Appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance 99

1. République de Djibouti
Programme des Nations Unies pour le Développement
Appui au renforcement des
capacités nationales pour une
bonne gouvernance
(DJI/03/002/A/01/99)
Evaluation du programme
Version provisoire
Christian BONIFAS
Consultant
christian.bonifas@wanadoo.fr
Version provisoire
14 Juin 2007

2. Sommaire
RESUME .................................................................................................................................................................1
INTRODUCTION...................................................................................................................................................8
1. LE CONTEXTE D’INTERVENTION .............................................................................................................9
1.1. CONTEXTE DE LA FORMULATION DU PROGRAMME ......................................................................................9
1.1.1. Contexte général....................................................................................................................................9
1.1.2. Etat de la gouvernance.........................................................................................................................10
1.1.3. Les priorités du PNUD.........................................................................................................................12
1.2. EVOLUTION DU CONTEXTE .........................................................................................................................12
1.2.1. Environnement politique et économique..............................................................................................12
1.2.2. Bilan des réformes liées à la bonne gouvernance................................................................................13
1.2.3. Les lignes directrices pour le prochain Programme du PNUD...........................................................16
2. LE CADRE STRATEGIQUE DU PROGRAMME.......................................................................................17
2.1. LE DOCUMENT D’APPUI AU PROGRAMME .................................................................................................17
2.2. FORCES ET FAIBLESSES DU DAP ................................................................................................................19
2.2.1. Les forces.............................................................................................................................................19
2.2.2. Les faiblesses........................................................................................................................................19
3. PERFORMANCES DU PROGRAMME........................................................................................................21
3.1. SOUS PROGRAMME 1 « DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL » ....................................................................21
3.1.1. Volet « Assemblée Nationale ».............................................................................................................21
3.1.2. Volet « Processus électoral »...............................................................................................................24
3.1.3. Volet « Promotion des droits humains »..............................................................................................25
3.1.4. Volet « Administrations publiques »....................................................................................................26
3.2. SOUS PROGRAMME 2 « GOUVERNANCE LOCALE » .....................................................................................29
3.3. SOUS-PROGRAMME 3 « DÉVELOPPEMENT ET PROMOTION DU SECTEUR PRIVÉ » .......................................31
3.4. INTERVENTIONS SUR DES DOMAINES « HORS DAP » ................................................................................34
3.4.1. Appui à l’Inspection Générale de l’Etat et initiatives pour le renforcement de la transparence........34
3.4.2. Recueil, codification et harmonisation des textes juridiques et réglementaires..................................36
3.4.3. Appui au Ministère de la Justice..........................................................................................................38
3.4.4. Développement de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information......................................38
3.4.5. Politique de l’emploi, Assises sur l’Emploi, étude sur les opportunités d’emploi liées au port de
Doraleh..........................................................................................................................................................39
3.5. PARTENARIATS, PLAIDOYER ET MOBILISATION DE RESSOURCES ...............................................................40
3.5.1. Partenariat avec les institutions nationales ciblées.............................................................................40
3.5.2. Partenariat entre les deux programmes du PNUD..............................................................................41
3.5.3. Partenariat avec les autres projets......................................................................................................41
3.5.4. Partenariats avec les institutions de coopération bi- ou multilatérale et mobilisation de ressources
........................................................................................................................................................................41
4. GESTION DU PROGRAMME.......................................................................................................................43
4.1. LES MÉCANISMES DE GESTION ET DE SUIVI DU PROGRAMME ....................................................................43
4.1.1. Le dispositif de coordination à l’épreuve des faits..............................................................................43
4.1.2. Le reporting et la gestion de l’information..........................................................................................44
4.1.3. L’appui du DAES/NU...........................................................................................................................44
4.2. MISE EN ŒUVRE DE L’APPROCHE PROGRAMME ET DE L’EXÉCUTION NATIONALE .....................................45
4.2.1. La mise en œuvre de l’approche programme.......................................................................................45
4.2.2. L’application des procédures NEX......................................................................................................45
4.3. EXÉCUTION FINANCIÈRE DU PROGRAMME .................................................................................................47
4.3.1. Mobilisation de ressources..................................................................................................................47
4.3.2. Performances annuelles.......................................................................................................................47
4.3.3. Dépenses par nature............................................................................................................................48
5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ............................................................................................49
5.1. CONCLUSIONS..............................................................................................................................................49
i

3. 5.1.1. Cadre de référence : formulation, pertinence et qualité......................................................................49
5.1.2. Performances et progrès réalisés par le programme au regard des effets recherchés.......................49
5.1.3. Facteurs ayant affecté la réalisation des effets....................................................................................52
5.1.4. Stratégie de partenariat développée par le PNUD..............................................................................52
5.1.5. Contribution du Gouvernement aux performances du programme.....................................................53
5.2. RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................53
5.2.1. Structure générale du prochain programme Bonne Gouvernance et ses modes opératoires..............53
5.2.2. Priorités stratégiques d’intervention...................................................................................................55
5.2.3. Renforcement des capacités parlementaires........................................................................................56
5.2.4. Renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques publiques
........................................................................................................................................................................59
5.2.5. Développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels, notamment des femmes..............62
5.2.6. Les appuis en périphérie à la gouvernance locale et au développement du secteur privé..................63
5.2.7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces ........................................................................64
5.2.8. Autres recommandations .....................................................................................................................64
ANNEXES
A1 Termes de référence de la mission
A2 Documents consultés
A3 Personnes rencontrées
A4 Tableaux d’exécution budgétaire
A5 Matrice des mesures prioritaires de gouvernance 2007-2011 (INDS)
ii

4. Abréviations
ANPI Agence Nationale de Promotion des Investissements
BCD Banque Centrale de Djibouti
BM Banque Mondiale
CCA Common Country Assessment – Bilan Commun de Pays (SNU)
CCD Chambre de Commerce de Djibouti
CCI Centre du Commerce International
CEA Commission Economique pour l’Afrique (des Nations Unies)
COMESA Common Market for Eastern and Southern Africa
CPAP Country Programme Action Plan
CPD Country Programme Document
DAES Département des Affaires Économiques et Sociales des NU (UNDESA)
DAP Document d’Appui au Programme
DB Direction du Budget, MEFPP
DFE Direction du Financement Extérieur, MEFPP
DE Direction de l’Economie, MEFPP
DISED Direction de la Statistique et des Études Démographiques
DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (PRSP : Poverty Reduction Strategy Paper)
EDIC Etude Diagnostic de l’Intégration Commerciale
FDJ Franc djiboutien
FEM Fonds pour l’Environnement Mondial
FMI Fonds monétaire international (IMF - International Monetary Fund)
GED Gestion Electronique des Documents
GEF Global Environmental Facility (FEM)
IDH Indice de Développement Humain
IGE Inspection Générale d’Etat (Primature)
IGF Inspection Générale des Finances (Ministère des Finances)
INDS Initiative Nationale de Développement Social
MAECI Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération Internationale
MCIA Ministère du Commerce, de l’Industrie et de l’Artisanat
MEFPP Ministère de l’Economie, des Finances et de la Planification, Chargé de la Privatisation
MID Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation
NEX Exécution nationale (modalité)
NTIC Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement
OMS Organisation Mondiale de la Santé
ONG Organisation Non Gouvernementale
OSC Organisations de la Société Civile
PAM Programme Alimentaire Mondial
PIB Produit intérieur brut (GDP)
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement
PNUE Programme des Nations Unies pour l’Environnement
PPTE Initiative renforcée pour la réduction de la dette des pays pauvres très endettés
PRCBG Programme de Renforcement des Capacités de Bonne Gouvernance
RAAR Rapport annuel axé sur les résultats - Results Oriented Annual Report (ROAR)
RNDH Rapport National sur le Développement Humain
SNDS Stratégie Nationale de Développement de la Statistique
SNU Système des Nations Unies (Agences des NU)
SRF Strategic Result Framework – Cadre de planification stratégique
SSN Système Statistique National
TOFE Tableau des opérations financières de l’Etat
TTF Thematic Trust Fund
UE Union européenne
UNDAF Plan cadre des NU pour l’assistance au développement (UN Development Assistance Planning
Framework)
UNDESA UN Department for Economic and Social Affairs (DAES)
UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance
USAID Mission de Coopération Américaine (US Agency for International Development)
VNU Volontaire des Nations Unies
i

5. RESUME
Le « programme d’appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance »
(PRCBG) a été signé en avril 2003 entre le PNUD et le Gouvernement djiboutien. Selon le document de
programme (DAP), il s’articule autour de trois sous-programmes : (i) un sous-programme
« Développement institutionnel » ciblé sur l’amélioration du travail parlementaire, l’appui au processus
électoral, la protection et la promotion des droits humains, ainsi que la valorisation des ressources
humaines de l’administration publique ; (ii) un sous-programme « Gouvernance locale » visant à
consolider le processus de décentralisation et à renforcer le partenariat entre les administrations locales
et les organisations de la société civile ; (iii) un sous-programme « Développement et promotion du
secteur privé » centré sur l’amélioration de l’environnement des affaires et le renforcement des
capacités de promotion du secteur privé et de concertation Etat/secteur privé. Prolongé pour deux ans, il
doit s’achever en décembre 2007, avant que de nouvelles activités soient engagées dans le cadre du
nouveau cycle de programmation (2008-2012). On trouvera ci-dessous les principales conclusions et
recommandations de la mission d’évaluation effectuée du 19 mai au 9 juin 2007 qui porte sur le
PRCBG ainsi que sur les autres projets engagés par le PNUD sur la période 2003-2007 dans le domaine
de la gouvernance.
CONCLUSIONS
1. Un cadre de référence insuffisant au départ et non ajusté par la suite
Les objectifs et priorités d’action définies dans le DAP s’inscrivaient bien dans les orientations du
Gouvernement (Loi d’Orientation 2001-2010, DSRP intérimaire,…), du PNUD (Cadre de Coopération
de Pays 2003-2007) et de l’ensemble du Système des Nations Unies (UNDAF 2003-2007). Les choix
étaient également pertinents au regard du mandat, de l’expertise et de l’avantage comparatif du PNUD.
Toutefois, le DAP comportait plusieurs insuffisances importantes dont les principales sont :
 une analyse trop superficielle des capacités effectives de réformes selon les secteurs : ceci a
conduit le programme à s’engager dans des domaines où l’atteinte des résultats paraissait dès
le départ hypothéquée au vu à la fois du contexte institutionnel (promotion du secteur privé),
du contexte politique (promotion des droits humains, implication forte de la société civile dans
la formulation des programmes) et de l’expérience antérieure (réforme administrative) ;
 une stratégie « passe-partout » et une programmation peu détaillée (descriptif d’activités,
indicateurs de suivi) ;
 un décalage évident entre d’une part le budget initial du programme (un peu plus de 500.000
US$ sur ressources TRAC), et d’autre part l’ampleur et la diversité des chantiers
d’intervention pris en compte. Pas moins de dix institutions partenaires directs ont ainsi été
retenues sans compter les organisations de la société civile.
Le programme, à mesure de son exécution, s’est éloigné des objectifs initiaux sans qu’un DAP
« recentré » ait permis de disposer d’un référentiel actualisé et plus adapté.
2. Des avancées certaines dans certains domaines mais qui exigent une consolidation
Au terme de quatre années d’exécution, le Programme peut se prévaloir de certains succès,
principalement dans trois domaines (dont deux n’étaient pas prévus dans le DAP) :
1

6.  le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale : Malgré un démarrage tardif,
l’assistance du PNUD a eu un impact évident sur l’organisation et le fonctionnement de
l’Assemblée Nationale. Toutes les mesures de réforme préconisées par l’expertise
internationale ont été adoptées : règlement intérieur, organigramme, suppression de la
commission permanente antérieure au profit de six nouvelles commissions permanentes
spécialisées, doublement de la durée des sessions parlementaires, reprise de la production des
procès verbaux, renforcement (partiel) du Bureau de l’Assemblée en ressources humaines et en
équipement, élaboration d’un projet de gestion électronique des documents (GED). Le
programme a également contribué, avec d’autres partenaires, à la formation des parlementaires
et du personnel de l’Assemblée ainsi qu’au renforcement des équipements, notamment
informatiques. Une amélioration de la qualité des travaux et des débats est perceptible.
Quoiqu’il en soit, le processus de renforcement des fonctions législatives et de contrôle n’en
est encore qu’à son début à en juger les défis qu’il reste à relever tant au niveau du rapport
entre le parlement et l’exécutif (introduction de textes d’initiative parlementaire, rôle accru des
commissions parlementaires, autonomie budgétaire de l’Assemblée,…) qu’au niveau de
l’organisation de l’institution elle-même (services efficaces, système d’assistanat
parlementaire, gestion automatisée de l’information, politique de communication,…). Le mode
de scrutin actuel – qui conduit à une assemblée sans représentants de l’opposition – et la
relation très lâche qui existe entre la population et les élus constituent d’autres questions
majeures.
 l’appui à l’Inspection Générale d’Etat (IGE) : le PRCBG a financé pendant trois ans une
expertise internationale qui a, à la fois, créé les bases de fonctionnement de cette institution
(cadre d’organisation, manuels de procédures, plan de vérification, formation des inspecteurs,
…) et piloté la mise en œuvre du premier plan stratégique de développement de l’IGE couvrant
la période 2004-2006. L’institution a, depuis décembre 2004, réalisé diverses missions de
contrôle auprès d’établissements publics (OPS, EDD, CNR, ONT), des audits physiques,
organisationnels et stratégiques (différents ministères) ainsi que des études (politique de
formation des agents de l’Etat, politique de formation professionnelle). La mission note
cependant quelques problèmes tels que l’absence d’une stratégie de relève de l’actuel expert
(qui continue à occuper le poste d’Inspecteur Général d’Etat), le non accès à la Banque de
Données des Directives et des Rapports, l’absence de coordination des activités de contrôle.
Le PNUD a poursuivi son appui en 2007 sur financement TTF en appuyant l’introduction d’un
logiciel d’analyse et de détection des fraudes, la diffusion de codes d’éthiques et la formation
sur les questions de transparence et de responsabilité. Ce dernier projet permettra de tester
l’efficacité d’activités qui, dans un contexte peu favorable, visent à impliquer la société civile
dans la promotion de la transparence et de l’obligation de rendre compte.
 la codification et l’harmonisation des textes juridiques et réglementaires : Ce chantier, non
prévu dans le DAP comme le précédent, a été engagé dès le 1er
semestre 2004 sous la
supervision du Secrétaire Général du Gouvernement. Le résultat est là : une base de données
juridiques, pratiquement exhaustive pour la période 1977-2007, accessible sur le site du
gouvernement et mise à jour en permanence. Le programme a ainsi permis la mise à
disposition d’un outil de travail essentiel pour les magistrats et autres professions juridiques
mais également très important pour les autres segments de la société. Des actions sont en cours
afin de rendre plus aisées les requêtes. En outre, la seconde phase – celle de la codification -
vient de débuter avec pour première échéance la production de deux codes (urbanisme, droit
des affaires) d’ici la fin 2007. Quelques insuffisances ont été toutefois notées (organisation des
travaux, qualité de l’expertise,…) qui témoignent d’une efficience limitée au vu des apports
qui ont été mobilisés d’une part, et du déphasage entre le calendrier initial et l’avancement
actuel du projet.
L’assistance du PNUD a également eu quelques résultats – variables - dans d’autres domaines grâce aux
différents Thematic Trust Fund (TTF) exécutés en dehors du PRCBG. Ainsi le projet de développement
de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information (2005) a permis d’appuyer la mise en
place de sites web pour les ministères de la Communication et de la Justice ainsi que pour l’Assemblée
2

7. Nationale mais ceux-ci ne sont toujours pas fonctionnels, faute d’être alimentés. Le projet ciblé sur le
Ministère de la Justice (2006) s’est essentiellement traduit par la fourniture d’équipements
informatiques et la réalisation de formations (appréciées en ce qui concerne les greffiers, inadaptées
dans le cas des magistrats). Pour 2007, le projet financé sur TTF concerne le Ministère délégué à la
Coopération Internationale et répond à plusieurs besoins pertinents : sensibiliser sur la Déclaration de
Paris, proposer un dispositif adapté de coordination de l’aide et produire un bilan sur les trois dernières
années de coopération au développement.
3. Des pans entiers du Programme non mis en œuvre ou ne présentant aucun résultat tangible
Sur les trois sous-programmes que comportait le PRCBG, deux n’ont en fait pratiquement pas démarré.
Le sous-programme « Gouvernance locale », centré sur la formation des élus et exécutifs régionaux,
n’a pas été exécuté. Certaines sessions de formation ont été réalisées dans le cadre d’un projet financé
sur fonds « Capacité 21 » mais aucune action de renforcement de capacités n’a pu être engagé au profit
des élus en raison des reports successifs des élections régionales. Un projet d’Appui à la
Décentralisation et aux Collectivités Locales (PADCL) a été formulé. Il est très prometteur par divers
aspects : budget plus conséquent, approche conjointe de cinq partenaires, ciblage sur la formation,
rodage sur deux districts pilotes d’un Fonds d’Intervention Local. Son démarrage a cependant déjà un
an de retard. On peut nourrir ici quelques inquiétudes à l’égard du processus de décentralisation dans la
mesure où (i) la structure en charge de son pilotage continue à se résumer depuis cinq ans pratiquement
à un seul cadre, (ii) les nouveaux élus ne disposent, plus d’un an après les élections régionales, toujours
d’aucun moyen (locaux, logistique, salaires) pour engager leur mandat, (iii) la feuille de route présentée
en septembre 2006 n’a pas été mise en oeuvre.
Le sous-programme « Développement et promotion du secteur privé » n’a également jamais
démarré. Certaines des activités prévues n’ont pas été réalisées (amélioration de la connaissance des
marchés, création d’une plateforme de concertation entre l’Etat et le secteur privé). D’autres l’ont été
par d’autres partenaires (étude sur le financement à long terme et la création d’un fonds de garantie
interbancaire, préparation du Code de Commerce). D’autres, enfin, ont été reversés sur le projet de
renforcement des capacités du MCCI, de la CCD et de l’ANPI qui a mis en œuvre diverses activités
sans réussir pour autant à engager des actions d’appui institutionnel s’inscrivant dans la durée. Les
conflits internes et externes qui traversent ces trois institutions bloquent la plupart des réformes
(restructuration de la Chambre de Commerce, mise en place du Guichet unique, opérationnalisation du
Centre de gestion agréé, actualisation du Code des Investissements,…). C’est ainsi qu’un secteur privé
à trois vitesses - entreprises locales structurées traditionnelles dominées par l’import/export, micro et
petites entreprises informelles, et entreprises étrangères installées en zone franche – prend corps en
l’absence des politiques de régulation souhaitables (cadre légal et procédures, fiscalité, tarifs des
services publics, aides financières ciblées, formation professionnelle,…).
Enfin pour le sous-programme « Développement institutionnel », les résultats en dehors de l’appui à
l’Assemblée Nationale sont peu probants. Le volet Appui au processus électoral n’a pas été mis en
œuvre. Le volet Promotion des droits humains a été abandonné après la tenue du forum national de
réflexion sur la situation des Droits Humains (mai 2004), lequel n’a permis ni l’établissement d’un
diagnostic approfondi de la situation des droits humains, ni la production d’un plan d’action national,
comme cela était attendu. Les campagnes de sensibilisation prévues n’ont pas eu lieu et certaines
ressources mobilisables au niveau régional ont été perdues. Quant au volet Administrations publiques, il
s’est également soldé par un échec. Le Schéma Directeur qui a été élaboré est incomplet et n’a jamais
été entériné en Conseil des Ministres. Au lieu de plans d’action par ministères, le programme n’a
produit qu’une ébauche de plan global, bien trop générale. Faute de plans et d’une demande explicite du
MESN, aucune formation n’a été réalisée et le partenariat envisagé au départ avec la coopération
française et la Banque Mondiale ne s’est pas concrétisé.
3

8. 4. Des performances finalement très limitées par rapport aux résultats prévus dans le DAP et aux
effets recherchés par le Cadre de Coopération Gouvernement/PNUD 2003-2007
Seulement un résultat attendu sur les six mentionnés dans le DAP a été atteint ; celui portant sur les
capacités renforcées de l’Assemblée Nationale. S’agissant du résultat relatif à l’amélioration de
l’efficience, de la responsabilité et de la transparence dans la gestion publique, on constate que les
progrès enregistrés ne sont aucunement liés à une société civile impliquée et responsable – comme cela
était prévu dans le DAP – mais renvoient à des activités d’appui à une structure – l’Inspection Générale
d’Etat – rattachée au chef du gouvernement. Compte tenu du caractère confidentiel qui a jusqu’ici
entouré les rapports de l’IGE et le suivi par cette dernière des directives présidentielles consécutives, il
est difficile de se prononcer sur la qualité et l’efficacité de ce contrôle. Tant que l’information n’est pas
partagée, l’IGE ne peut servir, comme cela a été justement préconisé, de point d’entrée pour la réforme
administrative.
Sur les quatre effets recherchés à travers le Cadre de Coopération 2003-2007, seul celui relatif à une
meilleure gouvernance administrative a été finalement touché par le PRCBG, et ce, de manière indirecte
par le biais du renforcement des mécanismes de contrôle des entités publiques (IGE) ou directe (appuis
au Secrétaire Général du Gouvernement et aux ministères respectivement en charge de la justice, de la
communication et de la coopération internationale.
5. La formation insuffisamment valorisée
Les activités de formation ont été globalement peu nombreuses et réalisées au coup par coup, en
l’absence de plan de formation (global ou par volet). L’investissement-formation du programme est
jugé faible, exception faite des formations-actions effectuées par l’expert international recruté à l’IGE.
6. Une mobilisation des ressources réduite autour des objectifs du PRCBG
Pour l’ensemble des actions rattachées au domaine de concentration Bonne Gouvernance, le PNUD a
dépensé sur 5 ans un total de 1,48 millions US$ (hors projet Capacité 21), soit en moyenne environ
300.000 US$ par an. Le PNUD n’a mobilisé pratiquement aucune ressource financière en provenance
d’autres bailleurs de fonds autour des objectifs du programme. La fonction « catalytique » du PNUD
n’a donc pas été mise en évidence et ce pour des raisons qui tiennent à la fois au PNUD (absence d’une
stratégie de mobilisation de ressources), aux autorités (limitation des champs d’action, faiblesse de la
demande institutionnelle d’assistance, absence de plan stratégique) et aux autres partenaires au
développement (nombre réduit de partenaires présents à Djibouti, absence de programme avec le FMI,
doute sur l’efficacité d’interventions relatives à la gouvernance). Faute de mobilisation, la « force de
frappe » est restée réduite sur différents chantiers, en particulier sur celui de l’appui à l’Administration
publique.
7. Un dispositif de mise en œuvre qui a perdu en route une partie de ses repères
Après avoir plus ou moins fonctionné jusqu’en 2004, le dispositif de mise en œuvre du programme a
perdu une bonne partie de ses repères : Comité de pilotage non réuni, dissolution du réseau des points
focaux, cadre de programmation pluriannuelle obsolète, abandon des mécanismes de suivi et de
reporting trimestriels,… Si la Coordination du programme a manqué de proactivité, il est certain que le
contexte institutionnel (cloisonnement administratif, conflits entre les institutions et les personnes,
priorités et demandes d’appui émergeant difficilement,…) n’a guère facilité les choses.
L’approche programme est restée peu comprise par les partenaires nationaux et les principes de gestion
axée sur les résultats n’ont pas fait l’objet de la sensibilisation et de la formation nécessaires. Quant à
l’application des procédures NEX, elle a souffert également d’un déficit de formation et d’information
(projet de manuel de procédures disponible seulement en 2006). La faiblesse des capacités de gestion
des institutions nationales partenaires continue à freiner le développement de l’exécution nationale.
4

9. RECOMMANDATIONS
1. Des principes directeurs visant une plus grande efficacité pour le prochain cycle de coopération
(2008-2012)
Le futur « Programme Bonne Gouvernance » doit tirer les leçons du précédent programme et être,
notamment, plus sélectif dans ses priorités d’intervention. Ainsi :
 Le programme doit être calé sur les ressources garanties du PNUD. L’expérience du PRCBG a
montré les risques d’un programme construit autour de partenariats techniques et financiers
plus supposés que réels. Le prochain programme doit donc être calibré de manière à ce que ses
objectifs soient susceptibles d’être atteints en utilisant les seules ressources TRAC, compte
tenu des perspectives limitées de créer des partenariats financiers significatifs d’ici la fin 2007.
 Le principe de domaine de concentration doit être mis en évidence en termes financiers dans la
prochaine programmation (CPAP). Cela doit se traduire en particulier par l’allocation, au sein
de chaque domaine de concentration (Gouvernance et Pauvreté/développement durable) de
80% des ressources à trois priorités opérationnelles.
 Le programme doit être bâti sur un partenariat stable avec un nombre réduit d’institutions.
Celui-ci doit se traduire par une véritable démarche contractuelle s’appuyant sur un respect des
obligations mutuelles, une planification opérationnelle et budgétaire indicative, et un suivi
rigoureux des produits et des résultats.
 Le principe de mise en concurrence des « projets-contrats » doit être introduit si l’on veut
éviter les phénomènes d’enlisement rencontrés dans le PRCBG et assurer une gestion plus
dynamique des apports. Une procédure annuelle de recadrage des ressources en fonction des
résultats atteints est préconisée.
2. Les priorités stratégiques d’intervention
La mission recommande d’affecter 80% des ressources TRAC allouées au domaine de la gouvernance
sur trois chantiers de réforme (regroupant un ensemble d’« actions de premier rang ») : (i) le
renforcement des capacités parlementaires ; (ii) le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et
contrôle des ressources et politiques publiques ; (iii) le développement de l’accès à l’information et aux
droits essentiels. Les 20% restants seront alloués à des actions de « second rang » qui répondront, dans
le cadre du mandat du PNUD, aux requêtes justifiées des partenaires nationaux, en particulier dans le
domaine de la formulation des politiques et stratégies, de la réalisation d’études/enquêtes ponctuelles ou
de la formation des acteurs, gouvernementaux ou non, de la gouvernance.
3. L’approfondissement du renforcement des capacités parlementaires
Le programme appuiera le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale dans le cadre d’un
projet spécifique signé directement entre le PNUD et l’institution parlementaire. Ce premier « projet-
contrat » comprendra trois volets : (i) l’amélioration de l’efficacité des services de l’Assemblée ; (ii) le
renforcement des capacités des députés dans l’étude des dossiers et dans l’exercice de leurs prérogatives
(amendements, propositions de lois, contrôle) ; (iii) le développement de la gestion de l’information et
de la communication au sein et en dehors de l’Assemblée. Parmi les actions-clefs, le projet mettra en
place une capacité d’appui-conseil aux parlementaires, première étape pour la construction d’un
système d’assistanat parlementaire. Il proposera également une approche structurante et multidonateurs
pour les actions de formation en partant de l’élaboration d’un plan de formation couvrant la prochaine
législature et en privilégiant notamment des formations-action liées aux travaux des commissions
parlementaires spécialisées. Le projet appuiera par ailleurs la mise en place d’une gestion adaptée de
l’information au niveau interne de l’Assemblée et aidera à la formulation et à la mise en œuvre d’une
véritable stratégie de communication.
5

10. 4. Le renforcement des mécanismes de suivi, évaluation et contrôle des ressources et politiques
publiques
Trois axes sont privilégiés dans ce second « projet-contrat » qui devrait être logé à la Primature. Le
premier concerne la poursuite de l’appui institutionnel à l’IGE en mettant notamment l’accent sur une
stratégie de relève vis-à-vis de l’assistance technique actuelle, sur une plus grande spécialisation de
l’équipe en place et des procédures, et sur un développement du système d’information. Il comprend
également un appui à la coordination des instituts de contrôle. Par ailleurs, selon les résultats obtenus en
2007, les activités de formation/sensibilisation sur la responsabilité, la transparence et le contrôle de la
gestion publique seront poursuivies.
Le second axe porte sur la relance de l’assistance au dispositif de suivi-évaluation, cette fois dans le
cadre de l’INDS. Il vise à appuyer d’abord la mise en place d’un cadre institutionnel adapté, qui
permette de sortir de la paralysie constatée pour le suivi du DSRP. Il consiste également à développer
des outils simples pour le suivi d’exécution (tableaux de bord sectoriels) et à promouvoir de façon
pragmatique une démarche intégrée de suivi (conditions de vie des ménages, programmes sectoriels,
budget, investissements publics, aide extérieure) en capitalisant sur les activités déjà appuyées par le
PNUD dans ce domaine (étude sur le PIP, appui à la Direction de la Coopération Internationale,
statistiques…).
Le troisième axe concerne l’appui au vaste chantier portant sur l’amélioration de la performance dans
l’administration publique. Il s’agit, en liaison avec le suivi des directives présidentielles attendues à la
suite des différentes études de l’IGE (audits des ministères, étude sur l’absentéisme, étude sur l’INAP)
et en intégrant la masse des travaux déjà réalisés sur la réforme de l’administration publique
djiboutienne, d’appuyer le gouvernement dans l’adoption d’un modèle de fonctionnement des services
administratifs plus efficace. Cet appui du PNUD est conditionné à un partage préalable du contenu des
études précitées et à des signes tangibles d’un engagement gouvernemental dans ce domaine de
réforme, objet de tant de propositions depuis une dizaine d’années et de si peu d’actions inscrites dans
la durée.
5. Le développement de l’accès à l’information et aux droits essentiels, notamment des femmes
Ce troisième chantier comporte cinq priorités opérationnelles : (i) la poursuite et l’achèvement du projet
d’harmonisation et codification des textes ; (ii) l’appui à la mise en place du système d’assistance
judiciaire ; (iii) la production des rapports sur le suivi de l’application des conventions internationales
ratifiées ; (iv) l’appui à la mise sur pied d’un organe autonome chargé de la promotion des droits de
l’homme ; (v) la relance des actions de sensibilisation et d’information sur les droits humains. Le
premier domaine d’intervention s’inscrit dans la continuité de l’actuel programme. Pour les autres
domaines, il importe de vérifier, lors de la formulation, que le gouvernement entend bien concrétiser
rapidement ses engagements programmatiques réaffirmés dans l’INDS. La dimension genre doit être
particulièrement mise en avant dans ce chantier.
6. Les appuis en périphérie à la gouvernance locale et au développement du secteur privé
Fort de l’expérience du PRCBG, il est recommandé que la gouvernance locale et le développement du
secteur privé soient appuyés par des initiatives spécifiques. S’agissant de la gouvernance locale, et pour
les raisons indiquées plus haut, le PNUD doit se concentrer sur la mise en œuvre du PADCL. Ce n’est
qu’une fois cette intervention stratégique achevée et en fonction des résultats obtenus, qu’une nouvelle
action significative pourra être envisagée dans le domaine de la gouvernance locale. Ceci n’empêchera
pas d’associer les élus locaux aux activités conduites dans le cadre des trois chantiers prioritaires
préconisés. Quant au développement du secteur privé, l’intervention du PNUD devrait se caler sur la
stratégie et les projets en voie de formulation dans le cadre de l’initiative du Cadre Intégré renforcée.
Compte tenu des tensions existant actuellement au sein des différentes institutions de facilitation – à
commencer par la CCD -, il n’est pas souhaitable d’engager des ressources importantes sur des actions
– comme l’institution d’un dispositif de concertation Etat/secteur privé –qui sont, dans le contexte
actuel, vouées à l’échec.
6

11. 7. La recherche de modalités d’exécution plus efficaces
Une plus grande sélectivité dans le choix des partenaires du programme, l’évaluation préalable des
capacités (macroévaluation sur la gestion des finances publiques et microévaluations pour chacun des
partenaires) et l’adoption par le PNUD, le FNUAP, l’UNICEF et le PAM d’une approche harmonisée
pour la remise d’espèces aux partenaires nationaux (HACT) constituent de nouveaux gages d’efficacité.
Il est également indispensable de revoir les modalités d’assistance : redéfinition du rôle de
Coordonnateur national (dont l’utilité peut être contestée dans le nouveau dispositif de
programmation/gestion des activités si celui-ci n’apporte pas une expertise technique précise) ;
positionnement d’une expertise d’appui-conseil fidélisé – nationale ou internationale - tout au long du
programme au niveau de chacun des trois chantiers prioritaires ; mobilisation d’au moins 35% des
apports d’expertise sur des pratiques de formation-action elles-mêmes insérées dans un plan de
formation pluriannuel de l’institution considérée ; appuis en équipement liés aux seuls objectifs du
programme.
Le suivi des projets doit être dynamisé et plus efficace : utilisation de tableaux de bord standard pour le
reporting ; détermination de cibles quantifiées et mesure régulière des progrès ; repérage des retards et
suivi des recommandations ; partage des informations budgétaires ; auto-évaluation annuelle précédant
l’adoption des nouveaux plans annuels de travail et programmations budgétaires ; etc. En outre, le site
web du PNUD doit s’enrichir et servir d’outil d’information pour les acteurs du programme.
Même si d’importantes contraintes rendent difficile la « fonction catalytique » du PNUD de manière
générale, et sur la gouvernance en particulier, une stratégie de partenariat et de mobilisation de
ressources doit être proposée pour le prochain cycle. Dans le domaine de la gouvernance, elle doit
inventorier les ressources potentiellement mobilisables, assurer une mise en relation rapide avec
l’institution partenaire et encourager le montage d’opérations conjointes (missions d’expertise,
cofinancements de plans de formation,…). La mobilisation doit se faire sur la base d’une approche
pragmatique et sectorielle (assemblée nationale, appui à la justice, organisations de la société civile,…)
et non d’un cadre global – de type programme national de bonne gouvernance – peu adapté au contexte
et dont le gouvernement n’est pas demandeur. Le groupe thématique « Gouvernance » peut jouer un
rôle important pour croiser les informations et favoriser les alliances stratégiques mais il nécessite pour
cela plus de proactivité et de force de proposition de la part du PNUD.
7

12. INTRODUCTION
Après avoir procédé en octobre 2006 à l’évaluation du programme d’appui à la lutte contre la pauvreté,
le PNUD a décidé cette année d’évaluer le programme mis en œuvre au titre de son second axe de
concentration, à savoir la bonne gouvernance et la promotion des droits humains. Le « programme
d’appui au renforcement des capacités nationales pour une bonne gouvernance » (PRCBG), dont
l’accord de financement a été signé en avril 2003, est opérationnel depuis septembre 2003. A l’instar du
programme « Pauvreté », il a été prolongé bien au-delà de la date prévue initialement pour son
achèvement (décembre 2005) et il devrait se terminer d’ici la fin 2007.
Un nouveau cycle de programmation quinquennale doit en effet s’ouvrir à partir de 2008. Le document
de Programme de Pays (CPD 2008-2012), qui doit être soumis au Conseil d’Administration du PNUD
le 24 juin 2007, a déjà défini les grandes lignes de l’intervention future du PNUD. Clairement, la bonne
gouvernance devrait rester, avec la lutte contre la pauvreté, le principal domaine de concentration du
PNUD. Mais les priorités au sein de celui-ci restent encore à préciser. A cet égard, il apparaissait
essentiel de s’interroger sur les performances du PRCBG, mais aussi sur l’évolution du contexte, afin
d’identifier les thèmes, les institutions, les partenariats et les modalités de mise en œuvre qu’il convient
de privilégier dans ce domaine pour le prochain Programme de Pays.
La mission d’évaluation s’est déroulée à Djibouti du 19 mai au 9 juin 2007 sur la base des termes de
référence figurant en annexe 1. Il était principalement demandé au consultant de produire une
appréciation objective, indépendante et neutre concernant : (i) la conception et la pertinence des
objectifs du programme ; (ii) les performances et progrès réalisés par le programme au regard des effets
recherchés ; (iii) les facteurs ayant affecté la réalisation des effets ; (iv) la contribution du PNUD à la
réalisation des effets en analysant les produits du projet ; (v) la stratégie de partenariat développée par
le PNUD ; (vi) la contribution du Gouvernement aux performances du programme.
Afin de disposer d’une vision exhaustive de l’intervention du PNUD et appuyer la formulation des
recommandations pour le prochain Programme de Pays, le consultant a élargi le champ d’analyse en
s’intéressant, au-delà du Programme « Bonne Gouvernance », aux autres activités périphériques
exécutées et/ou financées par le PNUD, comme, par exemple, celles engagées dans le cadre du projet de
Cadre Intégré. Pour cette raison, la mission a rencontré l’ensemble des structures partenaires du
programme mais également diverses institutions publiques et organisations de la société civile non
impliquées dans le programme mais susceptibles d’être parties prenantes dans le prochain cycle de
programmation du PNUD. Elle a également rencontré les principaux représentants des bailleurs de
fonds présents à Djibouti et intervenant dans le domaine de la gouvernance. Elle s’est enfin entretenue
avec les différentes missions réalisées au cours de la même période (SURF-Beyrouth, PNUD-Genève et
ONUDI).
La mission remercie l’ensemble de ces interlocuteurs pour leur disponibilité et leur contribution. Elle
est particulièrement reconnaissante à l’équipe du bureau du PNUD pour sa collaboration à la fois
soutenue, efficace et chaleureuse, ainsi qu’à l’Unité de Coordination du Programme qui a largement
facilité le déroulement des travaux.
Le rapport abordera successivement les points suivants (i) le contexte général qui a présidé à la
formulation du programme et son évolution au cours de la période 2003-2007 ; (ii) le cadre stratégique
du programme (Document d’Appui au Programme, DAP) ; (iii) les performances - en termes de
produits, d’effets et de partenariats - réalisées par le programme ; (iv) la gestion stratégique,
administrative et financière du programme ; (v) les conclusions, recommandations et leçons tirées à
tirer de l’évaluation.
8

13. 1. LE CONTEXTE D’INTERVENTION
Cette première partie du rapport resitue le programme d’abord dans le contexte qui présidait à l’époque
de sa formulation (2002), ensuite dans le contexte actuel.
1.1. Contexte de la formulation du Programme
1.1.1. Contexte général
Le programme a été formulé pour l’essentiel à la fin de l’année 2002, de manière pratiquement
simultanée avec le programme « Pauvreté ». Au moment de la formulation du programme, les
principales caractéristiques du contexte étaient les suivantes :
 Une situation politique dominée par la consolidation de la paix et une volonté affichée
d’approfondir les réformes : Après la signature des accords de paix avec le FRUD (fin 1996 et
mai 2001) et les élections présidentielles de 1999, le pays retrouve un contexte favorable aux
réformes et à la consolidation des institutions démocratiques. Plusieurs signaux sont envoyés
dans ce sens, en particulier sur le terrain de la décentralisation (adoption des textes de base en
2002) et dans le domaine politique (suppression, en septembre 2002, de la limite imposée par
la Constitution sur le nombre de partis politiques).
 Un profil de pauvreté assez critique : Séquelle à la fois de la guerre, des migrations, de la
sécheresse et de politiques sociales et économiques peu performantes, Djibouti connaît une
pauvreté dominante dans ses différentes formes (monétaire, conditions de vie, potentialités).
Le PIB/habitant avoisine les 450 US$ (hors revenus expatriés). Selon les résultats de l’enquête
auprès des ménages EDAM2-SI de 2002, il apparaît que la pauvreté touche 74% de la
population et que la pauvreté extrême (moins de 2.115 calories par équivalent adulte par
personne et par jour) est passée de 9,6% en 1996 à 42,1% en 2002. Le chômage concerne 45-
50% de la population active et plus de 60% des jeunes. La situation sanitaire est critique
comme l’attestent les indicateurs sur l’espérance de vie (50 ans), les taux de mortalité infanto-
juvénile (165 p/1000), infantile (114 p/1000) et maternelle (740 p/100.000 naissances
vivantes). Les indicateurs sur l’éducation sont parmi les plus faibles au monde avec un taux
brut de scolarisation dans le primaire de 39% et un taux d’analphabétisme estimé à 53%
globalement et à 37% pour les femmes).
 Une économie dominée par le poids de ses contraintes structurelles mais non dépourvue de
potentiels : L’économie djiboutienne se caractérise structurellement par une très forte
extraversion ; la croissance est fondée principalement sur le développement du port
international de Djibouti et des activités de transport (fer et route) et de services liés. Les
résidents étrangers contribuent également de manière sensible à soutenir la demande locale et
le renforcement de la présence militaire étrangère, intervenue à la suite des évènements du 11
septembre 2001, s’est accompagné d’une augmentation significative des recettes budgétaires
(redevances liées aux bases militaires). Lors de la formulation du DAP, la croissance continue
à rester en quelque sorte « bloquée » (+1,9% en 2001) par une base productive étroite, un
manque de compétitivité, un environnement des affaires peu attractif (coût élevé des facteurs
de production, fiscalité, système judiciaire) ainsi que des débouchés intérieurs limités par la
pauvreté de la majorité des ménages et une répartition très inégale des revenus. Ces faibles
performances induisent une baisse tendancielle du revenu par habitant compte tenu du taux de
croissance démographique et des flux d’immigrations.
 Des programmes de réformes structurelles aux résultats mitigés : Au moment de la
formulation du programme, Djibouti a déjà mis en œuvre un premier Programme d’Ajustement
9

14. Structurel (1996-1999) et s’est engagé dans un nouveau programme, soutenu par une Facilité
de Réduction de la Pauvreté et de Croissance (FRPC). Celui-ci est axé sur la réaffectation des
ressources aux secteurs sociaux prioritaires et sur une série de réformes structurelles destinées
à améliorer la gouvernance économique et administrative (désengagement de l’Etat du secteur
productif, décentralisation, indépendance de la justice, transparence financière, participation de
la société civile aux décisions publiques). De manière générale, des progrès importants ont été
enregistrés dans le domaine de la gestion macro-économique, plus particulièrement de la
gestion du budget. En revanche, des retards importants sont constatés sur la plupart des
réformes structurelles : restructuration et remise à niveau des caisses de retraite, privatisations,
Code du Travail, Code des Investissements, Code du Commerce, Réforme administrative. La
Stratégie intérimaire de réduction de la pauvreté (DSRP-I), présentée en juin 2001, est un
document trop général pour constituer une base pour l’action publique et la préparation du
DSRP « complet » a pris du retard.
1.1.2. Etat de la gouvernance
Au moment de la formulation du Programme, la promotion de la bonne gouvernance et le renforcement
de l’état de droit représentent certes une orientation stratégique majeure du Programme d’Action
National pour le Développement 2001-2010 et constitue l’un des cinq axes du projet de DSRP en
préparation. Toutefois, le gouvernement n’a pas formulé un véritable Programme National de Bonne
Gouvernance. A défaut, un « cadre synthétique de référence » a été élaboré en décembre 2002. La
situation de la gouvernance peut se résumer alors ainsi :
 Le socle légal pour la gouvernance démocratique, fondé sur la Constitution de 1992, s’est
enrichi de diverses lois organiques (code électoral, partis politiques, liberté de la presse et de la
communication, statut de la Magistrature) et textes créant et organisant les principales
institutions (Conseil Constitutionnel, Conseil Supérieur de la Magistrature). L’instauration du
multipartisme intégral (septembre 2002) et la création d’une commission électorale nationale
indépendante (CENI) ont été des avancées importantes. Malgré un processus de
démocratisation encourageant, le système politique comporte encore d’importantes
insuffisances à divers niveaux : processus électoral conduisant à l’absence de représentation de
l’opposition au parlement, faiblesses internes des partis politiques, Assemblée Nationale
n’exerçant pas ses fonctions législatives et de contrôle de l’exécutif, statut de la presse
inadapté, tissu médiatique peu diversifié, syndicalisme embryonnaire, faiblesse généralisée des
relais d’expression et de participation pour la société civile.
 En dépit des appuis apportés et des recommandations qui ont suivi le diagnostic établi en 1997
par la Commission Nationale des Réformes Institutionnelles (CNRI), la situation de la
gouvernance administrative montre peu d’évolutions au moment de la formulation du DAP.
La plupart des dysfonctionnements constatés continuent à perdurer : importance des critères
politiques et ethniques dans les nominations, concentration des centres de décision, culture du
résultat peu répandue, faiblesse des moyens de fonctionnement, absence d’une politique de
gestion dynamique des ressources humaines (notamment d’une politique de formation
continue des agents de l’Etat), absentéisme important, cloisonnement des activités
administratives, contrôles insuffisants et non suivis de sanctions en cas d’infractions,
défaillance des mécanismes de concertation tripartite (Etat/Syndicats/Patronat).
 S’agissant de la gouvernance locale, un Ministère délégué chargé de la Décentralisation a été
créé en 1999 et des Conseils régionaux ont été mis en place la même année dans les quatre
districts intérieurs du pays. La décentralisation constituant l’un des points essentiels de
l’accord de paix signé en 2000 entre le Gouvernement et le FRUD-Armé, ces premières
décisions ont été suivies par la promulgation en 2002 des lois portant décentralisation et statut
des Régions ainsi que de la ville de Djibouti. Les élections régionales étaient prévues pour se
tenir rapidement. Toutefois, peu de dispositions ont été prises en termes de stratégie, de
pilotage ou de sensibilisation.
10

15.  Pour ce qui est de la gouvernance judiciaire, la formulation du DAP est intervenue un an
après la réalisation des Etats généraux de la justice (novembre 2001). Ceux-ci ont mis en
évidence les dysfonctionnements du système judiciaire : coexistence de trois ordres de
juridiction (coutumière, char’ienne et moderne), absence d’indépendance des magistrats et des
institutions législatives en général, délais considérables pris pour le traitement des dossiers et
la rédaction des décisions de justice, accès inéquitable à la justice, etc. Cette situation est
notamment liée à l’insuffisance des textes, à un déficit majeur d’infrastructures et
d’équipements, à un effectif réduit de magistrats, au manque de formation des personnels
judiciaires et aux diverses contraintes matérielles financières et administratives. Concernant les
droits humains, Djibouti a ratifié la majorité des conventions internationales dans ce domaine.
Cependant, leur application reste difficile faute de cadre institutionnel, de traduction de ces
conventions dans le droit positif djiboutien, d’un mécanisme de suivi approprié et des moyens
de mise en oeuvre.
 Enfin, s’agissant de la gouvernance économique et financière, des avancées significatives
sont enregistrées en matière de contrôle externe des politiques publiques avec l’installation en
2001 de la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire (CCDB) créée en 1997. Des
efforts sont également faits en vue d’améliorer le cadre de gestion des finances publiques :
changement de nomenclature budgétaire (2000), règlement général de la comptabilité publique
(2001) et adoption d’une nouvelle loi organique sur les finances publiques (2001). Cependant,
les constats effectués par la Commission Nationale de la Réforme Institutionnelle (CNRI) en
1998 à propos de la gestion économique et financière conservent leur actualité. On continue en
2002 à noter ainsi d’énormes déficiences au niveau de la capacité de formulation et de suivi des
politiques : faiblesse de la planification stratégique et du processus de préparation du budget,
elle-même liée à la pauvreté du système statistique nationale ; absence d’instruments de
programmation budgétaire pluriannuelle et budgets peu réalistes ; manque de structures ou
mécanismes de concertation ; méconnaissance des procédures liées à la gestion de la
coopération technique et de l’aide extérieure ; etc. Par ailleurs, si des mesures ont également
été adoptées afin de promouvoir le secteur privé (assouplissement des procédures de
recrutement et de licenciement en 1997, création de l’Agence Nationale pour la Promotion des
Investissements en 2001, réforme des statuts de la Chambre de Commerce de Djibouti en
2002,…), l’implication du secteur privé dans la préparation des choix de politiques demeure
marginal et ne repose sur aucune base institutionnelle. En outre, le programme de privatisation
se heurte à un déficit de vision stratégique et à une appréciation insuffisante des mesures
préalables de restructuration des entreprises concernées.
Une évaluation du système de gouvernance de Djibouti réalisé à partir des données de 2003 et sur la
base des six indicateurs de gouvernance développés par l’équipe de D. Kaufmann1
montre qu’au sein
d’un échantillon regroupant environ 200 pays, Djibouti se situe dans la partie inférieure de la courbe
pour la plupart des indicateurs de gouvernance, notamment ceux portant sur la stabilité politique, la
primauté du droit, l’efficacité gouvernementale, le cadre de régulation, la lutte contre la corruption, la
participation et la responsabilisation. En moyenne, 20% seulement des pays enregistrent des indicateurs
de gouvernance plus faibles que ceux de Djibouti. C’est au niveau de la perception de l’efficacité
gouvernementale que Djibouti enregistre le score le plus bas avec un indice de 16,5 seulement, en
comparaison de 49,9 pour la région Afrique du Nord et Moyen Orient et 41,5 pour les pays à revenu
intermédiaire de tranche inférieure2
. Cet indicateur mesure, entre autres, la qualité de la prestation des
services publics et de l’administration, la compétence des agents de la fonction publique,
l’indépendance de la fonction publique vis-à-vis des pressions politiques, et la crédibilité de
l’engagement du Gouvernement vis-à-vis des politiques.
1
Les données sont tirées du rapport sur l’analyse des dépenses publiques à Djibouti, Banque Mondiale, avril 2006.pp.100-101. Ces données ne
sont qu’indicatives et être interprétées avec prudence en raison du nombre assez réduit de sources d’information utilisées pour Djibouti.
2
L’indice utilise une échelle allant de 0 à 100, la cote la plus haute étant la meilleure.
11

16. 1.1.3. Les priorités du PNUD
Le deuxième Cadre de Coopération de Pays (CCP) entre la République de Djibouti et le PNUD porte
sur la période 2003-2007. Il est articulé autour de deux domaines de concentration : (i) la lutte contre la
pauvreté ; (ii) la promotion de la bonne gouvernance et des droits humains. Le CCP s’inscrit dans le
Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF) de Djibouti qui a défini quatre
axes majeurs : (i) l’allègement de la pauvreté et la promotion du développement social ; (ii) la
promotion de la bonne gouvernance et des droits humains ; (iii) la promotion de la santé durable et la
lutte contre l’expansion du VIH/Sida et autres maladies transmissibles et ; (iv) la
préservation/rationalisation des ressources en eau.
Les effets recherchés par le CCP concernant le domaine de la gouvernance sont les suivants :
 effet 1 : « secteur privé en mesure de jouer un rôle moteur dans la croissance économique et le
développement » ;
 effet 2 : « capacité de planification du développement décentralisé et participation communautaire
instituée » ;
 effet 3 : « meilleure gouvernance administrative » ;
 effet 4 : « plus grande connaissance et prise en considération des droits humains dans les plans
nationaux de développement et au niveau de la société civile ».
1.2. Evolution du contexte
1.2.1. Environnement politique et économique
Sur le plan politique, les élections présidentielles ont conduit à la réélection en avril 2005 du Président
Ismail Omar Guelleh pour un second mandat de six ans. La Feuille de Route remise au gouvernement
par le Président de la République en mai 2005 a, encore une fois, mis l’accent sur la bonne gouvernance
et certaines mesures importantes se sont en effet concrétisées (cf. 1.2.2), en particulier la réalisation des
premières élections régionales en avril 2006.
Le DSRP a entre temps été adopté au niveau national et apprécié favorablement par les Conseils
d’Administration du FMI et de la Banque Mondiale en juin 2004. En principe, il constitue le principal
cadre de référence pour la mise en œuvre des différentes politiques publiques. Quatre axes ont été
retenus : (i) renforcer la compétitivité du pays et créer les conditions d’une croissance économique forte
et durable ; (ii) accélérer le développement des ressources humaines, à travers la mise en œuvre de
programmes ciblés sur les zones de pauvreté et les couches vulnérables ; (iii) améliorer l’accès des
pauvres à l’eau et aux services de base avec un ciblage sur les quartiers périphériques de Djibouti ville
(arrondissement 4 et 5, notamment), sur les villes de l’intérieur et sur la zone rurale ; (iv) enfin
promouvoir la bonne gouvernance politique, locale, économique et financière ainsi que renforcer les
capacités de planification et de gestion de l’administration et moderniser ses outils et ses moyens.
Si le document confirme l’engagement du gouvernement à promouvoir la bonne gouvernance, force est
de constater que (i) l’appropriation du document a été particulièrement faible, (ii) le dispositif de suivi-
évaluation – un des points d’application du second grand programme du PNUD - n’a jamais pu être mis
en place, (iii) le DSRP n’a finalement donné lieu à aucun rapport de suivi ni à aucune actualisation de la
matrice d’actions prioritaires contrairement à ce qui se fait ailleurs. Autrement dit, Djibouti est un des
rares pays où le DSRP ne s’est pas accompagné, au moins sur le plan formel, d’une concertation
périodique entre les différents acteurs (Gouvernement, élus, organisations de la société civile,
représentants du secteur privé, bailleurs de fonds) autour des résultats obtenus pour les programmes
publics prioritaires. L’absence d’enjeu en termes d’allègement de la dette y est bien sûr pour beaucoup
mais cette absence de mise en œuvre du DSRP illustre la permanence de plusieurs faiblesses du système
de gouvernance actuel : absence de véritables politiques économiques, implication très réduite de la
société civile et du secteur privé dans les décisions publiques, faiblesse des dispositifs de suivi,
12

17. responsables souvent peu sensibilisés aux questions de gestion axée sur les résultats et de
responsabilité,…
En janvier 2007, le Président de la République a lancé une Initiative Nationale pour le
Développement Social autour de trois axes prioritaires : (i) promouvoir l’accessibilité aux services
sociaux de base ; (ii) restructurer l’appareil productif national ; (iii) apporter une assistance aux
personnes en grande vulnérabilité. C’est dans ce cadre qu’à travers la production de quatre rapports
thématiques, a été réalisé, au cours du 1er
semestre 2007, un travail de bilan sur la période 2004-2006 et
de propositions pour la période couverte par l’INDS (2007-2011). Dans ce qui peut s’apparenter à un
DSRP de 2e
génération, les nouvelles orientations traduisent globalement une volonté d’accélérer des
réformes qui ne sont pas, pour une bonne partie d’entre elles, nouvelles comme l’atteste la matrice des
mesures prioritaires de gouvernance pour la période 2007-2011 reprise dans l’annexe 5 de ce rapport.
Les besoins de financement indiqués dans le draft consulté par la mission portent sur la période 2004-
2006 et ne sont donc pas estimés à ce stade pour la période 2007-2011.
Sur le plan économique, de profondes mutations sont en cours, notamment dans le cadre du partenariat
stratégique engagé avec le DP World Djebel Ali autour du projet de Doraleh (port en eaux profondes,
terminal à container en travaux, Zone franche). Plusieurs grands projets ont déjà été réalisés ces
dernières années dans le secteur des transports et des services (Zone Franche pilote, centre
d’exportation du bétail, Terminal vraquier) ainsi que du tourisme. La stratégie visant à faire de Djibouti
un « hub économique régional » est en train de se concrétiser. Les prévisions de croissance ont connu
un saut important puisque le Ministère de l’Economie et des Finances table sur des taux de 5,1% en
2007, 5,7% en 2008 et 7% en 2009. Les investissements enregistrent une vigueur sans précédent, sous
l’effet de la dynamique des investisseurs étrangers. La part des investissements dans le PIB, qui stagnait
en deçà de 10% au début des années 2000, a atteint 30% en 2006 (dont 20% pour l’investissement
privé) et devrait continuer à progresser, selon la Banque Centrale, pour atteindre 40% en 2009.
Dans ce contexte, l’amélioration de la gouvernance, loin d’être secondaire, apparaît essentielle si l’on
veut accompagner la nouvelle dynamique économique, faciliter l’action des opérateurs privés avec des
dispositifs d’appui et des institutions facilitatrices efficaces, promouvoir les compétences nécessaires
pour répondre aux besoins du marché mais aussi alléger un chômage endémique. Une bonne gestion
publique est également nécessaire, entre autres, pour assurer une passation des marchés publics plus
transparente et rapide, accélérer les réformes qui s’imposent dans les services publics (électricité,
télécommunications, eau et assainissement), permettre que l’accélération de la croissance favorise une
baisse progressive de la pauvreté monétaire et garantir une maîtrise de l’endettement public.
1.2.2. Bilan des réformes liées à la bonne gouvernance
Le bilan que l’on peut faire dans le domaine de la gouvernance depuis le lancement du PRCBG. Le
rapport établi dans le cadre de l’INDS et relatif à la gouvernance et au renforcement des capacités3
le
reconnaît d’ailleurs en estimant que « près de la moitié des actions prioritaires n’ont pas abouti »
comme l’indique le tableau 1.
Gouvernance judiciaire : Le gouvernement a démontré une volonté certaine de réforme dans ce
domaine. D’importantes mesures ont ainsi été mises en œuvre sur la période 2004-2006 : (i)
promulgation du Code de la famille, (ii) institution des tribunaux de statut personnel (1ère
instance et
appel) et des « Maadoun Al Charia » et intégration des tribunaux de statut Personnel dans le système
judiciaire unique, (iv) nouvelle organisation du Ministère de la Justice, (v) adoption du Statut de la
Magistrature, amélioration significative des rémunérations des magistrats et triplement du nombre de
magistrats et de greffiers, (vi) réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature, avec une certaine dose
d’ouverture, (vii) mise en place d’un corps des surveillants des prisons avec un nouveau statut, (viii)
adoption d’une nouvelle législation anti-terroriste, (ix) opérationnalisation de la Chambre des comptes
et de disciplines budgétaire (CCDB), (x) développement des bases de données juridiques, (xi)
réalisation d’un certain nombre d’actions de formation des magistrats et greffiers.
3
Initiative Nationale pour le Développement Social (INDS) Contribution du Groupe Technique Thématique 4 « Gouvernance et renforcement
des capacités » au rapport sur la mise en œuvre du DSRP 2004-2006, draft, 24 avril 2007.
13

18. Tableau 1 : Mise en œuvre de l’axe 4 (« Renforcer la bonne gouvernance ») du CSLP sur la période 2004-2006 :
Source : INDS, Contribution du GTT 4 au rapport sur la mise en œuvre du DSRP2004-2006, draft, 24/04/07.
Domaine Objectifs/Stratégies Actions prioritaires Période
Avance
-ment
Gouvernance
judiciaire
Renforcer le
dispositif juridique
Mise en application du Code de procédure pénale par des
décrets
2004-06 20%
Réforme du code de procédure civile en vue de faciliter
l’accès à la justice
2004-06 10%
Unifier le système
judiciaire
Instauration d’un système judiciaire unique 2004-06 80%
Intégration de la juridiction charienne dans le système
judiciaire unique
2004-06 95%
Rapprocher la
justice du citoyen
Création dans chacune des villes de l’intérieur d’un tribunal
de première instance pour favoriser la justice de proximité
2004-06 10%
Améliorer le
fonctionnement du
système judiciaire
Recrutement et formation continue de magistrats 2003-05 80%
Respect de l’indépendance du magistrat, revalorisation du
métier
2003-05 90%
Promouvoir les
droits de l’homme et
de la femme
Création d’un organe autonome chargé de la promotion des
droits de l’Homme
2003-04 50%
Application stricte du Code de la famille 2003-04 100%
Elimination de toute forme de discrimination à l’égard de la
femme
2003-04 50%
Rénovation et humanisation des centres de détention 2003-04 75%
Améliorer les
conditions de travail
Extension des deux ailes du Palais de justice 2003-04 0%
Réhabilitation de la prison 2003-04 75%
Construction de tribunaux 2003-04 0%
Equipement des juridictions 2003-04 70%
Renforcer les
capacités
Construction d’un centre de formation de détenus 2003-04 0%
Besoins d’assistance technique 2003-04 50%
Information et documentation 2003-04 50%
Réforme de
l'Administration
Moderniser la
gestion du personnel
de l’Etat
Mise en place d’un fichier unique, automatisé de gestion
des agents de l’Etat
2004-06 60%
Favoriser l’équité
dans l’accès aux
emplois publics et
renforcer la
formation des agents
Mise en place de la procédure de recrutement
exclusivement par voie de concours
2004-06 90%
Renforcement institutionnel de l’INAP 2004-06 30%
Elaboration et mise en place d’un programme de formation
e t de recyclage des agents de l’Etat
2004-06 50%
Gouvernance
économique et
financière
Assurer une gestion
transparente et
efficace des
dépenses publiques
Application continue des dispositions relatives à la
préparation du budget, au suivi et au contrôle de l’exécution
de la dépense
2004-06 100%
Délégation aux ministères techniques de l’engagement et
du mandatement des dépenses les concernant
2004-06 0%
Renforcer le
contrôle des
dépenses publiques
Mise en place de l’Inspection Générale d’Etat et
recrutement de son personnel
2004-06 100%
Mise en œuvre du programme de contrôles de l’Inspection
Générale d’Etat
2004-06 100%
Renforcement du contrôle de la Cour des Comptes et
publication des rapports annuels
2004-06 100%
Améliorer
l’efficacité de la
dépense publique
Poursuite des travaux de revue de la dépense 2004-06 80%
Mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme, en
cohérence avec le cadre stratégique de lutte contre la
pauvreté
2004-06 50%
Mise en place de budgets de programmes pour l’Education,
la Santé, les Transports et le Développement rural
2004-06 50%
Améliorer la
préparation et le
suivi des
programmes
d’investissement
public
Mise en place d’un fichier automatisé des projets du PIP 2004-06 80%
Définition des règles d’éligibilité du PIP et mise en place
PIP Triennal et d’un budget annuel d’investissement lié à la
stratégie
2004-06 0%
Mise en place d’outils de suivi des projets et du PIP (fiches
d’évaluation, rapport de suivi)
2004-06 100%
TOTAL : 33 actions ; taux d’exécution moyen = 57%
14

19. En revanche, l’institution d’une Commission Nationale pour la promotion et la défense des droits de
l’homme ne s’est pas traduite par la mise en œuvre de projets d’envergure. D’importants efforts restent
également à faire pour renforcer l’état de droit, mettre en œuvre l’ensemble des dispositions des
Conventions internationales, garantir un traitement plus rapide des dossiers, améliorer la sécurité
judiciaire et juridique et permettre un accès équitable à la justice. Ceci implique, entre autres, un
engagement budgétaire beaucoup plus fort (la part du Ministère de la Justice étant actuellement
inférieure à 1% du Budget de l’Etat).
Gouvernance administrative : Les avancées ont été très limitées et les principales faiblesses
structurelles n’ont pas été corrigées. Les progrès les plus significatifs ont été enregistrés au niveau de
l’institution d’une procédure exclusive de recrutement par voie de concours, de la mise en place du
fichier unique des Agents de l’Etat et de la réforme de la protection sociale. S’agissant du renforcement
institutionnel de l’INAP et de la politique de formation continue des agents de l’Etat, les taux de
réalisation indiqués dans le rapport sur l’INDS semblent surestimés comme on le verra plus loin à
propos du programme. De manière générale, les diagnostics établis par la Commission Nationale de
Réforme Institutionnelle restent d’actualité et la majeure partie des mesures de réformes adoptées
consécutivement en 2001 n’ont pas été mise en œuvre. Le rapport du Groupe thématique Gouvernance
ne dit pas autre chose lorsqu’il indique que « la stratégie qui devrait doter l’état d’une administration
performante et contenir le développement disproportionné du secteur public n’a pas connu d’avancée
majeure depuis son élaboration ».
Gouvernance locale : Après l’adoption des textes de lois essentiels en 2002, le processus de
décentralisation a accusé un retard important. Ce n’est qu’en avril 2006 que les premières élections
régionales ont été finalement réalisées. La mise en place des collectivités locales et de leurs organes
élus s’effectue très lentement, faute notamment de moyens et d’une capacité renforcée pour le pilotage
de la décentralisation. Le transfert effectif des moyens et des compétences reste à concrétiser et les
modalités de fonctionnement des collectivités locales restent encore à clarifier (cf. 3.2).
Gouvernance démocratique : Les principales avancées concernent la création d’une Commission
Electorale Nationale Indépendante (CENI) et la réalisation de nouvelles élections – présidentielles
(2005) et régionales (2006), ces dernières ayant, du fait de l’introduction d’une certaine dose de
proportionnelle permis d’élire plusieurs conseillers indépendants. Par ailleurs, une réforme du
Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale a été adoptée et certaines actions initiales de
renforcement des capacités des parlementaires ont été menées (cf. 3.1.1). Des initiatives, plus
dispersées, ont été également prises en vue de promouvoir la Société civile, généralement en s’appuyant
sur la mobilisation sociale autour des questions de l’école (associations des parents d’élèves) et de la
santé (comités de gestion des centres de santé). Un décret portant statut du personnel de la presse et de
l’audiovisuel vient tout juste d’être approuvé (16/05/07). De nombreuses insuffisances
subsistent cependant, en particulier : l’extrême centralisme de la décision publique ; la faiblesse de
l’organisation des partis politiques ; un mode électoral ne permettant pas une représentation des
différentes sensibilités ; des organisations de la société civile mal structurées et peu associées à
l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ; un déficit de pratiques de responsabilité
parmi les responsables de l’administration et des entreprises ou établissements publics.
Gouvernance économique : Les actions mises en œuvre concernent d’abord les outils de
programmation, d’exécution et de suivi budgétaire : consolidation des dispositions relatives à la
préparation du budget au suivi et au contrôle de l’exécution de la dépense, institution d’un cadre
budgétaire à moyen terme cohérent avec le DSRP, introduction de budgets de programme pour
l’éducation, la santé, les transports et le développement local, mise en place d’un fichier automatisé des
projets du PIP et d’outils de suivi. Le Ministère de l’Economie et des Finances a été réorganisé. Un
nouveau code des marchés publics a été élaboré. Par ailleurs, une action soutenue a été conduite afin de
renforcer les structures de contrôle. L’Inspection Générale d’Etat a été mise en place et un programme
de vérification est engagé depuis fin 2004. Une redynamisation de l’Inspection des Finances est
également en cours. Quoiqu’il en soit, bon nombre de problèmes structurels évoqués plus haut
demeurent, comme on l’a vu notamment à propos du DSRP. Quant aux institutions supérieures de
15

20. contrôle, l’un des principaux problèmes soulevés généralement concerne la mise en œuvre effective des
recommandations et des sanctions.
1.2.3. Les lignes directrices pour le prochain Programme du PNUD
Le Bureau local du PNUD et le gouvernement ont établi leur prochain cadre de coopération (Country
Programme Document – CPD) qui couvre la période 2008-2012. Celui-ci doit être examiné par le
Conseil d’Administration du PNUD le 24 juin prochain. Suivant les nouvelles procédures, son adoption
doit être suivi par l’élaboration du plan d’action quinquennal (Country Programme Action Plan –
CPAP) puis de plans de travail annuels qui seront validés avec les différentes institutions partenaires.
Le CPD reprend les deux axes de concentration du cycle précédent : la lutte contre la pauvreté d’une
part, la gouvernance et les droits humains d’autre part. Il tient compte des objectifs de développement
du millénaire et des orientations du nouveau cadre commun d’assistance des Agences des Nations
Unies (UNDAF). Les résultats auxquels il est proposé que le PNUD contribue au titre du second axe
sont repris dans le tableau 2. Le budget indicatif pour l’ensemble du Programme de Pays et toutes
ressources confondues est estimé à 8,77 millions de US$ dont 1,77 millions de fonds TRAC.
Tableau 2 : Effets recherchés, produits et indicateurs concernant la seconde composante du Programme de Pays
(« Renforcement de la gouvernance») ; source : CPD 2008-2012
Effets du Programme
de pays
Produits du Programme Indicateurs, lignes de base et cibles
Effet 1 : Tous les
acteurs (gouvernement,
parlement, secteur
privé, régions, société
civile) participent à la
formulation et la mise
en œuvre des politiques
de développement.
1. Capacités de formulation,
planification, gestion et suivi des
politiques et programmes intégrant
la dimension genre renforcées.
2. Transparence et responsabilisation
renforcées dans la mise en œuvre
des actions de développement
3. Société civile et Secteur Privé de
plus en plus associés à la
formulation des politiques de
développement
4. Capacités de prévention et de
gestion des catastrophes naturelles
renforcées à tous les niveaux.
Ligne de base : Peu de dialogues entre les acteurs de
la gouvernance dans les processus de développement /
Peu de contrôles de gestion
Indicateurs : Nbre de politiques et stratégiques
intégrant les droits humains et le genre formulé de
manière participative
-Nb de recommandations issues de contrôles mises en
œuvre
-Système de prévention et gestion de catastrophes
naturelles opérationnel au niveau national et local
Effet 2 : Les
mécanismes de suivi et
d’évaluation des
politiques de
développement sont
fonctionnels et
efficaces.
1. Système national statistique renforcé
et mieux coordonné
2. Meilleur suivi et évaluation des
programmes de lutte contre la
pauvreté. des OMDs
3. Meilleure coordination de l’aide au
développement
Ligne de base : Absence de données statistiques
désagrégées disponibles.
Indicateurs : Données statistiques fiables et
désagrégées par sexe disponibles
Structure de suivi/évaluation de la lutte contre la
pauvreté renforcée
Cadre de concertation gouvernement/bailleurs de
fonds institutionnalise et opérationnel
Rapport analytique sur l’APD publie régulièrement
Effet 3 : Promotion et
protection des droits des
populations,
particulièrement les
enfants et les femmes,
mieux assurées.
1. Système judiciaire renforcé de
manière à améliorer l’accès à la
justice des populations vulnérables,
dont les femmes.
2. Plus grande représentativité des
populations, particulièrement des
jeunes et des femmes, assurée et
leadership de la femme renforcé.
Ligne de base : Peu de magistrats dans les tribunaux.
Pas de commission nationale de promotion des droits
humains. Pas de rapports périodiques sur
l’internationalisation des conventions internationales
Indicateurs : Ratio population/juges augmente de 50
%, Une commission nationale de promotion des droits
humains opérationnelle. Rapports périodiques sur
l’internalisation des conventions internationales
publiés régulièrement. Nb de recommandations des
rapports mises en œuvre. Réseau des points focaux
genre renforcé
16

21. 2. LE CADRE STRATEGIQUE DU PROGRAMME
2.1. Le Document d’Appui au Programme
Le Document d’Appui au Programme décrit les objectifs, composantes, modalités de mise en œuvre et
budgets du « Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Bonne Gouvernance »
(PRCBG).
L’objectif de développement de l’assistance du PNUD est de « contribuer à l’efficacité et à la
transparence dans la gestion économique et sociale du pays et à conforter l’Etat de droit dans une
société démocratique ». Le DAP renvoie également aux notions d’équité et de transparence de l’accès
au pouvoir et aux ressources ainsi que de transparence dans les pratiques de gestion, y compris dans le
secteur privé.
Selon les concepteurs du programme, celui-ci poursuit quatre objectifs immédiats : (i) renforcer le
développement institutionnel ; (ii) renforcer les capacités des ressources humaines de l’administration
publique ; (iii) poursuivre et consolider le processus de décentralisation ; (iv) renforcer les
performances économiques à travers le développement et la promotion du secteur privé.
Le programme est structuré autour de trois sous-programmes (qui correspondent aux objectifs
immédiats précédents après réunion des deux premiers) :
1. Le développement institutionnel, à travers l’amélioration du travail parlementaire, l’appui au
processus électoral, la protection et la promotion des droits humains, ainsi que la valorisation
des ressources humaines de l’administration publique.
2. La consolidation du processus de décentralisation et le renforcement du partenariat entre les
administrations locales et les organisations de la société civile (ONGs, mouvements
associatifs…).
3. Le développement du secteur privé en faisant de Djibouti un pôle économique performant dans
le processus d’intégration régionale et mondiale.
Le tableau 3 résume la structure de produits et activités proposée pour chacun des trois sous-
programmes.
Les principaux résultats attendus sont :
1. Une Assemblée Nationale aux capacités renforcées pour une mise en œuvre effective de ses
missions législatives et de contrôle.
2. Un processus électoral régulier, transparent et serein.
3. Les droits humains respectés.
4. Des ressources humaines bien formées et motivées.
5. L’efficience, la responsabilité et la transparence dans la gestion publique améliorées grâce à
une société civile impliquée et responsable.
6. Un secteur privé dynamique et organisé.
Le PRCB a une durée de 32 mois (1er
mai 2003 – 31 décembre 2005) et le budget PNUD est de 521.000
US$.
17

22. Tableau 3 : Caractéristiques essentielles du Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Bonne
Gouvernance »
SOUS-PROGRAMME 1 : DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL
Volet Produits Activités
Assemblée
Nationale
Une AN renforcée et
opérationnelle
Centre de documentation et des archives mis en place (2003) ; textes de lois
vulgarisés (2003) ; espace numérique développé et fonctionnel (2004) ;
amélioration de l’organisation administrative du SG/AN ; développement de
l’équipement informatique.
Une AN disposant des
capacités nécessaires à
l’exécution de son mandat et
de ses missions (fonctions
législatives et de contrôle)
Identification des besoins, élaboration et mise en œuvre d’un programme de
sensibilisation à l’intention des députés, en matière d’élaboration et
d’interprétation des textes juridiques, de finances publiques et d’informatique.
Processus
électoral
Structures nationales
organisées et opérationnelles
Etude des besoins de renforcement des capacité réalisée et programme d’action
mis en place (2003) ; espace numérique développé et fonctionnel (2004) ;
formation des membres et du personnel assurée (2003-2005) ; renforcement des
capacités des structures ; développement de l’équipement informatique.
Promotion des
Droits humains
Des décideurs mieux
sensibilisées sur les aspects
portant sur la promotion des
Droits Humains
Plan d’actions national en matière de protection et promotion des Droits
Humains finalisé (2003) ; Lancement de campagnes de sensibilisation (2004) et
appui aux diverses activités de sensibilisation, formation, surveillance et
mobilisation sociale d’OSC oeuvrant dans le domaine de la promotion des droits
humains ; formation des juristes en matière de Droits Humains ; mobilisation des
ressources auprès du projet régional RAB/01/003 « Développement Humain et
Droits Humains dans les pays Arabes ».
Administrations
publiques
Ressources humaines de
l’Etat formées et motivées
Elaboration d’un schéma directeur de la formation permanente conforme à la
réforme du statut de la fonction publique (2004) ; évaluation des besoins en
formation/perfectionnement ministère par ministère ; élaboration des
programmes et réalisation des actions de formation par spécialité/domaine
(2004/2005).
Productivité de
l’administration améliorée
Requête préparée (2003) pour le projet régional RAB/02/003 « NTIC pour le
développement »
SOUS-PROGRAMME 2 : GOUVERNANCE LOCALE
Gouvernance
locale
Des acteurs nationaux et
locaux mieux sensibilisés aux
enjeux de la décentralisation
Mise en place d’un groupe de formateurs/communicateurs ; recensement de la
population-cible ; évaluation des besoins et formulation des programmes ;
organisation d’ateliers de sensibilisation et de vulgarisation (2003).
Capacités des institutions
chargées de la mise en œuvre
de la décentralisation
renforcées
Identification et recrutement des formateurs sur les thèmes liés à la
décentralisation ; recensement de la population-cible au niveau du Ministère de
l’Intérieur, de la Commission et des Conseils régionaux ; évaluation des besoins
et élaboration des programmes ; établissement et validation du plan de formation
et signature d’un contrat via l’INAP ; réalisation et évaluation des actions de
formation (2003-2004).
Un partenariat bâti entre les
administrations locales et les
OSC
Préparation d’un cadre juridique favorable au développement des organisations
de la Société civile (2003-2004) ; utilisation des OSC dans la vulgarisation des
textes sur la décentralisation ; préparation d’un programme de renforcement des
capacités des OSC pour faciliter leur implication dans les activités de
développement local (2004).
SOUS-PROGRAMME 3 : PROMOTION DU SECTEUR PRIVÉ
Promotion du
secteur privé
Un environnement plus
favorable aux affaires et une
meilleure connaissance des
marchés
Réforme du droit des affaires djiboutien ; réalisation d’une étude sur les
problèmes de financement à long terme à Djibouti (FDES) ; sensibilisation des
opérateurs du secteur privé et des décideurs politiques sur les initiatives
régionales (COMESA) ou continentales (NEPAD) ou mondiales (AGOA,
OMC…)
Un dispositif institutionnel
de concertation/consultation
et de promotion, permettant
d’assurer la compétitivité du
secteur privé
Etude et mise en place d’un dispositif efficace de concertation secteur
public/secteur privé et de promotion du secteur privé (2003) ; accompagnement
du changement institutionnel de la Chambre de Commerce (2003-2004)
Une politique commerciale
préparée et validée
Réalisation, dans le cadre de la préparation de la nouvelle politique commerciale
nationale, de l’étude générale sur la compétitivité de l’économie nationale et son
insertion dans l’économie mondiale.
18

23. Les arrangements relatifs à la gestion du programme peuvent être résumés ainsi :
 Un dispositif à trois niveaux pour la supervision de l’exécution est proposé. Il comprend
d’abord un Comité de Pilotage et d’Orientation interministériel élargi, présidé par le Premier
Ministre, composé des responsables des institutions concernées et dont le secrétariat est assuré
par le Secrétaire Général du Gouvernement. Une Unité de Gestion et d’Appui à la Coordination
est par ailleurs constituée pour appuyer le Secrétariat du Gouvernement, contrepartie
gouvernementale du Programme d’appui. Elle comprend le Coordonnateur national, appuyé
par des consultants temporaires et un assistant administratif et financier. Le coordonnateur
national du programme est chargé de programmer, suivre et coordonner l’exécution des actions
et la réalisation des résultats attendus. Enfin, chaque sous-programme ou volet de sous-
programme du présent Programme d’appui est placé sous la tutelle d’une structure nationale.
Cinq « agences de réalisation » sont ainsi identifiées : (i) l’Assemblée Nationale (volet
renforcement de l’institution parlementaire, SP1), (ii) Ministère de l’Intérieur (volet appui au
processus électoral, SP1 et sous-programme relatif à la gouvernance locale, SP2), (iii)
Ministère de la Justice (volet relatif à la promotion des Droits Humains, SP1), (iv) Ministère
chargé de la Fonction publique (volet relatif à la Réforme Administrative et à la valorisation
des ressources humaines, SP1), (v) Chambre de Commerce de Djibouti (sous programme
relatif au développement du secteur privé).
 Le programme est exécuté selon la modalité d’exécution nationale avec l’appui de plusieurs
agences coopérantes du Système des Nations Unies (UNDESA, CNUCED, ONUDI, BIT…).
 Le suivi et l’évaluation du Programme s’effectue sur les bases suivantes : (i) programmes de
travail trimestriels pour chaque sous-programme ou volet ; (ii) missions de suivi et de contrôle
de qualité des activités par les agences de coopération des Nations Unies sélectionnées ; (iii)
rapport d’avancement annuel soumis à l’approbation du Comité d’Orientation ; (iv) évaluation
du Programme au cours de la 3e
année dans le cadre d’une Evaluation d’Effet (outcome
evaluation).
2.2. Forces et faiblesses du DAP
2.2.1. Les forces
Le Document d’appui au Programme pour le PRCBG comporte quelques atouts :
 Le document reprend une partie des éléments déjà élaborés à l’époque pour le DAP du
Programme d’appui à la lutte contre la pauvreté. Il assure de ce fait une certaine cohérence
pour les deux programmes principaux du PNUD.
 Les concepteurs ont listé, pour chacun des domaines de la gouvernance, une bonne partie des
problèmes posés.
 Les objectifs du DAP sont bien en rapport avec les priorités du gouvernement telles qu’elles
étaient exprimées, à défaut de Programme National de Bonne Gouvernance, dans les
déclarations de politique générale et dans le « cadre de référence sur la bonne gouvernance »
préparé en 2002.
2.2.2. Les faiblesses
Le DAP comporte cependant des insuffisances majeures qui feront que ce qui devait constituer le cadre
de référence pour toute la durée de programme s’avèrera rapidement obsolète :
 Le diagnostic établi est très sommaire, peu analytique et « passe-partout ». Aucun des
domaines ne fait l’objet d’une analyse sérieuse du contexte institutionnel, des stratégies, des
19

24. priorités à mettre en œuvre ou encore des contraintes spécifiques à Djibouti. De même, aucune
appréciation n’est donnée sur les programmes antérieurs du PNUD.
 Certaines contradictions internes sont notées. Alors que le DAP précise que l’appui du PNUD
ne peut se baser sur l’existence d’un véritable Programme National de Bonne Gouvernance, il
fait référence, ailleurs dans le document, à ce dernier.
 Les concepteurs du programme semblent avoir adhéré aux différents documents disponibles -
généralement élaborés suivant des processus participatif limités et à la demande des
partenaires au développement – sans prendre en compte le décalage potentiel entre ces derniers
et l’engagement effectif des décideurs sur les réformes. Ceci pouvait aisément être fait par
exemple pour certaines réformes (modernisation de l’administration publique) en gestation
depuis plusieurs années avant la formulation du DAP.
 Certains conflits latents et durables - préexistants au démarrage du programme – entre le
Ministère du Commerce et la Chambre de Commerce n’ont pas empêché de faire de la
promotion du secteur privé l’un des trois axes du programme.
 Le sous-programme consacré à la gouvernance locale apparaît contestable dans la mesure où
(i) aucune stratégie claire d’appui au processus de décentralisation n’est proposée, (ii) le
contexte de l’époque ne se caractérisait par des signaux forts de la part des autorités confirmant
un engagement rapide des réformes, (iii) un volet d’appui aux Conseils Régionaux Provisoires,
sous l’angle du développement local, était déjà inscrit dans le Programme « Pauvreté » du
PNUD.
 Les actions opérationnelles sont très peu détaillées, pas toujours en rapport avec l’intitulé des
produits correspondants et les stratégies d’intervention spécifiques à chaque volet ne sont pas
définies. De même, le document comporte peu d’indications sur le chronogramme des actions.
 Le DAP, pour différents volets du programme, évoque des partenariats avec plusieurs bailleurs
de fonds mais aucune information n’est donnée sur les programmes respectifs des partenaires et
sur les budgets et contenus concrets de ces alliances.
 Enfin, on ne peut qu’être frappé, dans un contexte où la mobilisation de ressources auprès des
PTF traditionnels n’était pas aisée, par le décalage existant entre d’une part le budget initial du
programme, d’autre part l’ampleur et la diversité des chantiers d’intervention retenus. Ces
derniers comprennent ainsi le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale, l’appui au
processus électoral, la promotion des droits humains, la politique de formation continue dans
l’administration publique, la sensibilisation des décideurs sur la décentralisation et la
formation des acteurs de cette dernière, le renforcement des capacités de la société civile, la
réforme du droit des affaires, l’étude sur les problèmes de financement à long terme des
entreprises, l’appui conseil à la Chambre de Commerce, la mise en place d’un dispositif de
concertation entre le secteur public et le secteur privé,… Pas moins de dix institutions
partenaires directs ont ainsi été retenues dans le programme sans compter les organisations de
la société civile.
20

25. 3. PERFORMANCES DU PROGRAMME
Le DAP a été signé le 28 avril 2003. Le DAES est rapidement intervenu (mission de suivi en juin 2003)
pour aider à la mise en route des activités. Le rapport du conseiller interrégional a ainsi proposé un plan
d’action annuel pour chaque composante. L’Unité de Gestion et de Coordination (UGC) a été mise en
place en août 2003 et s’est trouvée rapidement fonctionnelle grâce à l’appui du SGG.
L’exécution du Programme proprement dite a débuté en septembre 2003 par un atelier de démarrage sur
l’approche programme et sur les modalités d’exécution nationale destiné aux représentants des
différents départements et institutions concernés. La période septembre-octobre 2003 a été utilisée pour
la sensibilisation des Ministres et responsables des départements impliqués. Le DAP a été transmis
différentes institutions concernées (Assemblée Nationale, Ministère de la Justice, Ministère de
l’Intérieur, Ministère de l’Emploi, Chambre de Commerce) et les points focaux pour chaque volet du
Programme ont été désignés dans la foulée.
Cette section retrace l’évaluation réalisée par la mission sur les performances du programme, en termes
d’activités, produits et résultats, sur l’ensemble de la période novembre 2003-mai 2007. La présentation
se réfère d’abord aux produits tels qu’ils ont été définis dans les trois sous-programmes du PRCBG (3.1
à 3.3) puis elle aborde les réalisations « hors DAP » (3.4) et la question des partenariats (3.5).
3.1. Sous programme 1 « Développement institutionnel »
Le premier sous-programme du DAP - dont l’intitulé (« Développement institutionnel ») est assez mal
choisi puisque les deux autres sous-programmes visent également au développement d’institutions
publiques - repose sur quatre volets : (i) Assemblée Nationale, (ii) Processus électoral, (iii) Promotion
des droits humains, (iv) et Administrations publiques. Les produits visés et activités correspondantes
sont repris dans le tableau 3.
3.1.1. Volet « Assemblée Nationale »
Référentiel DAP
Le DAP a prévu la réalisation de deux produits : (i) une Assemblée Nationale renforcée et
opérationnelle, (ii) une Assemblée Nationale disposant des capacités nécessaires à l’exécution de son
mandat et de ses missions (fonctions législatives et de contrôle). Pour le premier produit, les activités
concernent la mise en place d’un centre de documentation et des archives (2003), une vulgarisation des
textes de lois (2003), la création d’un espace numérique fonctionnel (2004), l’amélioration de
l’organisation administrative du Secrétariat Général de l’Assemblée, et le développement de
l’équipement informatique. La réalisation du second produit doit résulter de l’élaboration et de la mise
en œuvre d’un programme de sensibilisation à l’intention des députés, en matière d’élaboration et
d’interprétation des textes juridiques, de finances publiques et d’informatique. Le DAP évoque un
partenariat pour cet appui à l’Assemblée Nationale entre le PNUD, l’Union Européenne, le FNUAP et
l’Italie.
Le DAP fait également référence au Thematic Trust Fund « Appui aux parlementaires » mobilisé en
2003, lequel a prévu, outre des apports en équipement, l’organisation de diverses formations et
sensibilisations d’abord sur les questions de genre, les recommandations du Sommet de Bejing et les
travaux de la CEDAW, ensuite, et de manière plus générale, sur les outils et mécanismes du travail
parlementaire.
21