itu. Dengan kombinasi perluasan pembangunan ekonomi, pendekatan tersebut memang berhasil dalam mencapai sebagian besar tujuan yang telah ditentukan. Program pembangunan gedung sekolah besar-besaran secara langsung berkontribusi terhadap peningkatan jumlah anak yang diterima di sekolah—dan analisisnya menunjukkan bahwa pendidikan semacam itu juga berkontribusi terhadap penyerapan tenaga kerja (Duflo 2001). Analisis program bidan-perawat di desa berpengaruh pada peningkatan secara signifikan terhadap kesehatan ibu, anak, dan gizi balita (Frankenburg and others 2004). Seiring dengan berjalannya waktu, peningkatan belanja publik ini telah memberikan banyak manfaat kepada masyarakat miskin, tetapi program itu masih belum memihak masyarakat miskin. Dengan pengecualian pengeluaran untuk pendidikan tinggi, pengeluaran pemerintah baik untuk program pendidikan maupun kesehatan antara tahun 1989-1998, sudah semakin berpihak pada masyarakat miskin. Namun, manfaat adanya belanja publik semacam itu dalam bidang pendidikan, dan kesehatan menjadi tidak berpihak pada masyarakat miskin antara tahun 1998 dan 2003. Dengan menggabungkan data tentang penggunaan layanan publik untuk setiap unit pembiayaan publik, menunjukkan bahwa sementara belanja untuk menyediakan layanan pokok seperti fasilitas kesehatan dasar atau pendidikan dasar masih sedikit berpihak pada masyarakat miskin, belanja untuk fasilitas rumah sakit dan sekolah menengah atas sangat berpihak pada masyarakat mampu (Diagram 1.2). Walaupun terjadi peningkatan keluaran dan peningkatan penggunaan layanan di kalangan masyarakat miskin, manfaat secara keseluruhan atas belanja untuk sektor kesehatan masih sangat berpihak pada masyarakat mampu. Belanja untuk pendidikan sekolah dasar dan menengah pertama berpihak pada masyarakat miskin. Data yang masih statis itu tidak mampu memberikan gambaran mengenai seluruh kisah yang ada di baliknya: bukti menunjukkan bahwa pembiayaan yang baru di masa yang lalu pada dasarnya lebih berpihak pada masyarakat miskin daripada belanja publik yang ada sekarang. Anggaran belanja publik yang baru, terutama jika ditargetkan dengan benar, dapat memberikan manfaat secara proporsional kepada masyarakat miskin (Lanjouw dkk. 2001). Diagram 3 Perluasan akses telah membuat belanja publik menjadi lebih berpihak pada masyarakat miskin Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 22
  22. 22. 45 60 40 35 50 30 Percent 40 Percent 25 20 30 15 10 20 5 10 0 Public Hospitals All Primary Hospitals All Primary Hospitals All health Health Health 0 Primary Junior Senior All Primary Junior Senior All Primary Junior Senior All centers Care Care Sec. Sec. levels Sec. Sec. levels Sec. Sec. levels 1987 1998 2003 1989 1998 2003 Poorest quintile Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Richest quintile Poorest quintile Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Richest quintile Bab 1Sumber: Data kesehatan tahun 1987 berasal dari Van de Walle (1994), data tentang pendidikan untuk tahun 1989 berasal dari sumber-sumber BankDunia (http://devdata.worldbank.org/edstats/); data tentang kesehatan dan pendidikan untuk tahun 1998 berasal dari Lanjouw dkk. (2001), tentangkesehatan dan pendidikan untuk tahun 2003 didasarkan pada perhitungan yang dilakukan oleh staff Bank Dunia.Catatan: Kategori “All/Semua” hanya meliputi pengeluaran yang dapat dialokasikan untuk perawatan kesehatan dasar di rumah sakit atau untukpendidikan sekolah menengah pertama.Pemberlakuan desentralisasi secara besar-besaran atas penyediaan layanan di Indonesia sejak tahun2000 telah menimbulkan kekhawatiran yang tidak terbukti. Undang-Undang (UU) No. 22 dan 25 Tahun 1999,merupakan batu landasan hukum bagi pelaksanaan desentralisasi. Di dalam kedua UU tersebut dijelaskan tentangkonsep desentralisasi atas penyediaan layanan pokok di berbagai sektor, terutama di bidang kesehatan, pendidikan,dan infrastruktur (untuk tinjauan yang lebih komprehensif tentang desentralisasi, lihat [Bank Dunia 2003]. Di bawahUU tentang desentralisasi ini, kementerian pusat menyerahkan pelaksanaan tanggung jawab serta pejabat merekadi bawah pemerintahan kabupaten, hampir untuk seluruh sektor. Pembiayaan untuk seluruh tanggung jawab danpelaksanaan fungsi di atas harus dilaksanakan berdasarkan (block grant) kepada pemerintah kabupaten. Transisiini melibatkan pengalihan pegawai negeri pusat yang jumlahnya sangat banyak demikian juga dengan aset-asetnegara dengan nilai yang sangat tinggi kepada pemerintah daerah.Bukti-bukti yang ada sejauh ini menunjukkan bahwa sejak pemberlakuan desentralisasi atas sejumlah aspeklayanan terus mengalami peningkatan. Sebelum desentralisasi penggunaan layanan kesehatan rawat jalandalam bidang kesehatan dasar, pendidikan dasar, menengah pertama, dan menengah atas mengalami penurunan.Sejak pemberlakuan desentralisasi layanan-layanan ini mulai mengalami peningkatan. Persentase anak-anak yangmemperoleh prestasi terendah dalam bidang tren dalam Bidang Studi Matematika dan Ilmu Pengetahuan Alam(MIPA) masih tetap sama antara tahun 1999 dan 2003, dan tingkat kematian anak pada tahun pertama menurunantara tahun 1997 dan 2002/2003 (Diagram 1.3). Selanjutnya, penelitian tentang persepsi pengguna layananmenunjukkan kepuasan secara umum atas layanan yang diberikan sejak penerapan desentralisasi. Pada tahun2003 kebanyakan responden berdasarkan Survei Sosial Ekonomi Indonesia mengatakan bahwa kemudahan anak-anak untuk mendaftar di setiap sekolah sama dengan apa yang terjadi tahun 2000. Sebagian besar respondenmenyampaikan bahwa ketersediaan obat-obatan, mutu layanan perawatan, dan derajat kesehatan anggota keluargasama dengan keadaan pada kurun waktu tiga tahun sebelumnya.Diagram 4 Beberapa indikator penting yang mengalami peningkatan setelah pemberlakuan desentralisasi Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 23
  23. 23. Persentase prestasi siswa-siswa Kelas 8 Jumlah kematian sebelum genap satu tahun untuk dalam bidang tes MIPA, 1999 dan 2003 per 1.000 kelahiran dalam kurun waktu 13–24 bulan sebelum Survei Sosial Ekonomi Indonesia 60 80 50 70 60 40 Deaths per 1,000 births 50 Percent 30 40 20 30 20 10Bab 1 10 0 Below low Low Intermediate High Advanced 0 1991 1994 1997 2002/3 1999 2003 Sumber: Data untuk nilai tes berasal dari Mullis dkk. (2004). Data mengenai tingkat mortalitas berasal dari.(Biro Pusat Statistik dan ORC Macro 2003). Catatan: Kelahiran selama kurun waktu 13–24 bulan sebelum pelaksanaan survei ditelaah untuk menghindari penghitungan bayi sebelum pelaksanaan desentralisasi. Tetapi ada juga kecenderungan yang mengkhawatirkan muncul. Kasus gizi buruk, yang jumlahnya terus mengalami penurunan sebelum tahun 2000, kembali mengalami peningkatan setelah tahun itu (Diagram 1.4). Program vaksinasi, yang sangat bermanfaat bagi peningkatan derajat kesehatan publik telah mengalami penurunan drastis. Selanjutnya, akibat adanya keragaman kondisi di seluruh Indonesia dan keterbatasan cakupan untuk menggunakan aliran dana yang sama untuk setiap kabupaten, timbul kekhawatiran bahwa desentralisasi itu akan mengakibatkan kesenjangan yang semakin besar antara kabupaten satu dengan yang lain. Diagram 5 Penurunan tingkat gizi buruk (kurangnya berat badan) dapat dihentikan pada periode pasca desentralisasi Persentase balita yang mengalami gizi buruk 50 40 Susenas nasional 30 Susenas urban Susenas rural 20 Hellen Keller urban Hellen Keller rural 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Sumber: Analisis data Susenas (berbagai tahun); Pee dkk. (2003). Catatan: Akibat perubahan kode, tingkat kasus gizi buruk tahun 2000 dan 2001 dalam data Susenas tidak bisa dibandingkan. Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 24
  24. 24. Berbagai kecenderungan pasca pemberlakuan desentralisasi selama kurun waktu tertentu yangmenunjukkan peningkatan anggaran belanja di bidang kesehatan dan pendidikan yang sangat tajam.Antara tahun 2001 dan 2003, baik konsolidasi pendidikan publik maupun belanja untuk kesehatan publik telahmeningkat sangat tajam (Diagram 1.5). Anggaran belanja untuk sektor pendidikan meningkat sebanyak 40%, di mana60% adalah peningkatan pendanaan dari pemerintah pusat. Sebagian besar dari peningkatan ini—59%—adalahpembiayaan pembangunan. Di bidang kesehatan, belanja publik meningkat sebanyak 47%, di mana pemerintahpusat dan daerah memiliki tanggung jawab yang sama. Sebagian besar dari peningkatan ini (85%) adalah dalambentuk peningkatan belanja pembangunan. Bab 1Diagram 6 Sumber-sumber pendanaan untuk sektor pendidikan dan kesehatan telah ditingkatkan sejakpemberlakuan desentralisasi Milyar Rupiah harga 2003 Milyar Rupiah harga 2003 70000 18000 16000 60000 Pendidikan Kesehatan 14000 50000 12000 40000 10000 8000 30000 6000 20000 4000 10000 2000 0 0 7 8 99 9 ) 01 02 03 0 19 7 19 8 99 9 ) 01 02 03 20 000 2m /9 /9 /9 00 2m /9 /9 /9 20 20 20 20 20 20 96 97 98 /2 96 97 98 (1 /2 (1 19 19 19 00 19 00 19 20 19 Anggaran Rutin Pusat Anggaran Rutin Pusat Pembangunan Pusat Pembangunan Pusat TOTALSumber: Aran dan Mochtar 2006a, 2006bLingkungan kebijakan yang baru dan menjadi prioritasDesentralisasi telah mengakibatkan munculnya paradigma yang sama sekali baru dalam penyediaanlayanan publik. Enam tahun setelah diundangkan, masih terjadi kebingungan antara peran dan tanggung jawabpemerintah di berbagai tingkatan. Desentralisasi telah menyebabkan (gegar) yang luar biasa pada seluruh sistemdi Indonesia, di mana pendanaan bergerak langsung dalam bentuk (block grant) anggaran ke tingkat pemerintahkabupaten. Akan tetapi, berbagai aliran dana yang mengalir langsung ke kabupaten, dan akhirnya kepada petugasdan pejabat di garis depan. Tersebut masih bersifat fragmental dan berubah-ubah, yang tidak memungkinkan bagipengguna layanan untuk mengetahui seberapa besar pendanaan yang semestinya mereka terima dan apakahpendanaan tersebut sudah dicairkan atau belum. Keadaan ini telah menimbulkan peluang bagi tindak korupsidan kebocoran anggaran, dan ini telah membuat penyediaan layanan menjadi tidak efisien. Sistem pelaporanmelalui jalur kementerian telah terputus karena sejak pemberlakuan desentralisasi kementerian tidak lagi memilikiwewenang di tingkat kabupaten.Terdapat perbedaan kapasitas untuk menyediakan layanan di setiap kabupaten. Argumen yang biasa Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 25
  25. 25. digunakan jika kementrian ingin berperan di daerah adalah bahwa pemerintah daerah tidak memiliki sumber daya manusia yang cukup handal dalam bidang perencanaan dan manajemen. Pemerintah pusat telah mengeluarkan peraturan bahwa pemerintah daerah harus melakukan penggabungan dan perampingan kelembagaan mereka. Namun, peraturan ini dikeluarkan secara kaku, dari atas ke bawah, tidak fleksibel, yang akhirnya menyebabkan ketidakpuasan ditingkat pemerintah daerah. Kelemahan utama dari peraturan tersebut adalah tidak adanya ketentuan yang mengizinkan pemerintah daerah untuk merumahkan pegawai jika jumlahnya berlebihan (misalnya, melalui skema pensiun dini). Tidak adanya ketentuan mengenai penentuan kelembagaan semacam ini menyebabkan pemerintah daerah harus menggaji pegawai yang tidak tepat untuk tugas yang tidak sesuai—terjadinya kelebihan pegawai pada sejumlah fungsi atau kekurangan pegawai pada fungsi yang lain—dan tidak terdapat banyakBab 1 kemungkinan untuk memperbaiki kondisi ini. UU tentang desentralisasi mengatur sektor, dan bukan fungsi, tertentu yang harus dialihkan ke pemerintah daerah. Hasilnya, timbul kebingungan terutama dalam hal tanggung jawab dan akuntabilitas. Masih terjadi tumpang tindih fungsi yang cukup banyak, sementara kementerian tetap memainkan peran mereka dalam implementasi program, bersama-sama dengan pemerintah provinsi dan kabupaten. Sistem ini sangat membingungkan, kurangnya koordinasi, dan saling tidak percaya di antara tiga tingkatan pemerintah. Pejabat senior di pemerintahan kabupaten sering kali tidak mampu memahami, apalagi melakukan pemantauan atas apa yang sedang terjadi pada sektor mereka, siapa yang ditugaskan dan apa tugas mereka, dan kapan tindakan harus diambil. Tanggung jawab pemerintah provinsi hanyalah untuk melakukan koordinasi, evaluasi, akreditasi, dan standarisasi, tetap pemerintah provinsi terus menyiapkan dan melakukan implementasi program. Akibatnya, pemerintah pusat dan kabupaten melihat pejabat pemerintah provinsi sebagai kompetitor dan bukan sebagai mitra yang akan diajak bekerja sama. Desentralisasi telah menimbulkan dinamika dan lingkungan yang heterogen. Sebelum pemberlakuan desentralisasi, jumlah kabupaten dan kotamadya kurang dari 300; tetapi jumlah itu kini membengkak menjadi sekitar 420. Situasi ini masih berkembang, dengan sejumlah pegawai baru menempati posisi pemerintahan yang baru, sering tanpa memiliki pelatihan dan keterampilan yang memadai. Maka terjadilah inefisiensi, karena setiap kabupaten memerlukan struktur pemerintahan mereka sendiri. Pada saat yang sama, perbedaan anggaran untuk kabupaten semakin besar dan berkembang, karena pemerintah kabupaten menerima sumber daya yang lebih besar akibat peningkatan harga bahan bakar minyak. Demokratisasi, yang terjadi secara simultan dengan desentralisasi, juga menciptakan lingkungan baru pada penyediaan layanan publik. Sistem sentralisasi penyediaan layanan yang diterapkan Indonesia antara akhir tahun 1970-an sampai akhir tahun 1990-an sesuai dengan struktur politik saat itu, yang sangat sentralistik dan otorioter. Dengan gerakan reformasi pada akhir tahun 1990-an, proses politik juga mengalami transisi penting menuju sistem demokrasi, baik di tingkat pusat, dengan sistem multipartai dan pemilihan presiden secara langsung, demikian juga dengan pemilu daerah dan pilkada. Kekuatan ini memiliki dua dampak: pertama, sistem ini telah memungkinkan daerah untuk menegaskan keinginan dan aspirasi mereka serta menentukan prioritas investasi publik. Kedua, sistem ini telah menciptakan cara-cara baru untuk membuat pembuat kebijakan agar selalu akuntabel. Demokratisasi di Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 26
  26. 26. tingkat daerah juga menghasilkan peningkatan partisipasi rakyat di sejumlah aspek penyediaan layanan. Ini sangatjelas pada sektor pendidikan, di mana peran serta orang tua dan masyarakat telah dilembagakan dalam KomiteSekolah.Efisiensi yang rendah untuk anggaran belanja publik, mutu layanan yang rendah, dan kesenjanganperolehan akses untuk berbagai keluaran. Semua masalah ini berkaitan dengan sistem di masa lalu yang selaludari atas ke bawah. Keterbukaan dan demokrasi yang semakin luas telah membuat semua permasalahan masalalu semakin kentara Kembali ke pendekatan sentralistik masa lalu bukan merupakan opsi saat ini. Upaya untukmenangani generasi kedua dari permasalahan ini dalam lingkungan yang lebih demokratis dan desentralistis telah Bab 1membuat Indonesia menjadi semakin perlu untuk berkompetisi secara ekonomi dengan kawasan Asia Timur dansecara global.Tingkat ketidakhadiran yang sangat tinggi menunjukkan bahwa sumber daya-sumber daya yang pentingdikeluarkan dengan timbal balik yang sangat kecil. Sebuah penelitian dilakukan baru-baru ini denganmelakukan kunjungan mendadak kepada lebih dari 100 sekolah dasar dan puskesmas di Indonesia (Chaudhurydkk. 2005). Penelitian ini menemukan tingkat absensi sekitar 19% di antara para guru dan 40% di antara petugaskesehatan. Indonesia memiliki tingkat absensi tertinggi untuk petugas kesehatan dibandingkan dengan negaralain di dunia (Tabel 1.1). Penelitian lain menunjukkan bahwa 20% siswa yang sudah terdaftar di sekolah dasar dansekolah menengah pertama di wilayah pedesaan tidak hadir di kelas saat kunjungan tersebut (Bank Dunia, 2005b).Tabel 2. Persentase (%) ketidakhadiran guru dan petugas kesehatan di sejumlah negara (2003) Negara Guru Petugas Kesehatan Indonesia 19 40 Banglades 16 35 Ekuador 14 –– India 25 40 Peru 11 25 Uganda 27 37umber: Chaudhury dkk. (2005).Catatan: –– menunjukkan data tidak tersediaIndonesia memiliki perbandingan siswa/guru yang paling rendah di dunia, bahkan masih lebih rendah jikadibandingkan dengan negara kaya seperti Amerika Serikat. Walaupun jumlah guru sangat banyak, ternyata daerah-daerah terpencil masih kekurangan guru (Bank Dunia 2006).Mutu fisik layanan untuk kebutuhan dasar seringkali sangat rendah. Sebagian besar infrastruktur untukmenyediakan layanan kebutuhan pokok didirikan ketika terjadi (booming) minyak tahun 1970-an. Saat ini, kondisifisik dari sebagian besar infrastruktur tersebut sangat buruk. Dari sekolah dasar di pedesaan yang dikunjungi yangmerupakan bagian dari Goverment and Decentralization Survey (GOS), sekitar 40% dari sekolah tersebut atapnyasudah bocor, tanpa fasilitas penerangan listrik. Hanya 30% puskesmas yang dikunjungi memiliki persediaan obat- Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 27
  27. 27. obatan secara lengkap, dan sekitar 25% kekurangan lebih dari tiga jenis obat-obatan (Bank Dunia 2005b). Hasil pembelajaran di Indonesia masih sangat lemah, terutama yang berkaitan dengan kompetitor ekonomi. Berdasarkan standar internasional, hasil pembelajaran masih rendah. Program Penilaian Siswa Internasional atau Program for International Student Assessment (PISA) menemukan bahwa siswa Indonesia yang berumur 15 tahun prestasinya sama dengan rata-rata siswa di Brazilia dan jauh di bawah prestasi siswa di Thailand atau Republik Korea (Diagram 7). Selanjutnya, prestasi yang rendah tidak semata-mata disebabkan oleh faktor kemiskinan. Siswa yang pada ekonomi terkaya memiliki prestasi lebih baik daripada siswa lain di Indonesia, namun nilai rata-rata mereka masih tetap lebih rendah dibandingkan dengan siswa dengan terkaya di Brazil—dan lebih buruk jika dibandingkanBab 1 dengan siswa dengan paling miskin di Thailand (Diagram 7). Sebuah studi kasus yang baru-baru ini dilaksanakan mengenai pendidikan di Malang menjelaskan faktor-faktor sistemik yang berkontribusi terhadap mutu pendidikan yang begitu rendah. Faktor-faktor itu muncul di seluruh sistem pendidikan, bahkan juga pada sekolah-sekolah swasta yang sangat bergengsi sekalipun (Bjork 2005). Penelitian serupa juga menyimpulkan bahwa 66% dari siswa kelas 8 di Malaysia menunjukkan prestasi tingkat “menengah atau (intermediate)” atau di atas standar internasional untuk kemampuan matematika, hanya 24% siswa Indonesia yang mampu mencapai tingkat tersebut pada kelas yang sama (Martin dkk. 2004). Di Malaysia, 30% siswa yang berada pada kelas 8 mampu mencapai prestasi pada tingkat “tinggi atau (high)” atau bahkan lebih tinggi, sedangkan hanya 6% dari siswa Indonesia yang mampu mencapai tingkat tersebut. Diagram 7. Angka Partisipasi Sekolah di antara siswa Indonesia yang berumur 15 tahun masih rendah, bahkan masih rendah pada siswa-siswa yang tergolong mampu. Math scores Problem solving scores 600 600 500 500 400 400 300 300 200 200 Thailand Thailand Indonesia Indonesia Brazil Brazil Korea Korea Poorest quintile of students Richest quintile of students Average score Sumber: Analisis data Program Penilaian Siswa Internasional 2003 Indonesia telah mampu menurunkan angka kematian bayi, tetapi sejumlah indikator menunjukkan adanya berbagai masalah pada mutu layanan publik. Jumlah dokter, perawat, dan bidan yang bertugas memberikan layanan kesehatan baik yang berasal dari sektor publik maupun swasta tidak mampu menyebutkan prosedur yang Mengefektifkan Pelayanan bagi Masyarakat Miskin di Indonesia: Titik Fokus untuk Mencapai Keberhasilan di Lapangan 28

×