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per vincere le guerre del futuro ci sarà bisogno dei civili e per affrontare i disastri che non possiamo anticipare ci sarà bisogno di militari... …

per vincere le guerre del futuro ci sarà bisogno dei civili e per affrontare i disastri che non possiamo anticipare ci sarà bisogno di militari...
Nella mia Tesi di Dottorato in Scienze Strategiche, difesa con successo a maggio 2012, presento alcune idee per incominciare a discuterne.

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  • 1. UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI TORINO in cooperazione con la Scuola di Applicazione e Istituto di Studi Militari dellEsercito di Torino SCUOLA UNIVERSITARIA INTERATENEO DI SCIENZE STRATEGICHE DOTTORATO DI RICERCA XXIV CICLO LA DIFESA CIVILE NEL XXI SECOLO: DALLA COOPERAZIONE CIVILE - MILITARE ALLINTEGRAZIONE DELLE FORZETESI PRESENTATA DA MASSIMO LANFRANCO Digitally signed by Massimo Lanfranco Massimo DN: CN = Massimo Lanfranco, C = IT, OU = Università di Torino Reason: I attest to the accuracy and Lanfranco integrity of this document Date: 2012.10.20 01:02:00 +0200Tutor: Ten. Gen. Domenico BenedettiCo-Tutor: Prof. Roberto CarantaCoordinatore del Dottorato: Prof. Luigi Bonanate TORINO, MAGGIO 2012 Settore Scientifico-Disciplinare di Afferenza SPS/04
  • 2. Israel. Bus Line A. 35 passengers.6 children, 11 women, 18 men. One terrorist. 34 soldiers. … evolution step three i
  • 3. Ringraziamenti Una nuova idea, a differenza delle prime due, che è mia propria,assolutamente mia. La difficoltà questa volta è stata come lavorarci sopra. In questo, il primo ringraziamento, al mio dirigente in Provincia di Savona– Ing. Vincenzo Gareri, che mi ha dato lo spunto per usufruire dell’art. 2 L.476/84. Un sincero ringraziamento quindi al team che a Savona si è sobbarcato dellavoro che gli ho lasciato: geologi (Paolo e Ottavio), ingegneri (Michele eMassimo) e architetto (Paola). Il Generale Domenico Benedetti è stato un tutor fantastico, solo la distanzami ha impedito di parlargli quanto avrei voluto. Grazie al Prof. Roberto Caranta, già mio relatore della tesi di diritto, vedraiche fatica che ti aspetta! Un ringraziamento speciale per i fondi messi a disposizione dalla Dott. E.Zanella, Ph.D., che mi hanno permesso di girare l’Europa e scoprire posti che erameglio lasciare celati. Effi e Clips per avermi sopportato quando gli urlavo di lasciarmi in pace etutti gli amici, e sono proprio tanti, per la silenziosa compassione. Lorenzo ed Alice, la pacchia è finita! Elena lo so che è stata dura sopportarmi ... ora vedremo se la faticacciaservirà a qualcosa. ii
  • 4. RIASSUNTOIl presente progetto di ricerca ha l’obbiettivo di concorrere ad una ridefinizionedel tradizionale concetto di difesa civile, che veda rafforzati l’attività ed il ruolodelle strutture intergovernative nella gestione di situazioni di crisi, estendendosi acomprendere sia le nuove operazioni di peacekeeping, sia le attività di supportomilitare alle autorità civili in caso di disastri naturali ed altre emergenze dicarattere umanitario, sempre, tuttavia nell’ambito della cooperazione civile -militare, che costituisce il connotato saliente dell’intero sistema.In particolare voglio sottolineare che tale ridefinizione normativa ed organizzativadeve essere sviluppata in funzione di una forte presenza delle Forze Armate nellestrutture decisionali della nuova organizzazione di gestione delle crisi (terminecon il quale sostituire sia protezione civile sia difesa civile), in quanto gli attualiscenari geopolitici richiedono una costante presenza delle unità militari: le ForzeArmate, grazie all’ottimo comportamento delle unità impegnate nelle operazionidi risposta alle crisi internazionali ed al supporto alle operazioni di mantenimentodell’ordine pubblico nazionale, hanno pienamente dimostrato che la loro presenzaè imprescindibile non solo in scenari dove la minaccia armata è anche solo latente,ma anche in situazioni di emergenza dove il supporto ICT e logistico sonofondamentali.Uno sviluppo dell’organizzazione della gestione delle crisi nel senso sopradescritto porterebbe ad una maggiore integrazione delle strutture civili e militari,con evidenti ricadute positive nel campo economico (risparmi di spesa),organizzativo (risparmi di personale) ed amministrativo (semplificazionelegislativa). iii
  • 5. INDICERingraziamenti iiRiassunto iiiIndice ivPREMESSA (PERCHÉ CAMBIARE QUALCOSA CHE NON ESISTE) 1INTRODUZIONE 7 Obbiettivo della tesi 7 Metodologia 11PRIMA PARTE: STORIA E TEORIACAPITOLO PRIMO: LA STORIA DELLA DIFESA CIVILE IN ITALIA 15 1.1 La reazione alla catastrofe (o approccio lineare) 17 1.2 L’approccio circolare 20 1.3 Dalla linea al cerchio - dal 1908 alla II Guerra Mondiale 23 1.4 La nascita della difesa civile ed il dopoguerra 25 1.5 La Guerra Fredda 28 1.6 Dalla difesa civile alla protezione civile 29 1.7 L’Irpinia 31 1.8 La calamità diventa evento mediatico 33 1.9 L’organizzazione della protezione civile in Italia 36 1.10 L’evoluzione recente 39 iv
  • 6. CAPITOLO SECONDO: DIFESA E SICUREZZA 46 2.1 La difesa della Repubblica 49 2.2 Difesa civile come difesa non armata 51 2.3 Il significato della sicurezza 52 2.4 Nozioni di “sicurezza pubblica” e “ordine pubblico” 57 2.5 Gli scenari NBCR-E 60 2.6 Il terrorismo 69CAPITOLO TERZO: LA DIFESA CIVILE 74 3.1 Difesa civile come complemento o come opposizione alla Difesa militare? 75 3.2 Perché stravolgere e riformulare il concetto di difesa civile? 79SECONDA PARTE: COSA STA SUCCEDENDO?CAPITOLO QUARTO: LA SITUAZIONE ATTUALE 82 4.1 Paesi dell’Unione Europea 82 4.1.1 Italia 83 4.1.2 Francia 89 4.1.3 Germania 96 4.1.4 Regno Unito 99 4.2 Paesi extraeuropei 103 4.2.1 Svizzera 103 4.2.2 Canada 106 4.3 Organizzazioni Internazionali 110 4.3.1 ONU 111 4.3.2 UE 117 4.3.3 NATO 124CAPITOLO QUINTO: NUOVE MINACCE E FUTURE CRISI 130 5.1 Le nuove guerre 132 5.2 Crisi 136 5.3 Disastri innaturali 142 5.4 Infrastrutture critiche e disastri tecnologici 145 v
  • 7. CAPITOLO SESTO: L’INTEGRAZIONE 148 6.1 Whole of government approach 149 6.2 Resilienza 152TERZA PARTE: CONCLUSIONICAPITOLO SETTIMO: CHI, COSA, COME, DOVE E PERCHÉ 159 7.1 Gestione delle crisi, delle emergenze e dei disastri 161 7.2 Cooperazione Civile – Militare 165 7.3 Riforma costituzionale, legislazione nazionale e normativa regionale 168APPENDICE 1 172BIBLIOGRAFIA 183 vi
  • 8. Nessun limite come limite Bruce LeePremessa (perché cambiare qualcosa che non esiste)La guerra1 è una costante della razza umana2. Ma all’interno di questo continuo affacciarsinella storia, la scontro armato ha visto grandi cambiamenti di cultura, armi e tattiche.L’uso della forza (fisica) per garantire i propri interessi è strettamente legato alla lottainterspecifica (lotta per l’esistenza) e direttamente correlata, nelle teorie evoluzionistiche, allaconcorrenza per le risorse territoriali e naturali. Mentre le motivazioni alla base della lotta traindividui non mostrano correlazioni dirette con le armi utilizzate, la violenza di gruppo siconfigura come aggressione distruttiva ed è sensibilmente influenzata dagli armamentiadottati; la tecnologia degli armamenti ha un forte impatto sulla soppressione delle inibizioniinnate3 che limitano la distruttività dei conflitti.É probabile che la guerra sia comparsa con i primi scontri tra tribù di ominidi (età della pietra:Paleolitico, circa due milioni e mezzo di anni fa)4, come ampiamente testimoniato dallelesioni sugli scheletri e da pitture murali, ed ha sicuramente rappresentato un importantefattore di pressione selettiva nell’evoluzione biologica e culturale.Lo scontro tra i primi rappresentanti della razza umana, per garantirsi un adeguato “spaziovitale” o per appropriarsi delle “risorse” altrui ha visto successivamente lo sviluppo1 La guerra è un evento sociale e politico generalmente di vaste dimensioni che consiste nel confronto armatofra due o più soggetti collettivi significativi http://it.wikipedia.org/wiki/Guerra (ultimo accesso 20/02/2012).La guerra è un atto di violenza per costringere l’avversario a eseguire la nostra volontà (von Clausewitz, 2000).La guerra è un fenomeno multiforme, che assume forme differenti in tempi e contesti storici diversi, a secondadelle strutture del sistema internazionale, della cultura etico politica, dell’organizzazione sociale e politica edelle tecnologie disponibili (Jean, 2004).La guerra è un processo dinamico pieno di casualità e creatività. Qualsiasi tentativo di subordinare una guerraad una serie di idee entro un piano predefinito è quasi un’assurdità o un’ingenuità (Liang & Xiangsui 2001).2 Per un’ampia disamina del comportamento umano in relazione alla guerra vedi: Irenäus Eibl-Eibesfeldt“Etologia della guerra”.3 Cfr. Konrad Lorenz “L’aggressività”.4 Reynolds (1966). I primi disegni raffiguranti scontri tra umani sono stati rinvenuti nelle pitture murali dellagrotta di Morella la Vella (Spagna) e datati al Paleolitico. Secondo alcuni autori la prima grande guerra umana fucombattuta tra Cro-Magnon e Neanderthal e portò allo xenocidio di questi ultimi. 1
  • 9. dell’”entusiasmo militare”5 e della ritualizzazione dei comportamenti aggressivi che hannoportato alla creazione di individui destinati a servire la società mediante il combattimento: imilitari. Leggi biologiche, riti sociali e usanze tradizionali hanno portato a concezionidifferenziate del concetto stesso di guerra, nonché dei comportamenti da adottare verso icombattenti e verso la popolazione civile.Il continuo evolversi della società ha portato una parallela crescita delle capacità di“uccidere” il nemico fino a raggiungere la possibilità di sterminarlo completamente con l’usodelle armi NBC (nucleari, batteriologiche e chimiche), che durante la guerra fredda sonorimaste sospese sulla nostra testa, pronte ad essere attivate in un conflitto nucleare globaleche ha giustamente preso il nome MAD [mutual assured distruction].La difesa civile è tradizionalmente associata allo stato di guerra, ed in particolare alle guerrecombattute a partire dal XX secolo da stati sovrani post - westfaliani6.Giuridicamente è materia trattata dal diritto internazionale umanitario ed in particolare dalPrimo Protocollo Integrativo dell’8 giugno 1977 alla Convenzione di Ginevra (1949)7, daltitolo “Protezione delle vittime dei conflitti armati internazionali” che al Capitolo VIProtezione Civile, presenta la seguente definizione, riconosciuta internazionalmente dai 171paesi firmatari della convenzione, e ratificata in Italia con legge 11 dicembre 1985, n. 762: art. 61, comma a) con l’espressione « protezione civile » si intende l’assolvimento di alcuni o di tutti i compiti umanitari qui di seguito elencati, che sono destinati a proteggere la popolazione civile dai pericoli delle ostilità o delle calamità, e ad aiutarla a superare gli effetti immediati, nonché ad assicurare le condizioni necessarie alla sopravvivenza.La Convenzione di Ginevra tutelava già le attività delle organizzazioni di soccorso ed il loropersonale, come quella della Federazione Internazionale della Croce Rossa e della5 Cfr. Konrad Lorenz “L’aggressività”, pag. 341.6 La Pace di Westfalia, sancita nel 1648 con la firma di quattro trattati, pose fine al ciclo di guerre legate allaframmentazione dell’Impero Asburgico, a scontri religiosi tra cattolici e protestanti e dispute territoriali tra varistati europei. I trattati disegnarono la geografia europea con un nuovo ordine internazionale in cui gli Stati siriconoscono tra loro proprio e solo in quanto Stati.7 Il documento originale, redatto in Inglese e Francese, presenta rispettivamente i termini civil defence eprotection civile. La ratifica italiana, come la traduzione reperibile sul sito della Confederazione Svizzera(http://www.admin.ch/ch/i/rs/0_518_521/index.html#id-6), utilizzano il termine “protezione civile”. Ladocumentazione ufficiale è reperibile sul sito del Comitato Internazionale della Croce Rossa [ICRC] -http://www.icrc.org/ihl.nsf/INTRO/470. 2
  • 10. Mezzaluna Rossa [International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies –IFRC], il primo Protocollo espanse la tutela alle organizzazioni di difesa civile / protezionecivile durante i conflitti armati.L’articolo 61 prosegue individuando i compiti della «protezione civile»: Tali compiti sono i seguenti: i) servizio di allarme; ii) sgombero; iii) organizzazione di ricoveri; iv) messa in opera di misure di oscuramento; v) salvataggio; vi) servizi sanitari, inclusi i primi soccorsi, e assistenza religiosa; vii) lotta contro gli incendi; viii) individuazione e segnalamento delle zone pericolose; ix) decontaminazione e altre misure analoghe di protezione; x) alloggiamenti e approvvigionamenti durgenza; xi) aiuto in caso di urgenza per il ristabilimento e il mantenimento dell’ordine nelle zone sinistrate; xii) ristabilimento urgente dei servizi di pubblica utilità indispensabili; xiii) trasporti funebri urgenti; xiv) assistenza per la salvaguardia dei beni essenziali alla sopravvivenza; xv) attività complementari necessarie allassolvimento di uno qualsiasi dei compiti sopra elencati, i quali comprendono la pianificazione e lorganizzazione, ma non si limitano solo ad esse;dalla lettura del Protocollo e della legge di conversione risulta chiaro che: 1. a livello internazionale l’uso dei due termini difesa civile e protezione civile è legato unicamente alle forme linguistiche (civil defence era già usato dagli inglesi, e quindi più in generale dagli anglosassoni mentre i francesi distinguevano nettamente la Defence – difesa armata della Repubblica – dai compiti di Securité); 2. il protocollo, nel definire la civil defence / protection civile parla esplicitamente di ostilità e calamità, riconoscendo quindi che i servizi successivamente descritti possono essere analogamente svolti in qualunque situazione d’emergenza; 3. i servizi individuati quali facenti parte della civil defence / protection civile fanno stretto riferimento ad attività post-attacco, o al limite di allarme, la pianificazione è 3
  • 11. relegata tra le attività complementari e considerata funzionale alle attività di soccorso8.Le definizioni del Primo Protocollo Integrativo alla Convenzione di Ginevra sono esattamenterecepite dal NATO Glossary of Terms and Definitions (English and French)9: civil defence / protection civile [CD]Mobilization, organization, and direction of the civil population, designed to minimize bypassive measures the effects of enemy action against all aspects of civil life (01 Mar 1973).A livello internazionale, la modifica del concetto di guerra, iniziata dopo la caduta del Murodi Berlino, e la sua evoluzione dopo gli attentati dell’11 settembre 2001, insieme a nuoviconcetti sulla centralità dell’individuo nella società, hanno portato ad un’effettivaobsolescenza del concetto e del termine difesa civile. Non delle operazioni (e pianificazioni)ad esso collegate, ma nella necessità di esprimere i bisogni di tutela della popolazione contermini più efficaci e maggiormente aderenti alla realtà delle società contemporanee.Fig. 1. Le forme della guerra, spettro dei conflitti moderni. Da Combination Warfare: Faber et al. (2003).8 D’altronde le attività di predisposizione di rifugi e di attrezzature funzionali al primo soccorso (soprattuttoantincendi) dovrebbero essere intraprese prima dello scoppio di un conflitto, e quindi sfuggono all’interesseprioritario della Convenzione, che è la tutela dei civili durante le guerre. Analogamente per le attività diricostruzione, che è ovviamente inutile iniziare durante la guerra.9 Listing terms of military significance and their definitions for use in NATO. Pubblicazione AAP-6(2008),Agenzia di Standardizzazione della NATO, recepita da tutti i paesi membri. 4
  • 12. In Italia la difesa civile è stata concettualmente contrapposta alla protezione civile a partiredagli anni ’70 del secolo scorso. A seconda degli autori, l’una è stata consideratacomprensiva dell’altra e viceversa. Contrapposizioni tra individuo e stato sono stateteorizzate per giustificare l’esistenza di due distinte e separate organizzazioni volte a tutelarela vita ed i beni dei cittadini italiani.In questa tesi vedremo come i concetti di difesa civile e protezione civile (che si ritengono inrealtà inscindibili) si siano modificati negli ultimi 50 anni e perché ad oggi risultano superatidall’evoluzione della società e dalle minacce10.Fig. 2: lo spettro operativo della protezione dei cittadini. Modificato da David Alexander (2011).La proposta che discuterò nei successivi capitoli è quella di una radicale riforma dellagestione delle crisi e dei disastri, che renda la Repubblica Italiana, ed i suoi cittadini, piùadatta ad affrontare le minacce attuali e future da parte degli attori più disparati. Sia che si10 Per un’analisi del concetto si sicurezza, alla base di quello di difesa (civile e militare), vedi Lipschutz (1995),On Security. Per il nuovo concetto di natural security vedi Burke (2009), e Bobos (2007) per una tipizzazionedelle possibili risposte organizzative a livello europeo (EU). 5
  • 13. chiamino rogue states o terroristi, che affrontino l’Italia11 in una guerra convenzionale “oldstyle” o utilizzando insidiose armi di distruzione di massa12, o che sia la “natura” resa semprepiù “aggressiva” dal cambiamento climatico, dallo sfruttamento ambientale e dallasottovalutazione dei rischi e del loro impatto sociale ed economico.Tale proposta rappresenta inoltre un tentativo di semplificazione concettuale in un camporeso estremamente complesso dai diversi termini utilizzati a livello europeo edinternazionale13 dove le traduzioni da e verso il termine inglese di civil defence causanonotevoli incomprensioni concettuali, organizzative ed operative.11 E la NATO ai sensi dell’art. 5 del Trattato dell’Atlantico del nord.12 Armamenti in grado di uccidere o ferire un gran numero di esseri umani, senza riguardo dello status dicombattenti, generalmente associate all’acronimo inglese CBRN-E che descrive tali tipologie di armi: chimiche,batteriologiche, radiologiche, nucleari, esplosive [weapons of mass destruction – WMD].13 Per un divertente commento su questo problema a livello europeo cfr. Wendlig (2009) pagg. 100 – 101. 6
  • 14. When the doors of perception are cleansed, things will appear to man as they truly are...infinite William BlakeIntroduzioneObbiettivo della tesiDifesa civile è un termine piuttosto recente, anche se relativo a tematiche da sempre presentinelle organizzazioni sociali umane, e soprattutto racchiude in se concetti diversi e moltodistanti tra loro. Se la II Guerra Mondiale ha visto la nascita “ufficiale” di questo termine edelle azioni necessarie a proteggere la popolazione civile da armi sempre più letali edistruttive, la rapida evoluzione delle relazioni internazionali nel post-Guerra Fredda ne havisto la radicale trasformazione dopo un cinquantennio di stasi legata all’oggettivaimpossibilità di sopravvivenza nel caso di una guerra nucleare totale tra USA ed URSS.In questa tesi, in linea di massima, quando citerò il termine difesa civile14 mi riferirò alsistema di difesa civile italiano, utilizzando il termine inglese civil defence15 per leorganizzazioni di altri stati, dove gli obbiettivi sono sensibilmente diversi. Per il termineprotezione civile c’é un accordo internazionale molto più ampio, anche perché è il termineadottato negli atti ufficiali dell’Unione Europea a partire dagli anni ’8016.Analogamente utilizzerò il termine protezione dei cittadini quando intenderò riferirmi ingenerale alle attività svolte dal duopolio italiano difesa civile / protezione civile, ispirandomialla struttura che studia questi argomenti in seno al Centro Comune di Ricerca della14 La ricerca del termine difesa civile su Google genera circa 10.000.000 di risultati.15 La ricerca del termine civil defence genera circa 192.000.000 di risultati, il termine americano civil defense negenera 193.000.000, solo in parte coincidenti con i precedenti.16 Per i motivi di questa scelta, legata alla presenza in seno alla Commissione Europea di due Commissariall’ambiente italiani, vedi Wendling (2009) pag. 102: “At the origin, civil protection was very shy. But due to thepresence of Italian officials at the DG ENV, an embryo of team emerged”. 7
  • 15. Commissione Europea (Istituto per la Protezione e la Sicurezza dei Cittadini – Institute forthe Protection and Security of the Citizen - www.ipsc.jrc.europa.eu ).In Italia la comunità scientifica è fortemente condizionata dal peso delle definizionigiuridiche e la materia difesa civile / protezione civile è considerata di interesse siacostituzionale sia amministrativo.Mentre dal punto di vista del diritto costituzionale17 non sono presenti riferimenti alla difesacivile, la protezione civile è richiamata dall’articolo 11718 ed inserita tra le materie alegislazione concorrente19. La Corte Costituzionale si è espressa numerose voltesull’argomento protezione civile,20 mentre il termine difesa civile non è mai stato utilizzatononostante sia a più riprese toccato il dovere di concorrere alla difesa della Repubblica anchesenza armi21.La legislazione specifica sulla difesa civile sarà ampiamente trattata nei successivi capitoli: iriferimenti relativi alla sua organizzazione sono presenti nelle leggi di organizzazione delMinistero dell’interno22, nella quale è incardinata la funzione difesa civile, ma sempre senzauna sua definizione terminologica. Solo la l. 401/200123 presenta nel titolo un chiaroriferimento alla difesa civile, ma tale riferimento fu aggiunto in sede di conversione del d.l.17 Anche se gli articoli 2 e 32 contengono dichiarazioni di principio che sottintendono la necessità dellaprotezione dei cittadini (diritti inviolabili, diritto alla salute).18 Articolo così sostituito dall’art. 3 della Legge Costituzionale 18/10/2001, n. .3, recante "Modifiche al titolo Vdella parte seconda della Costituzione", pubblicata sulla GU n. 248 del 24/10/01.19 La legislazione concorrente prevede potestà legislativa delle Regioni con i limiti della determinazione deiprincipi fondamentali da parte dello Stato (leggi – cornice).20 Da ultimo con Sentenza 22/2012, che esamina nel dispositivo la situazione attuale del sistema ProtezioneCivile.21 Sentenza C. Cost., 18 maggio 1999, n. 172, che associa lo strumento militare « non più all’idea della potenzadello Stato o, come si è detto in relazione al passato, dello “Stato di potenza”, ma all’idea di garanzia dellalibertà dei popoli e dell’integrità dell’ordinamento nazionale » ma anche le Sentenze 228/2004, 229/2004 e431/2005 che hanno statuito che il Servizio Civile costituisce una forma di difesa «per così dire, “civile”»22 A partire dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 “Riforma dellorganizzazione del Governo, a normadellarticolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59” (vedi art. 14: attribuzioni del Ministero dell’interno) e dalrelativo decreto di organizzazione interna del ministero e degli organi periferici: Decreto del Presidente dellaRepubblica 7 settembre 2001, n. 398 “Regolamento recante lorganizzazione degli uffici centrali di livellodirigenziale generale del Ministero dellinterno” e D.P.R. 17 maggio 2001, n. 287 “Disposizioni in materia diordinamento degli uffici territoriali del Governo, ai sensi dellarticolo 11 del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300”.23 Legge 9 novembre 2001, n. 401 “Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutturepreposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile”. 8
  • 16. 343/200124 (che in origine trattava solo della riforma organizzativa della protezione civile) acausa dei clamorosi eventi terroristici dell’11 settembre 2001 e con l’unico obbiettivo distanziare risorse straordinarie per la manutenzione delle sedi dei Vigili del Fuoco (l. 401/2001art. 5-ter Strutture logistiche della Direzione generale della protezione civile e dei serviziantincendi del Ministero dell’interno).Dal punto di vista del diritto amministrativo esiste un’ampia bibliografia inerente laprotezione civile25, per quanto riguarda la difesa civile è invece difficile trovare testi dilivello universitario non connotati da faziosità organizzative26.Le definizioni riportate di seguito, costituiscono il punto di partenza concettuale percomprendere come la materia sia incompresa anche dai cultori del diritto; sono tratte dalTrattato di Diritto Amministrativo curato da Sabino Cassese27.Nozione di difesa civile in Cassese (2003), redatta da A. Baldanza: Libro I. LE FUNZIONI DI ORDINE “La « difesa civile » esprime invece quel complesso di misure che consentono alla collettività di assorbire « con minori danni possibili, gli effetti di attacchi diretti e di provvedere ai rifornimenti indispensabili per le popolazioni e per il sostegno dello sforzo militare »28, tale da coinvolgere, in maniera trasversale, tutti gli apparati pubblici, in quanto chiamati, in caso di emergenza, a provvedere per quanto di competenza.”Nozione di protezione civile in Cassese (2003), redatta da C. Meoli: Libro V. I BENI, I LAVORI PUBBLICI E L’AMBIENTE “… l’origine della funzione di protezione civile, nel suo primitivo significato essenziale, può ricercarsi nella tutela della « sicurezza » e dell’« incolumità dei24 Decreto legge 7 settembre 2001, n. 343 “Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo dellestrutture preposte alle attività di protezione civile”.25 L’analisi dell’approccio del diritto alla protezione civile si trova in Pepe (1996); per una bibliografia completae ragionata dei testi reperibili fino al 2000: http://www.francescosantoianni.it/disastri/biblibri.htm26 Tutti i testi rinvenuti, che presentano un carattere analitico della materia e non prettamente riepilogativo, sonoredatti o curati da appartenenti alla carriera prefettizia.27 Cassese S. (ed.): Trattato di diritto amministrativo. Giuffré Editore, Milano. Pagine 5270.28 Citato da Cassese (2003): C. Jean, Il Ministero della difesa, Roma, Nuova Italia Scientifica, 1991, p. 31. 9
  • 17. cittadini », affidata, secondo l’art. 1 del t.u. delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, all’autorità di pubblica sicurezza.” … ed in seguito … si evidenziano definitivamente i contenuti peculiari della funzione di protezione civile, individuati nella natura dell’evento dannoso (sia esso calamità naturale o catastrofe dovuta a fatto dell’uomo) e nella situazione di emergenza determinata dalla sua gravità o estensione.Nello stesso capitolo si rinvengono altresì le seguenti definizioni di difesa civile (p. 2146): “… nozione più chiara della protezione civile, da tenere a sua volta distinta dalla difesa civile, che è quel sistema di organizzazione generale della difesa non militare del territorio nazionale rispetto alle minacce non riconducibili alle calamità naturali. Compiti primari della difesa civile sono quelli di assicurare nei momenti di crisi la continuità dell’azione di governo, della erogazione dei servizi pubblici essenziali e degli approvvigionamenti, di approntare le strutture presso cui i cittadini possano rivolgersi e rifugiarsi, di gestire la vigilanza e l’allarme.”Lo stesso Autore, poche pagine dopo (p. 2165), attribuisce i compiti di difesa civile alle forzearmate, confondendola con la cooperazione civile-militare (COCIM)29: “la difesa civile, che l’art. 14, d.lg. n. 300/1999 già enumera espressamente tra le attribuzioni del Ministero dell’interno, è un’attività diversa (anche se parallela a quella di protezione civile), prevalentemente di competenza delle Forze armate, come difesa della popolazione in tempo di guerra, a cui oggi, per certi versi, possono essere equiparati i grandi eventi del terrorismo internazionale. Tale attività ha quindi come presupposto un evento di tipo bellico, che determina una esigenza di difesa della vita civile (territorio, infrastrutture, servizi essenziali e popolazione) e si identifica in tutto quel complesso di misure adottate, in tempi di normalità, per garantire al Paese uno stato di efficienza nei periodi di guerra.”29 La COCIM è stata inizialmente concettualizzata dello Stato Maggiore dell’Esercito (vedi infra) per costruireun’architettura operativa in grado di gestire le attività civili in tempo di guerra. Oggi è sicuramente preferibileutilizzare i termini, ed i relativi concetti, derivati dalla terminologia dell’esercito americano di MACA (MilitaryAssistance to Civilian Autorities) e CMCO (Civil – Military Co-Ordination). Nel primo caso l’uso della forza,caratteristico delle forze armate, è tassativamente escluso (a parte il ricorso all’autodifesa od al supporto alleoperazioni di polizia). Nel secondo le opzioni cinetiche sono subordinate solo alle regole di ingaggio. 10
  • 18. Come si può quindi concludere in questa breve introduzione del punto di vista giuridico,nello stesso trattato (che costituisce uno dei più rinomati testi nel panorama del dirittoamministrativo in Italia), due autori attribuiscono alla difesa civile un significatocompletamente diverso, ed ancora peggio, lo stesso autore, a distanza di alcune pagine,riesce ad attribuirgli due significati completamente diversi, se non opposti.MetodologiaIn Italia la maggior parte della ricerca sulla difesa civile analizza esclusivamente l’approccioconcettuale a livello governativo. Analogamente, per quanto riguarda i campi paralleli digestione delle crisi e protezione civile, i testi reperibili riguardano generalmente il livellonazionale, o descrivono analiticamente l’organizzazione a livello comunale.La bibliografia internazionale comprende valutazioni molto più approfondite a tutti i livellima le singole pubblicazioni hanno raramente un approccio trasversale orizzontale (tra le treorganizzazioni) o verticale (tra livelli governativi differenti).Questo è il motivo per cui nel mio lavoro ho cercato di puntualizzare le connessioni traquesti aspetti che sono generalmente considerati separatamente.La mia ricerca ha come obbiettivo l’analisi dei processi che costituiscono minacce e pericolie delle risposte messe in atto da diversi governi ed organizzazioni per affrontarli.Questa tesi di dottorato è basata su “fonti aperte” reperibili in bibliografia, su corsi, seminarie convegni seguiti direttamente e su interviste tenute con addetti ai lavori, sia a livello diricercatori [scholars], sia a livello di personale appartenente ad organizzazioni pubbliche eprivate che sono coinvolte nelle tre aree della protezione dei cittadini [practitioners].Un importante ruolo nelle analisi riportate di seguito è giocato dalla mia attività lavorativapassata e presente, in particolare il servizio militare quale ufficiale dell’Esercito Italianodurante la missione di peacekeeping “Albatros” (UNOMOZ30) e le operazioni di supportoall’ordine pubblico “Vespri Siciliani”, immediatamente dopo gli attentati terroristicicompiuti dalla mafia a Firenze31, Milano32 e Roma33. Le mie esperienze sui disastri naturali,30 http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/onumoz.htm31 Attentato di Via dei Georgofili, Firenze, 26 maggio 1993. 5 morti. 11
  • 19. che comprendono tutte le fasi del “ciclo dei disastri”, hanno altresì influenzato il mio puntodi vista sugli aspetti tattici ed operativi, ponendo particolare enfasi sulla necessità di unaseria analisi degli errori che conduca non a processi giurisdizionali ma alla revisione deiprocessi organizzativi34.Nel mio studio ho utilizzato diversi tipi di comparazione: tra modelli organizzativi nazionali,tra sviluppi storici, tra analoghe organizzazioni in stati diversi, tra minacce e pericoli.L’originalità della ricerca risiede nel modo in cui ho cercato di integrare i diversi aspetti e didiscutere i punti di forza e di debolezza delle possibili risposte ad ogni livello.La ricerca bibliografica si è basata innanzi tutto sull’analisi di documenti legislativi e sugliatti propedeutici, sia degli stati su cui inizialmente ho indirizzato le analisi35 sia delleprincipali organizzazioni internazionali36.Per quanto riguarda la difesa civile in Italia è stato impossibile, nonostante una richiestadiretta alla prefettura competente37, ottenere la visione di un Piano di Difesa Civileprovinciale. Colloqui informali e presentazioni presso lo Stato Maggiore della Difesa e laNATO School mi hanno permesso comunque di delinearne la struttura e le componentiprincipali, più che sufficienti per gli obbiettivi del presente lavoro.In particolare i documenti NATO relativi alla minaccia CBRN-E ed al terrorismo, a cui fariferimento la pianificazione nazionale, presentano un livello di riservatezza generalmenteinferiore38 a quello italiano. I dati a cui ero interessato li ho ottenuti direttamente presso i32 Attentato di Via Palestro, Milano, 27 luglio 1993. 5 morti.33 Falliti attentati a San Giovanni in Laterano e San Giorgio in Velabro, Roma, 28 luglio 1993.34 Soprattutto di quelle che in ambito militare sono individuate come tattiche, tecniche e procedure [Tactics,Tecniques and Procedures – TTPs].35 Italia, Australia, Austria, Canada, Danimarca, Francia, Germania, Iran, Irlanda, Islanda, Israele, Malaysia,Norvegia, Nuova Zelanda, Polonia, Regno Unito, Russia (ed Unione Sovietica), Stati Uniti, Singapore, SriLanka, Svezia, Svizzera.36 Nazioni Unite [UN], Unione Europea [EU], Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord [NATO],Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa [OSCE].37 Girata al Ministero dell’interno, che ha risposto negativamente.38 NATO Security Policy C-M(2002)49. 12
  • 20. Centri di Eccellenza NATO39, che mantengono stretti rapporti con l’ambito accademico ointervistando esperti non italiani (sia accademici che ricercatori di think thank).In questo punto risiede comunque il principale limite a questa ricerca: affrontando argomentiparzialmente ricadenti tra le informazioni classificate, si riscontrano ovviamente notevolidifficoltà a comparare i dati internazionali con quelli italiani, soprattutto perché i documentiitaliani non presentano versioni “depurate” dalle quali si possa comunque valutarel’organizzazione complessiva del sistema.In totale ho condotto 30 interviste semi strutturate, di durata compresa tra 30 e 120 minuti,sia di persona sia via telefono / skype. Dato che il discorso poteva sempre toccare argomentiriservati non ho effettuato registrazioni.Una risorsa preziosa in questo campo sono stati quindi i partecipanti ai corsi ed alleconferenze a cui ho partecipato40, la conoscenza personale mi ha permesso di richiedere edottenere documenti o link che difficilmente avrei scoperto via Google o per i quali avreidovuto recarmi direttamente in biblioteche sparse in Europa e Nord-America41.I colloqui informali con gli altri partecipanti a questi corsi/convegni sono stati fondamentalianche per poter discutere le tematiche legate a documenti riservati42 e per verificare leinformazioni fornite durante le interviste da personale di diverse organizzazioni (cheincorporano prospettive sempre leggermente diverse).Dal punto di vista della bibliografia ho cercato di renderla il più completa possibile, nonlimitando né la tipologia di fonti né la loro data di pubblicazione. Nel complesso hoconsultato 3600 fonti documentarie, delle quali ne ho direttamente utilizzate 300 per lastesura della tesi, che sono quindi citate in bibliografia. Altra fonte importante è stato39 Civil-Military Co-operation Centre of Exellence [CIMIC COE], Enschende (NL) - http://www.cimic-coe.org/;Joint Chemical Biological Radiological and Nuclear Defence Centre of Exellence [JCBRN Defence COE],Vyskov (CZ) - http://jcbrncoe.cz/joomla/.40 In particolare, per i contatti tra partecipanti e relatori: 1° Corso junior in Post Conflict Rebuilding Management(2009), 30° Corso di cooperazione civile – militare COCIM (2009), Civil Emergency Planning Course (2010);CyberSecurity: Protecting Our Critical infrastructures (2009), La minaccia NBCR:potenziali rischi e possibilirisposte (2009), International Disaster and Risk Conference IDRC2010, Global Platform for Disaster RiskReduction 2011, VALgEO2011 3rd International workshop on validation of geoinformation products for crisismanagement (2011).41 Per non parlare di Iran, Singapore, Malaysia, Australia e Nuova Zelanda.42 In Italia i piani di difesa civile ed il manuale per le crisi sono documenti classificati “riservato”, ai quali non èpossibile accedere direttamente 13
  • 21. ovviamente il web, sia mediante l’accesso a siti ufficiali od il monitoraggio di riviste on-linesia con la verifica periodica della blogosfera, dove spesso si rinvengono interessanticommenti anche se privi di affidabilità.Per le definizioni e gli avvenimenti ho utilizzato Wikipedia, l’enciclopedia libera, sia initaliano sia in inglese. Quale dizionario per la traduzione dei documenti in lingua inglese, ilMerriam-Webster Collegiate Dictionary.Per i dati sui paesi del mondo, il World Factbook della CIA43 per reperire quelli piùaggiornati ed una serie di atlanti Mondatori per verificare le modifiche degli ultimi 60 anni.Le fonti principali per la raccolta di dati sui disastri sono il database EM-DAT44, il sito dibibliografia di UNISDR45 e quello della Commissione Europea46; su quest’ultimo sito si trovaanche la descrizione delle organizzazioni dei paesi europei, che può essere integratadall’International CEP Handbook edito dal MSB svedese.Infine i principali Autori da cui ho tratto ispirazione per la concettualizzazione della tesi, edevo quindi ringraziare, sono:David Alexander (chief scientist al Global Risk Forum), Susan L. Cutter (DistinguishedProfessor alla University of South Carolina), Enrico L. Quarantelli (Professor Emeritus alDisaster Research Centre at University of Dalaware), David J. Kilcullen (senior counter-insurgency consultant) Cecile Wendling (Research fellow at Fondation nationale dessciences politiques), Ben Winser (indipendent scholar).Nella redazione del presente elaborato, sono presenti molti termini inglesi che non sempre hotradotto in italiano, la scelta se tradurre o no i termini è legata all’utilizzo estensivo di talitermini in inglese anche tra addetti ai lavori (scholars e practitioners, che definiscono nelcomplesso gli addetti ai lavori, ne sono un esempio).43 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html44 The International Disaster Database edito dal Centre for Research on the Epidemiology of Disasters [CRED]:http://www.emdat.be/45 http://www.preventionweb.net/english/46 Vademecum di Protezione Civile: http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/vademecum/index.html 14
  • 22. In this imperfect world, war in natural A.M. LowCapitolo primo: la storia della difesa civile in ItaliaLa difesa civile è strettamente legata ai concetti di soccorso e di emergenza. Un’analisistorico-politica della nozione del pensiero “emergenza”, e delle conseguenze che la suaapplicazione ha prodotto in Italia ed in Europa, ci consente anche di valutare il pensieromoderno relativo al “soccorso umanitario” che nei paesi in via di sviluppo (PVS) ormai èstrettamente associato agli aiuti allo sviluppo.I valori guida di questa grande area comprendono termini quali solidarietà, partecipazione,autoprotezione, sussidiarietà, cooperazione, ma anche i nuovi concetti di vulnerabilità,sostenibilità, resilienza, panarchia. Tutti questi termini sono riportati nel glossario in allegatoe descritti nei capitoli seguenti.In Italia il ciclo operativo della protezione dei cittadini, dall’unità d’Italia ad oggi, si è evolutopassando progressivamente da un’impostazione di tipo sequenziale (di seguito denominataapproccio lineare) che basandosi sui meccanismi di causa – effetto / azione – reazione,considera soltanto le azioni di intervento al momento dell’evento, ad una impostazione di tiporipetitivo (di seguito denominata approccio circolare47) che considera le fasi di previsione,prevenzione e preparazione per la mitigazione del danno, integrandole con le fasi di soccorso,superamento dell’emergenza, ricostruzione e ripristino della normalità.Questi due “modus operandi” hanno visto fasi evolutive simili anche negli altri paesi europeie stanno lasciando il campo a nuove concezioni operative descritte alla fine del presentecapitolo e di seguito al sesto capitolo.47 La scelta dei due termini si richiama alle teorie di resilienza in psicologia. Per una trattazione approfonditavedi Loriedo e Vella, Il paradosso ed il sistema familiare, Bollati Boringhieri, 1989. 15
  • 23. Il primo approccio, di tipo verticistico, e di diretta discendenza militare, vede cittadini eterritorio passivi ed uno Stato che, ad evento accaduto, si cala sul territorio con poteristraordinari, senza ricercare il contatto con il territorio stesso od un feed-back alle sue azioni.In quest’approccio predomina solo la figura autoritaria del commissario delegato. Inquest’ottica le attività di previsione e prevenzione vengono svolte altrove, disperse nellemolteplici sedi ed organizzazioni preposte al governo del territorio o alla ricerca, e sonototalmente scollegate dalle attività di emergenza, per le quali si considera solo la fase diintervento, durante le quali emerge la figura del commissario straordinario.La seconda impostazione, al contrario, vede il cittadino ed il territorio parte attiva, cheinizialmente si autoproteggono e si autodifendono, e solo quando sono travolti da un evento dimagnitudo maggiore della loro capacità di reazione, in virtù del principio di sussidiarietà,chiedono aiuto alle altre componenti pubbliche di livello via via più alto a secondadell’intensità dell’evento stesso. Questo metodo integra tutte le attività di protezione deicittadini (previsione, prevenzione, soccorso, superamento dell’emergenza), e prevede che essevengano svolte ai vari livelli secondo i principi della progettazione e gestione partecipata.Non c’è quindi una figura che emerge, ma un “coro” di cooperanti. È quindi un approccio ditipo sistemico, che adotta un modello distribuito basato sul principio della sussidiarietà eimplica processi multi - attore e multi - obiettivo.Di seguito, dopo la descrizione delle due tipologie di approccio ai disastri (ma anche alle crisiin generale), descriverò come la protezione dei cittadini si è evoluta nel tempo attraverso ledue metodologie citate: dal 1919 la linea si curva fino a chiudersi in un cerchio (legge225/1992) per poi spezzarsi di nuovo (legge 401/2001) tornando ad essere un meccanismoincentrato sulla risposta ai disastri48, senza raggiungere pienamente gli standard internazionalidescritti al paragrafo 4.3.1.48 Cfr. intervento di Stefano Torelli su Lo Spazio della Politica (02/02/2010): www.lospaziodellapolitica.com 16
  • 24. 1.1 La reazione alla catastrofe (o approccio lineare)L’organizzazione della protezione dei cittadini, nella storia, si è sostanzialmente basata sulconcetto sequenziale causa–effetto: a fronte di un evento conclamato (ad es. terremoto,alluvione, incidente ferroviario, pandemia) vi è la reazione dello Stato che invia soccorsi(organizzati solo in parte) e poi provvede ad un aiuto per il ristoro dei danni.Quest’approccio metodologico implica che l’unica azione intrapresa sia quella sintetizzatadalla triade «disastro => soccorso => ricostruzione»49 (da qui il concetto di “linea”, in quantoazione sequenziale con un inizio e una fine). Nel tempo d’intervallo tra un fenomeno e l’altro,ci si limita ad aspettare gli eventi (o crisi), ai quali si risponde sempre con lo stesso modo:nomina di un commissario straordinario, invio dei soccorsi, aiuto alla popolazione superstite ericostruzione. La tipologia d’azione del approccio lineare è di tipo passivo, riconducibile alloschema d’azione di difesa civile.La nomina del commissario straordinario è l’azione che, più delle altre, caratterizzal’approccio lineare italiano e, tranne una breve pausa nel 1925, è sempre stato applicato senzasoluzione di continuità fin dal terremoto verificatosi nella zona di Napoli nel 62 d.C..L’imperatore Nerone, affezionato all’area circumvesuviana (Massimo Fini, Nerone. Duemilaanni di calunnie, Mondadori, Milano, 1993), nominò l’ex console Clemente come suocommissario e lo inviò nell’area disastrata per censire danni e provvedere in merito; in seguitol’imperatore Tito50, in occasione dell’eruzione del Vesuvio del 79 d.C., inviò due ex-consoli adirigere la ricostruzione nella piana campana.51.49 Inizialmente pienamente amplificato nel concetto di difesa civile: salvaguardia dei cittadini durante la guerra.Pianificazione e ricostruzione erano qui estranee al periodo di crisi, essendo preliminari alla dichiarazione diguerra e successive alla firma della pace.50 in Svetonio, De Vita Caesarum, Divus Titus: Quaedam sub eo fortuita ac tristia acciderunt, ut conflagratioVesuvii montis in Campania, et incendium Romae per triduum totidemque noctes, item pestilentia quanta nontemere alias. In iis tot adversis ac talibus non modo principis sollicitudinem sed et parentis affectum unicumpraestitit, nunc consolando per edicta, nunc opitulando quatenus suppeteret facultas. Curatores restituendaeCampaniae e consularium numero sorte duxit; bona oppressorum in Vesuvio, quorum heredes non exstabant,restitutioni afflictarum civitatum attribuit. Urbis incendio nihil publice nisi periisse testatus, cunctapraetoriorum suorum ornamenta operibus ac templis destinavit praeposuitque complures ex equestri ordine, quoquaeque maturius peragerentur. Medendae valitudini leniendisque morbis nullam divinam humanamque opemnon adhibuit inquisito omni sacrificiorum remediorumque genere. There were some dreadful disasters during hisreign, such as the eruption of Mount Vesuvius in Campania, a fire at Rome which continued three days and asmany nights, and a plague the like of which had hardly ever been known before. In these many great calamities 17
  • 25. I Commissari ad acta per i disastri rappresentano simbolicamente lo Stato (prima il Dominus)che reagisce; essi assumono nelle aree colpite poteri straordinari e spesso in derogaall’ordinamento vigente.La struttura finalizzata per l’intervento di soccorso esiste nel nostro Paese da molti anni.L’Imperatore Augusto, per proteggere Roma dai ricorrenti incendi, istituì nel 22 a.C. i“pompieri imperiali” (vigiles). Durante l’Impero Napoleonico (1806) l’organizzazionefrancese dei Corpo delle “Garde-pompes” fu estesa a tutto l’Impero.Fig. 3: l’organizzazione della protezione dei cittadini durante il periodo iniziale del Regno d’Italia.he showed not merely the concern of an emperor, but even a fathers surpassing love, now offering consolation inedicts, and now lending aid so far as his means allowed. He chose commissioners by lot from among the ex-consuls for the relief of Campania; and the property of those who lost their lives by Vesuvius and had no heirsleft alive he applied to the rebuilding of the buried cities. During the fire in Rome he made no remark except “Iam ruined”, and he set aside all the ornaments of his villas for the public buildings and temples, and put severalmen of the equestrian order in charge of the work, that everything might be done with the greater dispatch. Forcuring the plague and diminishing the force of the epidemic there was no aid, human or divine, which he did notemploy, searching for every kind of sacrifice and all kinds of medicines (trad. dal latino by Bill Thayer –University of Chicago)51 Per un’analisi approfondita dell’evento del 79 d.C., e dei risvolti di “protezione civile” ante-littam, vediAllison (2010) e la bibliografia ivi citata. 18
  • 26. All’inizio del novecento a livello comunale operavano i civici pompieri, che divennero poicorpo provinciale e successivamente nazionale, fino ad assumere l’attuale denominazione diCorpo Nazionale dei Vigili del Fuoco (il cui ordinamento è stato definito in ultimo dal d.lgs.139/2006) e che rappresentano l’ente deputato al soccorso pubblico e alla prevenzione edestinzione incendi.Nel periodo che intercorre tra un evento e l’altro, l’organizzazione del soccorso consisteunicamente nella semplice stesura di elenchi di materiali, di uomini e di mezzi da utilizzare edi quant’altro necessario alle operazioni di soccorso e nella predisposizione di magazzini perlo stoccaggio del materiale. Il Regio Decreto 06/11/1926 n. 1848 (Testo Unico delle Leggi diPubblica Sicurezza – TULPS) stabilì che questi elenchi dovevano essere predisposti,aggiornati annualmente e trasmessi ai Ministeri dell’Interno e dei Lavori Pubblici.Fig. 4: l’organizzazione della protezione dei cittadini durante il periodo fascista del Regno d’Italia. 19
  • 27. L’introduzione di questa competenza a carico del Ministero dell’Interno aprì la strada ad unaconcezione sempre più dualistica delle attività di protezione dei cittadini: soccorso nel caso didisastri (protezione dei cittadini) ma anche controllo e repressione dei disordini (protezionedai cittadini).L’approccio lineare definisce quindi un’impostazione della protezione dei cittadini di tipoverticistico, che vede un territorio e un cittadino passivi e uno Stato che, ad evento accaduto,si cala sul territorio con poteri straordinari e senza ricercare il contatto con il territorio stesso;ciò che emerge è solo la figura autoritaria del commissario straordinario e le attività disoccorso improntate a modelli militari risalenti alla Grande Guerra.1.2 L’approccio circolareIl passaggio da una logica lineare e sequenziale di causa-effetto ad una logica sistemica di tipocircolare è stato graduale. L’organizzazione di protezione dei cittadini del nostro Paesesecondo una logica di sistema, si è concretizzata nella prassi nel periodo che va dalla finedegli anni ottanta al 2000, evolvendosi in un sistema interdisciplinare e multioperativo fino aquando, con la legge 225/1992 è ufficialmente nata la protezione civile,.La logica di sistema pone, quale base di lavoro, l’approccio della circolarità ricorsiva (da quiil concetto del cerchio derivata dal “ciclo dei disastri”): si passa cioè dalla fase dellaordinarietà dove vengono svolte le attività di previsione, prevenzione e preparazione alle crisied ai disastri, alle fasi successive del soccorso integrato e del superamento dell’emergenza,per proseguire con la ricostruzione e il ripristino della normalità ritornando infine nuovamentealla fase della ordinarietà con le attività di previsione, prevenzione e preparazionedell’emergenza.La tipologia d’azione dell’approccio circolare è di tipo proattivo, essa quindi presuppone lacostruzione ed il consolidamento di una relazione gruppo sociale – territorio quale condizioneindissolubile dall’azione di protezione dei cittadini.Il “cerchio” intende la protezione dei cittadini come servizio orizzontale e verticale, in cui isoggetti hanno pari dignità ed obbligo di concorso nel caso gli altri attori non riescano adaffrontare la situazione di crisi prevista od in atto. 20
  • 28. Fig. 5: il ciclo dei disastri.Gli elementi portanti dell’attuale organizzazione di protezione civile in Italia, fondata suquesta metodologia sono: 1. gli strumenti per la pianificazione, direzione ed il coordinamento delle attività di protezione dei cittadini (i programmi di previsione e prevenzione e i piani di emergenza); 2. il metodo di lavoro (il metodo Augustus52), che consente sia ai vari attori di colloquiare tra loro secondo linguaggi condivisi, sia di organizzare e gestire le varie attività con lo stesso approccio; 3. la definizione chiara dei compiti di ciascun attore; 4. la definizione chiara delle finalità;52 Per un approfondimento, a cura del suo ideatore Elvezio Galanti, vedi:http://www.ispro.it/wiki/images/9/95/Metodo_Augustus.pdf 21
  • 29. 5. l’adozione dei principi della sussidiarietà, dell’autoprotezione e dell’autodifesa: il metodo adotta quanto sancito a Strasburgo nel 1978 nella Conferenza dei poteri locali e regionali d’Europa53.Fig. 6. Attività e modelli organizzativi della Difesa Civile / Protezione CivileL’approccio circolare considera ugualmente importanti tutte le attività di protezione deicittadini (previsione, prevenzione, emergenza, soccorso, ricostruzione) e le porta avantisecondo i principi della progettazione e gestione partecipata, attraverso il coinvolgimento ditutte le componenti, ciascuna con il proprio ruolo e i propri compiti. Non c’è quindi una figurache emerge ma un coro di attori. Quest’impostazione si basa sul dialogo tra le istituzioni atutti i livelli e fa proprio e realizza il principio costituzionale della sussidiarietà.53 Il cittadino prima cellula fondamentale di una società “è individuo maturo, dotato di senso civico ... che almomento opportuno reagisce allinerzia e allabbandono...e comincia a operare”: Council of Europe –Conference of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE), The Bordeaux Declaration (1978), CoE,Strasbourg, 1978. 22
  • 30. 1.3 Dalla linea al cerchio - dal 1908 alla II Guerra MondialeAgli inizi del 900, in Italia, i principali attori proposti alla protezione dei cittadini ed alsoccorso erano il Ministero della Guerra, il Ministero dei Lavori Pubblici, con il Genio Civile,il Ministero degli Interni, con i prefetti, ed il Ministero del Tesoro (che doveva garantireadeguati finanziamenti). A livello locale c’erano i Sindaci con i civici pompieri e i volontaricomunali, molto diffusi in particolare nell’area tosco-emiliana (Misericordie).Uno dei primi esempi di intervento governativo fu la proclamazione dello stato di assedio inoccasione del terremoto di Reggio Calabria e di Messina (decreto reale del 2 gennaio 1909),che permise tra l’altro la promulgazione della legge marziale e la fucilazione di alcunisciacalli dopo sommari processi54.Dopo il terremoto / maremoto di Messina del 1908, benché ci sia stato negli anni successiviun primo esempio di azione di prevenzione sul piano sismico, non si riuscì a consolidareun’azione diversa da quella di reagire esclusivamente alla catastrofe.Tuttavia il disastro di Messina indusse nella classe dirigente l’idea di un coordinamento per leemergenze. Tale idea si rafforzò con la pandemia influenzale del 1916, la famosa “spagnola”,che causò circa mezzo milione di morti.L’idea venne recepita dal legislatore che, con il regio decreto legge 02/09/1919 n. 1915“Ordinamento dei servizi di pronto soccorso in occasione di eventi tellurici”, affida alMinistro dei Lavori Pubblici, e più precisamente alla struttura provinciale del Ministero(Genio Civile), il comando delle operazioni di soccorso nel caso di terremoti. I Sindaci, subitodopo l’evento, dovevano inviare sul luogo del disastro i pompieri (allora comunali) e ilpersonale a loro disposizione; Il Ministero dell’Interno, attraverso il Prefetto, aveva solocompiti di coordinamento del soccorso sanitario.All’epoca il Genio Civile aveva già le competenze in materia di acque pubbliche (r.d.523/190455) ed era quindi incaricato di realizzare le opere di difesa degli abitati (primoesempio di prevenzione) ed intervenire durante le alluvioni: con il r.d.l. 1915 abbiamo quindi54 Per una descrizione degli eventi, http://it.wikipedia.org/wiki/Terremoto_di_Messina, e per l’operato delgoverno, anche se acritica, vedi: http://diamante.uniroma3.it/hipparcos/TerremotoSiciliaCalabria1908.htm55 Regio decreto 25 luglio 1904, n. 523. “Testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idraulichedelle diverse categorie”. 23
  • 31. un nucleo di organizzazione di approccio lineare (prevenzione – soccorso – ricostruzione) marivolto unicamente alla realizzazione, mantenimento e ricostruzione degli argini.Con il r.d.l. 09/12/1926 n. 2389 “Disposizioni per i servizi di pronto soccorso in caso didisastri tellurici o di altra natura” (convertito poi con legge 883/1928), e con il suoregolamento di attuazione (contenuto nel D.M. 15 dicembre 1927), il Genio Civile è chiamatostabilmente anche a svolgere il compito di coordinamento delle attività di preparazione incaso di “eventi tellurici” con la predisposizione di elenchi relativi ai funzionari da mobilitare,all’ubicazione degli ospedali, dei magazzini, dei depositi di carburante e di quant’altronecessario alle operazioni di soccorso.Il RDL 2389/1926 pur affidando all’allora Ministero dei lavori pubblici la direzione deiservizi a livello nazionale, ed il comando delle operazioni di soccorso al Genio Civile,incarica il Prefetto del coordinamento politico ed amministrativo.C’era già quindi il seme della dicotomia operativa che si è trascinata fino ai giorni nostri: dauna parte il Prefetto a rappresentare il Governo, con l’alto incarico di coordinamento generalee in particolare delle strutture statali prevalentemente militari o paramilitari; dall’altro ilfunzionario del genio civile, al momento più alto in grado, preposto al coordinamento diquelli che oggi chiameremmo Vigili del Fuoco, Enti locali e Volontariato.Per quanto attiene la figura del Commissario delegato, individuato nella persona del Ministrodei lavori pubblici, il RDL statuisce: Art. 12 Appena il Ministro per i lavori pubblici abbia assunto nella zona colpita la direzione dei servizi di soccorso, segnalerà al Presidente del Consiglio dei ministri, alle autorità operanti nella zona colpita e a tutti i prefetti del Regno la sede da lui prescelta e presso la quale dovranno essere indirizzate tutte le comunicazioniNel 1933 durante un’esercitazione nazionale di difesa civile, si prese atto che i pompieri,dimensionati a livello comunale e attrezzati ed organizzati per esigenze territoriali limitate,non potevano operare in maniera integrata e soprattutto a livello nazionale. Questo pose ilproblema di creare una struttura unica e omologata su tutto il territorio. Nel 1935 il compito diorganizzarla fu affidato al Prefetto Giombini, “camicia nera tra le camice nere”. Nasce così,nel 1939, il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, improntato alla prestanza fisica edinquadrato in maniera fortemente militaresca: il lemma “pompieri” fu abrogato per legge esostituito con l’antica locuzione vigiles, più rispondente al costante richiamo culturale del 24
  • 32. fascismo alle antiche vestigia dell’Impero Romano e ai suoi valori, linguaggi e simbologie: ipompieri diventano vigili del fuoco.Un ulteriore esempio della commistione concettuale tra protezione dei cittadini ed ordinepubblico è dato dal regio decreto 27 luglio 1934 n. 1256, istituente il Ministero della Sanità,che all’art. 21 (ora abrogato) prevedeva la proclamazione dello “stato di epidemia”, el’imposizione di una censura preventiva per impedire il diffondersi di notizie atte a turbarel’ordine pubblico.D’altronde lo stato di assedio previsto nel nostro ordinamento legislativo all’art. 215 delTULPS56 permette ai prefetti, al Ministro dell’interno o ai vertici dellapparato militare diassumere pieni poteri in deroga alle leggi vigenti sostituendosi, addirittura, alla magistratura;1.4 La nascita della difesa civile ed il dopoguerraIn Italia il concetto di difesa civile nasce al tempo della Ia Guerra Mondiale come risposta alsorgere di una tipologia di conflitto che, grazie allarmamento aereo ed a quello a lungagittata, vede nella distruzione dellapparato industriale e logistico del nemico un obbiettivoimportante quanto lo sfondamento del fronte o l’annientamento delle forze militari avversarie;in tal modo la popolazione e le strutture civili del nemico divengono esse stesse obbiettivomilitare (secondo le teorie della guerra aerea di Giulio Douhet “Il dominio dell’aria”), edevono quindi essere protette in qualità di elementi di vitale importanza per la nazionebelligerante.L’estensivo utilizzo di armi chimiche sui fronti della I Guerra Mondiale aveva intimorito tuttii governi, facendo ritenere che la prossima guerra57 sarebbe stata combattuta con ampioutilizzo dei gas tossici. Gli italiani d’altronde furono i primi utilizzatori delle armi chimiche supopolazioni civili.56 R.d. 18/06/1931 n. 773, Titolo IX “dello stato di pericolo pubblico e dello stato di guerra”, art. 215 Durante lostato di pericolo pubblico il Prefetto può ordinare larresto o la detenzione di qualsiasi persona, qualora ciòritenga necessario per ristabilire o per conservare lordine pubblico.57 Cfr. Low, The Future, George Routledge and Sons, Aberdeen, 1925 (Preface pag. vii; Warfare pag. 130) 25
  • 33. Anche se l’utilizzo di armi “chimiche” è testimoniato perlomeno dall’età del bronzo con l’usodi frecce avvelenate da parte delle tribù San in Sudafrica intorno al 10.000 a.C. (citazione), ilfascismo ricorse all’uso di gas tossici durante la lotta contro la resistenza libica della Libia,con gli attacchi con fosgene ed iprite su villaggi libici nel 1928.Con lo scoppio della II Guerra Mondiale aumentarono le esigenze di tutela e soccorso allepopolazioni civili in quasi tutte le nazioni coinvolte nel conflitto, e in Italia fu istituito con ilregio decreto legge del 27 febbraio 1939, successivamente convertito in legge 27 dicembre1941 n. 1570, il Corpo dei Vigili del Fuoco, che riunì tutti i corpi dei pompieriprecedentemente presenti sul territorio nazionale nelle varie città. Lo scopo della legge eraquello di garantire un adeguato soccorso a tutta la popolazione Italiana, uniformando leattrezzature e le procedure che erano prima differenti in ogni città, e a tal fine fu istituitapresso il Ministero dell’Interno, la Direzione generale dei servizi antincendio alla quale erapreposto un Prefetto – il primo fu Giombini – e alle cui dipendenze furono posti i Vigili delFuoco. Tale atto normativo completò l’assimilazione del soccorso pubblico nel più ampiocampo dell’ “ordine pubblico”, togliendo ai Sindaci il braccio tecnico operativo che eranecessario per svolgere le funzioni di protezione dei cittadini.Durante la guerra l’organizzazione della difesa civile fu messa alla prova dai bombardamentialleati sulle città del Nord Italia58, ma dato il carattere inizialmente saltuario degli attacchi(rispetto a quelli effettuati sulle città tedesche od inglesi) e gli obbiettivi generalmenteindustriali, il governo fascista ritenne l’impegno dei Vigili del Fuoco sufficiente el’organizzazione di difesa dei civili non vide particolari innovazioni.Fondamentalmente si basava sul binomio rifugi e sirene, con il successivo intervento deiVigili del Fuoco per lo spegnimento degli incendi ed il salvataggio dei civili. L’evacuazionedei civili dalle principali città oggetto d’attacco non fu sempre pianificato dal regime, maspesso iniziativa personale dei cittadini che allontanavano perlomeno donne e bambini.Nel primo dopoguerra, la situazione sociale particolarmente tesa trovò in Parlamento motivodi duro scontro ideologico quando si trattò di affrontare il binomio emergenza – protezione58 Rastelli, Bombe sulla città. Gli attacchi aerei alleati: le vittime civili a Milano, Mursia, Milano, 2000. 26
  • 34. dei cittadini59. Nel 1950 fu presentato da quattro Ministri del Governo di allora (Scelba60,Pacciardi, Pella, Aldisio) un primo disegno di legge dal titolo: “Disposizioni per la protezionedelle popolazioni civili in caso di guerra o calamità”.Tale progetto non utilizzava i termini “Difesa civile” o “Protezione Civile” bensì il termine“protezione delle popolazioni civili” e conteneva volutamente ambiguità e tendenziosità sultermine “emergenza”: ... da una parte si punta alla riorganizzazione dei servizi assistenziali afavore delle popolazioni civili in caso di calamità naturali; dall’altro provvedere alla difesapassiva del territorio in caso di eventi bellici o connessi con la guerra. Questoprovvedimento, almeno per una parte, è intimamente connesso con la difesa del Paese ...È molto probabile che il fine di Scelba (Ministro dell’interno) fosse quello di ottenere unostrumento che gli permettesse di impedire i movimenti di piazza, in un contesto storico –politico, in cui si riaccendevano le lotte operaie e iniziava a delinearsi il mondo bipolare e laGuerra Fredda. La possibilità assoluta e incontrollata di promulgare lo “stato di emergenza”fu duramente osteggiata dall’opposizione comunista durante il dibattito parlamentare61 cheseguì alla presentazione del provvedimento, conducendo alla bocciatura del progetto perincostituzionalità.Da questo momento il termine “difesa civile” assunse un nuovo significato: uno strumento“reazionario”62 per impedire l’insurrezione dei partigiani comunisti in caso di guerra conl’Unione Sovietica e successivamente una sorta di legittimazione di Stay Behind63, strutturasorta in ambito NATO, e dell’italiana Gladio64.59 Per una trattazione ufficiale vedi: proposta di legge n. 480 del 20/09/1983 “Istituzione del Servizio nazionaledella protezione civile” http://www.camera.it/_dati/leg09/lavori/stampati/pdf/04800001.pdf60 Per un inquadramento politico del personaggio e del suo peso negli anni ’50 soprattutto nelle tematiche diordine pubblico: http://it.wikipedia.org/wiki/Mario_Scelba61 [...] La Camera, riconosciuto che il contenuto del disegno di legge sulla «difesa civile» costituisce una apertaviolazione di precetti costituzionali e un rinnegamento di diritti e di libertà, garantiti ai cittadini dalla nostra,legge fondamentale; constatato che il detto disegno di legge, attribuendo facoltà di arbitri al ministro dell’internospianerebbe la via ad un manifesto regime di polizia, delibera il non passaggio all’esame degli articoli. On.Giorgio Amendola.[...] La Camera, considerato: che il progetto di legge sulla cosiddetta «difesa civile » maschera la riserva diarbitrio che il Governo si vuol assicurare per reprimere le agitazioni sindacali e politiche, alle quali soltantodevonsi alcune misure legislative di carattere sociale, se pur di assai limitato contenuto; che tale «difesa civile»serve come strumento del Governo per esimersi dalla sollecita integrale applicazione delle dette leggi e persottrarsi alla pressione che tende ad ampliarne la portata, delibera di respingere il passaggio agli articoli. On.Remo Scappini.62 Fortemente conservatore, in opposizione alla dottrina social – comunista.63 L’espressione inglese stay-behind (letteralmente “rimanere indietro”) si riferisce ad una organizzazione che unPaese mette in piedi nei propri territori, perché si possa attivare in seguito ad una eventuale invasione nemica, 27
  • 35. 1.5 La Guerra FreddaNel 1956 fu ripresentato un progetto di legge simile, dal titolo “Norme sulla protezione civilein caso di eventi bellici e calamità naturali”, che contiene per la prima volta,nell’ordinamento italiano, il termine “Protezione Civile”. Come il progetto precedente, e duesuccessivi65, fu bocciato a causa della dura opposizione dei partiti della Sinistra ed i continuicambi di governo. I quattro disegni di legge, nonostante una diversa fraseologia, da difesacivile a protezione civile, avevano la stessa struttura normativa, incentrata sulle attività disoccorso gestite dal Ministero dell’Interno e volte ad interventi in caso di qualunqueemergenza.La legge 13 maggio 1961 n. 469, riformo il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco (CNVF),incardinati nel Ministero dell’Interno, quale organo tecnico operativo dello Stato a livellogenerale e braccio operativo dei Prefetti, i quali diventarono l’organo politico e tecnicoprincipale attorno al quale si incentrerà l’impianto della prima legge di protezione dei cittadiniche arriverà solo nel 1970.La legge del 1961, proprio in ragione della filosofia che la ispirò, segnò il passaggio dellecompetenze in materia di prima assistenza alle popolazioni colpite da calamità naturali ocatastrofi, al Ministero dellInterno, privilegiando una guida “politica” a quella strettamentetecnica svolta precedentemente dall’Ingegnere capo del Genio Civile. Il processo disvuotamento delle funzioni di protezione dei cittadini posto in carico al Ministero dei lavoripubblici fu progressivamente portato avanti in parallelo ai tentativi di legislazioneprecedentemente citati.Le calamità naturali che colpirono l’Italia negli anni seguenti, tra cui il Vajont nel 1963,l’alluvione di Firenze nel 1966 e il terremoto del Belice nel 1968, spinsero il Parlamento alegiferare superando le divisioni ideologiche. La Legge 996/70 - considerata dagli oppostiper formare la base di un movimento di resistenza o per operazioni di spionaggio sul suolo occupato, dietro lelinee nemiche. Da wikipedia.64 L’organizzazione Gladio fu istituita in Italia, come negli altri paesi della NATO, con lo scopo di contrastareun’eventuale invasione del Patto di Varsavia e l’influenza politica e militare dei paesi comunisti. Da wikipedia.65 Progetti di legge 16/07/1962 e 21/03/1967. 28
  • 36. schieramenti politici una legge di compromesso66 - denominata “Norme sul soccorso elassistenza alle popolazioni colpite da calamità – Protezione Civile”, non riuscì, però, asuperare l’ambivalenza che l’onnipresente lemma emergenza implicava. Da una parte infatti,la legge 996/70 non chiariva quale tipo di calamità si dovesse fronteggiare, essendoscomparso, nella stesura definitiva della legge, il termine “calamità naturale”, richiesto findall’inizio dallo schieramento della sinistra e sostituito dall’onnicomprensivo vocabolo“emergenza”. Dall’altra pur contenendo sin dal titolo il termine “protezione civile67”, e purpresentando alcune aperture per il riconoscimento del volontariato, manteneva un assettofortemente stato-centrico basato sul Ministero dell’Interno ed i Vigili del Fuoco.Con questa legge vengono comunque definiti alcuni rudimenti del più ampio concetto dipreparazione all’emergenza (che si affermerà nella sua globalità nel metodo dell’approcciocircolare), limitandoli però ai soli servizi di soccorso. Occorreranno però altri trent’anni perarrivare a condividere, tra le diverse strutture operative, linguaggi e procedure.La legge del ’70, infine, continuò a mantenere viva la nomina di un commissario straordinarioda inviare sul posto ai fini della direzione unitaria dei soccorsi e del coordinamento politico dienti e strutture pubbliche e private coinvolte durante la fase della gestione emergenziale.1.6 Dalla difesa civile alla protezione civileL’Italia, nel ratificare con legge 11 dicembre 1985, n. 762, il Primo Protocollo Integrativodell’8 giugno 1977 alla Convenzione di Ginevra (1949)68, dal titolo “Protezione delle vittimedei conflitti armati internazionali” che al Capitolo VI Protezione Civile, recepisce la66 Come brillantemente spiegato da Wendling (2009), pagg. 37 – 38: “organizations are driven to incorporatethe practices and rules defined by prevailing organizational models” dove sono riprese le analisi di Meyer &Rowan (1977) e Boeker (1988).67 “l’attività volta alla predisposizione concertata, in tempo di normalità, dei servizi di emergenza, di soccorso edi assistenza, nonché, al verificarsi della calamità, ad organizzare, in forma coordinata ed unitaria, tutti gliinterventi delle amministrazioni dello Stato, delle Regioni, degli enti locali territoriali e degli altri enti pubbliciistituzionali”68 Il documento originale, redatto in Inglese e Francese, presenta rispettivamente i termini civil defence eprotection civile. La ratifica italiana, come la traduzione reperibile sul sito della Confederazione Svizzera(http://www.admin.ch/ch/i/rs/0_518_521/index.html#id-6), utilizza il termine “protezione civile”. Ladocumentazione ufficiale è invece reperibile sul sito del Comitato Internazionale della Croce Rossa -http://www.icrc.org/ihl.nsf/INTRO/470. 29
  • 37. seguente definizione, riconosciuta internazionalmente dai 171 paesi firmatari dellaconvenzione:art. 61, comma a) con l’espressione «protezione civile» si intende l’assolvimento di alcuni o di tutti i compiti umanitari qui di seguito elencati, che sono destinati a proteggere la popolazione civile dai pericoli delle ostilità o delle calamità, e ad aiutarla a superare gli effetti immediati, nonché ad assicurare le condizioni necessarie alla sopravvivenza.La Convenzione di Ginevra tutelava già le attività delle organizzazioni di soccorso ed il loropersonale come quella della Federazione della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa(International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies - IFRC), il primoProtocollo espanse la tutela alle organizzazioni di difesa civile / protezione civile durante iconflitti armati.L’articolo 61 prosegue individuando i compiti della «protezione civile69»: Tali compiti sono i seguenti: i) servizio di allarme; ii) sgombero; iii) organizzazione di ricoveri; iv) messa in opera di misure di oscuramento; v) salvataggio; vi) servizi sanitari, inclusi i primi soccorsi, e assistenza religiosa; vii) lotta contro gli incendi; viii) individuazione e segnalamento delle zone pericolose; ix) decontaminazione e altre misure analoghe di protezione; x) alloggiamenti e approvvigionamenti durgenza; xi) aiuto in caso di urgenza per il ristabilimento e il mantenimento dell’ordine nelle zone sinistrate; xii) ristabilimento urgente dei servizi di pubblica utilità indispensabili; xiii) trasporti funebri urgenti; xiv)assistenza per la salvaguardia dei beni essenziali alla sopravvivenza; xv) attività complementari necessarie allassolvimento di uno qualsiasi dei compiti sopra elencati, i quali comprendono la pianificazione e l’organizzazione, ma non si limitano solo ad esse;Ed individua inoltre gli «organismi di protezione civile70», il «personale71» ed il «materiale72»degli organismi di protezione civile necessari per l’assolvimento dei compiti elencatiprecedentemente.69 Art. 61 lett. a.70 Art. 61 lett. b. 30
  • 38. 1.7 L’IrpiniaIl terremoto dell’Irpinia del 1980 rivelò che l’organizzazione di protezione dei cittadiniimperniata sul Ministero dell’Interno, slegata se non avversa al tessuto sociale delvolontariato, deficitaria di quella relazione “gruppo sociale – territorio”, era fallimentare.Celebre è la denuncia del Presidente della Repubblica Pertini, in diretta televisiva, circal’inefficacia dei soccorsi: una severa requisitoria contro l’inadeguatezza degli apparati delloStato e del Governo. Dopo l’esternazione di Pertini, a tempo di record (solo 3 mesi dopol’Irpinia), venne promulgato il regolamento d’attuazione della Legge 996/70, ossia il d.p.r. n.66/81 che affidò ai Prefetti il compito di occuparsi pienamente della protezione dei cittadini.A loro furono assegnati i compiti di: 1. stilare i piani provinciali di protezione civile / difesa civile, che non era altro che una raccolta di elenchi di uomini, di materiali e di mezzi censiti sul territorio di competenza, rilegati in libroni ben confezionati e ben sigillati, chiusi nel cassetto della scrivania prefettizia e assolutamente sconosciuti anche a chi doveva poi intervenire (anche perché soggetti a classifica di segretezza); 2. assumere la direzione dei soccorsi e del coordinamento di enti militari e civili (sia pubblici sia privati); 3. diffondere gli allarmi; 4. rendere affidabile la comunicazione e l’informazione alla popolazione.Per la prima volta si definì la necessaria catena di comando, mutuata dalla Difesa Civile, enacquero così a livello locale i Centri Coordinamento Soccorsi (CCS) e i Centri OperativiMisti (COM) istituiti dal Prefetto con proprio decreto, mentre a livello nazionale venneistituito, presso il Ministro dell’Interno, il Centro Operativo Combinato (COC).L’aspetto estremamente positivo del regolamento del 1981 fu l’inclusione, nelle attività di“prevenzione”, degli studi sugli eventi calamitosi e sulle loro cause. Questo fece sì che la71 Art. 61 lett. c: “destinato esclusivamente all’amministrazione di detti organismi dall’autorità competente”.72 Art. 61 lett. d: “l’equipaggiamento, gli approvvigionamenti e mezzi di trasporto che detti organismiutilizzano”. 31
  • 39. comunità scientifica ed altri apparati dello Stato, fino allora esclusi, iniziassero ad occuparsi ead essere coinvolti nelle tematiche di protezione dei cittadini.Uno degli aspetti negativi del regolamento del 1981 è la triplicazione della catena diComando che invece di essere ricondotta ad una sola figura istituzionale, così da offrire lacertezza di comando (storicamente riconducibile al Commissario ad acta), venne suddivisa intre parti; durante l’evento infatti erano tre le figure con poteri di coordinamento: - il Commissario straordinario, - il Prefetto direttore generale dei Servizi Antincendi e Protezione Civile (DGSA e PC) - il Prefetto della Provincia colpita.Fig. 7. Organizzazione vigente della difesa civile, derivata dall’originaria DC-2 del 1982 e dal Manualenazionale per la gestione delle crisi - ed. marzo 199473.73 Modificata con: d.lgs. 30 luglio 1999 n. 300 “Riforma dellorganizzazione del Governo, a norma dellarticolo11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”, Capo II Il Ministero dell’interno, art. 14 Attribuzioni; decreto ministeriale28 settembre 2001 del Ministro dellinterno “Istituzione della Commissione interministeriale tecnica di difesacivile”; Decreto Presidente del Consiglio dei Ministri 5 maggio 2010 “Organizzazione nazionale per la gestionedi crisi”. 32
  • 40. 1.8 La calamità diventa evento mediaticoL’11 giugno del 1981 alle ore 19 circa Alfredino Rampi precipitò in un pozzo artesianoprofondo 30 metri; il 13 giugno alle 7 del mattino, dopo 18 ore di diretta a reti unificate,l’Italia, con il Presidente della Repubblica sul posto, assistette alla sua morte74.Nasce così in Italia “il soccorso spettacolo”.Il caso Vermicino, pur nella sua tragicità, rappresenta un punto importante nel percorsoevolutivo della PC, poiché impose una forte accelerazione al disegno di un nuovo impianto diPC, che fosse più rispondente alle necessità di cui il Paese aveva bisogno.Il Decreto del Presidente della Repubblica del 8 gennaio 1982, getta le basi per consolidarealtri due presidi fondamentali della PC e cioè la previsione e la prevenzione dei rischi,elementi strutturali dell’approccio circolare.Il 5 Febbraio 1982 viene presentato un disegno di legge a firma congiunta Spadolini –Zamberletti, per l’istituzione di un “servizio nazionale” di protezione dei cittadini. L’intentodel disegno di legge era quello di abbandonare l’impostazione sostanzialmente militare – e perquesto semi segreta - e centralista presente nella legge del ’70, e dare al Paese una nuova PCquale funzione permanente e organica alle sue esigenze.Gli obiettivi salienti di questo progetto di legge erano:L’obiettivo più qualificante del disegno di legge era riconoscere lautorità e la responsabilitàprimaria del Sindaco:“... è riconosciuta al sindaco e alla collettività comunale una responsabilità primarianellorganizzazione e nellattuazione del servizio nazionale della protezione civile, in quantodestinati ad affrontare il primo impatto con la realtà determinata dallevento calamitoso … Icomuni provvedono, in attuazione dei piani di cui al precedente comma, allorganizzazionepermanente dei servizi e delle strutture operative necessarie agli interventi di soccorso edalladozione di misure per il loro coordinamento a livello locale …”Il Disegno di Legge Spadolini - Zamberletti non sarà mai approvato dal Parlamento a causadella caduta del Governo.74 http://it.wikipedia.org/wiki/Alfredo_Rampi e www.lastoriasiamonoi.rai.it/puntata.aspx?id=84 33
  • 41. Nell’ottica dell’attuale idea di una protezione civile olistica e comprensiva, ancora si notal’assenza delle altre attività dell’approccio circolare quali la ricostruzione e il ripristino dellanormalità. Attività che non vennero considerate neanche nei numerosi disegni di leggeseguenti quello di Spadolini - Zamberletti. Per esempio il Ddl Zaniboni - Zamberletti del 20settembre 1983, che riprendeva il precedente, così precisava:"... non rientrano nei compiti del servizio nazionale della protezione civile gli interventi e leattività di ricostruzione delle zone colpite da calamità naturali o catastrofi di cui allapresente legge ..."Neanche oggi si dà per scontato che le fasi di ricostruzione e di ripristino della normalitàsiano degli automatismi conseguenti al disastro, allora era inconcepibile che le attività diprotezione dei cittadini non fossero incentrate sull’emergenza: era semplicementeinconcepibile che le attività di ricostruzione fossero anche funzionali alla prevenzione difuturi disastri.Come era già successo nel periodo precedente, nominalmente dominato dalla difesa civile, ilPresidente del Consiglio (Spadolini) nell’aprile 1982, con un semplice Ordine di Serviziodenominato “Ordinamento del Gabinetto”, istituì il Dipartimento della Protezione Civile:venne creata una struttura che nei fatti era un doppione della Direzione Generale dei ServiziAntincendi e Protezione Civile presente presso il Ministero dell’Interno75.L’istituzione di questo Dipartimento, seppur non realizzata per via normativa, fu necessariapoiché ci si era accorti sul campo che per lo svolgimento delle attività di protezione deicittadini occorreva, ed occorre, una struttura sovraordinata ai Ministeri.La letteratura sull’Organizzazione Aziendale presenta spesso il concetto di “miopia degliattori”76 in cui è teorizzata la tendenza degli attori istituzionali a sovrastimare alcuni aspettidell’organizzazione in cui lavorano. Questi comportamenti portano a fallimenti organizzativi,soprattutto nel caso di funzioni aziendali od organizzative.L’improvvisa nascita di una nuova figura istituzionale non ben vista dagli altri soggetti diGoverno, in particolare il Ministero dell’Interno temeva la perdita di prestigio e di figure75 “This myopia of actors can contribute to a growing number of situations in which two organizationalstructures of an entity have exactly the same functions although being independent structures” da Wendling(2009).76 Levinthal & March (1993). 34
  • 42. apicali legate alla difesa civile77, mentre i Vigili del Fuoco osteggiavano la creazione di nuoveorganizzazioni di volontari esterne al CNVF.Il decreto legge 159/84 (convertito con legge 363/8478) intervenne nella regolarizzazione delvolontariato, con la copertura assicurativa ed il rimborso economico ai datori di lavoro, esull’istituzione della componente scientifica con il Gruppo Nazionale per la Difesa dallaCatastrofi Idrogeologiche ed il Gruppo Nazionale per la Difesa dai Terremoti.Nel 1988, l’allora ministro alla PC (Lattanzio) fece direttamente al Parlamento la richiesta divarare la legge istitutiva del Servizio Nazionale della PC nella quale “non potrà mancare diuna precisa definizione dell’importanza di tutti e tre i «momenti» dell’attività di protezionecivile: - la previsione e la prevenzione delle varie ipotesi di rischio, - il soccorso delle popolazioni sinistrate - l’avvio della ripresa socio-economica delle zone colpite dalle calamità”.Con la legge 400/8879, che disciplina complessivamente l’attività del Governo, del Consigliodei Ministri e della Presidenza del Consiglio, prendeva l’avvio il lungo iter che avrebbeportato alla vera Protezione Civile. L’art. 19 prevedeva che il Segretario Generale dellaPresidenza del Consiglio dei ministri doveva: “predisporre gli adempimenti e i mezzinecessari a promuovere e raccordare a livello centrale le iniziative e le strutture checoncorrono allattuazione del servizio nazionale della protezione civile fino allentrata invigore della legge istitutiva del servizio stesso”.Durante la IX Legislatura (1983 - 1987) venne istituito una Commissione speciale80 chedoveva riunire i provvedimenti giacenti in parlamento per dare una regolamentazionecomplessiva ed organica alla materia di protezione dei cittadini.77 Wendling (2009), pag. 23 e seguenti. La ricostruzione dello sviluppo della Protezione Civile in senoall’Unione Europea ha molti punti di analogia con la storia italiana della Difesa Civile.78 Legge 24/0771984 n. 363 “Interventi per le popolazioni colpite dal sisma del 7 e 11 maggio 1984”.79 Legge 23 agosto 1988, n. 400 “Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza delConsiglio dei Ministri.”80 “Commissione speciale per lesame di provvedimenti recanti interventi per i territori colpiti da eventi sismici”http://www.senato.it/leg/09/BGT/Schede/CommissioniStoriche/0-00030.htm 35
  • 43. Tale Commissione, successivamente estensore materiale della legge 225, inviò alle Camerelauspicio di promulgare una legge che tenesse conto di un Servizio nazionale di protezionecivile finalizzato a tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai dannio dal pericolo di danni derivanti da catastrofi, calamità naturali o altri eventi calamitosi, eauspicò l’adozione della metodologia operativa dei “tre momenti” e cioè: previsione deglieventi, prevenzione delle calamità e del soccorso delle popolazioni colpite.Finalmente il principio dell’approccio circolare era completamente recepito dal legislatoreitaliano.L’iter parlamentare della legge si allungò dal 1990 al 1992 quando, con la promulgazionedella legge 22581, che organizza la Protezione Civile come Servizio Nazionale coordinato dalPresidente del Consiglio dei Ministri e composto dalle amministrazioni dello Stato, centrali eperiferiche, delle Regioni, dalle Province, dai Comuni, degli Enti pubblici nazionali eterritoriali e da ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sulterritorio nazionale, si realizza il completo passaggio dall’approccio lineare della difesa civileall’approccio circolare caratteristico della protezione civile italiana.1.9 L’organizzazione della protezione civile in ItaliaL’attuale organizzazione delle due componenti destinate dalla legislazione italiana allaprotezione del cittadino – difesa civile e protezione civile – si fonda su questa legge che,nonostante i numerosi interventi successivi, recepisce ed amplifica i concetti dicoordinamento, sussidiarietà, capacità tecnica, volontariato.L’attività di coordinamento si rende necessaria sia in rapporto alla complessità del sistema nelmomento dell’emergenza, quando occorre integrare enti, strutture e componenti anche moltodiverse tra loro82, sia durante il regime “ordinario”quando occorre coordinare le attività diprevisione e prevenzione, in capo ad una molteplicità di attori e stakeholders.81 Legge 24 febbraio 1992, n. 225 “Istituzione del servizio nazionale della protezione civile”.82 Secondo quanto previsto dal “Metodo AUGUSTUS”, strumento di riferimento per la pianificazione nel campodelle emergenze che prevede 14 “funzioni di supporto” su cui organizzare la pianificazione e gestire leemergenze. 36
  • 44. Fig. 8. Organizzazione vigente della protezione civile.Il concetto di coordinamento ha completamente cancellato quello di comando e controllo,generando una complessiva instabilità del sistema operativo. Nell’architrave organizzativaitaliana il concetto di comando83 era ed è ancora strettamente riferito alla difesa civile, per laquale si suppone necessario il controllo dei cittadini (folla incapace di affrontare leemergenze). Questo mito è smentito dalla bibliografia scientifica84 e dai recenti disastri85documentati da citizen journalists e social networks.83 Command: The authority that a commander in the armed forces lawfully exercises over subordinates by virtueof rank or assignment. Command includes the authority and responsibility for effectively using availableresources and for planning the employment of, organizing, directing, coordinating, and controlling militaryforces for the accomplishment of assigned missions. It also includes responsibility for health, welfare, morale,and discipline of assigned personnel (FM3-0, 2008).84 Mitchell et al. (2000); Dynes & Quarantelli (1968); Quarantelli & Dynes (1968); Quarantelli & Dynes (1970).85 Vedi ad es. l’ampia bibliografia sull’Uragano Katrina, ampiamente investigato dal punto di vista dell’analisisociale (tra gli altri Gheytanchy et al. 2007; Alexander 2006; Rodriguez & Dynes, 2006 e la bibliografia cit.) eda ultimo l’affondamento della Costa Concordia (14/01/2012): nonostante il collasso della struttura di comando,l’abbandono della nave è complessivamente riuscito perfettamente, con oltre 4000 persone sbarcate a terra enessuna notizia di furti, atti di violenza o omicidi per imbarcarsi sulle lance di salvataggio (“the therapeuticcommunity” vs. “the Hollywood disaster style”: Barton, 1970). 37
  • 45. Il concetto di sussidiarietà86, fortemente radicato a livello europeo87, è stato recepito nellalegislazione italiana dalla l.cost. 3/200188, che ha altresì introdotto il concetto di legislazioneconcorrente in Costituzione89.La 225/92 ha definitivamente avvicinato la protezione civile alle Regioni ed agli enti locali(Province e Comuni) ma, tuttavia, li tiene lontani dalla gestione dell’emergenza, affidata aiprefetti, e non riesce a coinvolgere i comuni nelle fasi di preparazione e di ripristino, per lequali sono necessarie competenze specialistiche non possedute dalla maggior parte deicomuni italiani90.I Vigili del Fuoco, componente fondamentale della protezione civile (art. 11, comma 1 letteraa) della l. 225/92), rappresentano l’unica vera organizzazione tecnica dello Stato diffusa sulterritorio nazionale, al cui interno si rintraccia la più alta concentrazione di tecnici –ingegneri, architetti, geologi, geometri, periti – del mondo (circa 1300). I Funzionari del VVFed i loro Comandanti provinciali e regionali svolgono le funzioni di Direttore Tecnico deisoccorsi.Le Regioni hanno iniziato a formare i loro specialisti in protezione dei cittadini con i corsi diDisaster Management (DiMa)91, purtroppo interrotti nel 2001. Non si è quindi mai sviluppatoun “corpo” di funzionari pubblici in grado di custodire e trasmettere una cultura olistica diapproccio ai disastri e non limitata all’intervento emergenziale.86 Sussidiarietà verticale: le attività amministrative vengono svolte dall’entità territoriale amministrativa piùvicina ai cittadini (i comuni), ma esse possono essere esercitate dai livelli amministrativi territoriali superiori(Regioni, Province, Città metropolitane, Stato) solo se questi possono rendere il servizio in maniera più efficaceed efficiente. La sussidiarietà orizzontale prevede invece che siano i cittadini, e le relative organizzazioniassociative, a soddisfare le necessità sociali.87 Il Trattato di Maastricht, siglato il 7 febbraio 1992, ha individuato la sussidiarietà come principio cardinedellUnione Europea.88 Art.118: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario,siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,differenziazione ed adeguatezza …”89 Art. 117: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchédei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. … Sono materie dilegislazione concorrente quelle relative a: … protezione civile …”90 In Italia ci sono 8.092 Comuni, di cui 6.886 con meno di 10.000 abitanti e circa 2.000 con meno di 1.000.91 Un esempio del ottimo livello internazionale di preparazione si può trovare nelle lezioni di David Alexander,docente ai corsi della Regione Lombardia, reperibili su www.slideshare.net/dealexander 38
  • 46. I volontari rappresentano un vero è proprio “esercito di pace”92 che attualmente conta su unpotenziale operativo di 300.000 persone riunite in oltre 4.000 associazioni disseminate sututto il territorio nazionale che assommano a un totale di 800.000 di persone affiliate.1.10 L’evoluzione recenteNel decennio successivo all’emanazione della l. 225/1992, intervennero numerose leggi dimodifica ed integrazione ma soprattutto una complessiva riforma dell’impiantoamministrativo dello stato culminato nella riforma del Titolo V della Costituzione93.L’avvicinamento della protezione civile agli enti locali trova un primo tassello nella “riformaBassanini”94, composta da quattro leggi cornice e oltre 20 decreti delegati tra i quali il d.lgs.112/199895, in base al quale la protezione civile diventa materia a competenza mista, Stato –Regioni - Enti Locali (Province, Comuni, Comunità Montane), e per questa detta“concorrente”.Nel 1999, il decreto legislativo n. 30096 riorganizza la struttura ministeriale, attribuendo alMinistero dell’Interno le competenze in merito a difesa civile, protezione civile e soccorsopubblico, e costituisce gli Uffici Territoriali del Governo, in capo ai quali sono attribuite tuttele competenze dell’amministrazione periferica dello stato, comprese le attribuzioni inerenti ladifesa civile e la protezione civile. La neo istituita Agenzia di Protezione Civile è statasuccessivamente cancellata con il decreto legge 7 settembre 2001, n. 343.92 Decreto del Presidente della Repubblica 21 settembre 1994 n. 613 “Regolamento recante norme concernenti lapartecipazione delle associazioni di volontariato nelle attività di protezione civile”.93 Legge Costituzionale n. 3 del 18/10/01, recante “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”,pubblicata sulla GU n. 248 del 24/10/01.94 Legge 15 marzo 1997, n. 59 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed entilocali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa nell’istituzione”;Legge 15 maggio 1997, n. 127 (Bassanini bis), Legge 16 giugno 1998, n. 191 (Bassanini tir); Legge 8 marzo1999, n. 50 (Bassanini quater).95 Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 “Ulteriore conferimento di funzioni e compiti amministrativi delloStato alle regioni e agli enti locali.”; decreto legislativo 8 agosto 2000 n.26796 Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 300 “Riforma dellorganizzazione del Governo, a norma dellarticolo 11della legge 15 marzo 1997, n. 59”. 39
  • 47. La legge costituzionale 3/200197 introduce le competenze locali in materia di protezione civilenella Costituzione, completando (dal punto di vista teorico) l’evoluzione in chiave “localista”della difesa dai disastri naturali ed antropici. Purtroppo l’adeguamento dell’ordinamento dellaRepubblica a tale legge costituzionale98 (con la c.d. legge La Loggia) si è interrotto a causadegli interventi della Corte Costituzionale99 e dell’abrogazione con referendum delle nuovemodifiche costituzionali proposte dal Governo ed approvate in Parlamento nell’anno 2003100.Quello che è venuto a mancare sono quindi sia una nuova legge “cornice” sia la governance101del sistema “protezione dei cittadini”, rimasto in sospeso tra costituzione, leggi, ordinanze edirettive spesso inorganiche se non addirittura contrastanti102.La legge 401 del 2001103. inserisce all’interno della normativa l’utilizzo dello strumentodell’ordinanza in materia di protezione civile per manifestazioni e cerimonie istituzionali oreligiose denominate grandi eventi104. Il decreto legge, emanato quattro giorni prima deltragico 11 settembre, abolisce l’Agenzia di Protezione Civile e, nella versione originale, nonriporta alcun accenno alla difesa civile. Nella successiva conversione in legge, la difesa civileviene nominata, ma solo per autorizzare spese eccezionali per l’adeguamento delle casermedei Vigili del Fuoco.97 Per un commento sull’impatto della riforma costituzionale in chiave federalista vedi: Pizzetti (2003), chelamenta la mancata attuazione della riforma, soprattutto in riferimento ai “livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti civili e sociali”.98 Legge 5 giugno 2003, n. 131 “Adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18ottobre 2001, n. 3”.99 Sentenze della Corte Costituzionale ne. 236, 238, 239, 280 del 2004.100 Per un’analisi approfondita del parziale fallimento vedi: Bassanini (2010).101 “con riferimento all’adozione di modalità procedimentali o di strumenti di natura pattizia o convenzionalefinalizzati ad assicurare reciproco coordinamento nell’ambito delle attività svolte da diversi soggetti”: FrancoPizzeti nella Relazione al Convegno “La funzione normativa di Comuni, Province e Città metropolitane nelnuovo sistema costituzionale”, Trapani, 3-4 maggio 2002.102 Come ad es. la Circolare Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile - 30settembre 2002, n. 5114 Ripartizione delle competenze amministrative in materia di protezione civile, e laantitetica Circolare del Ministero dell’Interno - Gabinetto del ministro 8 novembre 2011 n. 14520/134.103 Conversione del decreto legge 7 settembre 2001, n. 343 “Disposizioni urgenti per assicurare ilcoordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile”104 “una situazione straordinaria in grado di generare stravolgimenti nellordinario sistema sociale. Esso èsicuramente un elemento di probabile accentuazione dei rischi legati allo svolgimento della vita di relazione,solo parzialmente prevedibili e prevenibili, ma che debbono essere comunque oggetto di adeguata pianificazioneper la gestione delle ipotizzabili situazioni di crisi, al fine di assicurare condizioni di adeguata tutela dellapubblica e privata incolumità. Il fenomeno del grande evento è dunque equiparabile ad una vera e propriasituazione di emergenza conseguente ad un evento calamitoso.” 40
  • 48. Il punto più interessante della legge è l’art. 5 che prevede che il Presidente del Consiglio deiMinistri coordini ogni attività “…finalizzate alla tutela dellintegrità della vita, dei beni, degliinsediamenti e dellambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali,da catastrofi o da altri grandi eventi che determinino situazioni di grave rischio …”Questo articolo mette sullo stesso piano le attività relative alla protezione civile e alla difesacivile, inserendo inoltre quelle attività di “controllo della folla” che negli altri paesi sonostrettamente riservate al Ministero dell’interno ed alle forze di polizia105.Ulteriori accenni alla difesa civile si rinvengono nel decreto legislativo106 che definisceorganizzazione ed attività del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco; in questo caso vengonostabilite le funzioni di soccorso esercitate dei vigili del fuoco in caso di eventi di difesacivile, ma nel decreto non è fornita alcuna definizione o esemplificazione di cosa si intendaper difesa civile.Sulla base dell’apparato normativo descritto sembrerebbe che la Protezione Civile, qualestrumento diretto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sia posta al di sopra della DifesaCivile così come modellata dal Ministero della difesa nella SMD-DC2, che continua arimanere l’unico riferimento completo sulla materia107.In realtà le due componenti della protezione dei cittadini hanno continuato a coesistere, inparticolare durante le rispettive esercitazioni nazionali ed internazionali: mentre leesercitazioni di difesa civile108, svolte in Italia dopo gli attentati delle Torri Gemelle, sono105 Tutta la legge sembra guidata da quello che Wendlig (2009) definisce “drawer opener”: The role played bybureaucrats seems to be the main trigger, disasters being only used as “drawer opener”. ... I use the expression“drawer opener” to express the idea that the texts are already in the pipeline and that officials only have to grabthem when they are asked to produce a text by their hierarchy at the moment of the emergency.106 Decreto Legislativo 8 marzo 2006, n. 139 “Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni ed ai compiti delCorpo nazionale dei vigili del fuoco, a norma dellarticolo 11 della legge 29 luglio 2003, n. 229”107 Vedi ad esempio i documenti redatti dai frequentatori dei corsi dell’Istituto Alti Studi per la Difesa [IASD] edell’Istituto Superiore di Stato Maggiore Interforze [ISSMI] quali ad es. Ordine (2002) e Biagetti (2008). Ancheil sito del Ministero dell’interno, alla voce difesa civile (ultimo accesso 20/02/2012), non riporta una precisadefinizione del termine ma rimanda semplicemente alle minacce NBCR ed all’importanza delle infrastrutturecritiche.108 Un esempio è la simulazione di attentato terroristico nella stazione Piazza Cadorna della metropolitana diMilano il 23 maggio 2005, di cui è reperibile una sintesi su: http://www.youtube.com/watch?v=yFqTFz0-xLw&feature=related 41
  • 49. state attivate e coordinate dal Ministero degli interni109, le esercitazioni di protezione civile(anche internazionali) sono sempre state coordinate dal Dipartimento Nazionale diProtezione Civile110.Il dibattito sui temi della protezione dei cittadini si è però focalizzato su argomenti specifici,quali l’oggetto delle attività o l’organizzazione governativa in cui incardinare le competenze.Nessuna seria discussione ha affrontato i concetti di base che ancora sembrano separaredifesa civile e protezione civile, anzi le interviste e le presentazioni rilasciate e prodotte daattori istituzionali sottolineano la caoticità concettuale dei maggiori referenti istituzionali.In una delle ultime apparizioni ad un congresso, il precedente Capo Dipartimento Nazionaledella Protezione Civile, di fronte alla Organizzazioni Internazionali invitate a Ginevra111,diceva: “the attention devoted to the new definition of “civil protection” as a structure that is specialized in the “real time” of the emergency cycle … can produce real occasions for synergy with all those working on the same problems regarding safety and protection from acute risk situations”mischiando quindi, ed imputandoli tutti alla protezione civile, i concetti di disastermanagement, emergency management e crisis management.D’altra parte un esempio del dibattito parlamentare in corso può essere tratto dal sito dellaCamera dei Deputati (Temi dell’attività Parlamentare: Ambiente, territorio e protezionecivile, Le emergenze di protezione civile112), dove l’ultima audizione del capo DipartimentoNazionale della Protezione Civile risale al 21/02/2012 ed ha trattato la fallita organizzazionein occasione delle forti nevicate che hanno interessato l’Italia tra il 10 ed il 20 febbraio 2012.109 Un riassunto delle attività del Ministero è reperibile nelle presentazioni del dott. Giovanni Ricatti e delladott.ssa Maria Leone al 30° Corso COCIM, che si focalizzano sulle esercitazioni di difesa civile che hanno peroggetto gli scenari di attentati NBCR o di tutela delle infrastrutture critiche.110 Di cui le due più importanti, per tema trattato ed estensione dell’esercitazione (full scale exercice) sono stateMesimex [Major Emergency Simulation Excercise], con focus sul rischio vulcanico indotto nell’area napoletanadalla ripresa dell’attività del Vesuvio (18 - 23 ottobre 2006), e Terex [Tuscany Earthquake Relief Exercise], confocus sul rischio terremoti, svoltasi in Toscana (25 - 28 novembre 2010).111 Workshop “The role of modern civil protection systems and the new global challenges - From the Hyogoframework for action to real time response”, Geneva, 25 giugno 2008.112 Reperibile su: http://www.camera.it/465?area=5&tema=196&Le+emergenze+di+protezione+civile, alcunedegli interventi in Commissione Ambiente sono reperibili su : http://url.ie/e5g2, http://url.ie/e5g3,http://url.ie/e5g4 42
  • 50. L’evoluzione delle minacce alla sicurezza dei cittadini sia interne, sotto forma di una crescitadella magnitudo e della frequenza dei disastri naturali113 legata al cambiamento climatico, edella pericolosità delle attività antropiche114, sia esterne115, con la possibilità di utilizzo di“armi non cinetiche” (cyberwarfare, biowarfare, guerra economica), rendono imperativa unariconcettualizzazione dell’approccio ai disastri ed alle crisi.Fig. 9. Le operazioni NATO [NATO spectrum of operations], modificato da Cucchini (2004).Per quanto riguarda l’approccio del Ministero della Difesa alle nuove minacce alla sicurezza,le concettualizzazioni strategiche, operative e tattiche hanno visto un’importante scambiocon la parallela discussione in ambito NATO. L’analisi delle minacce strategiche e113 EM-DAT, Emergency Events Database: data base dei disastri naturali pubblicato on line dal CRED –Università di Lovanio (http://www.emdat.be/): rappresenta il riferimento internazionale per lo studio dei disastrinaturali.114 Come ad esempio il rischio NaTech o l’effetto domino: recentemente è stato registrato il peggior disastro diquesto genere della storia, con terremoto di Tohoku ed il successivo maremoto e relativo incidente della centraleatomica di Fukushima Dai-Ichi (11 marzo 2011)115 Terrorismo, proliferazione delle armi di distruzione di massa [weapons of mass destruction – WMD] maanche migrazioni ambientali, carenza dell’acqua e delle materie prime. 43
  • 51. l’evoluzione dottrinale del crisis management sono perfettamente allineate con quelle deglialleati (e d’altronde non potrebbe essere diversamente)116;Per tener conto dei fattori sopra esposti, dall’approccio circolare ai disastri è necessariopassare ad un approccio circolare alla resilienza, che in parziale opposizione allavulnerabilità117 permette di affrontare con maggior efficienza ed efficacia anche le minaccetradizionalmente assegnate (in Italia) alla difesa civile118.La resilienza, come sarà descritto al capitolo 6.3, è l’evoluzione del concetto anglosassone di“all-hazard approach” ed il complemento dell’emergency management formalizzato negliUSA come evoluzione della difesa civile negli anni ’80119.Una linea di pensiero parallela è quella militare del “comprehensive approach”120: cheteorizza un approccio a 360° (olistico) alle crisi internazionali ma anche alle operazionimilitari (cinetiche e/o non cinetiche).Per poter assegnare un termine utilizzerò di seguito il concetto di approccio areale, che saràripreso ed approfondito nel sesto capitolo.L’idea di questo termine mi è venuta mettendo in relazione le attività di difesa civile /protezione civile con il concetto geografico del campo di battaglia121.Dalla battaglia puntuale dei guerrieri armati di spada e scudo, si è passati allo scontro in lineacaratteristico delle guerre napoleoniche e delle armi da fuoco, per giungere infine all’utilizzodell’aviazione e delle concettualizzazioni tridimensionali del battlespace122.Dal punto di vista della difesa civile, non è più sufficiente pensare alla reazione allecatastrofi (approccio lineare) e neanche ad una sequenzialità ciclica che permetta diprepararsi agli eventi e ridurne le conseguenze in attesa dell’evento successivo (approcciocircolare).116 Per un esempio degli interessi dello Stato Maggiore della Difesa vedi il piano di ricerche del CEMISS:http://www.difesa.it/SMD/CASD/Istituti_militari/CeMISS/Pagine/AvvisoPiano2011.aspx117 Come per esempio descritto da David Alexander nel post Society’s Resilience in Withstanding Disaster suhttp://emergency-planning.blogspot.com (18/03/2009)118 Per una critica del ciclo dei disastri vedi Godschalk in FEMA (2004)119 La più recente concettualizzazione è fornita dal Chemical, Biological, Radiological, Nuclear and ExplosivesResilience Action Plan for Canada –redatto nel gennaio 2011 dal Governo Canadese.120 Per l’evoluzione del comprehensive approach nell’EU e nella NATO vedi: Wendling (2010).121 Cfr. Jean (2004) e Cucchini (2006), pag. 43.122 Dalla Blitzkrieg tedesca all’Air-land Battle della NATO 44
  • 52. Il contrasto degli eventi imprevedibili e catastrofici123 che ci aspettano nel prossimo futuro,nonostante l’evidente ossimoro, deve essere pianificato. E non potendo pianificare perl’inaspettato, l’unica alternativa è quella di costruire un’organizzazione di gestione delle crisied una società civile in grado di reagire collettivamente su un unico “fronte civile –militare”124 (approccio areale). In termini geometrici una nuova multidimensionalitàdell’originale ciclo dei disastri, che permetta spostamenti “per linee interne” e approcci nonlineari o sequenziali alle crisi.Fig. 10. La concettualizzazione del “Ciclo della Resilienza”. Modificato da Galderisi et al (2010).123 La teoria del cigno nero [the black swan theory] così come sviluppata da Taleb (2007).124 Cfr. Renna “Il Fronte Civile-Militare: la Gestione Integrata degli Scenari Postbellici”,2008. 45
  • 53. “not to observe and comment but to warn and protect” Cynthia M. Grabo, CIA Senior Analyst.Capitolo secondo: difesa e sicurezzaLa difesa è l’insieme delle predisposizioni legislative ed organizzative e delle attività di ogniordine e grado che lo Stato attua per garantire la propria sicurezza nei confronti delleminacce internazionali125.Storicamente la difesa era intrinsecamente associata al concetto di guerra126, e dalla nascitadegli Stati-nazione127 è sempre stata affidata a personale delle Forze Armate, dotato diarmamenti cinetici, il cui compito comprende sia l’effetto dissuasivo128 sia il contrastodinamico delle forze di aggressione, essendo esclusa dalla Carta delle Nazioni Unite129, l’ideastessa di utilizzare la “guerra” come strumento di risoluzione delle controversieinternazionali.Il contesto internazionale è oggi caratterizzato da una forte instabilità, in cui i paradigmilegati alla difesa così come concepiti da Macchiavelli130 e von Clausewitz131, hanno perso inparte contatto con la realtà contemporanea132. Un approccio al concetto di difesa più coerentecon gli attuali scenari internazionali si ritrova negli autori cinesi: in particolare “L’arte della125 Per un’analisi del termine e delle sue implicazioni negli studi strategici vedi Jean (2004), pp. 57 e segg.126 Vedi pag. 1.127 Stato in cui i cittadini condividono, all’interno di un’areale geografico definito, linguaggio, cultura e valori. Ilnazionalismo, con l’identificazione del cittadino quale membro di un gruppo nazionale, ne rappresental’esasperazione.128 Persuadendo un eventuale avversario dell’impossibilità della conquista del territorio nazionale.129 E per quanto ci riguarda essendo tassativamente vietata dalla Costituzione Italiana (art. 11).130 Dell’arte della guerra (ed. originale 1521)131 Della Guerra. (ed. originale 1832).132 Vedi ad es. Alessandro Corneli, nell’Introduzione alla traduzione italiana de L’arte della guerra (ed originale500 a.C. circa). 46
  • 54. guerra” di Sun Tzu133 rappresenta la base di partenza per lo studio dell’approccio olistico allecrisi, recentemente ripreso da Liang & Xiangsui134.Le caratteristiche principali di tale instabilità non sono univocamente determinabili, mapossono essere ricondotte, con le semplificazioni che non ne intaccano l’interesse perl’obbiettivo della presente tesi, alla combinazione di quattro tipologie di eventi.Innanzi tutto le conseguenze del crollo del Muro di Berlino e degli attentati dell’11 settembre2001. Le conseguenza più visibili sono state generate dagli attentati alle Torri Gemelle con la“guerra globale al terrorismo” [Global War on Terror – GWOT] o come meglio nominatadopo l’inizio della presidenza Obama, “la lunga guerra” [the long war135]. Questa espressioneper gli Stati Uniti d’America non è un modo di dire come spesso inteso in Italia, bensì unavera campagna militare con una sua specifica prospettiva strategica di riaffermazione dellapotenza Americana136.In analogia a quanto realizzato durante la Guerra Fredda, gli USA hanno cercato, senzariuscirci, di definire quali siano, nel nuovo contesto internazionale, gli amici e i nemici137. Lafine della Guerra Fredda ha però favorito da un lato la frammentazione di entità statali deboliod artificiali e, dall’altro, l’affermazione sulla scena internazionale di attori non statuali conuna notevole influenza sulle tematiche della difesa e della sicurezza138.Parallelamente sussiste anche una forte intensificazione della frequenza dei conflitti, negliultimi quindici anni si è assistito ad un crescente coinvolgimento militare diretto degli USA edei paesi europei dopo che nel 1989 alcuni ricercatori139 avevano manifestato una ventata di133 Disponibile in italiano nel volume che rappresenta la traduzione italiana del saggio di Ralph D. Sawyer “TheComplete Art of War”, Neri Pozza Editore, 1996.134 Guerra senza limiti (ed. originale 1999).135 Per una cronologia ed una discussione vedi: http://www.longwarjournal.org/; l’origine del termine è attribuitaa David J. Kilcullen nell’articolo on-line Countering Global Insurgency, ripreso ed approfondito in unasuccessiva pubblicazione e descritto nella presentazione: Counterinsurgency in Iraq: Theory and Practice, SmallWars Centre of Exellence, Marines Corps Base, Quantico, 26 settembre 2007; disponibile su:usacac.army.mil/cac2/coin/repository/Dr_Kilcullen_COIN_Brief(Sep07).ppt136 Cfr. Andrew J. Bacevich “The long war: a new history of U.S. national security policy since World War II”;per la riorganizzazione delle strutture statali vedi: Waugh & Sylves: Organizing the War on Terrorism.137 Cfr. Unterseher (2003) e Shapiro (2008).138 Se dal lato delle capacità offensive cinetiche la jahad islamica rappresenta sicuramente un importanteminaccia alla sicurezza dei cittadini, non la si può certo considerare una minaccia per la sopravvivenza degli statioccidentali.139 A partire dallo slogan politico del Presidente Bush dei “dividendi di pace” (riallocazione delle spese militariverso obbiettivi sociali), e del concetto di “fine della storia”, proposto da Fukuyama nel 1989 (vedihttp://it.wikipedia.org/wiki/Fine_della_storia). Per un esempio dell’atmosfera di allora vedi per esempio il 47
  • 55. ottimismo sulla necessità degli interventi militari e la speranza che la guerra avesse cessatodi essere una delle opzioni della politica estera. Anche l’applicazione delle leggi di guerradiventa più difficile poiché, col mutare delle forme di guerra, le interpretazioni del dirittobellico perdono l’oggettività consolidatasi nel corso delle situazioni di conflitto ormaisuperate.Alla globalizzazione140 non è conseguita la smilitarizzazione della politica estera comeauspicato dagli accordi di Bretton Woods141. La globalizzazione esiste senz’altro dal punto divista economico e finanziario, ma non significa che si tratti anche di globalizzazione politicae culturale. La guerra nell’era globalizzata, come scrivono Liang & Xiangsui nelleConclusioni del loro libro, è solo più complicata. L’interconnessione globale dei mercati hainoltre aumentato i rischi associati ai grandi fallimenti economici, visto che la rete diinvestitori è totalmente interconnessa e reagisce in tempo reale. Eventuali shock economici142hanno dimostrato di poter causare danni economi e vittime pari a quelli di una “vera”guerra143.Infine, la trasversalità e pervasività dell’informatica applicata alle comunicazioni ed almondo delle informazioni [information and communication technologies – ICT] ha cambiatocompletamente la gestione della trasmissione digitale.quotidiano La Repubblica, in un articolo di poco posteriore alla “vittoriosa” fine della 1° Guerra del Golfo:http://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1991/10/11/il-dividendo-della-pace-diventa-realta.html140 http://it.wikipedia.org/wiki/Globalizzazione: fenomeno di crescita progressiva delle relazioni e degli scambi alivello mondiale.141 Gli accordi di Bretton Woods furono firmati fra i rappresentanti dei 44 paesi impegnati nella guerra controlAsse, durante la Conferenza tenutasi nell’omonima località (1 –22 luglio 1944), e riguardano il tentativo distabilizzare gli scambi commerciali mediante un regime di cambi fissi fra le monete sulla base della loroconvertibilità in oro o in altra valuta convertibile, e la creazione di due organismi di cooperazione per favorire losviluppo dei paesi membri e agevolare l’equilibrio delle bilance dei pagamenti: la Banca Mondiale e il FondoMonetario Internazionale. Sono considerati il primo passo verso la globalizzazione dell’economia.142 Come la bolla tecnologica (11 marzo 2000) che costò circa 7.000 miliardi di dollari, 2 milioni di posti dilavoro e la caduta dell’indice di borsa NASDAQ da 5.048 a 1.300; o la bolla immobiliare americana delnovembre 2007, e la successiva crisi economica globale, che hanno causato un aumento complessivo del 15%dei suicidi nei paesi europei e cioè un aumento di circa 2.000 morti/anno nei paesi UE/27(http://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(11)61079-9/fulltext).143 D’altronde la guerra economica è una forma di guerra (Jean 2004), o meglio una forma di attacco non cinetico(Liang & Xiangsui, 2001). 48
  • 56. Non solo si è passati, nel mondo militare, dall’utilizzo dell’elettronica per disturbare leattività nemiche [jamming]144 ad una vera e propria concettualizzazione della guerracibernetica145: internet, che rappresentava solo un mezzo (per quanto evoluto erivoluzionario) per scambiare informazioni, è diventato il web 2.0146. I social network147, chedel web 2.0 sono solo il movimento più evidente hanno dimostrato le loro potenzialità“militari” con la Primavera Araba, che iniziata nel Dicembre 2010 e diffusasi in tutti gli statiarabi del medio-oriente, ha portato alla caduta di tre governi (Tunisia, Egitto e Libia) ed allaguerra civile in Siria148.2.1 La difesa della RepubblicaLa difesa della Repubblica è, secondo la Costituzione, “sacro dovere del cittadino”149.Inizialmente, visto il periodo storico immediatamente successivo alla II Guerra Mondiale,era univocamente intesa come difesa in armi effettuata dai cittadini di sesso maschile,soggetti al servizio militare obbligatorio (leva).La difesa nazionale costituisce quindi uno dei compiti propri e dei fini essenziali dello Statoche si realizza evidentemente sotto forme diverse, fra le quali occupa una posizione specificaquella militare, e viene prevalentemente intesa come difesa organizzata in modo permanenteper rispondere agli attacchi che provengano da un nemico esterno.Una necessità ancora attuale, ammessa sia dalla Carta Costituzionale150, che non esclude lapossibilità di una “guerra di difesa”, sia dalla Carta delle Nazioni Unite, che a sua volta pur144 Nato con l’intercettazione ed il disturbo delle comunicazioni radio e con le primitive interferenze ai sistemiradar già durante la IIa Guerra Mondiale (145 Per una recente breve analisi della tematica vedi Speranza (2011).146 Cfr. Tim O’Reilly (presentazione del 30/09/2005): http://oreilly.com/web2/archive/what-is-web-20.html147 Rete sociale: una comunità di persone che interagiscono scambiando informazioni. I social media piùconosciuti, come facebook, Google+ e Twitter, permettono apparentemente di violare la regola di Dunbar, chefissa a 150 le relazioni sociali che ogni individuo può mantenere su base cognitiva(http://www.guardian.co.uk/technology/2010/mar/14/my-bright-idea-robin-dunbar)148 We use Facebook to schedule our protests, Twitter to coordinate and YouTube to tell the world. Cit. in Maier(2011), che contiene la più recente ed approfondita analisi delle possibilità offerte dalle ICT nella lotte per lademocrazia. Per un aggiornamento si possono seguire i suoi post su iRevolution ed i tweet su #patrickmeier.149 Costituzione della Repubblica Italiana, art. 54. Definizioni analoghe (anche se generalmente meno retoriche)si trovano in tutte le carte costituzionali europee o negli atti legislativi principali.150 Costituzione della Repubblica Italiana, art. 11 “L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa allalibertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali …” 49
  • 57. vietando in principio l’uso della forza (art. 2), precisa che nessuna delle sue disposizionipregiudica il diritto naturale di autotutela individuale e collettiva, e prevede espressamente lapossibilità di utilizzare la forza armata per reagire ad un’aggressione (art. 51), ovvero nel casoin cui occorra difendere la pace (Titolo VII).Progressivamente presero piede prima il “servizio civile”151, poi il servizio militare esteso aicittadini di sesso femminile152 ed infine il servizio militare professionale153. Attualmente ladifesa militare è quindi svolta da militari volontari di entrambi i sessi appartenenti alle ForzeArmate154, mentre la leva è solamente sospesa e riattivabile in caso di guerra o grave crisiinternazionale. Il servizio civile155 è diventato un servizio volontario pagato, a servizio delleistituzioni e delle organizzazioni non governative che ne fanno richiesta.Nell’ordinamento e nella pratica non esiste quindi nessun collegamento tra la funzione difesacivile ed il personale del servizio civile, che svolge a tutti gli effetti un servizio sociale abasso prezzo156. In ogni caso, interessa segnalare che la difesa nazionale è senza dubbiointesa dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale come un compito che riguarda allostesso tempo sia attività militari sia attività civili, ed accosta quindi in un unico «insiemedifesa» quella militare come quella civile.I vocaboli anglosassoni di civil servant157 e civil service158 non hanno nessuna corrispondenzaitaliana, né alcun collegamento con i termini difesa civile o servizio civile.151 La legge 1998, n. 230 “Nuove norme in materia di obiezione di coscienza”, ha riformato l’obiezione dicoscienza, istituendo l’Ufficio Nazionale del Servizio Civile (UNSC)152 Decreto Legislativo 31 gennaio 2000, n. 24 “Disposizioni in materia di reclutamento su base volontaria, statogiuridico e avanzamento del personale militare femminile nelle Forze armate e nel Corpo della guardia difinanza, a norma dellarticolo 1, comma 2, della legge 20 ottobre 1999, n. 380”153 Legge 14 novembre 2000, n. 331 “Norme per l’istituzione del servizio militare professionale”.154 Art. 1 comma 3) Compito prioritario delle Forze armate è la difesa dello Stato.155 Legge 6 marzo 2001, n. 64 “Istituzione del servizio civile nazionale”.156 Lo stipendio mensile del personale del servizio civile si aggira su 800 euro, per contratti di durata annuale.157 A member of the civil service: Merriam – Webster 2003.158 The administrative service of a government or international agency exclusive of the armed forces: Merriam –Webster 2003. 50
  • 58. 2.2 Difesa civile come difesa non armataIn Italia il coinvolgimento del volontariato (inteso come personale delle organizzazioni nongovernative) fu sancito negli anni ‘80 del secolo scorso, dopo una lunga lotta da parte degliobbiettori di coscienza, anche a seguito delle in indicazioni riportate in una sentenza dellaCorte Costituzionale159 secondo cui: “la nozione di difesa non esaurisce il suo valore nellaaccezione militare ma è ben più ampia. Comprende, in una parola, le tematiche dellasicurezza civile (dell’uomo e del territorio) e può, anzi deve, legittimamente manifestarsinelle forme di una forza non circoscritta al fenomeno bellico, ma idonea per sua natura afornire una risposta di tipo civile. Equipollente, nelle finalità e nella dedizione, al serviziomilitare, quello civile volontario ha dunque pieno titolo per integrare il sistema dellasicurezza collettiva in tempo di pace”.La sentenza, estremamente innovativa per l’epoca, riprendeva le istanze delle organizzazionipacifiste160 che con la lotta ideologica per l’abolizione delle forze armate utilizzavano itermini di “Difesa Civile Non Armata e Nonviolenta” per rompere l’equilibrio del terroreesistente tra USA / NATO e USSR / Patto di Varsavia.Purtroppo i concetti di onnicomprensività della sicurezza civile, che la sentenza associava aidiritti civili, sociali ed economici dei cittadini, non trovò sponda in una parallela evoluzioneconcettuale della difesa civile verso principi più moderni di salvaguardia della popolazione,vista non come un’entità astratta soggetta al benvolere dello stato161, ma all’insieme dellesingole persone che lo costituiscono.Il Servizio Civile, anche se nella legge è definito «diverso per natura ed autonomo dalservizio militare, ma come questo rispondente al dovere costituzionale di difesa della Patria eordinato ai fini enunciati nei “Principi fondamentali” della Costituzione»162 deve «concorrere,in alternativa al servizio militare obbligatorio, alla difesa della Patria con mezzi ed attività159 Sentenza Corte Costituzionale 24 maggio 1985, n. 164.160 Cfr. il sito della Caritas (http://www.caritasitaliana.it/) e soprattutto il documento “La Difesa civile nonarmata e nonviolenta” a cura della Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio nazionale per il servizio civile -Comitato di consulenza per la difesa civile non armata e nonviolenta. Reperibile sul sito del Servizio Civilenazionale: http://www.serviziocivile.gov.it/DCNAN 30 gen 06.pdf161 Come già presente in Alexis de Tocqueville “Democracy in America” (vedi il Chapter IV: the principle of thesovereignty of the people of America), e in Thomas Hobbes “Leviathan or The Matter, Forme and Power of aCommon Wealth Ecclesiastical and Civil” (vedi il Chapter XVIII: of the rights of sovereigns by institution).162 Legge 64/2001 art. 1. 51
  • 59. non militari». Questa definizione sembrerebbe perfettamente adatta a descrivere il personaledella difesa civile, rispondente in pieno a quanto previsto dalla Convenzione di Ginevra edalle “Oslo Guidelines”163.Il successivo d.lgs. n. 77/2002164 significativamente considera il “servizio civile nazionalequale modalità operativa concorrente ed alternativa alla difesa dello Stato, con mezzi edattività non militari” (art. 1, comma 1). Tale formulazione parrebbe espandere la difesa dellapatria ai “mezzi non militari” teorizzati da Liang & Xiangsui (come ad es. la guerraeconomica, la guerra informatica, etc.). ma purtroppo la Sentenza della Corte Costituzionalenon è così innovativa. Semplicemente convalida la scelta degli obbiettori di coscienza, cherifiutano qualunque forma di aggressione: “alla luce delle evoluzioni normative egiurisprudenziali che già avevano consentito di ritenere che la “difesa della Patria” non sirisolvesse soltanto in attività finalizzate a contrastare o prevenire una aggressione esterna,potendo comprendere anche attività di impegno sociale non armato (sentenza n. 164 del1985). Accanto alla difesa “militare”, che è solo una forma di difesa della Patria, può bendunque collocarsi un’altra forma di difesa, per così dire, “civile”, che si traduce nellaprestazione dei già evocati comportamenti di impegno sociale non armato.”1652.3 Il significato della sicurezzaIn via di prima approssimazione, le diverse prospettive che caratterizzano la sicurezza, e lasua rilevanza giuridica, possono essere riassunte seconde le seguenti direttrici166: a) sicurezza esterna – sicurezza interna, con particolare riferimento ai differenti problemi connessi alla tutela dalle aggressioni e dai pericoli esterni al gruppo sociale, oppure in relazione ai fattori di rischio endogeni ad un determinata collettività organizzata (differenti, in questo senso, appaiono non solo i problemi, ma anche le soluzioni e gli strumenti tradizionalmente individuati);163 The Use of Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief. UNOCHA, 28 November 2007. Reperibilesu: http://reliefweb.int/node/22924164 Decreto Legislativo 5 aprile 2002, n. 77. “Disciplina del Servizio civile nazionale a norma dellarticolo 2 dellalegge 6 marzo 2001, n. 64”.165 Sentenza Corte Costituzionale 08 luglio 2004, n. 228.166 Magnificamente sintetizzate dalle parole di in Kofi Annan sulla human security: “freedom from want,freedom from fear and freedom to live with dignity”. 52
  • 60. b) sicurezza individuale (o sicurezza da) – sicurezza collettiva (o sicurezza di), attraverso la valorizzazione non solo della dimensione di tutela dei diritti fondamentali garantiti da un determinato ordinamento giuridico, ma anche dei profili connessi all’individuazione di limitazioni all’agere dei singoli individui, in connessione con la tutela di altre situazioni giuridiche soggettive o in relazione all’adempimento di specifiche prestazioni (pubbliche, ma non solo) a favore della collettività di riferimento; c) sicurezza materiale – sicurezza ideale, in relazione alla tradizionale questione attinente la categoria dell’ordine pubblico, e alla duplice accezione che può esservi ricondotta: tutela da forme violente di aggressione ai beni giuridici, oppure garanzia dell’insieme dei principi e dei valori fondanti caratteristici di un determinato ordinamento giuridicoFig. 11. Organizzazione dei Servizi Segreti in Italia. 53
  • 61. In generale, la bibliografia internazionale si richiama al termine americano di “NationalSecurity”167, che invece nell’accezione italiana “sicurezza nazionale” richiama alla mente laparte gestita dai Servizi Segreti (sdoganati con il termine di Servizi di informazione esicurezza168) come d’altronde sottolineato dal sito ufficiale (www.sicurezzanazionale.gov.it/).In ambito europeo il concetto di sicurezza viene richiamato nel contesto del Trattato di Romae della Convenzione europea dei diritti dell’uomo169, redatta in Francese ed Inglese; airispettivi termini facciamo quindi riferimento per una prima analisi comparata dell’area diazione della difesa civile.Inoltre l’indeterminatezza presente nel termine “parallelo” di ordine pubblico, costringe aricercare gli interessi che, di volta in volta, la norma intende tutelare. Ai fini della difesacivile, secondo quanto si può estrapolare dal materiale prodotto dal Ministero della difesa edal Ministero dell’interno, il termine a cui riferirsi parrebbe essere quello di sicurezzapubblica.Mentre gli articoli 8, 10 e 11 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nellaformulazione originale in Francese, riportano i termini securité nationale e sûreté publique,secondo una dicotomia vicina a quella dell’articolo L2212/2 del Code géneral descollectivité territoriales170, le clausole comunitarie invece citano soltanto la securitépublique.Come si vedrà, é a questa nozione di ordine pubblico a cui si fa riferimento in inglese con laespressione public order o di law and order, che designa la mancanza di disturbi oalterazioni dell’ordine cittadino.In questo contesto, e per quanto riguarda la libera circolazione delle persone e dei servizi, lasecurité publique si accorda bene con la prevenzione dei disordini e con la lotta contro icrimini , con un significato abitualmente assegnato alla sûreté.167 Per una discussione politica sulla Sicurezza Nazionale americana prima del 9/11 cfr. Jessica T. Mathews neidue articoli Redefining Security (1989) e Power Shift (1997). Per un’analisi del concetto stesso: On Security,Lipschutz (ed.)168 Agenzia informazioni e sicurezza esterna [AISE] e Agenzia informazioni e sicurezza interna [AISI]169 Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali (Consiglio d’Europa,Roma, 1950). Il testo modificato ed attualmente vigente è reperibile su: http://www.echr.coe.int/170 http://www.legifrance.gouv.fr/ Version consolidée au 16 mars 2012. 54
  • 62. Peraltro a volte il concetto di securité publique assume una dimensione territorialeequivalente a quello della sécurité nationale, inglobando tanto la sicurezza interna che quellaesterna di uno stato; altre volte invece la sécurité publique non è facilmente distinguibiledall’ordine pubblico.Una delle principali difficoltà che incontriamo nel diritto europeo è costituita dal fatto chenon sempre identiche definizioni hanno il medesimo significato nel nostro ordinamento ed inquelli della common law.I seguenti termini, nelle traduzioni sono spesso usati alternativamente: - ordre public; - public policy; - public order; - law and order.Il concetto di ordre public (in inglese) ha un ampio significato nella legge comunitaria: ilfrancese ordre public corrisponde all’italiano ordine pubblico e allo spagnolo orden publico.Mentre in tutte le tre lingue ha un significato largo e variabile, la lingua inglese consente unamaggiore specificazione.Nel testo inglese, ordine pubblico corrisponde: - a volte public policy; - a volte public order; - a volte law and order.Nel linguaggio della common law i concetti di public policy, public order o law and ordersono di volta in volta usati per significare diverse sfumature di ordine pubblico/sicurezzapubblica. Invece il termine public policy si impiega in inglese con due accezioni, il cheproduce una ulteriore confusione.In un primo significato si tratta di politica pubblica, espressione abbastanza ambigua eindeterminata, che fa riferimento alla direzione politica o alla attività politica degli organiche reggono la nazione, mentre sotto un altro punto di vista (in diritto civile e in dirittointernazionale) l’espressione public policy può essere tradotta con ordine pubblico.Poiché il termine sembra insoddisfacente, la legge inglese a volte fa ricorso al terminefrancese (ordre public) per riferirsi all’intero concetto così come compreso nella civil law. 55
  • 63. Public order si riferisce a quelle regole che assicurano il pacifico ed effettivo funzionamentodi una società o anche di una parte di società; ad esempio può riferirsi al mantenimento diordine in un contesto limitato come dentro a una prigione o all’interno di una struttura militareo in un centro urbano.Il Trattato che introduce la Costituzione Europea richiama più volte il concetto di ordrepublic (nel testo francese) e ordine pubblico (nel testo italiano); nella formulazione inglese ilconcetto viene reso di volta in volta con law and order, oppure più spesso con public policymai, però, con l’espressione public order .Nella formulazione in lingua inglese è detto che l’azione comune in materia di sicurezza èadottata “… with regard to cooperation on law and order and security”; nella formulazionein francese si dice che lazione comune è “... relative à la cooperation dans le demaine del’ordre et de la sècuritè publics”; nella formulazione di lingua italiana si parla di “...cooperazione nel settore dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza”; nel testo dell’azione comune quindi, il concetto di ordine e sicurezza pubblica di piazza viene fattocorrispondere a quello di law and order and security (in inglese) ed a quello di ordre etsecurité publics (in francese).Il problema di definire la sicurezza è ancora più complesso nel diritto di polizia italiano, in cuiun solo termine assume significati diversi a seconda del contesto; per capire meglio occorreallora ricorrere alla traduzione di sicurezza in lingua inglese. - Sicurezza uguale safety. Nell’ambito di attività lecite, è la condizione che assicura l’incolumità delle persone in conseguenza di anomalie e rischi di funzionamento. Abbiamo così congegni, valvole, fiammiferi, lampade di sicurezza. In quest’ambito rientra anche la sicurezza stradale. - Sicurezza uguale security. Con grande semplificazione, può essere definita la condizione per evitare, prevenire o impedire l’illegalità, le aggressioni, in relazione ad attività illecite o criminali. Abbiamo così le forze di sicurezza, gli uomini della sicurezza, la sicurezza nazionale.In quale di queste due categorie ricade la sicurezza garantita dalla difesa civile? E qualequella invece garantita dalla protezione civile? 56
  • 64. 2.4 Nozioni di “sicurezza pubblica” e “ordine pubblico”Lo Stato prevede, fra i suoi compiti di primo rilievo, quello di garantire la pacifica convivenzadei cittadini attraverso il mantenimento della sicurezza pubblica interna, attività non menoimportante della tutela della sicurezza per il contrasto ad eventuali offese provenientidall’esterno.In Italia il concetto di sicurezza pubblica (s.p.)171 non è definito dalle norme giuridichevigenti: sul suo significato molto si è dibattuto e continua a dibattersi, soprattutto conriferimento ai rapporti con quello di ordine pubblico. In termini generali, essa può intendersicome quel particolare stato di fatto della società, da realizzare in aderenza alle normedell’ordinamento giuridico, in cui la collettività e i singoli cittadini sono garantiti da ognilesione o minaccia di lesione al normale e pacifico esercizio dei loro diritti.Tale concetto non è definibile in modo aprioristico, la sua corretta definizione può essereconcretamente esplicitata soltanto con riferimento alle concezioni politiche e socialidominanti nei tempi e nei luoghi di applicazione172.La locuzione di sicurezza pubblica è spesso confusa con quella di Pubblica Sicurezza (P.S.)che discende direttamente dal Regio Decreto 18/06/1931, n. 773 “Testo Unico delle leggi dipubblica sicurezza” (in vigore), che definiva le attività di polizia173 e gli organi a cui ne èdemandata l’attuazione (Ministro dell’Interno, Prefetto, Questore, Sindaco).Analoghe considerazioni valgono per la nozione di ordine pubblico (o.p.), che nel nostroordinamento giuridico ha varietà di contenuti in rapporto alle diverse branche del dirittopositivo. Nel diritto civile designa le disposizioni inderogabili dalle pattuizioni contrattuali deiprivati, ma ha particolare rilievo nel diritto penale ai cui fini, secondo alcuni autori174,indicherebbe sempre la sicurezza pubblica, ma in un’accezione più ristretta: si tratta, da unlato, del buon assetto e regolare andamento della vita sociale, dell’armonica convivenza dei171 Per tre differenti definizioni e concezioni vedi: Carboni, L’inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità, p.307; Virga, La potestà di polizia, p. 12; Corso, voce Ordine pubblico nel diritto amministrativo, in Digesto delleDiscipline pubblicistiche, p. 1063.172 In Italia, la creazione del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza (1852), che successivamente diede vitaalla polizia del Regno d’Italia, attribuì al Ministero dell’interno le competenze di “pubblica sicurezza”.173 Definite attività di pubblica sicurezza.174 Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli 1989, p. 941. 57
  • 65. cittadini sotto la sovranità dello Stato e del diritto, assumendo così il significato di “pacepubblica”, cui corrisponde nei consociati il senso della tranquillità e della sicurezza (ordinepubblico in senso materiale); dall’altro, dell’assenza di manifestazioni esteriori di insofferenzao ribellione ai principi legislativi e ai legittimi ordini dell’autorità costituita (ordine pubblicoin senso ideale).Anche la definizione di ordine pubblico causa, comunque, difficoltà e incertezze: infatti,benché esso sia il presupposto di numerosi reati previsti dal codice penale e da leggi specialied alla necessità di difenderlo si faccia costante riferimento come a un’esigenza essenziale perla convivenza civile e la stabilità dell’ordine democratico, la Costituzione non ne fa menzionein alcuna norma. In effetti, anche l’ordine pubblico può essere interpretato in diversi modi,che risentono del periodo storico e del modello di regime politico e sociale preso inconsiderazione.Conferma del caos concettuale e normativo in materia si può trovare nella recente l.15/07/2009 n. 94 “Disposizioni in materia di pubblica sicurezza” e la relativa lettera delPresidente della Repubblica al Presidente del Consiglio del 05/07/2009, che nel criticare lemodifiche introdotte nei codici penale e civile (oltre che a numerosissimi altri testi normativi)definisce la “pubblica sicurezza nella sua accezione più ampia, funzionale all’intento dimigliorare la qualità della vita dei cittadini rimuovendo situazioni di degrado, disagio eillegalità avvertite da tempo”. Anche in questo caso il termine “pubblica sicurezza” èstrettamente associato a quello di “ordine pubblico”.L’originaria impostazione della tutela penale dell’”ordine pubblico” è stata concepita dalcodice penale del 1930175 (in vigore) avendo di mira una duplice esigenza: sotto il profilomateriale, quella dei cittadini di svolgere le ordinarie occupazioni senza essere turbati da fattidi violenza, da ingiustificati allarmi, da disordini ovvero dalla presenza di organizzazionicriminali dedite a reati; sotto il profilo ideale, quella (tipica dei regimi autoritari) di reprimereil dissenso politico e ideologico176 ().175 Regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398 “Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza”, cd. “Codice Rocco”176 Il Codice Rocco è stato voluto, concepito, scritto e promulgato durante il periodo della dittatura fascista, 1922– 1943. 58
  • 66. I Governi ed il Parlamento del secondo dopoguerra, non hanno ritenuto necessario modificaresostanzialmente tale impostazione, mantenendo in vigore tal quali (giusto con modestemodifiche lessicali dovute al passaggio dal Regno d’Italia alla Repubblica) sia il CodiceRocco sia il TULPS. La funzione di pubblica sicurezza è stata circoscritta nella portata, grazieall’opera di cesello compiuta dalla Corte Costituzionale.In questo periodo iniziò il concorso delle Forze Armate nella tutela dell’ordine pubblico, conla sorveglianza di “obbiettivi sensibili” in Alto Adige, in risposta ad un’ondata di attentatiterroristici messi in atto dal movimento indipendentista sud-tirolese.A far tempo dalla metà degli anni ‘70, in conseguenza del diffondersi del terrorismo dimatrice politica e di nuove e più aggressive forme di criminalità organizzata, si è affermatauna diversa nozione di ordine pubblico, inteso come l’insieme degli strumenti e degliinterventi degli apparati statali preposti alla prevenzione e repressione di questemanifestazioni criminali177: quasi a voler ben distinguere, anche sul piano terminologico,questo nuovo indirizzo di politica legislativa dalla tradizionale nozione di ordine pubblico, siè parlato - non senza suscitare dispute, anche accese, sui rischi di arbitraria compressione deidiritti e delle garanzie di libertà costituzionalmente sanciti - di tutela dell’ordine pubblicodemocratico, al fine di sottolineare che l’obiettivo delle nuove misure era la salvaguardiadelle istituzioni democratiche dall’attacco dell’eversione politica e della criminalitàorganizzata.Su questa stessa linea di pensiero si pone l’interpretazione del concetto di Difesa Civile, dallasemplice difesa dei cittadini dai bombardamenti del tempo della II Guerra Mondiale, si passòalla necessità di garantire il funzionamento del Governo nel caso di III Guerra Mondiale, contutte le problematiche che allora erano temute a causa dell’appartenenza alla NATO ed allapresenza del maggior partito comunista in Europa.Dopo i primi anni ‘80, il problema della tutela dell’ordine pubblico è stato affrontatosoprattutto nell’ottica della difesa dei diritti della collettività dalle intimidazioni e dallaviolenza del potere mafioso, che si esprime spesso, nelle regioni del Meridione, in vere eproprie forme di occupazione di zone del territorio: in tale contesto, l’esigenza primaria di177 Un evoluzione parallela si è avuta negli Stati Uniti negli ultimi 35 anni, accelerata a seguito degli attentatidelle Torri Gemelle: cfr. Miller (2012) e la bibliografia citata, in particolare Garland (2001). 59
  • 67. assicurare l’ordine pubblico materiale si è tradotta anche nell’invio di contingentidell’Esercito che, a partire dall’estate del 1992 (Operazione “Forza Paris”) e successivamentein Sicilia dopo gli attentati ai giudici falcone e Borsellino (Operazione “Vespri Siciliani”,hanno svolto per alcuni anni un controllo capillare del territorio, rendendo così visibile lapresenza dello Stato e dei suoi apparati coercitivi e consentendo inoltre di concentrare glisforzi delle forze di polizia su compiti connotati da maggiore specializzazione quali leindagini di Polizia Giudiziaria e la scorta di persone nel mirino della mafia.Da ultimo, la necessità di intensificare l’impegno delle forze di polizia nel contrasto allacriminalità ha indotto il legislatore a prevedere che, in relazione a specifiche ed eccezionaliesigenze, il Governo possa adottare specifici programmi di utilizzazione, da parte deiPrefetti178, di assetti di forza armata in supporto alle ordinarie attività di pubblica sicurezza, siaquando chiaramente ricadenti nel concetto di ordine pubblico179 (citizen security)o di semplicesupporto per il miglioramento della qualità della vita dei cittadini180 (citizen safety).2.5 Gli scenari NBCR-ELe armi di distruzione di massa [WMD], tra le quali sono state recentemente inserite gliesplosivi181, sono stati il motivo principale della nascita della difesa civile e rappresentanosicuramente uno dei più importanti rischi per le popolazioni civili nel caso di conflitto odattentati terroristici.Proteggere la popolazione dellUnione europea dal terrorismo e da altre minacce criminali èun’altissima priorità per la Commissione. Vari esempi a livello mondiale dimostrano ilcontinuo interesse dei terroristi a procurarsi materiali chimici, biologici, radiologici enucleari (CBRN). L’Unione europea si è impegnata a garantire che tali ipotesi di minaccia178 Ai sensi della legge 24 luglio 2008, n. 125 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23maggio 2008, n. 92, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica”.179 Pattugliamenti e posti fissi quali Operazione Strade Sicure (e prima con le operazioni Forza Paris e VespriSiciliani). http://it.wikipedia.org/wiki/Operazione_Strade_Sicure, ultimo accesso 30/12/2011.180 Operazione strade pulite. http://it.wikipedia.org/wiki/Operazione_Strade_Pulite, ultimo accesso 30/12/2011.181 In effetti l’uso degli esplosivi è sicuramente antecedente quello delle armi nucleari e radiologiche, nonchéutilizzato durante la IIa Guerra Mondiale come WMD ed arma terroristica (bombardamenti sulle città). 60
  • 68. non convenzionale non si concretizzino, e il piano dazione CBRN contribuirà ampiamente arealizzare questo obiettivo.182L’acronimo CBRN è la sigla che individua la minaccia chimica, biologica, radiologica enucleare. Il termine CBRN ha integrato la minaccia NBC (nucleare, biologica e chimica),usata durante la guerra fredda, che aveva già sostituito il termine ABC (atomiche, biologichee chimiche), utilizzato negli anni Cinquanta. L’aggiunta della R (per radiologico) è unaconseguenza della “nuova” minaccia di un’arma radioattiva (“bombe sporche”). Dall’iniziodel nuovo millennio183, un nuovo acronimo - CBRN-E - è stato introdotto in sostituzione /alternativa a CBRN. La “E” rappresenta la crescente minaccia dell’uso terroristico diesplosivi.Nel recente passato, esplosivi e CBRN sono stati generalmente trattati come problematicheseparate, perché l’uso combinato di agenti CBRN ed esplosivi è stato visto raramente. Conl’aumento della pericolosità del terrorismo, l’individuazione e neutralizzazione degli ordigniesplosivi e degli agenti CBRN stanno diventando domini sempre più sovrapposti, perché leunità di intervento che si occupano di pacchi sospetti dovranno confrontarsi con qualsiasitipo di materiale.Inoltre, la dispersione di alcuni dei materiali CBRN può basarsi sull’uso di esplosivi. A rigordi termini, gli esplosivi sono sostanze chimiche o nucleari con proprietà esplosive, quindi inteoria si potrebbe omettere la “E” da CBRN-E, tuttavia il suo uso marca la distinzione tramateriali con proprietà tossiche od esplosive.Al fine della presente tesi sono considerati insieme gli scenari di crisi ed i relativi possibilidisastri, derivanti dall’uso intenzionale (terrorismo o conflitto) o da incidente dovuto adintervento antropico (incidente tecnologico / industriale) o a disastro naturale (pandemia,zoonosi od incidente NaTech), relativi all’impiego di armi o sostanze Nucleari, Biologiche,Chimiche, Radiologiche ed Esplosive [Chemical Biological Radiological Nuclear Explosives182 COM(2009)273 sul rafforzamento della sicurezza chimica, biologica, radiologica e nucleare nell’Unioneeuropea – Piano d’azione CBRN dellUE (Brussels, 24/06/2009).183 Nonostante gli attentati dinamitardi abbiano una lunga storia nel terrorismo mondiale, la guerra in Iraq (3aGuerra del Golfo) ha portato alla ribalta delle cronache giornalistiche, delle ricerche militari e degli studiscientifici la problematica dei “congegni esplosivi improvvisati” [Improvvised Esplosive Devices - IED]. 61
  • 69. – CBRN-E]. L’approccio corretto è quindi quello multi-rischio184 dettagliatamente descrittonella pubblicazione dell’Unione Europea prodotta durante il progetto “NaRAs” finanziatocon il 6° Programma Quadro.L’elevata vulnerabilità delle moderne società verso questo nuovo tipo di minaccia ci spinge aconsiderare gli eventi CBRN-E in scenari non di guerra, ma piuttosto in ambientemetropolitano, con coinvolgimento della popolazione civile e/o di attacco alle infrastrutturecritiche185 [critical infrastructure – CI].Le armi / agenti CBRN-E sono spesso, come prima anticipato, chiamate anche armi didistruzione di massa. In effetti questo non è sempre corretto. Sebbene gli agenti CBRN-Epossano causare elevate perdite e gravi danni, il loro uso da parte dei terroristi può avere comeobbiettivo principale (o anche unico) l’intimidazione di un’intera società e la frammentazionedelle relazioni sociali186.Un evento CBRN-E differisce da un incidente con materiali pericolosi [hazardous materials –HAZMAT] per la volontà di causare vittime e danni (evento doloso). La risposta agli eventiCBRN-E è guidata dall’assunzione che siano deliberati, malevoli e con l’intenzione diuccidere, ferire o danneggiare la società in generale. La raccolta delle prove (scena delcrimine) e l’individuazione dei colpevoli rappresentano un punto molto più importante neglieventi CBRN-E invece che negli incidenti HAZMAT. La risposta è comunque la stessa, anchese gli attentati possono, ovviamente, essere più pericolosi per i soccorritori visto l’elevatovalore187 che ha il personale altamente addestrato destinato a tali operazioni.A conclusione di queste valutazioni sui rischi CBRN-E, è importante aggiungere un dato sulvalore della prevenzione. Questa è perseguita principalmente dai sevizi di intelligence e,184 Marzocchi et al. (2011) Principles of multi-risk assessment Interaction amongst natural and man-inducedrisks.185 Per una analisi metodologica dell’approccio quantitativo del rischio indotto nelle società occidentali dalterrorismo vedi Chatterjee & Abkowitz (2011).186 Basta pensare all’effetto che ha una forte epidemia di influenza sugli utilizzatori di mezzi di trasportopubblico o sugli eventi pubblici. L’epidemia di SARS dell’anno 2009 ne ha fornito un chiaro esempio.187 E la scarsa numerosità. 62
  • 70. secondariamente, dai sistemi di monitoraggio e di allerta188 e dai piani di sicurezza degliimpianti industriali.In relazione al rischio terrorismo, un approccio realistico legato alla difficoltà, se nonimpossibilità, di prevenzione di alcuni eventi189, si riscontra in diversi livelli di operatoriitaliani della sicurezza190 e conferma la linea di concentrare gli sforzi di risorse umane efinanziarie, di tecnologie, di preparazione operativa e procedurale, sulla fase di gestionedell’evento e delle sue conseguenze [Crisis / Consequence Management].Il ciclo dei disastri descritto al capitolo 1 (vedi fig. 5) , che comprende scenari in evoluzioneda una situazione di pre-crisi allo sviluppo della stessa ed infine al superamentodell’emergenza, dovrebbe essere comprensivo di: 1. Prevenzione, per ridurre la minaccia [prevention - to reduce threat]; 2. Protezione, per ridurre la vulnerabilità dell’obbiettivo [protection - to reduce vulnerability of targets]; 3. Gestione della crisi [crisis management - to control /to minimize damage]; 4. Gestione delle conseguenze [consequences management – to remediate damages]; 5. Ritorno alle condizioni di vita antecedenti e ricostruzione [recovery and reconstruction].Questo approccio risulta inoltre particolarmente adatto ad ottimizzare la rispostaindipendentemente alla presenza di eventi dolosi o colposi, dato che le unità di soccorso(Vigili del Fuoco e 118) sono sempre le stesse.La NATO ha da sempre prestato particolare attenzione alla minaccia CBRN191, dato che lapossibile guerra con il Patto di Varsavia prevedeva l’utilizzo di tali armi; l’evoluzione più188 Ad esempio sulle malattie infettive (con le nuove possibilità offerte dal web 2.0 e dai cittadini sensori, ad es.http://www.epicollect.net/), ma anche in relazione alla radioattività con la rete di rivelazione radiologica presentesul territorio nazionale dalla fine degli anni ’90 che fa capo alla Centrale DC-75 (Difesa Civile – anno 1975)presso il Ministero dell’interno.189 Chatterjee & Abkowitz riportano la presenza negli Stati Uniti (dato aggiornato al 2006, in aumento) di 77.089bersagli critici, di cui 600 con assoluta priorità di difesa.190 Presentazioni a cura di funzionari appartenenti al Ministero degli interni ed all’osservatorio di Sicurezzanazionale [OSN] durante il 30° e 31° Corso COCIM (Roma, 2010 e 2011).191 A seguito del Summit di Praga (21/11/2002) la NATO ha deciso di sviluppare la difesa contro la minacciaCBRN di matrice terroristica creato a Praga un centro di eccellenza multinazionale per la difesa CBRN(http://jcbrncoe.cz/joomla/) e la NATO Combined Joint CBRN Defence Task Force [CJ-CBRND-TF] compostada un battaglione multinazionale ed un team di esperti. 63
  • 71. recente della cooperazione militare in risposta a crisi civili prevede l’utilizzo delle forzespecializzate in supporto agli stati membri o appartenenti alla Partnership for Peace192.Per alcuni elementi sulle iniziative in ambito NATO si consideri l’esempio organizzativo del“NATO’s Multinational Chemical, Biological, Radiological and Nuclear (CBRN) DefenceBattalion”193, e delle “Minimum Standards and Non-Binding Guidelines for responses tochemical, biological, radiological and nuclear (CBRN) incidents”, dove si legge: «… Alliesand Partners are working together to improve civil preparedness against possible terroristattacks. Of special concern is the possibility of catastrophic damage from attacks withchemical, biological, nuclear or radiological agents against civilian populations. … forresponding to such attacks through, for example, the Euro-Atlantic Disaster ResponseCoordination Centre (EADRCC) and the possible use of Alliance CBRN defence assets.»194Recentemente anche il Consiglio Europeo e la Commissione195, in alcuni documenti e nellecorrispondenti esercitazioni finanziate dallo Strumento Finanziario di Protezione Civile196,confermano l’approccio che vede un equilibrio tra cause intenzionali e cause naturali odaccidentali: la preparazione e l’addestramento alla decontaminazione delle vittime a seguito diincidenti di tipo chimico, biologico, radiologico e nucleare pongono sullo stesso piano“catastrofi di tipo chimico, biologico, radiologico e nucleare (CBRN) nonché il terrorismoCBRN”.L’importanza del tema è segnalata infine dall’istituzione, in Italia, di un centro d’eccellenzacongiunto UN – EU sulla prevenzione degli eventi CBRN (CBRN Centre of Exellence –CBRN-CoE) con sede a Torino, presso lo United Nations Interregional Crime and JusticeResearch Institute [UNICRI] ed ad ISPRA (VA) presso il Centro Comune di Ricerca dellaCommissione Europea [JRC]197. L’agenda politica dell’Unione Europea e delle Nazioni192 Lezioni e comunicazioni personali al NATO Civil Emergency Planning Course (Obergammergau, 1-5/11/2010).193 Cfr. “Boosting NATOs CBRN capabilities”, NATO Review, Autumn 2005,http://www.nato.int/docu/review/2005/issue3/english/features1.html194 Cfr. “NATO’s response to terrorism”, NATO Review, Autumn 2005,http://www.nato.int/docu/review/2005/issue3/english/art1.htm1195 In ultimo nella COM(2010)600 Towards a stronger European disaster response: the role of civil protectionand humanitarian assistance (Brussels, 26/10/2010)196 Decisione della Commissione 18712/2008 on the annual work programme for the actions to be financed in2009 pursuant to Council Decision No. 2007/162/EC, Euratom establishing a Civil Protection FinancialInstrument.197 http://www.cbrn-coe.eu/ 64
  • 72. Unite nel campo della minaccia CBRN è coerente con l’azione sviluppata nel campo deirischi naturali e tecnologici198 e comprende: JRC/UNICRI systematic approach to CBRN policy through regional Centres of Excellence; EU/UN norms (promoting our standards, guidelines and norms); EU industry (promoting our industry for possible security and development markets); EU/MS open sources (getting our own network); Encouraging regional dynamics (local ownership) Encouraging partnership at regional level with UN and EU support; Incorporating existing EU assistance programmes under the same and unique framework; Relying on local and European experts to develop a culture of safety and security; Coordinating with international donors (UN, G8, US, Japan, OSCE, NATO).Armi NucleariIn generale, in Italia (e in Europa) la necessità di difendersi e di gestire le conseguenze di unattacco con armi nucleari è considerato ad un ordine minimo di priorità, soprattutto rispettoalle altre tipologie di eventi. L’impiego di armi nucleari è difficilmente mascherabile ed illoro uso sottintende quindi un conflitto aperto con uno stato estero.Ciascuna amministrazione coinvolta nella pianificazione, pur preparandosi in principio atutte le tipologie di evento, tende a privilegiare gli obbiettivi primari dell’organizzazione, mal’idea di considerare gli scenari di armi di distruzione di massa “N” come trascurabili e diminore urgenza, almeno nel breve periodo, è sufficientemente condivisa199.Armi radiologiche ed incidenti nucleariMolto diverso è il discorso per gli scenari “R”, che in Italia sono ritenuti seriamentepossibili, in particolare nella versione aggressiva della bomba sporca [dirty bomb].198 Presentazione del CBRN CoE a cura di Bruno Dupré (Brussels, 21/10/2011) CBRN Centres of Excellence:Political rationale Information meeting to EU representatives 21 October 2011. Disponibile su cbrn-coe.eu/199 Comunicazioni personali, 30° Corso COCIM (Roma, 7-18/09/2009) 65
  • 73. Le scorie radioattive200, insieme ad esplosivo convenzionale, possono diventare una arma didistruzione di massa se usate in ambiente urbano. E comunque anche nel caso in cui leconseguenze di un evento “R” causino una bassa mortalità, seguono importanti effettieconomici e psicologici, a causa dell’evacuazione di vaste aree urbane per un lungo periodo ditempo e dei costi della bonifica.Numerosi studi201 sottolineano la possibilità (o certezza) che entità non-statali fabbrichino taliordigni, data la relativa facilità con cui si può entrare in possesso di materiale radioattivo.Anche in Italia, ed in Europa più in generale, è forte l’aggravante dei fattori legati al trafficoillecito di tali materiali.C’è poi la questione degli incidenti e degli attacchi che possono interessare centrali nucleari,industrie e centri di stoccaggio per materiale radiologico.In Italia sono presenti almeno una dozzina di siti di deposito temporaneo di materialeradioattivo che presentano un inventario radiologico altamente significativo e dunque dellereali caratteristiche di vulnerabilità.Secondo dati forniti alla Commissione ambiente della Camera202: “… in Italia ci sono circa60.000 metri cubi di rifiuti radioattivi di seconda e terza categoria, ai quali vanno aggiunte298,5 tonnellate di combustibile irraggiato. Le centrali nucleari italiane (chiuse dopo ilreferendum del 1987) hanno prodotto 55 mila metri cubi di scorie. Ma la verità è che più chechiuse le centrali sono in stato di “custodia protetta passiva”, dunque continuano a produrreogni anno una certa quantità di rifiuti radioattivi. A questi vanno aggiunti altri 2 mila metricubi di rifiuti radioattivi, di origine medica e sanitaria, o creati durante le attività di ricerca osimili, e poi rottami metallici, vecchi quadranti luminescenti, parafulmini. E inoltre è benericordare che ospedali e aziende producono ogni anno 500 tonnellate di nuove scorie.(…)”.Questi siti, i materiali stoccati e le catene dei trasporti di tali sostanze sono vulnerabili adattacchi terroristici e perciò richiedono una messa in sicurezza non solo da incidenti tecnici enaturali (safety), ma anche da attacchi (security)203.200 Prodotte da reattori nucleari o a seguito di utilizzo a fini tecnologici e medici di materiali radioattivi.201 Cfr. per l’Italia gli atti del Convegno “Coordinating Global and Regional Efforts to Combat WMDTerrorism” (Rome, 24/10/2008) e a livello mondiale il Chemical, Biological, Radiological, Nuclear andExplosives Resilience Action Plan for Canada e la bibliografia ivi contenuta.202 Rapporto del Generale Carlo Jean, Commissario delegato della SOGIN (25/06/2003).203 Rapporto sullo stato del decommisioning e della gestione rifiuti radioattivi: la situazione internazionale e inItalia, a cura dell’ENEA (2009). 66
  • 74. Alcune recenti iniziative in ambito NATO testimoniano la realtà della minaccia “R”, come adesempio l’esercitazione tenutasi in Italia “Lazio 2006204” che ha visto impegnate squadre diemergenza dei paesi NATO e della Federazione Russa su uno scenario fittizio basato su unattacco terroristico perpetrato con una bomba sporca, o all’esercizio CARPATEX 2011, cheha visto impegnate in Polonia squadre di emergenza dei paesi dell’Europa Orientale,impegnate su eventi naturali, contaminazioni chimiche e danneggiamento di una centralenucleare, con conseguente rilascio di materiale radiologico.Armi ed agenti chimiciGli agenti utilizzati come armi chimiche205 presentano un alto grado di pericolosità dovuto alrapido o immediato effetto che li caratterizza.Tra i probabili scenari emergono incidenti o attacchi presso le industrie chimiche, durante iltrasporto HAZMAT e l’utilizzo di agenti chimici contro infrastrutture o in occasione di grandieventi (questo ultimo ben immaginabile, ad esempio con dispersione aerea degli agentiaggressivi sulla folla).Nel primo caso ci può essere un maggior controllo della crisi ed una più facile riduzione deldanno poiché sono presenti i piani di emergenza già predisposti dalle aziende ed è possibileconoscere in anticipo il tipo di aggressivo coinvolto, dal momento che le prefetture in Italiamantengono un apposito registro.La questione, più pacifica, della safety dell’ambiente industriale è ripresa anche a livello UE,che ha creato la nuova “Agenzia europea per le sostanze chimiche”.Le esercitazioni NATO volte a perfezionare le capacità di protezione civile gestite dal Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre [EADRCC] sono spesso orientate allagestione delle conseguenze del rischio chimico, come per esempio lo scenario “Idassa2007”206 che descriveva proprio il caso di un incidente chimico in un porto commercialecroato.Armi Biologiche, pandemie, zoonosi204 Field Exercise and the Table Top exercise on same scenario (Rome, 23-26/10/2006)http://www.nato.int/eadrcc/2006/10-lazio/index.htm205 Le armi chimiche sono state bandite nel 1993 con il Chemical Weapon Convention [CWC]. La OPCW[Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons] è l’organizzazione internazionale che cural’implementazione della Convenzione.206 Per la descrizione dell’esercitazione vedi: http://www.nato.int/eadrcc/2007/05-idassa/index.htm 67
  • 75. Gli scenari “B” hanno una chiara priorità. Questo per una serie di fattori, amplificati nel casodi utilizzo di armi chimiche207, che comprendono: bassa possibilità di prevenzione; aggravante dovuta al tempo di incubazione di agenti contagiosi, che può arrivare a settimane; saturazione delle strutture sanitarie; difficoltà della risposta sanitaria su larga scala, legata alla messa a punto di vaccini.La priorità di scenari “B” trova un forte riscontro anche in ambito europeo, sia per diffusioninaturali che intenzionali. Il Libro Verde sulla preparazione contro gli attacchi biologici208 hadettato le linee guida europee sulla prevenzione e reazione agli eventi biologici, conparticolare attenzione ad eventuali attacchi terroristici contro la catena alimentare el’approvvigionamento idrico209.La Commissione Europea ha fondato nel 2005 lo European Centre of Disease Prevention andControl [ECDC], al fine di identificare, valutare e comunicare minacce di malattie infettive incorso o emergenti, e più recentemente ha attivato un sistema di informazione in tempo realecurato dalla DG SANCO e gestito dal Joint Research Centre, con una sezione speciale sulbioterrorismo.EsplosiviIl primo uso documentato di esplosivi proviene dalla Cina, dove già nel X secolo, gliesplosivi sono stati utilizzati in fuochi d’artificio e per la segnalazione. Lutilizzo di esplosivicome strumento di guerra è stato scoperto in occidente nel XIII secolo e la loro utilitàmilitare è stata ben presto percepita ed assimilata da tutte le forze armate.Gli ordigni esplosivi improvvisati [Improvised Explosive Device - IED] sono ordignirealizzati in maniera improvvisata in grado di causare gravi danni anche a mezzi corazzatipesanti, visto che la quantità di esplosivo utilizzato può essere semplicemente aumentata a207 le armi biologiche sono state bandite nel 1975 con il trattato Convention on the prohibition of thedevelopment, production and stockpiling of bacteriological and toxin weapons and on their destruction[BTWC].208 COM(2007)399 Green Paper on bio-preparedness.209 Food safety: sicurezza alimentare relative alla sicurezza sanitaria degli alimenti, a corretti processi diproduzione e al controllo della qualità dei prodotti agricoli in tutte le fasi della catena di trasformazione. Foodsecurity: sicurezza dellapprovvigionamento alimentare, definito dall’Organizzazione mondiale della sanità comel’accesso a cibo sufficiente, sicuro e nutritivo. 68
  • 76. volontà, in funzione degli obiettivi. Questa tipologia di armi, già ampiamente utilizzatasoprattutto durante la guerra libanese con le prime autobomba, è stata ampiamente utilizzatain Iraq (III Guerra del Golfo)sia contro obbiettivi militari (mezzi in transito) sia controobbiettivi civili, venendo quindi a rappresentare un’arma di distruzione di massa.La rapida crescita del commercio globale e la disponibilità di tecnologie e know-how nelsettore della chimica e della biologia (insieme al crescente accumulo di scorie nucleari),rendono più facile l’acquisizione di WMD anche da parte di paesi meno sviluppati, molti deiquali supportano, anche se non ufficialmente, i gruppi di terroristi, fanatici religiosi e gruppicriminali, tutti potenzialmente disponibili all’uso delle armi di distruzione di massa210.Le restrizioni del passato imposte nelle aree regionali dall’ordine bipolare USA-URSS nonesistono più. In un mondo sempre più globale e confini, soprattutto in Occidente, sempre piùpermeabili, fenomeni come l’immigrazione clandestina, la diffusione di malattie, ilcommercio di armi illegali, il movimento di capitali, etc., hanno richiamato la preoccupataattenzione del mondo intero. In particolare il terrorismo, che non usa le regole codificatedurante la guerra fredda, rappresenta con l’uso delle WMD una minaccia globale attuale ecredibile211.2.6 Il terrorismoIl terrorismo, per quanto anch’esso presente nella storia umana dai suoi albori, ha raggiuntosolo nel post-guerra fredda un interesse parossistico212. L’uso della violenza fisica perintimorire gli avversari è ben documentato nella storia213, ma solo recentemente è stato vistocome una minaccia per la sovranità statale e non solo per i singoli cittadini.210 Per un’analisi dell’evoluzione degli scenari e delle possibili risposte vedi: Palanga (1997), Paci (2003) eNones (2008).211 Negli Stati Uniti gli scenari di risposta ad eventi CBRN-E contenuti nel National Planning Scenarios, a curadel Department of Homeland Security [DHS], sono stati aggiornati almeno 20 volte tra la prima versione (2004)e l’ultima versione disponibile (2006).212 Per un’analisi complessiva del fenomeno, che sfugge agli obbiettivi di questa tesi nonostante il notevoleinteresse, vedi Bonanate (2001), limitatamente agli eventi precedenti l’attentato delle Torri Gemelle, e213 Vedi ad es. le guerre civili romane (82 a.C. e 44-31 a.C.) che portarono alla fine della Repubblica(http://it.wikipedia.org/wiki/Guerre_civili_romane) ed il periodo del “Terrore” che seguì la rivoluzione francese(1793 - 1794), che portò all’ascesa di napoleone (http://it.wikipedia.org/wiki/Regime_del_Terrore) 69
  • 77. D’altronde l’uso del terrorismo in guerra, per quanto disdegnato a parole sino alla secondaguerra mondiale, ha visto un utilizzo costante in funzione della sua utilità: è statosemplicemente un arma tra le tante a disposizione di un generale214.La stessa nascita della difesa civile fu resa necessaria dalle caratteristiche, ancheterroristiche, dei bombardamenti aerei associati ad armamenti inizialmente CB-E esuccessivamente CBRN-E215. La principale azione politica della guerra fredda, “l’equilibriodel terrore”, con la continua minaccia dell’utilizzo di armamenti sproporzionati agliobbiettivi militari, può essere senza dubbio considerata come un uso terroristico (volto adinfluenzare politicamente l’avversario) delle armi di distruzione di massa216.Al fine dell’obbiettivo del presente elaborato, il terrorismo riveste un notevole interesselimitatamente a quello internazionale, anche se gli effetti nel caso di utilizzo di armi odagenti CBRN-E sono ovviamente analoghi a quelli del terrorismo interno.La definizione riportata in wikipedia217, la cui voce è soggetta a continua modifica a causadel forte contrasto politico che genera, è la seguente: Il terrorismo è una forma di lotta politica che consiste in una successione di azioni clamorose, violente e premeditate come attentati, omicidi, stragi, sequestri, sabotaggi, ai danni di enti quali istituzioni statali, governi, esponenti politici o pubblici, gruppi politici, etnici o religiosi. (ultimo accesso 30/12/2011).La versione inglese è molto più precisa218, e non attribuisce al termine particolariorientamenti politici: Terrorism is the systematic use of terror, especially as a means of coercion. … Although “terrorism” originally referred acts committed by a government, currently it usually refers to the killing of innocent people by a non-government group in such a way as to create a media spectacle. (ultimo accesso 30/12/2011).214 Per una descrizione del terrorismo internazionale nel XX secolo (prima degli attentati delle Torri Gemelle)vedi Luigi Bonanate (2001) e la cronologia allegata.215 Come concettualizzata per primo da Giulio Douhet, nel libro Probabili aspetti della guerra futura (1928).216 Gli atti terroristici hanno usualmente come obiettivo principale non tanto gli effetti diretti derivanti dai dannia persone o cose (morti e feriti inclusi), quanto quello delle loro ricadute indirette, come ad esempio la modificadi linea politica dei destinatari finali delle azioni o la risonanza mediatica che le stesse azioni conseguono.217 http://it.wikipedia.org/wiki/Terrorismo218 http://en.wikipedia.org/wiki/Terrorism 70
  • 78. La più recente bibliografia scientifica219 sui disastri tende ad inquadrare il terrorismo con glialtri rischi. In generale si ammette che la maggior differenza è legata alla tipologia di azionida intraprendere nelle fasi di pianificazione e preparazione, in quanto risulta fondamentalel’azione investigativa di polizia (e dei servizi segreti).Numerosi autori sottolineano inoltre che gli attentati compiuti dai terroristi islamisti tra il2001 e il 2005 (New York, Londra e Madrid soprattutto), hanno distolto eccessive risorsedalle altre tipologie di rischi220, portando, nel caso degli Stati Uniti, alla catastrofedell’Uragano Katrina221, che rispetto alla vittime degli attentati terroristici riportate in fig. 12,ha causato 1836 vittime222.Fig. 12: numero delle vittime di attentati terroristici internazionali, da Global Conflict Trends -http://www.systemicpeace.org/conflict.htm219 Cfr. ad es. Von Lubitz et al. (2008) e Chatterjee & Abkowit (2011) e la bibliografia citata.220 Tra gli altri Alexander (2005); Lakoff (2005); Phelps (2009) e prima di tutti Mileti (1999).221 Per un’analisi delle cause del disastro e degli errori nella risposta vedi: http://understandingkatrina.ssrc.org/222 Il terremoto / maremoto di Sendai e Tohoku del marzo 2011 ha causato 15.703 vittime; più di tutti gli attentatiterroristici internazionali dal 2000. 71
  • 79. La politica intergovernativa Europea223 inizio ad interessarsi del terrorismo nel 1976,all’interno del TREVI Group, nato per coordinare gli sforzi dell’antiterrorismo, che all’epocainteressava numerosi paesi europei sia come minaccia interna sia come minaccia esterna,portata principalmente dai terroristi palestinesi224.Successivamente agli attentati dell’11 Settembre l’attenzione sul terrorismo è sensibilmentecresciuta, raggiungendo la priorità d’azione a seguito degli attentati di Madrid e Londra.La Dichiarazione del Consiglio Europeo del 25 marzo 2005 sottolinea la necessità diaumentare il coordinamento e la cooperazione antiterrorismo, le principali decisioni, attuatenegli anni successivi, riguardano: ⇒ la creazione di un coordinatore antiterrorismo per le attività dell’Unione e dei paesi membri; ⇒ l’integrazione delle strutture di intelligence all’interno del Segretariato; ⇒ il rinforzo del ruolo di Europol225 ed Eurojust226; ⇒ l’adozione di una clausola di solidarietà a favore dei paesi membri colpiti da atti di terrorismo per favorire l’assistenza reciproca; ⇒ l’istituzione dell’ Agenzia europea per la gestione delle frontiere esterne227 [Frontex]; ⇒ nuove formule di finanziamento per i progetti e programmi legati all’antiterrorismo228; ⇒ proposte legislative per prevenire il finanziamento alle organizzazioni terroristiche.Il meccanismo europeo di risposta ai disastri, inizialmente previsto solo per i disastri naturali,è stato ampliato a comprendere qualunque catastrofe, indipendentemente dalla causaseguendo la linea di pensiero di Quarantelli (1993), Confort (2002) e Peek & Sutton (2003).223 Cfr. Dittrich (2005).224 Vedi Bunyan, 1993.225 Decisione del Consiglio 2009/371/GAI, del 6 aprile 2009,che istituisce l’Ufficio europeo di polizia (Europol).226 Decisione del Consiglio 2002/187/GAI, del 28 febbraio 2002, che istituisce Eurojust per rafforzare la lottacontro le forme gravi di criminalità.227 Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio, del 26 ottobre 2004, che istituisce un’Agenzia europea per lagestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dellUnione europea.228 COM(2005)124 che istituisce il programma quadro “Sicurezza e tutela delle libertà” per il periodo 2007-2013(Brussels, 17/06/2005). Il 7 Programma Quadro è stato finanziato con circa 100M€ per le attività CBRN-E eantiterrorismo. 72
  • 80. Sulla stessa linea, per quanto riguardano ovviamente diverse competenze, si è mossa laNATO. In particolare lo sviluppo del Comprehensive Approach229 successivamente al nuovoConcetto strategico dell’Alleanza, è volto ad affrontare con più efficacia le minacceasimmetriche quali quella portata dal terrorismo e dalle armi di distruzione di massa.Un appunto speciale merita la storia del terrorismo in mare; a partire dai pirati, che fin dallaloro nascita hanno utilizzato il terrore quale moltiplicatore della loro forza, per seguire con icorsari230, che agendo in nome e per conto di stati sovrani hanno rappresentato uno dei primisistemi istituzionalizzati di guerra asimmetrica, lo scontro sui mari ha sempre rappresentatoun’anticipazione di tattiche e strategie successivamente applicate nella guerra terrestre.231John Parker, nella sua storia dei sommergibili della Royal Navy232, riporta le paroledell’Ammiraglio Sir Arthur Wilson all’inizio del XX secolo: “[submarines are] underhand, under water and damned un-English, certainly no occupation for a gentleman. Submarine crews, if captured, should be hanged as pirates”Il primo sommergibile della marina americana233 fu d’altronde sviluppato da John PhiliphHolland, un patriota irlandese che aveva già sviluppato un prototipo, per attaccare la marinainglese, con un finanziamento della società segreta che divenne poi l’Irish Republican Army[IRA].229 Commento personale del moderatore della sezione Comprehensive Approach della Security Jam 2009:“Thank you for your comments. We agree that no single organization can adequately address the challenge ofglobal terrorism. One aspect of the Comprehensive Approach is the idea that organizations with expertise indifferent fields will have to work together for peace and security”. October 16, 2009 at 1:41 pm.230 La guerra da corsa viene fatta risalire alle Crociate e fu abolita dal Congresso di Parigi nel 1856. Secondo laterminologia marinaresca inglese i corsari sono chiamati Privateers.231 Il rifiorire della pirateria in acque internazionali («di nessuno») sempre anticipare gli scenari attuali e futuri dicyberwarfare.232 Parker (2001) The Silent Service.233 USS Holland, 1900. 73
  • 81. Leggi Sun-Tzu - Larte della guerra: “ogni battaglia é vinta prima che sia combattuta” Gordon Gekko, in Wall StreetCapitolo terzo: la difesa civileI primi accenni al concetto ed al termine Difesa Civile si trovano in pubblicazioni di pocoprecedenti la seconda guerra mondiale. In particolare il Regno Unito aveva meglio degli altriStati sentito la necessità di “difendere i cittadini”, probabilmente anche a causa dei raid degliZeppellin tedeschi durante la I Guerra Mondiale.Coerentemente con il clima seguito alla Crisi di Monaco, l’organizzazione inglese prepostaalla Difesa Civile pubblicava poco prima della II Guerra Mondiale un volantino intitolato“Some things you should know if war should come”234, dove in otto punti contenuti in quattrofacciate A5, erano riportate tutte le notizie basiche per assicurare un’informazione minima aicittadini, dagli allarmi per i bombardamenti aerei alle maschere antigas, alle procedure dievacuazione e di informazione in caso di necessità.Dopo la guerra, l’orrore della distruzione, in particolare delle città tedesche, convinse tutti glistati a sviluppare dei programmi di difesa civile. L’avvento della contrapposizione dei dueblocchi, occidentale e sovietico, e lo sviluppo delle armi atomiche focalizzarono l’attenzionedei governi sullo sviluppo di piani di realizzazione di shelter e bunker235, con l’obbiettivo digarantire la sopravvivenza della popolazione in caso di attacco nucleare.Dagli anni ’70 divenne predominante l’idea che la sopravvivenza dell’intero genere umano,o comunque di una società organizzata, fosse impossibile nel caso di una guerra nucleareglobale236. L’idea di base della difesa civile (difesa dei civili dai bombardamenti) fu quindiabbandonata in quanto considerata una spreco di risorse per scopi irraggiungibili.234 Lord Privy Seal’s Office, London, July 1939. Per altre informazioni sulla preparazione del Regno Unito allaII GM vedi anche http://en.wikipedia.org/wiki/John_Anderson,_1st_Viscount_Waverley ehttp://en.wikipedia.org/wiki/Air-raid_shelter#Anderson_shelter235 Due esempi delle strategie di difesa civile nei due blocchi si possono trovare in due ricerche simmetriche sullestrategie di “sopravvivenza” in USA - Mitchell (1965) – e in URSS – Gouré (1969).236 L’inverno nucleare avrebbe causato l’estinzione della specie umana. Cfr. John Hampson,. Nature, Vol. 250,19 July 1974, pp. 189-191. 74
  • 82. 3.1 Difesa civile come complemento o come opposizione alla Difesa militare?Secondo numerosi autori ed un ampia bibliografia237 nata con l’avvento degli stati-nazione, lasalvaguardia dello stato dalle interferenze straniere (che all’epoca potevano sfociare nellaguerra “dichiarata”) era compito del monarca e solo con la Rivoluzione Francese divenne“sacro” dovere dei cittadini238. Analogamente, l’interesse del monarca era quello disalvaguardare la propria posizione di dominus, per cui stato e monarca stesso venivano adassumere un’unica identità.Nonostante che sforzi locali di tutela della popolazione (per esempio con l’utilizzo deipompieri per lo spegnimento degli incendi) risalgano per lo meno all’Impero Romano, solocon il riconoscimento della primaria importanza delle singole persone239 si sviluppòprogressivamente la necessità di provvedere alla loro completa salvaguardia240.Il concetto di Difesa Civile non è definito da precise statuizione di carattere normativo ma, inlinea generale e omnicomprensiva, si può considerare il risultato di una serie di esperienze edelaborazioni pratiche da cui discende un uso direttamente applicabile per fronteggiare leemergenze (crisi) che possono mettere in pericolo la sopravvivenza delle popolazioni civile.A livello internazionale la definizione più rappresentativa è quella presente nel testo prodottodalla Civil Defence Association, che nonostante sia un’organizzazione Inglese (noninternazionale) ha profondamente influenzato la concettualizzazione della Difesa Civile,anche perché il suo fondatore, Sir John Hodsoll, fu il “padre della difesa civile” nel RegnoUnito241 e successivamente il capo della sezione Civil Emergency Planning [CEP] della237 Primo tra tutti Niccolò Macchiavelli ne “Il Principe” e poi Karl von Clausewitz nel celeberrimo “VomKriege” (trad. eng. On war – trad. it Della Guerra)238 Cfr. Feldmaresciallo Helmuth von Moltke (1891), che nella cronaca della Guerra Franco Tedesca del 1870,descrive lo sviluppo del concetto di guerra tra la fine degli imperi europei e la nascita degli stati – nazione.239 Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, adottata dallAssemblea Generale delle Nazioni Unite il 10dicembre 1948. reperibile su: http://www.ohchr.org/en/udhr/pages/language.aspx?langid=itn240 Uno dei primi esempi di attività di difesa civile propriamente detta è descritta dal feldmaresciallo von Molkedurante l’assedio di Parigi nella II Guerra Franco-Prussiana (1870 – 1871).241 Responsabile del Air Raid Precautions Department (Home Office) dal 1938 al 1945. 75
  • 83. NATO242 ed uno degli ispiratori della nascita dell’Organizzazione Internazionale della DifesaCivile [International Civil Defence Organization – ICDO: http://www.icdo.org/]. Definition of Civil Defence243Civil Defence is defined as being the preparation for and actual non-combatant assistance toindividuals, groups or communities in need of immediate assistance as a result of natural orman-made events whether large or small whether war be declared or not. The assistance mayinclude, but is not limited to, Rescue, Firefighting, Search, First Aid, Shelter, Feeding,Communication, Nursing, Counselling and Befriending. It also includes the activities oforganisation and support of assistance in these and similar areas.Oggi, la Difesa Civile, nella sua accezione italiana assolutamente non condivisa a livellointernazionale244, ha assunto il significato di un sistema complesso di “misure e forze civilipubbliche e private”, che devono essere organizzate e, all’occorrenza, mobilitate pergarantire la continuità dell’azione di Governo, salvaguardare gli interessi vitali dello Stato,proteggere la popolazione, difendere la capacità economica, produttiva, logistica e socialedella Nazione, nonché fornire sostegno alla Difesa Militare245.I piani di Difesa Civile possono essere attivati a fronte di un qualunque tipo di emergenza ingrado di minacciare la sicurezza dello Stato, quale, ad esempio, una calamità naturale, un fattocalamitoso intenzionalmente provocato dall’uomo, un atto terroristico, una crisi nazionale e/ointernazionale oppure un conflitto bellico. Ad oggi il sistema di Difesa Civile risulta attivato una sola volta: in occasione del famoso “Millenium Bug”246, il baco dei sistemi informatici Windows che, in occasione del cambio di data tra il 31/12/1999 ed il 01/01/2000, avrebbe dovuto mandare in tilt i sistemi di gestione informatica del sistema bancario e dei gestori242 Vedi cap. 4.3.3 per un approfondimento della CEP.243 Essex-Lopresti (2005), p. 1; e reperibile in: www.civildefenceassociation.org.uk244 vedi le due antitetiche definizioni presenti in Wikipedia, l’enciclopedia libera (ultimo accesso 11/2011):http://it.wikipedia.org/wiki/Difesa_civile e http://en.wikipedia.org/wiki/Civil_defense245 Cfr. le direttive edite dal Ministero della Difesa sulla Difesa Civile (DC): Stato Maggiore della Difesa -Centro Militare Studi per la Difesa civile - DC-1: “Direttiva per i concorsi delle Forze Armate in caso diCalamità Naturali”, ed. 1996; DC-2: “La cooperazione civile-militare”, ed. 1985; DC-3: “Direttiva dipianificazione per l’impiego della Forza di Pronto Intervento per le Pubbliche Calamità”, ed. 1996.246 Per le attività di prevenzione poste in essere dalle prefetture vedi: Di Matteo, 1999. 76
  • 84. delle infrastrutture critiche. Il baco informatico si rivelò molto meno pericoloso del previsto e non richiese quindi alcuna particolare azione247.In questa concezione “stato-centrica” la Difesa Civile è inserita nel più ampio e sovrastanteconcetto di Difesa Nazionale, intesa come insieme delle predisposizioni, delle strutture edelle attività dello Stato volte a garantirne l’integrità e la sicurezza della Repubblica permezzo delle sue tre componenti fondamentali: la Difesa Militare, la Difesa Civile e laCooperazione Civile-Militare (COCIM).In assenza di una specifica legislazione primaria in materia, il concetto di difesa civile si èevoluto per via amministrativa e la libretta “DC 2 – La Cooperazione Civile-Militare”, editadallo Stato Maggiore della Difesa nel 1985, è considerata la principale fonte normativa delsettore.È interessante considerare che tale testo (SMD DC-2) ricomprende la Protezione Civile nelpiù ampio settore della Difesa Civile, ed arriva ad esprimere una vera e propria formuladescrittiva del fattore moltiplicativo della cooperazione di soggetti ed organismi civili emilitari nella Difesa Nazionale: DN = COCIM (DC + DM) difesa nazionale = cooperazione civile militare moltiplicato per la somma della difesa civile e della difesa militareLa SMD DC–2 contiene anche una sorta di elencazione, per settori di attività, di ciò checostituisce materia della difesa civile, che viene sinteticamente riunito in sei settori, ovvero: 1. continuità dell’azione di Governo, 2. telecomunicazioni e sistema di allarme, 3. salvaguardia dell’apparato economico e logistico, 4. protezione civile, 5. salvaguardia della sanità pubblica, 6. informazione pubblica, 7. addestramento alla protezione e salvaguardia dei beni artistici e culturali.247 Presentazione del vice-prefetto Giovanni Ricatti al 30° Corso COCIM, Roma, 7 – 18 settembre 2009. 77
  • 85. È del tutto evidente la vetustà di questa elencazione: nella SMD DC-2 la concezione delladifesa civile è proprio quella derivata della guerra fredda, in cui la preparazione alla guerranucleare presupponeva la previsione del completo stravolgimento del tessuto economico esociale. Il punto saliente di tutto il sistema era quindi la “continuità di Governo”, intendendochiaramente la continuità del Governo centrale e del suo controllo del territorio248.L’attribuzione delle competenze al Ministero dell’interno, e quindi ai Prefetti ed alle forzadell’ordine, sottolineava la necessità di controllare in primo luogo la situazione sociale.In quest’ottica, che è ormai solo italiana, la sopravvivenza della popolazione e della strutturadi governo sono viste come oggetti separati, in cui solo l’esistenza di Governo centrale ingrado di esercitare il controllo della popolazione civile, garantisce l’attuazione delle misuredi protezione e recupero post- disastro.Se durante la guerra fredda, e con l’effettiva possibilità di una guerra NBC e della successivainvasione delle truppe del Patto di Varsavia, tale impostazione poteva apparireragionevole249, con l’avvento del terrorismo mondiale (attentati di New York / Washingtonnel 2001250, di Madrid nel 2004251 e di Londra nel 2005252) solo in Italia si è continuato aparlare di difesa civile mentre in tutti gli altri paesi si è passati a concetti culturalmente piùmoderni ed a organizzazioni generalmente più vicine alla protezione civile italiana.248 Vedi ad esempio la presentazione del Dott. Giovanni Ricatti al 31° Corso COCIM Le infrastrutture critichenella difesa civile ( Roma, 07/09/2010) secondo il quale: “la difesa civile attiene alla sicurezza dello Statocomprendendo tutte le situazioni emergenziali determinate da qualsiasi evento, aggressivo e non”.249 E oggi appare invece irragionevole vista l’impossibilità per un esercito invasore di controllare e pacificare lemoderne aree urbane come dimostrato dall’invasione americana ed alleata di Iraq ed Afghanistan.250 Conosciuto come 9/11, dalla data dell’11 settembre 2001, o Attentato delle Twin Towers (le Torri gemelle,distrutte dall’attacco suicida con aerei passeggeri).251 Conosciuto come 11-M, dalla data dell’11 marzo 2004, o Attentato di Atocha (la principale stazioneferroviaria colpita).252 Conosciuto come Attentato della Metropolitana di Londra. 78
  • 86. 3.2 Perché stravolgere e riformulare il concetto di difesa civile?Innanzi tutto, dal punto di vista delle ricadute sulle dinamiche sociali, l’utilizzo del terminedifesa richiama alla mente un comportamento passivo dei cittadini253. Il fatto di considerare ilbene collettivo rappresentato dallo Stato (ed il relativo Governo) come un’entità separatadalla collettività che lo compone (e lo elegge) contrasta con i più recenti concetti di sicurezzaumana [human security254] proposti dalla comunità accademica ed accettati dalle NazioniUnite255. Il benessere e la sicurezza degli esseri umani non è più legato alla semplice salutefisica, e quindi alla sola tutela dell’integrità della vita, ma è inscindibilmente collegato albenessere psicologico, sociale ed economico. The traditional goal of ‘national security’ has been the defence of the state from external threats. The focus of human security, by contrast, is the protection of individuals.256Ecco quindi che il fatto di vivere in una struttura sociale complessa (stato) è di per sé unanecessità della sicurezza umana, e deve essere tutelato in stretta relazione con i desideri deisingoli cittadini.Come analizzato da Lakoff (2006)257, in relazione alla risposta statale e federale all’UraganoKatrina (occorso mentre la maggior parte dei reparti operativi della Guardia Nazionale e253 Per un chiaro esempio dell’arretratezza culturale italiana riporto le parole del Prefetto Francesco Palmeri,(all’epoca Vice Capo Dipartimento Vigili del Fuoco, Soccorso Pubblico e della Difesa Civile e DirettoreCentrale della Difesa Civile) espresse durante la conferenza “L’organizzazione della Difesa Civile del Paese afronte del terrorismo internazionale”, tenutasi allo IASD, Roma il 6 aprile 2004: “La Protezione Civile, che è purparte rilevante della Difesa Civile, ha un obiettivo più limitato che è quello di assicurare specificatamentelincolumità dei cittadini e la salvaguardia del loro patrimonio da qualunque evento calamitoso, incluso ilconflitto bellico”.254 La prima concettualizzazione è da attribuire al rapporto dell’agenzia specializzata per lo sviluppo delleNazioni unite (UN Development Programme): Human Development Report, 1994.255 Per mezzo della campagna mondiale di riduzione dei disastri (sottoscritta da tutti I paesi europei). Cfr. UnitedNations (2005). Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the resilience of nations and communities todisasters.256 Human Security Report 2005: war and peace in 21st Century. Edito dallo Human Security Centre (Universityof British Columbia) istituito dall’ex Ministro degli esteri canadese Lloyd Axworthy. http://www.hsrgroup.org/257 two types of collective or public security that have co-existed in complementary and contradictory relationover the course of the last century: “population security” and “nation-state security.” 79
  • 87. dell’Esercito erano impegnate in Iraq258), ogni organizzazione tende a salvaguardare in primisse stessa: e uno stato sovrano è a tutti gli effetti un’organizzazione, che tenta di orientare lerisorse disponibili (concettuali ed economiche) per salvaguardare la “sicurezza nazionale” ascapito della sicurezza della popolazione.Un’ulteriore recente concettualizzazione delle risposte alle crisi è venuta dall’analisi socialedei disastri. La scuola della disaster sociology americana ha inizialmente puntualizzato ilfatto che i disastri naturali sono sempre causati da fattori antropici259. Esemplificativa diquesta concettualizzazione è la recente pubblicazione delle della Banca Mondiale e delleNazioni Unite “Natural Hazards. Unnatural disasters”. Ne consegue che sono centrali iconcetti di vulnerabilità260 e resilienza, e cioè la capacità degli individui, delle comunità edella società di affrontare i rischi e superare i disastri senza conseguenze a lungo termine.È chiaro che questi concetti sono antitetici all’idea di “scudo261” fornito dalla difesa civile.In ultimo, dal punto di vista del mondo militare, negli anni recenti si è assistito allacosiddetta Rivoluzione degli affari militari [Revolution in Military Affairs – RMA262], legataalla progressiva digitalizzazione del campo di battaglia ed alla pervasività degli strumentiinformatici263. La difesa civile (italiana) è rimasta silente spettatrice di questa rivoluzione edel contemporaneo sorgere, nel mondo civile, dei social network264, del web 2.0265 e deisistemi di comunicazione virale266.258 Per un commento critico dell’operato dell’amministrazione vedi (letteralmente) U2 & Green Day The Saintsare Coming .259 Per un’analisi recente ed attuale di un caso-scuola in un paese occidentale, il disastro conseguente all’uraganoKatrina, vedi: http://www.soros.org/resources/multimedia/katrina260 Cfr. Cutter at al. (2003).261 In questo caso contrapposto alla “spada” fornita dalla difesa militare (Palmeri, 2004)262 Creatore e principale sponsor di questo concetto è stato Andrew Marshall, per più di 20 anni direttore dell’“Office of Net Assessment” del Pentagono: “Una rivoluzione negli affari militari è un cambiamento importantenella natura della guerra originato dell’applicazione innovativa di nuove tecnologie che, combinate concambiamenti improvvisi nella dottrina militare e nei concetti di organizzazione operativa, alterafondamentalmente il carattere e la condotta delle operazioni militari” (cit. in http://www.iwar.org.uk/rma/#es).263 Per l’importanza della tecnologia e della situational awareness generata dalla RMA nella lotta al terrorismo,vedi: Donald H. Rumsfeld Transforming the Military, pagg. 22-23.264 Cfr. Goodchild (2007) e Meier (2011).265 Cfr. Giardino et al. (2012), in cui è sottolineato l’utilizzo della geomatica nella risposta ai disastri naturali.266 Che rendono antidiluviano il concetto di restrizione delle informazioni e delle comunicazioni, come hannodimostrato i disastri del 2011/2012 e le insurrezioni della “primavera araba”. Per l’importanza di Twitter e il 80
  • 88. Parallelamente la difesa militare è stata attraversata da un lungo dibattito sul metodo disviluppo delle operazioni: i concetti di EBO267, EBAO268 e CA269 sono stati adottati dalleForze Armate Americane, dalla NATO e dall’Unione Europea270. Le ricadute sul settore dellagestione delle crisi e dei disastri sono ancora in corso (e saranno dettagliatamente analizzateal capitolo sesto)271, ma non sono state assolutamente recepite dalla nostra difesa civile.Tutti questi fattori rendono obsoleta sia la concettualizzazione sia l’organizzazione dellaprotezione dei cittadini in Italia. È necessario ricondurre ad una razionalizzazione organica itermini (e relativi concetti) di difesa civile, protezione civile, cooperazione civile militare,gestione delle crisi, protezione delle infrastrutture critiche, minacce NBCR-E, minaccecibernetiche.Analogamente va ripensata, e non è possibile affidarsi a modesti aggiustamenti soggettiall’intervento degli apparati che li hanno sempre trattati272, l’organizzazione complessivadella protezione dei cittadini273. Così come d’altronde hanno fatto Stati Uniti, Regno Unito,Canada e Svezia, che per primi si sono adattati a nuovi avversari, nuove minacce, nuoviscenari274.possibile utilizzo militare vedi: Mcleary (2011) e Gambaro & Puglisi (2012). Per l’uso di network radio vediLippman (2011)267 Per una formulazione matematica del concetto vedi Thuve (2006);268 Per un’analisi del termine e delle sue implicazioni nella dottrina NATO vedi Johnson (2009).269 Per l’evoluzione da EBAO a CA (che potremmo riassumere con la formula CA = EBAO + CIMIC) vediJohnsos (2010).270 Cfr. Wendlig (2010) per un’analisi di questi concetti applicati alla gestione delle crisi.271 Vedi ad es. Shapiro (2008)272 Cfr. Wendlig (2009), che nella Tesi di Dottorato analizza il processo di istitualizzazione della protezionecivile nelle strutture dell’Unione Europea e l’evoluzione verso una struttura omnicomprensiva per la gestionedelle emergenze. In particolare l’analisi sociologica è descritta a pag. 23 e seg., mentre a pag. 37 (cit. da Boeker,1988: the nature of its founders and its foundation can greatly influence the nature of the organization) sonoriportati i concetti guida per l’analisi dei risultati delle riorganizzazioni delle strutture burocratiche coordinate dapersonale delle stesse strutture. Nella tesi, Wendling dimostra come le strutture europee sono state modellate dafunzionari di origine italiana secondo la teoria organizzativa dell’isomorfismo.273 D’altronde nelle stesse parole di Guido Bertolaso, allora Capo del Dipartimento Nazionale di ProtezioneCivile e Sottosegretario del Governo, pronunciate nel corso dell’85 congresso della Società geologica Italiana(2010), affiora la totale assenza del concetto di riduzione del rischio da disastri: “Ma c’è un secondo versante sulquale chi fa seriamente il lavoro scientifico del geologo può interagire con la Protezione Civile, ed è quellodella riduzione delle soglie di rischio presenti sul nostro territorio. Non è compito della Protezione Civileoccuparsi di questa forma di prevenzione strutturale dei rischi, ma delle Amministrazioni che hanno laresponsabilità della gestione ordinaria del territorio.”274 Sulle analogie / diversità delle minacce / pericoli dei disastri naturali ed eventi terroristici vedi Quarantelli(1993), Alexander (2002) e Peek & Sutton (2003). 81
  • 89. We use Facebook to schedule our protests, Twitter to coordinate and YouTube to tell the world cited in Patrick P. Meier (2011)Capitolo quarto: la situazione attuale4.1 PAESI DELL’UNIONE EUROPEAQuasi tutti gli stati europei hanno sperimentato (tranne Portogallo, Svizzera e Svezia) unadelle due guerre mondiali o un evento simile (Guerra Civile in Spagna, guerre didecolonizzazione dei territori Portoghesi). Il concetto originale della Difesa Civile, comesalvaguardia della popolazione civile durante un evento bellico, è quindi ampiamentecondiviso.Le stesse idee sono ovviamente presenti sia nella dottrina NATO sia nei trattati costitutividelle Comunità Europee e nei successivi atti, che costituisco una base comune dicoordinamento estesa, attraverso la Partnership for Peace ed i Trattati cooperazione, a paesieuropei.Per una descrizione delle organizzazioni di protezione dei cittadini (Civil EmergencyPlanning) di tutti i paesi NATO/EAPC275 si veda il fondamentale International CEPHandbook 2009 edito dalla protezione civile svedese [Swedish Civil Contingencies Agency –MSB]276275 Member Countries of Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC): Albania, Armenia, Austria,Azerbaijan, Belarus, Bosnia and Herzegovina, Belgium, Bulgaria, Canada, Croatia, Czech Republic, Denmark,Estonia, Finland, France, Georgia, Germany, Greece, Hungary, Iceland, Ireland, Italy, Kazakhstan, KyrgyzRepublic, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, Moldova, Montenegro, Netherlands, Norway, Poland,Portugal, Romania, Russia, Serbia, Slovakia, Slovenia, Spain, Sweden, Switzerland, Tajikistan, The FormerYugoslav Republic of Macedonia, Turkey, Turkmenistan, Ukraine, United Kingdom, United States, Uzbekistan.276 E reperibile sul sito istituzionale: https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/24677.pdf 82
  • 90. 4.1.1 ItaliaNell’esperienza istituzionale italiana il concetto di difesa civile non risiede in una precisadefinizione di carattere normativo primario, bensì è il prodotto di elaborazioni pratiche ad usoapplicativo politico-militare come descritto al capitolo 1.4; queste elaborazioni discendono, inlinea di massima, dal sovrastante concetto di difesa nazionale, intesa come insieme dellepredisposizioni, delle strutture e delle attività dello Stato volte a garantirne l’integrità e lasicurezza, per mezzo delle sue tre componenti fondamentali: la difesa militare, la difesa civilee la cooperazione civile-militare277.A sua volta, la definizione del concetto di difesa civile non è pacifica; l’assenza di unadefinizione normativa primaria rende infatti il concetto molto variabile a seconda degliscenari politici e delle situazioni operative; senza addentrarsi troppo in questioni dottrinarieche esulerebbero dai limiti del presente lavoro, basti evidenziare che il problema delladefinizione precisa della difesa civile dipende oggi, nel nostro ordinamento, per buona parteda come si intendono i relativi rapporti col contiguo concetto di protezione civile.Secondo la linea di pensiero portata avanti dal Ministero dell’interno, titolare della funzionedifesa civile, si dovrebbe distinguere una difesa civile “in senso lato”, corrispondente almodello teorico tradizionale sopra descritto, da una difesa civile “in senso stretto”,corrispondente a quanto la realtà istituzionale del Paese oggi effettivamente riconosce elimitata alla protezione della popolazione in caso di attentato terroristico CBRN-E.D’altra parte l’ampliamento delle competenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri (equindi del Dipartimento nazionale della Protezione Civile) hanno portato ad incardinare inquesta sede parte delle competenze prima esercitate dal Ministero dell’interno.Tra gli esempi recenti di nuova difesa civile troviamo: 1. il decreto legge sull’emergenza rifiuti in Campania (d.l. 80/2008), prevede la nomina del Commissario Straordinario, l’istituzione a sua discrezione delle aree di interesse strategico nazionale e l’arresto per chiunque si introduca in tali “aree”278;277 Cfr. la citatissima DC-2.278 Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 “Misure straordinarie per fronteggiare lemergenza nel settore dellosmaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile”, art. 2. 83
  • 91. 2. il decreto legge per il terremoto in Abruzzo (d.l. 39/2009), che ha svuotato il ruolo affidato ai sindaci ed al Prefetto, demandando al Commissario Straordinario non solo la localizzazione delle aree di ricostruzione e la progettazione e realizzazione delle abitazioni279, ma anche competenze aggiuntive in materia di ordine pubblico e limitazione d’accesso alla cosiddetta “Zona rossa” (compreso l’utilizzo di reparti dell’Esercito per il controllo delle aree interdette; 3. le dichiarazioni del ex- capo del Dipartimento Protezione Civile Guido Bertolaso: “La Protezione civile serve per superare quegli ostacoli di natura burocratica che fino ad oggi hanno impedito la realizzazione di infrastrutture importanti”280; 4. da ultimo la nuova “organizzazione per le crisi”281 che, all’art. 2 comma 1, ha individuato le seguenti definizioni: a) «situazione di crisi»: ogni situazione suscettibile di poter coinvolgere o mettere a rischio gli interessi nazionali, che può avere origine dalla percezione di un potenziale pericolo o in coincidenza di eventi clamorosi o gravemente significativi; b) «situazione di emergenza»: manifestarsi di una situazione pericolosa che richiede attività e provvedimenti specifici, urgenti, necessari ed eccezionali; c) «crisi internazionale»: eventi che turbano le relazioni tra Stati o, comunque, suscettibili di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e che possono coinvolgere o mettere a rischio gli interessi nazionali; d) «interessi nazionali»: complesso di elementi ed attività, la cui compromissione può arrecare un danno allo Stato; maggiore è linteresse quanto maggiore è il possibile danno; e) «sicurezza nazionale»: complesso di misure per la tutela degli interessi nazionali; f) «misure di prevenzione»: provvedimenti ed attività di preparazione per affrontare unipotetica situazione di crisi, comprendenti, tra laltro,279 Decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 “Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismicinella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile”.280 Quotidiano La Repubblica, 17 febbraio 2010.281 Decreto Presidente del Consiglio dei Ministri 05 maggio 2010 “Organizzazione nazionale per la gestione dicrisi”. 84
  • 92. lindividuazione delle procedure decisionali, la programmazione, la pianificazione operativa e laddestramento del personale, ai diversi livelli; g) «misure di risposta»: provvedimenti che vengono adottati ed attività che vengono svolte per evitare che una particolare situazione possa degenerare in una situazione di crisi; h) «misure di gestione»: provvedimenti che vengono adottati ed attività che vengono svolte in una situazione di crisi per evitare, o quantomeno limitare, il danno e per ridurne, comunque, la durata; i) «misure di contrasto»: complesso di misure di prevenzione, risposta e gestione di situazioni di crisi.In tale elencazione non è purtroppo presente il termine difesa civile, né vengono considerate leazioni di gestione delle conseguenze di una crisi.Al fine di chiarire meglio le attività attualmente soggette al coordinamento del Ministerodell’interno, si parte dalla seguente definizione di “Difesa Civile (CD)282”: «È il complesso delle attività che hanno i seguenti scopi (in ordine di priorità): 1. garantire a livello centrale e periferico – quale che sia la condizione di emergenza in atto - la continuità, l’efficacia e la visibilità dell’azione di governo e dei Poteri costituzionali dello Stato; 2. salvaguardare e mobilitare gli apparati finanziario, economico-produttivo e logistico, nonché gli strumenti di comunicazione di massa della Nazione; 3. sostenere la popolazione e le sue strutture sociali nello sforzo da condursi compatibilmente con la situazione; 4. assicurare la continuità e l’efficacia del sostegno alla difesa militare, agli organismi di difesa interna ovvero a tutti gli apparati di sicurezza dello Stato, i quali, sempre e comunque: − si determinano per la propria sicurezza ed efficacia;282 Per un’approfondita analisi della situazione, dal punto di vista delle Forze Armate, vedi la ricerca della 3°Sezione della 55° Sessione del CASD “Difesa civile del territorio e sua integrazione con la difesa militare”(Natale et al. 2004). Si noti, sin dal titolo, l’attenzione al territorio dello Stato e non ai cittadini che locompongono. 85
  • 93. − concorrono, in forme e modi da stabilirsi, sulla base della pianificazione contingente, alle azioni di Difesa Civile definite dal Governo della Repubblica».Il precedente “Manuale per la gestione delle crisi” (1980283) era indirizzato alla gestione diemergenze di tipo militare, volto a realizzare una comunicazione operativa con la NATO edun allineamento con il manuale NATO Crisis Response System, che all’epoca era incentratosulla risposta alla minaccia dell’invasione sovietica e quindi ad una progressivamilitarizzazione della Repubblica nel caso di aggressione armata.Si pensò di ovviare attraverso una serie di adattamenti senza un vero e proprio riconoscimentoistituzionale, al fine di evitare un dibattito pubblico in parlamento.Figura 13. Le aree d’interesse che compongono la difesa civile [modificato da Natale et al. (2005)]Il manuale nazionale previde negli anni ’80 un nuovo organo, il Comitato politico strategico[COPS], composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri degli Esteri, Interno e Difesa. IlCOPS aveva compiti di concertazione, valutazione e di decisione sui problemi attinenti allesituazioni di crisi284.283 Aggiornato nel 1994 ma senza modifiche concettuali, nonostante la “cortina di ferro” fosse ormai caduta.284 Vedi Fig. 7 a pagina 30. 86
  • 94. Il COPS era coadiuvato da un Nucleo politico-militare [NPM], attivabile anche in sempliceprevisione di una crisi, e supportato dalla Commissione Interministeriale Tecnica per laDifesa Civile [CITDC], con compiti di segreteria e di consulenza tecnica.Alle dipendenze della Presidenza del Consiglio, ma presso la sede del SISMI a Forte Raschi,fu costituito il Centro Decisionale Nazionale [CDN], comprendente le sale “decisionale”,“controllo” e “situazione”. Lo Stato Maggiore Difesa disponeva inoltre di un CentroOPerativo Interforze [COPI]285.La Farnesina si dette il “Centro cifra e telecomunicazioni” e il “Centro situazioni-operazioni”,quest’ultimo presso la DG dellEmigrazione. L’Interno ebbe da allora un “Centro situazione”nel Dipartimento di Pubblica Sicurezza e due Sale operative, una presso il gabinetto del Capodella polizia e una presso l’allora Direzione Generale della Protezione Civile.Nel 1986 il Presidente della Repubblica, Francesco Cossiga, costituì una “sala operativa dicrisi” al Quirinale e, nel 1992, ne fu allestita un’altra a Palazzo Chigi (sede della Presidenzadel Consiglio dei Ministri).Dopo la sua nascita il Dipartimento di Protezione Civile organizzò la Sala Situazione “Italia”e la sala di gestione crisi “SISTEMA”, senza, tra l’altro, che venisse cancellata l’esistente salapresso il Ministero degli interni, che divenne la sala operativa nazionale dei Vigili del Fuoco.Tanto numerose286 sono le realizzazioni di quel periodo, altrettanto numerosi i dubbi circa lafunzionalità dell’organizzazione e dei i provvedimenti287.Finalmente con il citato d.p.c.m. 05/05/2010 sono state sanate alcune delle mancanze piùgravi, anche se si sente la mancanza di una legge organica che disciplini compiutamente lecompetenze visto che il decreto prevede esplicitamente che «restano ferme le competenze diogni Ministero ed Ente e dei consessi interministeriali esistenti, fissate per legge» (art. 1comma 2).285 Sostituito successivamente alla riorganizzazione delle Forze Armate dal Comando di Vertice Interforze[COI].286 Almeno 11, senza contare le sale di coordinamento nazionale dei Carabinieri, della Polizia e della Guardia diFinanza.287 Per un’analisi dell’organizzazione italiana di risposta alle crisi CBRN prima dell’9/11 vedi Palanga, 1997. 87
  • 95. Viene invece modificata la struttura interministeriale con la sostituzione del NPM con ilnuovo Nucleo interministeriale situazione e pianificazione [NISP] che comprende irappresentanti di tutti i ministeri ed organizzazioni interessati dagli argomenti da trattare.A livello periferico il Prefetto è responsabile della protezione civile, difesa civile ecoordinamento del soccorso pubblico mentre il Sindaco, autorità locale sanitaria e di pubblicasicurezza, ha competenze proprie solo quale autorità comunale di protezione civile.Il braccio operativo è rappresentato dal Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, organizzato subase provinciale, ed integrato per alcune competenze specialistiche relative alrischio/minaccia CBRN da personale e mezzi delle Agenzie Regionali di Protezionedell’Ambiente [ARPA] e dalla Aziende Sanitarie Locali [ASL].Fig. 14. Organizzazione per la gestione delle crisi prima del d.p.c.m. 05/05/2010 “Manuale di gestione dellecrisi” (che ha modificato semplicemente la sigla del NPM in NISP, vedi fig. 12). Nel cerchio rosso gli organi di“crisi”.La distribuzione attuale sul suolo nazionale delle forze terrestri, ai fini del presente studio,rileva per la collocazione dei Comandi operativi e di quelli territoriali e logistici. 88
  • 96. La componente militare è basata sui quattro comandi operativi, alle dipendenze del Comandodelle Forze Terrestri di Verona [COMFOTER], posti su due livelli differenti di prontezzaoperativa. Il Comando delle Forze di Proiezione di MILANO [FOP] e il Comando TruppeAlpine in Bolzano (TA), che sono immediatamente “spendibili”, ed 1° Comando delle ForzeOperative di Difesa in Vittorio Veneto [1° FOD] e il 2° Comando delle Forze Operative diDifesa in Napoli [2°FOD]. Alle loro dipendenze operano le Brigate e le unità di supporto alcombattimento e per il sostegno logistico orientate prevalentemente alla presenza esorveglianza degli spazi nazionali. Particolare prontezza operativa per contrastare la minacciaCBRN è fornita dalla “Scuola Interforze per la difesa NBC”288 e dal 7°Reggimento DifesaNBC “CREMONA”. Per la minaccia “E” sono costantemente disponibili, in supporto aPolizia di Stato e Carabinieri, i nuclei di bonifica ordigni esplosivi.Infine la “forza armata” Carabinieri, con circa 112.500 effettivi, ha espanso e consolidato lasua presenza sul territorio, che si realizza mediante una articolazione su “Comandi Regionali”e “Comandi Provinciali” i cui confini sono esattamente quelli amministrativi delle Regioni edelle Province della Repubblica, al di sotto delle quali c’è un tessuto fitto di comandi minori,il tutto poggiato sulle 4.650 Stazioni.In tale contesto è facile concludere che, dal punto di vista del controllo del territorio,l’arretramento dell’Esercito sul territorio è pienamente compensato da questa presenzacapillare.4.1.2 FranciaL’amministrazione governativa francese è molto simile a quella italiana, derivando ambeduedall’organizzazione prefettizia instaurata durante l’Impero Napoleonico.La Repubblica francese si configura come uno Stato unitario, con una tradizione diaccentramento amministrativo e politico molto radicata, che muove dalla concezione delloStato napoleonico come fattore di compressione assoluta di ogni forma di autonomia locale.In Francia esistono quattro livelli territoriali di amministrazione:288 Vedi presentazione del gen. Adami “tecnologie duali per la security: strategie locali e prospettive europee” alworkshop COPIT, Roma, 04 marzo 2009. 89
  • 97. - lo Stato; - le Regioni; - i Dipartimenti; - i Comuni.La Difesa Civile Francese è parte della Difesa [Défense] sin dal 1959 con l’Ordinanzasull’organizzazione generale della difesa, il cui articolo 1 recita: “La difesa ha lo scopo diassicurare, in ogni tempo e in tutte le circostanze e contro ogni forma di aggressione, lasicurezza e l’integrità del territorio e la vita della popolazione”.La competenza operativa è però demandata ad un funzionario civile dall’art. L1311-1289 delCode de la défense290; tale alto funzionario è un rappresentate del Ministero dell’interno,secondo quanto recita l’artico L1142-2: Le ministre de lintérieur est responsable de la préparation et de lexécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile qui concourent à la défense et à la sécurité nationale et il est, à ce titre, sur le territoire de la République, responsable de lordre public, de la protection des personnes et des biens ainsi que de la sauvegarde des installations et ressources dintérêt général. A ce titre : 1. Il est chargé de lanticipation et du suivi des crises susceptibles daffecter la sécurité intérieure et la sécurité civile ; 2. Il contribue à la planification interministérielle en matière de sécurité nationale. Il prépare les plans à dominante dordre public, de protection et de sécurité civiles ; 3. Il assure la conduite opérationnelle des crises ; 4. Il sassure de la transposition et de lapplication de lensemble de la planification gouvernementale par les représentants de lEtat dans les zones de défense et de sécurité, les départements et les collectivités doutre-mer ;289 Dans chaque zone de défense, un haut fonctionnaire civil détient les pouvoirs nécessaires au contrôle desefforts non militaires prescrits en vue de la défense, au respect des priorités et à la réalisation des aidesréciproques entre services civils et militaires, en vue de la défense civile et de la sécurité intérieure du territoire.290 http://www.legifrance.gouv.fr/. Version consolidée au 14 mars 2012. 90
  • 98. 5. Il est responsable du renseignement intérieur, sans préjudice des compétences des ministres chargés de léconomie et du budget. En matière de sécurité économique, sous réserve des compétences du ministre de la défense dans le domaine de larmement, le ministre de lintérieur assure la protection du patrimoine matériel et immatériel de léconomie française. Son action sexerce sur le territoire en liaison avec les autorités militaires en sappuyant sur le représentant de lEtat dans les zones de défense et de sécurité.Lo stesso codice presenta un intero titolo291 dedicato alla difesa civile [défense civile], dove,l’articolo L1322-1 recita: Lorganisation de la défense civile contre le danger dattaque aérienne est obligatoire sur tout le territoire national.La pianificazione ed i servizi necessari alla difesa civile sono demandati, in tempo di pace,alle rispettive amministrazioni pubbliche, con il supporto del Servizio Dipartimentaled’Incendio e Soccorso [Service Départemental dIncendie et de Secours – SDIS]292, delservizio volontario della protezione civile293 e dal personale della riserva militare.Attribuendo quindi al termine “défence civile” un significato esattamente combaciante conl’originaria definizione inglese “civil defense” ed italiana “difesa civile”, e cioè la protezionedelle popolazioni civili in caso di attacco aereo in tempo di guerra.I principi su cui si basa la difesa sono quelli di prevenzione, proiezione e protezione. È unaconcezione globale della difesa che associa alla dimensione militare quelle civile edeconomica, sociale e culturale, come risposta alla diversità di minacce che pesano sullasocietà. La difesa civile, in tale contesto, è parte della nozione generale di “Difesa” e si fondasu tre capisaldi.Il primo è la protezione delle popolazioni, che implica la prevenzione e il contrasto dei rischiprovenienti dalla natura e dalla tecnologia. C’è, in questa formulazione, l’arcaico concetto che291 Titre II Dèfense Civile (Livre III: Mise en ouvre de la dèfense non militaire)292 Ente pubblico gestito da un consorzio Dipartimento – Comuni (vedi ad es. http://www.sdis01.fr/ ).293 In convenzione con il Ministero dell’interno. 91
  • 99. i cittadini si attendono che lo Stato sappia attuare permanentemente la prevenzione e, sequesta non fosse sufficiente, disponga dei mezzi di soccorso necessari294.Il secondo è il mantenimento dell’ordine pubblico. Lo Stato si fa garante che le autoritàlocali, in attuazione del principio di sussidiarietà, agiscano quali primi responsabili di talesettore. Il mantenimento dell’ordine pubblico implica la continuità del servizio pubblico,necessario all’azione pubblica ed alla vita economica.Infine il governo si fa garante della continuità della propria azione, mediante la protezionedelle installazioni e delle reti, la cui efficienza e disponibilità è irrinunciabile affinché la vitadella popolazione si svolga normalmente e la difesa nazionale possa operare con efficacia.Fig. 15. Il modello all-hazard dell’organizzazione francese di difesa civile. Dalla presentazione del ColonnelloRemi Chassaing “National Approaches to civil-military interface. French organization” (NATO CEP Course,Oberammergau, 05/11/2010).La difesa civile non esaurisce, insieme alla difesa militare, il ventaglio delle opzioni di difesa.La Repubblica Francese, infatti, ritiene indispensabile la difesa economica, per garantire lerisorse (energia, materie prime, telecomunicazioni, trasporti, servizi finanziari e informatici)294 Un comportamento passivo dei cittadini esattamente identico a quello della difesa civile italiana. 92
  • 100. alle due precedenti difese e per sostenere il ciclo di produzione industriale, con particolareriguardo a quello dei settori strategici (armamenti).Il successivo Libro bianco sulla Difesa e la Sicurezza Nazionale (2009) non prevede strutturenuove ma amplia il concetto di difesa civile in funzione delle nuove minacce globali, e che leunità di sicurezza civile devono essere in grado di assicurare la loro missione di protezionedella popolazione, attribuendo loro nuovi compiti di prevenzione e di soccorso.Fig. 16. La struttura organizzativa delle unità d’istruzione e d’intervento di sicurezza civile [U.I.I.S.C.]. Dallapresentazione del Colonnello Remi Chassaing “National Approaches to civil-military interface. Frenchorganization” (NATO CEP Course, Oberammergau, 05/11/2010).I ruoli e le responsabilitàIl Ministero dell’Interno provvede, a livello centrale, alle attività di pianificazione per laprotezione dei cittadini e dei loro beni, dell’ambiente e dei beni materiali. A livello locale lostesso compito è svolto dai Dipartimenti e dai Comuni.Il Ministero dell’Interno dispone della Gendarmeria. Essa costituisce una forza militare disicurezza polivalente, presente su tutto il territorio. Essa assicura la protezione delle persone, 93
  • 101. delle istituzioni e del territorio e contribuisce alla continuità della risposta alle minacce controla sicurezza interna e alla difesa.Per quanto riguarda le tematiche di soccorso pubblico urgente e di servizi antincendi, ilMinistero dell’Interno si avvale del Corpo dei Vigili del Fuoco [Sapeurs Pompiers]. Il Corpodei Vigili del Fuoco Francesi si compone di una componente maggioritaria civile e di unitàmilitari. Queste sono composte da cinque unità militari: i Sapeurs-pompiers de Paris (7800uomini), i Marins-pompiers de Marseille (1500 uomini) e 3 unità del genio, proiettabili e dipronto impiego295 (vedi fig. 14), che svolgono anche i compiti di aiuto umanitario in paesiesteri con reperibilità 24/7 e completa autonomia operativa.Se la richiesta di soccorso è limitata ad un’area comunale, le operazioni di soccorso sonodirette dal sindaco. Quando l’intervento superi i confini (o le possibilità) comunali, il soccorsoè responsabilità del prefetto.Organizzazione delle Forze ArmateLa Difesa coordina gli sforzi civili e militari in un quadro geografico comune, il territorionazionale, ripartito in “zone di difesa” (ZD) nelle quali il coordinamento è assicurato da unComandate di Zona di Difesa (UGZD), assistito da uno Stato maggiore interforze erappresentato, a livello di dipartimento, da un Delegato militare dipartimentale (DMD).L’organizzazione territoriale interforze di difesa è sottoposta all’autorità del Capo di StatoMaggiore delle Forze Armate, che può mettere a disposizione della società civile le capacitàed i mezzi delle Forze Armate. In situazioni di emergenza il Delegato Militare Dipartimentaleha la facoltà di impiegare direttamente le forze armate stanziate nel territorio di competenza,salvo riferire sulla catena di comando nel più breve tempo possibile.295 Le unità d’istruzione e d’intervento di sicurezza civile [U.I.I.S.C.]. http://uiisc1.fr/ 94
  • 102. DC Regione Terrestre – Gendarmeria DC Regione Aerea DC Regione Marittima Limite Regione MarittimaFig. 17. L’organizzazione territoriale statale del sistema Francese di difesa civile.Le missioni MACA delle Forze Armate sono: 1. la difesa civile (protezione civile, concorso di mezzi militari per la prevenzione dei rischi di ogni genere, il soccorso e la protezione delle persone, dei beni e dell’ambiente in caso di incidenti o catastrofi); 2. la difesa operativa del territorio (protezione delle strutture essenziali dello Stato, delle installazioni civili, prevenzione e risposta alle minacce terroristiche, mantenimento ordine pubblico), 3. il coordinamento e la concertazione interforze (comunicazione operativa e di difesa, cooperazione inter-ministeriale).Nell’organizzazione francese l’utilizzo del termine protection civile è riservato alleorganizzazione volontarie, sul sito internet della Federazione Nazionale della ProtezioneCivile296 si trova la seguente definizione: La Protection Civile en France est une importante association agréée de sécurité civile par arrêté du 30 août 2006, paru au journal officiel le 3 septembre 2006. Elle regroupe 32.000 bénévoles, femmes et hommes, de tous les horizons, qui au travers de leur engagement, de leur formation et de leur expérience acquise sont de véritables professionnels des secours.296 http://protection-civile.org/fnpc/index.jsp 95
  • 103. La protezione civile francese si occupa di soccorso, in supporto ai Vigili del Fuoco, di aiutoumanitario alle popolazioni sinistrate e supporto sociale ai comuni, in particolare perl’organizzazione delle manifestazioni dal punto di vista della sicurezza.4.1.3 GermaniaLa Repubblica Federale Tedesca viene spesso considerata uno dei modelli di federalismo piùinteressanti297. Infatti, la Germania rappresenta l’emblema del cosiddetto federalismocooperativo, in cui al fianco dell’unità centrale (federale) coesistono altri livelli di governonon in competizione tra di loro bensì in mutua relazione, in base ai principi dell’unità nellamolteplicità, della sussidiarietà e della perequazione fiscale.Più in particolare, la Repubblica Federale Tedesca si compone di cinque diversi livelli digoverno: il Governo federale centrale (Bund), i 16 Stati (Länder), i dipartimentiamministrativi (Regierungsbezirke) e, a livello locale, le Province (Landkreise e kreisfreieStädte) e i Comuni (Gemeinden). Per l’importanza dei poteri che detengono, tre sono i livellifondamentali di Governo: quello centrale, quello regionale (cioè degli Stati membri dellaFederazione) e quello locale (cioè dei Comuni).L’intreccio istituzionale ed operativo fra i vari livelli di Governo, caratteristica peculiare delmodello federale tedesco mostra come, nonostante le rilevanti prerogative e responsabilità delgoverno federale, l’organizzazione politico-amministrativa del sistema non sia affattoaccentrata o gerarchica, quanto piuttosto dotata di una complessità istituzionale che favoriscela collaborazione continua fra i Länder e il confronto con lo Stato federale.La Repubblica Federale si occupa della protezione della popolazione dalle minacce causatedalle guerre, sostiene le capacità dei Länder con finanziamenti e formazione, conduce isoccorsi quando siano compromesse più regioni o l’intera nazione. Ai sensi dell’art. 73comma 1 della Legge Fondamentale, il Ministero dell’interno è responsabiledell’organizzazione della protezione civile e della gestione delle crisi di livello federale.297 Per un’analisi dei meccanismi di solidarietà e sussidiarietà nella risposta ai disastri vedi: Andreas Walus(2010) “Subsidiarity and Solidarity as Guiding Principles in U.S. and German Disaster Response Law.” 96
  • 104. Dopo la caduta del Muto di Berlino (1989), la Germania, pervasa da un senso di sicurezza,prestò scarsa attenzione alla difesa civile, sciogliendo la preesistente Agenzia di DifesaCivile298 che risaliva al 1958. In tal modo la Germania disperse sia le capacità di protezionecivile sul territorio federale, sia la capacità di sostegno ai Länder in caso di catastrofe.Se l’11 settembre 2001 obbligò ad una riflessione, nella evidente possibilità di attacchicatastrofici al di fuori della logica di contrapposizione fra Est ed Ovest, dopo le esondazionidel Danubio e dell’Elba nell’agosto del 2002 si giunse ad “Una nuova strategia per laprotezione della popolazione in Germania”.Impostata su una condivisione di responsabilità della Repubblica federale e dei Länder, talestrategia si attua in caso di catastrofi naturali (tempeste gravi/uragani, esondazioni, ecc.),incidenti gravi (ferroviari, stradali, nautici, d’aviazione), incidenti industriali gravi (centralielettriche nucleari, industrie chimiche e biotecnologiche), emergenze sanitarie di massa,conseguenze del terrorismo internazionale299.La responsabilità a livello federale è attribuita all’ufficio Federale di Protezione Civile eAssistenza ai Disastri [Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe – BBK],reso operativo il 1° maggio 2004300.Il sistema è basato sulle associazioni di pompieri volontari cui aderiscono 1,2 milioni dipersone. La Repubblica federale fornisce sostegno a questo sistema mediante un serviziotecnico [THW] basato su personale specializzato e circa 75.000 volontari.A questo si aggiungano altre cinque organizzazioni di volontariato (la Croce Rossa tedesca,l’Associazione samaritana dei lavoratori, l’Associazione di salvaguardia della vita, iJohanniter e i Cavalieri di Malta) nelle quali vi è mezzo milione di associati.Condotta operativa di soccorsoLa condotta delle operazioni di soccorso è differenziata a seconda della gravità dell’eventoquattro tipi: - livello A: sinistri ordinari di piccola entità, totale competenza dei pompieri; - livello B: sinistri d’ampia portata, le operazioni vengono coordinate da una direzione d’intervento tecnico comune composta, a seconda della situazione, da specialisti298299 La concettualizzazione della protezione civile tedesca è quella dell’all-hazard approach.300 Per maggiori informazioni vedi: http://www.bmi.bund.de/EN/ 97
  • 105. provenienti dalle organizzazioni coinvolte (pompieri, servizio di soccorso, polizia e Forze armate); - livello C: in caso di sinistri classificabili tra “l’ampia portata” e le “catastrofi”, le operazioni vengono condotte da una direzione d’intervento tecnico composta da specialisti provenienti dalle organizzazioni coinvolte (pompieri, servizio di soccorso, polizia e Forze armate) e da rappresentanti del Ministero dell’Interno (BBK); - livello D: in caso di catastrofe, le operazioni vengono dirette dal BBK con il concorso di specialisti provenienti dalle organizzazioni coinvolte.La protezione civileL’Ente Assistenziale Tecnico [Bundesanstalt Technisches Hilfswerk – THW] è il bracciooperativo della Repubblica federale per la reazione ai disastri sin dal 1950. La sua missionecomprende il soccorso ed evacuazione di persone, la salvaguardia dei beni nonché i lavori disgombero e di riparazione delle infrastrutture.Il THW è suddiviso 810 sezioni tecniche, quali unità base d’impiego, che possono essererinforzate con diversi gruppi di specialisti – sulla base dei parametri della missione - perassicurare, ad esempio, il flusso di corrente elettrica e acqua, il soccorso alla popolazione diaree inondate, la riparazione di dighe, la ricerca di persone sotto le macerie con l’aiuto di canio di equipaggiamento elettronico, la costruzione di ponti d’emergenza. Esiste anche unasezione di pronto intervento per le missioni di salvataggio all’estero.Centro informazione e situazioneIl centro d’informazione e di situazione della Repubblica federale e dei Länder [GMLZ] fucreato nell’autunno del 2002 a seguito delle esperienze tratte dalla inondazione nell’estate. IlGMLZ assicura il management delle informazioni e delle risorse, quando il disastro interessapiù regioni e si devono impiegare più organizzazioni, oppure per fronteggiare emergenze diparticolare intensità nel paese ed all’estero.Collaborazione con le Forze armateL’articolo 35 della Legge Fondamentale tedesca stabilisce che, in caso di catastrofi naturali odi grave sinistro, il Land può chiedere rinforzi alla Polizia di altre regioni, a forze e dispositividi altre amministrazioni, così come alla Polizia Federale [Bundes polizei] ed alle forze armate. 98
  • 106. I Länder sono responsabili della gestione delle crisi. In caso di disastri naturali e nell’ambitodel soccorso d’emergenza urgente, e su richiesta delle regioni, le forze armate possonoprestare un aiuto sussidiario quando tutte le altre possibilità ed organizzazioni sono stateesaurite. Gli enti e le organizzazioni civili devono assumersene direttamente l’onere.Le autorità militari territoriali hanno una funzione di coordinamento per far giungere ilsoccorso delle forze armate e la direzione delle operazioni ed il coordinamento sono dicompetenza delle autorità civili.L’aspetto più interessante della protezione civile tedesca è il forte affidamento sull’auto-protezione, già vivo ai tempi della Guerra Fredda. Il concetto di resilienza, per quanto nondirettamente citato fino ai tempi più recenti, è sempre stato la principale linea guida dellaprotezione dei cittadini.Fig. 18. Estratto da Civil Defence in Germany. A cura di Arthur A. McGee, Stanford Research Institute (1965).4.1.4 Regno UnitoIl Regno Unito era uno Stato “tradizionalmente” qualificato come fortemente accentrato. Ladevolution iniziata nel 1997 ha rivisto completamente l’impianto delle relazioni tra governocentrale e stati: anche l’organizzazione della gestione delle crisi e della protezione deicittadini è stata completamente rivista. Dal punto legislativo la materia è regolata dal CivilContingencies Act 2004301, e da una serie di regolamenti che disegnano un quadro301 Reperibile su: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/36/contents 99
  • 107. comprensivo della protezione civile, ritenuto in grado di affrontare le minacce del XXIsecolo. La norma non utilizza più il termine civil defence ma i termini emergency,contingency planning e civil protection ed individua due categorie di organizzazionicoinvolte: enti locali e servizi di emergenza, e gestori di pubblici servizi302.Nel Regno Unito la difesa civile venne istituita prima della II Guerra Mondiale303, con ilcompito di prepara la popolazione civile ai bombardamenti304. Dopo la guerra, con la vividamemoria dei bombardamenti di Londra e la minaccia di una nuova guerra contro l’UnioneSovietica, la difesa civile mantenne la sua importanza305. L’equivalente del Ministerodell’interno, l’Home Office, pubblicò una serie di manuali306 che rimangono il miglioreesempio di come era intesa e quali erano gli obbiettivi della difesa civile.È opinione diffusa che la preparazione inglese nella difesa civile influenzo Hitler nelladecisione di non utilizzare armi chimiche o biologiche durante i bombardamenti del 1940-1941. I cittadini britannici avevano a disposizione rifugi ritenuti ragionevoli e circa 28milioni di maschere antigas, mentre i tedeschi, a causa della penuria di gomma, nonpotevano produrre mezzi protettivi per i civili307.L’organizzazione governativa Difesa Civile [Civil Defence Corps] fu ufficialmente sciolta nel1968, ma il nome continua ad essere utilizzato da molte organizzazioni di volontari diprotezione civile.302 The Civil Contingencies Act 2004 repeals the Civil Defence Act 1948 and the Civil Defence Act (NorthernIreland) 1950. The Act establishes a new definition for “emergency”, which is broadly defined including war orattack by a foreign power, as well as terrorism and events which threaten serious damage to human welfare or tothe environment. Previous legislation, which was enacted during or after the second world war, provided for civilprotection solely in terms of “civil defence”, which was defined as “measures, other than actual combat, foraffording defence against a hostile attack by a foreign power”. Modificato da:http://en.wikipedia.org/wiki/Civil_Contingencies_Act_2004303 Per la storia completa e dettaglia, sia dell’organizzazione sia del comportamento della popolazione vedi:O’Brien (1955) History of the Second World War: Civil Defence.304 Vedi i volantini [leaflet] editi nel 1939: Some things you should know if war should come (n. 1); Your gasmask - Masking your windows (n. 2) Evacuation: when and how? (n. 3); Your food in war-time ( n. 4).305 Per un’analisi della ricerca scientifica alla base dell’organizzazione di difesa civile nel Regno Unito vedi :Melissa Smith, 2010.306 Home Office: Civil Defence: manual of basic training (1950); Rescue manual (1952); Civil Defence: rescuemanual (1954).307 O’Brien (1955), che effettua anche una completa analisi delle spese sostenute per la difesa civile e dellevittime occorse durante la guerra, dimostrando l’efficacia del binomio evacuazione + rifugi e l’importanza dellapreparazione, che nel regno unito inizio a tutti gli effetti nel 1929, 10 anni prima dello scoppio della guerra. 100
  • 108. Fig. 19. Estratto da Takeley Civil Defence Plan (1943).La competenza inerente l’attività di protezione civile è affidata alle autorità locali sulla basedella convinzione che il soccorso, gestito da un’autorità nazionale, non permetterebbe dimigliorare l’efficienza dell’organizzazione locale, basata sull’immediatezza dei servizi disoccorso (polizia, pompieri, ambulanze). Alle autorità locali anche il compito di assicurare ilfunzionamento dei servizi pubblici e sono tenute ad elaborare dei piani specifici di protezionecivile per i casi di incidente chimico o industriale308.Quando il disastro supera le risorse di cui dispongono le autorità locali, queste possonochiedere aiuto al Governo centrale.La responsabilità del coordinamento e della pianificazione delle emergenze civili inInghilterra e Galles è demandata al Segretariato per le Contingenze Civili [CivilContingencies Secretariat – CCS], incardinato nell’ufficio di gabinetto [Cabinet Office] nelcuore del governo centrale. Per la Scozia e l’Irlanda del Nord esistono uffici simili presso irelativi governi.308 V. Pepe, Il diritto alla protezione civile, Milano, Giuffrè, 1996, pp. 175-176. 101
  • 109. Per le tematiche di sicurezza nazionale esiste un organizzazione parallela, il National SecurityCouncil che rappresenta il forum principale per le discussioni sulla gestione delle crisi alivello internazionale309: there are currently three ministerial sub-committees of the Council: ⇒ to consider Threats, Hazards, Resilience and Contingencies including a restricted group to consider intelligence matters; ⇒ to consider Nuclear Deterrence and Security and ⇒ the UK’s relationship with emerging international powersIl Governo centrale può istituire dei comitati di soccorso regionali [Regional ResilienceTeams - RRT], con il compito di coordinare i soccorsi di tutte le autorità locali, dei ministrinazionali interessati, i servizi di polizia e i pompieri. Le responsabilità delle disposizioniinerenti l’assistenza medica sono di competenza delle autorità sanitarie regionali, chepreparano dei piani di emergenza sanitaria sulla scorta dei criteri adottati dal Ministro dellaSanità. Nel caso di eventi catastrofici il Governo può attivare un Comitato Contingenze Civili[Civil Contingencies Committee - CCC], che funziona da posto di comando nazionale.UK Resilience310Lo sforzo governativo di revisione del Civil Contingencies Act 2004, tuttora in corso, è voltoa ridurre ulteriormente il rischio di disastri. Le parole d’ordine della riforma inglese sonoquanto di più avanzato è stato proposto dalle principali organizzazioni internazionali e dallaricerca nel campo sociale ed organizzativo:Preparazione all’emergenza [Emergency Preparedness]É volta a definire lo scenario normativo e le linee guida per affrontare minacce e pericoli.Prende in considerazione i principi dell’all-hazards approach, del Risk Assessment e dellaBusiness Continuity, oltre a prevedere un apposito programma per lo sviluppo di un sistema dicomunicazioni resiliente [Resilient Telecommunications].Risposta e recupero dell’emergenza [Emergency Response & Recovery]309 http://www.cabinetoffice.gov.uk/content/national-security-council/310 http://www.cabinetoffice.gov.uk/ukresilience 102
  • 110. Riguarda sia la fase di soccorso, sia la ricostruzione. Definisce chiaramente il livello dirisposta agli eventi e l’eventuale Dipartimento governativo designato come “lead agency”. Gliobbiettivi principale sono l’unità di comando e la chiarezza della linea di comando.Definisce altresì gli standard di formazione, addestramento ed esercitazione.Resilienza locale [Community Resilience311]Definisce come le comunità locali devono prepararsi all’emergenza e come reagire ai disastri.Il piano di emergenza locale [Community Emergency Plan] è considerato la base per costruireuna società resiliente ai disastri.I compiti delle forze armateLe forze armate sono a disposizione del CCC nel caso di eventi che richiedonospecializzazioni particolari o per il soccorso durante ed immediatamente dopo i disastri.Le forze della riserva provvedono una forza regionale civile di reazione all’emergenza [CivilContingency Reaction Forces – CCRFs] che può essere mobilitata nel caso di attentatiterroristici, disastri naturali o crisi all’interno del territorio del Regno Unito.4.2 PAESI EXTRAEUROPEIL’analisi dei sistemi di difesa civile non può ovviamente limitarsi ai paesi europei.Gli esempi interessanti i realtà sono molti ed alcune realtà, soprattutto di piccola dimensione,hanno sviluppato degli esperimenti organizzativi estremamente interessanti.4.2.1 SvizzeraLa Difesa Civile in Svizzera si esprime con la formula “protezione della popolazione eprotezione civile”312. La Svizzera ha organizzato il sistema in stretto ossequio allaConvenzione di Ginevra313.311 Communities and individual harnessing local resources and expertise to help themselves during anemergency, in a way that complements the work of the emergency services.312 Legge federale 4 ottobre 2002 sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC). Reperibile su:http://www.admin.ch/ch/i/rs/c520_1.html 103
  • 111. Le responsabilità operative sono di competenza dei Cantoni, che devono definire sia lemisure preventive sia le misure di soccorso in caso di disastri.La Confederazione disciplina gli aspetti generali e il coordinamento per gli interventi salvo ilcaso in cui: - assume la direzione delle operazioni in caso di eventi che colpiscono più Cantoni, l’intero Paese o le zone ai confini esterni; - coordina, in caso di conflitti armati, la protezione della popolazione e la collega con a politica di difesa e sicurezza.In altri termini, la Protezione della popolazione si materializza attraverso prevenzione,protezione e soccorso in caso di disastri naturali o tecnologici e di conflitto armato.armato. Secondo tale concetto la Protezione Civile Svizzera svolge i seguenti compiti:informare la popolazione in merito ai pericoli, alle possibilità e alle misure di protezione;allarmare la popolazione e diffondere le istruzioni sul comportamento da adottare;assicurare i soccorsi;coordinare preparativi ed interventi delle organizzazioni cooperanti;curare che la prontezza operativa sia adeguata alla situazione;potenziare i mezzi.La Difesa civile svizzera è un sistema coordinato che si avvale della collaborazionearmonizzata delle cinque organizzazioni : polizia, pompieri, sanità pubblica, servizi tecnici eprotezione civile.Tali organizzazioni sono strumenti di intervento immediato, in relazione alle caratteristichedell’emergenza, secondo le discipline di servizio stabilite dai Cantoni, con il tassativo doveredi sostenersi a vicenda.L’organizzazione più importante è quella della Protezione civile, che si fonda sul servizioobbligatorio dei cittadini maschi e volontario delle femmine. Tale servizio è alternativo alservizio militare ed al servizio civile e ne condivide gli obblighi temporali.313 Protocollo aggiuntivo dell’8 giugno 1977 alle Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 sulla protezione delle vittime diconflitti armati internazionali. 104
  • 112. La protezione civile è organizzata secondo le disposizioni cantonali e le leggi federali,predispone i mezzi, istruisce, allarma e soccorre la popolazione, protegge i beni culturali.Inoltre esegue lavori di ripristino e si impegna in interventi di pubblica utilità.Il Governo federale ha la responsabilità generale della sicurezza della popolazione e quindianche del sistema coordinato della protezione della popolazione. Esso designa un“Organismo di Condotta”, politicamente legittimato, a cui competono:valutazione dei rischi e delle minacce (all-hazard approach);emissione dell’ordine operativo per preparare ed avviare l’esecuzione dei piani diemergenza;coordinamento dell’intervento in caso di eventi intensi/ampi.La conduzione delle operazioni è basata su tre livelli in funzione della loro severità:sinistri ordinari di limitata entità: operazioni condotte dalle singole organizzazioni incooperazione diretta;disastri: le operazioni sono coordinate da specialisti e da rappresentanti degli enti territoriali;disastri che richiedono interventi complessi e/o prolungati: l’Organismo di Condotta,designato dal Governo federale, assume il comando delle operazioni.L’Organismo di Condotta può identificarsi con il Capo di stato maggiore dell’Esercito, conalti rappresentanti dell’amministrazione, ovvero con capi settore delle organizzazionicooperanti. Possono inoltre essere designati altri specialisti, in relazione ai parametrioperativi.La Centrale nazionale d’allarme [CENAL] dipende dalla Confederazione e la suacompetenza spazia dagli incidenti in centrali nucleari, ai sinistri con materiale fissile fino alleesplosioni con armi nucleari, senza escludere le minacce con WMD del terrorismointernazionale.Il Laboratorio Spiez è indirizzato alla protezione contro le minacce ed i pericoli atomici,biologici e chimici [CBRN]I Centri di Allarme Cantonali hanno competenza in caso di catastrofi naturali o incidentiindustriali, in particolare nel settore chimico. Le modalità di diffusione dell’allarme, latrasmissione orizzontale e verticale dei dati dei disastri e l’individuazione 105
  • 113. dell’organizzazione competente sono effettuate dai Centri cantonali. La Svizzera mantiene inpiena efficacia un sistema ci circa 8.200 sirene, testato su base annuale314, per l’allerta dellapopolazione.Inoltre in Svizzera si applica il principio secondo cui ogni abitante deve disporre di un postoprotetto in un rifugio nelle vicinanze del proprio domicilio; la costruzione dei rifugi èobbligatoria.La Cooperazione con l’EsercitoIl Consiglio Federale regola l’intervento e l’impiego militare in caso di catastrofe315: ilsoccorso militare si informa al principio di sussidiarietà e dell’intervento minimo.Specialisti ad alta professionalità possono essere impiegati singolarmente mentre truppe epersonale professionista sono impiegate per il soccorso e la protezione di persone, animali ebeni materiali, aiutare la popolazione isolata, contenere i danni nella zona sinistrata,ripristinare le infrastrutture vitali, procedendo alle evacuazioni, sostenendo logisticamente glienti locali o le altre organizzazioni coinvolte.La richiesta delle autorità cantonali per un intervento dell’Esercito viene inoltrata allo StatoMaggiore dell’Esercito attraverso le regioni militari territoriali. Il Dipartimento della Difesadecide direttamente se accettare la domanda di assistenza. La responsabilità del comando edel coordinamento delle operazioni ricade comunque sulle autorità civili4.2.2 CanadaLa storia della difesa civile in Canada è stata fortemente influenzata, nel bene e nel male, daquella degli Stati Uniti. Comunità di lingua, una lunga storia di collaborazione nel campodella sicurezza e di scambio tra università e centri di ricerca hanno portato ad uno sviluppo inparte parallelo della concettualizzazione e del sistema organizzativo ed operativo dellaprotezione dei cittadini. Il supporto reciproco nel caso di disastri è datato all’esplosione di314 Ultima prova, con il 98% delle sirene funzionanti, lo scorso 01 febbraio 2012:http://www.bevoelkerungsschutz.admin.ch/internet/bs/it/home/dokumente/news/detail.43294.nsb.html315 Ordinanza federale del 1° gennaio 2004 sul soccorso militare in caso di catastrofe 106
  • 114. una nave carica di armi nel porto di Halifax (6 Dicembre 1917)316, quando un treno disoccorso partì da Boston raggiungendo il luogo del disastro entro 24 ore.La gestione delle emergenze [emergency management - EM] in Canada è stata guidata daicambiamenti sociali e politici degli ultimi 80 anni, senza un percorso ben tracciato. Lecircostanze politiche, e l’iniziale dipendenza dal Regno Unito, hanno rallentato lo sviluppo diuna linea di pensiero indipendente fino all’inizio degli anni ’90 quando, con la fine dellaGuerra Fredda, le tematiche della difesa militare sono state messe in ombra dai disastrinaturali e dalle catastrofi umanitarie.Rispetto agli Stati Uniti, l’evoluzione della difesa civile verso gli attuali concetti di emergencymanagement e di resilienza, è incominciata in ritardo a causa della mancanza diun’organizzazione come la FEMA [Federal Emergency Management Agency]317.La Seconda Guerra Mondiale fu fondamentalmente diversa rispetto alle guerre precedenti: laminaccia della violenza si estese a tutti i paesi del mondo, invece che agli eserciti sui campi dibattaglia, come nella Grande Guerra. Il motivo determinante di questa trasformazione è legatoall’introduzione della dottrina strategica nelle forze aeree318.Questo fattore, aggiunto alla crescente sofisticazione dei sommergibili e la teorica capacità dicondurre assalti anfibi, porto la guerra alle coste del Nord America, sollevando la necessità diuna milizia territoriale e della difesa della popolazione civile.Nel 1939, il Canada approvò le “Air Raid Precautions under the Defence of CanadaRegulations” che prevedevano un coordinamento del Ministero della difesa anche in materieprima riservate alle Province. Dopo l’attacco a Pearl Harbour (1941), il programma è statorinominato Difesa Civile [Civil Defence] ed ha coinvolto 775 comunità e circa 280.000membri.Alla fine della guerra, centinaia di comunità acquistarono impianti antincendio della DifesaCivile, che fu dimenticata per breve tempo, fino al sorgere della minaccia nucleare.316 vedi Prince (1920) la cui tesi di dottorato “Catastrophe and Social Change: based Upon a Sociological Studyof the Halifax Disaster.” Rappresenta il primo studio sociologico della reazione della popolazione di una cittàcolpita da un disastro.317 Vedi McConnell (1998) per la storia della difesa civile in Canada.318 Cfr. Giulio Douhet “Il dominio dellaria” (1921). Per la descrizione della figura di Douhet vedi:http://it.wikipedia.org/wiki/Giulio_Douhet 107
  • 115. La Costituzione Canadese319 non presenta riferimenti alla difesa civile e stabilisce solo irispettivi compiti del governo federale e delle province e territoriIn Canada questo solleva un problema costituzionale che non era stato risolto nella struttura didifesa civile e prima ancora alla base il rapporto tra il governo federale e le province eterritori. Il British North America Act del 1867 non prevedeva le necessità di protezione dellapopolazione e quindi mentre la responsabilità per l’esercito è chiaramente federale, laquestione della protezione e cura dei cittadini è legata all’assistenza sanitaria e sociale dicompetenza dei livelli inferiori di governo. La difesa civile divenne quindi materia“concorrente”, in cui il governi federale e provinciali coordinavano pianificazione eaddestramento, ed gli enti locali erano incaricati dell’implementazione dei programmi.La difesa civile è stata inizialmente incardinata nel Ministero della difesa, trasferita alDipartimento di Sanità Nazionale e del Welfare nel 1951, e definitivamente assegnata nel1959 all’Organizzazione per le Misure di Emergenza [Emergency Measures Organization –EMO] presso l’ufficio di gabinetto del Primo Ministro [Privy Council Office].Sin dall’inizio della Guerra Fredda, il Canada abbandonò quindi il concetto “puro” di difesacivile, passando ad una complessiva gestione dell’emergenza, ed incardinandola al più altolivello di governo, favorendo così una chiara linea di comando.L’EMO era responsabile sia della continuità dell’azione di governo, sia del coordinamentodella pianificazione federale nonché della sopravvivenza dei canadesi in caso di attacconucleare.Nel 1988 due leggi federali, Emergencies Act e Emergency Preparedness Act, incorporaronola difesa dai disastri naturali all’interno della struttura dell’EMO.Dopo l’11 settembre 2001, in analogia agli Stati Uniti320, vennero integrate tutte le funzionifederali relative alla sicurezza: il nuovo dipartimento chiamato Pubblica Sicurezza ePreparazione dall’Emergenza del Canada [Public Safety and Emergency PreparednessCanada – PSEPC]. Infine nel 2007, il nuovo Emergency Management Act ha portato unnuovo nome organizzazione nazionale di gestione delle emergenze: Public Safety Canada321.319 Come d’altronde quella Italiana.320 Dove fu creato il Dipartimento di sicurezza nazionale [Department of Homeland Security] per gestirequalunque tipo di crisi interna o di disastro.321 Maggiori e complete informazioni sul sito: http://www.publicsafety.gc.ca/index-eng.aspx 108
  • 116. In parallelo ogni provincia e territorio ha subito il proprio processo di passaggio dalla guerrafredda ( e quindi dal concetto di difesa civile) alla moderna gestione delle emergenze secondoun approccio all-hazards. Nel complesso, tuttavia, le strutture organizzative provincialirisultano omogenee. Vision for Canadas Platform for Disaster Risk Reduction. A safer and more resilient Canada through the reduction of risks and leveraging of capacities and opportunities across all levels of government, the private sector, academia, NGOs, professional associations, Aboriginal groups, and the general public.Fig. 20. Emblema ed obbietti della Piattaforma nazionale per la riduzione dei disastri naturali, istituita nel 2009per raggiungere gli obbiettivi previsti dallo Hyogo Framework for Action (2005 – 2015)322.Il Canada non ha quindi una politica di gestione dei disastri e di protezione della popolazioneparticolarmente complessa e dettagliata. La maggior parte delle norme si trova nellalegislazione federale e provinciale e relativi regolamenti. Il governo del Canada ed i governiprovinciali e territoriali sono concordi sui principi enunciati in “An Emergency ManagementFramework for Canada”323, che riconosce l’importanza delle quattro funzioni interconnessedi prevenzione / mitigazione, preparazione, risposta e recupero.Il principio fondamentale è quello della resilienza324, tale termine (e concetto) è utilizzato intutti gli scenari considerati dall’EM canadese, compresi gli scenari CBRN-E325 eterrorismo326. Questo approccio riconosce che l’impatto del disastro sui nostri sistemi fisici esociali, è più importante dei semplici effetti fisici connessi ai disastri ed al pericolo in se.322 Da http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ndms/drr-eng.aspx. Per l’implementazione dell’ HFA, sottoscrittoanche dell’Italia, vedi ad es. la presentazione dei Luigi D’Angelo a Protec2011: http://www.protec-italia.it/public/abstract/33_DAngelo.pdf323 Con una prima edizione nel 2007 ed un aggiornamento nel 2011, che introduce il fondamentale concetto dellaresilienza: http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/emfrmwrk-2011-eng.aspx324 Vedi fig. 9.325 Strategia anti CBRN-E: http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/_fl/cbrne-res-strt-eng.pdf326 Strategia antiterrorismo: http://www.publicsafety.gc.ca/prg/ns/_fl/2012-cts-eng.pdf 109
  • 117. Fig. 21. Strategia antiterrorismo canadese: la resilienza.4.3 ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALILa Organizzazioni Internazionali intergovernative [International Organization – IOs] sonocirca 150 e si occupano di una vasta gamma di materie che spaziano dalle questioni politico-militari a quelle economiche-finanziarie, dallo sviluppo sociale al settore umanitario, perarrivare infine al settore ambientale e a quello scientifico e tecnico.Diverse sono invece le organizzazioni internazionali “volontaristiche” meglio definite comeOrganizzazioni Non Governative [Non-Governmental Organisations – NGOs]. Le NGOpartecipano in gran numero alle attività di protezione dei cittadini e di riduzione dei disastrima non sono trattate in questa tesi in quanto non rappresentano un modello organizzativoadatto ad un’entità statale. A livello italiano sono rappresentate dalle associazioni divolontari di protezione civile, sviluppate a livello locale, e da alcune associazioni a livellonazionale, di cui la più famosa è probabilmente la Croce Rossa Italiana327.Oltre alle Nazioni Unite, nella redazione della tesi sono state preliminarmente valutate solole organizzazioni europee-occidentali. Questo perché in effetti rappresentano sia i modelliorganizzativi più evoluti e comunque vincenti, sia in quanto sono quelle che maggiormente327 La Croce Rossa Italiana rappresenta un comitato nazionale della Croce Rossa Internazionale, a sua voltaassociata alla Federazione Internazionale delle Società della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa [InternationalFederation of Red Cros and red Crescent Societies - IFRCCS], nata inizialmente per il soccorso sanitario alletruppe combattenti ed ha successivamente fornito anche servizi propri di difesa civile (soccorso sanitario allapopolazione civile) ed in ultimo ulteriori servizi trasversali alla difesa civile (es. nuclei NBCR), alla protezionecivile, all’assistenza umanitaria: http://cri.it/attivita 110
  • 118. incentivano la ricerca e la sperimentazione su tutte le tematiche riguardanti il ciclo deidisastri. per esempio, sia l’ASEAN [Association of southeast asian nations]328 e l’OAS[Organisation of American States]329 svolgono una funzione di controllo contro l’insorgeredei conflitti e di disaster management, come d’altronde la Banca Mondiale svolge unimportante ruolo nei progetti di ricerca e di sviluppo volti alla riduzione dei disastri e allaprotezione dei cittadini, ma non per questo rappresentano un “modello” esportabile e quindiutile alla presente ricerca.4.3.1 Organizzazione delle Nazioni Unite [United Nations Organization – UN]Le Nazioni Unite non possiedono una vera e propria organizzazione dedicata alla protezionedi cittadini ma l’obbiettivo fondamentale di tutta l’organizzazione è proprio330: 1. Mantenere la pace e la sicurezza internazionale … 2. Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli … 3. Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere economico, sociale, culturale od umanitario … 4. Costituire un centro per il coordinamento dellattività delle nazioni …Obbiettivo primo delle Nazioni Unite331 è quindi quello di evitare la guerra, e dato che è uncompito impossibile nel breve periodo, regolamentarla e limitare l’impatto per le popolazionicivili. Immediatamente successivo è l’obbiettivo di limitare i disastri, qualunque ne sial’origine, al fine di evitare il successivo degrado della società. Nei paesi in via di sviluppoquesto obbiettivo è particolarmente importante sia perché gli stessi paesi non sono in gradodi affrontarne le conseguenze sia di attuare una strategia preventiva. I disastri naturali, inparticolare a lento sviluppo [slow onset disasters]332, sono la causa principale delle gravi crisi328 Vedi http://www.aseansec.org/8713.htm per le azioni nel campo della protezione dei cittadini, rafforzatasidopo la Tsunami del 26 dicembre 2004.329 Vedi http://www.oas.org/dsd/Working%20Documents/Naturaldesasterandland.htm per l’approccio OAS alrisk management.330 Art. 1 Statuto delle Nazioni Unite.331 Organi principali delle Nazioni Unite - Assemblea Generale, Consiglio di Sicurezza, ECOSOC, Consiglio diTutela, Corte Internazionale di Giustizia, Segretariato – ed organi sussidiari - Fondi e Programmi e AgenzieSpecializzate.332 Carestie e crisi idriche, ma anche zoonosi, pandemie e crisi ambientali complesse. 111
  • 119. umanitarie che hanno colpito, e stanno colpendo, molti paesi sottosviluppati333. Costituisconoinoltre una delle cause principali dei conflitti sociali, dato l’impoverimento delle risorse adisposizione, e dei potenziali inneschi di conflitti bellici (acqua lungo il Tigri e l’Eufrate,acqua nella valle del Sinai, desertificazione in Nigeria, etc.). La maggior parte degli scenarirelativi al cambiamento climatico334 sono concordi nel prevedere un peggioramento dellasituazione ambientale in Africa ed in Medio Oriente335.Per questi motivi molte delle Agenzie specializzate che la costituiscono le UN si sonoprogressivamente focalizzate sulla riduzione dei disastri e sul soccorso umanitario.Nel 2000 è stata lanciata la campagna “Obiettivi di Sviluppo del Millennio” [MillenniumDevelopment Goals – MDG]336, sottoscritta da tutti i 191 stati membri delle UN che si sonosi sono impegnati a raggiungere otto obiettivi cruciali da raggiungere entro il 2015: 1. Sradicare la povertà estrema e la fame, 2. Raggiungere l’istruzione primaria universale, 3. Promuovere la parità dei sessi e l’autonomia delle donne, 4. Ridurre la mortalità infantile, 5. Migliorare la salute materna, 6. Combattere l’HIV/AIDS, la malaria ed altre malattie, 7. Garantire la sostenibilità ambientale, 8. Sviluppare un parternariato mondiale per lo sviluppo.Questi otto obbiettivi sono destinatari della maggior parte dello sforzo economico dei paesidonatori [donors], dei quali la cooperazione allo sviluppo e la protezione civilerappresentano le organizzazioni governative più coinvolte.Alcuni di questi obbiettivi, per quanto non ancora raggiunti, hanno mostrato significativimiglioramenti. Per esempio il reddito individuale è cresciuto oltre il limite della povertàassoluta (1,25 $ al giorno) per circa mezzo milione di persone (nonostante il continuo333 L’UNHCR riportava almeno 9 milioni di rifugiati nel 2006, Il rapporto 2010 ne riporta oltre 25 milioni. Perun riassunto completo dei dati: http://www.unhcr.org/4dfa11499.html334 IPCC (2007) IPCC Fourth Assessment Report: Climate Change 2007.335 Podesta & Ogaden (2007), per una discussione complessiva: Al Gore, La Terra in bilico (Premio Nobel per lapace 2007). In particolare pag. 138 e seguenti per l’influenza strategica delle crisi idriche.336 Per maggiori informazioni: http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/italiano/Millennium/ 112
  • 120. aumento della popolazione mondiale) che abitano Cina ed India. D’altronde la povertànell’Africa Sub-Sahariana è salita ad oltre il 50% degli abitanti. Nel 2010, i “poveri” hannoraggiunto la cifra di 878 milioni.Fig. 22: probabilità di conflitti armati entro 5 anni in base al reddito pro capite. Da HSRP, 2011.Il motore principale della crescita economica degli ultimi 20 anni stata la globalizzazione ,ma l’espansione del commercio internazionale e la liberalizzazione negli investimenti hannoanche aumentato esponenzialmente le perdite economiche e la fragilità dei mercati finanziari,introducendo un nuovo rischio: il crack economico internazionale.Secondo quanto previsto dal Capitolo IX “Cooperazione Internazionale Economica eSociale” si possono invece ricomprendere le attività più propriamente legate al nuovoconcetto di human security. La recente espansione dei diritti sociali, come parte integrantedella sicurezza porta sotto l’interesse di questo lavoro quasi tutte le agenzie Specializzatedell’ONU e molte delle IO.La Carta delle Nazioni Unite, al capitolo VIII prevede Art. 55: …le Nazioni Unite promuoveranno: 113
  • 121. 1. un più elevato tenore di vita, il pieno impiego della manodopera, e condizioni di progresso e di sviluppo economico e sociale; 2. la soluzione dei problemi internazionali economici, sociali, sanitari e simili, e la collaborazione internazionale culturale ed educativa; 3. il rispetto e losservanza universale dei diritti delluomo e delle libertà fondamentali per tutti, senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione.Fig. 23. Il ciclo dei disastri integrato dalle politiche di sviluppo (GMES project, 2006). Secondo le UN laprotezione civile / difesa civile hanno un compito fondamentale ed insostituibile nella fase di risposta, persalvare i sopravvissuti e fornire loro il necessario per incominciare la ricostruzione.Le Nazioni Unite non utilizzano il termine protezione civile337, preferendo quelli cheinseriscono all’interno del ciclo dei disastri e, soprattutto, non sottintendono uncomportamento passivo dei cittadini.Sotto l’egida del Capitolo VIII “Accordi Regionali” la Carta delle Nazioni Unite prevede lapossibilità di raggiungere la prevenzione e la stabilizzazione dei conflitti armati mediante il337 United Nations International Strategy for Disaster Reduction: Terminology on Disaster (2009). 114
  • 122. supporto di “organizzazioni regionali”: … organizzazioni regionali per la trattazione diquelle questioni concernenti il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale chesi prestino ad un’azione regionale, purché tali accordi o organizzazioni e le loro attivitàsiano conformi ai fini ed ai principi delle Nazioni Unite.Diversi esempi di organizzazioni regionale che negli ultimi 10 anni hanno guidato missionisotto l’egida UN sono NATO, EU ed OSCE. All’interno di queste missioni coordinate,generalmente supportate da un mandato dell’Assemblea o del Segretariato, è facile che sianocoinvolte forze militari con compiti di sicurezza o logistici, in questo caso le missioni sonodefinite dall’UNOCHA338 missioni “coordinate” [CMCoord].Le Nazioni Unite non sono un unico organismo, per cui non è difficile trovare posizioni edefinizioni spesso contrastanti. Ma per gli obbiettivi di questa tesi la definizione di difesacivile è contenuta nel glossario di cooperazione civile militare:339 Civil Defence: The system of measures, usually run by a governmental agency, to protect the civilian population in wartime, to respond to disasters, and to prevent and mitigate the consequences of major emergencies in peacetime. The term “civil defence” is now used increasingly.Il riferimento all’aumento dell’utilizzo del termine difesa civile, contenuto nel manuale,considera principalmente i paesi in via di sviluppo, che stanno seguendo un percorso simile aquello dell’Italia e degli altri paesi europei.Le Nazioni Unite sono particolarmente sensibili all’utilizzo di unità militari nei contesti disoccorso umanitario; prima del catastrofico terremoto di Haiti 2010, dove l’utilizzo dellalogistica militare è stato fondamentale nei primi giorni, guardavano con particolare sospettotale utilizzo in quanto dubitavano dei reali obbiettivi delle missioni “armate”.Le unità di difesa civile sono pertanto parificate a quelle militari, e costituisco l’ultimarisorsa a cui attingere quando quelle fornite delle NGO ed acquistate mediante i fondi messia disposizione dai paesi donatari, risultano insufficienti340.338 UNOCHA presiede l’attività dell’Inter-Agency Standing Committee (IASC) on civil-military relationship incomplex emergencies che ha redatto le Civil-Military Guidelines & Reference for Complex Emergencieshttp://ochaonline.un.org/cmcs/guidelines339 UNOCHA Cimic Military Coordination [CMCoord] glossary: http://www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/UN-CMCoord/overview340 Military and civil defence assets should be seen as a tool complementing existing relief mechanisms in orderto provide specific support to specific requirements, in response to the acknowledged "humanitarian gap" 115
  • 123. Le linee guida per l’utilizzo di asset militari nelle operazioni di soccorso umanitario sonocontenute nelle “Oslo Guidelines”341, dove è presente la seguente definizione: Military and Civil Defence Assets (MCDA): MCDA comprise relief personnel, equipment, supplies and services provided by foreign military and civil defence organizations for IDRA. Further, for the purpose of this project, civil defence organization means any organization that, under the control of a Government, performs the functions enumerated in paragraph 61 of Additional Protocol I to the Geneva Conventions of 1949.Fig. 24. Il concetto UN di coordinamento civile – militare. Da IASC (2008).between the disaster needs that the relief community is being asked to satisfy and the resources available to meetthem. Therefore, foreign military and civil defence assets should be requested only where there is no comparablecivilian alternative and only the use of military or civil defence assets can meet a critical humanitarian need.Oslo Guidelines, pag. 4.341 Guidelines On The Use of Foreign Military and Civil Defence Assets In Disaster Relief - “Oslo Guidelines” 116
  • 124. 4.3.2 Unione Europea [European Union – EU]L’Unione Europea [European Union - EU] favorisce la cooperazione per la protezione civilema non sostituisce i sistemi nazionali, in ossequio al “principio di sussidiarietà”, per cui leazioni devono essere intraprese sempre a livello quanto più possibile locale ovvero nazionale.Nel lessico della EU “protezione civile” ha uno spettro di applicazione molto più ampio deitermini difesa civile e protezione civile utilizzati in ambito italiano, in effetti ne rappresentacomplessivamente la sommatoria, comprendendo disastri naturali, rischi industriali, minacceterroristiche. Nel dettaglio le competenze di protezione civile sono attualmente attribuite allaDirezione Generale ECHO342 [European Community Humanitarian Office]343. La nascita ditale direzione, avvenuta nel 2004 dal precedente Ufficio, che prevedeva un meccanismo diaiuto esterno, in particolare ai paesi in via di sviluppo, nel caso di disastri naturali oqualunque altra crisi che mettesse in pericolo la vita umana compresa la guerra344. Tali aiutisono volti a coprire tutto il ciclo dei disastri, dalla preparazione all’early warning, ai soccorsied alla ricostruzione, nel rispetto delle Convenzioni internazionali e del Diritto umanitariointernazionale [International Humanitarian Law – IHL].Nel 2010 è stata integrata con il sistema di protezione civile, precedentemente volto asupportare principalmente i paesi membri, così da ottenere una miglior coordinamento delleoperazioni dentro e fuori l’Europa, e di attivare le sinergie disponibili dall’affiancamento dellestrategie di sviluppo economico e sociale e di soccorso nel caso di disastri.L’Unione opera attraverso programmi di azione e di finanziamento, oltre che ad aiutiumanitari immediati nel caso di disastri naturali. Nel 2010 il budget della DG ECHO è statodi 1,115 miliardi di Euro; è il principale finanziatore di UNISDR.342 Vedi il sito ufficiale: http://ec.europa.eu/echo/343 Istituita nel 1996 con il Regolamento del Consiglio 1257/96 del 20 giugno 1996 sull’aiuto umanitario[Council Regulation 1257/96 concerning humanitarian aid].344 … victims of natural disasters, wars and outbreaks of fighting, or other comparable exceptionalcircumstances have a right to international humanitarian assistance … 117
  • 125. Il Meccanismo comunitario di protezione civileLa EU cominciò a sviluppare le sue capacità di protezione civile dal 1985345, concentrandosisull’incoraggiamento alle capacità locali, sia nazionali sia regionali. A seguito di una propostadella Commissione, il Consiglio346 ha stabilito che il “Meccanismo Comunitario sullaProtezione Civile” (nel 2001 l’Unione Europea non era ancora nata) fosse adottato da tutti iPaesi a partire dal 2001347. Attualmente è composto da 27 stati membri più Croazia,Macedonia (FYROM), Islanda, Liechtenstein e Norvegia, che cooperano nel campo dellaprotezione civile per proteggere la popolazione, l’ambiente ed i beni culturali.Come spesso succede negli stati nazionali, i disastri che anno colpito i paesi membri hannoportato ad un’evoluzione dell’organizzazione e della concettualizzazione teorica ed operativadel MIC. Dopo l’attentato di Madrid, nel marzo del 2004, la Commissione ha ampliato labanca dati che individua i mezzi di soccorso ed il personale potenzialmente disponibili alivello europeo. È stato quindi sviluppato un programma di formazione ed esercitazionicomuni, per garantire che le squadre e gli esperti dei diversi paesi possano lavorare insieme348.Inoltre è stato adottato ufficialmente un distintivo comune per le squadre d’intervento per“individuare” la forza di protezione civile ad accrescere la visibilità della solidarietà europea.Questa scelta allinea le unità di protezione civile europee alle previsioni del I Protocolloaggiuntivo alla Convenzione di Ginevra: le forze di protezione civile europee sono a tutti glieffetti unità di difesa civile (sensu strictu) che rispettano le MCDA Guidelines e le OsloGuidelines.Se un disastro colpisce un paese dell’Unione, il Meccanismo di Protezione Civile fornisceassistenza immediata attraverso i nuclei di protezione civile dei paesi partecipanti. Se l’evento345 Come citato a pag. 6, vedi Wendling (2009), che fa risalire lo sviluppo della protezione civile a dueCommissari all’ambiente italiani, molto vicini all’allora Ministro Giuseppe Zamberletti, il “padre” dellaprotezione civile italiana.346 2001/792/EC,Euratom: Decisione del Consiglio del 23 ottobre 2001 che istituisce un meccanismocomunitario inteso ad agevolare una cooperazione rafforzata negli interventi di soccorso della protezione civile[Council Decision of 23 October 2001 establishing a Community mechanism to facilitate reinforced cooperationin civil protection assistance interventions].347 I primi due direttori del MIC furono Italiani: Alessandro Barisich e Maria Pia Buccella.348 Per esempio il recente progetto ACRIMAS (http://www.acrimas.eu/) volto a definire procedure e strumentiinformatici in grado di consentire una reale collaborazione delle unità sul campo e la direzione delle operazionida parte della sala crisi [On Site Operational Coordination Centre . OSOCC] 118
  • 126. concerne un paese terzo, l’azione è coordinata tra DG ECHO e il Servizio Europeo di AzioneEsterna [European External Action Service – EEAS].Al vertice del Meccanismo comunitario c’è il centro di informazione e monitoraggio[Monitoring and Information Centre – MIC], collegato permanentemente con i centri diprotezione civile / difesa civile dei paesi partecipanti. Il MIC è collocato nello stesso edificioche ospita la Commissione a Bruxelles, è attivo 24/7/365 e due funzionari della Commissionesono permanentemente incaricati per dare risposte immediate alle richieste di assistenza. Unasala crisi di backup è disponibile presso il JRC.Fig. 25. La sala crisi di backup della Commissione Europea al JRC di Ispra (Italia) durante il 1st JRC CrisisTechnology Workshop on Mobile Interoperability for Crisis Management ACRIMAS Pilot Case, 12-13 March2012, Ispra, Italy. L’Università di Torino (Massimo Lanfranco e Elena Rapisardi) e i Vigili del Fuoco delComando Provinciale di Torino sono stati invitati a partecipare in virtù dell’agreement esistente con JRC per iltest “boots on the ground” dei sistemi di Mobile Surveying e Social Media Emergency Management.Il MIC riceve la richiesta di soccorso, la smista ai Centri dei Paesi partecipanti e fornisce airichiedenti un ventaglio di opzioni possibili di soccorso. Sulla base della risposta deirichiedenti, ogni Paese partecipante fornisce autonomamente il proprio contributo. 119
  • 127. Dopo l’11 settembreIl Meccanismo inizialmente non aveva capacità di prevenzione per i disastri naturali, tantomeno per quelli originati dal terrorismo. La questione è rimasta così per molti anni, in attesadi una soluzione. Dopo l’11 settembre 2001 i Capi di Stato e di Governo dell’Unione hannodeciso che era il momento di incrementare la capacità di protezione civile della UE e, allostesso tempo, accelerare la realizzazione del Meccanismo.Dopo l’attacco terroristico a Madrid, a marzo 2004, le autorità spagnole ricevettero numeroseofferte attraverso il MIC. Sebbene non ne sia stata utilizzata alcuna, secondo fonti dellaCommissione349, la sola possibilità di sapere che cosa fosse disponibile in Europa, in caso dinecessità, ha rappresentato una considerevole sicurezza per le autorità iberiche.Durante le Olimpiadi di Atene (2004) e le Olimpiadi Invernali di Torino (2006)350 il MIC,insieme alla corrispondente struttura NATO, ha monitorato direttamente la situazioneaffiancando le autorità greche.La crescente – e tuttavia limitata – capacità di intervento della EU in questo settore haevidenziato la necessità di perseguire da subito l’interoperabilità degli equipaggiamenti,comprese le telecomunicazioni, affinché i nuclei che intervengono sui teatri esteri per contodel EU Civil Protection Mechanism siano in grado di operare e dialogare in orizzontale e inverticale senza difficoltà351.La EU ha sviluppato un sistema di esercitazioni denominato CME/CMX [Crisis ManagementExercises]. Vi partecipano i paesi dell’Unione e i paesi NATO, per vagliare l’efficacia e latempestività della risposta del processo decisionale politico-militare europeo nel “crisismanagement” e la capacità operativa degli asset nazionali dispiegati sul campo.Nella visione della Commissione, infine, il Civil Protection Mechanism può dare sostanza aduna eventuale missione a guida EU nell’ambito della PESC. In tal caso le risorse di protezione349 EU agent at MIC, personal communication.350 A cui ha fornito un importante contributo anche la NATO, con la predisposizione di presidi antiterrorismo ecoordinamento dell’intelligence. Montuoro (2006).351 Vedi ad es. i risultati del citato workshop ACRIMAS, coorganizzato con il ECML:http://portal.gdacs.org/Expertworkinggroups/Mobiletechnology/2012MobileInterOpWorkshop/tabid/183/Default.aspx 120
  • 128. civile / difesa civile dei paesi membri potrebbero usufruire del sostegno delle forze militariimpegnate nella medesima missione.La più recente proposta della Commissione352, volta a contribuire agli obbiettivi di Europa2020, vuole completare il percorso iniziato con tre atti fondamentali: - A Community approach on the prevention of natural and man-made disasters353. - Towards a stronger European disaster response: the role of civil protection and humanitarian assistance354. - Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management355.Questi tre atti costituiscono una vera vision del futuro della protezione dei cittadini in Europa,dato che uniscono i principali filoni di sviluppo del concetto di ciclo dei disastri e cioè ilcoinvolgimento e la responsabilizzazione delle realtà locali, il miglioramento della risposta aidisastri in Europa e nei paesi in via di sviluppo, la previsione e la prevenzione medianteun’approfondita analisi dei rischi.Il Parlamento Europeo sembra disponibile a trattare la materia “protezione civile”, i maggioriostacoli sono rappresentati nella ritrosia di alcuni stati membri nell’accettare interferenzedell’Unione, anche quando si tratta di soccorsi a seguito di catastrofi.Un quadro normativo più incidente sulle tematiche di prevenzione e prevenzione dell’UnioneEuropea potrebbe influenzare la legislazione discendente sugli stati membri e le regioni comeè, per esempio, avvenuto con la “direttiva alluvioni”356 che ha normato le fasi pre-disastrocausati da alluvioni.I cardini della politica sviluppata dalla proposta di decisione della Commissione sono: 1. Sviluppare l’organizzazione comunale [Community Based Organization]357;352 COM(2011)934 final: Proposal for a decision of the European Parliament and of the Council on a UnionCivil Protection Mechanism.353 COM(2009)82 final354 COM(2010)600 final355 SEC(2010) 1626 final: Commission Staff Working Paper356 Direttiva 2007/60/CE del 23 ottobre 2007 relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni.357 Il miglior esempio già operativo é stato sviluppato dal Governo Canadese, a cui la vision della Commissionesi ispira: http://www.socialservices.gov.sk.ca/cbo/. In Italia la coesione sociale dei piccoli centri urbani ècomunque molto elevata, quello che manca è proprio una vision condivisa sugli obbietti relativi alla “sicurezzadei cittadini” non intesa come ordine pubblico. 121
  • 129. 2. Pianificare e gestire mediante un approccio comprensivo alla pericolosità [All- hazard planning and management]; 3. Riduzione dei disastri naturali – ciclo dei disastri [Disaster Risk Reduction]358; 4. Aumentare la resilienza [Improve resilience]; 5. Sviluppare una strategia per contrastare il terrorismo transfrontliero e la minaccia delle armi di distruzione di massa [CBRN-E and transboundary terrorism strategy]; 6. Sviluppare la gestione delle crisi civili internazionali – crisi umanitarie [International civil crisis management].Su questa linea si rivolgono i finanziamenti comunitari in corso, un esempio sono due recentiprogetti finanziati con il 7° Programma Quadro che hanno portato ad un’interessante serie dipubblicazioni che rivedono i sistemi di protezione civile dei paesi membri sulla base delle seistrategie citate.Il primo esempio sono i documenti redatti dalla European Organisation for Security [EOS]359,un network di aziende europee che lavorano sulle tematiche della sicurezza e della difesa, peril progetto CRYSIS360. Lasciate da parte le raccomandazioni rivolte alla protezione civileeuropea, alcuni aspetti anticipano quelli che sono i maggiori punti deboli della difesa civileitaliana in particolare per l’imperfetto coordinamento con la protezione civile: ⇒ Miglioramento del sistema di comunicazioni sia tra attori presenti nel teatro operativo, sia con/da le sale crisi ad ogni livello [C4I361]. ⇒ Addestramento ed esercitazioni, aumento del numero dei corsi e delle esercitazioni per organismi nazionali delegati alle attività di protezione civile e per associazioni di volontari. ⇒ Contrasto alla minaccia CBRN-E362 basato su una seria valutazione della minaccia e dei rischi associati.358 Vedi fig. 23 per il digramma raffigurante il ciclo dei disastri secondo EU / UNISDR.359 http://www.eos-eu.com/360 EOS Civil Protection Working Group: EOS White Paper on Civil Protection (2009) e Developing a StrongerEU Civil Protection Agenda (2010).361 C4I: Command, Control, Communication, Computing and Information.362 Un principale problema delle esercitazioni di difesa civile, che sono state sviluppate in Italia nel periodo 2002– 2008 a seguito del 9/11, è stata la difficoltà nel coinvolgere le figure apicali delle strutture di risposta(Prefetture, Province, Regioni), da una parte sono state spesso viste con sufficienza ed assenza di partecipazioneeffettiva, dall’altra il coinvolgimento da parte della Direzione di Esercitazione è stato minimo a causa della 122
  • 130. ⇒ Integrazione della pianificazione basata su scenario con una maggior flessibilità per affrontare gli eventi catastrofici, intrinsecamente imprevedibili (black swan). ⇒ Aumento della componente logistica363 destinata alla protezione civile, con particolare enfasi sul trasporto strategico (sul modello di strategic air lift della NATO) – coinvolgimento delle capacità specialistiche delle forze armate.Il secondo esempio è l’attività svolta dal progetto PPRD South [Euro-MediterraneanProgramme on Prevention, Preparedness and Response to Natural and Man-made Disasters],composto dalle autorità di Protezione Civile di Italia, Algeria, Francia, Egitto e dall’UNISDR364. Il programma, svolgendo una attività di supporto alle organizzazioni di protezionecivile dei paesi partner, ha comparato le diverse terminologie già esistenti in ambito EU / UN,ha elaborato un atlante multi rischi basato sull’all-hazards approach ed ha valutato le diverseorganizzazioni di protezione civile / difesa civile365.Attualmente366 il MIC è comunque in corso di trasformazione in un vero e proprio punto dicoordinamento: il Centro Europeo di Risposta alle Emergenze [European EmergencyResponse Centre – ERC], che anticipa una delle parti della Proposta di DecisioneCOM(2011)934. In questo documento, uno degli aspetti particolarmente innovativi367, è lapossibilità di pre-posizionare degli assetò di risposta nel caso di richiesta di un paese membronell’imminenza di un disastro definito come: qualunque situazione che può, o potrebbe, avere un impatto negativo sulla popolazione, sull’ambiente e sui beni [“disaster” means any situation, which has or may have an adverse impact on people, the environment or property]natura riservata dei piani di difesa civile (funzionari del Ministero dell’interno, comunicazioni personali, 2009 -2011).363 Nonostante l’indirizzo internazionale di questo obbiettivo bisogna tener conto che è l’Italia il paese membrodell’EU che avrà più probabilmente bisogno di questa capacità: i due siti a maggior rischio per eventi naturali inEuropa sono Napoli (eruzione del Vesuvio) e la Calabria (zona sismica di Messina).364 Il progetto prevede la collaborazione di altri 12 paesi mediterranei non appartenenti all’Unione Europea.365 Vedi Euro-Mediterranean Civil Protection Operational Manual 2011. PPRD South Programme.366 Aggiornamento all’inaugurazione da parte del presidente della Commissione Europea J.M. Barroso dell’European Crisis Management Laboratory (ECML) e della sala crisi di backup al JRC Ispra (16/03/2012).http://ec.europa.eu/dgs/jrc/index.cfm?id=2820&obj_id=738&dt_code=HLN&lang=en367 Uno degli obbiettivi della proposta è: … the shift from a reactive and ad hoc coordination to a pre-planned,pre-arranged and predictable EU civil protection system. 123
  • 131. Fig. 26. Alcuni screenshot dell’esercitazione full-scale Dora2011, che ha coinvolto tutto il sistema di protezionecivile a livello locale: Prefettura di Torino, Comuni di Collegno e Rivoli, Vigili del Fuoco, Carabinieri, volontaridi protezione civile. Era ospite una delegazione inglese dell’Essex Search and Rescue. In parallelo è stato testatoil sistema iGDACS, sviluppato dal JRC e i Social Media Emergency Management utilizzati dal geoSITlabdell’Università di Torino (http://www.ilgiornaledellaprotezionecivile.it/index.html?pg=1&idart=4383&idcat=7).4.3.1 Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord [Nord Atlantic Teatry Organization – NATO]368Il modello di Difesa Civile della NATO369 rappresenta un importante esempio per l’ampioorizzonte che abbraccia attraverso le concettualizzazioni, le pianificazioni, con le conseguentiagenzie e strutture, che danno anima e corpo alla cosiddetta “pianificazione civiled’emergenza [Civil Emergency Planning – CEP], da cui prende il nome la struttura dedicata a368 Le informazioni su questo paragrafo sono state ottenute durante la frequenza del corso NATO CEP CourseM9-56-B-10 alla NATO School di Obergammerau. Le discussioni tenutasi durante il role play (a cui partecipavail rappresentante tedesco junior allo CEPC) sono state una base fondamentale dello sviluppo della tesi.369 Per un vista d’insieme della NATO vedi il NATO Handbook 124
  • 132. coordinare tali attività370. La necessità di integrare la componente civile in una strutturastrettamente militare risale al rapporto del “Comitato dei tre saggi”371: … security today is far more than a military matter …Le strutture, che vennero create a partire dal 1953372, comprendono una serie di comitatitecnici, con funzioni pianificatorie (i Planning Groups), ed un comitato politico [CivilEmergency Planning Commitee – CEPC]373 composto da rappresentanti di tutti gli statimembri con i compiti di crisis management ed informazione e supporto al Consiglio Nord-Atlantico [North Atlantic Council – NAC]. I ruoli della CEP si differenziano tra quelliattivabili in caso di ricorso all’art. 5 del Trattato374: e quelli “in tempo di pace375”; il NAC conil Concetto Strategico del 2000, ha individuato cinque compiti strategici della CivilEmergency Planning (vedi figura 27 alla pagina seguente): Supporto alle autorità nazionali (i.e. continuità di governo) Article 5 Supporto civile alle forze militari NATO con focus sul supporto alla mobilitazione ed al trasferimento di materiali e mezzi dagli USA Assistenza ai paesi membri in caso di disastro naturale (estesa ad attentati terroristici o attacchi CBRN dal 2001) [MACA] Non-Article 5 Collaborazione con i paesi partner [Partnership for peace – PfP] dal 1991 NA5CRO (estesa con la creazione dell’EADRCC dal 1998) Operazioni di supporto alla pace [Peace Support Operations – PSO]376370 Per informazioni vedi il sito del CEP: http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_49158.htm371 Report of the “Committee of Three Wise Men” on Non-Military Cooperation in NATO, 1956.372 Il supporto NATO ai paesi membri iniziò con le disastrose inondazioni del 31 gennaio 1953, che colpironoOlanda, Belgio, Inghilterra e Scozia causando oltre 2.000 morti, e determinate da un’eccezionale alta marea nelMare del Nord concomitante con una fortissima tempesta, conosciuta come “The Greatest Storm”.http://en.wikipedia.org/wiki/North_Sea_flood_of_1953373 Lo CEPC si può riunire in formato NATO (che comprende solo i 28 stati partecipanti) o in formato EAPC(che comprende i 50 stati associati al Consiglio di Cooperazione Euro Atlantica). Inoltre è presente un uncomitato ristretto, lo SCEPC [Senior Emergency Planning Commitee], per la gestione ordinaria e continuativadelle attività.374 Articolo 5:… armed attack against one or more ....shall be considered an attack against them all… and eachof them… will assist the party or parties… by taking ..., individually and in concert with the other parties, suchaction as it deems necessary, including the use of armed force.375 Articolo 4: ...”Parties will consult...whenever, in the opinion of any of them, the territorial integrity, politicalindependence or security of any of the parties is threatened.”376 Comprendono Conflict Prevention, Peacemaking, Peace Enforcement, Peacekeeping, Peacebuilding. Permaggiori dettagli vedi: AJP-3.4(A), Allied Joint Doctrine for Non-Article 5 Crisis Response Operations. 125
  • 133. Nella terminologia NATO377 la distinzione fra “Difesa civile” e “Protezione civile” è moltosfumata, riconducendosi complessivamente a qualunque azione in favore della popolazionecivile in conseguenza di esiti catastrofici di azioni militari ma anche, per esempio, per disastridi natura meramente industriale. Questo principio è stato esteso dopo l’approvazione delnuovo concetto strategico con l’attivazione di una nuova Direzione dell’International Staff: laDivisione Minacce Emergenti alla Sicurezza [Emerging Security Challenges Division –ESCD] che ha iniziato le attività nell’agosto 2010 focalizzando l’attenzione su terrorismo,WMD, cyber defence e energy security.Fig. 27. Struttura della NATO con evidenziazione dei rapporti del CEP. A destra la struttura “burocratica”[International Staff], a sinistra la struttura “politica”. Il CEP dipende funzionalmente dalla Divisione“Operazioni”, ma si interfaccia fondamentalmente con il NCA e il CEPC. Dalle presentazioni preparate duranteil Syndacate 5 al CEP Course (NATO School, 2010).Le aree operative della CEP rispondono alla necessità di poter comunque garantire la difesamilitare del territorio dei paesi membri.377 NATO AAP6: Civil defence / protection civile: Mobilization, organization, and direction of the civilpopulation, designed to minimize by passive measures the effects of enemy action against all aspects of civil life(1973). Civilian preparedness for war / préparation civile pour le temps de guerre: All measures and meanstaken in peacetime, by national and Allied agencies, to enable a nation to survive an enemy attack and tocontribute more effectively to the common war effort. 126
  • 134. La protezione civile378Il concetto di protezione civile della NATO è ovviamente ancorato a quello precedente didifesa civile: proteggere la popolazione dagli effetti diretti della guerra, del fuoco, delleesplosioni, delle radiazioni e dell’inquinamento chimico. Tipiche predisposizioni di difesacivile sono: - sistemi di allarme, per allertare la popolazione in caso di pericolo; - rifugi, per proteggere la popolazione durante un attacco anche CBRN; - sistemi di soccorso, comprendenti soccorso sanitario ed antincendi, per intervenire immediatamente dopo un attacco o un bombardamento.Una difesa civile / protezione civile così strutturata può chiaramente essere impiegata, sia incaso di ricorso all’art. 5 sia in tempo di pace, in caso di gravi disastri di origine naturale,tecnologica, terroristica.La continuità del GovernoLa CEP è tuttavia molto di più della semplice protezione civile. Il secondo grande settore,infatti, è la “continuità dell’azione di Governo” quando debba affrontare una situazione dicrisi o di guerra, che per la NATO è sempre e comunque responsabilità della politica.Senza tale “continuità” mancherebbe il requisito essenziale per affrontare il “crisismanagement”, dirigere la difesa militare e coordinare le risorse civili.Le predisposizioni vengono attuate sulla base delle misure dello stato di allertamento NATOda parte di ogni singolo stato379. Tali misure sono contenute nel NATO crisis response systemmanual380. E sono già approvate dagli Stati membri ed in continuo aggiornamento.Le predisposizioni infrastrutturali riguardano, per esempio, la disponibilità di almeno due sedidi governo protette, tra loro alternative, e collegate via linee sicure.La gestione delle risorsePer la NATO è compito della protezione civile la salvaguardia dagli effetti immediati delleazioni di guerra. Ma, per sopravvivere nel lungo periodo, devono essere assicurate tutte lerisorse che la società moderna garantisce in condizioni normali. In altri termini la “gestionedelle risorse” deve assicurare che il motore economico e finanziario continui a funzionare,378 N.B. questo è il termine comunemente utilizzato anche dagli italiani in ambito NATO (NATO official,personal communication)379 In Italia con il recente Decreto Presidente del Consiglio dei Ministri 5 maggio 2010 “Organizzazionenazionale per la gestione di crisi”.380 Un analogo documento è ovviamente stato redatto anche dall’EU: Manual on EU emergency and crisiscoordination. 127
  • 135. sostenuto dalle produzioni alimentare ed agricola, dalle industrie, dai trasporti e dai flussisulle reti di energia e telecomunicazioni. La gestione delle risorse comprende quindi quelleche la EU chiama infrastrutture critiche [Critical Infrastructure - CI].La gestione delle risorse richiede una pianificazione estremamente complessa, mediante unagerarchia fra le industrie essenziali per garantirne: 1. la protezione delle infrastrutture e del personale chiave; 2. la regolarità dei flussi di materie prime e di energia; 3. la disponibilità di maestranze; 4. il trasporto dei prodotti.La pianificazione alleata tiene conto della estrema vulnerabilità delle reti moderne. Tantonell’industria come nei trasporti, non è solo la disponibilità di personale ad essere essenziale: iflussi di energia e di informazione sono altrettanto importanti.Senza trasmissione istantanea delle informazioni tra le persone e tra i computer, il sistema deitrasporti e l’industria presto si fermerebbero. Non è quindi sorprendente che l’energia e letelecomunicazioni vengano considerate aree-chiave nella gestione delle risorse.Da questo punto di vista le nuove minacce emergenti cybercrime / cyberwarfarerappresentano una delle principali preoccupazioni per i pianificatori NATO.Il sostegno civile alle operazioni militariIl sostegno civile alle forze armate assume importanza fondamentale nel caso di ricorsoall’art. 5, perché la macchina militare nel caso di difesa collettiva, richiede rifornimenti etrasporti in quantità tali da incidere – in determinate condizioni - sulle disponibilità dellasocietà civile e, quindi, sulla gestione delle risorse.Ad esempio in caso di conflitto con l’Unione Sovietica, il “Rapid Reinforcement Plan”prevedeva il trasferimento - in meno di trenta giorni - da Stati Uniti e Canada all’Europa dipiù di un milione di uomini e più di quattro milioni di tonnellate di equipaggiamento.Agenzie civiliPer assicurare che in tempo di guerra le risorse civili vengano impiegate nella maniera piùefficiente, la NATO ha istituito le cosiddette “NATO civil wartime agencies”381 che381 Defence Shipping Agency (DSA); Interrallied Insurance Organization (IIO); Agency for Coordination ofInland Surface Transport in Central Europe (ACTICE); NATO Civil Aviation Authority (NCAA); CentralShipping Agency (CSA); NATO Wartime Oil Organization (NWOO); NATO Refugee Agency (NRA). 128
  • 136. pianificano le risorse necessarie e le procedure per garantire la gestione delle risorse e ilsupporto civile alle forze militari.Il nuovo Concetto Strategico riflette l’evoluzione della dimensione “sicurezza”: dalla difesaterritoriale alla sicurezza della società [societal security]. Quest’ultima è una nozione piùampia che comprende anche la tutela dell’incolumità fisica dei singoli individui e laprotezione dei centri nevralgici che assicurano la funzionalità della vita civile, comeinfrastrutture nel settore dei trasporti, della produzione energetica, e dell’information &communication technology [ICT] In questo senso, il nuovo Concetto strategico intendeaffrontare le minacce “ovunque e comunque si manifestino”, intendendo quindi non tanto onon solo come un’indicazione geografica, bensì come indicazione di operazioni a spettrototale come già definito dall’esercito americano [full spectrum operations]382.382 Vedi il manuale FM 7.0 dell’US Army: http://usacac.army.mil/cac2/archives/2009/January/FM70.asp. Perun’analisi più dettagliata Fig. 1 a pag. 4 e ed il lavoro di Faber et al. ivi citato. 129
  • 137. We have met the future and it is now Walt KellyCapitolo quinto: nuove minacce e minacce futureIl mondo è cambiato completamente nel corso dell’ultimo secolo, e non solo per il progressotecnologico, ma soprattutto per l’evoluzione della struttura sociale e per l’affermarsi deidiritti inalienabili di ogni essere umano.Se la globalizzazione ha contribuito alla progressiva abolizione delle barriere commerciali,all’aumento del commercio internazionale ed alla crescente integrazione economica deglistati, dall’altra parte ha intensificato i flussi migratori e portato ad un sovrasfruttamento dellerisorse umane e ambientali.Un importante effetto moltiplicatore dell’instabilità sociale mondiale è rappresentatodall’assoluta pervasività della comunicazione: la conoscenza dei fatti in tempo reale e lapossibilità di diffondere le proprie idee a livello globale hanno moltiplicato le istanze disviluppo sostenibile e riduzione della povertà. Il terrorismo internazionale383 è diventatotransnazionale384 e la sua componente jahdista ha avviato un campagna globale, che haportato ad una vera guerra non guerra (cioè combattuta ma non dichiarata).La guerra385, come magnificamente descritto da von Clausewitz386, è in effetti uno scontro divolontà tra due o più stati, ma per coloro che la combattono e la subiscono rappresenta lasomma dei peggiori disastri minacciando indiscriminatamente i beni, le relazioni sociali e lastessa vita umana. Per un’analisi approfondita dei concetti esposti, che costituisco ilfondamento della necessità di ripensare totalmente il concetto di difesa civile, si rimanda aCarlo Jean “Manuale di studi strategici”, Rupert Smith “L’arte della guerra nel mondocontemporaneo” e Quiao Liang & Wang Xiangsui “Guerra senza limiti”. Questi tre libri383 L’utilizzo del terrorismo nelle relazioni internazionali è una costante utilizzata a seconda dei periodi storici inpiena vista o “dietro le quinte”. Victor Davis Hanson fa risalire l’avversione occidentale per questa forma diguerra alle battaglie della grecia classica, che privilegiavano il confronto frontale tra gli opliti.384 Gli attentati delle Torri Gemelle rappresentano il paradigma della minaccia terroristica.385 “La guerra non esiste più.” Sir Ruperth Smith: The Utility of Force: the Art of War in Modern World, pag 1.386 Della Guerra, Capitolo 1 paragrafo 2. Definizione. 130
  • 138. rappresentano quelli che considero tre approcci parzialmente complementari allaqualificazione dei conflitti e soprattutto associano al concetto di guerra quelli di sicurezza edi crisi.Fig. 28: numero dei conflitti armati, 1946-2011. la linea tratteggiata indica il crollo del Muro di Berlino e la finedella Guerra Fredda. Da http://www.systemicpeace.org/conflict.htmAnche se è vero che il numero delle guerre387 è fortemente diminuito dopo la fine delladecolonizzazione, la Nazioni Unite hanno sostanzialmente fallito nell’obbiettivo di contenerei conflitti etnici o tribali meglio noti come “guerre civili” [societal warfare].Dalle guerre stato-centriche388 si è quindi passati a conflitti armati che oppongono attori nonstatuali e che quindi secondo il diritto internazionale umanitario [International HumanitarianLaw – IHL] non sono guerre.387 Human Security Report: A conflict is coded as a war when the battle-death toll reaches 1,000 or more in agiven calendar year: http://hsrgroup.org/our-work/security-stats/Definitions.aspx388 “the state may be defined as the entity that successfully claims the monopoly of legitimate use of physicalforce within a given territory” Max Weber in The Theory of Social and Economic Organization. 131
  • 139. Un’evoluzione parallela la ha avuta il concetto di sicurezza militare. Qual è il migliorapproccio alla sicurezza militare secondo le lezioni apprese in Iraq ed Afghanistan?La cooperazione civile militare ha dimostrato di essere l’unica via per raggiungere un endstate soddisfacente al termine di lunghi conflitti, in cui la sconfitta militare non si èdimostrata sufficiente per ottenere la vittoria. Anche qui, la CIMIC declinata in ambitostrettamente militare (NATO AJP-9)389 ha dimostrato di essere insufficiente: la risoluzionedelle crisi legate a stati falliti [failed states, ad es. la Somalia]od emergenze complesse[complex emergencies, ad es. Haiti] non può essere a guida militare390.5.1 Le nuove guerreIl concetto di guerra, come intesa durante il periodo “d’oro” degli stati-nazione postwestfaliani, mostra però una significativa sfaldatura. Per quanto la guerra continui ad essereuno scontro degli opposti interessi (e quindi fondamentalmente uno scontro di volontà comedeclinato da von Clausewitz), gli attori ed i metodi militari sono profondamente cambiati391.Con lo scemare della contrapposizione fra i due blocchi che hanno caratterizzato la “guerrafredda”, lo scenario internazionale ha presentato molteplici occasioni di crisi, generalmentenon riconducibili però entro il tradizionale concetto di guerra392. I conflitti succedutisi nonpossono infatti qualificarsi generalmente come « fatti di violenza armata posti da un membrodella comunità internazionale nei confronti di un altro per distruggerne la forza e piegarne la389 Definizione NATO della CIMIC: The co-ordination and co-operation, in support of the mission, between theNATO Commander and civil actors, including national populations and local authorities, as well asinternational, national and non-governmental organisations and agencies.390 La ricostruzione della Germania dopo la fine della II Guerra Mondiale è spesso considerata la primaoperazione CIMIC (Dobbins et al., 2008), per quanto l’utilizzo cooperativo di mezzi militari e civili era praticacomune già durante l’Impero Romano (Luttwak, 1976) ed in particolare nell’Impero Romano d’Oriente tra glianni 800 – 1400. In particolare la ricostruzione della Germania, culminata con il Piano Marshall, si distinse daquella del Giappone perché le attività di ricostruzione iniziarono, nei territori “liberati”, mentre l’avanzata versoBerlino era ancora in corso. Durante la Guerra del Vietnam attività simili furono tentate durante tutta la guerrama le attività dell’USOM [United States Operations Mission] e successivamente del CORDS [Civil Operationsand Revolutionary Development Support] non furono sufficienti a compensare l’incapacità ed inettitudine delgoverno di Saigon (Sheehan, 2003).391 Cfr. Van Creveld The Transformation of War (1991).392 Unica eccezione degna di nota è stata la seconda guerra del Golfo (Operation Desert Storm, 1990-1991). 132
  • 140. volontà»393, ed infatti non sono mai stati preceduti dalla tradizionale comunicazione degliagenti diplomatici di inizio delle ostilità.La partecipazione militare italiana ha quindi trovato il proprio fondamento costituzionale neivincoli gravanti sul nostro Paese, ai sensi dell’art. 11 della Costituzione, in conseguenzadell’adesione ad organizzazioni internazionali, quali l’Unione Europea, l’OCSE o l’UN,deputate ad assicurare la pace e la giustizia fra le nazioni, e quindi legittimate a disporrel’invio di forze multinazionali. Tale partecipazione non ha però visto una parallela discussionesulle minacce, le risorse disponibili per affrontarle, le organizzazioni da predisporre e lemetodologie da impiegare.L’impatto catastrofico della I e II Guerra Mondiale ha focalizzato l’attenzione degli Europeiche la guerra sia la più grande minaccia per la società; la Guerra Fredda, con il rischiocatastrofico di una guerra nucleare, ha aumentato tale percezione influenzando la percezionedell’importanza della sicurezza dal punto di vista militare. Un analogo discorso può esserefatto per il rischio “terrorismo”; l’impatto sociale del terrorismo “politico degli anni 70 - 80,che in effetti aveva l’intenzione di abbattere il sistema di governo394 ha distorto i mezziutilizzati dal terrorismo in obbiettivi, tali per cui la stessa “continuità di governo” è messa inpericolo.Il concetto di guerra395 ha subito un evoluzione comparabile a quello di “sicurezzanazionale”, al cui servizio è, in fin dei conti, l’utilizzo della forza militare. Schematicamenteabbiamo assistito a tre passaggi paradigmatici del focus centrale del concetto di sicurezzanazionale396: 1. sicurezza “king-centric” (era pre-stati westfaliani / rivoluzioni – lo stato sono io!397); 2. sicurezza “state-centric” (era degli stati westfaliani / democrazie); 3. sicurezza “non-state-centric” (era della globalizzazione).393 A. Curti Gialdino, Guerra (dir. internazionale), in Enc. dir., XIX, Milano, Giuffré, 1970.394 Ed in alcuni stati, in cui il terrorismo era legato alle lotte di liberazione, ha avuto successo.395 Vedi Alvin Toffler & Heidi Toffler “The Third Wave”.396 Crisis management seminar discussion, 20/09/2010 (Wendling, 2011).397 Luigi XIV, re di Francia 1614 – 1715. 133
  • 141. In molti stati occidentali, stiamo assistendo al passaggio tra le fasi 2 e 3, e cioè il passaggiotra la national security e la societal security398 / human security, che portano al centrodell’attenzione la resilienza ed il singolo individuo.Le minacce che presumibilmente dovranno essere affrontate dalle nazioni Europee399 in unprossimo futuro continuano a contenere la guerra, ma sono strettamente legate a fattoriambientali generalmente considerati quali pericoli naturali. Missiroli400 presenta il piùaggiornato scenario concettuale riguardo alla nuova commistione tra difesa e sicurezza inEuropa; in una ricerca del 2005 sottolinea come la degradazione dell’ambiente, le pandemie,lo sfruttamento eccessivo delle risorse naturali, possano essere la causa scatenante di conflittiarmati (ecowars401) molto più facilmente di quanto possano essere motivazioni economiche oterritoriali.In particolare l’enorme aumento della popolazione globale di sfollati, sia all’interno deiconfini nazionali [Internally Displaced Persons – IDPs] sia verso paesi vicini [refugees], cheè iniziato a metà degli anni 1980 è difficile da quantificare esattamente, ma l’entità puòessere meglio spiegata da una convergenza di almeno quattro fattori: 1. i conflitti armati hanno maggiori probabilità di svilupparsi nei Paesi più poveri402, 2. il protrarsi dei conflitti sociali (guerre civili) mina progressivamente la capacità delle società di raggiungere e mantenere la produzione dei beni necessari a soddisfare i bisogni di base (acqua e cibo, ma anche combustibili e materiali da costruzione); 3. la distinzione tra combattenti e popolazione non-combattente e sempre più sfumata; 4. vi è una notevole espansione delle organizzazioni non governative che vogliono fornire assistenza umanitaria alle società distrutte dalla guerra.398 the ability of a society to persist in its essential character under changing conditions and possibible or actualthreats, Copenhagen School of security studies, Copenhagen Peace Research Institute [COPRI].399 Vedi Babos (2007) per un’analisi delle minacce dal punto di vista EU / NATO.400 Missiroli (ed.) Disaster, Diseases, Disruptions: a new D-drive for the EU.401 Vedi anche Gore (2007); LaCrosse (2007); Diamond (2007),402 vedi fig. 29. “si parla di fragilità nei casi in cui le strutture risultano deboli o carenti e il contratto sociale èminato alla base dall’incapacità o dalla mancata volontà delle istituzioni di assolvere alle funzioni di base e diassumere i doveri e le responsabilità connesse allo stato di diritto, alla protezione dei diritti umani e dellelibertà fondamentali, alla sicurezza e all’incolumità della popolazione, alla riduzione della povertà, allafornitura di servizi, alla gestione trasparente ed equa delle risorse e all’accesso al potere” Consigliodell’Unione europea, 2007. Per una descrizione del concetto di fragilità vedi il report dell’EU:http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/ERD_report_2009_IT.pdf 134
  • 142. Fig. 29: indice della fragilità degli stati, da Global Conflict Trends - http://www.systemicpeace.org/conflict.htmUn campo completamente nuovo è quello generato dalle ICT: da una parte hanno portato adun nuovo approccio alla forma della guerra con la RMA, dall’altra hanno generato una nuovadebolezza nella sicurezza nazionale ma anche nella human security della popolazione deipaesi sviluppati. Un collasso anche parziale delle reti tecnologiche403, e di conseguenza delleinfrastrutture critiche, aprirebbe scenari apocalittici all’interno delle grandi aree urbane, dovei servizi di base sono ormai strettamente legati all’informatica.Alvin Toffler & Heidi Toffler in Foreword: the new intangibles404 riassumono perfettamentei cambiamenti nelle relazioni internazionali causati dall’utilizzo pervasivo dell’informatica: But what if some adversary—state or nonstate—employed intangible means to damage or destroy that city’s computer networks, including those needed by its403 Vedi Bengt Sidelius: “Disruptions – Functional Security for the EU” in Missiroli et al. (2007).404 In: Ronfeldt & Arquilla (1997). 135
  • 143. police, airport authorities, electrical systems, banks, and the like? Even assuming the source of the attack could be identified and verified, would the situation call for a military response? Whose responsibility would it be to retaliate and how?Nello stesso volume, che riassume le ricerche condotte dalla RAND nel 1997 sugli sviluppidella RMA allora in corso, i due editori405 introducevano per primi una differenza concettualenei termini netwar e cyberwar, generalmente utilizzati indifferentemente: … “cyberwar” will be an ever-more-important entry at the military end, where the language is normally about high-intensity conflict (HIC) and middle-range conflict (MRC). “Netwar” will figure increasingly at the societal end, where the language is normally about low-intensity conflict (LIC) and operations other than war (OOTW—a broader concept than LIC that includes peacekeeping and humanitarian relief operations). Whereas cyberwar will usually see formal military forces pitted against each other, netwar is more likely to involve nonstate, paramilitary, and other irregular forces. Both concepts are consistent with the views of analysts like Van Creveld (1991) who believe that a transformation of war is under way, leading to increased “irregularization.”Alla luce di questa evoluzione concettuale diventa sempre più difficile trovare il limite diimpiego della difesa civile, così come normata e descritta in Italia.5.2 CrisiLa parola crisi, nella sua origine greca, indica un punto di instabilità del sistema sociale: inquel momento le scelte compiute possono causare grandi effetti sia in positivo sia innegativo406. Le crisi sono l’ora dalla previsione nel mondo della strategia e l’ora delleopportunità nel mondo dell’azione407. La citazione della corrispondente parola cinese, in cui405 Cyberwar is coming! e The advent of netwar in Ronfeldt & Arquilla (1997).406 Il rapporto di effetti positivi ed effetti negativi sulla popolazione indica la capacità di affrontare la crisi.407 … crises are “hours of insight” in the world of thought, and hours of opportunity in the world of action cfr.Prince (1920), p.16, dove è riportata probabilmente la prima definizione scientificamente accettabile del terminecrisi. 136
  • 144. “crisi” è scritta con due ideogrammi che singolarmente significano pericolo (危 – wei) edopportunità (機 - ji), viene comunemente utilizzata in occidente per descrivere le due faccesempre presenti in una crisi: un pericolo per alcuni ed una opportunità per altri. Questaambivalenza del termine trova particolare apprezzamento nella teoria del ciclo dei disastri, incui il periodo post-evento in cui l’attenzione e la ricettività dei governi e della popolazione èparticolarmente alta, con quella che viene definità “finestra di opportunità”, in cui è possibileavviare interventi e riforme atte a spezzare la ciclicità della minaccia.Ronfeldt & Arquilla (1997) introducono anche un nuvo significato del termine panarchia[regno del dio Pan408]. Originariamente fu utilizzato da Paul Emile de Puydt409 nel 1860,riferendolo ad un governo mondiale ispirato dalle rappresentazioni bucoliche del dio Pan e definito  dal  prefisso pan- che, in Greco significa tutto (pan-archia = governo di tutti);successivamente il termine fu utilizzato dal punto di vista ecologico per definire un sistemainstabile ma in grado di recuperare le oscillazioni dallo stato di climax (sistema “resiliente”): The cross-scale, interdisciplinary, and dynamic nature of the theory has led us to coin the term panarchy for it. Its essential focus is to rationalize the interplay between change and persistence, between the predictable and unpredictable410.Accostando la panarchia alle netwar, Ronfeldt & Arquilla descrivono la naturafondamentalmente “casuale” della rete, attribuendo all’interazione tra governi, relazioniinternazionali ed ICT pervasive, un significato di instabilità intrinseca: The world, thus, is entering into a global order - or disorder, as the case may be - that is post-Westphalian, and post-Clausewitzian.Le crisi possono ovviamente essere divise o differenziate in molti modi, ai fini della presentetesi l’interesse principale è dato dalla differente localizzazione rispetto ai confini nazionali:408 Ovvero come “dominio del panico”, termine derivato proprio dal dio Pan: condizione di crisi continuativa,per una descrizione storica dei vari significati vedi: http://en.wikipedia.org/wiki/Panarchy409 Paul Emile de Puydt “Panarchy”, Revue Trimestrielle, Bruxelles, July 1860. Reperibile su:http://www.panarchy.org/depuydt/1860.eng.html410 Da Gunderson and Holling (2001) “Panarchy: understanding transformations in human and natural systems”. 137
  • 145. le crisi interne sono gestite dai competenti organi costituzionali mentre le crisi internazionalisono materia statale ai sensi dell’art. 117 della Costituzione.Per le crisi interne, la differenziazione è data dal livello di minaccia che la crisi rappresentaper i cittadini: sulla falsariga della differenziazione fatta dalla l. 225/92 per quanto riguarda latipologia di eventi di protezione civile, possiamo schematizzare le crisi “interne” in tre livelli: a) crisi che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) crisi che per loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) crisi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari.I tre livelli di Governo deputati ad affrontare tali crisi sono legati ai principi di sussidiarietà eadeguatezza ed attualmente in italia sono svolti da Sindaco – Prefetto – Presidente delConsiglio dei Ministri.Per quanto riguarda le relazioni internazionali, la dottrina militare italiana considera che irapporti tra Stati si riconducano essenzialmente a tre tipi: pace, crisi e guerra411.La pace è definibile come «una condizione delle relazioni tra gruppi, classi o Stati in assenzadi violenza (diretta o indiretta) e di minaccia di violenza reciproca». In pace, lo strumentomilitare deve assicurare la deterrenza e garantire l’adeguato supporto alle decisioni politichemediante l’approntamento e la disponibilità di forze prontamente ed efficacementeimpiegabili sia per lo svolgimento di operazioni di guerra (operazioni art. 5 del Trattatodell’Atlantico del Nord) sia per condurre operazioni di risposta alle crisi [Crisis ResponseOperations – CRO].All’estremo opposto la guerra è «una situazione in cui lo scontro tra opposte volontà simanifesta con l’uso estensivo e generalizzato della violenza». In questo caso tutte le risorsedella nazione sono mobilitate e le operazioni militari possono svolgersi senza limitazioni.411 Le definizioni che seguono sono tratte da: Stato Maggiore dell’Esercito “ La dottrina dell’Esercito Italiano” 138
  • 146. La crisi corrisponde ad «una situazione in cui si manifestano, con evidenza, minacce o rischi,ovvero dove la violenza viene esercitata in forme varie, sebbene in maniera ancoracontenuta». Il confine che delimita lo stato di pace da quello di crisi è difficilmenteindividuabile e, quindi, facilmente oltrepassabile. Generalmente, lo “stato di crisi”412 insorgequando due o più parti perseguono obiettivi ritenuti incompatibili tra loro, per conseguire iquali ricorrono alla violenza o minacciano di ricorrervi. La crisi è caratterizzata da unacondizione di precarietà, che può essere ricomposta ovvero degenerare in un conflitto o nellostato di guerra.L’esercito Americano non contempla le crisi, che sono di gestione politica, ma solo l’intensitànell’uso della forza.Fig. 30. The spectrum of conflict. Da Field Manual 3-0 “Operations”. Department of the Army.In senso più ampio il concetto di crisi indica qualunque situazione d’incertezza (compresiquindi i disastri naturali ed antropici, il terrorismo ed i disordini sociali): ai sensi del DPCM05/05/2010, la terminologia da utilizzare è la seguente: Art. 2 Terminologia interministeriale 1. Ai fini del presente decreto si intende per: j) «situazione di crisi»: ogni situazione suscettibile di poter coinvolgere o mettere a rischio gli interessi nazionali, che può avere origine dalla percezione di un potenziale pericolo o in coincidenza di eventi clamorosi o gravemente significativi; k) «situazione di emergenza»: manifestarsi di una situazione pericolosa che richiede attività e provvedimenti specifici, urgenti, necessari ed eccezionali; l) «crisi internazionale»: eventi che turbano le relazioni tra Stati o, comunque, suscettibili di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza412 Decreto Presidente del Consiglio dei Ministri 5 maggio 2010. Organizzazione nazionale per la gestione dicrisi. 139
  • 147. internazionale e che possono coinvolgere o mettere a rischio gli interessi nazionali; m) «interessi nazionali»: complesso di elementi ed attività, la cui compromissione può arrecare un danno allo Stato; maggiore è linteresse quanto maggiore è il possibile danno; n) «sicurezza nazionale»: complesso di misure per la tutela degli interessi nazionali; o) «misure di prevenzione»: provvedimenti ed attività di preparazione per affrontare unipotetica situazione di crisi, comprendenti, tra laltro, lindividuazione delle procedure decisionali, la programmazione, la pianificazione operativa e laddestramento del personale, ai diversi livelli; p) «misure di risposta»: provvedimenti che vengono adottati ed attività che vengono svolte per evitare che una particolare situazione possa degenerare in una situazione di crisi; q) «misure di gestione»: provvedimenti che vengono adottati ed attività che vengono svolte in una situazione di crisi per evitare, o quantomeno limitare, il danno e per ridurne, comunque, la durata; r) «misure di contrasto»: complesso di misure di prevenzione, risposta e gestione di situazioni di crisi.Qualora la crisi riguardi direttamente un possibile conflitto, le Forze Militari destinate alladifesa devono essere in grado di sostenere le decisioni dell’autorità politica con azioniadeguate alla situazione. Nel caso in cui un Paese si impegni nella soluzione di una crisi fraaltri Stati od attori non statuali, può essere necessario un intervento militare [Peace SupportOperations – PSO], su mandato delle Nazioni Unite, con la condotta di operazioni di rispostaalle crisi.Le operazioni militari di risposta alle crisi [crisis response operations – CRO] includonol’uso di strumenti politici, diplomatici e militari, secondo quanto stabilito dalle leggiinternazionali, al fine di prevenire o risolvere un conflitto. Oltre alle forze militari,coinvolgono le autorità diplomatiche, le organizzazioni internazionali [InternationalOrganizations – IO], la popolazione civile, le organizzazioni governative [Governative 140
  • 148. Organizations – GO] e non governative [Non Governative Organizations – NGO], ed infinequelle private [Private Volunteer Organizations – PVO].Nella dottrina militare Americana, generalmente condivisa da NATO ed EU, la categoriadelle Operazioni diverse dalla guerra [Military Operations Other Than War – MOOTW]rientrano diverse tipologie di azione che godono di specifiche definizioni sviluppate a livelloUN413, tutte caratterizzate da un intervento misto civile – militare.Fig. 31. Joint military operations. Da Field Manual 3-0 “Operations”. Department of the Army.Le operazioni per il mantenimento della pace [peacekeeping] riguardano attività sviluppate aseguito di un accordo di pace o di un cessate il fuoco che abbia realizzato un ambiente dove illivello del consenso o della condiscendenza è alto mentre la minaccia di un’azionedisgregativa è bassa. Esse hanno lo scopo di monitorare e favorire l’implementazionedellaccordo stesso. In questo contesto le formazioni militari devono possedere la capacità diutilizzare la forza, anche se, normalmente, essa sarà applicata solo per autodifesa.Le operazioni per l’imposizione della pace [peace enforcement] concernono operazioni dinatura coercitiva condotte qualora non sia stato raggiunto il consenso di tutte le parti in causa,o quando esso sia incerto. Hanno lo scopo di mantenere o di ristabilire la pace, o di imporre lecondizioni specificate nel mandato.La prevenzione dei conflitti [conflict prevention] comprende una vasta gamma di attività,diplomatiche e/o militari, finalizzate ad individuare le possibili cause del conflitto,413 Department of Peacekeeping Operations – DPKO: http://www.un.org/en/peacekeeping/ 141
  • 149. monitorarne gli indicatori e assumere tutte le azioni opportune per impedirne l’insorgere,l’intensificazione ovvero la ripresa delle ostilità.Le operazioni di edificazione della pace [peacemaking] riguardano un’ampia gamma diattività diplomatiche, e possono anche includere la minaccia dell’uso della forza. Esse sonocondotte dopo l’insorgere di un conflitto armato, al fine di stabilire un cessate il fuoco oraggiungere un sollecito accordo di pace.Quelle per il consolidamento della pace [peace building] sono condotte normalmente daorganizzazioni civili con il supporto militare, se richiesto, e agiscono sulle cause alla base delconflitto e, nel lungo termine, sulle necessità della popolazione. Possono svolgersi nell’ambitodell’intero spettro delle operazioni di sostegno alla pace, ed in particolare nelle operazioni dipeacekeeping e peace enforcement.5.3 Disastri innaturaliPer disastro intendiamo: “una violenta e relativamente improvvisa, e quindi inattesa,distruzione di normali accordi strutturali all’interno di un sistema sociale causato da unaforza naturale o sociale, interna od esterna ad esso, sulla quale il sistema non ha uncontrollo sicuro”414.Caratteristica fondamentale di un disastro è l’impatto fisico, talmente ampio da determinarelo sconvolgimento della vita sociale415. L’impatto psicologico è stato, e continua ad essere,fortemente sottovalutato, nonostante i costi sociali siano altissimi.Il termine catastrofe, spesso utilizzato insieme a quello di disastro, si riferisce al collasso delsistema sociale. E di per se ovvio che i due termini sono interscambiabili a seconda delcontesto organizzativo a cui ci si riferisce: un’alluvione può avere effetti catastrofici a livellodi comunità municipale ed essere trascurabile a livello di impatto sociale nazionale.414 Cfr. Fritz C.E., voce Disaster, in: International Encyclopedia of the Social Sciences, McMillon, London,1968.415 Cfr. Quarantelli E.L. e Wenger D., voce Disastro, in: Nuovo dizionario di sociologia, ed. Paoline, 1987. 142
  • 150. L’approccio concettuale alla triade pericoli – rischi - disastri naturali ha due punti di vista: a. l’approccio ingegneristico, sviluppatosi dopo il terremoto di Lisbona del 1755416, volto a ridurre la pericolosità e la vulnerabilità con interventi ingegneristici, azzerando il rischio e quindi la possibilità di disastri; b. l’approccio sociologico, sviluppatosi negli Stati Uniti dagli anni 50, in cui i pericoli sono considerati “naturali” ed è l’uomo a costruire gli scenari di rischio che portano al disastro.Fig. 32. Principali disastri in Europa e nel mondo dal 1999 al 2006. Da Barnier (2006)417.416 Che ebbe un importantissimo impatto sui pensatori dell’Illuminismo, con scritti di Voltaire, Rousseau,Leibniz, Kant.417 Per i dati complessivi vedi: EM-DAT The International Disaster Database: http://www.emdat.be/ 143
  • 151. L’impatto dei disastri, a scapito degli sforzi ingegneristici intrapresi in tutto il mondo,continua a cresce sia nei paesi in via di sviluppo, sia in quelli sviluppati.Mentre le vittime sono diminuite ovunque, gli impatti hanno due diverse valenze: ⇒ nei PVS i danni dei disastri raggiungono livelli catastrofici e causano un sostanziale fallimento delle politiche volte al raggiungimento dei Millenium Goals; ⇒ nei paesi sviluppati l’impatto economico dei disastri causa ripercussioni globali, venendo a costituire una minaccia alla sicurezza di tutti gli stati.Il primo articolo scientifico ad affrontare la sociologia dei disastri, fu pubblicato nel 1920con il titolo “Catastrophe and Social Change”: era la tesi di dottorato di Samuel HenryPrince, un sacerdote canadese che prestò il suo aiuto nel 1917 nei soccorsi alla popolazionedi Halifax, Canada, colpita dall’esplosione di una nave francese carica di esplosivo, e per ilrecupero delle vittime della tragedia del Titanic.Successivamente alcuni ricercatori, tra cui Drabek418, Dynes419, Mileti420, Perry421,Quarantelli422 e recentemente Alexander423, hanno sottolineato l’importanza dellavulnerabilità sociale delle popolazioni a rischio portando all’attenzione generale il fatto che idisastri hanno sempre radici profonde, legate allo sviluppo della società, alla suaorganizzazione ed alle differenze di genere, etnia, reddito, cultura ed educazione. Dal puntodi vista dell’approccio sociologico ai disastri, lo stesso concetto di difesa è privo di effettivitàe destinato al fallimento. Il catastrofico terremoto / tsunami di Tohoku 2011 (20.000 morti edanni per 235 miliardi di dollari) ha dimostrato che le difese passive spesso non sono ingrado di difendere la popolazione da eventi di cui non è possibile prevedere la magnitudo424.418 Drabek T. (1986). Human System Responses to Disaster: An Inventory of Sociological Findings. SpringerVerlag, New York.419 Dynes R.R. & Quarantelli E.L. (1977). The Role of Local Civil Defence in Disaster Planning. DisasterResearch Center, University of Delaware, Newark, DE420 Mileti D.S. (1999). Disasters by Design: A Reassessment of Natural Hazards in the United States. JosephHenry, Washington, DC.421 Perry R. (1982). The Social Psichology of Civil Defence. D.C. Heath. Lexington, MA422 Quarantelli E. L. (1998). What Is a Disaster? Perspectives on the Question. Routledge, London.423 Alexander D.E. (2010). The LAquila earthquake of 6 April 2009 and Italian Government policy on disasterresponse. Journal of Natural Resources Policy Research 2(4): 325-342.424 Ad esempio i muri anti-onda [tsunami sea walls] della centrale nucleare di Fukushima Daiichi erano statiprogettati per onde di 5,7 metri: sono stati colpiti da onde di 15 metri . In una località vicina sono state rilevateonde alte 24 metri, le più alte mai registrate nel mondo. 144
  • 152. Il cambiamento climatico in atto aumenta inoltre l’incertezza dei modelli matematici su cuisono basati molti degli scenari di rischio da eventi meteoidrologici.La necessità di ripensare le strategie nazionali e comunitarie nell’affrontare pericoli eminacce è stata sottolineata recentemente dal Commissario Europeo alla Cooperazioneinternazionale, gli aiuti umanitari e la risposta alle crisi [International Cooperation,Humanitarian Aid and Crisis Response – DG ECHO], Ms. Kristalina Georgieva425: “It would seem as if 2010 has been a particularly unlucky time. But the reality is that the frequency and intensity of disasters is on the increase. The number of recorded disasters has risen five-fold since 1975. World-wide, disasters affect approximately 230 million individuals and claim an average of 85,000 lives each year. In an average year damages are almost €70 billion or about 0,25% of global GDP. […] We are faced with an increasingly disaster prone world and this is something that both individuals and policy makers need to prepare for.” 4265.4 Infrastrutture critiche e disastri tecnologiciLa necessità di difendere quelle che oggi sono definite infrastrutture critiche427 era benpresente già durante le pianificazioni di difesa civile sviluppate in tutte le nazioni durante laGuerra Fredda428. Allora erano individuate come “corridoi strategici” o come “linee vitali”[lifelines] ed erano intese in caso di guerra a sostenere lo sforzo militare ai confini orientali.Attualmente il concetto si è esteso a comprendere da una parte tutte le supply chainsnecessarie all’industria privata (trasporti pesanti, combustibili e materie prime, etc.) edall’altra ai servizi fondamentali per i cittadini (acquedotti, fognature, rete gas, rete elettrica,rete telefonica, rete internet, etc.) ed è ben rappresentato dal concetto di sicurezza425 Madeira, 13 October 2010: Study days of the EPP Group. 13-15 ottobre 2010.426 L’impatto economico annuale dei disastri in Europa è stato stimato a 15 miliardi di euro (ABI, 2005; MunichRe, 2008; Swiss Re, 2009. http://media.swissre.com/documents/sigma1_2010_en.pdf).427 Critiche perché fondamentali a mantenere intatte le strutture sociali ma anche atte a garantire lasopravvivenza nelle grandi aree urbane.428 Vedi Blanchard (1984) per gli USA ed Egorov (1976) per l’URSS. 145
  • 153. funzionale429 che, ponendo al centro il fattore umano, è primariamente volto ad assicurare lacontinuità efficace ed efficiente delle funzioni vitali delle società moderne a fronte di eventiche ne possano causare interruzioni.L’interruzione delle infrastrutture critiche rappresenta inoltre un autonomo fattore dipericolosità, una volta chiamato rischio industriale ed oggi meglio definito come rischiotecnologico. Le infrastrutture sono particolarmente soggette agli usuali rischi naturali: nelcaso ne siano coinvolte con l’amplificazione degli effetti distruttivi si parla di rischioNaTech430 e di effetto “domino”.La centralità della sicurezza delle infrastrutture è considerata anche a livello UE con ilProgramma europeo per la protezione delle infrastrutture critiche [EPCIP] da cui è derivatala Direttiva 114/08CE431 che definisce le infrastrutture critiche [Critical Infrastructure] quali: those assets, systems or parts thereof located in the EU Member States which are essential for the maintenance of vital societal functions, health, safety, security, economic or social wellbeing of people, and the disruption or destruction of which would have a significant impact in a Member State as a result of the failure to maintain those functions.Il Libro Verde presentato dalla Commissione nel 2005 indicava tra i settori critici: energia;tecnologie di informazione e comunicazione (ICT); acqua; cibo; salute; finanza; ordinepubblico e giudiziario, sicurezza; amministrazione civile; trasporti; industria chimica enucleare; spazio e ricerca. Successivamente alla Direttiva è stato varato un piano d’azioneper la difesa delle infrastrutture informatiche, che rappresenta ormai il punto di unione ditutti gli altri sistemi e reti432.La protezione delle infrastrutture critiche è ben presente anche a livello NATO; dal 2001 ilNAC ha incominciato a coordinare i planning groups per garantire la sicurezza delle429 Cfr. Sundelius “Disruption – Functional security for the EU” in Missiroli (2007)430 L’incidente alla centrale di Fukushima Daiichi a seguito del terremoto di Tohoku ne rappresenta l’icona piùrecente. Per maggiori dettagli: http://enatech.jrc.ec.europa.eu/431 European Commission Directive 2008/114/EC (8 December 2008) Process for the identification anddesignation of European Critical Infrastructure (ECI).432 Comunicazione della Commissione 30/03/2009, COM(2009)149 Proteggere le infrastrutture criticheinformatizzate: “Rafforzare la preparazione, la sicurezza e la resilienza per proteggere l’Europa dai ciberattacchie dalle ciberperturbazioni” [Critical Information Infrastructure Protection: “Protecting Europe from large scalecyber-attacks and disruptions: enhancing preparedness, security and resilience” 146
  • 154. infrastrutture di interesse energetico anche in tempo di pace. A partire dal 2007, la strategiadi protezione delle infrastrutture critiche è cresciuta negli obbiettivi NATO433 fino a che èdiventata un main topic della Divisione Minacce Emergenti alla Sicurezza (vedi pag. 126 eseguenti).È chiaro che qualsiasi iniziativa di protezione delle infrastrutture critiche deve coinvolgere ilsettore privato: le compagnie private sono prima di tutto sempre più proprietarie e/o gestrici(del controllo) dei sistemi, sono fornitrici di beni e servizi, e sono sede di ricerche etecnologie innovative per la sicurezza.Questi motivi, uniti a quelli più tradizionali legati alle limitatezze di bilancio, rendonoparticolarmente necessario lo sviluppo di adeguate partnership pubblico / private. In questocaso la cooperazione civile militare avviene per definizione, non semplicemente tra attori“governativi”, ma in un settore esteso a tutta lo società.Fig. 33. La strategia CIP della Repubblica Federale Tedesca433 Per la strategia CIP della NATO vedi: http://www.nato-pa.int/default.asp?SHORTCUT=1165 147
  • 155. If its stupid but works, its not stupid Murphy’s laws of combatCapitolo sesto: l’integrazione We will strive to create a fully integrated national emergency response system that is adaptable enough to deal with any terrorist attack, no matter how unlikely or catastrophic .... Our Federal, State, and local governments would ensure that all response personnel and organizations—including the law enforcement, military, emergency response, healthcare, public works, and environmental communities—are properly equipped, trained, and exercised to respond to all terrorist threats and attacks in the United States. U.S. National Strategy for Homeland Security, July 2002.Da quanto riportato nei precedenti capitoli risulta abbastanza assodata la necessità di uncambio di prospettiva riguardo al metodo di affrontare pericoli e minacce, gestire rischi edemergenze, fornite soccorso ed aiuto umanitario. Il ripristino e la ricostruzione devonoanch’essi essere ovviamente visti nell’ottica del lungo periodo, e quindi favorire il recupero diuna società colpita da un evento catastrofico non semplicemente alla situazione precedente maad un end state che prevenga un nuovo disastro.L’integrazione tra le forze civile e militari a livello strategico ed operativo può essere fattarisalire alle fasi immediatamente successive alla sconfitta della Germania durante la IIGuerra Mondiale434. Le necessità di ricostruzione e pacificazione, diversamente dalle guerreprecedenti, e la volontà di non ripetere gli errori che alla fine della I Guerra Mondialeavevano portato al nazismo, portarono gli USA a “vincere i cuori e le menti” tedeschemediante un sistema integrato ed allargato di governance435 ed aiuti economici allo sviluppo.434 Vedi Dobbins et al (2008) “After the War: Nation-Building from FDR to George W. Bush”, per la descrizionedei primi Intergovernmental Committees che si occuparono della ricostruzione di Germania e Giappone.435 NATO e CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio) ne furono i primi risultati. 148
  • 156. Le competenze congiunte civili e militari sono finalmente viste in un’ottica olistica, in cui leattività sono sincronizzate grazie al fondamentale contributo dell’ICT a partire da quantoconcettualizzato nella linea di pensiero sviluppata dal New Public Management436, per quantoriguarda la paerte civile, ed il Comprehensive Approach per qualla militare.Un esempio di integrazione è fornito per quanto riguarda le crisi internazionali dal modellodei Provincial Reconstruction Team437 e per le crisi nazionali dall’organizzazione locale diProtezione Civile sviluppata secondo il metodo “Augustus” (Centro Operativo Misto –COM438).6.1 Whole of government approach439L’origine del Whole of Government Approach [WoGA] può essere fatto risalire alla Guerradel Vietnam, in cui l’amministrazione del presidente Kennedy, tento di favorire il governodel Vietnam del Sud con un programma di pacificazione che comprendeva una complessarete di aiuti allo sviluppo440.A livello strategico furono creati dei team intergovernativi con incarichi ad hoc, chepianificavano le attività che successivamente sviluppate sul campo da strutture civili (qualead es. AID – Agency for International development, poi diventata l’attuale USAID441) emilitari. Una particolarità di tali team fu la massiccia presenza di laureati di alto livello (le“teste d’uovo”) provenienti dalle migliori università e reclutati appositamente. Insieme a loroerano presenti ufficiali regolari distaccati, spesso dopo un master in management o logistica.Alcuni degli effetti inattesi delle riforme ispirate dal New Public Management (eccessivaframmentazione e assenza di coordinamento, mancati aumenti di efficienza, crescita436 Per un’applicazione italiana vedi: Merloni (2006) “Dirigenza pubblica ed amministrazione imparziale”. Peruna descizione complessiva: http://it.wikipedia.org/wiki/New_public_management437 Gauster M. (2008), Rietjens (2008), Crane et al. (2009).438 Vedi: http://it.wikipedia.org/wiki/Metodo_Augustus439 http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=59377440 Per una descrizione critica vedi: Sheehan (2003), in particolare pag. 503 e segg.441 http://www.usaid.gov/ 149
  • 157. dell’incertezza) hanno innescato un nuovo movimento di riforma a livello globale definitocome “Post-New Public Management” caratterizzato da: - “whole of government approach”, rafforzamento del coordinamento dal centro - “joined up government” and “networked governance”, le amministrazioni lavorano in rete per raggiungere obiettivi condivisi.Fig. 36. L’ambiente operativo olistico secondo il documento Developing a Stronger EU Civil Protection Agenda(EOS Civil Protection Working Group, Settembre 2010). Applicazione in chiave europea della dottrina WoGA.Da questi sviluppi si è definitivamente stabilizzato il nuovo WoGA, recentemente rilanciatodal presidente Obama durante la presentazione al Congresso della National Security Strategy2010, che rappresenta una seria rimodulazione della precedente strategia del governo Bush aseguito delle lessons learned delle guerre in Afghanistan ed Iraq. Il Segretario di StatoHillary Rodham Clinton ha in seguito commentato: 150
  • 158. “One of our goals coming into the administration was … to begin to make the case that defense, diplomacy and development were not separate entities, either in substance or process, but that indeed they had to be viewed as part of an integrated whole and that the whole of government then had to be enlisted in their pursuit,”La traduzione italiana di Approccio Nazionale Multi-Dimensionale è stata adottata da undocumento congiunto Ministero della Difesa – Ministero degli Esteri relativo alla gestionedelle crisi internazionali442 che rimanda alla dottrina sviluppata per il ComprehensiveApproach della NATO443. Tali concetti sono stati inseriti, con notevole enfasi, nellapubblicazione PID/S-1 “La Dottrina Militare Italiana”444: Metodologia di gestione delle crisi attraverso la quale si concepiscono, pianificano e conducono missioni, in situazioni nelle quali gli sforzi (comprendenti volontà, risorse e capacità) dei singoli Dicasteri ed agenzie vengono coordinati e sincronizzati, sul piano nazionale e su quello multilaterale, per il raggiungimento del risultato desiderato, considerando che i vari attori possono essere chiamati a svolgere, anche simultaneamente ed inmaniera integrata, le rispettive attività di combattimento, stabilizzazione, ricostruzione, riconciliazione e supporto umanitario.Insomma, parliamo finalmente di un approccio olistico alla gestione delle crisi, anche se ilpunto di vista delle Forze Armate italiane è ancora incentrato solo sulle operazioni “fuoriarea” tralasciando di prendere in considerazione le operazioni MACA445, anche se nellefigure successive le forze armate sono viste come una componente di un “sistema paese”adatto ad affrontare qualunque pericolo o minaccia. Curiosamente nella figura 1.6, riportatadi seguito, sono assenti sia il Dipartimento Nazionale di Protezione Civile e I volontari diPC, sia il Ministero dell’interno per la parte soccorso pubblico.442 Approccio Nazionale Multi-Dimensionale alla gestione delle crisi. Documento di riflessione congiuntoMinisteri Esteri – Difesa. Edizione dicembre 2010. Versione 7.1 disponibile su:http://www.difesa.it/SMD/Staff/Reparti/III-reparto/Dottrina443 Che ha visto lo sviluppo dell’EBO [Effect Based Operations], poi dell’EBAO [Effect Based Approach toOperations] e poi del CA. Vedi Johnson, 2009 e 2010; Wendling, 2010.444 Stato Maggiore della Difesa. Edizione 2011. Pag. 15 e segg.445 Citate però successivamente, a pag. 29 all’interno del capitolo 2 “Compiti istituzionali delle Forze Armate” 151
  • 159. Fig. 37. Il sistema paese nella risposta alle crisi internazionali. Da Dottrina Militare Italiana, Figura 1.6: Ilcontributo militare nell’ambito dell’approccio integrato.6.2 ResilienzaLa concettualizzazione del termine “resilienza” nelle scienze sociali è sostanzialmente diversodalla comune accezione ingegneristica. Anche la classica definizione ecologica (buncingback) risulta inadeguata a caratterizzare i sistemi sociali complessi come quelli dei paesisviluppati.Nella struttura sociale “occidentale”, che accetta una notevole compenetrazione con altrisistemi sociali e ne risulta fortemente influenzata in particolar modo dal punto di vistaeconomico (base fondante della nostra società!), i principali punti di criticità sonorappresentati dalle infrastrutture tecnologiche. 152
  • 160. Su Wikipedia Italia446 ad oggi non esiste una definizione di “resilienza” applicata alle scienzesociali e ancor meno nel caso di gestione crisi, emergenza o disastro (crisis, emergency anddisaster management), mentre sulla pagina in inglese447, pur essendo associata al meroconcetto ingegneristico, attraverso la ricerca delle disambiguità di può però trovarne ilsignificato dal punto di vista ecologico, con la citazione del lavoro di Holling (1973), che haper primo richiamato il concetto nel campo delle scienze ambientali, definendo il termine“resilienza” come: “a measure of the persistence of systems and of their ability to absorb change and disturbances and still maintain the same relationships between populations or state variables”448.Questa concettualizzazione, sebbene molto datata e limitata al contesto ecologico, restacomunque estremamente utile per la definizione della risposta della società umana (statevariabiles) agli shock determinati da crisi o disastri.La resilienza può, in prima approssimazione, comunque essere considerata come l’oppostodella vulnerabilità, per la quale è più facile trovare una definizione condivisa: vulnerability: the conditions determined by physical, social, economic and environmental factors or processes, which increase the susceptibility of a community to the impact of hazards. (UN-ISDR, 2004).O, anche se parzialmente in contrasto, secondo l’ United Nation Development Programme[UNDP]: vulnerability: a human condition or process resulting from physical, social, economic and environmental factors, which determine the likelihood and scale of damage from the impact of a given hazard. (UNDP, 2004).La differenza tra le due definizioni è il rapporto con il gruppo sociale considerato da UN-ISDR (che è strettamente interessata al suo rapporto con i disastri naturali) o l’aspetto“personale” dell’UNDP.446 http://it.wikipedia.org/wiki/Resilienza, ultimo accesso 30/01/2012.447 http://en.wikipedia.org/wiki/Resilience, ultimo accesso 30/01/2012.448 La capacità di un ecosistema di assorbire i cambiamenti, ovvero la capacità di un sistema di ritornare inequilibrio dopo un’interferenza. 153
  • 161. Un ulteriore riferimento, nel campo della protezione dei cittadini, è la campagna mondialeUN-ISDR “Making Cities Resilient, My city is getting ready!”449, che ha l’obiettivo didiminuire l’impatto dei disastri mediante un approccio bottom-up, scavalcando leorganizzazioni regionali o nazionali e coinvolgendo in prima persona i sindaci.La vulnerabilità permette di effettuare confronti multi-rischio tra stati e gruppi sociali diversi,nonché tra pericoli o minacce diverse, mediante valutazione quantitativa fornita dall’Indice diRischio da Disastri [Disaster Risk Index] che è direttamente legato alla vulnerabilità.Il Disaster Risk Index misura la vulnerabilità relativa di un dato paese [country] ad undeterminato pericolo [hazard] dividendo in numero delle vittime (morti) per il numero totaledelle persone esposte. L’uso di questi parametri sottolinea la stretta correlazione travulnerabilità e condizione sociale ed economica delle popolazioni.Alcuni Autori (Mileti, 1999; Cutter, 2003,) hanno sottolineato che la vulnerabilità (ai disastrinaturali) è: 1. multi-dimensionale e differenziata (varia tra diverse aree e gruppi sociali); 2. dipendente dalla scala di analisi (temporale, spaziale e unità di misura); 3. dinamica (le caratteristiche e le cause variano nel tempo).Per quanto riguarda il concetto di vulnerabilità sociale [social vulnerability], Cannon et al.(2003) sottolineano che si tratta di un campo ben più ampio della definizione della possibilitàdi crollo dei fabbricati o del collasso delle infrastrutture. Essi descrivono la vulnerabilitàsociale come una serie di caratteristiche che includono: a. il benessere psico-fisico iniziale di ogni singola persona (alimentazione, salute mentale, salute fisica); b. qualità della vita (proprietà, stipendio, titolo di studio); c. resilienza - qui intesa dal punto di vista economico – (capacità personali, qualifiche); d. autoprotezione (capacità e volontà a costruire un’abitazione sicura in area priva di pericoli); e. protezione sociale (preparazione alle crisi e misure di mitigazione); f. contatti sociali (possibilità di aiuto materiale ed economico.449 www.unisdr.org/english/campaign2010-2015 154
  • 162. Una descrizione di questi fattori, che complessivamente rappresentano un approccio olisticoal concetto di esposizione ai pericoli ed alle minacce, è ben visualizzata da un graficosviluppato da Birkmann, 2005 (vedi Fig. 38).Fig. 38. I fattori caratteristici della vulnerabilità sociale. Da Birkmann, 2005.Il termine resilienza (resilience) ha ottenuto notevole attenzione ed ha parzialmente sostituitoquello di vulnerabilità soprattutto dopo che lo Hyogo Framework for Action 2005 – 2015450l’ha messa in relazione alla mancanza di sicurezza umana (human security), un termine moltocaro alle Nazioni Unite in quanto particolarmente adatto alle strutture sociali dei PVS ed aglisforzi di UN per raggiungere gli Obbiettivi del Millennio [Millenium Development Goals –MDGs]. L’approccio necessario a comprendere la resilienza di un sistema sociale deve essere,ovviamente, olistico.450 Piano decennale per ridurre i danni provocati dai rischi naturali adottato dai 168 Paesi che hanno partecipatoalla Conferenza Mondiale sulla Riduzione dei Disastri, che si é tenuta nel gennaio 2005 a Kobe, Hyogo inGiappone: www.unisdr.org 155
  • 163. Fig. 39. L’effetto di un sistema olistico e resiliente per la risposta alle crisi (Effective System). Da Gazzini, Booz& Company (2011).La successiva evoluzione del concetto di resilienza ha incorporato sia i pericoli tecnologici siala minaccia terroristica, con particolare enfasi sulle infrastrutture critiche451 e sulla minacciaCBRN-E. La più recente definizione è probabilmente reperibile in An EmergencyManagement Framework for Canada452: Resilience is the capacity of a system, community or society to adapt to disturbances resulting from hazards by persevering, recuperating or changing to451 Le analisi sulle concause del disastro causato dall’uragano Katrina, sulle misure implementate a seguito degliattentati delle Torri Gemelle, a protezione delle infrastrutture critiche americane, hanno dimostrato che taleprotezione è semplicemente impossibile per l’incredibile numero di bersagli significativi; l’unica strada efficacedi difesa è rappresentata da un sistema di sistemi resiliente.452 http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/emfrmwrk-2011-eng.aspx, ultimo accesso 30/01/2012. 156
  • 164. reach and maintain an acceptable level of functioning. Resilient capacity is built through a process of empowering citizens, responders, organizations, communities, governments, systems and society to share the responsibility to keep hazards from becoming disasters. Resilience minimizes vulnerability; dependence and susceptibility by creating or strengthening social and physical capacity in the human and built-environment to cope with, adapt to, respond to, and recover and learn from disasters.Parallelamente il Canada ha sviluppato una Chemical, Biological, Radiological, Nuclear andExplosives (CBRNE) Resilience Strategy for Canada453 volta a definire linee-guida politicheper la creazione e mantenimento di capacità di prevenzione e reazione alla minaccia CBRN-E.Queste politiche devono essere sviluppate nel contesto di emergenze complesse mediante lecomponenti classiche del ciclo dei disastri [emergency management secondo la dottrinacanadese] a. Prevention / Mitigation; b. Preparedness; c. Response; d. Recovery.Per essere effettiva, la resilienza CBRN-E deve essere olistica, bilanciata e continuamenteaggiornata.In particolare, un sistema di infrastrutture critiche è resiliente quando caratterizzato dallaridondanza, che fa sì che il fallimento di una delle componenti non provochi il collassodell’intero sistema.Questa strategia rappresenta la somma di tutti i concetti che ho presentato in questo capitolo,ed è idonea, con le opportune modifiche, ad affrontare le più disparate crisi: - le minacce del terrorismo alle infrastrutture critiche, in particolare per quanto riguarda la rete elettrica, la scarsità di cibo, la scarsità di acqua e di petrolio454.453 Her Majesty the Queen in Right of Canada (2011).454 Secondo Sir John Beddington, Chief Scientific Adviser to the UK Government, la crisi legata alla scarsità diqueste risorse / servizi causerà una “perfetta tempesta globale” nel 2030: http://www.guardian.co.uk/ 157
  • 165. - le implicazioni della rapida destabilizzazione del clima, comprese anche le migrazioni di massa che si stima raggiungeranno i 250 milioni a metà del secolo. - l’aumento della frequenza e delle conseguenze di eventi globali come la crisi finanziaria del 2008 o di incidenti NaTech come Tohou / Fukushima del 2011455.455 Black swan event, come previsto da Taleb (2007): “A black swan is a highly improbable event with threeprincipal characteristics: it is unpredictable; it carries a massive impact; and, after the fact, we concoct anexplanation that makes it appear less random, and more predictable, than it was.”. 158
  • 166. Le guerre del futuro richiederanno cose che la maggior parte dei soldati non sono preparati a fare: vincere guerre non convenzionali e combattere battaglie fuori dal campo di battaglia Qiao Liang & Wang XiangsuiCapitolo settimo: chi, cosa, come, dove e perchéLa protezione dei cittadini è uno degli obbiettivi fondativi dei moderni stati. Parallelamente, ildiritto alla vita di tutti gli esseri umani è un imperativo nell’azione umanitaria, che ormai èconsiderata un obbligo della comunità internazionale.La difesa civile, reazione alle due guerre mondiali della prima metà del XX secolo, fu il primopasso organico in questa direzione, condiviso tra tutti gli stati membri delle Nazioni Unite.Come abbiamo visto nella storia della protezione dei cittadini in Italia, il passaggio daconcezioni di pura reazione alle catastrofi ad un approccio olistico alle crisi ed ai disastri èstata una lenta evoluzione, guidata dai fallimenti del sistema in uso.Uno sviluppo simile è avvenuto in tutti i paesi, purtroppo generalmente a seguito degliinnumerevoli disastri che non hanno risparmiato nessuno stato456, ma anche grazie alleconcezioni innovative portate avanti dalle Nazioni Unite.Gli esempi di organizzazioni europee ed internazionali dedicate alla protezione dei cittadini457disegnano un quadro variegato ma convergente. I concetti sviluppati in seno alle NazioniUnite458, per quanto spesso non direttamente applicabili alle organizzazioni nazionali, hannofortemente influenzato le due principali organizzazioni regionali: EU e NATO. Le agenziespecializzate delle Nazioni Unite, con cui collaborano le migliori università del mondo, hanno456 Negli ultimi 10 anni sono stati registrati almeno 400 disastri all’anno, che hanno colpito una media di 200milioni di persone (fonte: EM-DAT, UCL, Brussels, http://www.emdat.be )457 Un screening dei sistemi di protezione dei cittadini sviluppato per questa tesi ha incluso: Austria, Canada,Danimarca, Federazione Russa, Francia, Germania, Gran Bretagna, Irlanda, Islanda, Norvegia, Nuova Zelanda,Polonia, Singapore, Spagna, Stati Uniti d’America, Svezia, Svizzera,458 Soprattutto dopo l’inizio nel 2005 della campagna mondiale legata allo Hyogo Framework to Action (nata aseguito del disastroso terremoto di Kobe, 17/01/1995: http://it.wikipedia.org/wiki/Terremoto_di_Kobe). 159
  • 167. rilanciato la parte teorica dell’approccio ai disastri459, ma con un occhio sempre fisso alla parteoperativa, garantita dalle organizzazioni più impegnate nella lotta sul campo a minacce epericoli460 per il genere umano.Il primo obbiettivo che mi sono posto, iniziando il dottorato, era di valutare la necessità diunificare concetti, procedure ed organizzazioni che si occupano di protezione dei cittadini esicurezza della popolazione in Italia. Nonostante i proclami461 che hanno caratterizzato lapassata gestione del Dipartimento Nazionale della Protezione Civile, lavorando all’interno delsettore mi ero reso conto che qualcosa non funzionava. Gli attriti con le prefetture, a livellotattico-operativo, e gli scontri istituzionali a colpi di circolari e direttive462 sono stati unacostante degli ultimi 20 anni. I corsi ed i seminari che ho seguito durante il dottorato, e leinterviste condotte con rappresentanti di tutte le istituzioni coinvolte, mi hanno confermatouna sostanziale sovrapposizione dei ruoli, ed un progressivo abbandono dell’iniziale concettodel ciclo dei disastri così come delineato dalla l. 225/92.Nel corso di questa tesi ho affrontato la storia dell’evoluzione dalla difesa civile“complemento della difesa militare” della Guerra Fredda al sistema misto in vigoreattualmente, e ne ho descritto l’organizzazione in quattro paesi appartenenti all’UnioneEuropea e in due esterni ad essa. La teoria delle organizzazioni, e nel dettaglio specifico delleorganizzazioni di protezione dei cittadini Cécile Wendling nella sua tesi di dottorato463,offrono una eccellente spiegazione della deriva per cui l’Italia non riesce ad adeguare la suaorganizzazione di gestione delle emergenze e dei disastri.459 Con un posto di ricerca di primo piano da parte dell’Istituto per la Sicurezza Umana e dell’Ambientedell’Università delle Nazioni Unite UNU-EHS http://www.ehs.unu.edu/460 Tra gli altri, per gli argomenti di interesse in questa tesi: DPKO (peacekeeping), UNOCHA (coordinamentoumanitario), UNICRI (terrorismo e WMD), UNISDR (disastri naturali), FAO (carestie), WHO (pandemie),UNEP (protezione dell’ambiente), UNESCO (ricerca).461 Vedi ad es. la presentazione di Agostino Miozzo al 3rd Civil Protection Forum (Brussel, 25-26/117200)incentrata sull’intervento a seguito del terremoto dell’Aquila e comparala con il recente Rapporto OSCEsull’attuazione della ricostruzione a tre anni dal sisma (http://www.oecd.org/).462 Circolare 30 settembre 2002, n.5114 Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della ProtezioneCivile: Ripartizione delle competenze amministrative in materia di protezione civile. Decreto del Presidente delConsiglio dei Ministri 5 maggio 2010 Organizzazione nazionale per la gestione di crisi. Ministero dell’Interno -Gabinetto del Ministro, Circolare 8 novembre 2011 n. 14520/134 Situazioni di emergenza connesse a fenomeniidrogeologici.463 The European Union Response to Emergencies: a Sociological Neo-Institutionalist Approach (2009). 160
  • 168. Questo lavoro non ha la finalità di essere esaustivo, poiché si basa essenzialmente suun’analisi comparata di soli sei stati, ma vuole fornire, in un contesto in forte evoluzione e inassenza di ricerche e statistiche dettagliate, un quadro gli aspetti concettuali della difesa deicittadini e delle organizzazioni nazionali incaricate di svolgerla.Ho cercato di trovare un compromesso fra lo studio teorico dei modelli proposti dai vari statied un approccio “boots on the ground”, più consono al mio normale lavoro464, basato suinterviste di key leaders e di personale operativo. Quando possibile, data l’assenza di unastruttura istituzionale a cui fare riferimento, ho partecipato a esercitazioni sia table top sia fullscale, per toccare con mano l’operatività delle varie realtà europee.Il secondo obbiettivo era di valutare la possibilità concreta di realizzare tale trasformazione. Ela sfida di proporre una modifica della Costituzione e delle principali fonti normativeprimarie, è risultata la più lineare e la semplice dal punto di vista della proposta di una riformaprogressiva.Le difficoltà maggiori nello sviluppare una complessiva riforma di un settore così trasversaledell’organizzazione statale, regionale, provinciale e comunale, è data dalle rendite diposizione. La storia dell’evoluzione della difesa civile insegna che, ovunque nel mondo, solo igrandi disastri portano ad un’evoluzione del sistema. Gli esempi più conosciuti provengonodagli Stati Uniti: 9/11 e Katrina hanno, nel giro di quattro anni, rivoluzionato completamenteil sistema di Sicurezza Nazionale465 e di Emergency Management.7.1 Gestione delle crisi, delle emergenze e dei disastriL’evoluzione della guerra dal punto di vista geografico466 (campo di battaglia puntuale,lineare, areale) mostra molte analogie con la trasformazione del concetto di protezione delcittadino (approccio lineare, circolare, reticolare) richiedendo un nuovo tipo di approccio allasicurezza nazionale e locale (definite congiuntamente dalla human security).464 Funzionario tecnico (geologo) della Regione Piemonte e della Provincia di Savona, advisor della Città diVarazze per la campagna mondiale UNISDR “Make your city resilient!”, collaboratore del centro di ricercainterdipartimentale dell’Università di Torino “Natrisk” e del laboratorio di geomatica “geoSITlab”.465 Con la nascita del Department of Homeland Security [DHS], vedi ad es. Shapiro (2008).466 Cucchini R. (2006), La geografia militare dopo la guerra fredda. 161
  • 169. Gestione delle crisi, soccorso umanitario, aiuto allo sviluppo, cooperazione civile – militare,difesa civile, protezione delle infrastrutture critiche, protezione civile: otto termini che alivello internazionale hanno ormai significati convergenti, ma che in Italia sono gestitidisorganicamente. E non voglio dire che debbano essere tutti gestiti dalla stessaorganizzazione: sono la vista d’insieme ed una strategia comune quello di cui si sente lamancanza.Un analogo discorso vale per minacce, rischi e crisi. L’approccio “comprensivo” od olistico[all-hazard / WoGA] ormai domina tutte le organizzazioni nazionali di protezione deicittadini. Non in Italia.Fig. 40. L’approccio integrato alle crisi. Da Raj Rana – ICRC (lesson at CEP course, 2010).Il tema è simile a quello degli innumerevoli corpi di polizia presenti nel nostro Paese. Unafacile similitudine si può trovare nella differenziazione tra Pubblica Sicurezza (cheinizialmente doveva garantire l’ordine pubblico nelle città) e Carabinieri (a cui erano affidate 162
  • 170. le campagne), che trovò fasi alterne a partire dalla fine dell’ottocento, con il fascismo, neldopoguerra e con l’era De Lorenzo467, ed infine ha finito per scomparire completamente.Analogamente la difesa civile doveva difendere i cittadini dai bombardamenti aerei e laprotezione civile dai disastri naturali. Poi la Protezione Civile ha iniziato ad occuparsi di“grandi opere” e il Ministero dell’Interno di infrastrutture critiche. La protezione civile èmateria costituzionalmente concorrente ma sono le Prefetture si occupano dell’allerta e delsoccorso.Nessun altro paese, tra quelli considerati in questo lavoro, mantiene distinte questecompetenze o prevede due organizzazioni parallele.Peggio ancora, l’Italia ha abbandonato le politiche di prevenzione ed il supporto ai comuninelle fasi post-disastro. Il miglior esempio (o sarebbe meglio dire peggiore) di questofallimento è stata la gestione del rischio terremoto all’Aquila. La fase di soccorso è stataovviamente encomiabile: i VVF come sempre si sono prodigati nei primi soccorsi, insieme aivolontari accorsi da tutta Italia.La prevenzione è stata carente, demandata alle regione non ha visto alcun supporto da partedelle strutture centrali né meccanismi di controllo e verifica delle procedure in atto durante illungo sciame sismico precedente la scossa delle 3:32 del 6 aprile 2009.La ricostruzione ha mostrato il completo fallimento del sistema. Dopo tre anni il centrostorico continua ad essere inabitabile con pesanti ripercussioni economiche e sociali sugliabitanti468.Nazioni Unite, Unione Europea e NATO offrono tre esempi diversi di organizzazione che,anche se non possono essere ripresi a livello nazionale o regionale, forniscono però modelliconcettuali ed organizzativi all’avanguardia.Come abbiamo visto, le Nazioni Unite affrontano tutti i rischi e le minacce che possonocolpire gli esseri umani. UNOCHA si occupa di coordinare gli interventi umanitari di rispostaai disastri: le altre organizzazioni internazionali, nonché organizzazioni non governative e467 http://it.wikipedia.org/wiki/Giovanni_De_Lorenzo468 In particolare su anziani e bambini: una ricerca condotta dall’Università dell’Aquila riporta il 73% deibambini soggetti problemi psicopatologici ed il 3% malato di Post Traumatic Stress Disorder [PTSD]. Vedi:http://www.ilgiornaledellaprotezionecivile.it/index.html?pg=1&idart=5587&idcat=3. I problemi post traumaticinelle fasi successive ai disastri sono spesso sottovalutati od ignorati, il caso – scuola più studiato è quellodell’attacco terroristico alla complesso scolastico di Beslan (Ossezia del Nord, 1-3 settembre 2004) che hacausato 334 morti e circa 500 feriti, lasciando problemi psichiatrici in oltre 300 bambini e PTSD in 58, il 10%dei sopravvissuti (Scrimin et al., 2011). 163
  • 171. singoli stati forniscono gli asset di soccorso e ricostruzione. Il paragone più calzante è ineffetti con il concetto base che dovrebbe guidare la Protezione Civile italiana: un piccolocentro di coordinamento ed una moltitudine di attori direttamente operativi sul terreno.L’EU invece, nata come organizzazione regolatrice del commercio, ha progressivamenteespanso le sue attività, a partire dal coordinamento del soccorso a seguito di disastri naturali[MIC] fino alla realizzazione di un vero e proprio comando militare e la capacità dicomandare gli asset di forza armata messi a disposizione dai governi e, in un prossimo futuro,le forze paramilitari di polizia [constabulary]469.La NATO, nata come organizzazione puramente militare e difensiva, si è evoluta (omodificata) fino a diventare un attore internazionale in grado di proiettare forze armate edinterventi per la stabilizzazione delle aree di crisi. Con il nuovo Concetto Strategico,approvato a Lisbona nel 2010, la NATO ha aumentato l’importanza della sua componentecivile, che era nata per il solo supporto delle operazioni militari in caso di guerra terrestre inEuropa. L’international staff affronta le sfide della sicurezza del XXI secolo con un nuovoufficio chiamato Emerging Security Challenges Division470.Ambedue quest’ultime organizzazioni si presentano nel campo della “sicurezza” ormai piùsimili che complementari: le due sale crisi, EARDCC e MIC condividono la stessa mission:gestire e coordinare la risposta a crisi umanitarie, attacchi terroristici, incidenti tecnologici edisastri naturali.Dal punto di vista terminologico è necessario condividere a livello nazionale il significato deitre termini utilizzati a livello internazionale, ma complessivamente evitati in Italia: ⇒ crisis management, ⇒ emergency management, ⇒ disaster management,e decidere come integrarli o sostituirli ai due termini usati oggi in Italia, protezione civile edifesa civile.469 Prüm Decision: Council Decision 2008/617/JHA of 23 June 2008 on the improvement of cooperation betweenthe special intervention units of the Member States of the European Union in crisis situations.470 Per una disamina delle minacce emergenti: http://www.nato.int/docu/review/topics/EN/emerging-security-challenges.htm 164
  • 172. Da quanto detto nei precedenti capitoli ritengo il termine difesa civile totalmente superato,concettualmente e operativamente. L’approccio all-hazard, l’unicità della risposta, ladifficoltà di distinguere un incidente NaTech da un attentato terroristico CBRN-E, rendonoinutile e dannoso l’attuale assetto organizzativo.Per quanto riguarda il termine protezione civile, il discorso è analogo ma basato sullanecessità di superare l’approccio centralista, ancora presente nelle nostre istituzioni,nonostante le recenti prese di posizione dell’attuale Capo Dipartimento Nazionale dellaProtezione Civile471.Lo sviluppo delle procedure WoGA e del concetto di resilienza, fanno privilegiare la sceltadella “gestione delle crisi”: se correttamente affrontato e ben gestito, un eventopotenzialmente disastroso non si evolverà in catastrofe né danneggerà significativamente unacomunità.7.2 Cooperazione Civile – MilitareL’importanza dell’integrazione degli strumenti civile e militare in caso di crisi è cresciutaparallelamente a due concomitanti linee di evoluzione dei rapporti internazionali.L’introduzione del principio del diritto d’intervento umanitario, anche all’interno di singolistati in assenza di guerra civile, e il progressivo coinvolgimento di percentuali sempremaggiori di civili negli scontri armati inter-statuali o inter-etnici. L’impatto del “vincere icuori e le menti” non più del nemico, ma della maggior parte degli attori coinvolti sulterreno, ha ricevuto sempre maggior attenzione dei politici, dei pianificatori e dei media.Sia l’esempio di collaborazione fornito da UN, EU e NATO nei più recenti interventiumanitari, sia le attività in corso in Afghanistan, dove Nazioni Unite, NATO edorganizzazioni non governative cooperano per la stabilizzazione dell’area [end state],dimostrano senza ombra di dubbio la mutua necessità di un’integrazione sempre maggioredei due fattori delle relazioni internazionali.471 Comunicazione di Franco Gabrielli alla sessione “Science meets Practice - How can Science Contribute toRisk Reduction, Disaster Management and Climate Change Adaptation?” Global Platform for Disaster RiskReduction 2011. Press release a seguito degli eventi alluvionali ottobre – novembre 2011 e delle nevicateeccezionali del febbraio 2012. 165
  • 173. Le definizioni di cooperazione / coordinamento civile militare restano però distanti.United Nations Humanitarian Civil Military Coordination (UNCMCoord Officer FieldHandbook, 2008): The essential dialogue and interaction between civilian and military actors in humanitarian emergencies necessary to protect and promote humanitarian principles, avoid competition, minimize inconsistency, and when appropriate pursue common goals. The key elements are information sharing, task division, and planning. Basic strategies range from coexistence to cooperation. Coordination is a shared responsibility facilitated by liaison and common trainingCIMIC in EU-led CMO (September 2002): Civil-Military Co-operation [CIMIC] is the co-ordination and co-operation, in support of the mission, between military components of EU-led Crisis Management Operations and civil actors (external to the EU), including national population and local authorities, as well as international, national and nongovernmental organisations and agencies.CIMIC NATO (AJP-9, March 2001): The co-ordination and co-operation, in support of the mission, between the NATO Commander and civil actors, including national populations and local authorities, as well as international, national and non-governmental organisations and agencies.COCIM Italian Army: il complesso delle determinazioni, dei provvedimenti adottati e delle attività svolte da tutte le forze civili e militari per compensare reciprocamente le proprie capacità operative allo scopo di prevenire e fronteggiare, mettendo in comune forze e mezzi necessari, stati di emergenza o di crisi, sia in pace che in guerra. 166
  • 174. D’altronde la difesa civile era nata completamente integrata nello strumento militare, persalvaguardare con mezzi principalmente civili, la popolazione civile minacciata dai militari.Solo in questo campo l’analisi delle organizzazioni effettuata al capitolo 1 mostrasignificative differenze. Che non sono però giustificate da motivazioni di miglioreorganizzazione ma, anzi, sono legate unicamente alla storia politica dei rispettivi paesi.Da questo punto di vista, la Svizzera rappresenta l’esempio più interessante: i cittadiniprestano a scelta servizio militare, civile o di protezione civile. E possono essereindifferentemente impiegati o richiamati in funzione delle necessità.Concettualmente superiore è la soluzione della Svezia: la Difesa Totale [Totalförsvarets].Tutte le competenze di security e di safety dei cittadini (escluse quindi le sole competenzelaw and order) sono riunite presso il Ministero della difesa, che in questo caso non èincaricato della difesa dello stato o del territorio, ma dei cittadini.Qui il concetto stesso di cooperazione civile – militare tende a sfumare verso una vera epropria integrazione delle forze, con la possibilità di costruire ed utilizzare l’asset ottimaleper rispondere ad una particolare minaccia. Ovviamente questo concetto è impercorribile perla storia e la situazione politica italiana attuale, ma sembrerebbe la corretta evoluzione peraffrontare gli scenari attesi dal 2020.Quanto può essere efficace l’integrazione civile-militare all’interno dei sistemi di protezionedei cittadini esistenti?Fino a che la cooperazione avviene soltanto a livello tattico, affidandosi alle personalità di unufficiale dell’esercito e di un funzionario della protezione civile, le possibilità di realeintegrazione sono basse, l’integrazione bottom-up è fragile ed episodica, visto che dipendelargamente dalle personalità degli attori coinvolti ed ha un carattere organizzativo pocolongevo.472D’altronde, l’integrazione up-down presuppone la formazione congiunta di personale civile dipronto intervento e di personale militare opportunamente addestrato a lavorare agli ordini dicivili: questo è il principale limite, il limite culturale che impedisce di considerare possibile472 Cfr. Rietjens, Civil – Military Cooperation in response to a complex emergeny: just another drill? (2006);Renna, Il fronte civile - militare (2008); Wendling, The comprehensive approach to civil-military crisismanagement. a critical analysis and perspective (2010). 167
  • 175. una catena di comando e controllo mista. Insomma un’organizzazione joint e combined473perfettamente analoga a quella necessaria ad un’operazione law and order di Carabinieri ePolizia agli ordini del Questore. La necessità di un giusto mix tra le funzioni dicoordinamento e di comando & controllo è stata più volte sottolineata a seguito degli attentatidell’9/11474, in cui la risposta ha mostrato grande coesione sociale (classica dei disastrinaturali) ma anche lo sviluppo di aspetti conflittuali tra livelli di governo e cittadini / governo(classica delle crisi sociali)475.E questo ci porta all’ultimo obbiettivo della tesi: la necessità di individuare una figura ingrado di dirigere efficacemente le operazioni di soccorso e ricostruzione476, mantenendo fermol’obbiettivo di lungo periodo basato su prevenzione e previsione, necessario a ridurresignificativamente la ricorrenza dei disastri od impedire le crisi a lento sviluppo.7.3 Riforma costituzionale, legislazione nazionale e normativa regionaleLa tutela della pubblica sicurezza è stata sempre considerata nel nostro ordinamento comeuna funzione di esclusiva competenza dello Stato, restando tale anche nel processo didecentramento culminato nella riforma del titolo V della Costituzione.Il nuovo art. 117 della Costituzione, riporta l’ordine e la sicurezza pubblica nell’elenco dellematerie assoggettate alla legislazione esclusiva dello Stato, e tale nozione assume quindi unruolo assoluto confine tra la competenza legislativa dello Stato e quella delle Regioni nelcampo della protezione dei cittadini (difesa civile / protezione civile).473 Il modello Inglese rappresenta un’ottima soluzione dal punto di vista della linearità delle figure di comando;resta da vedere quanto è attuabile in un contesto federale.474 Vedi Peek & Sutton (2003): “In order to coordinate multi-agency responses effectively, local, state andfederal-level agencies within various branches of emergency-management, law-enforcement and national-security inter-organisational ties must be strengthened, greater levels of communication developed andinvestments made in ‘cultural interoperability.”475 Vedi Quarantelli (1993) e Alexander (2002) per un’analisi approfondita della risposta sociale a disastrinaturali / crisi sociali.476 Un’interessante analisi delle possibilità di integrazione civile – militare è riportata nel fondamentale rapportodi Michel Barnier (già Ministro degli esteri francese e componente della Commissione Europea) al Presidentedell’Unione Europea Barroso: For a European civil protection force: europe aid (2006). 168
  • 176. Malgrado i numerosi interventi della Corte Costituzionale477, tendenti a circoscrivere lanozione di ordine e sicurezza pubblica, resta aperta la potenziale trasversalità degli interessisottesi alla sicurezza pubblica, riguardo una serie di materie attribuite alla competenzaregionale quali, ad esempio, la tutela della salute, la tutela dell’ambiente, il governo delterritorio, la protezione civile.Nelle pagine che seguono presenterò una serie di modifiche legislative puntuali e limitate, ingrado però di stravolgere il campo della protezione dei cittadini, aprendo la strada ad unacompleta revisione dell’organizzazione multilivello che dovrà affrontare la molteplicità dipericoli e minacce del prossimo futuro.Il primo punto da affrontare per il superamento del concetto di difesa civile è una riformacostituzionale o, in alternativa, un intervento legislativo forte che chiarisca (di fattoampliandolo) il concetto di protezione civile. Un eventuale positivo vaglio della CorteCostituzionale rappresenta l’unica possibile validazione indiretta dei nuovi concetti.L’accentramento di tutte le competenze sulla gestione di crisi, emergenze e disastri478 pressola Presidenza del Consiglio dei Ministri è la soluzione che permette, parallelamente, discorporare le attività operative a favore delle regioni, attuando finalmente i disposti del citatoart. 117 Costituzione.Contemporaneamente è fondamentale raggiungere il trasferimento del personale del CorpoNazionale dei Vigili del Fuoco alle Regioni, al fine di aumentare il coinvolgimento dei livellidi governo locale garantendone contemporaneamente le capacità di soccorso e la resilienza.La realizzabilità di tale trasferimento è dimostrata dalla piena operatività dei CorpiRegionali: Val d’Aosta e Trentino - Alto Adige non solo sono pienamente operativi, alla paridelle unità di VV.F. delle altre regioni, ma garantiscono una piena integrazione tra i livelliamministrativo ed operativo della Protezione Civile / Difesa Civile.Il passo successivo è la risoluzione degli incatastamenti lungo la catena di comando (o dicoordinamento?). L’esempio del sistema canadese, che prevede a fianco del Sindaco [mayor]477 Vedi le sentenze della Corte Costituzionale n. 497/2002; n. 6/2004; n. 162/2004.478 Una vera unità di crisi, non limitata ai disastri naturali come attualmente SISTEMA, ma estesa ad ognipossibile scenario. 169
  • 177. o del Presidente della Provincia [premier] la presenza di uno specialista di gestione delleemergenze479 è perfettamente esportabile via legge ordinaria di modifica della l. 225/1992 edel d.lgs. 267/2000480. Le competenze, in particolare nel caso di gravi crisi o disastri, nons’improvvisano e, soprattutto, molti Sindaci tendono a trascurare per motivi di politica “abreve termine” [short-term politics] le fasi di prevenzione e a sopravvalutare le fasi diricostruzione, fallendo comunque lo sfruttamento della finestra di opportunità che segue glieventi catastrofici per promuovere normative e comportamenti più “resilienti”.Fondamentale in questo sviluppo è la definizione della persona umana come punto focaledell’azione di difesa civile/protezione civile.Questi obbiettivi possono essere raggiunti con un’integrale riscrittura della legge 225/1992 e,a cascata, delle relative leggi regionali.Quello che manca insomma è una Grand Strategy per la prevenzione delle minacce e deipericoli ed una Emergency Management Agency unica, che si occupi a livello nazionale dellarisposta a qualunque situazione di crisi, di emergenza o di disastro, demandando ad unastruttura regionale la prevenzione e la risposta agli eventi locali.Per riassumere, gli obbiettivi cardine della proposta di integrazione degli asset di difesacivile e delle Forze Armate, sono: il superamento della dicotomia difesa civile → protezione civile; l’assorbimento della Cooperazione Civile - Militare nell’approccio WoGA; il passaggio ad una visione olistica [joint and combined] della struttura direttiva, Coordinamento + Comando e Controllo a seconda della tipologia di disastro e dei livelli di governo coinvolti; un approccio complessivamente basato sul concetto di crisi, e quindi sulla prevenzione degli inevitabili eventi dannosi e la gestione delle fasi di criticità; l’introduzione dei concetti di resilienza e di conseguenze, che sottintendono l’inevitabilità degli eventi e dei relativi danni o perdite di vite umane;479 Certificated Emergency Manager [CEM] che in Italia ha assunto il nome di DiMa (disaster manager) ma nonha mai ottenuto vere deleghe operative.raggiunto480 D.lgs 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”. 170
  • 178. l’integrazione della catena di comando militare in quella civile, con la creazione di un Ufficio Regionale di Cooperazione incardinato nella sala crisi delle Regioni. gestione dell’emergenza COMANDO E CONTROLLO e delle conseguenze informazione in tempo reale < gestione delle crisi e dei disastri > resilienza COORDINAMENTO < prevenzione delle crisi e dei disastri > comunicazione partecipataFig. 41. L’approccio dinamico alle crisi. Proposta di modifica normativa 3 livelli di governo Stato / Regioni / Comuni 1 organizzazione leader Vigili del Fuoco integrazione delle forze Ufficio Regionale armate di CooperazioneFig. 42. Riassunto delle modifiche necessarie ad avviare la riforma, riportata di seguito in Appendice 1.In conclusione voglio ricordare la più importante degli insegnamenti impartiti dalle recenticrisi internazionali e dai disastri naturali ed umanitari: per vincere le guerre del futuro ci saràbisogno dei civili481 e per affrontare i disastri che non possiamo anticipare ci sarà bisogno dimilitari482.E allora iniziamo a discuterne!481 David Galula (1964) “Counterinsurgency Warfare Theory and Practice”: A revolutionary war is 20 per centmilitary action and 80 per cent political (cit. in Kilcullen, 2007).482 Cfr. APC-MADRO, 2007. 171
  • 179. APPENDICE 1 172
  • 180. in dettaglio: la legislazione esclusiva… d) difesa militare e Forze armate; l’inserimento del vocabolo militaresicurezza dello Stato della Repubblica; restringe la possibilità di “impiegoarmi, munizioni ed esplosivi; cinetico” della forza militare alla sola entità statale, lasciando però aperta la possibilità di specificare forme di “difesa civile” [servizio “civile”, “difesa non armata”] l’utilizzo del termine Repubblica invece di Stato sottolinea la competenza trasversale statale nella tematica della “sicurezza esterna” [homeland security] l’eliminazione del termine sicurezza… h) ordine pubblico e sicurezza, ad nel comma h) limita l’interventoesclusione della polizia amministrativa dello Stato nella “sicurezza interna”locale; … a favore di un maggior coinvolgimento delle comunità locali 173
  • 181. in dettaglio: la legislazione esclusiva… protezione civile servizi di protezione civile è eliminato poichéemergenza; gestione delle crisi e vetusto (non adeguato ariduzione del rischio di disastri; promuovere il coinvolgimento deigoverno del territorio; porti e cittadini)aeroporti civili; grandi reti di servizi di emergenza attribuisce la compentenza del soccorso pubblico alle regioni, trasferendo di fatto il CNVVF ad un’agenzia indipendente o alle Regioni stesse (con coordinamento statale) gestione delle crisi indica la competenza concorrente nella tematica della sicurezza interna riduzione del rischio di disastri coinvolge totalmente regioni ed enti locali nello sviluppo delle politiche di resilienza 174
  • 182. d.lgs. 66/2010 ordinamento militarevigente proposta di modificaArt. 89 Art. 89Compiti delle Forze armate Compiti delle Forze armate1. Compito prioritario delle Forze armate 1. Compito prioritario delle Forze armateè la difesa dello Stato. è sono la difesa dello Stato della2. Le Forze armate hanno altresì il Repubblica ed il soccorso ad i suoicompito di operare al fine della cittadini in caso di disastri.realizzazione della pace e della sicurezza 2. ...…. 3. Le Forze armate concorrono alla3. Le Forze armate concorrono alla salvaguardia delle libere istituzioni esalvaguardia delle libere istituzioni e svolgono compiti specifici in circostanzesvolgono compiti specifici in circostanze di pubblica calamità e in altri casi didi pubblica calamità e in altri casi di straordinaria necessità e urgenza .straordinaria necessità e urgenza. 4. ...4. In caso di conflitti armati e nel corsodelle operazioni di mantenimento eristabilimento della pace e della sicurezzainternazionale ... 175
  • 183. d.lgs. 112/1998 bassanini bisvigente proposta di modificaCapo VIII - PROTEZIONE CIVILE Art. 107 - Funzioni mantenute allo StatoArt. 107 - Funzioni mantenute allo Stato 3) il coordinamento del soccorso tecnico … f) alle funzioni operative riguardanti: urgente, la prevenzione e dello… 3) il soccorso tecnico urgente, la spegnimento con mezzi aerei degliprevenzione e lo spegnimento con mezzi incendi boschivi;aerei degli incendi boschivi; 3bis) l’impiego e la direzione del … personale militare impegnato nelArt. 108 - Funzioni conferite alle regioni e soccorso.agli enti locali Art. 108 - Funzioni conferite alle regioni e… a) sono attribuite alle regioni le agli enti localifunzioni relative: … 2. alla direzione operativa delle… 2. all’attuazione di interventi urgenti in operazioni di soccorso avvalendosi delcaso di crisi determinata dal verificarsi o Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco,dall’imminenza di eventi di cui all’attuazione di interventi urgenti in casoall’articolo 2, comma 1, lettera b) della di crisi determinata dal verificarsi olegge 24 febbraio 1992, n. 225, avvalendosi dall’imminenza di eventi di cuianche del Corpo Nazionale dei Vigili del all’articolo 2, comma 1, lettera b) dellaFuoco … legge 24 febbraio 1992, n. 225, avvalendosi anche, tramite l’ufficio regionale di cooperazione, delle Forze Armate … 176
  • 184. d.lgs. 300/1999 – art. 14vigente proposta di modificaCapo II Il ministero dellinterno – art. 14 Capo II Il ministero dellinterno – art. 141. Al Ministero dellinterno sono attribuite 1. Al Ministero dellinterno sono attribuitele funzioni e i compiti spettanti allo Stato le funzioni e i compiti spettanti allo Statoin materia di: garanzia della regolare in materia di: …, tutela dellordine e dellacostituzione e del funzionamento degli sicurezza pubblica, difesa civile,organi degli enti locali e funzioni statali protezione civile e prevenzione incendi,esercitate dagli enti locali, tutela salve le specifiche competenze in materiadellordine e della sicurezza pubblica, del Presidente del Consiglio dei Ministri,difesa civile, protezione civile e tutela dei diritti civili, cittadinanza,prevenzione incendi, salve le specifiche immigrazione, asilo e concorso nelcompetenze in materia del Presidente del soccorso pubblico.Consiglio dei Ministri, tutela dei diritti …civili, cittadinanza, immigrazione, asilo e 3. Il ministero svolge attraverso il corposoccorso pubblico. nazionale dei vigili del fuoco anche gli… altri compiti ad esso assegnato dalla3. Il ministero svolge attraverso il corpo normativa vigente.nazionale dei vigili del fuoco anche glialtri compiti ad esso assegnato dallanormativa vigente. 177
  • 185. d.lgs. 300/1999 – art. 20vigente proposta di modifica Capo IV Il ministero della difesa – art. 20 Capo IV Il ministero della difesa – art. 20 1. Al ministero della difesa sono attribuite 1. Al ministero della difesa sono attribuite le funzioni e i compiti spettanti allo Stato le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di difesa e sicurezza militare in materia di difesa e sicurezza militare dello Stato, politica militare e dello Stato, concorso nel soccorso partecipazione a missioni a supporto pubblico, politica militare e della pace, partecipazione ad organismi partecipazione a missioni a supporto internazionali di settore, pianificazione della pace, … generale e operativa delle forze armate e 2. …area tecnico operativa: difesa e interforze, pianificazione relativa allarea sicurezza dello Stato, del territorio industriale di interesse della difesa. nazionale e delle vie di comunicazione 2. …area tecnico operativa: difesa e marittime ed aeree, … interventi di tutela sicurezza dello Stato, del territorio ambientale, concorso nelle attività di nazionale e delle vie di comunicazione soccorso pubblico protezione civile su marittime ed aeree, … interventi di tutela disposizione del Presidente del Consiglio ambientale, concorso nelle attività di dei Ministri ed in cooperazione con le protezione civile su disposizione del Regioni, concorso alla salvaguardia delle Governo, concorso alla salvaguardia delle libere istituzioni ed il bene della libere istituzioni ed il bene della collettività nazionale nei casi di collettività nazionale nei casi di pubbliche calamità disastri; pubbliche calamità; 178
  • 186. l. 225/1992 – art. 1vigente proposta di modificaArt. 1 Servizio nazionale della protezione Art. 1 Servizio nazionale della protezionecivile civile di gestione delle emergenze e dei1. È istituito il Servizio nazionale della disastriprotezione civile al fine di tutelare la 1. È istituito il Servizio nazionale dellaintegrità della vita, i beni, gli protezione civile di gestione delleinsediamenti e l’ambiente dai danni o dal emergenze e dei disastri al fine di tutelarepericolo di danni derivanti da calamità l’integrità della vita e i beni, glinaturali, da catastrofi e da altri eventi insediamenti e l’ambiente dai danni o dalcalamitosi. pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi la sicurezza umana dal rischio correlato a disastri naturali, antropici e sociali, e di promuovere la resilienza della Repubblica Italiana e delle comunità che la compongono, rispetto agli eventi di cui all’art. 2. 179
  • 187. l. 225/1992 – art. 2vigente proposta di modificaArt. 2 Tipologia degli eventi ed ambiti di Art. 2 …competenze a) eventi naturali o connessi con l’attività1. Ai fini dell’attività di protezione civile dell’uomo emergenze e disastri chegli eventi si distinguono in: possono essere fronteggiati mediantea) eventi naturali o connessi con l’attività interventi attuabili dai singoli enti edell’uomo che possono essere amministrazioni competenti in viafronteggiati mediante interventi attuabili ordinaria;dai singoli enti e amministrazioni b) eventi naturali o connessi con l’attivitàcompetenti in via ordinaria; dell’uomo emergenze e disastri che perb) eventi naturali o connessi con l’attività loro natura ed estensione comportanodell’uomo che per loro natura ed l’intervento coordinato di più enti oestensione comportano l’intervento amministrazioni competenti in viacoordinato di più enti o amministrazioni ordinaria, coordinati o diretti dallecompetenti in via ordinaria; Regioni;c) calamità naturali, catastrofi o altri c) calamità naturali emergenze, disastri,eventi che, per intensità ed estensione, catastrofi o altri eventi che, per intensitàdebbono essere fronteggiati con mezzi e ed estensione, debbono esserepoteri straordinari. fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, coordinati o diretti dal Presidente del Consiglio dei Ministri. 180
  • 188. l. 225/1992 – art. 11 e 14vigente proposta di modificaArt. 11 Strutture operative nazionali del Art. 11 Strutture operative nazionali delServizio Servizio1. Costituiscono strutture operative 1. Costituiscono strutture operativenazionali del Servizio nazionale della nazionali del Servizio nazionale dellaprotezione civile: protezione civile di gestione dellea) il Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco emergenze e dei disastri:quale componente fondamentale della a) il Corpo nazionale dei Vigili del Fuocoprotezione civile; quale componente fondamentale dellab) le Forze Armate; protezione civile per la gestione delle… emergenze ed il soccorso tecnico urgente; b) le Forze Armate quando impegnateArticolo 14 Competenze del prefetto per il soccorso pubblico alla dipendenze… della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed in cooperazione con le Regioni; … Articolo 14 Competenze del prefetto … 181
  • 189. l. 225/1992 – art. 12vigente proposta di modificaArt. 12 Competenze delle regioni 1. Le regioni - … - partecipano1. Le regioni - … - partecipano all’organizzazione e all’attuazione delleall’organizzazione e all’attuazione delle attività di protezione civile indicateattività di protezione civile indicate nell’articolo 3, assicurando, …, lonell’articolo 3, assicurando, nei limiti svolgimento delle attività di protezionedelle competenze proprie o delegate dallo civile il supporto agli enti odStato e nel rispetto dei principi stabiliti amministrazioni interessati da eventi didalla presente legge, lo svolgimento delle tipo a) e coordinando o dirigendo leattività di protezione civile. attività di gestione delle emergenze e di… soccorso pubblico in caso di eventi di4. Le disposizioni contenute nella tipo b).presente legge costituiscono principi …della legislazione statale in materia di 4. Le disposizioni contenute nellaattività regionale di previsione, presente legge costituiscono principiprevenzione e soccorso di protezione della legislazione statale in materia dicivile, cui dovranno conformarsi le leggi attività regionale di previsione,regionali in materia. prevenzione gestione delle emergenze, soccorso pubblico e riduzione del rischio da disastri di protezione civile, cui dovranno conformarsi le leggi regionali in materia. 182
  • 190. BibliografiaAdam B., Beck U. and Van Loon J (2000). The Risk Society and Beyond: Critical Issues forSocial Theory. Sage, Thousand Oaks, CA.Alexander D. (2002). From civil defence to civil protection - and back again. DisasterPrevention and Management, 11(3): 209-213Alexander D. (2002) Nature’s Impartiality, Man’s Inhumanity: Reflections on Terrorism andWorld Crisis in a Context of Historical Disaster. Disasters, 26(1): 1–9.Alexander D. (2006). Symbolic and Practical Interpretations of the Hurricane KatrinaDisaster in New Orleans. Reperibile su: http://understandingkatrina.ssrc.org/Alexander/Adger W.N., Hughes T.P., Folke C., Carpenter S.R. and Rockstrom J. (2005). Social-Ecological Resilience to Coastal Disasters. Science, 309: 1036–1039.Allenby B. & Fink J. (2005). Towards Inherently Secure and Resilient Societies. Science,309: 1034–1036.Allison P.M. (2010) The AD 79 Eruption of Mt. Vesuvius. A Significant or InsignificantEvent? In: Bolender D.J. (ed): Eventful Archaeologies. IEMA Proceeding, Vol. 1. SUNY.Albany.Anderson W. (1969). Local Civil Defense in Natural Disaster: From Office to Organization.Disaster Research Center, University of Delaware, Newark, DE.Anderson W. (1970). Military organizations in natural disaster: established and emergentnorms. American Behavioral Scientist 13: 415-422.Babos T. (2007). The Five Central Pillars of European Security. NATO School,Oberammergau.Bacevich A.J. (2007). The long war: a new history of U.S. national security policy sinceWorld War II. Columbia University Press, Washington, D.C.Badialetti G. (2001) La cooperazione civile militare: il ruolo delle organizzazioniinternazionali e delle organizzazioni non governative. Tesi individuale 3° Corso ISSMI.Centro Alti Studi per la Difesa, Roma.Barnier M. (2006). For a European civil protection force: europe aid. Report to PresidentBarroso, European Commission, Brussels.Baldanza A. (2003) La difesa, in Cassese S. (ed.): Trattato di diritto amministrativo, Dirittoamministrativo speciale, I, pag. 307 ss. Giuffré Editore, Milano. 183
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