Performance Management dans le secteur public

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La gestion de la performance n’a probablement jamais revêtu autant d’importance qu’aujourd’hui. Les attentes du public …

La gestion de la performance n’a probablement jamais revêtu autant d’importance qu’aujourd’hui. Les attentes du public
vont croissantes et les citoyens estiment avoir droit à des services dispensés avec toujours plus de célérité, d’intelligence et
de réactivité vis-à-vis de leur situation personnelle.

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  • 1. Gestion de la performance dans le secteur public Executive Summary ReportGestion de la performancedans le secteur publicRapport de synthèse
  • 2. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthèseGestion de la performance dans le secteur public Résumé La gestion de la performance n’a probablement jamais revêtu autant d’importance qu’aujourd’hui. Les attentes du public vont croissantes et les citoyens estiment avoir droit à des services dispensés avec toujours plus de célérité, d’intelligence et de réactivité vis-à-vis de leur situation personnelle. Dans le même temps, les pressions démographiques et économiques actuelles font que les ressources disponibles pour assurer ces services ne croissent pas aussi rapidement que les exigences imposées à leurs prestataires. En conséquence, la fonction publique dans son ensemble est sommée « d’en faire plus avec moins » en recherchant à la fois des gains d’efficience et une gestion plus efficace de la performance. Véritable défi pour l’ensemble des agents de la fonction publique, cette évolution soulève des difficultés encore plus importantes dans les domaines axés sur le développement de politiques publiques et impliquant une collaboration entre différents organismes publics pour la résolution de questions horizontales. Afin de stimuler le débat tout en contribuant à l’amélioration de la performance, Oracle a eu le privilège de commanditer une étude portant sur la gestion de la performance dans le secteur public. Au terme d’une campagne d’entretiens, de consultations et de discussions portant sur l’ensemble du secteur public britannique – en particulier le DWP (ministère du travail et des pensions), le National Audit Office (équivalent britannique de la Cour des comptes), le Home Office (ministère de l’intérieur), la Highways Agency (administration responsable du réseau routier stratégique), de même que des organismes tels que le CIPFA (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy), la DFCG (Association nationale des directeurs financiers et de contrôle de gestion) et l’OTAN, ainsi que certaines organisations commerciales stratégiques –, Oracle et e-ssential Resources ont publié un rapport compilant les résultats de cette étude. Le rapport in extenso récapitule tout d’abord les principes de la gestion de la performance, dans le but de proposer une base théorique commune. Vient ensuite l’analyse des pratiques récentes et actuelles, débouchant sur une évaluation de l’efficacité des cadres pragmatiques existants. Le rapport explore ensuite certaines pratiques émergentes au Royaume-Uni, en Europe et en Amérique du Nord, puis se penche sur l’expérience d’Oracle dans ce domaine pour aboutir à une présentation du concept d’Enterprise Performance Management (EPM). Le rapport dévoile alors un modèle de maturité conçu pour aider chaque organisation à mesurer l’état d’avancement de son propre processus d’implémentation. Les sections finales envisagent différentes approches envisageables pour l’amélioration de la gestion de la performance et le développement du dossier d’opportunité (business case), avant de passer aux conclusions. Le présent document constitue une version abrégée du rapport intégral qui comporte une cinquantaine de pages. « Le moment d’agir est venu » « La véri table épreuve pour les gouvernem ents des ÉtatsIntroduction membres et les institutions européennes survient au moment où la situation est la plus difficile. Il leur faut, en1. La gestion de la performance représente bien plus que de ces circonstances, faire preuve dimagination et de simples discussions sur la façon dont les organisations détermination; mais ils doivent aussi faire preuve de flexibilité. Car il leur faut démontrer quils sont à lécoute définissent leurs objectifs, mesurent la performance réalisée et des besoins exprimés par les familles et les populations intègrent ces éléments dans leurs processus de gestion. Tandis dans toute lUnion européenne, et quils sont aptes à apporter la réponse qui convient à la détérioration brutale que se déroulait la présente étude, la presse faisait ses gros des perspectives de croissance et demploi en Europe. » titres de la mort tragique d’un bébé (Baby P), des attentats de Jose Manuel Barroso, président de la Commission Bombay, des mesures gouvernementales de sauvetage du européenne, novembre 2008 système bancaire et de la lutte contre les effets d’une récession économique majeure. La gestion de la performance doit jouer un rôle clé dans la prise en charge de ces pressions de tous ordres. Elle doit avant tout permettre d’utiliser des ressources limitées de façon plus efficace afin de créer une réelle différence dans les vies de centaines de milliers de citoyens ; d’aligner l’effort sur les activités ; et de collaborer à la réalisation d’objectifs communs. La gestion de la performance devrait par conséquent représenter une part essentielle du travail quotidien de tout agent de service public.
  • 3. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthèse2. Discipline relativement simple en théorie, la gestion de la performance se résume à comprendre et à gérer les relations entre « ressources consommées », « activité » et « résultats ». Bien qu’il s’agisse d’un impératif de gestion indispensable à la réussite de toute organisation, le fait est que nombre d’acteurs des secteurs public autant que privé éprouvent les pires difficultés à faire valoir, gérer et aligner ces relations apparemment élémentaires. Certes, l’activité d’administration et de prestation de services publics se révèle nettement plus complexe que les modèles relativement élémentaires fréquemment utilisés pour illustrer la gestion de la performance. Il demeure que les années à venir seront porteuses d’un défi majeur pour l’ensemble des administrations et des organismes de service public, qui devront résoudre le problème posé par l’augmentation de leur volume d’activité et le déclin des ressources mises à leur disposition en améliorant leur efficience et en introduisant de nouvelles méthodes de travail. Dans ce contexte, la gestion de la performance revêt une importance nouvelle.3. L’étude avait pour objet de mieux cerner les obstacles à la mise en œuvre d’une gestion efficace de la performance au sein du secteur public, ainsi que de contribuer aux débats visant à établir « ce qui est possible » et « comment aller de l’avant ». Le rapport s’attache par conséquent à : faire connaître et promouvoir les avantages d’une amélioration de la gestion de la performance dans le secteur public ; examiner les pratiques existantes et les facteurs de changement ; formuler des propositions d’amélioration de la gestion de la performance aux niveaux ministériel et national.En quoi la gestion de la performance est-elle importante ?4. Impératif vital de toutes les organisations, la gestion proactive de la performance revêt une importance encore accrue pour celles qui poursuivent des objectifs complexes et éventuellement concurrents. Une gestion efficace de la performance peut apporter des améliorations significatives sur ces différents points : l’efficience Programme de revue des compétences (Capability Reviews) la transparence « De toutes les précédentes tentatives de réforme de la la responsabilisation fonction publique, rares sont celles qui ont connu un aussi la cohérence bon départ – et aucune de celles qui émanaient la prise de décision d’instances administratives internes plutôt que d’une initiative politique ne figure dans le lot. Si l’ampleur desÉvaluation des pratiques actuelles résultats d’ores et déjà obtenus rend justice à la puissance visionnaire et à l’énergie des responsables de ce programme, nous n’en sommes qu’au début d’un voyage au long cours et,5. Nombre d’initiatives ont été déployées au cours des sans un suivi attentif, les progrès accomplis pourraient fort quarante dernières années dans le but d’améliorer bien faire long feu. Il reste encore beaucoup de changements à mettre en œuvre pour porter la fonction publique à la directement ou indirectement la gestion de la hauteur de ce programme ambitieux. performance à l’échelon de l’administration centrale et (...) Bien plus qu’un simple exercice analytique, les revues du secteur public en général. Le rapport étudie et de compétences pourraient constituer le point de départ d’un vaste et profond programme de changement. » évalue l’impact de certaines d’entre elles, notamment les accords de services public ou PSA (Public Service Source : Sunningdale Institute, 2007 Agreements), les objectifs stratégiques ministériels (DSO – Departmental Strategic Objectives), la Gershon Review, le programme de revue des compétences (Capability Reviews) et l’initiative en matière de gouvernement local et de santé.6. Outre l’injonction ressentie par la plupart des interviewés de gagner en efficience et de rendre compte de leurs résultats, le développement de la gestion de la performance au sein du secteur public s’organise autour de cinq grands axes de perception : celle-ci est considérée en premier lieu comme un processus de reporting ; son champ d’application privilégié se limite aux processus transactionnels ; il manque un cadre normalisé pour le reporting de la performance ; il apparaît nécessaire d’encourager la collaboration ; le besoin de données de performance fiables se fait sentir.
  • 4. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthèseUn modèle de maturité pour la gestion de la performance7. Le besoin d’identifier et d’apprécier comparativement l’état d’avancement des différents acteurs a donné lieu au développement d’un modèle de « maturité ». Celui-ci prend acte du fait que l’amélioration de la gestion de la performance est un processus évolutif et que différentes organisations, ou même différents compartiments d’une même organisation, peuvent fort bien opérer à des niveaux de maturité ou d’évolution distincts. Quatre états ou degrés de maturité sont définis : « incompétence inconsciente », « incompétence consciente », « compétence consciente » et « organisation transformationnelle ». Modèle de maturité en gestion de la performance Organisation transforma- tionnelle Compétence « Nous collaborons consciente pour innover et pour réaliser nos Incompétence « Nous utilisons objectifs communs, Incompétence consciente notre information en partageant une pour planifier et information temps inconsciente « Nous produisons gérer notre propre réel avec nos « Pourquoi aurions- une information de performance » partenaires et avec nous besoin suivi à l’intention les autres parties d’améliorer notre de nos supérieurs » prenantes » information ? » Délégation, confiance, responsabilisation et transparence Structure Déconnectée Contrôle centralisé Déconcentrée Fluide et collaborative Confiance Faible Faible Bonne Elevée Responsabilisation Faible Modérée Bonne Elevée © e-ssential ResourcesAméliorer la gestion de la performance dans le secteur public8. L’activité d’administration publique se distingue par sa grande complexité. L’État britannique gère un budget annuel de 600 md£ et emploie plusieurs centaines de milliers de personnes. Un très large spectre d’activités diverses s’y déroulent dans le cadre de structures complexes. On dénombre ainsi plus de 20 grands ministères, plus de 70 agences exécutives et au-delà de 800 organismes publics non ministériels (NDPB), sans oublier les administrations déléguées (devolved administrations), les administrations et agences de développement régionales, les 600 administrations locales, les 10 autorités stratégiques de santé (Strategic Health Authorities), les plus de 150 groupements de soins primaires (Primary Care Trusts) et une myriade de partenaires des secteurs public, bénévole et privé.9. De ce fait, il n’est probablement ni réaliste ni souhaitable de déployer un seul et unique système de gestion de la performance couvrant l’ensemble du secteur public, depuis les objectifs de haut niveau du type PSA jusqu’aux objectifs individuels des agents de service public. Outre son extrême lourdeur, un tel système aurait probablement pour effet d’étouffer l’innovation en raison du caractère excessivement « descendant » (top-down) de ses processus de planification et de surveillance. Une alternative réalisable et particulièrement séduisante consisterait à prendre appui sur le réseau des cadres de gestion de la performance déjà en place ou en cours de développement. Une telle approche pourrait adopter le mode
  • 5. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthèse opératoire illustré dans le diagramme ci-après. Les maîtres mots d’un fonctionnement efficace seraient ici la déconcentration, la confiance, la responsabilisation et la transparence. Une amélioration significative des systèmes de gestion de la performance et des systèmes opérationnels serait également indispensable. Chaque organisation, chaque unité opérationnelle d’une même organisation et chaque agent d’une même unité opérationnelle aurait ainsi conscience des priorités à observer et du type de contribution à fournir, tout en conservant un certain degré de liberté lui permettant d’adapter son approche au contexte local et à son évolution.10. En l’état actuel des choses, une telle appréciation du possible pèche sans doute par excès d’optimisme. L’automatisation croissante des tâches transactionnelles et administratives devrait toutefois permettre aux responsables du service public de dégager le temps nécessaire pour se détacher du « faire » au profit de la gestion, de l’amélioration et de la collaboration. Pour l’heure, les obstacles au déploiement d’une telle approche sont principalement liés à la culture, aux structures et aux systèmes en place. Interconnexion des cadres de gestion de la performance Exemple illustratif Accords PSA et indicateurs nationaux Objectifs Administrations Objectifs DSO du Objectifs DSO du ministériels (DSO) DCLG ministère de la Santé Plans de Contrats de zone Planifiation des (LAA) ou “agences partenariat Plan NHS régional multizones exécutives” Planification des Planification autorités strat. locale de santé Planification individuelle des administrations Planification ministérielle Planif. des régionales groupemts NHS Planification des Planification des Planification des unités op. unités op. unités op. Objectifs Objectifs Objectifs Objectifs individuels du individuels du individuels du individuels du personnel personnel personnel personnelDévelopper une culture de la gestion de la performance11. La plupart des interviewés ont souligné la nécessité de renforcer la culture de la gestion de la performance des services publics et tout particulièrement de l’administration centrale, ainsi que le résumait clairement un récent rapport d’un groupe consultatif du Conseil du Trésor (Treasury Advisory Panel) : « Le secteur public présente un obstacle culturel limitant le niveau d’effort réellement consenti par les organisations pour atteindre la haute performance. La gestion de la performance y est souvent perçue comme un processus à appliquer plutôt que comme un cadre culturel définissant les modalités de prestation des services à fournir. Cette situation s’explique par plusieurs facteurs tels que : les risques politiques prétendument liés au fait de se montrer plus performant que ses pairs ; la peur de l’échec, induite par une culture du reproche ; ou un processus de décision privilégiant l’impact à court terme, souvent déterminé par des considérations politiques, au détriment d’un effet plus durable mais à plus long terme. »
  • 6. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthèse12. Ce sont les dirigeants qui, intentionnellement ou non, façonnent la culture des organisations. D’un renforcement de la culture de la gestion de la performance, les responsables compétents de tous niveaux attendent principalement : une vision et une stratégie clairement articulées induisant des résultats tangibles et vérifiables ; une approche pragmatique par résolution de problème dans les domaines de l’analyse des options, de l’allocation des ressources et du développement des mécanismes de prestation de services ; l’instauration à l’échelle organisationnelle et individuelle d’un état d’esprit tendant à soutenir les priorités convenues à travers une utilisation optimale des ressources disponibles ; des capacités d’information et d’analyse favorisant le pilotage des actions ; la volonté d’innover, de prendre des risques et de viser des objectifs ambitieux.13. L’un des points clés dans le développement d’une culture de la gestion de la performance consiste à trouver un juste équilibre entre « confiance », « déconcentration » et « responsabilisation ». Une fois la stratégie et les structures de prestation mises en place, il importe d’allouer aux agents et aux partenaires l’espace, le temps et les ressources nécessaires à la réalisation de leur contribution. Cela suppose de déconcentrer les responsabilités et d’organiser le pouvoir de décision en cascade de façon à obtenir les résultats visés dans l’ensemble de l’organisation.14. Les organisations hautement performantes se distinguent généralement par leur capacité à river l’énergie managériale sur des priorités parfaitement définies durant le temps strictement nécessaire à l’obtention des résultats. Simons et Dávila ont développé le concept de « retour sur management » – un quasi-ratio de gestion calqué sur le retour sur investissement ou le retour sur actifs – pour tenter de mesurer le degré de pertinence avec lequel les responsables déploient une ressource aussi rare que leur temps et leur attention. Plutôt que de chercher à tout faire eux-mêmes, ces responsables doivent se résoudre à des choix difficiles quant aux domaines dans lesquels ils consentent – ou, plus important encore, renoncent – à investir leur énergie. Cette clarification des objectifs permet de transformer l’intégralité de l’énergie managériale en effort productif et de transférer l’influx stratégique du conseil d’administration sur le terrain de la prestation des services. Le compromis optimal entre confiance, déconcentration et responsabilisation dépendra du niveau de « maturité » (tel que défini par le modèle de maturité) atteint par l’organisation.Améliorer les systèmes et les processus15. L’un des principaux obstacles à l’amélioration de la gestion de la performance, tout particulièrement au sein de l’administration centrale, tient à la lourdeur des systèmes et processus existants – les masses des données financières et statistiques publiées se révélant souvent difficile à interpréter et à utiliser à des fins de gestion de la performance. A titre d’exemple, la gestion budgétaire relève actuellement de quatre grands cadres distincts, chacun conçu et développé pour un usage spécifique. Au niveau le plus élémentaire, l’administration doit aujourd’hui mettre l’accent sur la production et l’utilisation d’un référentiel de données financières unique exploitable par tous quels que soient leurs besoins – la « version unique de la vérité » –, qui permettra de minimiser les risques de confusion ou de duplication ainsi que le temps et le travail nécessaire pour réconcilier des chiffres élaborés à des fins diverses. Le « projet d’alignement » actuellement conduit par le ministère de l’économie et des finances britannique devrait, selon tout espoir, fournir une base adéquate pour atteindre cet objectif.16. Les technologies permettant de générer, stocker, analyser, interpréter et modéliser ces données sont d’ores et déjà disponibles. Reste à résoudre le problème du choix et du mode d’utilisation le plus efficace des outils technologiques adéquats : qui, des informaticiens ou des utilisateurs métier, est le plus apte à diriger la sélection et le pilotage des technologies indispensables pour gérer plus efficacement la performance ? Cette question a été posée à John Kopcke, Senior Vice President de la division Enterprise Performance Management d’Oracle, qui se prononce clairement pour un partenariat entre informaticiens et utilisateurs. « Confiez les rennes aux informaticiens, et vous aboutirez le plus souvent à une démarche du type “développons le système : les utilisateurs suivront” – à ceci près que les utilisateurs ne percevront
  • 7. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthèse naturellement pas l’intérêt des systèmes fournis et rechigneront à s’en servir. Quant à donner carte blanche aux utilisateurs, cette approche risque fort d’engendrer des milliers de feuilles de calcul, extrêmement difficiles à tenir à jour et à vérifier – le fameux syndrome du Spreadsheet Hell.17. Les études menées par l’équipe Insight d’Oracle montrent que l’introduction de règles de gestion de la performance soutenues par une solution logicielle EPM se traduirait par des gains d’efficience potentiels de l’ordre de 10 à 20 %. S’il est vrai que ce bénéfice ne sera pas intégralement acquis dès le premier jour, il convient de noter qu’à l’échelle du secteur public britannique, chaque point de pourcentage d’efficience obtenu via l’amélioration de la gestion de la performance induite par l’EPM est susceptible d’engendrer une économie annuelle de 6 Md£. Le système EPM fournit la « colle » permettant d’assembler le cadre de gestion de la performance, ainsi que la puissance nécessaire pour le faire fonctionner.Conclusions et propositions18. L’historique déjà ancien des initiatives de mesure et de gestion de la performance menées au sein du secteur public britannique permet de disposer aujourd’hui de plusieurs atouts : une bonne maîtrise des fondamentaux, la présence d’un réseau de cadres de gestion de la performance et, enfin, différents exemples de bonnes pratiques sur lesquelles prendre appui. Il subsiste cependant un vaste potentiel d’amélioration.19. Les entretiens et l’étude dans son ensemble révèlent globalement l’existence de plusieurs axes clés d’amélioration de la gestion de la performance : Réutilisation des cadres de gestion de la performance déjà en place dans le but d’encourager la collaboration et de répondre à la complexité des services publics : cette approche permet à chaque organisation ou secteur de progresser à son propre rythme sur la voie de l’amélioration, de sorte que les organisations les mieux préparées ou les plus compétentes pourront évoluer plus rapidement et faire ainsi figure d’exemple pour les autres. Développement d’une culture de la gestion de la performance : il s’agit d’un processus ardu nécessitant un leadership fort ainsi qu’une détermination à innover et à prendre des risques, associés à la capacité de trouver le juste équilibre entre confiance, déconcentration et responsabilisation suivant le degré de « maturité » de chaque organisation. Amélioration des systèmes et des processus : d’énormes gisements de données sont potentiellement disponibles pour éclairer et améliorer la gestion de la performance, mais les systèmes sous-jacents, souvent lourds et inefficaces, constituent de fortes barrières au progrès. Affinement de la définition et du suivi des objectifs : tout objectif étant fixé dans le but de focaliser l’attention sur une priorité déterminée, il s’ensuit que les résultats obtenus dépendent généralement des mesures effectuées. Il arrive trop souvent que nous ne mesurions pas les bons indicateurs, que nous mettions involontairement en place des incitations aux effets pervers, ou que nous définissions des cibles ne procédant pas d’un juste compromis entre ambition et faisabilité. Il importe par conséquent de consacrer plus de temps, d’efforts et de réflexion à l’amélioration et à l’affinement de la définition et du suivi des objectifs. Prise en compte des attentes des principales parties prenantes – ainsi que de leur possible évolution sous l’effet des développements technologiques et des transformations sociétales à venir. Le rapport intégral soumet également diverses propositions visant spécifiquement certaines organisations ou instances administratives.
  • 8. Gestion de la performance dans le secteur public Rapport de synthèsePerspectives20. Par le passé, il aurait été extrêmement difficile d’implémenter et d’exploiter des systèmes de gestion de la performance temps réel réactifs et fiables, capables d’opérer à l’échelle de l’administration tout entière en interconnectant différentes activités de façon à favoriser la collaboration et la poursuite des objectifs prioritaires. Avec l’apparition des outils actuels de gestion de la performance et d’intelligence décisionnelle, tout cela est devenu non seulement possible, mais gérable à un coût raisonnable.21. Les tensions financières actuelles ont encore accentué la nécessité de concentrer des ressources raréfiées sur les domaines prioritaires et d’introduire un changement radical en termes d’efficience et de performance. Le moment est venu d’exploiter et de mettre à profit les investissements d’ores et déjà consentis en matière de systèmes et technologies de gestion de la performance.22. Lors des entretiens informels, nombre d’interviewés nous ont questionnés sur le point d’entrée de la démarche de gestion de la performance ainsi que sur les jalons utilisables pour mesurer la progression. Il n’existe en réalité ni formule magique ni point d’entrée idéal. Améliorer la gestion de la performance suppose d’impliquer les agents à tous les niveaux, de les persuader de modifier leurs comportements et de soutenir leur effort au moyen d’outils appropriés. Appuyez-vous pour commencer sur les points forts existants ; communiquez avez clarté sur les gains de performance possibles et sur la nécessité d’une telle amélioration ; et montrez que l’organisation s’est donné tous les moyens, en termes d’engagement, d’impulsion et de leadership, pour faire aboutir le projet. Plus vite vous vous mettrez à l’œuvre, plus vite vous obtiendrez des résultats.23. Depuis la publication du rapport in extenso, Oracle et CapGemini ont entamé une collaboration avec plusieurs départements ministériels en vue de développer un forum dédié à la gestion de la performance dans le secteur public. Ce projet a pour objectif global de créer un réseau destiné à promouvoir et soutenir le partage de savoir-faire, d’idées et d’expériences. En se fondant initialement sur le livre blanc Gestion de la performance dans le secteur public, le Forum fournira une base pour le développement de relations régulières entre hauts décideurs des secteurs public et privé. Pour savoir comment vous procurer un exemplaire du rapport intégral ou pour toute information complémentaire concernant le Forum, veillez adresser un e-mail à John.Thornton@e-ssentialresources.co.uk.Copyright © 2010, Oracle. Tous droits réservésOracle est une marque déposée d’Oracle Corporation et/ou de ses filiales. Les autres noms cités peuvent être des marques appartenant à leurs propriétaires respectifs.Publié en juin 2009 pour la version anglaise.