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Note su gestione servizi pubblici locali dopo il referendum
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Note su gestione servizi pubblici locali dopo il referendum

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  • 1. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ ACAM DOPO IL REFERENDUM QUALE GESTIONE? UN PIANO DI LAVOROSommario COSA È STATO ABROGATO CON IL REFERENDUM...........................................................2 LE NORME PRECEDENTEMENTE MODIFICATE DA QUELLE ORA ABROGATE POSSONO TORNARE IN VIGORE? ............................................................................................5 QUINDI IN ATTESA DI UNA NUOVA NORMATIVA CHE ADEGUI QUELLA NON PIÙ IN VIGORE COSA SUCCEDE?..........................................................................................................6 UN PIANO DI LAVORO PER UNA GESTIONE PUBBLICA DI ACAM ..................................8
  • 2. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/COSA È STATO ABROGATO CON IL REFERENDUMIl risultato del referendum sul primo quesito referendario ha comportato la abrogazionedell’articolo 23bis della legge 133/2008 e quindi indirettamente del regolamento cheattuava questo articolo. Su cosa affermava questo articolo 23bis nella sua ultima versioneora abrogata vedi qui1, mentre sul regolamento attuativo vedi qui2 .Il suddetto articolo 23bis in sintesi prevedeva, prima del referendum, due sole possibilitàordinarie di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica(quindi anche l’acqua): 1. a favore di privati 2. o di società miste pubblico/privato dove il privato, scelto con gara, doveva avere almeno il 40% delle quote societarie.Anche in questa norma restava come residuale la gestione totalmente pubblica,vista però come eccezionale (perseguibile solo attraverso una indagine che dimostrasse lanon utilizzabilità delle forme di gestione private).Sul secondo quesito referendario come risulta dalla relazione 2009 dellaCommissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche al Parlamento sullo stato deiservizi idrici (Roma, 22 Luglio 2010) le problematiche dell’equilibrio economicofinanziario della gestione del servizio idrico non sono certo legate principalmente allaapplicabilità della norma abrogata.Secondo detta relazione il raggiungimento e il mantenimento dell’equilibrio risultanofrequentemente compromessi da diversi fattori, tra cui principalmente: • scarsa attendibilità delle previsioni dei piani e dei dati forniti dalla ricognizione di partenza delle infrastrutture; • insufficiente copertura dei fattori di rischio al di fuori del controllo del gestore, ferma la sua responsabilità imprenditoriale; • andamento reale della domanda d’acqua largamente inferiore a quello previsto e quindi ridimensionamento dei ricavi tariffari, con conseguente necessità, in sede di revisione del piano, di ridimensionare gli investimenti previsti; • ritardi e ridimensionamenti dei finanziamenti pubblici; • insufficiente contrasto alla morosità e ai furti d’acqua; • ritardi di revisione dei piani e aggravamento delle condizioni di squilibrio connesse alle previsioni sbagliate; • modalità di applicazione del Metodo Tariffario Nazionale, troppo spesso più attente ad esigenze di consenso politico locale che di copertura dei costi reali; • insufficienze nella regolazione dei rapporti tra soggetto affidante e soggetto affidatario e nella ripartizione tra essi dei rischi; • scarsa trasparenza dei rapporti tra ente d’ambito e gestore e frequenti interferenze indebite tra essi; • instabilità normativa; • scarsa propensione da parte dei soggetti finanziatori ad assumersi i rischi connessi ai fattori precedenti.1 http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1439&categoria=Acque2 http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1607&categoria=Acque
  • 3. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/In tale direzione si veda il Rapporto3 sulle privatizzazioni italiane dal 1992 al 2007presentato dalla Corte dei Conti presentato nel febbraio del 2010 afferma a pag 194: “ladinamica dei prezzi di alcuni servizi di pubblica utilità risulta molto accentuata peracqua, gas, e pedaggi autostradali, più contenuta per l’energia elettrica e in marcatariduzione per i servizi telefonici. Uno sguardo d’insieme a queste due serie storichesuggerisce che l’aumento della profittabilità delle imprese regolate sia attribuibile inlarga parte all’aumento delle tariffe, e forse meno in termini di recupero di efficienza suilati dei costi, anche al di là di eventuali ristrutturazioni avvenute a seguito dellaprivatizzazione.”.Per rimanere alle questione strettamente giuridiche la Corte Costituzionale con sentenza n.26 del 26 gennaio 2011 con la quale ha dichiarato la ammissibilità del referendumabrogativo sul riferimento alla remunerazione del capitale investito (nell’articolo 154 deldlgs 152/2006) ha ritenuto infondato il rilievo secondo cui il quesito sarebbe inammissibileper contrarietà alla normativa comunitaria. Infatti, l’inciso oggetto della richiesta nonrisulta imposto dalla normativa indicata, “essendo coessenziale alla nozione di rilevanzaeconomica del servizio idrico integrato esclusivamente l’esercizio dell’attività con metodoeconomico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vistaquantomeno della copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante iricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici).Pertanto, il carattere remunerativo della tariffa non può essere definito elementocaratterizzante la nozione di “rilevanza” economica del servizio idrico integrato. Infatti,coessenziale alla nozione di rilevanza economica del servizio è la copertura dei costi, nongià la remunerazione del capitale investito”.La Corte in questa sentenza ha chiarito anche la ratio, in caso di successo del referendumabrogativo, della abrogazione, perché con essa si persegue chiaramente “la finalità direndere estraneo alle logiche del profitto il governo e la gestione dell’acqua. Dunque, ilquesito incorpora l’evidenza del fine intrinseco all’atto abrogativo, cioè al puntuale ratioche lo ispira”.Risulta quindi con chiarezza non fondata giuridicamente la tesi espressa da un recentestudio di Assonime4 secondo la quale l’abrogazione del richiamo alla adeguataremunerazione del capitale investito “ non fa venir meno il principio europeo del full costrecovery, affermato dall’articolo 9 della direttiva quadro sulle acque (direttiva2000/60/CE), per cui il metodo di fissazione delle tariffe deve essere orientato alprincipio del pieno recupero dei costi , inclusi i costi ambientali e delle risorse.”Risulta infatti chiaramente che nella interpretazione della Corte Costituzionale ilriferimento al recupero dei costi sia totalmente slegato dalla privatizzazione o da un ruolodei privati nella gestione dei servizi idrici. Assolutamente non congruo peraltro ilriferimento allo stesso articolo 9 della Direttiva 2000/60 il quale fa esplicitamenteriferimento al recupero dei costi in chiave del rispetto del principio chi inquina paga e delraggiungimento degli obiettivi di qualità delle acque affermati dalla Direttiva eraggiungibili con i programmi di misure di cui all’articolo 11 di detta Direttiva. Ciò puòessere rispettato non andando a cercare un ruolo, non esistente ex lege, dei privati masemmai costruendo quel modello di gestione integrata della politica dell’acqua come3http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_centrale_controllo_amm_stato/2010/delibera_3_2010_g_relazione.pdf4http://www.assonime.it/AssonimeWEB/public/initAction.do?evento=getDocumentAttach&idSelectedDocument=230989&idSelectedAttach=230990
  • 4. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/emerge nel paragrafo del presente documento intitolato Piano di lavoro per una gestionepubblica dell’Acam, in coerenza con la documentazione ufficiale della UE in materia5.5COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Verso una gestione sostenibile delleacque nellUnione europea - Prima fase dellattuazione della direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) - Bruxelles, 22.3.2007COM(2007) 128 definitivohttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0128:FIN:IT:PDF
  • 5. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/LE NORME PRECEDENTEMENTE MODIFICATE DA QUELLE ORAABROGATE POSSONO TORNARE IN VIGORE?Tornando alla gestione si pone un quesito dopo l’abrogazione dell’ultima versione delsopra citato articolo 23bis come è disciplinata la gestione del servizi pubblici arilevanza economica come quello idrico? (ma stesso discorso si pone per i rifiuti adesempio). Torna in vigore la versione precedente di detto articolo 23 bis comecommentata qui ? Ora come insegna la nettamente prevalente dottrina in materia direferendum abrogativo, questo ultimo in quanto istituto espressione diretta della volontàpopolare (non mediata dalla volontà del legislatore cioè il Parlamento) non puòriportare in vita quanto soppresso dalla nuova norma ora abrogata.
  • 6. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/QUINDI IN ATTESA DI UNA NUOVA NORMATIVA CHE ADEGUI QUELLANON PIÙ IN VIGORE COSA SUCCEDE?Succede quello che peraltro noi avevamo modestamente cercato di spiegare qui qualchetempo fa e che tanto per fare un esempio la sezione Lombarda aveva deliberato nella suaseduta del 22/1/2008: “La costituzione di una società partecipata si presenta come unaalternativa alla resa diretta di un servizio pubblico da parte dell’ente locale; la scelta frale due alternative ha carattere eminentemente politico “. Quindi attualmente non c’è unvuoto legislativo ma si applicano principi e indirizzi della normativa e dellagiurisprudenza comunitaria che nel rispetto di criteri di efficienza e trasparenzagestionale possono tranquillamente garantire una gestione pubblica dei servizi pubblici arilevanza economica come quello idrico e dei rifiuti.A titolo di esempio si segnala che la Commissione Europea nella procedura diinfrazione relativa all’affidamento della gestione di servizi idrici nella Regione Basilicata(IP/07/918), al fine di ricondurre un caso di in house nazionale alle condizioni legittimantisotto il profilo comunitario, ha chiesto unicamente alcune modifiche statutarie dellasocietà di gestione atte a:1) limitare lo scopo sociale della società (la società deve pensare a svolgere il servizio per icittadini interessati e non andare in giro a svolgere funzioni imprenditoriali improprierischiose) ;2) escludere esplicitamente l’apertura del capitale a soggetti privati;3) rafforzare i poteri dell’ente affidante in tema di controllo strutturale tale da consentireagli enti pubblici azionisti di influenzare in maniera determinante tutte le più importantidecisioni riguardanti la gestione della società (tariffe comprese).Inoltre il Parlamento Europeo, con due successive Risoluzioni ha ulteriormente fissatoalcuni principi fondamentali in materia di gestione del servizio idrico: 1. Risoluzione 15 Marzo 2006 Il Parlamento: “insiste affinchè la gestione delle risorse idriche si basi su una impostazione partecipativa e integrata che coinvolga gli utenti e i responsabili decisionali nella definizione delle politiche in materia di acqua a livello locale e in modo democratico”. 2. Risoluzione 12 Marzo 2009 Il Parlamento: “ considerando che la distribuzione di acqua è estremamente disuguale, mentre dovrebbe essere un diritto fondamentale e universale e che il livello locale è il più pertinente per definire e gestire la materia” ….. “Quanto sopra in coerenza con la giurisprudenza della Corte di Giustizia della UE. Questanella sentenza pilota 6/4/2006 ha precisato che le norme del Trattato UE in materia dinon discriminazione, tutela della concorrenza , concessione servizi, non ostano ad unadisciplina nazionale che consente ad un ente pubblico di affidare un servizio pubblicodirettamente ad una società della quale esso detiene l’intero capitale, a due condizioni (chedevono sussistere entrambe contemporaneamente): 1. il controllo esercitato sul concessionario dall’autorità pubblica concedente è analogo a quello che essa esercita sui propri servizi;
  • 7. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ 2. detto concessionario realizza la parte più importante della propria attività con l’autorità che lo detiene.Insomma, secondo l’Unione Europea le vere questioni stanno nell’organizzare un controlloserio nel rispetto degli utenti del servizio pubblico e nelle finalità pubbliche della gestioneevitando che la società pubblica invece che occuparsi di gestire in modo efficiente ilservizio vada in giro per l’Italia a fare acquisizione societarie in una logica da societàprivata. Tutto ciò può essere fatto benissimo da una società interamente pubblica gestitacon competenza, affiancata da una Autorità tecnico scientifica che sia in grado dicontrollarla negli interessi degli utenti e della tutela del bene comune acqua. Altro cheprivatizzazione obbligatoria!A conferma ulteriore si veda la Sentenza della Corte Costituzionale n. 24 del 26 gennaio2011 con la quale è stato ammesso il referendum abrogativo dell’articolo 23bis sopra citato.Secondo la Corte Costituzionale: “dall’abrogazione referendaria non deriva, in tema diregole concorrenziali relative ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, né unalacuna normativa incompatibile con gli obblighi comunitari né l’applicazione di unanormativa contrastante con il suddetto assetto concorrenziale minimo inderogabilerichiesto dall’ordinamento comunitario. Pertanto, proseguono i giudici costituzionali,“nel caso in esame, all’abrogazione dell’articolo 23-bis, da un lato, non conseguirebbealcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del restocostantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte –sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 – sia da quelle della Corte di Cassazione e delConsiglio di Stato); dall’altro, conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamentoitaliano della normativa comunitaria (come si è visto, meno restrittiva rispetto a quellaoggetto del referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara adevidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici locali di rilevanzaeconomica. Ne deriva l’ammissibilità del quesito per l’insussistenza di impedimenti dinatura comunitaria”.
  • 8. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/UN PIANO DI LAVORO PER UNA GESTIONE PUBBLICA DI ACAML’indirizzo è chiaro ed è già fin da ora applicabile giuridicamente a livello regionale e localese c’è la volontà politica: 1. gestione totalmente pubblica e prioritariamente locale 2. trasparenza e partecipazione degli utenti 3. creazione di soggetti di garanzia a tutela delle finalità pubbliche e della efficienza del servizio: Autorità di regolazione del servizio pubblicoSulla trasparenza e partecipazione basterebbe già applicare quanto previstodalla vigente normativa (non abrogata vedi comma 461 articolo 2 legge 244/2007finanziaria 2008):a) previsione dellobbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della qualità deiservizi», da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela deiconsumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard diqualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto diservizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporrereclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristorodellutenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivoversato, in caso di inottemperanza;b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni deiconsumatori, ladeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogatofissati nel contratto di servizio alle esigenze dellutenza cui il servizio stesso si rivolge,ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni eproposte in merito;d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissatinel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della qualità dei servizi, svoltosotto la diretta responsabilità dellente locale o dellambito territoriale ottimale, con lapartecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni eproposte da parte di ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia allente locale,sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra entelocale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto deireclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggettipartecipanti da parte dei cittadini;f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo acarico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per linteradurata del contratto stesso.g) introdurre nello statuto del Gestore Unico forme di azionariato popolare comeprevisto dalla dal comma 8 articolo 151 del dlgs 152/2006.
  • 9. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/Sulla Autorità di regolazione dei servizi pubblici locali. Secondorelazione della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche al Parlamentosullo stato dei servizi idrici Anno 2009 - Roma, 22 Luglio 2010 la questione delleregolazione e controllo è centrale infatti secondo detta relazione: “ La Autorità dovrebbein primo luogo controllare il rispetto da parte del gestore della convenzione stipulata trasoggetto gestore ed enti locali . Più in particolare potrebbe esprimere pareri obbligatorisul tema delle tariffe dei servizi, sulle modalità di gestione degli stessi, nonchè degliimpianti e sui grandi progetti infrastrutturali che il Comune intende mettere in cantiere;formulare proposte sulle modalità di finanziamento dei servizi e di verificare glistandard qualitativi con cui gli stessi vengono erogati agli utenti. Potrà offrireconsulenza al Consiglio Comunale per tutte le questioni tecniche che il serviziopropone. Nel caso in cui vengano riscontrate delle carenze o inadempienze il nuovoorganismo può proporre forme di penalizzazione o sollecitare nuovi accordi tra le parti.”Infine l’Autorità dovrà garantire l’integrazione dei servizi pubblici locali a rilevanzaambientale (acqua e rifiuti) con: - gli strumenti di programmazione della spesa pubblica, nonché strumenti di finanziamento a livello comunitario, regionale e locale - Strumenti di Pianificazione Territoriale - Obiettivi e piani di Risparmio energetico - Piani a rilevanza ambientale ( Piani smaltimento rifiuti, Piani di bacino, Piani risanamento acque e qualità dell’aria) .

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