Esiste, quindi, una via di mezzo tra le affermazioni di Ennio Flaiano, con “…l’Italia, un paese di santi, navigatori, poeti, cognati e nipoti …” e quella del prof. Ginsborg, circa l’abitudine degli Italiani che “… amano follemente il loro paese” ma che, contemporaneamente “… ne dicono tutto il male possibile …”.

1.
I rapporti tra imprese e pubblica amministrazione
Corretti contro corrotti.
Cagliari, 15 ottobre 2010
Qualche riflessione
a margine del tema “corruzione”.
Maurizio Bortoletti
Consigliere del Ministro
per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione

2. CORROTTI
E

4. INDICE
Dimensioni e declinazioni del tema.
L’ultima novità dalla Plenaria OCSE, Parigi 14 – 18 giugno 2010.
L’ultima novità dall’Unione Europea.
I dati ufficiali disponibili e alcune evidenze.
La fotografia resa disponibile dalla Corte dei Conti.
Molta confusione e qualche silenzio a danno del Paese.
La Ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione, legge 3 agosto 2009, n.116
• L’Autorità Nazionale Anticorruzione
• I compiti esclusivi assegnati all’Autorità Nazionale
La riforma della PA, legge 15/2009 con il d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009
• La Sezione per l’integrità nelle Amministrazioni pubbliche
Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

5. Dimensioni e declinazioni del tema.

6. Le dimensioni del “tema”

7. Le tante “declinazioni” del “tema”.

8. Prima di tutto le ultime novità, sconosciute, colposamente o dolosamente, anche
agli addetti ai lavori:
luglio 2010, l’approvazione, unico Paese del G20, nella manovra anticrisi estiva
di uno stanziamento dedicato di 2 Meuro per interventi di prevenzione della
corruzione.
luglio 2010, l’approvazione del Piano straordinario contro le mafie, che
contiene pervasive misure per il contrasto alla infiltrazione della criminalità
nell’economia legale e nella Pubblica Amministrazione;
settembre 2010, in Senato, il Relatore di maggioranza del disegno di legge
anticorruzione deposita un emendamento per introdurre quelle misure preventive
che a livello internazionali sono considerate un efficace antidoto alla corruzione:
whistleblowing, cioè la tutela del dipendente che segnala abusi; conflitti di
interesse e controlli su consulenze/incarichi; revolving doors, per limitare le
riassunzioni “interessate” alla fine del servizio pubblico;
settembre 2010, in Senato, l’approvazione del disegno di legge di ratifica della
Convenzione del Consiglio d’Europa contro la corruzione civile firmata nel
(!) 1997.
I primi silenzi

9. L’ultima novità dalla Plenaria OCSE, Parigi 14 – 18 giugno 2010.

10. L’ultima informazione disponibile a livello internazionale
Transparency International nel Review Draft del 6 giugno 2010 del Progress Report on OECD
Convention Enforcement, presentato alla plenaria OCSE – Parigi, 14/18 giugno 2010 - in
materia di implementazione degli strumenti e Convenzioni contro la corruzione,
ha collocato l’Italia tra i Paesi Active Enforcement,
insieme a Denmark, Germany, Norway, Switzerland, United Kingdom and United States.
I Paesi Active Enforcement sono quelli with a share of world exports over two per cent (the 11 largest exporters) must have
at least ten major cases on a cumulative basis, of which at least three were initiated in the last three years, and at least three
were concluded with substantial sanctions.
Countries with a share of world exports less than two per cent must have brought at least three major cases including at least
one concluded with substantial sanctions and have at least one case pending that was initiated in the last three years.
Gli altri Paesi OCSE sono stati così valutati:
1. Moderate Enforcement: Belgium, Finland, France, Japan, Netherlands, South Korea, Spain, and Sweden
2. Little or No Enforcement: Argentina, Australia, Austria, Brazil, Bulgaria, Canada, Chile, Czech Republic,
Estonia, Greece, Hungary, Ireland, Israel, Mexico, New Zealand, Poland, [Portugal], Slovak Republic,
Slovenia, South Africa, Turkey.

11. L’ultima novità dall’Unione Europea.

12. L’ultima novità dall’Unione Europea.

13. L’ultima novità dall’Unione Europea. Ma…..

14. L’ultima novità dall’Unione Europea. Ma…..
1.
QoG
Regional
Index:
Corrup6on
PIllar
ECCO L’ERRORE:
La mediana NON è rappresentativa
della reale situazione del Paese

15. I dati ufficiali disponibili e alcune evidenze.

16. Alcuni dati, ufficiali: le statistiche della delittuosità
Fonte : Sistema di Indagine del Ministero dell’Interno.
Dato ITALIA
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Delitti
registrati
3.403 3.552 5.499 3.368 3.317 2946
Persone
denunciate
F M F M F M F M F M F M
2.774 9.708 2.914 10.611 5.634 14.342 3.516 10.844 2.918 10.486 3378 8710
12.482 13.525 19.976 14.360 13.404 12088
NOTA METODOLOGICA: sono state considerate le fattispecie p. e p. dagli artt. : 414, 316, 316 bis, 316 ter, 317, 318, 319, 319 ter,
320, 322, 322 bis, 323, 353, 354, 355, 356, 640 bis del codice penale. Pur se evidentemente significativa, la fattispecie p. e p.
dall’art. 640, 2°comma, c.p., dedicata a punire la fattispecie aggravata prevista nei casi di consumazione a danno dello Stato, non è
stata considerata, in quanto il Sistema di Indagine, nella registrazione delle denunce per l’art. 640 bis cp, prevede tale
specificazione quale voce facoltativa lasciata alla discrezionalità dell’operatore.

17. DENUNCE PER REATI CONTRO LA P.A., PER TIPOLOGIA DI REATO
Le denunce per la violazione degli artt. 640 bis e 316 ter c.p. sono:
• nel 2004, 1.276 sui 3.403 delitti totali registrati, il 38 % ;
• nel 2005, 1.491 sui 3.552, il 42 %;
• nel 2006, 3.583 sui 5.449, il 66 %:
• nel 2007, 1.171 sui 3.368, il 35 %,
• nel 2008, 1.071 sui 3.317, il 32%,
• nel 2009, 873 sui 2946, il 29,6%.
Fonte : Sistema di Indagine del Ministero dell’Interno.
Alcuni dati, ufficiali: le statistiche della delittuosità
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Corruzione (art. 318, 319, 320 cp) 158 126 112 128 140 130
Concussione (art. 317 cp) 138 115 80 130 135 132
Peculato (art. 314 cp) 273 279 243 270 272 312
Abuso d’ufficio (art. 323 cp) 1016 1051 935 1097 1.134 1012
Truffa per il conseguimento … ( art.640 bis cp) 824 893 2.725 778 737 668
Indebita percezione (art. 316 ter cp) 462 598 858 393 334 205

18. Le “misurazioni” della criminalità
Le statistiche della delittuosità rese disponibili dal Ministero dell’Interno sono l’unica fonte
ufficiale circa i reati e le persone denunciate da tutte le Forze di Polizia, comprese Polizia
Penitenziaria, Direzione investigativa antimafia, Corpo Forestale dello Stato e,
indirettamente, Corpi di polizia locali e Capitanerie di Porto.
Si tratta di una delle due novità estremamente rilevanti introdotte nel 2004, quando il Sistema di
Indagine, più noto con il suo acronimo SDI, sostituì il cd. modello 165 attraverso il quale dal
1955 gli organismi periferici di sole 3 Forze di Polizia - Polizia di Stato, Carabinieri e
Guardia di Finanza - trasmettevano all’Istat le denunce per tutti i delitti previsti dal codice
penale, compendiate in informative trasmesse all’Autorità Giudiziaria.
L’altra rilevante innovazione è stata quella della registrazione:
1. di “fatti”, cioè di tutti gli avvenimenti d’interesse per le Forze di polizia, che a loro volta si
distinguono in reati ed eventi non sanzionati penalmente,
2. di “provvedimenti”, cioè atti formali emessi dalle autorità competenti nei confronti di
soggetti od oggetti coinvolti in uno specifico reato o evento.

19. Le CAUTELE nella lettura del “tema”
Il numero dei reati registrati rappresenta solo una parte di quelli effettivamente consumati: le
statistiche della delittuosità e della criminalità fotografano, quindi, quella che possiamo definire
“criminalità apparente” o registrata, considerato che la rilevazione non “percepisce”, per diverse
ragioni, un numero più o meno rilevante di reati che compongono il sommerso della criminalità,
il cd. numero oscuro:
• varia sensibilmente da reato a reato, e anche all’interno della stessa tipologia delittuosa;
• è pari a zero per i furti di beni mobili registrati o quelli coperti da assicurazione ( auto e moto),
• è elevatissimo nel caso di furti di beni di modico valore.
In tema di reati contro la PA, in particolare, emerge una ulteriore difficoltà nella misurazione del
dato: questi delitti sono in larga parte “reati senza vittima”, caratterizzati cioè dal fatto che manca
il tipico vettore della denuncia, nel senso che non vi è una vittima, persona fisica o giuridica, che,
quale soggetto passivo, può presentare una denuncia alle Forze di Polizia, facilitando, quindi, la
rilevazione e l’intervento sulla condotta criminale.
E’ evidente, con immediatezza, che tanto più si enfatizza questo “dato nascosto”, tanto più
risulta facile muoversi lungo altre piste rispetto a quelle che emergono dall’analisi del dato
statistico.

20. 568
290
246
113
159
103 96
130 111
125
109
84
0
100
200
300
400
500
600
2004 2005 2006
Corruzione
Concussione
Istigazione alla Corruzione
Abuso d'Ufficio
Fonte : Istat. Nei dati forniti dall’Istat, e qui pubblicati, vi è l’indicazione
dell’assenza dalla rilevazione di quelli relativi al Distretto di
Torino.
Altri dati, ufficiali: le statistiche giudiziarie
Relativamente al delitto di ABUSO
D’UFFICIO, norma residuale e di
chiusura del sistema, emerge il
“costo” annuale per il Paese, in
termini di risorse finanziarie ed
umane impiegate, tra il rilevante
numero di soggetti denunciati dalle
Forze di polizia per la violazione
della fattispecie p. e p. dall’art. 323
cp e il numero di persone
condannate.
Numero di persone condannate.
2004 2005 2006 2007 2008 2009
abuso d’ufficio
(art. 323 cp)
2738 2892 2939 3320 3501 2973

21. La mappatura della corruzione: dati dalla Corte dei Conti
IMPORTI DELLE CITAZIONI IN GIUDIZIO
DELLE PROCURE REGIONALI,
PER TIPOLOGIA DI EVENTO DANNOSO. ANNO 2008.
€ 57.607.164,42
€ 1.386.038.981,65
€ 36.859.370,20
€ 139.297.932,34
€ 578.637,80 € 394.505,17
€ 69.013.083,11
€ 1,00
€ 10.000,00
€ 100.000.000,00
€ 1.000.000.000.000,00
PERSONALE
(Consulenze)
MALADMINISTRATION
ALTRETIPOLOGIE
EROGAZIONE
CONTRIBUTIE
FINANZIAMENTI-
FRODICOMUNITARIE
INCIDENTI
DANNO
ALL'IMMAGINE
CORRUZIONE,
TANGENTI,
CONCUSSIONEED
ALTRIREATI
Fonte : allegato V alla Relazione scritta del Procuratore generale, cerimonia di inaugurazione
dell’anno giudiziario, Adunanza dell’11 febbraio 2009.
Il “problema corruzione”,
seppure considerato insieme ad
altri reati contro la P.A., pesa il 4%
del totale degli importi delle
citazioni in I grado: i 69 Meuro del
2008 restano stazionari nel 2009
E’ chiarissima l’importanza del
d a t o r e l a t i v o a l l a
maladministration: l’82% degli
importi fa riferimento a questa
macroarea.
Quasi il 10% invece fa riferimento
a reati che hanno inciso sulla
corretta allocazione di fondi e
finanziamenti pubblici, nazionali e
c o m u n i t a r i c o m m e s s i d a
CHIUQUE.

22. La fotografia resa disponibile dalla Corte dei Conti.

23. Le dimensioni del “tema” : la Relazione 2010
del Procuratore Generale della Corte dei Conti

24. 1. non utilizza l’unico strumento completo e ufficiale, le statistiche della delittuosità
FORNITE DAL Ministero dell’Interno che grazie al Sistema di Indagine, il cd. SDI,
raccoglie le denunce inoltrate da TUTTE le Forze di Polizia;
2. comunica che la Guardia di Finanza ha segnalato un aumento del 229% e del 153% dei fatti
di corruzione e concussione, senza completare l’informazione con la sostanziale stabilità
registrata dalle statistiche della delittuosità che comprendono anche il dato della Guardia di
Finanza;
3. non evidenzia come vi sia stata una diminuzione del 32% del numero delle sentenze di I
grado in materia di responsabilità per “corruzione e concussione”: dalle 185 del 2009 (il
14,5% del totale) alle 126 del 2010 (l’11,7%), come risulta dalle Tabelle in appendice alle
due Relazioni.
Le dimensioni del “tema” : la Relazione 2010
del Procuratore Generale della Corte dei Conti

25. Molta confusione e qualche silenzio a danno del Paese.

26. Molta confusione a danno del Paese
Il tema della corruzione è evocativo ed eclatante, ed è naturale utilizzarlo con termini
quali “allarme” ed “emergenza”, alimentando una nebbia nella quale NESSUNO
distingue tra:
1. l’infedeltà del dipendente pubblico, che è alla base di gravi delitti (corruzione, concussione e
peculato),
2. la cattiva amministrazione (la cd. maladministration), l’inefficienza della PA,
3. la congerie di condotte criminali tentate o consumate da chi, il più delle volte privato
cittadino, ha scambiato la Pubblica Amministrazione, disattenta e indifesa, per un bancomat
senza plafond.

27. Confusione lessicale, nel 43esimo RAPPORTO CENSIS sulla situazione
del Paese (dicembre 2009)
“… Pubblica Amministrazione in terra criminale. Dal 2004 al 2008 sono
pervenute alle Forze dell’ordine 19.019 denunce per reati legati alla
corruzione della Pa: il 42,2% concentrato nelle quattro regioni del Sud più
interessate da fenomeni di criminalità organizzata ….”.
In realtà, le 19.019 denunce riguardano tutti i reati contro la PA. Di questi:
1. il 40% sono reati predatori commessi da CHIUNQUE, finalizzati ad acquisire fondi,
finanziamenti e contributi pubblici;
2. il 40% sono “abusi d’ufficio”, p. e p. dall’art. 323 c.p., dove non c’è alcuna
infedeltà del dipendente pubblico;
3. corruzione e concussione sono circa il 10% del dato segnalato
Molta confusione a danno del Paese

28. Molta confusione a danno del Paese
Confusione oggettiva e interpretativa (dal Censis)

29. Molta confusione a danno del Paese
La cifra rimbalzata sui media di 60 miliardi di euro quale costo della corruzione in Italia,
con qualche autorevole “addetto ai lavori” che si è spinto ancora più in là,
sostenendo che il dato va “…ben oltre la stima di 50-60 miliardi di euro …”
e ottenendo uno spazio ancor più ampio sui mezzi di informazione,
È ATECNICA ed ERRATA
ed è reale solo l’EFFETTO ECO che la ha resa verosimile.
Infatti:
• la “stima” deriva da un dato contenuto in una ricerca della World Bank, la cd. “Relazione Kauffman” del
2004, che individuava il costo della corruzione nel mondo nel 3% del PIL mondiale;
• da qui i 60 miliardi di euro (!), pari al 3% del PIL italiano, cioè un decimo circa del costo della corruzione
mondiale stimata - con questo studio dalla World Bank - in $1 Trillion, 700 miliardi di euro dell’epoca.
L’autore della stima ha, però, dimenticato di proseguire la sua lettura fino a dove la stessa World Bank afferma
quella che poteva sembrare una banalità. E cioè che "First, as shown clearly by the data, the scale of
corruption varies significantly from country to country“.
Il 2 settembre 2010, il SEGRETARIO GENERALE DELLE NAZIONI UNITE BAN KI-MOON A
VIENNA, nel suo intervento in occasione dell’inaugurazione della IACA, l’Accademia internazionale
anticorruzione, ha ricordato il dato madre: one trillion dollar quale costo della corruzione mondiale, 700
miliardi di euro.

30. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International)

31. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International)
L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
1. NON è una misurazione del livello di corruzione di un Paese,
2. NON consente di stilare classifiche e graduatorie: la stessa Transparency afferma – in
Transparency International, Università di Passau (2008), The Methodology of the
Corruption Perceptions Index 2008 - che “… una graduatoria di Paesi può facilmente
essere erroneamente interpretata come una misura assolutamente precisa delle
performance di un dato paese. Questo non è affatto vero….”;
3. NESSUNO dice che la stessa Transparency segnala una INTRINSECA IMPRECISIONE
del suo Indice: “…Sin dalla sua prima pubblicazione nel 1995, TI ha fornito i dati relativi
alla deviazione standard e al numero delle fonti utilizzate per la costruzione dell’indice.
Queste informazioni servono per evidenziare che vi è una intrinseca imprecisione. Inoltre
viene fornita l’informazione del range tra il valore più basso/più alto.…”, con l’Italia che fa
segnare una deviazione standard tra le più elevate, superiore a 1, chiaro indicatore di un
sostanziale disaccordo tra le diverse fonti e, quindi, una significativa imprecisione della
misurazione;
4. NESSUNO dice che nel 2009, è stato calcolato con modalità diverse, da un ente di ricerca
diverso, con le 6 (!) rilevazioni sull’Italia che sono state richieste a 4 enti diversi: Economic
Intelligence Unit, Global Insights, IMD International, World Economic Forum’s Global
Competitiveness

32. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International)
L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
1. NON si dice che si evoca il nomen “corruzione”, ma non si fa riferimento alle condotte che in
Italia integrano le fattispecie penali di corruzione e concussione, bensì a un universo molto più
ampio, tenuto conto che per Transparency International il CPI misura la percezione del “…
misuse of public power for private benefit …” per la nota metodologica del CPI 2008, analoga a
quella contenuta nello stesso documento relativo al CPI 2006: “…as the abuse of public office
for private gain …”. Ciò che Transparency definisce corruzione, nell’Ordinamento Giuridico
italiano corrisponde, in realtà, al risultato della “somma” di corruzione, concussione e abuso
d’ufficio, di cui all’art. 323 c.p., un universo statistico estremamente più vasto.
2. NON si dice che il punteggio medio registrato dall’Italia che degrada progressivamente e
parallelamente alla graduale riduzione del numero di sources utilizzate: dalle 10 surveys
utilizzate per il CPI 2004, che aiutano evidentemente a raffinare il dato soprattutto in presenza
di rilevanti squilibri tra le diverse aree del Paese, si è passati alle 4 del CPI 2009, tenuto conto
che due delle sei indicate nella Nota Metodologica fanno riferimento alla stessa fonte e a due
anni successivi.
La nota metodologia al CPI 2006 precisa, infatti, che “…The reliability of the CPI differs,
however, across countries. Countries with a high number of sources and small differences in the
evaluations provided by the sources (indicated by a narrow confidence range) convey greater
reliability in terms of their score and ranking; the converse is also the case….”.

33. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International)
L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
NON si dice che il Control of Corruption della World Bank, che comprende le 4 fonti
utilizzate da Transparency per il proprio Indice, fornisca un risultato DIVERSO e
POSITIVO per l’Italia? Una domanda legittima per il diverso rilievo della Banca
Mondiale. per il numero minore di fonti utilizzate da Transparency International.
Gli esiti delle 4 fonti utilizzate da Transparency per il proprio indice e quelli di altri
6 istituti di ricerca, danno vita al Control of Corruption del Country Data Report
for Italy dei Worldwide Governance Indicators, il cd. WGI, della World Bank.
MA, l’Italia: mentre nell’Indice di Transparency perde più del 10% (dal 4,8 del
2008 al 4,3 del 2009), nel Control of Corruption della World Bank si leggono 8
indici identici tra le due annualità, uno in aumento (il Gallup World Poll salito da
0,19 a 0,27) e uno che cala in misura minore (l’IMD, l’Institute for Management
& Development World Competitiveness Yearbook, passato dallo 0,26 allo 0,22).

34. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
Confusione strumentale (dal CPI di Trasnsparency International)

35. Percezione della estensione della corruzione o di
altri illeciti nella pubblica amministrazione
nazionale.
Cittadini che dichiarano di aver ricevuto la
richiesta di una tangente negli ultimi 12 mesi.
CITIZENS’ PERCEPTIONS OF FRAUD AND
THE FIGHT AGAINST FRAUD IN THE EU 27
Indagine richiesta dall’European Anti-Fraud Office e realizzata dalla
Gallup Organization ( consultabile su http://ec.europa.eu ).
Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese

36. 1. Tra le aziende analizzate la media è di 17 punti su 50.
2. L’Italia si posiziona sopra la media mondiale davanti a
Paesi come Germania, Svezia, Francia, Belgio.
TRAC - Transparency in Reporting on Anti-Corruption
Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese

37. Global Integrity Report 2008
(consultabile all’indirizzo www.report.globalintegrity.org/Italy/2008).
Il Report annuale di Global Integrity - organizzazione indipendente
e no-profit di Washington, nata nel 1999 come Centro per
l’integrità pubblica grazie ad un gruppo di giornalisti e ricercatori, -
è l’esito di una metodologia di ricerca che è considerata una best
practice dalla World Bank:
1. il risultato finale di 79 su 100, subito dopo il Canada che ha
raggiunto 80 su 100 e prima della Francia che nell’ultimo
assessment del 2007 ha conseguito 78 su 100, colloca l’Italia al
confine della fascia nella quale sono censiti i Paesi che
presentano un impegno “strong” riguardo al tema dell’integrità
e dell’anticorruzione;
2. le aree sulle quali viene indicata la necessità di intervenire,
sono :
a. la Judicial Accountabilty (voce III-3: very weak),
b. le misure in materia di whistleblowing (voce IV-2: very
weak),
c. la funzionalità della PA (categoria IV: very weak),
d. il finanziamento politico (voce II-3: very weak).
Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese

38. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese

39. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese

40. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
Un esito simile è quello presentato da VIGEO, in How do companies prevent corruption? A
comparative analysis of North-American and European strategies for the prevention of
corruption (2007 - 2009), che è andata a verificare che cosa fanno concretamente 800 companies
nordamericane ed europee, al di là delle affermazioni di principio, per impedire fenomeni di
corruzione attraverso la valutazione di numerosi aspetti rilevanti.
Tra le 800 aziende esaminate, delle quali più del 10% sotto inchiesta penale o amministrativa per fatti
di corruzione l’Italia è ben posizionata:
• due aziende nelle “top 30”, Terna e Atlantia,
• l’Enel menzionata come best practices con il suo Piano “tolleranza zero” contro la corruzione.
VIGEO è una multinazionale Francese: European leading supplier of extra-financial analysis, the Vigeo Group
measures companies' performance in the field of Sustainable Development & Social Responsibility to supply
this information to Asset Managers. The Vigeo Group is also specialised in Social Responsibility audits for
companies and organisations.

41. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI ASSOLUTA
STRAORDINARIETÀ
I risultati sono stati conseguiti grazie alle capacità professionali delle Forze di Polizia coordinate dalla Magistratura
e a metodologie particolarmente apprezzate.
Per Franz - Hermann Bruener, compianto Direttore generale dell’OLAF, l’Ufficio anti-frode europeo, l’Italia
“…dispone degli arsenali di protezione penale e investigativa tra i più avanzati a livello europeo …”, con “…
strumenti di indagine utilizzati tra i più avanzati al mondo … strumenti raramente utilizzati nella maggior parte
degli altri Paesi per tali tipi di illeciti …” e con le Forze di Polizia e la Magistratura, per questo, “… spesso invidiati
dai colleghi di altri Paesi…”.
PARADOSSO DELL’EFFICIENZA
se il sistema repressivo cattura un ladro o arresta un rapinatore, i cittadini si sentono rassicurati e provano fiducia
verso le Istituzioni
se lo stesso sistema repressivo indaga un corruttore o arresta un concussore, i cittadini non provano alcuna
rassicurazione, piuttosto provano sfiducia verso il sistema
PARADOSSALMENTE
un sistema repressivo NON indipendente e meno efficace
ASSICURA minori livelli di sfiducia verso le Istituzioni e una minore percezione soggettiva negativa

42. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI
ASSOLUTA STRAORDINARIETÀ
Nella giornata "porte aperte" delle Istituzioni comunitarie svoltasi a Bruxelles sabato 8
maggio 2010, l’OLAF ha presentato le Forze di Polizia italiane come un "… modello di
polizia europea per il contrasto alle frodi ai danni del bilancio comunitario. L’Italia -
prosegue il lancio dell’agenzia Il Velino, 10 maggio - per troppo tempo all'indice delle
statistiche dei paesi a rischio di frode e corruzione, da tempo sta assumendo un nuovo
ruolo sulla scena internazionale. Non più Paese della frode, ma quello che con maggiore
vigore, maggiori strumenti normativi, maggior numero di mezzi e più spiccata
professionalità investigativa e giudiziaria (sia penale che amministrativa) combatte la
criminalità finanziaria internazionale ….”.
di nuovo il
PARADOSSO DELL’EFFICIENZA

43. Molta confusione, e qualche silenzio, a danno del Paese
L’ATTIVITA’ REPRESSIVA FUNZIONA e PERMANE SU LIVELLI DI
ASSOLUTA STRAORDINARIETÀ
Siim Kallas, Vice Presidente della Commissione europea e Commissario responsabile per
l’amministrazione, l’audit e la lotta antifrode, ha, infatti, evidenziato che “… un numero crescente
di irregolarità comunicate può essere un buon segnale del fatto che i controlli sono migliorati …” :
un alto livello di corruzione accertata dalle Forze di polizia NON EQUIVALE, in una prospettiva
comparata con altri Paesi, a bassi livelli di integrità e moralità dell’apparato pubblico.
L’Italia, a differenza di altri Paesi sistematicamente considerati a minor “rischio di corruzione”,
non ha riportato segnalazioni negative nell’ultima Risoluzione legislativa sulla tutela degli interessi
finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode del Parlamento europeo del 24 aprile 2009 che
si è detto “…profondamente colpito dalla mancanza di disciplina nella segnalazione dei casi da parte degli
Stati membri dopo vari anni e ritiene inaccettabile che 6 Stati membri – Francia, Svezia, Spagna, Irlanda,
Lettonia e Lussemburgo - non utilizzino ancora i sistemi di segnalazione per via elettronica, che 14 di essi –
situazione che costituisce un problema, in particolare in Francia, Spagna e Paesi Bassi - non abbiano rispettato i
termini per la segnalazione e che alcuni di essi non abbiano classificato i casi di irregolarità segnalati ….”.

44. La Ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione, legge 3 agosto 2009, n.116
• L’Autorità Nazionale Anticorruzione
• I compiti esclusivi assegnati all’Autorità Nazionale

45. L’articolo 6 prevede:
(Autorità nazionale anti-corruzione).
1. È designato quale autorità nazionale ai sensi dell’articolo 6 della
Convenzione il soggetto al quale sono state trasferite le funzioni
dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della
corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica
amministrazione, ai sensi dell’articolo 68, comma 6-bis, del decreto-
legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
2. Al soggetto di cui al comma 1 sono assicurate autonomia ed
indipendenza nell’attività.
Legge 3 agosto 2009, n. 116

46. Legge 3 agosto 2009, n. 116
La questione della INDIPENDENZA e AUTONOMIA
1. Il Legislatore, con la legge di ratifica, ha voluto garantire che questa
struttura operi concretamente, nella sua attività, in modo autonomo e
indipendente.
2. Si tratta di una previsione che rafforza oltremodo l’azione nazionale nella
specifica materia, perché:
• assicura all’attività dell’Autorità Nazionale Anticorruzione la forza,
l’impegno, il peso del Governo e, in particolare, del Ministro per la
Pubblica Amministrazione e l’Innovazione;
• prevede contestualmente chedall’analisi dei risultati ottenuti traspaia, in
concreto, con immediatezza, l’esclusiva finalizzazione dell’operatività
all’attuazione della Convenzione Onu contro la corruzione, senza
condizionamenti di tipo funzionale o economico quali quelli lamentati in
passato da diversi Alti Commissari per la lotta alla corruzione e alle altre
forme di illecito nella PA.

47. Legge 3 agosto 2009, n. 116
La questione della INDIPENDENZA e AUTONOMIA
Si è trattata di una scelta lungimirante, assolutamente in linea con gli standard di
altri Paesi che hanno previsto una Autorità “vicina” al Potere esecutivo e che
vengono frequentemente additati come esempi nel contrasto al fenomeno
corruttivo:
• Germania: Department of Internal Investigations;
• Belgio: Central office for the repression of corruption (Federal Police);
• Austria: BAK (Federal Bureau of Anti-corruption- Ministry of Interior);
• Francia: Central service for prevention of corruption (Ministry of Justice);
• Croazia: Anti-corruption Sector (Ministry of Justice);
• Spagna : Special prosecutors office for the repression of corruption and
related economic offences (Prosecution Service);
• Usa: Office of the Government ethics (Presidente USA).

48. Ai sensi dell’articolo 6, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità
Nazionale Anticorruzione:
(Organo od organi di prevenzione della corruzione)
1. Ciascuno Stato Parte assicura, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema
giuridico, l’esistenza di uno o più organi, secondo quanto necessario, incaricati di prevenire la
corruzione mediante mezzi quali:
a) l’applicazione delle politiche di cui all’articolo 5 della presente Convenzione e, se
necessario, la supervisione ed il coordinamento di tale applicazione;
b) l’accrescimento e la diffusione delle conoscenze concernenti la prevenzione della
corruzione.
2. Ogni Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico,
concede all’organo od agli organi di cui al paragrafo 1 del presente articolo, l’indipendenza
necessaria a permettere loro di esercitare efficacemente le loro funzioni al riparo da ogni
indebita influenza. Le risorse materiali ed il personale specializzato necessari, nonché la
formazione di cui tale personale può aver bisogno per esercitare le sue funzioni, dovrebbero
essere loro forniti.
3. Ciascuno Stato Parte comunica al Segretario Generale delle Nazioni Unite il nome e
l’indirizzo dell’autorità o delle autorità suscettibili di aiutare altri Stati Parte a mettere a punto
ed applicare misure specifiche di prevenzione della corruzione.
Convenzione ONU sulla corruzione

49. Ai sensi dell’articolo 5, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità
Nazionale Anticorruzione:
(Politiche e pratiche di prevenzione della corruzione)
1. Ciascuno Stato Parte elabora o applica o persegue, conformemente ai principi fondamentali
del proprio sistema giuridico, delle politiche di prevenzione della corruzione efficaci e
coordinate che favoriscano la partecipazione della società e rispecchino i principi di stato di
diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d’integrità, di trasparenza e di
responsabilità.
2. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di attuare e promuovere pratiche efficaci volte a
prevenire la corruzione.
3. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di valutare periodicamente gli strumenti giuridici e le
misure amministrative pertinenti al fine di determinare se tali strumenti e misure sono adeguati
a prevenire e combattere la corruzione.
4. Gli Stati Parte, quando necessario e conformemente ai principi fondamentali del loro sistema
giuridico, collaborano gli uni con gli altri e con le organizzazioni regionali ed internazionali
competenti nella promozione e nella messa a punto delle misure di cui al presente articolo.
Nell’ambito di tale collaborazione, essi possono partecipare a programmi e progetti
internazionali volti a prevenire la corruzione.
Convenzione ONU sulla corruzione : i COMPITI

50. Ai sensi dell’articolo 61, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità
Nazionale Anticorruzione:
(Raccolta, scambio ed analisi delle informazioni sulla corruzione)
1. Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di analizzare, in consultazione con esperti, le
tendenze della corruzione nel proprio territorio, nonché le circostanze in cui sono commessi i
reati di corruzione.
2. Gli Stati Parti considereranno la possibilità di sviluppare e condividere tra loro ed attraverso
organizzazioni internazionali e regionali, statistiche, esperienza analitica riguardante la corruzione
ed informazioni finalizzate ad elaborare, nei limiti del possibile, definizioni, norme e metodologie
comuni, così come informazioni sulle pratiche migliori per prevenire e combattere la corruzione.
3. Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di monitorare le proprie politiche e le attuali
misure per combattere la corruzione e di valutare l’efficacia e l’efficienza delle stesse.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

51. Ai sensi dell’articolo 9, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Stipulazione di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche
1. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico,
prende le misure necessarie per creare sistemi appropriati di stipulazione degli appalti pubblici che
siano basati sulla trasparenza, la concorrenza e su criteri obiettivi per l’assunzione delle decisioni e
che siano efficaci, inter alia, per prevenire la corruzione. Tali sistemi, per l’applicazione dei quali
dei valori soglia possono essere presi in considerazione, prevedono in particolare:
a) la diffusione pubblica di informazioni concernenti le procedure di stipulazione degli appalti ed i contratti di appalto,
compresa ogni informazione sulle gare d’appalto ed ogni informazione pertinente sull’attribuzione degli appalti, concedendo
ai potenziali offerenti il tempo necessario per preparare e presentare la loro offerta;
b) la definizione preventiva delle condizioni di partecipazione, compresi i criteri di selezione e di attribuzione e le regole delle
gare d’appalto nonché la loro pubblicazione;
c) l’utilizzazione di criteri obiettivi e predeterminati per l’assunzione delle decisioni concernenti la stipulazione di appalti
pubblici, al fine di facilitare la successiva verifica della corretta applicazione delle regole o procedure;
d) un sistema di ricorso interno efficace, comprendente un sistema di appello efficace che garantisca l’esercizio dei mezzi di
ricorso in caso di inosservanza delle regole o procedure stabilite conformemente al presente paragrafo;
e) se del caso, una serie di misure volte a disciplinare le questioni riguardanti il personale incaricato della stipulazione degli
appalti, quali una dichiarazione d’interesse per alcuni appalti pubblici, le procedure per la selezione di detto personale ed i
requisiti in materia di formazione.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

52. Ai sensi dell’articolo 9, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Stipulazione di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche
2. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico,
prende le misure appropriate al fine di promuovere la trasparenza e la responsabilità nella
gestione delle finanze pubbliche. Tali misure comprendono in particolare:
a) le procedure per l’adozione del bilancio nazionale;
b) la comunicazione tempestiva delle entrate e delle uscite;
c) un sistema di norme in materia di contabilità e di revisione dei conti, e di controllo di secondo livello;
d) dei sistemi efficaci di gestione dei rischi e di controllo interno; e
e) se del caso, delle misure correttive in caso di inosservanza dei requisiti stabiliti nel presente paragrafo.
3. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno,
prende le misure civili ed amministrative necessarie per preservare l’integrità dei libri e delle
registrazioni contabili, dei rendiconti finanziari o di ogni altro documento concernente le entrate e
le uscite pubbliche e per impedirne la falsificazione.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

53. Ai sensi dell’articolo 12, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Settore privato)
1. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno,
prende le misure necessarie al fine di prevenire la corruzione che coinvolge il settore privato,
rafforzare le norme in materia di contabilità e di revisione dei conti e, se del caso, prevedere delle
sanzioni civili, amministrative o penali efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di inosservanza
di tali misure.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

54. Ai sensi dell’articolo 12, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Settore privato)
2. Le misure volte al raggiungimento di tali obiettivi possono includere in particolare:
a) la promozione della cooperazione tra i servizi di individuazione e di repressione e gli enti privati interessati;
b) la promozione e l’elaborazione di norme e procedure volte a preservare l’integrità degli enti privati interessati, e anche di
codici di condotta affinché le imprese e tutte le professioni interessate esercitino le loro attività in modo corretto, onorevole
ed adeguato, al fine di prevenire i conflitti d’interesse e promuovere l’uso di buone pratiche commerciali tra le imprese e
nelle loro relazioni contrattuali con lo Stato;
c) la promozione della trasparenza degli enti privati ricorrendo, se del caso, a misure concernenti l’identità delle persone
fisiche e giuridiche che partecipano alla costituzione e gestione delle società;
d) la prevenzione dell’uso improprio delle procedure di regolamentazione degli enti privati, comprese le procedure
concernenti le sovvenzioni e le licenze concesse dalle pubbliche autorità per attività commerciali;
e) la prevenzione dei conflitti d’interesse mediante l’imposizione, se del caso e per un periodo ragionevole, di restrizioni
all’esercizio di attività professionali da parte di ex pubblici ufficiali e all’impiego, da parte del settore privato, di pubblici
ufficiali dopo le loro dimissioni od il loro pensionamento, quando dette attività o detto impiego sono direttamente collegati
alle funzioni che tali ex pubblici ufficiali esercitavano o supervisionavano durante il loro mandato;
f) l’assicurazione che le imprese private, tenuto conto della loro struttura e dimensione, abbiano revisioni contabili interne
sufficienti per facilitare la prevenzione e l’individuazione degli atti di corruzione e che i conti ed i necessari rendiconti
finanziari di tali imprese private siano sottoposti a procedure appropriate di revisione dei conti e di certificazione.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

55. Ai sensi dell’articolo 12, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Settore privato)
3. Al fine di prevenire la corruzione, ciascuno Stato Parte, conformemente alle proprie leggi e
regolamenti interni concernenti la tenuta dei libri e delle registrazioni contabili, la pubblicazione
di informazioni sui rendiconti finanziari e le norme di contabilità e di revisione dei conti, prende
le misure necessarie per proibire che i seguenti atti siano compiuti al fine di commettere uno
qualsiasi dei reati stabiliti conformemente alla presente Convenzione:
a) la tenuta di conti fuori libro;
b) le operazioni fuori libro o insufficientemente identificate;
c) la registrazione di spese inesistenti;
d) la registrazione di elementi del passivo il cui oggetto non è correttamente identificato;
e) l’utilizzazione di documenti falsi; e
f) la distribuzione intenzionale di documenti contabili prima di quanto previsto dalla legge.
4. Ciascuno Stato Parte rifiuta la deducibilità fiscale delle spese che costituiscono delle tangenti, il
cui versamento è uno degli elementi costitutivi dei reati stabiliti conformemente agli articoli 15 e
16 della presente Convenzione e, se del caso, delle altre spese sostenute ai fini di corruzione.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

56. Ai sensi dell’articolo 13, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Partecipazione della società)
1. Ciascuno Stato Parte, nei limiti dei propri mezzi conformemente ai principi fondamentali del
proprio diritto interno, prende le misure appropriate volte a favorire la partecipazione attiva, nella
prevenzione della corruzione e nella lotta contro tale fenomeno, di persone e di gruppi non
appartenenti al settore pubblico, quali la società civile, le organizzazioni non governative e le
comunità di persone, misure volte inoltre a sensibilizzare maggiormente il pubblico sull’esistenza,
le cause e la gravità della corruzione e sulla minaccia che questa rappresenta. Tale partecipazione
dovrebbe essere rafforzata mediante misure consistenti in particolare nel:
a) accrescere la trasparenza dei processi decisionali e promuovere la partecipazione del pubblico a tali processi;
b) assicurare l’accesso effettivo del pubblico all’informazione;
c) intraprendere delle attività di informazione del pubblico che lo incoraggino a non tollerare la corruzione, nonché dei
programmi di educazione del pubblico, in particolare presso le scuole e le università;
d) rispettare, promuovere e proteggere la libertà di ricercare, ricevere, pubblicare e diffondere informazioni concernenti la
corruzione. Tale libertà può essere sottoposta ad alcune condizioni, le quali devono tuttavia essere prescritte dalla legge e
necessarie:
i) al rispetto dei diritti e della reputazione altrui;
ii) alla protezione della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico, o della pubblica sanitaria e moralità.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

57. Ai sensi dell’articolo 13, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Partecipazione della società)
2. Ciascuno Stato Parte prende le misure appropriate al fine di assicurare che gli organi di
prevenzione della corruzione competenti menzionati nella presente Convenzione siano noti al
pubblico e si adopera affinché tali organi siano accessibili, se del caso, cosicché i fatti suscettibili di
essere considerati costitutivi di un reato stabilito conformemente alla presente Convenzione
possano essere loro segnalati, anche in forma anonima.
Convenzione ONU sulla corruzione : la MAPPATURA
e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

58. La riforma della PA, legge 15/2009 e d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009
• La Sezione per l’integrità nelle Amministrazioni pubbliche

59. Il comma 8 dell’art. 13 prevede:
Presso la Commissione è istituita la Sezione per l’integrità nelle
amministrazioni pubbliche con la funzione di favorire, all’interno della
amministrazioni pubbliche, la diffusione della legalità e della
trasparenza e sviluppare interventi a favore della cultura dell’integrità.
La Sezione promuove la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni
pubbliche; a tale fine predispone le linee guida del Programma
triennale per l’integrità e la trasparenza di cui articolo 11, ne verifica
l’effettiva adozione e vigila sul rispetto degli obblighi in materia di
trasparenza da parte di ciascuna amministrazione.
Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150

60. Il comma 2 dell’art. 11 prevede:
Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel
Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, adotta un
Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare
annualmente, che indica le iniziative previste per garantire:
a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida
elaborate dalla Commissione di cui all’articolo 13;
b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità.
Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150

61. Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150
Alla Commissione e, quindi, alla Sezione per l’Integrità,
potranno essere affidati compiti in materia di:
Art. 7 Settore pubblico
Art. 8 Codici di condotta dei pubblici ufficiali
Art. 10 Informazione del pubblico

62. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)
e gli emendamenti

63. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

64. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

65. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

66. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

67. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

68. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

69. Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)

70.
Grazie per l’attenzione
Maurizio Bortoletti
telefono : 0668997552
m.bortoletti@governo.it