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Commento alla disciplina dei beni paesaggistici - ottobre 2013

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  1. 1. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 1 APPUNTI SULLA NORMATIVA IN MATERIA DI TUTELA E GESTIONE DI BENI PAESAGGISTICI A cura del Dott. Marco Grondacci (giurista ambientale) Aggiornamento al 8/10/2013
  2. 2. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 2 Sommario LA DISCIPLINA ORDINARIA DEI BENI PAESAGGISTICI E DELLA RELATIVA AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA: IL CODICE DEL PAESAGGIO ...................................5 Le principali novità del nuovo Codice in materia di Vincolo Paesaggistico...................................5 Fondamento giuridico della delega..................................................................................................6 Nuova definizione di Paesaggio secondo il Codice.........................................................................6 I RAPPORTI STATO REGIONI NELLA TUTELA E GESTIONE DEI BENI PAESAGGISTICI .6 BENI PAESAGGISTICI......................................................................................................................8 Note su alcuni beni sottoposti a vincolo ex lege: articolo 142 del Codice ......................................9 PROCEDURA DICHIARAZIONE DI NOTEVOLE INTERESSE PUBBLICO EX ARTICOLO 136 CODICE DEL PAESAGGIO .....................................................................................................11 La Dichiarazione di interesse pubblico può predeterminare la specifica disciplina d’uso dei beni paesaggistici...................................................................................................................................12 PROCEDURA DI DICHIARAZIONE DI INTERESSE PUBLICO DI COMPETENZA DEL MINISTERO......................................................................................................................................13 Articolo 141 Codice Paesaggio: Provvedimenti ministeriali.........................................................13 Art. 141-bis Codice Paesaggio.......................................................................................................13 Integrazione del contenuto delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico(*).........................13 Consiglio di Stato 534/2013 sui poteri ministeriali nella Dichiarazione di interesse pubblico .....14 Consiglio di Stato Sez. VI, n. 2000, del 12 aprile 2013: Dichiarazione di interesse pubblico di intero territorio comunale...............................................................................................................17 SUI RAPPORTI STATO REGIONI NELLA PIANIFICAZIONE PAESISTICA...........................20 PIANI PAESAGGISTICI ..................................................................................................................21 Verifica e adeguamento piani paesaggistici...................................................................................22 AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA ........................................................................................22 Efficacia autorizzazione.................................................................................................................22 Autorizzazione in sanatoria............................................................................................................22 Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2409, del 6 maggio 2013...............................................................23 Nota MinBeni culturali 13 settembre 2010, prot. n. 0016721: “Autorizzazione paesaggistica - Gli interventi non percepibili e visibili sono paesaggisticamente irrilevanti” e quindi suscettibili di sanatoria .........................................................................................................................................23 Autorizzazione paesaggistica e ipotesi di vincolo potenziale.......................................................24 Subdelega della Regione................................................................................................................24 Contenuto domanda di autorizzazione paesaggistica.....................................................................25 Avvio inizio procedimento.............................................................................................................25 Obblighi autorità competente che riceve domanda di autorizzazione ...........................................26 Il parere della Soprintendenza........................................................................................................27 Efficacia parere del Soprintendente nel rilascio della Autorizzazione Paesaggistica....................27 Precisazioni del Ministero sulla natura vincolante del Parere della Soprintendenza.....................28
  3. 3. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 3 Diagramma di flusso procedura rilascio autorizzazione paesaggistica..........................................29 Mancata espressione parere soprintendente nei termini ................................................................31 Efficacia prescrizioni del piano paesaggistico...............................................................................31 Rapporto tra valutazione paesaggistica di un piano urbanistico e singole autorizzazioni paesaggistiche delle opere attuative del piano ...............................................................................31 Discrezionalità della autorità competente nel rilascio della autorizzazione paesaggistica............32 Rimessione in pristino....................................................................................................................33 Interventi non soggetti ad autorizzazione ......................................................................................33 Piano Paesaggistico ed autorizzazione paesaggistica ....................................................................34 Sportello unico per l’edilizia e autorizzazione paesaggistica ........................................................34 REGIME TRANSITORIO IN MATERIA DI AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA) .............36 Ambito di applicazione del regime transitorio...............................................................................36 Corte Costituzionale n.101 del 2010:.............................................................................................36 Verifica regionale sulla sussistenza dei requisiti per l’esercizio della funziona di autorizzazione paesaggistica ..................................................................................................................................37 Comunicazione delle autorizzazioni rilasciate da parte della amministrazione competente.........37 Termine per il rilascio....................................................................................................................37 Potere di annullamento del soprintendente....................................................................................37 Potere sostitutivo della soprintendenza nel rilascio della autorizzazione......................................40 Regime per la conformità degli strumenti urbanistici alla pianificazione paesaggistica...............40 Provvedimenti emanati prima del 3/8/2008...................................................................................41 Disposizioni del regime ordinario applicabili al regime transitorio ..............................................41 CONFERENZA DEI SERVIZI E AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA : Legge 122/2010 ....42 Riforma della Conferenza dei Servizi............................................................................................42 La nuova disciplina della Conferenza dei Servizi in caso di dissenso di amministrazioni preposte alla tutela ambientale e paesaggistica ............................................................................................44 La disciplina della Conferenza dei Servizi rientra nella competenza esclusiva dello Stato ..........47 LA DISCIPLINA DELLA PROCEDURA SEMPLIFICATA PER IL RILASCIO DELLA AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA: DPR 9 luglio 2010 n.139 ..............................................48 Testo del DPR 139/2010................................................................................................................48 Interventi soggetti alla procedura semplificata per il rilascio della autorizzazione paesaggistica.48 In cosa consiste la semplificazione................................................................................................48 Relazione paesaggistica semplificata.............................................................................................48 Dichiarazione di conformità urbanistica dell’intervento soggetto ad autorizzazione paesaggistica semplificata....................................................................................................................................49 Modalità presentazione domanda di autorizzazione paesaggistica semplificata ...........................49 Verifica preliminare sul non obbligo di autorizzazione paesaggistica ..........................................49 Avvio procedura rilascio autorizzazione paesaggistica semplificata.............................................50
  4. 4. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 4 Verifica conformità urbanistica ed edilizia dell’intervento ...........................................................50 Istanza al soprintendente in caso di rigetto della domanda di autorizzazione paesaggistica semplificata....................................................................................................................................50 Valutazione positiva di conformità e di compatibilità paesaggistica.............................................51 Valutazione negativa del soprintendente della proposta di autorizzazione paesaggistica.............51 Termini per la conclusione del procedimento................................................................................52 Ruolo delle Commissioni Locali per il Paesaggio.........................................................................52 Efficacia e durata autorizzazione paesaggistica.............................................................................52 Efficacia immediata delle disposizioni in tema di autorizzazioni semplificate.............................52 Corte Costituzionale sentenza 207 del 18 - 24 luglio 2012 . .........................................................53 SANATORIA ABUSI IN AREE SOGGETTE A VINCOLO PAESAGGISTICO..........................54 Articolo 167 Codice Paesaggio ordine di rimessione in pristino o di versamento di indennità pecuniaria.......................................................................................................................................54 Articolo 145 Codice del Paesaggio Coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione.............................................................................................................54 APPENDICE ULTIME LEX.............................................................................................................56 Schema di DPR concernente regolamento di modifica del DPR 9 luglio 2010, n. 139, sull'autorizzazione paesaggistica semplificata per interventi di lieve entità..................................56 Parere della Conferenza Unificata il 24 gennaio 2013 ..................................................................56 Autorizzazione paesaggistica semplificata, ok Consiglio di Stato al correttivo............................56
  5. 5. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 5 LA DISCIPLINA ORDINARIA DEI BENI PAESAGGISTICI E DELLA RELATIVA AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA: IL CODICE DEL PAESAGGIO Decreto Legislativo 22/1/2004 coordinato con • Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 157 • Decreto Legislativo 26 marzo 2008, n. 63 Il presente decreto legislativo costituisce attuazione della legge di delega 137/2002 (Delega per la riforma dell’organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché di enti pubblici ) che all’articolo 10 contiene i criteri per il riordino della Codificazione in materia di beni culturali e ambientali . Occorre dire che la delega in esame escludeva comunque che il nuovo Codice potesse abrogare gli strumenti attuali . Come è noto in materia di bellezze paesaggistiche gli strumenti attuali sono l’autorizzazione paesaggistica, il vincolo ex lege per vaste aree, il piano paesaggistico , il potere di annullamento ex post dello stato sull’autorizzazione paesaggistica regionale o delegata agli enti locali ) . Come vedremo di seguito il nuovo Codice tende ad eccedere alla delega proprio su questo ultimo punto . Le principali novità del nuovo Codice in materia di Vincolo Paesaggistico Il nuovo Codice modifica due dei principali capisaldi della normativa precedente ( compreso il recente TU ex dlgs 490/1999) : - Il “vincolo paesaggistico” non più messo caso per caso con specifici decreti, ma esteso “ope legis” su vasti ambiti che, presuntivamente, rivestono valore paesistico, concorrendo a formare la morfologia del Paese; - Il potere del Ministero B.A.C. di annullare entro 60 giorni le autorizzazioni rilasciate dalle Regioni o dai Comuni subdelegati; L’articolo 142 del nuovo Codice prevede che il vincolo ope legis su vaste aree del territorio nazionale vigerà solo fino all’approvazione del Piano paesaggistico o del suo aggiornamento . Quindi dopo l’approvazione del Piano paesaggistico si ritorna ai vincoli su singoli e puntuali parti del territorio per il resto non sarà più applicabile la normativa in materia e quindi anche l’obbligo della autorizzazione paesaggistica . Relativamente al ruolo delle Soprintendenze l’articolo 146 del nuovo Codice sostituisce il vecchio potere di annullamento (entro 60 giorni) con un semplice parere decorso il termine per la presentazione del quale , l’amministrazione competente a gestire il vincolo paesaggistico decide comunque sull’autorizzazione . Ciò significa che, all’atto pratico, verrebbe meno qualsiasi reale potere di controllo e di “veto” da parte dello Stato; e non soltanto nelle aree vincolate “ope legis” (che come si è visto sarebbero cancellate), ma anche nelle aree espressamente individuate e vincolate con specifici decreti, che sono ovviamente quelle di massima importanza. Occorre comunque ricordare che ex articolo 159 del nuovo Codice fino all’approvazione dei Piani Paesistici, ovvero al loro “adeguamento”, resterebbe in vigore la verifica “a valle”, con il potere di annullamento.
  6. 6. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 6 Fondamento giuridico della delega Il DLGS 42/2004 e successive modifica riordina alcune importanti norme del Codice del Paesaggio in relazione proprio alla tematiche dei beni ambientali , in attuazione del comma 4 della legge 137/2002 ( legge delega sulla base della quale era stato emanato il Codice ora modificato) , comma che esplicitamente prevede “ Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1 possono essere adottate, nel rispetto degli stessi princípi e criteri direttivi e con le medesime procedure di cui al presente articolo, entro due anni dalla data della loro entrata in vigore “. In particolare tra i criteri più rilevanti per il settore dei beni ambientali si vedano quelli di adeguamento all’articolo 117 e 118 della Cost nonché di snellimento e abbreviazione dei procedimenti . Nuova definizione di Paesaggio secondo il Codice Il nuovo articolo 131 del dlgs 42/2004 definisce il paesaggio come: “il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni” .Si tratta di una definizione che riprende con più precisione la definizione della Convenzione europea del Paesaggio (approvata a Firenze il 20/10/2000) che fa esplicito riferimento alla percezione del paesaggio da parte delle popolazioni da cui nella nuova definizione il riferimento al “territorio espressivo di identità”. I RAPPORTI STATO REGIONI NELLA TUTELA E GESTIONE DEI BENI PAESAGGISTICI Il nuovo comma 6 dell’articolo 5 del Codice introducendo il principio ( coerente con le nuove competenze stato – regioni in materia di ambiente e beni culturali ex articoli 117 e 118 Cost) che le funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici sono esercitate dallo Stato e dalle Regioni . Nella dizione precedente si affermava che tali funzioni erano conferite alle regioni, ora il termine “conferimento” sembra ricomprendere tanto il trasferimento di funzioni, quanto la delega (cfr. art. 1, comma 1, della legge n. 59 del 1997), restava dubbio se il codice abbia confermato l’assetto previgente (trasferimento alle regioni del potere pianificatorio paesaggistico, già disposto dall’art. 1 del d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8, e delega delle funzioni di individuazione e gestione/controllo, già operata dall’art. 82 del d.P.R. 616 del 1977), ovvero abbia accentuato il trasferimento delle funzioni amministrative alla sede regionale. Possiamo dire che la nuova formulazione sia più coerente e con la formulazione del riparto di competenze in materia ambientale ex articolo 117 Cost e con l’interpretazione che ne ha dato anche recentemente la Corte Costituzionale proprio in riferimento al riparto di competenze stato regioni per le funzioni sulle bellezze paesaggistiche. Da ultimo si veda Corte Cost 182/2006 secondo cui la tutela tanto dell'ambiente quanto dei beni culturali è riservata allo Stato (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), mentre la valorizzazione dei secondi e' di competenza legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.): da un lato, spetta allo Stato il potere di fissare principi di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, e, dall'altro, le leggi regionali, emanate nell'esercizio di potestà concorrenti, possono assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale, purché siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato. Appare, in sostanza, legittimo, di volta in volta, l'intervento normativo
  7. 7. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 7 (statale o regionale) di maggior protezione dell'interesse ambientale (sentenze n. 62, n. 232 e n. 336 del 2005). La definizione precedente di valorizzazione era incentrata prevalentemente con riferimento ai beni culturali . La nuova versione del comma articolo 6 del Codice precisa il concetto di valorizzazione riferito ai beni paesaggistici per cui « “ In riferimento al paesaggio la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati ». Dove il concetto di valori paesaggistici va visto in modo coordinato con la definizione di paesaggio dell’articolo 131 del Codice (leggermente modificata anche questa dal nuovo DLGS ) : “ …parti omogenee di territorio i cui caratteri distintivi derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni. 2.La tutela e la valorizzazione del paesaggio salvaguardano i valori che esso esprime quali manifestazioni identitarie percepibili “ Il comma 3 del nuovo articolo 131 afferma che salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle attribuzioni delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano sul territorio, le norme del presente Codice definiscono i principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici. Si tratta di un concetto in coerenza con la recente sentenza della Corte Costituzionale 367 del 2007 secondo la quale: “Sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni…… le competenze regionali non concernono le specifiche modalità della tutela dei beni paesaggistici (rimessa alla competenza esclusiva dello Stato), ma la concreta individuazione e la collocazione di questi ultimi nei piani territoriali o paesaggistici”. Con specifico riferimento al procedimento volto al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, la Corte ha affermato che «non e' consentito introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme valevole su tutto il territorio nazionale nel cui ambito deve essere annoverata l'autorizzazione paesaggistica» (sentenza n. 232 del 2008) Secondo un indirizzo ormai confermato in più sentenze, e riportato da ultimo nella sentenza n. 101 del 2010: “il paesaggio deve essere considerato un valore primario ed assoluto e che la tutela apprestata dallo Stato costituisce un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome possono dettare nelle materie di loro competenza (sentenze nn. 437 e 180 del 2008, nn. 378 e 367 del 2007). Si è più volte affermato che, in materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio, la disciplina statale costituisce un limite minimo di tutela non derogabile dalle Regioni, ordinarie o a statuto speciale, e dalle Province autonome (sentenze n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007). Inoltre, di recente, si e' chiarito che la dizione ora riportata, così come quella più volte usata in precedenza, secondo la quale, in materia di tutela dell'ambiente, lo Stato stabilisce «standard minimi di tutela» va intesa nel senso che lo Stato assicura una tutela «adeguata e non riducibile» dell'ambiente (sentenza n. 61 del 2009) valevole anche nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome.” La già citata sentenza della Corte Costituzionale 367 del 2007 afferma che : “La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela
  8. 8. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 8 degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni. Si tratta di due tipi di tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti”. Il nuovo articolo 133, in coerenza con l’indirizzo della Corte Costituzionale, afferma che il Ministero e le regioni definiscono d'intesa le politiche per la conservazione e la valorizzazione del paesaggio tenendo conto anche degli studi, delle analisi e delle proposte formulati dall'Osservatorio nazionale per la qualità del paesaggio, istituito con decreto del Ministro, nonché dagli Osservatori istituiti in ogni regione con le medesime finalità. Il Ministero e le regioni cooperano, altresì, per la definizione di indirizzi e criteri riguardanti l'attività di pianificazione territoriale, nonché la gestione dei conseguenti interventi, al fine di assicurare la conservazione, il recupero e la valorizzazione degli aspetti e caratteri del paesaggio indicati nella definizione del nuovo articolo 131 sopra riportata. Sulla distinzione tra tutela e valorizzazione del paesaggio si veda Consiglio di Stato 118/2013 secondo cui: “Né rileva, a sostegno dell’asserita valenza pianificatoria della dichiarazione ministeriale di notevole interesse pubblico, che con questa siano definite prescrizioni d’uso, altresì asserite in appello come improprie poiché in funzione non della conservazione ma della valorizzazione degli immobili e aree di riferimento, ciò che, si sostiene, sarebbe in contrasto con la vigente formulazione degli articoli 138 e 140 del Codice dal cui testo, ai sensi del d.lgs. n. 63 del 2008, la funzione della valorizzazione è stata espunta restando perciò connessa la dichiarazione di notevole interesse pubblico alla sola finalità della conservazione. Non appare infatti condivisibile il presupposto di tale tesi, per cui la funzione di tutela, cui è propria la conservazione dei beni, comporterebbe la sola salvaguardia statica degli stessi con il divieto assoluto e pregiudiziale di ogni possibile trasformazione compatibile con il limite dei valori tutelati, considerato che nelle “Disposizioni generali” del Codice, comprensive dei beni paesaggistici nella nozione di “patrimonio culturale” (art. 2), è previsto che la tutela si esplichi anche con “provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale” (art. 3, comma 2), diretti cioè a garantire la conservazione dei beni anche attraverso il loro uso regolato.” BENI PAESAGGISTICI “Per la sottoposizione a tutela delle “bellezze naturali” il Codice prevede una articolata procedura, radicalmente innovata rispetto a quella del regime previgente. La principale innovazione è consistita nell’abbandono del sistema dei due distinti elenchi, uno per le bellezze individue, l’altro per le bellezze d’insieme. Il T.U. del 1999, attesa la sua natura prettamente compilativa e pedissequa, propria dei testi unici, aveva recepito integralmente le statuizioni della legge 1497/1939. Tuttavia il sistema aveva prestato il fianco a notevoli problemi, soprattutto con riferimento alle modalità di composizione e convocazione delle commissioni provinciali che ciascuna Regione aveva l’obbligo di istituire. Spesso erano mancate poi le norme regionali che, ad integrazione delle
  9. 9. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 9 corrispondenti disposizioni dettate a livello statale, dovevano precisare chi fossero i componenti della commissione di nomina regionale, quali fossero le modalità di funzionamento delle stesse ed in che modo e con quali limiti potessero e dovessero partecipare alle riunioni della commissione i rappresentanti degli enti locali. Con il Codice e le sue successive integrazioni e modifiche si è tentato di superare questa apparente farraginosità delle procedure, nella direzione di una progressiva riaffermazione delle attribuzioni statali, attraverso il Ministero competente. Questo obiettivo si evince dalla relazione illustrativa al d. lgs. 63/2008, in cui le modifiche introdotte si rivolgono nella direzione di «riconoscere espressamente e disciplinare il potere dello Stato di proporre vincoli paesaggistici, indipendentemente dal concomitante esercizio della medesima attività da parte delle Regioni».” (Il procedimento di individuazione dei beni paesaggistici: il vincolo - Francesco MAGNOSI). Vengono inseriti nella categoria di immobili e aree di notevole interesse pubblico (individuati singolarmente secondo la procedura di cui all’articolo 137 anche i centri e i nuclei storici ( modifica lettera c) comma 1 articolo 136 . Viene precisato alla lettera c) comma1 articolo 136 del Codice che tra gli immobili da tutelare ( che dovranno essere singolarmente individuati ai sensi degli articoli 137 e seguenti del Codice ) ci sono le zone di interesse archeologico Sono considerati beni paesaggistici le aree di cui all’articolo 142 cioè quelle ex lege sottoposto a vincolo paesaggistico. L’articolo 142 del nuovo Codice prevede che il vincolo ope legis su vaste aree del territorio nazionale vigerà solo fino all’approvazione del Piano paesaggistico o del suo aggiornamento . Quindi dopo l’approvazione del Piano paesaggistico si ritorna ai vincoli su singoli e puntuali parti del territorio per il resto non sarà più applicabile la normativa in materia e quindi anche l’obbligo della autorizzazione paesaggistica . Ovviamente le Regioni potranno introdurre attraverso i piani paesistici nuove categorie di beni paesaggistici. Infatti Il nuovo articolo 134 , individua tra i beni paesaggistici anche gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell'articolo 136 che elenca le categorie di immobili ed aree di notevole interesse pubblico sottoposti a vincolo paesaggistico secondo la procedura di individuazione delle Commissioni provinciali di cui all’articolo 137. La versione precedente invece indicava tra i beni paesaggistici gli immobili e le aree individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici regionali. Note su alcuni beni sottoposti a vincolo ex lege: articolo 142 del Codice c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna Cassazione Sez. III Penale, sentenza dell’11 luglio 2013, n. 29733: “i giudici della Cassazione fanno propria un’interpretazione delle disposizioni in esame data dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato Sez. VI n. 657, 4 febbraio 2002), secondo cui i fiumi ed i torrenti sono soggetti a tutela paesistica di per sé stessi, a prescindere dall’iscrizione negli elenchi di cui sopra, mentre solo per i corsi d’acqua
  10. 10. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 10 diversi dai fiumi e dai torrenti l’iscrizione nei suddetti elenchi ha efficacia costitutiva del vincolo paesaggistico. L’affermazione è basata principalmente sulla circostanza che, in base ai termini usati dal legislatore, anche i fiumi e i torrenti sono da ritenere corsi d’acqua con la conseguenza che la loro autonoma indicazione assume “una sola, plausibile spiegazione: si è pensato ai fiumi e ai torrenti come acque fluenti di maggiore importanza, e ai corsi d'acqua come categoria residuale, comprensiva delle acque fluenti di minore portata (per esempio ruscelli («piccolo corso d'acqua»), fiumicelli («piccolo fiume»), sorgenti («punto di affioramento di una falda d'acqua»), fiumare («corso d'acqua a carattere torrentizio»), ecc..”.” (Fiumi e torrenti: il vincolo paesaggistico sussiste a prescindere dall’iscrizione negli elenchi delle acque pubbliche di Federico MAURI in Lex Ambiente) g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento: Concetto di bosco Decreto Legislativo n. 227 del 18/5/2001 “Orientamento e modernizzazione del settore forestale, a norma dell'articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57. Il DLGS in esame equipara i termini bosco, foresta e selva Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo le regioni stabiliscono per il territorio di loro competenza la definizione di bosco e i valori minimi di larghezza, estensione e copertura necessari affinché un'area sia considerata bosco le dimensioni delle radure e dei vuoti che interrompono la continuità del bosco; le fattispecie che per la loro particolare natura non sono da considerarsi bosco. Il DLGS assimila alla definizione di bosco : 1. i fondi gravati dall'obbligo di rimboschimento per le finalità di difesa idrogeologica del territorio, qualità dell'aria, salvaguardia del patrimonio idrico, conservazione della biodiversità, protezione del paesaggio e dell'ambiente in generale; 2. le aree forestali temporaneamente prive di copertura arborea e arbustiva a causa di utilizzazioni forestali, avversità biotiche o abiotiche, eventi accidentali, incendi; 3. le radure e tutte le altre superfici d'estensione inferiore a 2000 metri quadrati che interrompono la continuità del bosco Le definizioni e le assimilazioni di cui sopra sono utilizzate al fine di individuare i territori sottoposti a vincolo paesaggistico ex articolo 146 comma 1 lettera g) DLGS 490/1999 (Testo Unico beni culturali e ambientali) . Si ricorda che la lettera g) dell’articolo 146 si riferisce ai territori coperti ba foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco e quelli sottoposti a vincoli di rimboschimento. La trasformazione del bosco e' vietata, fatte salve le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dalle regioni in conformità all'articolo 151 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, compatibilmente con la conservazione della biodiversità, con la stabilità dei terreni, con il regime delle acque, con la difesa dalle valanghe e dalla caduta dei massi, con la tutela del paesaggio, con l'azione frangivento e di igiene ambientale locale. Di particolare interesse è secondo questa nuova norma il legame tra tutela del bosco sotto il profilo paesaggistico con quella per la difesa idrogeologica
  11. 11. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 11 I tagli eseguiti in conformità al presente DLGS articolo 6 ed alle specifiche norme regionali vigenti, sono considerati tagli colturali e quindi esentati dall’autorizzazione paesaggistica prevista dall’articolo 151 DLGS 490/1999 . Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1481, del 12 marzo 2013: Beni Ambientali.Nozione di bosco e compatibilità paesistica: “ La nozione di bosco deve essere riferita non soltanto ai terreni completamente coperti da boschi o foreste di alto fusto, ma anche (per identità di ratio) a tutte le aree parzialmente boscate, a condizione che siano concretamente inserite in un contesto con la preponderanza di vegetazione, anche di tipo arbustivo. Pertanto, a prescindere dalla presenza o meno di alberi di alto fusto, non vi sono dubbi sulla sussistenza di un vincolo boschivo anche qualora l'area fosse coperta solo da vegetazione qualificabile come macchia. E’ legittimo il provvedimento con il quale, a fronte dell'esistenza di un vincolo paesaggistico, l'Amministrazione, valutando la compatibilità dell'altezza degli edifici come da progetto con le esigenze di tutela del paesaggio, respinga, con adeguata ed esaustiva motivazione, i progetti attinenti le costruzioni private che, pur rientrando formalmente nei limiti previsti dal piano regolatore relativo alla zona interessata (e quindi astrattamente legittimi) risultino di notevole incidenza visiva quanto ad impatto paesistico.” PROCEDURA DICHIARAZIONE DI NOTEVOLE INTERESSE PUBBLICO EX ARTICOLO 136 CODICE DEL PAESAGGIO Il nuovo articolo 137 prevede un’unica Commissione regionale per l’istruttoria di individuazione delle bellezze singole al posto delle Commissioni che la regione , secondo la vecchia dizione dell’articolo, doveva istituire in ogni provincia. Rilevante è che nella composizione della commissione vengano designati anche rappresentanti dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi dell'articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349. L’articolo 138 del Codice ( sull’avvio della dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’immobile o area ex articolo 136) prevede che l’iniziativa per la dichiarazione sia dei componenti di parte ministeriale o regionale della Commissione, ovvero su iniziativa di altri enti pubblici territoriali interessati e la valutazione sia della Commissione. Oltre alla procedura ordinaria delle Commissioni regionali di cui all’articolo 137 , viene fatto salvo il potere del Ministero, su proposta motivata del soprintendente, previo parere della regione interessata che deve essere motivatamente espresso entro e non oltre trenta giorni dalla richiesta, di dichiarare il notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree di cui all'articolo 136. Su questo ultimo punto si veda procedura disciplinata dal nuovo articolo 141 e 141bis (Integrazione del contenuto delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico). L’articolo 139 del Codice in particolare prevede che la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico venga inviata anche alla Provincia e alla eventuale Città Metropolitana. Dal primo giorno di pubblicazione all’albo pretorio della dichiarazione scatta l’obbligo per i proprietari possessori e detentori di tali immobili non possono distruggerli, modificarli se tali atti recano pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione ( obbligo già previsto dal Codice al comma 1 articolo 146 ma che ora viene temporalizzata dalla pubblicazione nell’albo pretorio). Alle stesse forme di pubblicità
  12. 12. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 12 previste per la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico (albo pretorio e quotidiani ) deve essere sottoposta la determinazione negativa della Commissione. La comunicazione di avvio del procedimento al proprietario possessore detentore ( di immobili singoli ex lettera a) e b) comma 1 articolo 136 del Codice) viene data fin dalla pubblicazione nell’albo e non successivamente come era prevista nella versione precedente ; tale comunicazione non dovrà più contenere gli obblighi a carico del proprietario /possessore / detentore. Le osservazioni di comuni, province, associazioni riconosciute dal ministero dell’ambiente devono essere presentate entro 30 giorni dalla pubblicazione nell’albo pretorio ( prima entro 60 giorni) ; le osservazioni di proprietari / detentori / possessori entro 30 giorni (prima 60 giorni) dalla comunicazione individuale. L’articolo 140 del Codice stabilisce che il provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico deve essere emanato entro 60 giorni dalla scadenza del termine per le osservazioni . Inoltre viene precisato che il provvedimento potrà contenere anche l'eventuale indicazione di interventi di valorizzazione degli immobili e delle aree cui si riferiscono . Si conferma che i contenuti prescrittivi della dichiarazione vanno ad integrare i piani paesaggistici. La dichiarazione di notevole interesse pubblico fa parte del piano paesaggistico ma si aggiunge che non e' suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo. L’ articolo 141bis del Codice il potere sostitutivo dello stato può essere esercitato quando la proposta di dichiarazione della Commissione regionale e/o la dichiarazione della regione non sono emanate nei termini sopra previsti. La Dichiarazione di interesse pubblico può predeterminare la specifica disciplina d’uso dei beni paesaggistici Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 534, del 29 gennaio 2013 “ Alla luce delle modificazioni apportate al Codice dei beni culturali e del paesaggio d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, dal d.lgs. n. 63 del 2008, emerge che la dichiarazione di notevole interesse pubblico ha assunto una funzione duplice poiché, accanto a quella risalente di qualificazione e di conformazione giuridica del bene, ha oggi anche quella di predeterminare gli usi e le trasformazioni consentite, come disposto dall’articolo 140, comma 2, in cui è previsto che con la dichiarazione venga anche dettata “la specifica disciplina” d’uso dei beni, così come è previsto nell’articolo 138, comma 1, ultimo periodo, che la proposta di dichiarazione debba contenere “proposte per le prescrizioni d’uso” dei beni stessi; ciò al fine prioritario della “conservazione dei valori espressi”, ma non per questo con effetto preclusivo della ponderata valutazione di possibili e regolate trasformazioni, ferma la prevalenza delle ragioni della tutela del paesaggio.”
  13. 13. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 13 PROCEDURA DI DICHIARAZIONE DI INTERESSE PUBLICO DI COMPETENZA DEL MINISTERO Articolo 141 Codice Paesaggio: Provvedimenti ministeriali “ 1. Le disposizioni di cui agli articoli 139 e 140 si applicano anche ai procedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico di cui all'articolo 138, comma 3. In tale caso i comuni interessati, ricevuta la proposta di dichiarazione formulata dal soprintendente, provvedono agli adempimenti indicati all'articolo 139, comma 1, mentre agli adempimenti indicati ai commi 2, 3 e 4 del medesimo articolo 139 provvede direttamente il soprintendente. 2. Il Ministero, valutate le eventuali osservazioni presentate ai sensi del detto articolo 139, comma 5, e sentito il competente Comitato tecnico-scientifico, adotta la dichiarazione di notevole interesse pubblico, a termini dell'articolo 140, commi 1 e 2, e ne cura la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e nel Bollettino ufficiale della regione. 3. Il soprintendente provvede alla notifica della dichiarazione, al suo deposito presso i comuni interessati e alla sua trascrizione nei registri immobiliari, ai sensi dell'articolo 140, comma 3. 4. La trasmissione ai comuni del numero della Gazzetta Ufficiale contenente la dichiarazione, come pure la trasmissione delle relative planimetrie, e' fatta dal Ministero, per il tramite della soprintendenza, entro dieci giorni dalla data di pubblicazione del numero predetto. La soprintendenza vigila sull'adempimento, da parte di ogni comune interessato, di quanto prescritto dall'articolo 140, comma 4, e ne da' comunicazione al Ministero. 5. Se il provvedimento ministeriale di dichiarazione non e' adottato nei termini di cui all'articolo 140, comma 1, allo scadere dei detti termini, per le aree e gli immobili oggetto della proposta di dichiarazione, cessano gli effetti di cui all'articolo 146, comma 1.” Art. 141-bis Codice Paesaggio Integrazione del contenuto delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico(*) “1. Il Ministero e le regioni provvedono ad integrare le dichiarazioni di notevole interesse pubblico rispettivamente adottate con la specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2. 2. Qualora le regioni non provvedano alle integrazioni di loro competenza entro il 31 dicembre 2009, il Ministero provvede in via sostitutiva. La procedura di sostituzione e' avviata dalla soprintendenza ed il provvedimento finale e' adottato dal Ministero, sentito il competente Comitato tecnico-scientifico. 3. I provvedimenti integrativi adottati ai sensi dei commi 1 e 2 producono gli effetti previsti dal secondo periodo del comma 2 dell'articolo 140 e sono sottoposti al regime di pubblicita' stabilito dai commi 3 e 4 del medesimo articolo.”
  14. 14. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 14 Consiglio di Stato 534/2013 sui poteri ministeriali nella Dichiarazione di interesse pubblico Fatto “ 1. Con decreto del Ministero per i beni e le attività culturali – Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Lazio, in data 25 gennaio 2010, è stato dichiarato il notevole interesse pubblico dell’area sita nel Comune di Roma, Municipio XII, qualificata “Ambito Meridionale dell’Agro Romano compreso tra le Vie Laurentina ed Ardeatina”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 141, comma 2, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modifiche (“Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi della legge 6 luglio 2002, n. 137”; in prosieguo “Codice”). 2. Le s.r.l. Azienda Agricola Le Querce, Azienda Agricola Ciarrocca e Cuma 6 (in seguito “ricorrenti”), premesso di essere ‘titolari’ del programma urbanistico denominato “Divino Amore” oggetto dell’Accordo di programma del 16 giugno 2009 ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. n. 267 del 2000, con il ricorso n. 3005 del 2010 proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, hanno chiesto l’annullamento del citato decreto del Ministero per i beni e le attività culturali – Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Lazio del 25 gennaio 2010.” Diritto: La Dichiarazione di Interesse Pubblico non è espressione di funzione pianificatoria “ Tale potere è autonomo rispetto a quello attribuito alle Regioni per corrispondenti esigenze di tutela, considerato che: a) nell’ambito della disciplina dell’iter di formazione della dichiarazione di notevole interesse pubblico, la medesima disposizione prevede che comunque è “Fatto salvo il potere del Ministero” su proposta motivata del soprintendente, previo parere della regione interessata, “di dichiarare il notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree di cui all'articolo 136”; b) ai sensi dell’art. 140, comma 2, del Codice (richiamato dall’art. 141 concernente i provvedimenti ministeriali), la dichiarazione determinata dal Ministero diviene “parte integrante del piano paesaggistico” di cui all’art. 135 “e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo”. In considerazione della titolarità in capo allo Stato dei poteri sussistenti in materia (sulla base in primis dell’art. 9 della Costituzione), la normativa del Codice ha dunque stabilito espressamente l’autonomia del potere ministeriale di disporre il vincolo paesaggistico (rispetto al corrispondente potere attribuito alla Regione sulla base della legislazione trasfusa nel Codice del 2004), mediante determinazioni che hanno ipso iure l’effetto della conseguente e corrispondente integrazione del piano regionale, qualora già emanato. Da ciò emerge che l’effetto di integrazione nel piano paesaggistico non attribuisce valenza pianificatoria alla dichiarazione di interesse pubblico in quanto tale, restando questa individuata dal contenuto e dall’efficacia propri, ma che la dichiarazione viene con ciò inserita in uno strumento che la correla ad un quadro di programmazione dell’uso e della valorizzazione del paesaggio al fine, già a suo tempo individuato nella ratio della previsione dei piani paesistici dell’art. 5 della legge n. 1497 del 1939, di coordinare la salvaguardia dei valori paesaggistici delle zone dichiarate di particolare interesse in un più ampio contesto (in riferimento al citato art. 5 cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 14 gennaio 1993, n. 29). La dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardante un’area “vasta” (qualificazione già contemplata, come visto, nella legge n. 1497 del 1939) non costituisce perciò di suo espressione di una funzione di pianificazione; il provvedimento infatti, adottato nell’esercizio di un diverso e autonomo potere, non attiene a tale funzione, né la
  15. 15. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 15 acquisisce per il mero fatto della integrazione nel piano, unico atto cui la funzione è invece attribuita anche allo scopo, ulteriore rispetto alle determinazioni singole, di coordinare in un quadro complessivo l’interazione tra i vincoli di diverso tipo gravanti sul territorio qualificato come paesaggio.” Diritto: Dichiarazione di interesse pubblico e funzione regionale di valorizzazione dei beni paesistici “ Né rileva, a sostegno dell’asserita valenza pianificatoria della dichiarazione ministeriale di notevole interesse pubblico, che con questa siano definite prescrizioni d’uso, altresì asserite in appello come improprie poiché in funzione non della conservazione ma della valorizzazione degli immobili e aree di riferimento, ciò che, si sostiene, sarebbe in contrasto con la vigente formulazione degli articoli 138 e 140 del Codice dal cui testo, ai sensi del d.lgs. n. 63 del 2008, la funzione della valorizzazione è stata espunta restando perciò connessa la dichiarazione di notevole interesse pubblico alla sola finalità della conservazione. Non appare infatti condivisibile il presupposto di tale tesi, per cui la funzione di tutela, cui è propria la conservazione dei beni, comporterebbe la sola salvaguardia statica degli stessi con il divieto assoluto e pregiudiziale di ogni possibile trasformazione compatibile con il limite dei valori tutelati, considerato che nelle “Disposizioni generali” del Codice, comprensive dei beni paesaggistici nella nozione di “patrimonio culturale” (art. 2), è previsto che la tutela si esplichi anche con “provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale” (art. 3, comma 2), diretti cioè a garantire la conservazione dei beni anche attraverso il loro uso regolato. In questo quadro, proprio alla luce delle modifiche apportate al Codice dal d.lgs. n. 63 del 2008, emerge che la dichiarazione di notevole interesse pubblico ha assunto una funzione duplice poiché, accanto a quella risalente di qualificazione e di conformazione giuridica del bene, ha oggi anche quella di predeterminare gli usi e le trasformazioni consentite, come disposto dall’articolo 140, comma 2, in cui è previsto che con la dichiarazione è anche dettata “la specifica disciplina” d’uso dei beni, così come è previsto nell’articolo 138, comma 1, ultimo periodo, che la proposta di dichiarazione deve contenere “proposte per le prescrizioni d’uso” dei beni stessi; ciò al fine prioritario della “conservazione dei valori espressi”, ma non per questo con effetto preclusivo della ponderata valutazione di possibili e regolate trasformazioni, ferma la prevalenza delle ragioni della tutela del paesaggio. Diritto: La Dichiarazione di interesse pubblico e inerzia della Regione 4.1.2. Sulla base di quanto sopra si deve concludere che: -a) l’esercizio della potestà di determinazione del vincolo attribuita al Ministero dall’art. 138, comma 3, in quanto autonoma ai sensi del quadro normativo sopra delineato (e attribuita alla autorità statale in doverosa attuazione dell’art. 9 della Costituzione), non è condizionata alla previa inerzia della Regione, essendo altresì estranea alla tematica la richiamata previsione dell’art. 143, comma 2, del Codice, poiché relativa al diverso procedimento della elaborazione del piano paesaggistico; - b) il principio di leale cooperazione tra le amministrazioni pubbliche, e in particolare tra il Ministero e le Regioni, posto dall’art. 133 del Codice si concreta, nella specie, nella disciplina di cui al medesimo comma 3 dell’art. 138, che prevede il parere obbligatorio ma non vincolante della Regione (da rendere entro trenta giorni dalla richiesta), e di cui all’art. 141 che, nel richiamare l’applicazione degli articoli 139 e 140, inserisce nell’iter di formazione del provvedimento ministeriale le modalità partecipative ivi definite (in
  16. 16. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 16 particolare dei Comuni interessati), con la proposizione di osservazioni da valutare, oltre la previsione del parere del competente Comitato tecnico scientifico; c) nel caso in esame il procedimento così disciplinato risulta compiutamente osservato, come indicato nelle premesse del decreto ministeriale in oggetto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 25 del 1° febbraio 2010, in cui si citano il parere della Regione Lazio “in data 15 giugno 2009, prot. n. 11849, reso ai sensi dell’art. 138, comma 3, del sopracitato Codice”, “le osservazioni presentate da enti e privati ai sensi dell’art. 139, comma 5, del medesimo Codice”, le “controdeduzioni puntuali al riguardo”, con il rinvio agli specifici allegati 2 e 3 del decreto, e i pareri espressi dal Comitato regionale di coordinamento e dal Comitato tecnico scientifico per i beni architettonici e paesaggistici <<reso ai sensi dell’art. 141, comma 2, del Codice>>.” Diritto: Dichiarazione di interesse pubblico su aree estese “ 4.2. Si esaminano ora le censure di cui sopra sub 2. f) e 2.g), motivate con l’argomentazione per cui il Ministero non avrebbe titolo a vincolare aree estese, salva specifica motivazione di eccezionalità che nella specie non risulterebbe. 4.2.1. Al riguardo si osserva quanto segue: -a) il potere ministeriale di dichiarare un bene paesaggistico di notevole interesse pubblico è previsto dall’art. 138, comma 3, in riferimento agli “immobili e le aree di cui all’art. 136”; -b) il detto riferimento si specifica, per quanto qui interessa, riguardo alle lettere c) e d) dell’art. 136, concernenti “c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici; d) le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”; -c) i beni paesaggistici così individuati sono espressamente qualificati come “aree” dall’art. 137, comma 1, e dallo stesso art. 138, comma 3, intendendosi con ciò che non si tratta necessariamente di “località” puntuali e circoscritte, ma anche di aree eventualmente estese ovvero “vaste” secondo una risalente e consolidata tradizione della normativa di settore, più sopra richiamata, cui quella vigente si connette; -d) la dichiarazione di notevole interesse pubblico non può perciò dirsi viziata per illegittimità intrinseca in ragione dell’ampiezza dell’area vincolata; la sussistenza di vizi di legittimità di un siffatto provvedimento deve infatti, come per ogni altro, essere verificata specificamente quanto ai presupposti, ai contenuti nonché al corretto esercizio della discrezionalità, nel quadro della costante giurisprudenza della Corte Costituzionale sul valore comunque “primario e assoluto” che ha la tutela del paesaggio nella Costituzione, pur nella correlazione degli ulteriori interessi tutelabili (sentenza n. 367 del 2007, in cui sono richiamate le precedenti in materia; sentenze n. 226 del 2009 e n. 101 del 2010).” La dichiarazione di interesse pubblico pone vincoli a prescindere dalla pianificazione paesaggistica: Consiglio di Stato 534/2013: “IV) È infondata la deduzione dell’appellante secondo cui vi sarebbe stata un'indebita pianificazione territoriale, in quanto la presenza di norme di attuazione del vincolo avrebbe costituito un preciso dovere di legge: tali norme “sostituiscono” le previsioni del piano non perché il Ministero abbia inteso pianificare in sostituzione della regione, ma perché l’individuazione dei beni paesaggistici meritevoli di tutela s’impone e prevale sul potere pianificatorio regionale, a prescindere dal tempo in cui tale esigenza si sia manifestata, poiché, pur dopo l’adozione del piano paesistico ed anche dopo la sua approvazione, laddove si manifestino nuove esigenze di tutela del paesaggio, sia la
  17. 17. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 17 regione sia l’amministrazione centrale possono continuare ad agire, in presenza dei necessari presupposti, ed i relativi provvedimenti “sostituiscono” integralmente le previsioni pianificatorie semplicemente per effetto della supremazia, sancita dalla Costituzione e dal codice, del relativo potere di conservazione e tutela su quello di pianificazione ad ogni livello esercitato (l’art. 140, comma 2, applicabile anche al procedimento di cui all’art. 138, comma 3, per effetto dell’art. 141, espressamente impone che "la dichiarazione di notevole interesse pubblico detta la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerata", senza “limiti spaziali”, volendo il codice assicurare tale conservazione del territorio nella massima misura compatibile con l'esigenza del mantenimento degli elementi costituenti l’essenza stessa del richiamo “identitario”. In effetti, il piano paesistico regionale e la pianificazione urbanistica comunale, sotto il profilo temporale e procedimentale, attengono dunque ad una fase successiva e recessiva rispetto a quella d’imposizione del vincolo, mentre la tutela paesaggistica, lungi dall’essere subordinata alla pianificazione urbanistica comunale, deve precedere ed orientare le scelte urbanistico-edilizie locali, prevalendo, comunque, l’impronta unitaria della pianificazione paesistica (cfr. Corte cost., sent. n. 180/2008 cit.). Il carattere di autonomia e specialità del potere di cui all’art. 138, comma 3, lo rende dunque esercitabile senza che il Ministero sia vincolato dalla pianificazione locale, in quanto la norma, se prevede il parere della regione, non impone assolutamente di procedere “previa intesa” con la stessa, secondo un principio rintracciabile anche nell’art. 145, d.lgs. n. 42/2004, e s.m.i. (non modificato in modo significativo dal d.lgs. 26 marzo 2008 n. 63, per quanto interessante la questione). D’altra parte, a loro volta, le previsioni allegate alla dichiarazione di notevole interesse pubblico (ovvero la specifica disciplina di cui all’art. 140, cit.) costituiscono “parte integrante del piano paesaggistico”, non “suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo”. Consiglio di Stato Sez. VI, n. 2000, del 12 aprile 2013: Dichiarazione di interesse pubblico di intero territorio comunale “ Legittimità vincolo paesaggistico su tutto il territorio comunale è legittima la sottoposizione di un intero territorio comunale a vincolo paesaggistico, quando il relativo provvedimento si basa su concreti e specifici indici “dell’interesse paesistico dominante”, che riguardi la specificità dei luoghi. “(cfr.Cons. Stato, Sez. VI, 21 luglio 2011, n. 4429). Nel caso in esame, il decreto di apposizione del vincolo n. 10 del 2011 ed i documenti ad esso allegati - con una motivazione ampia, puntuale ed articolata - hanno evidenziato l’esistenza di caratteri unitari e del tutto singolari sotto il profilo naturalistico- ambientale, tali da far ragionevolmente rientrare l’intero territorio comunale di Irsina in un ambito complessivamente meritevole della protezione di cui all’art. 136, lettera d), del d. Lgs. n. 42 del 2004. Infatti, con una motivazione approfondita, gli atti impugnati in primo grado hanno evidenziato le caratteristiche complessive della zona da sottoporre a vincolo, la natura omogenea ed inalterata del paesaggio agrario lucano ivi riscontrabile ed alla “scenografia paesisticamente unitaria” del territorio comunale irsinese, in tutte le sue parti, sia meridionali che settentrionali. I riferimenti all’abitato di Irsina, alle case coloniali della Riforma Fondiaria, al Borgo Taccone ed all’antico tracciato ferroviario e cioè a situazioni ricomprese nella parte settentrionale del territorio, contenute nei citati documenti, confermano le caratteristiche unitarie del territorio stesso.”
  18. 18. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 18 ……”Va premesso che il Comune di Irsina ha lamentato la genericità delle motivazioni poste a base del provvedimento di apposizione del vincolo ed, in particolare, l’assenza di valutazioni relative alla “capacità del vigente strumento urbanistico del Comune di Irsina - il Regolamento Edilizio del 2003 - di costituire un idoneo baluardo contro i paventati” e non meglio specificati “rischi di alterazione dei valori culturali e paesaggistici” del territorio comunale. Ciò posto, osserva il Collegio che la tutela derivante dalle disposizioni del Regolamento Edilizio comunale del 2003 attiene a profili differenti e recessivi rispetto alla tutela generale prevista dalle norme della parte terza del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, applicabili in seguito all’imposizione del vincolo qui in esame. Lo strumento edilizio comunale, infatti, fa riferimento alle tipologie edilizie ammesse sul territorio stesso, ma non si occupa degli aspetti concernenti l’incidenza che avrebbero sul paesaggio gli insediamenti privati o le grandi opere. Non rileva in contrario la circostanza che la stessa Soprintendenza, in sede di conferenza di pianificazione del 2003, abbia manifestato il suo apprezzamento nei confronti dello strumento edilizio, mentre poi lo ha ritenuto insufficiente per la tutela del paesaggio: nella fase precedente, la Soprintendenza ha tenuto in considerazione i soli “aspetti storico-architettonici di specifica competenza” del Comune, che certamente non esauriscono i profili di tutela relativi alla salvaguardia complessiva del paesaggio. D’altra parte, il vincolo paesaggistico può sempre essere imposto dopo l’approvazione di uno strumento urbanistico, ben potendo l’Amministrazione competente - regionale o statale - rafforzare la tutela del territorio, per considerazioni di carattere paesaggistico. Quanto appena esposto risulta, infatti, in linea con i rilievi di cui al precedente punto 8.: il combinato disposto degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 9, secondo comma, della Costituzione stabilisce, infatti, come il paesaggio sia un bene “primario” e “assoluto” la cui salvaguardia spetta primariamente allo Stato, per una tutela “d’insieme” e non solamente dei singoli elementi che compongono il territorio stesso (Corte Cost., 5 maggio 2006, nn. 182 e 183; Cons. di Stato, Sez. VI, 22 marzo 2004, n. 259). In quest’ottica deve essere considerato il potere, “speciale ed autonomo”, previsto dall’art. 138, comma 3, del d. Lgs. n. 42 del 2004 ed in base al quale sono stati emanati gli atti qui in esame, il cui esercizio non deve, conseguentemente, essere giustificato con riguardo alla compatibilità con gli strumenti urbanistici comunali, che disciplinano aspetti differenti attinenti “ad una fase successiva e recessiva rispetto a quella di imposizione del vincolo” volto alla tutela unitaria del bene “primario” del paesaggio (Cons. di Stato, Sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 535). Quanto esposto spiega, oltretutto, la motivazione addotta dalla Soprintendenza con la quale si esplicitava la necessità di apporre il vincolo per evitare “iniziative compromissive del valore ambientale e paesistico” del territorio in esame: l’Amministrazione competente, infatti, non deve necessariamente individuare i singoli interventi potenzialmente lesivi del bene “assoluto” del paesaggio, essendo sufficiente l’assenza di adeguata tutela paesaggistica in cui versa il territorio e la correlata necessità di garantirne la conservazione “da interventi che potrebbero comprometterne irreparabilmente le pregevoli caratteristiche paesaggistiche” a giustificare l’apposizione del vincolo stesso. Ne consegue, quindi, la non sussistenza del lamentato vizio di carenza di motivazione sia rispetto agli strumenti urbanistici comunali, sia rispetto alle potenziali iniziative lesive del paesaggio…….. “Non può, conseguentemente, ritenersi che l’adeguatezza delle disposizioni del Regolamento urbanistico, anche se rilevata dalla stessa Amministrazione, possa far venir meno le ragioni alla base dell’apposizione del vincolo nella zona suddetta in quanto le due
  19. 19. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 19 normative (quella urbanistica e quella paesaggistica) riguardano profili di tutela differenti e non sovrapponibili. Analogamente non può ritenersi condivisibile la censura relativa alla violazione del comma 2 dell'art. 140 del d. Lgs. n. 42 del 2004, in quanto la soppressione del punto 5.2 della disciplina di tutela e valorizzazione in riferimento alla zona di nuova edificazione, peraltro avvenuta in parziale accoglimento delle osservazioni prodotte dall’Amministrazione comunale, non rende applicabili alla suddetta zona le disposizioni contenute nella disciplina medesima, con la conseguenza che rimane ferma la relazione fra territorio oggetto della dichiarazione di notevole interesse pubblico e corrispondente disciplina, conformemente a quanto previsto dal citato articolo 140 del d. Lgs n. 42 del 2004.”
  20. 20. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 20 SUI RAPPORTI STATO REGIONI NELLA PIANIFICAZIONE PAESISTICA Nel nuovo articolo 135 del Codice si conferma il ruolo di collaborazione tra Stato e Regioni non solo nell’assicurare che il paesaggio sia adeguatamente conosciuto, tutelato e valorizzato , ma anche nella redazione del piano paesaggistico e della specifica normativo d’uso del territorio che lo caratterizza . Si introduce in particolare l’obbligo di elaborazione congiunta Stato Regioni per i piani paesaggistici relativamente agli immobili e alle aree sottoposto a vincolo paesaggistico ai sensi dell’articolo 136, nonché relativamente alle aree tutelate ex lege ed elencate dall’articolo 142. La sentenza Corte Costituzionale 182/2006, dichiarando la incostituzionalità di alcune norme della legge regionale urbanistica della Toscana relativamente ai rapporti stato regioni in materia di efficacia della disciplina regionale in materia di pianificazione paesaggistica in relazione alle norme di principio del Codice del Paesaggio rileva quanto segue: 1. la pianificazione territoriale di livello regionale , provinciale e territoriale che produca modifica di vari atti e provvedimenti previsti dal Codice, che abbiano interessato i beni paesaggistici (notifiche eseguite, elenchi compilati, atti e provvedimenti emanati a termini della normativa previgente, di cui all'art. 157; dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico, di cui all'art. 140; provvedimenti ministeriali sostitutivi della dichiarazione regionale , di cui all'art. 141), deve essere subordinata all’accordo stato regioni ai sensi del comma 12 articolo 143 Codice del Paesaggio. 2. la legge regionale non può "scorrere" dal piano urbanistico -territoriale al piano strutturale dei comuni l'individuazione delle aree "già paesaggistiche" per le quali non si ritenga necessaria l'autorizzazione (poiché soppressa tout court o assorbita nel titolo edilizio) e la decisione di sottoporre a monitoraggio le trasformazioni territoriali quale condizione per l'entrata in vigore delle norme che consentono la realizzazione di opere con il solo rilascio del titolo edilizio (art. 34, commi 3 e 5 legge regionale toscana sull’urbanistica), sia pure sulla base delle indicazioni generali del piano regionale d'indirizzo territoriale (art. 33, comma 1 legge regionale toscana sull’urbanistica) e gli obiettivi di qualità e criteri di riparto territoriale del piano provinciale di coordinamento (art. 34, comma 1). Infatti se venisse violata tale divieto sarebbe il piano strutturale del comune , ossia l'ordine inferiore della pianificazione, a dettare la disciplina concreta dei beni paesaggistici , si entrerebbe quindi in contrasto con l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali.
  21. 21. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 21 PIANI PAESAGGISTICI Il nuovo articolo 143 si riferisce al Piano paesaggistico modalità di redazione e contenuto nonché di approvazione. Il Piano Paesaggistico deve valutare il territorio anche nelle sue parti non assoggettate a vincoli delle diverse specie ma non è necessario che disciplini tutto il territorio, fino ad individuare nuovi vincoli (lettera c) articolo 136 vedi in precedenza). Il piano quindi ha tre funzioni: a) ricognizione e puntualizzazione aree vincolate ex lege o con specifici provvedimenti b) individuazione ulteriori aree da vincolare dichiarate nel piano stesso c) definizione di una disciplina unitaria per aree vincolate ma anche per il resto territorio che abbia valenza identitaria. Nella ultima versione del Codice si spostano quelli che nella vecchia dizione erano gli obiettivi di qualità paesaggistica nel contenuto dei piani paesaggistici dall’articolo 143 al nuovo articolo 135 (da raggiungere sempre con i contenuti prescrittivi del piano) aggiungendo quello di “ ..individuazione di altri interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione ai principi dello sviluppo sostenibile” . In particolare: Viene modificato per alcuni aspetti procedurali il comma dell’articolo 143 relativamente agli accordi per realizzare piani paesaggistici congiunti regione e Stato. In particolare si distingue la fase di accordi preliminare di elaborazione da quella di approvazione da parte della regione. Altra novità è che il nuovo comma 3 articolo 143 prevede che nel caso in cui il piano sia stato approvato a seguito dell'accordo suddetto nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 (autorizzazione paesaggistica) il parere del soprintendente è obbligatorio, ma non vincolante; l'entrata in vigore di questa ultima disposizione nonché di quelle che escludono l’obbligo di autorizzazione paesaggistiche ( alle condizioni del nuovo comma 5 articolo 143 ) è subordinata all'approvazione degli strumenti urbanistici adeguati al piano paesaggistico, ai sensi dell'articolo 145 del Codice. Si ricorda che ex comma 3 nuovo articolo 156 il contenuto del piano adeguato forma oggetto di accordo preliminare tra il Ministero e la regione e qualora all'accordo preliminare non consegua entro sessanta giorni l'approvazione da parte della regione il piano è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro. Vedi anche ultimo comma del nuovo articolo 156 del Codice . Il comma 1 articolo 144 del Codice viene integrato con la seguente disposizione: “le regioni disciplinano mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, in particolare stabilendo che a fare data dall'adozione o approvazione preliminare del piano, da parte della giunta regionale o del consiglio regionale, non sono consentiti per gli immobili e nelle aree di cui all'articolo 134 (elencazione beni paesaggistici secondo il Codice ndr. ) gli interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela per essi previste nel piano stesso.»; Si precisa al comma 3 articolo 145 che le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione “ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
  22. 22. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 22 Verifica e adeguamento piani paesaggistici Secondo le modifiche apportate all’articolo 156 le Regioni devono effettuare entro il 31/12/2009 ( prima era il 1/5/2008) la verifica di conformità tra le disposizioni dei piani paesaggistici esistenti con quelle previste dal nuovo Codice del Paesaggio (DLgs 42/2004 come modificato dal presente DLgs) . AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA Efficacia autorizzazione Secondo il comma 4 dell’articolo 146: “L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio”. L'autorizzazione e' valida per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. Secondo Consiglio di Stato IV 27/11/2010 n. 8269: “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire che si sostanzia in un rapporto di presupposizione necessitato e strumentale tra valutazione paesistiche e urbanistiche, vale a dire che questi due apprezzamenti si esprimono entrambi sullo stesso oggetto, l’uno in termini di compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio proposto e, l’altro, in termini di conformità urbanistico edilizia”. Per anni la giurisprudenza amministrativa ha affermato che la concessione edilizia può essere rilasciata anche in mancanza di autorizzazione paesaggistica, fermo restando che è inefficace, e i lavori non possono essere iniziati, finché non interviene il nulla osta paesaggistico. La giurisprudenza è inoltre costante nel ritenere che l'inizio dei lavori è subordinato all'adozione di entrambi i provvedimenti. (in termini v. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2005, n. 2073; Cons. Stato, sez. V, 11 marzo 1995, n. 376; Cons. Stato, sez. V, 1 febbraio 1990, n. 61; Cons. Stato, sez. II, 10 settembre 1997, n. 468; Consiglio di Stato sez. VI n. 547 del 10.02.2006 ). Con la legge 106/2011 la acquisizione preventiva dell’autorizzazione paesaggistica costituisce un requisito di validità del titolo edilizio che in mancanza non può essere rilasciato. La legge 106/2011 modificando il comma 11 articolo 146 del Codice del Paesaggio ha eliminato il termine di 30 giorni dal rilascio per la efficacia della autorizzazione paesaggistica. Autorizzazione in sanatoria Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5 (condizioni di compatibilità paesaggistica in caso di inottemperanza degli obblighi previsti dal Codice del Paesaggio), l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L'autorizzazione e' efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale
  23. 23. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 23 l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I casi indicati dal comma 4 per i quali è ammessa parziale sanatoria di interventi svolti in difformità dalla autorizzazione, sono: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2409, del 6 maggio 2013 “ Beni Ambientali.Vincolo paesistico sopravvenuto assoluto e relativo. Quanto ai vincoli paesistici di inedificabilità assoluta, questo Consiglio di Stato ha più volte chiarito che se è vero che alla stregua dell’art. 33 l. n. 47 del 1985 il vincolo di inedificabilità assoluta non può operare in modo retroattivo, tuttavia non si può considerare inesistente per il solo fatto che sia sopravvenuto all’edificazione (ciò che paradossalmente porterebbe a ritenere senz’altro sanabili gli interventi, i quali pertanto fruirebbero di un regime più favorevole di quello riservato agli abusi interessati da vincoli sopravvenuti di inedificabilità relativa). Pertanto, se il vincolo di inedificabilità assoluto sopravvenuto non può considerarsi sic et simpliciteri inesistente, ne discende che gli va applicato lo stesso regime della previsione generale dell’art. 32, comma 1, della stessa legge n. 47 del 1985, che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo.” Nota MinBeni culturali 13 settembre 2010, prot. n. 0016721: “Autorizzazione paesaggistica - Gli interventi non percepibili e visibili sono paesaggisticamente irrilevanti” e quindi suscettibili di sanatoria Secondo il comma 4 articolo 167 del Codice del Paesaggio l'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi del TU edilizia (Dpr 380/2001). La nota chiarisce la casistica delle tipologie di interventi per i quali, previa verifica di compatibilità paesaggistica, è possibile la autorizzazione paesaggistica in sanatoria. In particolare la Nota del Ministero dei Beni Culturali interviene per chiarire il significato delle espressioni "superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati".
  24. 24. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 24 Secondo la Nota la percepibilità della, modificazione dell'aspetto esteriore del bene protetto, costituisce un prerequisito di rilevanza paesaggistica del fatto. La non percepibilità della modificazione dell'aspetto esteriore del bene protetto elide in radice la sussistenza stessa dell'illecito contestato. Ne consegue che l'Ufficio procedente (alla verifica di compatabilità paesaggistica propedeutica alla autorizzazione paesaggistica in sanatoria), prima ancora di verificare nella concreta fattispecie la sussistenza del suindicato presupposto negativo dell'assenza di superfici utili o volumi, ovvero di un aumento di quelli legittimamente realizzati, deve porsi la domanda preliminare se il fatto portato alla sua attenzione presenti o meno rilevanza paesaggistica, sotto il profilo della percepibilità della modificazione apportata, secondo un criterio di media estimazione e valutazione. Ove addirittura l'incremento di volume o di superficie (che dovrà per forza di cose essere di minima entità) non risulti neppure visibile, allora dovrà evidentemente ritenersi insussistente in radice l'illecito e, dunque, la domanda di sanatoria dovrà (a rigore) essere dichiarata inammissibile, e ciò non già perché osti al suo eventuale accoglimento la carenza del sopra detto presupposto negativo per la sanatoria, bensì perché trattasi in realtà di illecito insussistente, per non essere dovuta "a monte" la stessa autorizzazione paesaggistica, in presenza di un intervento obiettivamente incapace di introdurre "modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione", in quanto oggettivamente non percepibile. Resta inteso che nei casi dubbi l'istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica potrà essere ugualmente inoltrata alla competente Soprintendenza, la quale -prima ancora di valutarne il merito — dovrà pronunciarsi sulla rilevanza paesaggistica o meno dell'intervento. In conclusione, il quesito sollevato da codesta Associazione, ispirato dal condivisibile obiettivo di evitare irrazionali e controproducenti rigorismi applicàtivi che condurrebbero all'adozione di ordini di demolizione di interi manufatti a causa di minimali variazioni assolutamente non percepibili, riceve adeguata soluzione non già in sede di interpretazione estensiva dell'articolo 167, comma 4, sulla (eccezionale) sanatoria ex post, bensì più radicalmente "a monte", nella sede della definizione dell'ambito della rilevanza paesaggistica degli interventi e della definizione dell'area degli interventi liberi, riferibili all'ambito applicativo dell'articolo 149 del Codice, anziché a quello dell'articolo 146. Alla stregua di tali indicazioni interpretative, si confida nella possibilità, pur nell’immutato quadro normativo, di pervenire a soluzioi ragionevoli e proporzionate dei numerosi casi – emersi nella pratica applicativa – di variazioni minimali e di marginali incrementi di superfiche o di volune che risultino solo fisicamente misurabili, ma non siano in alcun modo percebili e visibili e restino, perciò, paesaggisticamente irrilevanti. Autorizzazione paesaggistica e ipotesi di vincolo potenziale Il nuovo articolo 146 esclude dall’obbligo della autorizzazione gli interventi su beni solo potenzialmente soggetti a vincolo cioè soggetti a proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico. Si consideri però l’articolo 139 comma 2 che fa decorrere l’obbligo di autorizzazione dal momento della pubblicazione nell’albo pretorio della proposta di dichiarazione di interesse pubblico. Subdelega della Regione Secondo il comma 6 dell’articolo 146:.” La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico- scientifiche e idonee risorse strumentali. Può tuttavia delegarne l'esercizio, per i rispettivi
  25. 25. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 25 territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico - edilizia.” Contenuto domanda di autorizzazione paesaggistica I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge,hanno l'obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l'autorizzazione. La documentazione a corredo del progetto é preordinata alla verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato Come confermato dalla Circolare Ministero Beni Culturali del 22/1/2010, il DPCM 12/12/2005, ai sensi dell’articolo 146 comma 3 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, disciplina negli allegati il contenuto della documentazione (relazione paesaggistica) che deve accompagnare l’istanza di autorizzazione paesaggistica e la relativa valutazione di compatibilità paesaggistica . Sarà sulla base di questa relazione che verranno valutati da parte dell’autorità competente ( regioni o enti subdelegati) il rispetto dei parametri del Codice e cioè: a) la congruità dell'intervento proposto con i valori riconosciuti dal vincolo; b) la coerenza dell'intervento proposto con gli obiettivi di qualità paesistica; c) la conformità dell'intervento proposto con le prescrizioni contenute nei piani. Ciò favorirà l’elaborazione da parte della autorità competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di adeguate motivazioni sul rilascio o meno della stessa. Con riferimento alle peculiarità dei valori paesaggistici da tutelare le regioni possono integrare i contenuti della relazione paesaggistica e, previo accordo con la direzione regionale del Ministero territorialmente competente (Direzioni regionali per i beni culturali e paesaggistici articolate tra le altre nelle sovrintendenze per i beni architettonici e del paesaggio), possono introdurre semplificazioni ai criteri di redazione e ai contenuti della relazione paesaggistica per le diverse tipologie di intervento. La Circolare del 30/4/2010 della Soprintendenza per i Beni Paesaggistici di Salerno e Avellino ha ulteriormente precisato che: “gli elaborati che compongono la relazione paesaggistica sono qualificati dal DPCM 12/12/2005 “base di riferimento essenziale” per le valutazioni inerenti la compatibilità degli interventi con il paesaggio. L’autorizzazione non potrà, dunque essere rilasciata se le documentazioni prodotti fossero carenti o inadeguate rispetto alle tassative indicazioni del DPCM 12/12/2005”. Avvio inizio procedimento La legge 106/2011 modificando il comma 7 dell’articolo 146 precisando ( in coerenza con le più recenti versioni della legge 241/1990) prevede che entro quaranta giorni dalla ricezione dell'istanza per l’autorizzazione, l'amministrazione effettua gli accertamenti circa la conformità dell'intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente
  26. 26. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 26 la documentazione presentata dall'interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento, e dà comunicazione all'interessato dell'inizio del procedimento e dell'avvenuta trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo. Secondo il nuovo comma 8 articolo 146 del Codice del paesaggio il soprintendente, in caso di parere negativo al rilascio della autorizzazione paesaggistica, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l'amministrazione provvede in conformità. Secondo la Circolare Ministero Beni Culturali (Direzione Generale del Paesaggio) del 22/1/2010: 1. dal dettato del comma 7 (cfr. anche i commi 2 e 7) dell'articolo 146 si evince che l’avviso di inizio di procedimento è a carico dell’Amministrazione competente a rilasciare l’autorizzazione (cioè, si ripete, la Regione, ovvero gli Enti - Comuni, Province, Enti Parco, Comunità montane, etc. - da essa delegati), Pertanto il Soprintendente non ha l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento. 2. Anche per la fattispecie del preavviso di provvedimento negativo di cui all'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. , il coma 8 dell'articolo 146 dispone che sia l'Amministrazione competente a rilasciare l'autorizzazione a comunicare agli interessati il preavviso di procedimento negativo ai sensi, appunto dell'articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. , ovviamente prima di adottare il diniego di autorizzazione. Obblighi autorità competente che riceve domanda di autorizzazione Secondo la Circolare Ministero Beni Culturali (Direzione Generale per il Paesaggio) del 22/1/2010: “Ai sensi del comma 7 l'Amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione, che riceve la domanda dell'interessato, entro 40 giorni dal ricevimento della stessa domanda ha l'obbligo di: a) verificare se l'intervento necessiti effettivamente dell'autorizzazione paesaggistica; b) verificare se la domanda presentata per ottenere l'autorizzazione sia corredata di tutta la documentazione necessaria e, in caso contrario, richiedere le opportune integrazioni e svolgere accertamenti del caso; c) verificare se l’intervento proposto sia conforme alle prescrizioni d'uso contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici; l'Amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione potrà comunque esprimere una propria valutazione in ordine alla compatibilità dell'intervento rispetto ai valori paesaggistici tutelati: d) trasmettere al Soprintendente la documentazione e una relazione tecnica illustrativa; a riguardo si evidenzia la necessità di concordare con le Amministrazioni competenti che venga inviata al Soprintendente anche l'istanza dell'interessato, per ogni eventuale necessità; e) comunica all'interessato l'inizio del procedimento. A questo proposito, è opportuno sottolineare che, ai sensi dell'articolo 159, comma 1, terzo periodo, il mantenimento della "delega" della competenza autorizzatoria e i
  27. 27. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 27 confronti degli enti locali è subordinato all'esito positivo di una verifica di adeguatezza sotto il profilo del possesso, in capo all'ente delegato, dei requisiti di competenza tecnico-scientifica delle strutture e di separatezza nelle stesse delle funzioni in materia paesaggistica da quelle in materia urbanistica-edilizia previsti dall'articolo 146, comma 6. In caso di esito negativo di detta verifica, alla data del 31 dicembre 2009, la delega decaduta e la competenza autorizzatoria è ritornata alla Regione. Pertanto, richiamando quanto già segnalato in data 21 dicembre 2009 si evidenzia che è ormai indispensabile che i Direttori regionali provvedano ad acquisire dalle Regioni informazioni in ordine alla verifica da esse compiuta, ed in particolare l'elenco degli enti delegati che, avendo dimostrato il possesso dei requisiti di adeguatezza, mantengono l'esercizio della competenza autorizzatoria anche dopo la data suddetta.” Il parere della Soprintendenza Ai sensi del comma 8 dell’articolo 146 il Soprintendente ha l'obbligo di rilasciare il parere, entro 45 giorni dalla ricezione degli atti. Si tratta naturalmente di una valutazione di merito sulla compatibilità paesaggistica dell'intervento progettato e deve anche essere operata la verifica della conformità dello stesso alle disposizioni dal piano paesaggistico vigente al momento della valutazione, nonché alla disciplina indicata nell'articolo 140, comma 2. Che non sussistano parametri specifici di disciplina d'uso, il Soprintendente compirà le proprie valutazioni tecnico-discrezionali in ordine alla compatibilità paesaggistica dell'intervento. L'ultimo periodo del medesimo comma 8 prevede che, ricevuto il parere del Soprintendente, I ' amministrazione competente adotti il provvedimento conclusivo, di autorizzazione paesaggistica ovvero di diniego, provvedimento che, naturalmente, dovrà essere conforme al parere reso dal Soprintendente (Circolare Ministero Beni Culturali 22/1/2010). Efficacia parere del Soprintendente nel rilascio della Autorizzazione Paesaggistica Secondo il nuovo articolo 143 per le aree individuate nel piano paesaggistico approvato (vedi elenco indicazioni al comma 1 del nuovo articolo 143) il parere del soprintendente non solo è obbligatorio, come previsto dalla normativa precedente, ma ora diventa anche vincolante. Precisa però l’ultima parte del comma 5 del nuovo articolo 146 che il parere del Soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, nonché della positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della regione interessata dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante e, ove non sia reso entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti, si considera favorevole. Il parere del Soprintendente deve essere rilasciato entro 45 giorni dal ricevimento degli atti ( prima erano 60: vedi comma 8 nuovo articolo 146). In particolare si veda legge 106/2011 che modificando il comma 5 articolo 146 del Codice del Paesaggio (dlgs 42/2004) prevedendo che il parere del soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli:
  28. 28. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 28 a) 140, comma 2 prescrizione in sede di dichiarazione di notevole interesse pubblico regionale b) 141, comma 1, prescrizione in sede di dichiarazione di notevole interesse pubblico ministeriale c) c) 141-bis integrazioni di regione e ministero beni culturali alla dichiarazione di notevole interesse pubblico d) d) 143, comma 1, lettere b), c) e d), prescrizioni del piano paesaggistico, nonché della positiva verifica da parte del Ministero, su richiesta della regione interessata, dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante e, ove non sia reso entro il termine di novanta giorni dalla ricezione degli atti, si considera favorevole. Quindi nel momento in cui il parere del Soprintendente non è vincolante ma solo obbligatorio (in quanto lo strumento urbanistico, sulla base del quale si autorizza sotto il profilo edilizio il progetto, è coerente con il piano paesaggistico) e non arriva nei termini scatta il silenzio assenso Secondo la Circolare del Ministero dei Beni Culturali (Direzione Nazionale Paesaggio) del 22/1/2010 (http://www.provincia.pu.it/fileadmin/grpmnt/1028/Circolare_artt._146_e_159.pdf http://www.provincia.pu.it/fileadmin/grpmnt/1028/Circolare_artt._146_e_159.pdf): “ 1. spetta ai Soprintendenti, ovvero ai funzionari delegati per sostituzione, assenza o impedimento del dirigente, l'espressione del parere obbligatorio e vincolante indicato al comma 5 dell'articolo 146, entro 45 giorni dal ricevimento, Si segnala cha non appare opportuna in questa fase di prima applicazione che i Soprintendenti attribuiscano a, funzionari del proprio ufficio la delega permanente e continuativa all'espressione del parere. 2. il parere reso dai Soprintendenti riguarda anche il merito della trasformazione del territorio oggetto della richiesta di autorizzazione ed è, al momento, non soltanto obbligatorio ma anche vincolante e sarà tale fino a che, con riferimento a tutte le fonti del vincolo paesaggistico che in concreto assumono rilevanza per il progetto di trasformazione del territorio sottoposto ad autorizzazione, non ricorrano le condizioni indicata dal Codice.”. Precisazioni del Ministero sulla natura vincolante del Parere della Soprintendenza Secondo la Circolare Ministero Beni Culturali (Direzione Generale per il Paesaggio) del 22/1/2010: “In esito ai numerosi quesiti posti dagli uffici e da diverse amministrazioni, si ritiene utile esplicitare quali siano le condizioni alle quali la normativa vigente lega il venir meno del carattere vincolante del parere del Soprintendente: a. I decreti di dichiarazione di interesso pubblico già vigenti ai sensi della legge n, 1497 del 1939, del Testo unico dei beni culturali e ambientali, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, adottati sia dal Ministero che dalle Regioni ( ovvero dalle Province in caso di delega a tali Enti), che siano stati integrati con la specifica disciplina "...intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e carattere peculiari del territorio considerato..." (cfr. articolo 140, comma 2 ultimo periodo). In merito si ritiene utile chiarire che il termine disciplina è stato utilizzato dal legislatore in riferimento alle prescrizioni d'uso che devono essere indicate nella
  29. 29. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 29 proposta che avvia il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico (cfr. articolo 138, comma 1, ultimo periodo), Ancora si evidenzia che l'articolo 1414 bis del Codice ha attribuito sia al Ministero che alle Regioni il compito di procedere alla predetta integrazione entro il termine del 31 dicembre 2009. In caso di inadempienza delle Regioni prevista che il Ministero provveda in via sostitutiva deve parò osservarsi che nelle regioni nelle quali è già in atto la copianificazione può avvenire che gli Uffici ministeriali e i competenti organi regionali. congiuntamente abbiano scelto o scelgano di procedere alla elaborazione delle prescrizioni d'uso nel corso dell'elaborazione dei piano paesaggistico, avvalendosi dell'articolo 143, comma 3, lettere b), c) e d), b. La stessa condizione deve sussistere per le nuove proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico e di conseguenza per i nuovi decreti di dichiarazione di notevole interesse pubblico, sia che i decreti vengano adottati dalle Regioni (ovvero dalle Province in caso di delega a tali Enti), sia che il Ministero utilizzi la potestà attribuita dall'articolo 141. In questo caso, lo si rammenta, il decreto viene adottato dal Direttore regionale, ovvero dal Direttore Generale di questa Direzione in caso di decreti relativi a beni paesaggistici ricompresi nel territorio di più Regioni (cfr. D.P.R. n. 233/2007, novellato dal D.P.R. 91/2009, rispettivamente articoli 17, comma 3, lettera o-bis e 7, comma 2, lettera p); c. Come sopra esposto, la stessa condizione deve sussistere quando le prescrizioni d'uso vengono predisposte nel rispetto dell'obbligo stabilito dall'articolo 143, comma 3, lettera b), c) e d), cioè nei piani paesaggistici, definitivamente approvati. d. La stessa condizione, infine, deve sussistere per le area vincolate ope Iegis, cioè quelle indicate al comma 1 dell'articolo 142 ed elencate dalla lettera a) alla lettera m), vale a dire, le cosiddette "aree Galasso". Successivamente all'introduzione delle prescrizioni d'uso, deve essere stata effettuata la positiva verifica da parte degli organi ministeriali dell'adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni del piano paesaggistico. Soltanto dopo il verificarsi di tutte le condizioni sopra indicate il parere del Soprintendente sarà obbligatorio ma non più vincolante. Si sottolinea che allo stato attuale,non sussiste alcun caso sul territorio nazionale che rispetti tutte le predette condizioni. “ Diagramma di flusso procedura rilascio autorizzazione paesaggistica (Circolare 22/1/2010)
  30. 30. Dott. Marco Grondacci giurista ambientale - Telefono Mobile:347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/ http://notedimarcogrondacci.blogspot.it/ 30

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