Las Medidas Acciones Para Combatir Corrupción

Conferencia para Funcionarios del Gobierno de la República del Perú Importancia de los Códigos de Ética 18, 19 y 20 de junio de 2002 Lcdo. Hiram R. Morales Lugo, CFE Director Ejecutivo, OEG de Puerto Rico

Introducción Referencias sobre Puerto Rico
Extensión territorial - 100 millas x 35 millas (8,897 kilómetros cuadrados)
Población - 3.9 millones de habitantes
Gobierno - Estado Libre Asociado

Sistema Republicano de Gobierno
Rama Ejecutiva - Gobernador(a), Secretarios(as) de Gabinete, Jefes(as) de Agencias - Oficina de Ética Gubernamental
Rama Legislativa - Senadores(as), Representantes, Oficina del Contralor, Ombudsman
Rama Judicial - Tribunal Supremo, Tribunal de Primera Instancia, Tribunal de Circuito de Apelaciones

Esquema de presentación
Apuntes sobre el problema de la Corrupción
Origen histórico de los códigos de ética
Trasfondo histórico de la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico

Esquema de presentación
Algunos ejemplos de disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico
Casos procesados
Disposiciones mayormente infringidas

Apuntes sobre el problema de la corrupción Análisis del problema Tipos de corrupción

Apuntes sobre el problema de la corrupción
Corrupción: Definición
Conducta compleja y diversa con capacidad de adaptación a situaciones cambiantes.
Tradicionalmente, se define como el abuso de la confianza púbica para lograr intereses personales.

Triángulo de la Corrupción
Oportunidad
Presión Racionalización

Apuntes sobre el problema de la corrupción (cont.)
Los instrumentos, la organización y la capacidad necesaria para lograr ese abuso de la confianza responden a las condiciones de una localidad específica. La corrupción siempre tiene una dimensión local.

No obstante, la oferta, el medio o el efecto puede tener un componente internacional. Mientras más organizada es la corrupción, mayor su vínculo con la tecnología y los polos bancarios, financieros o industriales en el plano regional y global.

Tres Categorías Elementales de la Corrupción
Corrupción aislada - Aunque ocurre en diversas dependencias gubernamentales, nunca llega a infectar a todo el cuerpo político estatal. Cuando se habla sobre ella en público, se le critica; aunque se le despacha como algo inofensivo e insignificante.

El peligro que esta categoría representa consiste en que indica la aceptación de una forma de corrupción en un plano de la cultura de esa sociedad. La aceptación de la corrupción es la condición necesaria para su difusión .

Corrupción total - Se caracteriza porque inunda todo el aparato estatal, incluyendo aquellos en el centro del poder. Se lleva consigo todo lo que encuentra a su paso. Distorsiona y debilita cualquier esfuerzo administrativo que quiera ser diferente. Debilita el espíritu creativo, idealista y sensible esencial para el desarrollo político y social de las sociedades humanas, específicamente las democráticas.

En el caso de las democracias, este tipo de corrupción se caracteriza porque ocasiona una erosión constante e intensa en todas las áreas del comportamiento estatal. Resta credibilidad a los objetivos y lineamientos que el Estado reclama para sí mismo ante la sociedad que debe dirigir y servir.

Una democracia víctima de la categoría de corrupción total, manifiesta una ilegitimidad electoral que reduce la credibilidad de los ciudadanos en los procesos políticos; deficiencia que anuncia la irrelevancia y eventual desintegración de las estructuras políticas del gobierno. La comunicación social, el consenso y la vitalidad política sucumben ante la fuerza de los efectos de esta categoría.

Corrupción organizada - Opera desde esquemas profesionales con acceso a la más alta tecnología. Los actores públicos y privados se organizan en redes especializadas en tecnología, finanzas, derecho, inversiones y mercadeo internacional. El punto de partida es la identificación local de la fuente de ingresos públicos que habrá de tratarse como objetivo.

Se diseñan los instrumentos para desplazar los fondos y se crean los medios locales para ofrecer la mayor legitimidad posible a la actividad, por un tiempo razonable.

Se comienzan a explorar los mecanismos más adecuados para legitimar (lavar) el capital en empresas locales (legales e ilegales). Se precisan espacios internacionales adecuados al capital que sea, para enviarlo allí y depositarlo en los contactos a cargo de contribuir a su administración en la localidad que sea.

En la corrupción organizada el vínculo entre el capital proveniente del narcotráfico, el tráfico de armas y los mercados ilegales, se asocia a los fondos públicos, y se invierten en localidades económicamente competitivas. Una vez lavado, las ganancias se invierten en mercados lucrativos que constituyen una fuente de ingreso diversa en las economías de los estados desarrollados.

Eventualmente las plusvalías de los capitales generados por la corrupción altamente organizada de los países en vías de desarrollo, tienen una posiblilidad de regresar a esos mismos países, ahora bajo otra modalidad.

Tipos de Corrupción
Corrupción social - está ligada a los procesos de emprobrecimiento que afectan todas las expresiones de la vida de una sociedad. Es causa y efecto de todo tipo de corrupción.

Tipos de Corrupción
Corrupción política - está ligada al poder ya sea como resultado de una acción popular o como parte del ejercicio de la política para conseguir autoridad. Se percibe por los ciudadanos como el medio a través del cual el político y funcionarios políticos se enriquecen a cambio de comisiones o sobornos. El financiamiento de las campañas políticas constituye un instrumento fundamental para la práctica de este tipo de corrupción.

Corrupción administrativa pública - es la práctica de desviar el ejercicio de la institucionalidad y las normas públicas en favor de intereses particulares o a cambio de recompensas.
Corrupción privada - violenta normas y valores del sistema, especialmente las reglas del juego económico. Puede darse entre agentes públicos y élites políticas, y entre sectores privados.

Corrupción militar - vinculada a la corrupción administrativa pública y política. Se comienza a estudiar con mayor especificidad por los altos niveles de peligro e inseguridad local e internacional que engendra. Sus niveles de operación más costosos son el tráfico de dispositivos nucleares y bioquímicos; armamento bélico de mediana intensidad en desuso (artillería antiaérea); sistemas de lanzamiento y misiles de tierra a aire de corto alcance en desuso y venta de información sensitiva. También se muestra en el uso de su fuerza y otros elementos .

Corrupción Policíaca : aunque vinculada a las estructuras gubernamentales de una jurisdicción dada, también ha comenzado a estudiarse específicamente por los riesgos a la seguridad interna que le representa al estado. Sus expresiones más usuales se encuentran en los equipos antidrogas, en los equipos antiexplosivos y en los equipos de control del vicio en general. Manifiestan considerables niveles de organización, relaciones con narcotraficantes y grupos militares.

Algunas de las actividades más graves consisten en la protección que oficiales de orden público ofrecen tanto a narcotraficantes como a cargamentos de sustancias; vigilancia en el transporte local de los narcóticos; la venta de información confidencial; el asesinato por encargo y la neutralización de la competencia novata, para el beneficio de la alta jerarquía del narcotráfico.

Corrupción judicial : se estudia en el contexto amplio de la corrupción gubernamental. No obstante, debido a la intensa lesión que ocasiona a la vida social, también se ha convertido en un área de investigación específica. La compra y venta de influencias en la toma de decisiones judiciales es una de las áreas que más puede desestabilizar el carácter democrático de un país. Sus efectos son diversos: anula la credibilidad del estado de derecho, golpea el equilibrio democrático de los pesos y contrapesos y atrasa el crecimiento social de la democracia.

Instrumentos de la Corrupción
Los instrumentos de la corrupción son tan diversos como su capacidad de adaptación a condiciones cambiantes. No obstante, el análisis contemporáneo destaca tres instrumentos elementales, a saber: la extorsión, la manipulación y el nepotismo. Aquí también pueden coincidir todos en un tipo organizado.

Los Efectos de la Corrupción
Aunque la corrupción produce efectos adversos en cualquiera de sus clasificaciones, tipos o instrumentos, el consenso entre los investigadores es que a mayor corrupción, mayor la erosión y desarticulación gubernamental del aparato estatal.

Los Efectos de la Corrupción (cont.)
En el caso de las democracias, la corrupción lesiona el funcionamiento de la maquinaria administrativa, impidiendo que ésta responda a directrices estratégicas orientadas a desarrollar su capacidad y efectividad. Imposibilita agendas administrativas progresistas, impide el logro de resultados efectivos y promociona el estancamiento.

El Manejo de la Corrupción
Las políticas públicas para el manejo de la corrupción deben cimentarse en una estrategia adaptada a las características específicas de la corrupción que se pretende neutralizar. Por eso, es importante comenzar por reconocer la existencia del problema, identificarlo, clasificarlo, precisar sus conexiones locales y exteriores, observar el funcionamiento de sus instrumentos. Es decir, hay que investigarlo desde todas sus ramificaciones.

El Manejo de la Corrupción (cont.)
La investigación debe incorporarse a la sociedad civil y a la academia en la promoción del problema como asunto de todos - Asunto de seguridad estatal y de interés fundamental para la ciudadanía.

La formulación efectiva de un problema de corrupción debe articularse en correspondencia con las características particulares del caso del cual se trate. Es importante conocer los procesos de formación histórico-cultural que integran la identidad de la población afectada. En la medida en que el problema se formule desde sus componentes específicos, los medios para neutralizarlo se harán más claros.

Las medidas en contra de una corrupción específica deben surgir de la sensibilidad, conciencia y cotidianidad cultural de la población afectada. Sólo eso garantiza la aceptación y difusión de las medidas en el plano local.

Origen histórico moderno de los Códigos de Ética para la cosa pública

Cinco objetivos que debe lograr la sociedad civil para desarrollar ética pública (Modelo Ilustración - Siglo XIX)
Autonomía de las personas
Civilidad de los ciudadanos
Leyes legítimas
Justicia en el comportamiento de todas las instituciones
Tolerancia

Pensamiento Ético Público y Gubernamental (Post Ilustración)
Los códigos de ética surgen con mayor efectividad en unidades políticas caracterizadas por poseer un ordenamiento jurídico fundamentado en el estado de derecho. El estado gobernado por un sistema de derechos y obligaciones legítimas y efectivas vinculan realmente el comportamiento individual y las relaciones sociales que constituyen la base de la actividad social, económica y política del estado en cuestión.

Esos estados organizados de esa manera también revelan una sociedad civil compuesta por ciudadanos concientes de su autonomía, alertas en sus derechos participativos y representativos y activos en la gestión pública. Revelan también una sociedad política que se encuentra bajo el escrutinio de los medios de comunicación masiva.

Desde esta perspectiva el surgimiento legítimo y efectivo de un código de ética gubernamental es precedido por una sociedad civil en la cual el debate sobre la cosa y la ética pública han calado profundamente en los comportamientos cotidianos y en los procesos democráticos del país.

Es decir, la codificación normativa legítima y efectiva de la conducta de los funcionarios públicos de un gobierno es un proceso que surge de la conciencia ética-pública más amplia que genera una sociedad al participar, involucrarse, expresarse y asociarse activamente en los procesos democráticos del estado del cual se trate.

Esa participación se canaliza, entre otros, a través de movimientos sociales y partidos políticos, legítimamente organizados que abordan la gestión pública con libertad y seguridad. Los criterios de libertad y seguridad son siempre medidos a base de los niveles de efectividad democrática real que caracterizan a la unidad política dada.

Estos criterios son determinados pues son los que hacen posible la expresión y asociación pública de las que se nutre el pensamiento y la actividad ético pública que a su vez genera las condiciones necesarias para que el poder con facultad para legislar proceda a la implantación de códigos de ética gubernamental.

Los medios de comunicación íntegros desempeñan funciones que han sido calificadas como “posibilitadoras” por los autores que trabajan el problema de la ética pública y subposibilitan el análisis y la crítica que deban acompañar el proceso de elaboración y consolidación de la opinión pública.

En la medida en que producen un periodismo investigativo serio y riguroso y comprometido con el interés público elevan el plano de la discusión de los asuntos públicos a niveles que contribuyen al desarrollo tanto de percepción como de la opinión ciudadana sobre la gestión gubernamental.

El Código de Ética Gubernamental
Un código de ética gubernamental es un ordenamiento jurídico que regula la conducta de funcionarios en el ejercicio de sus deberes al participar en la administración pública.

Objetivos para un Código de Ética
Legitimar las actuaciones de los que ocupan cargos públicos frente a la sociedad a la que sirve
Centro de gravedad - provee normas para contrarrestar los efectos del relativismo ético y el cinismo social
Proveer guías claras y objetivas de conducta para los servidores públicos

Objetivos de un Código de Ética Gubernamental (cont.)
Evitar los conflictos de intereses reales o aparentes
Real: situación en la que el interés personal o económico del servidor público o de personas relacionadas con éste, está o puede razonablemente estar en pugna con el interés público.
Aparente: cuando la conducta del servidor público crea la percepción de que la confianza del pueblo ha sido quebrantada, según lo puede interpretar un número significativo de observadores imparciales.

Objetivos de un Código de Ética Gubernamental (cont.)
Fomentar la promoción intensiva de los valores éticos
Las actuaciones de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones deben responder al interés público
Fortaleza institucional, confianza, transparencia

Ejemplo de algunos de los valores contenidos en un Código de Ética (Informe Nolan de Inglaterra)
Desinterés - Los que ocupan cargos públicos deberán tomar decisiones sólo con arreglo al interés público.
Integridad - Los que ocupan cargos públicos no deberán colocarse bajo ninguna obligación financiera u otra con terceros u organizaciones que puedan infuirles en el desempeño de sus responsabilidades oficiales.

Ejemplo de algunos de los valores contenidos en un Código de Ética (cont.)
Objetividad - al llevar a cabo asuntos públicos, incluidos los nombramientos, la contratación o la recomendación de individuos para recompensas y beneficios, lo que ocupan cargos públicos deben regir por méritos.

Responsabilidad - los que ocupan cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones ante el público y deben someterse al escrutinio que sea apropiado para su cargo.

Transparencia - los que ocupan cargos públicos deben obrar de la forma más abierta posible en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan. Deberían justificar sus decisiones y limitar la información sólo en el caso de que esto sea lo más necesario para el interés público.

Honestidad - Los que ocupan cargos públicos tienen la obligación de declarar todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades públicas y de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja de tal forma que protejan el interés público.

Liderazgo - Los que ocupan cargos públicos deben fomentar y apoyar estos principios con liderazgo y ejemplo.

¿Debe un Código de Ética Gubernamental regular la vida doméstica del funcionario del cual se trate?
La tendencia liberal es que al abrir la puerta para reglamentar las actuaciones perfectamente privadas del funcionario se incurre en una práctica normativa que puede producir perspectivas adversas sobre la administración pública, que en vez de propender a la transparencia y la excelencia promuevan la intolerancia y el oportunismo político partidista y personalista.

¿Debe un Código de Ética Gubernamental regular la vida doméstica del funcionario del cual se trate? (cont.)
La posición conservadora afirma que es necesario regular todos los aspectos de la vida del funcionario a los efectos de asegurar que ninguna área de su vida produzca una situación que afecte el interés de su servicio público.

¿Cómo debe ser una Oficina de Ética?
Autonomía fiscal e independencia en el proceso de toma de decisiones
Rigurosidad en el proceso de nominación y nombramiento del jefe y su personal
Término fijo del jefe

Trasfondo histórico de la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico

Trasfondo histórico de la Ley de Ética Gubernamental
Ley Núm. 110 de 12 de mayo de 1943 - Declaró ilegal que ex servidores públicos actuaran como asesores con intereses contrarios al Pueblo de Puerto Rico.

Trasfondo histórico de la Ley de Ética Gubernamental (cont.)
Ley Núm. 28 de 8 de junio de 1948 - Reglamentaba la aprobación de contratos entre organismos gubernamentales y entidades comerciales en las que servidores públicos tenían interés pecuniario

Boletín Administrativo Núm. 1381 (1968) - Estableció un Código de Ética para los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva del Gobierno (Código preceptivo y educativo)

Creación de la Comisión de Ética Gubernamental (1983), adscrita a la Oficina del Gobernador - Siete miembros nombrados por el Gobernador realizaban investigaciones sobre ética en el sector gubernamental y auscultaban opinión pública

Situaciones de corrupción en algunas instituciones gubernamentales
evasión contributiva
compra y venta de influencias
corrupción policiaca
secuestro y asesinato de testigos
fraude en el programa de comedores escolares
fraude bancario

Situaciones de corrupción en algunas instituciones gubernamentales (cont.)
sistema de administración de corrección
narcotráfico
lavado de dinero
empleados fantasmas en el Poder Legislativo
nepotismo
contratos privados con proveedores

Trasfondo histórico de la Ley de Ética Gubernamental (Cont.)
P. de la C. 225 de 22 de marzo de 1981
P. de la C. 584 de 23 de abril de 1982
P. de la C. 13 46 de 23 de abril de 1984

“ Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”
Ley Núm. 12 aprobada el 24 de julio de 1985

Ley de Ética Gubernamental
Creación de la OEG
Autonomía fiscal y administrativa
Código de Ética
Normas generales de conducta
Reglamenta contratación con el Gobierno y sus empleados
Reglamenta contratación con el Gobierno y empresa privada
Reglamenta contratación con el Gobierno y ex servidores

Ley de Ética Gubernamental
Radicación de Informes Financieros
Tres Ramas Constitucionales del Gobierno
Capacidad para promover investigaciones y hacer cumplir sus órdenes y reglamentos

Estrategias de la OEG en la lucha contra la corrupción
Política Pública de Prevención
Cursos mandatorios de educación continua (10 horas/curso cada dos años) sobre ética y sanas normas de administración pública

Estrategias en la lucha contra contra la corrupción (Cont.)
Investigaciones académicas
Constitución de los Comités de Ética en las agencias ejecutivas
Orden Administrativa 98 - 03 - “La Sociedad Garantizando la Ética del Nuevo Milenio”

Estrategias en la lucha contra la corrupción (cont.)
Diseño y reproducción del material educativo (Campaña de comunicación pública “Manos limpias”)
Boletín Informativo “Conética”
“ Eticápsulas” transmitidas por televisión

“ Frecuencia Ética” - Programa de televisión dirigido a la sociedad en general sobre temas de interés
“ Ética TV” - Cursos televisados sobre la Ley
“ Ética en directo” - Programa de radio para atender preguntas del público
Producción de vídeo sobre la Ley

Mostrador de Exhibición de Información

Publicación y divulgación de Opiniones y Cartas Circulares

Orientación y consultas personales

Política Pública de Fiscalización
Visión de “Contador Forense” - Auditor de Informes Financieros que corrobora y verifica que el declarante no sólo cumple con la Ley de Ética Gubernamental, sino también con otras leyes, como la Ley de Contribución sobre Ingresos, la Ley de Recaudación de Ingresos Municipales y otras.

Consultas telefónicas y personales sobre radicación de los informes financieros
División de Querellas del Área de Auditoría de Informes Financieros

Acuerdos de colaboración e intercambio de información con otras entidades fiscalizadoras del Gobierno (Oficina del Contralor, Departamento de Justicia, Departamento de Hacienda, Oficina del Fiscal Especial Independiente, Negociado de Investigaciones Federales y otros)

Línea de “Alerta Ética” - Atención de denuncias de servidores públicos y la ciudadanía en general
1 – 866 – 773 – 8422

Adiestramiento técnico y jurídico continuo al personal

Investigaciones de planteamientos sobre violación a la Ley de Ética Gubernamental
Perfil del investigador: Procurador de la Ética y Procuradores Auxiliares
Amplio poder para citar testigos y requerir prueba documental

Autoridad para radicar querellas formales
Litigación en el foro administrativo
Oficial Examinador - contratación de ex jueces de reputación y credibilidad en el pueblo

Facultad para sancionar del Director Ejecutivo
Revisión judicial

Agenda Internacional
Oficina de Ética Gubernamental de los Estados Unidos
Comité de Expertos para dar seguimiento a la Convención Interamericana contra la Corrupción

Red de Ética Pública de las Américas
Contraloría General de la República de Perú
Organizaciones Privadas en la República Dominicana
Instituto Salvadoreño para la Democracia

Transparencia Internacional
Contraloría General de Guatemala
Probidad Administrativa de Honduras
OLACEFS

Algunos Ejemplos de Disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental
No desacatar las leyes y reglamentos en vigor.
(Artículo 3.2 (a))

No utilizar la propiedad, los fondos, ni las funciones del cargo para fines privados no permitidos por ley.
(Artículo 3.2 ( c ))
OEG v. Francisco Rovira
OEG v. Ruth Montes
OEG v. Pablo Crespo

No contratar con entidades que tienen negocios o están reglamentadas por su agencia, cuando el servidor público participa en las decisiones institucionales de dicha agencia.
(Artículo 3.3 (b))
OEG v. Rafael Cordero Santiago

El ex servidor público no puede tener un empleo o contrato con una entidad que tenga o haya tenido contrato con la agencia para la que trabajó, si él participó directamente en dicha contratación. - Restricción de un año
(Artículo 3.7 (b))
OEG v. José Calderón Marcial

El servidor público no puede aceptar regalos o donativos de personas que:
a) tengan o estén tratando de obtener
contratos con su agencia
b) estén reglamentados por su agencia
c) puedan menoscabar su independencia de
criterio
(Artículo 11 (A) del Reglamento)
OEG v. Nydia Rodríguez

Algunos Ejemplos de Disposiciones para un Código de Ética
Evitar cualquier acción que pueda resultar en o crear la apariencia de conflictos de intereses .
(Artículo 6 del Reglamento)
OEG v. Ángel Peña

Multas Impuestas : (DESDE QUE SE CREÓ LA SECRETARÍA EN AGOSTO DE 1990) $1,001,747.77 1 , 648 1,740 TOTAL 69,875.00 99 84 Hasta 5/jun/02 408,250.00 254 199 Jun-01 236,004.77 262 282 Jun-00 45,700.00 195 264 Jun-99 35,000.00 34 98 Jun-98 5,750.00 18 19 Jun-97 21,450.00 40 36 Jun-96 50,393.00 98 53 Jun-95 28,550.00 281 263 Jun-94 83,300.00 92 144 Jun-93 3,700.00 133 61 Jun-92 $ 13,775.00 142 237 Hasta Jun-91 MULTAS RESUELTAS RADICADAS AÑO

Disposiciones de la Ley mayormente infringidas
Artículo 3.2 ( c ) - Uso de propiedad y fondos públicos
Artículo 3.3 (b) - Contratos privados con proveedors
Artículos 3.3 (d) y (e) - Contratos entre el Gobierno y sus servidores públicos

Artículos del Reglamento mayormente infringidos
Artículo 6 - Apariencia de conflictos
- Intereses político partidistas
Artículo 11 - Aceptación de donativos y regalos

Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico “Honrando la Confianza del Pueblo”
P.O. Box 194629
San Juan, Puerto Rico 00919 - 4629
Teléfono :
(787) 766 - 4400
Dirección en la Internet:
www.oegpr.net
Correo electrónico:
[email_address]

Las Medidas Acciones Para Combatir Corrupción

by OEG on Dec 10, 2008

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