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Note al parere del consiglio autonomie locali liguria

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Note al parere del Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria sul disegno di legge per la disciplina della Valutazione Ambientale Strategica di Piani e Programmi

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Note al parere del consiglio autonomie locali liguria

  1. 1. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ CONTRODEDUZIONI ALLA DELIBERA IN DATA 04/10/2011, n° 120 CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI REGIONE LIGURIA AVENTE AD OGGETTO “Parere in ordine al PDL n. 169 del 20/09/2011: Disciplina della valutazione ambientale strategica di Piani e Programmi (VAS.)”Per il testo del PDL vedi al seguente linkhttp://www.liguri.org/cal/documenti/convocazione111004/PDL169.pdfPremessaLe note che seguono costituiscono controdeduzioni al parere in oggetto. Le parti del pareresono riportare all’inizio di ogni controdeduzione in apposito riquadro ed in corsivo. A cura Dott. Marco Grondacciricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientaleFondazione Toscana Sostenibile1
  2. 2. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.1- a livello nazionale, la situazione del contesto dell’organizzazione degli Enti Locali, conl’incertezza sul futuro ruolo delle Province e dei Comuni ai quali il PDL assegna nuoviruoli;Al contrario di quanto farebbe sottendere il parere del Consiglio delle Autonomie Locali (diseguito CAL) Come è noto nessun disegno di legge nazionale in discussione prevede laabrogazione dei Comuni in generale. Nel PDL sono previste peraltro, in coerenza con lavigente normativa nazionale, gestioni associate delle funzioni di Autorità Competente inmateria di VAS, anche in attuazione dei commi 25 e seguenti dell’articolo 14 della legge 30luglio 2010 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 31 maggio 2010, n.78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivitàeconomica) e successive modifiche, si veda attualmente articolo 16 della legge 148/2011.Quanto alle Province la loro abrogazione come è noto è stata stralciata dal decreto leggeche la proponeva per ragioni di legittimità costituzionale. Comunque il disegno di leggecostituzionale sull’abrogazione delle Province all’articolo 2 recita: “Spetta alla leggeregionale, adottata previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali di cui all’articolo123, istituire sull’intero territorio regionale forme associative fra i Comuni per l’eserciziodelle funzioni di governo di area vasta nonché definirne gli organi, le funzioni e lalegislazione elettorale”. Premesso che si tratta per il momento solo di un disegno di legge,premesso inoltre che trattandosi di ddl costituzionale l’approvazione dello stessorichiederà tempi significativamente lunghi, premesso tutto ciò risulta comunque chiaroche le funzioni di pianificazione/programmazione su area vasta ora esercitate dalleProvince passeranno alle forme associative definite dalla Regione con apposita leggeregionale e non verranno di certo abrogate. Verrà quindi salvaguardato un referenteistituzionale diverso dalla Regione rispetto al quale verranno applicati i principi disussidiarietà ed adeguatezza, che sottendono al riconoscimento della funzione di AutoritàCompetente all’interno degli enti locali che approvano il piano/programma soggetto aVAS.Peraltro dare alla Regione la competenza della VAS sui piani/programmi degli enti locali èuna indebita intromissione di un ente a rappresentanza politica in attività di altro ente ed ècontrario al DLgs 152/2006. Infatti il DLgs lascia la regolamentazione della VAS degli entilocali alle Regioni ma nel rispetto dei principi dello stesso.Tra questi principi ci sono quelli per cui 1. La VAS costituisce parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione del piano/programma (comma 5 articolo 11) 2. Autorità competente collabora con la Autorità Procedente alla redazione del Rapporto Ambientale (comma 2 articolo 11)2
  3. 3. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.2a livello regionale, la programmata revisione della Legge Urbanistica Regionale,annunciata a tempi brevi, che dovrebbe modificare contenuti, competenze e procedure diapprovazione dei piani urbanistici comunali e territoriali, con evidenti riflessi sulla VAS eprobabile necessità di revisionare la disciplina regionale in formazione.Questa motivazione appare assolutamente fuori tema e soprattutto foriera di ulterioriritardi da parte della Regione Liguria nel recepimento della Direttiva 2001/42/CE. Comedimostrato da sentenza Corte di Giustizia 8/11/2007 C-40/07 , dalle linee Guida dellaCommissione UE sull’applicazione della VAS negli stati membri1, e dalla CorteCostituzionale sentenza 398/2006: 1. tutti i piani ed eventuali varianti sostanziali agli stessi (queste ultime in particolare che abbiano effetti significativi sullambiente), il cui iter è iniziato prima del 21/7/2004 ma che non si è concluso entro il 21/7/2006, sono soggetti a VAS; in particolare sul punto la Commissione UE ha avuto a suo tempo modo di chiarire (paragrafo 3.66 delle sue linee guida del 2004) che tra queste due date va applicata la VAS solo nel caso in cui il piano non fosse in uno stadio eccessivamente avanzato 2. la VAS è comunque applicabile a tutti i piani e varianti sostanziali il cui iter è iniziato dopo il 21/7/2004 a prescindere dallo stadio di avanzamento in cui si trovano nella loro elaborazione.Non a caso la stesso Consiglio Regionale della Liguria ha recentemente modificato la leggeregionale 10/2008 stabilendo che ai piani e programmi il cui procedimento diapprovazione sia iniziato prima del 29/4/2008 si applica la VAS come previsto dal DLgs152/2006. In sostanza, considerato che il DLgs 152/2006 non può non rispettare leindicazioni della UE sopra riportate, questo significa che la VAS andava e va applicata atutti i piani e modifiche significative per l’ambiente per i quali l’iter di approvazione èiniziato dopo il 21/7/2004 altro che il 31/7/2007 come prevedeva, fino alla suddettamodifica, la legge regionale ligure.Occorre peraltro precisare che questa modifica comporta solo un apparente adeguamentodella normativa ligure alla normativa europea, non è escluso che la UE apra comunque unaprocedura di infrazione contro lo Stato italiano e la Regione Liguria. Infatti è principiogenerale in materia di recepimento delle Direttive comunitarie (affermato dallagiurisprudenza della Corte di Giustizia) quello per cui l’applicazione retroattiva e completadelle misure di attuazione di una Direttiva permette di rimediare alle conseguenzepregiudizievoli della tardiva attuazione di tale Direttiva a condizione che la stessa sia stataregolarmente recepita. Ora è chiaro che la Regione Liguria non ha ancora minimamenterecepito la Direttiva VAS limitandosi con la nuova norma a rinviare al regime temporale diapplicabilità previsto dalla Direttiva VAS.Riguardo alla necessità di modificare contemporaneamente la legge urbanistica con laintroduzione della disciplina della VAS, trattasi di necessità frutto di affermazione nonsuffragata da alcuna cogenza normativa, non solo ma che non trova conferma neppure daaltre esperienze regionali. Si veda in tal senso la Regione Toscana che con legge regionale10/2010 ha approvato la disciplina della VAS, mentre la legge urbanistica in vigore è del2005. Non solo ma mentre lo scorso anno è stato presentato un disegno di legge regionaledi modifica della legge urbanistica toscana , la stessa Giunta Regionale della Toscana hapresentato un nuovo documento di modifica della legge regionale sulla VAS senza1 http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923_sea_guidance_it.pdf3
  4. 4. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/riferimenti diretti alla modifica della legge urbanistica, per adeguare la legge vigente10/2010 all’ultima versione del TU ambientale in materia di VAS e VIA (parte II DLgs152/2006).Tutto ciò non conferma la necessità di attendere la nuova legge urbanistica regionale per ilrecepimento della VAS da parte della Regione Liguria ma semmai il ritardo ormaiinaccettabile nel recepimento nella Regione Liguria della disciplina della VAS.Risulta quindi utile, e soprattutto necessario approvare al più presto la disciplina dellaVAS: 1. per colmare un vuoto normativo che può produrre una condanna in sede UE, 2. per la incertezza applicativa della procedura di VAS in tutta le Regione, 3. per il rischio di illegittimità delle procedure di approvazione di molti piani e programmi soprattutto di livello locale, procedure che si sono svolte e si stanno svolgendo senza parametri normativi regionali certi.Quanto al coordinamento tra disciplina della VAS e disciplina della legge urbanisticapotranno bastare, se e quando la nuova legge urbanistica verrà approvata, l’inserimento inquesta ultima di norme di coordinamento con la procedure di VAS.4
  5. 5. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.3Si rileva, altresì, in linea generale, che il PDL non risolve le problematiche emersenella gestione della disciplina VAS da parte degli enti territoriali competenti dovute da unlato alla mancanza di raccordo procedurale fra piani urbanistici / territoriali e processo VAS(fasi, competenze, pubblicazioni, partecipazione, osservazioni, tempistica, ecc.), conevidenti duplicazioni di alcune fasi e allungamento dei tempi dei procedimenti, e, dall’altro,per quanto attiene alla definizione dei piani / programmi e relative varianti “minori”, esclusidalla VAS e/o soggetti a verifica di assoggettabilità ex art. 12 del D. Lgs 4/2008.Intanto si fa notare che il documento del CAL erra sui riferimenti normativi vigenti come ènoto infatti le modifiche del DLgs 4/2008 al DLgs 152/2006 sono state in gran partesuperate dal DLgs n.128/2010! Gli estensori del documento inoltre non sonoevidentemente a conoscenza, relativamente alle questioni su varianti minori etc. dellalegge 106/2011 articolo 5 comma 8 che recita: " lo strumento attuativo di piani urbanisticigià sottoposti a valutazione ambientale strategica non è sottoposto a valutazioneambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lostrumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca lassettolocalizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità,gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi,dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste.Nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allostrumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica diassoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto divalutazione sui piani sovraordinati. I procedimenti amministrativi di valutazioneambientale strategica e di verifica di assoggettabilità sono ricompresi nel procedimentodi adozione e di approvazione del piano urbanistico o di loro varianti non rientranti nellefattispecie di cui al presente comma."Questo indirizzo è stato confermato dalla legge regionale toscana in materia di VAS che si èadeguata al ricorso del Governo come confermato dalla sentenza della Corte Costituzionale209/2011; si veda, in tal senso, il nuovo comma 4 articolo 5 della legge regionale toscana10/2010 che recita: “4. In applicazione del principio di non duplicazione delle valutazioninon sono sottoposti a VAS né a verifica di assoggettabilità i piani attuativi di cuiall’articolo 65 della l.r. 1/2005 e i piani di livello attuativo comunque denominati che, purrientrando nelle fattispecie di cui ai commi 22 e 33, non comportano varianti ai piani2“2. Sono obbligatoriamente soggetti a VAS:a) i piani e i programmi elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione deirifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, dellapianificazione territoriale o della destinazione dei suoli e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione,l’area di localizzazione o, comunque, la realizzazione di progetti sottoposti a VIA o a verifica di assoggettabilità a VIA, di cui agliallegati II, III e IV del d.lgs. 152/2006;b) i piani e i programmi per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazionedei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e di quelliclassificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali, della flora e della fauna selvatica, si ritienenecessaria una valutazione di incidenza ai sensi dell’articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchédella flora e della fauna selvatiche).b bis) le modifiche ai piani e programmi di cui alle lettere a) e b), salvo le modifiche minori di cui al comma 3”3 “3. L’effettuazione della VAS è subordinata alla preventiva valutazione, effettuata dall’autorità competente secondo le disposizioni dicui all’articolo 22, della significatività degli effetti ambientali, nei seguenti casi:a) per i piani e programmi di cui al comma 2, che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e le relative modifiche chedefiniscano o modifichino il quadro di riferimento per la realizzazione dei progetti3;b) per le modifiche minori di piani e programmi di cui al comma 2c) per i piani e programmi, diversi da quelli di cui al comma 2, e per le loro modifiche, che definiscono il quadro di riferimento perl’autorizzazione dei progetti.”5
  6. 6. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/sovraordinati, a condizione che il piano sovraordinato sia stato oggetto di valutazionedei profili ambientali. 4”Quanto ai raccordi, in termini normativi, si precisa che gli articoli 18 e 19 integrano levigenti leggi regionali in materia di programmazione e di pianificazioneterritoriale/urbanistica.Riguardo al raccordo procedurale5, non si pongono problemi di sovrapposizione traprocedura “urbanistiche” e di VAS, come affermato dalla Avvocatura dello Stato,conclusioni recepite dalla sentenza della Corte Costituzionale 209/2011, il procedimento diVAS costituisce procedimento autonomo e distinto in grado di realizzare un arrestoprocedimentale (con il parere motivato) impugnabile autonomamente.Nella direzione della natura vincolante del parere motivato di VAS si vedano le motivazionidel ricorso alla Corte Costituzionale della Avvocatura dello Stato (per conto dellaPresidenza del Consiglio dei Ministri) verso l’articolo della legge regionale Toscana che nonrecepisce compiutamente (ad avviso di detta Avvocatura) il nuovo testo del DLgs 152/2006(comma 2 articolo 15). Secondo l’Avvocatura: “ lart. 26, comma 3, della leggeregionale in esame stabilisce che: «Il proponente, ove necessario alla luce del pareremotivato, predispone in collaborazione con lautorità competente, una proposta direvisione del piano o programma da sottoporre allapprovazione dellautoritàprocedente. A tal fine proponente informa lautorità competente sugli esiti delleindicazioni contenute nel parere motivato, ovvero se il piano o programma sia statosoggetto a revisione o se siano state indicate le motivazioni della non revisione». Ladisposizione statale di riferimento é quella di cui allart. 15, comma 2 del d.lgs.n.152/2006, il quale stabilisce che: «Lautorità procedente, in collaborazione conlautorità competente, provvede, ove necessario, alla revisione del piano o programmaalla luce del parere motivato espresso prima della presentazione del piano oprogramma per ladozione o approvazione». Al riguardo, si rileva che, sebbene nonesplicitamente affermato, il parere motivato previsto dallart. 15 citato deveconsiderarsi come parere obbligatorio e vincolante per lautorità procedente, anchealla stregua delle considerazioni della Commissione europea che, nella lettera dicostituzione in mora dell8 ottobre 2009, nella procedura di infrazione n. 2009/2235,ammette che gli Stati membri godono di ampi margini di discrezionalità nello stabilirein che modo gli studi effettuati e le consultazioni condotte nel corso della procedura diVAS debbano influire sulla decisione finale. Orbene, il legislatore regionale, conlimpugnata disposizione, nella parte in cui consente al proponente di informarelautorità competente circa le motivazioni della non revisione del piano o programma,sembra violare il principio affermato dal citato art. 15 del d.lgs. n.152/2006 cheobbliga alla revisione del piano o programma in conformità al motivato pareredellautorità competente.”A conferma della fondatezza della tesi della Avvocatura di Stato sul punto la RegioneToscana ha già provveduto a modificare6 la propria legge regionale sul punto recependocompiutamente l’attuale testo del comma 2 articolo 15 sulla efficacia del Parere Motivatoconclusivo della procedura di VAS.Ora come affermato da Vera Parisio7 se è vero che i pareri vincolanti restano pareri a tuttigli effetti: “ Si presti, tuttavia, attenzione alla circostanza che, se pur la qualificazione di4 Comma così sostituito dalla legge regionale 69/20105 Non a caso la legge regionale toscana 10/2010 (comma 3 articolo 10) rinvia al regolamento attuativo della legge regionale le modalitàprocedurali per il raccordo tra procedure di approvazione dei piani urbanistico e dei programmi e procedure di VAS. Ciò dimostra chetrattasi di un coordinamento di tipo tecnico tra procedimenti autonomi e distinti.6 LEGGE REGIONALE 30 dicembre 2010, n. 69 Modifiche alla legge regionale 12 febbraio 2010, n.10 (Norme in materia di valutazioneambientale strategica “VAS”, di valutazione di impatto ambientale “VIA” e di valutazione di incidenza).7 Codice della Azione Amministrativa pag. 698 ed. Giuffrè 20116
  7. 7. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/vincolante non muta la natura giuridica di tale parere, che è e rimane atto consultivo, enon di amministrazione attiva, si modifica, comunque, il livello di responsabilitàdell’organo che lo adotti; se, infatti, un parere non vincolante resta un attoendoprocedimentale a tutti gli effetti, un parere vincolante contribuisce in terminipiuttosto rilevanti a formare il contenuto definitivo del provvedimento finale, cosicchénon si può negare che l’organo che lo adotta finisca con il porsi su di un livellopartecipativo paritetico a quello dell’organo che emana il provvedimento finale”.Quindi se il Parere Motivato di VAS comportasse una revisione significativa delPiano/Programma per adeguarlo alle conclusioni della procedura di VAS, ciòcomporterebbe un arresto procedimentale significativo anche in termini temporali con lapossibilità di impugnare detto Parere Motivato vincolante come affermato ad esempio daConsiglio di Stato 1902/2011.Peraltro i recenti indirizzi della Corte Costituzionale dimostrano come le procedure di VIAe di VAS sotto il profilo anche partecipativo e informativo hanno una loro autonomia,efficacia e finalità distinte dalle procedure ordinarie o principali a cui fanno riferimento inrelazione ai progetti, piani e programmi che vengono valutati in termini di impattoambientale.Si vedano:Corte Costituzionale 227/2011La sentenza dichiara la incostituzionalità di una norma regionale che applica in modolimitativo per la partecipazione del pubblico la normativa nazionale, secondo la Corte:“6.2. …….Tale difformità, non determinando una miglior tutela ambientale, ed anziritardando la pubblica conoscenza del procedimento iniziato, é suscettibile di ritardareper ciò stesso la possibilità di partecipazione e decisione informata del procedimentomedesimo e, quindi, di tutelare con minore efficacia il bene dellecosistema, a presidiodel quale il legislatore statale, nellambito della propria competenza, ha dettato lamenzionata disciplina.”Corte Costituzionale 221/2010relativamente alla impugnazione della legge regionale del Friuli in materia di appaltipubblici dove si dimostra come la procedura acceleratoria prevista da detta legge noninficia la applicabilità delle procedure di partecipazione del pubblico nella procedura diverifica ai fini della VIA. Afferma la Corte: “Questa Corte ha già avuto modo di affermareche la procedura di valutazione di impatto ambientale é autonoma,ancorché connessa, rispetto al procedimento amministrativo nellambito del quale sicolloca. La sua funzione prevalente é quella di tutela dellambiente (sentenza n. 234 del2009). Analogamente é a dirsi per la procedura di valutazione ambientale strategica.La norma regionale impugnata - inserendosi in una più ampia disposizione che, concontenuto articolato e complesso, disciplina le modalità di realizzazione delle opere nelsettore delle infrastrutture di trasporto, della mobilità e della logistica - non reca alcunvulnus, per il suo contenuto precettivo, alla suddetta competenza statale in materia ditutela dellambiente. Daltronde, se il legislatore regionale, per fini di accelerazione esemplificazione procedurale nei particolari settori sopra indicati, ha ridotto la durata deiprocedimenti amministrativi, deve ritenersi che abbia in tal modo responsabilmentevalutato, nellesercizio della sua discrezionalità, che nel suddetto arco temporale siapossibile effettuare tutti gli adempimenti, compresi quelli relativi allaconsultazione del pubblico, contemplati a livello nazionale. In altri termini, noné da ravvisare alcuna interrelazione tra la riduzione della durata dei procedimenti e la7
  8. 8. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/violazione dei precetti contenuti nelle norme statali evocate dal ricorrente: norme che laRegione e le amministrazioni aggiudicatrici sono comunque tenute ad osservare.”8
  9. 9. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.4 1) elaborati della VAS (art. 3 - lett. h, i, j - del PDL): il PDL introduce ex novo il“documento preliminare” per la procedura di verifica di assoggettabilità, in aggiunta aidocumenti “rapporto preliminare” (qui chiamato rapporto ambientale preliminare) e“rapporto ambientale” prescritti dal D. Lgs 4/2008; i contenuti di tale documento sonodefiniti nell’allegato 1. E’ un’innovazione che da un lato sembra finalizzata alladiversificazione della procedura di verifica di assoggettabilità rispetto al processo VAS, mache presenta elementi di criticità nel caso in cui l’esito della verifica di assoggettabilità siapositivo e si debba, quindi, procedere a VAS.La distinzione tra documento preliminare e rapporto ambientale preliminare è fatta perdistinguere il primo, relativo alla fase di verifica di assoggettabilità, dal secondo relativoalla fase preliminare della procedura ordinaria di VAS. Peraltro questa distinzione è fattaanche dalla legge regionale toscana si veda il comma 1 articolo 22 della legge regionale10/2010. Quindi la “innovazione” come definita dal parere del CAL appare semmaifinalizzata a precisare le due distinte fasi : una di verifica e l’altra (quella definitapreliminare) propedeutica alla costruzione del rapporto ambientale, quindi nessunaconfusione ma anzi un aiuto per distinguere la denominazione di due documentiappartenenti a fasi diverse della procedura di VAS.Peraltro il riferimento, fatto dal parere del CAL, all’allegato 1 al PDL per stabilire icontenuti del documento preliminare è improprio, come è chiaro l’allegato 1 elenca i criteriper la verifica di assoggettabilità. Sul contenuto puntuale del documento preliminare sirinvia al regolamento attuativo ex articolo 20 del PDL.Nel parere del CAL si continua a fare riferimento al DLgs 4/2008 nonostante il DLgs128/2010 abbia modificato tra gli altri proprio l’articolo 12 del DLgs 152/2006 chedisciplina la procedura di verifica di assoggettabilità. Peraltro il DLgs 128/2010 hamodificato anche l’articolo 13 relativamente alla fase preliminare.Peraltro la distinzione denominativa dei due documenti sopra indicati deriva altresì daldato normativo per cui mentre la procedura di verifica costituisce procedimento distintodalla procedura ordinaria di VAS, la fase preliminare costituisce attivitàendoprocedimentale interna alla procedura ordinaria di VAS.La procedura di verifica di assoggettabilità è diversificata dalla procedura ordinaria di VASnon per la distinzione dei suddetti due documenti (documento preliminare e rapportoambientale) ma perché è ciò che afferma il DLgs 152/2006 ex comma 4 articolo 12secondo il quale la fase di verifica si conclude con un provvedimento dell’AutoritàCompetente che appare chiaramente impugnabile autonomamente come peraltro giàaffermato da indirizzo univoco della giurisprudenza amministrativa per i provvedimentiche concludono le procedure di verifica di assoggettabilità a VIA. Afferma il Consiglio diStato 133/2011, senza distinguere tra procedura di verifica e procedura ordinaria di VAS:““laddove la VAS si concluda con un giudizio positivo (o positivo condizionato) il soggettoche subisca determinazioni lesive della sua sfera giuridica discendenti dall’accettazione(piena o condizionata) delle proposte pianificatorie sottoposte a VAS, ben potràcensurare anche queste determinazioni preliminari condizionanti, poiché è per effetto diquesto giudizio di sostenibilità complessiva di queste scelte che le stesse possonotramutarsi in atti pianificatori negativi”.9
  10. 10. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.52) autorità competente (artt. 6, 7 e 8 del PDL): dalla lettura combinata dei tre articoli sideduce che ciascun Ente è “competente” per i P/p la cui approvazione è di propriacompetenza (es.: la Provincia approva il Piano Territoriale di Coordinamento, i Comuniapprovano i PUC), ma deve garantire i principi di “terzietà” delle direttive europee e delledisposizioni nazionali, individuando “soggetti” a cui affidare le funzioni di autoritàcompetente. Per i Comuni tale autorità sembrerebbe essere rappresentata da “formeassociate” dei Comuni stessi (comma 6 dell’art.8). Si esprimono alcune perplessitàsull’attuazione di queste disposizioni che rendono complesso il rapporto fra competenzeamministrative in capo alle Province ed ai Comuni (e Enti Parco) e “soggetto” terzo, confunzioni di autorità competente. Non è chiaro neppure se il ruolo di Garante del processoVAS – nominato dal Presidente della Regione Liguria ex art. 9 del PDL viene svolto pertutti gli Enti, e se il Servizio VAS, di cui all’art. 10, debba essere costituito presso ciascunaAutorità competente (Regione, Provincia, Comune), ovvero sia un Servizio tecnicoregionale che opera però per tutte le Autorità competenti.Il riferimento al comma 6 articolo 8 del PDL finalizzato a dimostrare che il PDLrenderebbe “complesso il rapporto fra competenze amministrative tra Province e Comunie soggetto terzo” è assolutamente improprio per due ordini di motivi.Il primo è che il comma 6 articolo 8 si limita a fare riferimento all’obbligo di leggeintrodotto dal decreto legge 78/2010 sulla gestione associata delle funzioni per i Comunisopra i 5.000 abitanti. Tra queste funzioni rientrano le funzioni riguardanti la gestione delterritorio e dellambiente.Il secondo motivo deriva dalla non conoscenza da parte degli estensori del parere del CAL,non solo del dibattito in sede UE sulla terzietà del soggetto/organo che rilascia il ParereMotivato rispetto agli organi che approvano il piano/programma, ma anche e soprattuttodegli indirizzi della recente giurisprudenza amministrativa in materia. In tal senso dallasentenza del Consiglio di Stato 133/2011 si ricava che: “occorre distinguere autoritàcompetente da autorità procedente evitando sovrapposizione valutatore – valutato”.A tal fine la soluzione migliore è quella della autorità competente interna allaamministrazione procedente ma distinta dal responsabile del procedimento relativo alpiano/programma e quindi dagli uffici preposti alla elaborazione del piano/programma.Struttura composta a rotazione da rappresentanti dei diversi settori della PA interessati alpiano/programma. Struttura coordinata da un Garante interno alla PA (ma anche esternose rispondente a chiari e definiti requisiti professionali), nominato dalla Giunta oPresidente della stessa e al quale siano riconosciute particolari funzioni dal regolamento.Questa soluzione permette di rispettare i principi della procedura di VAS che emergonoda direttiva 2001/42/CE, DLgs 152/2006:- indipendenza della Valutazione Ambientale rispetto al processo di costruzione e approvazione del piano/programma- non dipendenza gerarchica della struttura dell’Autorità Competente da quella dell’Autorità procedente- necessaria collaborazione, nella distinzione di ruoli e funzioni, tra Autorità Competente e Autorità procedente nella procedura di VAS (compreso il monitoraggio) e nelle modalità di recepimento dei risultati della VAS nel piano/programma adottato/approvato dall’Autorità procedente10
  11. 11. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/- adeguata fondatezza tecnico scientifica e ponderazione degli interessi in gioco da parte della istruttoria propedeutica al rilascio del parere motivato- coerenza con il Parere Motivato del contenuto del Piano/Programma approvato- trasparenza nel processo di costruzione – valutazione - approvazione del piano o programma- adeguata considerazione e motivazione nel recepimento all’interno del piano/programma dei risultati della consultazione del pubblico ed enti interessati- sostenibilità di bilancio e fattibilità tecnico gestionale – coerenza con la vigente normativa nazionale e regionaleQuesta è la soluzione del PDL.Quanto alla affermazione secondo cui non è chiaro se il Servizio VAS operi solo per ipiani/programmi di competenza regionale o anche per quelli degli enti locali, trattasi diaffermazione assolutamente pretestuosa e dettata dalla mancata lettura integrale del testodel PDL. Afferma il comma 5 articolo 8 del PDL: “5. Per i piani e programmi da essiapprovati, le Province, i Comuni e gli Enti Parco regionali individuano, nell’ambito dellapropria autonomia, il soggetto cui affidare le funzioni di autorità competente, nel rispettodei criteri e delle finalità di cui all’articolo 7.” Mentre dagli articoli 9 e 10 del PDL letti incombinato disposto con il suddetto comma 5 articolo 8 risulta con chiarezza letterale chenomina e funzione del Garante del processo di VAS e Servizio VAS sono riferiti allaprocedura di VAS per i soli piani/programmi di competenza regionale. Così non potrebbeessere altrimenti nel rispetto della autonomia statutaria degli enti locali si veda inparticolare l’articolo 118 della Costituzione.11
  12. 12. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.63) fasi del processo VAS (artt. 15 e 16 del PDL): si esprimono forti perplessità sulle c.d.“fasi del processo di VAS” (art. 15) definite come - fase preliminare: redazione delRapporto ambientale e - fase ordinaria: espressione del parere motivato. Si ingenera,infatti, notevole confusione nell’uso del termine preliminare per fasi diverse rispetto al D.Lgs 4/2008. La procedura indicata all’art. 17 con il termine “procedura ordinaria”(anche qui ingenerando confusione nei termini) sembra concludersi con il pareremotivato da parte dell’Autorità competente (sulla base del Rapporto ambientaledefinitivo) preliminarmente all’adozione del Piano comportando, quindi, tempimolto più lunghi nella fase di formazione dei Piani urbanistici e territoriali e rendendoproblematica la fase di “osservazioni” di carattere urbanistico, territoriale da parte deiComuni e dei privati cittadini, che avviene a valle dell’adozione con pronunciamento sullaVAS già definitivo.Si continua a fare riferimento ad un Dlgs 4/2008 superato, come affermato più volte inqueste controdeduzioni, dal DLgs 128/2010. Le fasi del processo disciplinate dal PDL nonsono altro che quelle indicate dall’articolo 11 DLgs 152/2006. Non si capisce quindi dovestia la confusione affermata dal documento del CAL, salvo che gli estensori del parere nonvogliano estendere la accusa di confusione agli estensori del DLgs 152/2006.Quanto al riferimento critico al parere motivato che essendo preliminare sia alla adozioneche alla approvazione del Piano creerebbe tempi lunghi.L’articolo 16 del DLgs 152/2006 afferma testualmente “1. Il piano o programma ed ilrapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la documentazione acquisitanellambito della consultazione, sono trasmessi allorgano competente alladozione oapprovazione del piano o programma”. E’ chiaro che il parere motivato (se è previstoquesta fase dalla disciplina generale del piano) debba precedere la fase di adozione e nonsolo quella di approvazione, trattandosi di fasi distinte che proprio sulla base delleosservazioni di tipo urbanistico potrebbero cambiare il contenuto del piano, ciò rendenecessaria una nuova valutazione in termini di parere motivato che in questo caso noncostituirà una nuova istruttoria di VAS ma semplicemente una verifica della coerenza con ilparere motivato (rilasciato in sede di adozione) di quanto recepito attraverso leosservazioni nella versione in approvazione del piano.Nessuna lungaggine quindi ma rispetto degli indirizzi della normativa nazionale e dellagiurisprudenza costituzionale che vede nel parere motivato un atto ad efficacia non soloobbligatoria ma anche vincolante e che quindi deve necessariamente precedere entrambele fasi di adozione e approvazione del piano/programma.12
  13. 13. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.74) modifiche minori (art. 4 e art. 20 del PDL): il PDL non chiarisce la definizione dimodifiche minori e di piani /programmi che determinino l’uso di piccole aree. Definisce,come piccole aree, quelle “a livello locale comunque inferiori ai livelli dei confiniamministrativi di un ente locale o di un parco regionale” e demanda a successive “lineeguida” in capo alla Giunta Regionale (entro 180 giorni dalla legge).La definizione di piccole aree è ricavata dal comma 3 articolo 6 del DLgs 152/2006. Taledefinizione è stata interpretata dalle Linee Guida della Commissione UE sulla applicazionedella Direttiva 2001/42/CE; in particolare: 1. secondo il punto 3.35 il criterio chiave per l’applicazione della Direttiva, tuttavia, non è la dimensione della area contemplata ma la questione se il piano o il programma potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente. Un piano o programma che secondo gli Stati membri potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente deve essere sottoposto a valutazione ambientale anche se determina soltanto l’utilizzo di una piccola zona a livello locale. Un’osservazione simile è stata fatta (in materia di VIA) nella causa C-392/96, Commissione contro Irlanda, in cui la Corte di giustizia ha sentenziato che determinando le soglie limite soltanto in base alle dimensioni ed “escludendo la natura e l’ubicazione” dei progetti, lo Stato membro eccedeva il margine di discrezionalità di cui disponeva. I progetti potrebbero avere effetti significativi sull’ambiente a causa della loro natura o della loro ubicazione. 2. Secondo il punto 3.33 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente fa l’esempio di un piano edilizio che, per una zona particolare, circoscritta, illustri i dettagli sul modo in cui gli edifici devono essere costruiti, stabilendone, ad esempio, l’altezza, la larghezza o il progetto. Al punto 3.34, si rileva che: “Si incontra una simile difficoltà nel decidere il significato di “locale”. Il linguaggio usato nella direttiva non stabilisce un legame chiaro con le autorità locali ma il termine ‘livello’ implica un contrasto con, ad esempio, i livelli nazionali o regionali. La frase completa (‘piccole aree a livello locale’) chiarisce che tutta la zona di una autorità locale non potrebbe essere esclusa (a meno che non fosse piccola). In alcuni Stati membri le aree delle autorità locali possono essere veramente molto ampie ed escludere per intero una di tali aree sarebbe una lacuna rilevante nell’ambito di applicazione.”Quindi la dizione contenuta nella lettera a) comma 2 articolo 4 del PDL secondo la quale siapplica la procedura di verifica: “a) i piani e i programmi di cui al comma 1 chedeterminano luso di piccole aree a livello locale comunque inferiori ai livelli dei confiniamministrativi di un ente locale o di un parco regionale.”, risulta specificativa dello stessoDLgs 152/2006, quindi mira a chiarire i margini di applicabilità della verifica di VAS, nonin modo arbitrario ma recependo i migliori indirizzi della Commissione UE.Il rinvio al regolamento riguarda quegli indirizzi operativi attuativi della disciplina dellaVAS tipici dello strumento regolamentare come si spiega nella prossima controdeduzione.13
  14. 14. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/CONTRODEDUZIONE N.85) applicazione della disciplina regionale: in linea generale il PDL appareeccessivamente orientato a dettagliare le procedure applicative della VAS, piuttosto che achiarire finalità, attribuire competenze e a stabilire criteri di coordinamento con altriambiti normativi vigenti, comportando con tale scelta la necessità di ricorrere a nuovidispositivi di legge per modificare e migliorare i meccanismi applicativi previsti; inoltreall’art. 20 preannuncia entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge l’approvazionedi un regolamento e di linee guida, nonché la promozione di attività di formazione. Taleprevisione sembra configurare un periodo di “sperimentazione” non espressamentedisciplinato da norme transitorie, che può portare, non appena la legge entri in vigore,ad incertezze applicative e ad attese dei chiarimenti nei successivi provvedimentiregionali, che possono produrre rallentamenti e complicazioni per i destinatari delladisciplina approvata.Il PDL tende essenzialmente a formulare “ulteriori” modalità e procedure applicativedella VAS come sopra evidenziate (nuove terminologie, momenti di valutazioni, tempi diespressione dei pareri) prevalentemente mirate agli aspetti di natura ambientale cheperaltro, pur dichiarate riferite ai diversi livelli della pianificazione territoriale, nonhanno in realtà tenuto conto degli aspetti già oggi più critici per la debita correlazionecon le modalità e procedure di valutazione / approvazione di cui alla L.R. 36/1997, nonsolo quindi con riferimento all’attuale iter di studio che risulta essere in corso da partedella Regione Liguria, al fine in particolare della modifica/aggiornamento della leggeregionale urbanistica.Infatti già in oggi l’applicazione delle disposizioni normative specificamente relazionateai due differenti “settori” (ambientale e urbanistico/territoriale), ha generato non pochedifficoltà per quanto attiene sia la tempistica per la formulazione dei diversi pareri edelle valutazioni di competenza dei vari Enti, sia il possibile sovrapporsi di tali pareri chedovrebbero in vece completarsi, problematiche che il PDL non appare in alcun modoavere affrontato.Questa critica del parere del CAL, pur nel rispetto di questo organismo e della suaautonomia di giudizio, appare non fondata su alcun presupposto giuridico. E’ ovvio cheuna legge sulla VAS debba dettagliare il modello metodologico in relazione alle proceduredella VAS (di verifica e ordinaria), è altrettanto ovvio che tali aspetti metodologici, dispecificazione tecnica dell’ambito applicativo siano inevitabilmente rinviati ad appositoregolamento attuativo. Qui non si tratta di aprire alcuna fase sperimentale ma di applicarequanto peraltro fatto dalle altre Regioni si vedano ad esempio:Regione Lombardia DCR 351/2007Regione Toscana DPGR 24R del 2011Provincia di Trento DPP 15-68 del 2006Regione Sardegna DGR n.24/23 del 2008Regione Umbria DGR 1396/2010Regione Campania DGR 203/2010Tutti questi provvedimenti sono, in attuazione delle norme regionali che recepiscono laVAS nei rispettivi ordinamenti regionali, finalizzati a fornire i necessari indirizzi operativiin merito allo svolgimento del procedimento di VAS e all’integrazione e al coordinamentodella VAS con altri procedimenti di valutazione e con i procedimenti autorizzatori delpiano o programma.14
  15. 15. Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/Peraltro da oltre due anni gli uffici regionali hanno prodotto una bozza di regolamento8simile a quelli sopra elencati delle altre Regioni. Bozza che non è mai stata tradotta in attoformale proprio per la mancanza di una legge regionale quadro di recepimento dellaprocedura di VAS.Quindi nessun periodo sperimentale ma semplicemente uso degli strumenti appropriatiper disciplinare gli oggetti appropriati. Semmai, come dimostrato in precedenza nellepresenti controdeduzioni, la vera e rischiosa “fase sperimentale”, la sta attuando laRegione Liguria dal 2007, non avendo provveduto a recepire in alcuna forma la disciplinadella VAS.8 “ MODELLO METODOLOGICO-PROCEDURALE AI SENSI DELL’ART. 46 DELLA L. R. 28 APRILE 2008 N. 10,COME MODIFICATO DALL’ART. 5 DELLA L. R. N. 20/2008”15

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