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Par ailleurs, plusieurs propositions de la Commission ne sont pas fondées sur la jurisprudence de laCour européenne des dr...
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Note de la Belgique, France, Irlande, PB et RU

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Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur le droit d’accès à un avocat
dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l’arrestation: note de la Belgique, de la France, de l'Irlande, des Pays-Bas et du Royaume-Uni.

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  1. 1. CO SEIL DE Bruxelles, le 22 septembre 2011 LU IO EUROPÉE E 14495/11 Dossier interinstitutionnel: 2011/0154 (COD) DROIPE 99 COPE 232 CODEC 1492Traduction fournie par la Délégation Française OTEde: Secrétariat Généralau: Délegationsn° Prop. 114971 DROIPEN 61 COPEN 152 CODEC 1018n° doc. préc.: 13360/11 DROIPEN 87 COPEN 197 CODEC 1299Objet: Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit daccès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après larrestation - Note de la Belgique, de la France, de lIrlande, des Pays-Bas et du Royaume-UniLes délégations trouveront ci-joint la note de la Belgique, de la France, de lIrlande, des Pays-Bas etdu Royaume-Uni sur la directive proposée. _____________________14495/11 SC/mvk 1 DG H 2 B FR
  2. 2. A EXEProposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur le droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et au droit de communiquer après l’arrestation ote de la Belgique, de la France, de l’Irlande, des Pays-Bas et du Royaume-UniLa Belgique, la France, l’Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni souhaitent rappeler leurattachement à la feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects ou despersonnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales, adoptée par le Conseil et endossée dansle programme de Stockholm, approuvé par le Conseil européen de décembre 2009. Ces délégationsrappellent leur volonté de renforcer l’espace de justice, de liberté et de sécurité mis en œuvre par letraité d’Amsterdam et poursuivi par le Traité de Lisbonne, qui en a fait l’un des objectifs de l’Unioneuropéenne.Ces Etats membres se réjouissent du fait que la Commission a proposé, conformément à la feuillede route, une directive sur le droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et audroit de communiquer après l’arrestation, dans l’objectif d’établir des règles minimales pour aboutirà des droits effectifs. Il ne fait pas de doute que le droit d’accès à un avocat est l’un des élémentsclés du droit de la défense à un procès équitable. Tout instrument qui établit des règles minimalesdans ce domaine est d’une grande importance pour toutes les personnes mises en cause, dans lecadre des procédures pénales en Europe et pour toutes les enquêtes menées par les autorités desEtats membres. A ce titre, cet instrument contribuera à renforcer la confiance mutuelle au sein del’Union européenne. Pour ces raisons, il est essentiel d’aboutir à un bon instrument.La Belgique, la France, l’Irlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni souhaitent en conséquenceexprimer des réserves importantes quant à l’approche retenue par la Commission dans lapréparation de cette proposition de cette directive qui, si elle était mise en œuvre dans sa formeactuelle, poserait des difficultés substantielles pour la mise en œuvre effective des enquêtes et desprocédures pénales par les Etats membres.14495/11 SC/mvk 2ANNEXE DG H 2 B FR
  3. 3. La directive va gêner la conduite des enquêtes et des procédures pénalesLors de la préparation d’une nouvelle législation dans le domaine de la procédure pénalel’importance de protéger les droits des personnes mises en cause est un des éléments à prendre encompte. Toute législation dans ce domaine doit ainsi permettre la conduite efficace et effective desprocédures pénales, pour assurer l’équilibre entre la protection des droits individuels et l’intérêtpublic, à travers la poursuite efficace des délinquants et des criminels. Ces éléments sont aussi dansl’intérêt de la personne mise en cause dans la mesure où cela permet un règlement rapide desaffaires. Il semble difficilement envisageable de légiférer pour renforcer ces droits, au niveau desEtats membres comme de l’Union européenne, sans considérer aussi les questions liées aufonctionnement des systèmes judiciaires comme de leurs ressources.La proposition de la Commission n’aboutit pas à cet équilibre. A titre d’exemple, prévoir laprésence d’un avocat pour toute mesure d’enquête dès lors que la présence de la personne mise encause est requise ou permise (par exemple pour la prise d’empreintes digitales) ou permettre laprésence de l’avocat dans tous les cas, même pour des faits mineurs aura des conséquencesfinancières majeures, dans une période de contrainte budgétaire forte. Ce déséquilibre devrait aussientraîner des retards importants au stade des enquêtes, sans pour autant apporter de réelle valeur-ajoutée pour la personne mise en cause et dans certaines situations, ces retards pourraient égalementnuire aux intérêts de la personne mise en cause. Ce déséquilibre impliquerait aussi des ressourcessupplémentaires de la part des Etats membres.La nécessité d’un équilibre entre les garanties procédurales et l’effectivité des systèmes judiciairesen matière pénale est pourtant soulignée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits del’homme.Toute directive dans ce domaine devrait dès lors viser une approche cohérente, entre d’unpart l’accès à l’avocat et d’autre part assurer l’effectivité des systèmes judiciaires des Etatsmembres. Ce constat implique aussi qu’un tel instrument prenne en compte la diversité dessituations juridiques et des catégories d’infractions.14495/11 SC/mvk 3ANNEXE DG H 2 B FR
  4. 4. I. Le lien entre la proposition de directive et les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme n’est pas clarifié.La Convention européenne des droits de l’homme et la jurisprudence de la Cour européenne desdroits de l’homme prévoient des garanties minimales, s’agissant des droits notamment régis parcette proposition de directive. La jurisprudence de la Cour reste cependant toujours inscrite dans uncontexte particulier, lié à un Etat, dans une situation concrète avec ses spécificités. De plus, la Coura toujours posé comme principe que le droit à l’accès à un avocat devait être établi à l’aune ducontexte de la procédure pénale en cause. Il n’est dès lors pas facile de définir des règles généraleset abstraites à partir de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui estl’objectif de cette directive.Il est clair qu’à travers plusieurs dispositions, la proposition de directive va plus loin que lesexigences et les standards prévus par la Convention européenne des droits de l’homme et que lesEtats-membres sont déjà tenus de respecter. Si la décision d’aller au-delà de ces standards doit êtreprise à l’échelle de l’Union européenne, elle doit alors résulter d’une décision politique sanséquivoque, basée sur une évaluation de l’impact qu’elle aura sur les droits des personnes et lesbesoins plus larges des systèmes judiciaires en matière pénale.Dans certains cas, la proposition de directive reprend des arrêts de la Cour et les étend pour couvrirdes situations différentes. Par exemple, alors que la Cour avait indiqué que des propos incriminantsobtenus alors que la personne mise en cause n’avait pas eu accès à son avocat ne pouvaient êtreutilisés contre elle -dès lors que cela ne garantissait pas son droit à un procès équitable- ceraisonnement a été repris pour étendre le principe à toutes les catégories de preuves. De la mêmefaçon, alors qu’il existe des situations dans lesquelles l’accès à un avocat est essentiel, à aucunmoment la Cour n’a envisagé la présence de l’avocat comme un droit, et ce, à toutes les étapes de laprocédure.14495/11 SC/mvk 4ANNEXE DG H 2 B FR
  5. 5. Par ailleurs, plusieurs propositions de la Commission ne sont pas fondées sur la jurisprudence de laCour européenne des droits de l’homme s’agissant de l’article 6 de la convention, comme parexemple la possibilité pour l’avocat de contrôler le lieu de détention de la personne mise en causeou le droit de communiquer avec un tiers de son choix, que la proposition semble confondre avec ledroit de faire prévenir un tiers.Dans le même temps, et de façon surprenante, l’analyse d’impact de la Commission s’appuie sur larelation entre sa proposition et les droits garantis par la CEDH pour conclure que la directive auraitun impact pratique et financier négligeable sur les systèmes judiciaires des Etats membres.Au vu de ces éléments, la proposition de directive de la Commission n’apporte pas d’imageclaire s’agissant de son articulation avec les standards de la Convention européenne des droitsde l’homme et de l’impact de ses propositions dans ce domaine.II. La proposition de directive doit établir des règles minimales de façon à prendre en compte la diversité des systèmes judiciaires et des garanties apportées pour garantir un droit au procès équitableLa feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects ou des personnespoursuivies dans le cadre des procédures pénales a établi une approche pragmatique, instrument parinstrument, pour renforcer les règles minimales en matière de procédure pénale et ce, afin derenforcer la confiance mutuelle au sein de l’Union européenne. Participe de cette approche, lanécessité de prendre en compte les différences existantes entre les systèmes judiciaires nationaux,dans le cadre de la mise en œuvre de règles minimales, conformément à l’article 82 du Traité sur lefonctionnement de l’Union européenne.14495/11 SC/mvk 5ANNEXE DG H 2 B FR
  6. 6. Au-delà des droits de la personne mise en cause à avoir accès un avocat, d’autres éléments semblentaussi devoir être pris en compte pour assurer un procès équitable et notamment la durée de laprivation de liberté, le délai de présentation à une autorité judiciaire, le rôle des autorités judiciairesdans le cadre des investigations ou encore la possibilité de bénéficier d’une aide judiciaire. Il existeà ce titre des différences importantes entre les systèmes judiciaires des Etats membres qu’il estimportant de prendre en compte, pour maintenir l’équilibre d’ensemble de chaque système.La proposition ne prend pas en compte cet impératif : à ce titre, elle définit le droit à un avocat defaçon extensive, comme s’appliquant de manière indifférenciée à toutes les infractions et à toutesles étapes des procédures pénales. Par exemple, ces droits trouveraient à s’appliquer de la mêmefaçon à une personne mise en cause pour une infraction mineure au Code de la route ou à unepersonne détenue pour une agression grave. Une directive ignorant le fait que des droits différentss’appliquent aux différentes étapes des procédures pénales semblerait dès lors susceptible d’avoirun impact négatif important sur les systèmes judiciaires des Etats membres.La proposition de la Commission ne prend pas en compte les différences liées aux systèmesjudiciaires ou aux procédures. Il sera essentiel de pouvoir reprendre cette question lors desnégociations afin de garantir que cette directive apporte des droits et des garanties minimaleseffectives et pratiques pour les personnes mises en cause dans le cadre des procédures pénales.III. L’élément manquant : l’impact de cette proposition en matière d’aide judiciaireLa proposition de la Commission est limitée aux règles fixant les conditions dans lesquelles despersonnes pourront avoir accès à un avocat : elle ne prévoit cependant aucune disposition sur l’aidejudiciaire. La Commission a indiqué à ce titre qu’elle prévoyait d’inclure ces dispositions dans uninstrument futur. La feuille de route adoptée par le Conseil et endossée par le Conseil européen dedécembre 2009 ne prévoyait cependant qu’une seule mesure et reflétait le souhait des Etatsmembres de voir ces questions traitées ensemble.14495/11 SC/mvk 6ANNEXE DG H 2 B FR
  7. 7. Il n’apparaît cependant pas envisageable de pouvoir disposer d’une pleine compréhension dessystèmes judiciaires nationaux d’accès à l’avocat sans prendre en compte la question de l’aidejudiciaire. Pour les très nombreux citoyens européens qui n’ont pas les moyens financiers derecourir à un avocat, le droit d’accès à un avocat ne sera pas effectif, sauf à être accompagné demesures appropriées en la matière, ce qui était souhaité de façon implicite par la feuille de route.Parce qu’il existe des différences importantes entre les systèmes judiciaires, l’impact en matièred’aide judiciaire devrait varier de façon très importante selon les Etats-membres et cette propositiondevrait générer des coûts supplémentaires importants pour certains d’entre eux.Dès lors, la décision de séparer ces deux questions (accès à l’avocat et aide judiciaire) ne devait paspour autant empêcher de procéder à une étude d’impact sur les coûts que la proposition de directiveaura, y compris sur les systèmes nationaux d’aide judiciaire, au vu de ses conséquences financièresparticulièrement importantes dans certaines situations. Cela doit être pris en compte dans uncontexte de contraintes financières et économiques importantes.La relation entre les règles sur l’accès à l’avocat et les règles sur l’aide judiciaire nécessite unediscussion approfondie au niveau politique. De la même façon, il apparait que tout instrumentsur le droit à l’accès à un avocat doit prendre en compte les conséquences financières qu’il estsusceptible de générer comme ses implications sur les systèmes nationaux en matière d’aidejudiciaire. __________________14495/11 SC/mvk 7ANNEXE DG H 2 B FR

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