Subsidios

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Subsidios

  1. 1. RESUMEN EJECUTIVO Este trabajo, fue realizado por motivos de investigación sobre el tema subsidios de empresas no contaminantes para la materia de microeconomía; el cual fue elaborado por la recopilación de datos de diferentes fuentes; este documento se clasifico en 3 partes: en la de México, Latinoamérica, e Intencional. En el presente trabajo se trata de mostrar que son los subsidios las causas motivos, los problemas que se han presentado además de que se han buscado soluciones para ello. En la parte de México se habla sobre los subsidios dañinos en el ambiente agrícola las causas, soluciones los problemas políticos que se han presentado, además de los lugares de sede donde se han reunido para discutir sobre los problemas (cabe mencionar que uno de los lugares fue en Cancún); en los cuales se han discutido varios puntos importantes como son: Aclarar y mejorar las disciplinas de la OMC con respecto a los subsidios. Eliminación o reducción de las restricciones y distorsiones del comercio que pueda beneficiar al comercio, al medio ambiente y al desarrollo; Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, Problemas para la factibilidad política de desacopla subsidios, Pasos para la reingeniería de subsidios, recomendaciones políticas, etc. Además que se muestran un ejemplo sobre Pemex como ha buscado alternativas para el medio ambiente; se muestran gráficas sobre ello. En la parte de Latinoamérica se habla sobre cómo se han buscado soluciones en todo Latinoamérica como se ha aplicado una reingeniería en los subsidios en el país de chile. Como lo clasificaron en 3 fases, las soluciones como las aplicaron. En la clasificación internacional se habla sobre los subsidios internacionales las soluciones que se han tomado un ejemplo, además se muestra más sobre los lugares donde han sido las sedes, como los subsidios desplazan beneficios, 0
  2. 2. posibles represalias, argumentos de las externalidades, ¿cuáles son los sectores estratégicos, etc. En conclusión este documento muestra todo lo relacionado sobre los subsidios de empresas no contaminantes en todo el mundo y las organizaciones que se encargan de ver por ellas como la OMC. 1
  3. 3. UNIVERSIDAD VERACRUZANA FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN, DE EMPRESAS TURISTICAS Y SISTEMAS COMPUTACIONALES ADMINISTRATIVOS CARRERA: Sistemas Computacionales Administrativos ALUMNO: Vázquez Wandestrand Mateo Antonio MATERIA: Microeconomía PROFESOR: Ramírez Rebolledo Humberto E. BLOQUE: 3 FECHA DE ENTREGA: 16/12/08 2
  4. 4. ÍNDICE INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………………………..…5 MÉXICO……………………………………………………………………..………………………………...7 Antecedentes………………………………………………………………………………………..8 Los subsidios ambientales dañinos en el sector agrícola mexicano………………………...11 Agroquímicos……………………………………………………………………………..13 Electricidad para bombeo agrícola……………………………………………………..15 Procampo…………………………………………...…………………………………….16 Pasos para la reingeniería de subsidios………………………………………………………..20 Problemas para la factibilidad política de desacoplo subsidios.....………………………….21 Recomendaciones políticas………………………………………………………………………25 Anexos……………………………………………………………………………………………...27 Acciones ecológicas……………………………………………………………………..28 Ejemplo……………………………………………………………………………………29 LATINOAMERICA…………………………………………………………………………………………..33 Antecedentes………………………………………………………………………………………34 Modernización……………………………………………………………………………………..35 Fase 1……………………………………………………………………………………..35 Fase 2……………………………………………………………………………………..36 Fase 3……………………………………………………………………………………..37 Marco regulatorio………………………………………………………………………………….39 Objetivo regulatorio……………………………………………………………………...40 Característica Institucional reguladora chilena........…………………………………40 Régimen de concesiones……………………………………………………………….42 Explotación de servicios sanitarios……………………………………………………43 Postestades superintendencia…………………………………………………………43 Objetivo actual de la fiscalización………………………………………………….....44 Régimen de tarifas……………………………………………………………………...45 3
  5. 5. Estructura de proceso tarifario…………………………………………………………………45 Marco legal……………………………………………………………………………..46 Procedimiento administrativo…………………………………………………………47 Subsidio al pago de servicio sanitario……………………………………………….48 INTERNACIONAL………………………………………………………………………………………...49 Antecedentes………………………………………………………………………………….…50 La nueva teoría del comercio internacional...…..………………………………...……….…54 1. Teoría tradicional, bienestar y política comercial………………………………..57 2. La política comercial estratégica………………………………...………………..63 a) El argumento de los subsidios que desplazan beneficios…………..64 b) El problema de las reacciones de otras naciones: un dilema del prisionero……………………………………………………………………………….69 c) El argumento de las externalidades……………………………………74 d) ¿Cuáles son los sectores estratégicos?……………………………...79 Un ejemplo……………………………………………………………………………...83 CONCLUSIÓN…………………………………………………………………………………………….85 BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………………………86 4
  6. 6. INTRODUCCIÓN Las agendas de liberalización del comercio y de protección ambiental coinciden de manera importante en su interés por eliminar los subsidios acoplados a la producción. Para la agenda de comercio, los subsidios acoplados a través de precios de los productos o los insumos crean una pérdida en bienestar al distorsionar las señales de mercado, que de otra forma harían que la producción de un bien o servicio ocurriera donde sus costos reales fueran más bajos a nivel mundial. Para la agenda de desarrollo sostenible estas señales de mercado distorsionadas también provocan otro problema: generan incentivos a una mayor expansión de la actividad económica sobre áreas naturales o una mayor descarga de contaminantes. Doblemente un problema, porque esta degradación ambiental inducida ni siquiera tiene beneficios económicos reales contra los cuáles se pudiera comparar, para ser materia de una decisión pública donde importara el análisis costo-beneficio. En el delicado balance de la decisión social entre ingresos para los consumidores/productores y la conservación o calidad ambiental, el primer criterio de eficiencia es que como mínimo no se sacrifique nada del capital natural cuando sólo se estén generando pérdidas económicas. Los subsidios distorsionantes que afectan el comercio interno o internacional son una situación de doble pérdida, económica y ambiental, aunque para los grupos que los reciben sí sean transferencias positivas reales. El caso de siempre desacoplar subsidios En el resto de los artículos de esta sección se describió cómo la Organización Mundial de Comercio (OMC) ejerce presión sobre sus países miembros para que transiten de subsidios de la caja roja (muy acoplados) hacia subsidios clasificados dentro de la caja ámbar (menos acoplados) o la caja verde (desacoplados). Los autores nos dan dos principales razones para que este desacoplamiento de subsidios sea un punto clave de la agenda de comercio internacional: 1) hay grandes ganancias en eficiencia económica si se aprovechan plenamente las 5
  7. 7. ventajas comparativas reales de cada país, y 2) habría ahorros en presupuestos gubernamentales al detener la competencia de subsidios que se desata entre países que no quieren que cambie mucho la composición de su producción ante los subsidios de otros. El que los gobiernos nacionales tengan problemas con los grupos de productores cuando la composición del comercio de su país cambia mucho, es particularmente importante para explicar porqué desde el punto de vista de la agenda comercial el desacople de subsidios debiera ocurrir de manera simultánea o correspondida entre países. Acciones de desacoplamiento de subsidios no correspondidas, implicarían que el país que toma la acción enfrentaría cambios en su producción más fuertes que si el resto de sus socios comerciales actuara al mismo tiempo. Hay que señalar, que siempre hay ganancias de eficiencia económica para un país que toma acciones unilaterales de desacoplamiento. Sin embargo, la participación en el mercado sigue siendo un punto clave dentro de la agenda de comercio de cada país. El punto donde las agendas ambiental y comercial divergen, es que para la ambiental siempre hay ganancias de actuar unilateralmente desacoplando subsidios. Conviene hacerlo aunque los demás países no lo hagan, porque lo que se está ganando es quitarle presión a los recursos naturales, lográndose esto sin reducir los ingresos totales de los grupos que se beneficiaban de los subsidios acoplados. 6
  8. 8. 7
  9. 9. ANTECEDENTES A partir de la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, como parte de la Decisión Ministerial de Marrakech, el debate de comercio y medio ambiente toma consistencia con la creación de un Comité para tratar estos temas. El establecimiento del Comité sirvió para incluir en la labor de la OMC las consideraciones ambientales y de desarrollo sostenible. Por mandato, las actividades del Comité no deben perder de vista en ningún momento dos principios importantes: 1. A la OMC sólo le compete el comercio, por lo que su tarea es únicamente estudiar los problemas que surgen cuando las políticas de medio ambiente tienen consecuencias significativas para el comercio. Si el Comité detecta la existencia de problemas, el proceso para solucionarlos tendrá que ajustarse a los principios del sistema y en ningún momento proponer medidas que distorsionen la actividad comercial. (OMC 1999: 46) 2. La creación del Comité fue un gran avance en torno al tema, sin embargo, debido a que la OMC funciona como un foro donde los países negocian la apertura comercial de sus mercados, el tema del comercio-medio ambiente tomó un rumbo de controversia y no de cooperación: los países comenzaron a llevar a la OMC casos de conflicto en donde emergió la premisa de que las actividades comerciales propias de algunos países son dañinas para el medio ambiente; tal es el caso de la controversia atún-delfín entre México y Estados Unidos. En 1999 el dictamen de la OMC relativo al debate entre comercio y medio ambiente, lo orientó a reinventar las políticas ambientales para asegurar que se comercie dentro de los límites ecológicos, pero sin dañar las actividades comerciales (Vaughan, et al. 1999: 7). Sin embargo, hemos podido observar un 8
  10. 10. avance en el debate de la OMC en materia de comercio y medio ambiente ya que las cuestiones sobre medio ambiente han adquirido una relevancia inusitada debida principalmente al reclamo de la sociedad civil y de otras organizaciones internacionales que le han dado un enfoque más verde que comercial al problema. Asimismo, el debate en la OMC ha retomado uno de sus objetivos originales que parecía haber sido olvidado: elevar los niveles de vida de la población basados en un desarrollo (económico) sustentable. La discusión de comercio y medio ambiente en la OMC parecía haber dejado de lado este objetivo, pero con el gran fracaso de Seattle, y el incremento de las manifestaciones civiles alrededor del mundo, en Doha se retoma esta meta y se busca proporcionar un nuevo impulso a la organización de mayor cercanía con la gente, con los ciudadanos del mundo. Se lanza así la Agenda de Desarrollo de Doha. La Declaración de la Cuarta Conferencia Ministerial celebrada en Doha (Qatar) en noviembre de 2001, contiene el mandato para las negociaciones sobre una serie de cuestiones, entre las cuales se encuentran las primeras negociaciones en materia de la relación entre las reglas comerciales y el medio ambiente. Para revisar los avances en las negociaciones, se celebro en Cancún, México, la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC. Algunos de los puntos que son objeto de negociación son:  Reducción o eliminación de los de los obstáculos arancelarios y no arancelarios a los bienes y servicios ecológicos.  Aclarar y mejorar las disciplinas de la OMC con respecto a los subsidios.  Eliminación o reducción de las restricciones y distorsiones del comercio que pueda beneficiar al comercio, al medio ambiente y al desarrollo;  Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio;  Prescripciones de etiquetado para fines medioambientales. 9
  11. 11. Cancún representa un reto debido a que es el primer foro internacional que se desarrollará después de los acontecimientos de la guerra situación que pone en riesgo el debate entre comercio y medio ambiente ya que saltan a la vista nuevos intereses de los países miembros. 10
  12. 12. LOS SUBSIDIOS AMBIENTALMENTE DAÑINOS EN EL SECTOR AGRÍCOLA MEXICANO El subsidio al precio neto recibido por el productor al vender y el subsidio al precio pagado por insumos agrícolas, son dos de los instrumentos que generan mayores distorsiones en el mercado y siguen siendo la principal herramienta de los apoyos al campo en México. Los programas de subsidios acoplados: Apoyos a la Comercialización y Alianza para el Campo, como parte del Acuerdo Nacional por el Campo2, tienen un presupuesto de más de 12.6 mil millones de pesos. Esto es cerca del doble de lo asignado a través del rubro de subsidios más desacoplado, que es Procampo. Además de estos dos programas, también causan importantes distorsiones en los mercados tres tipos de intervenciones gubernamentales: 1) la exención al impuesto al valor agregado (IVA) para fertilizantes plaguicidas y otros agroquímicos, 2) el subsidio al diesel para uso agrícola, y 3) el subsidio implícito en las tarifas de electricidad para el bombeo de agua de riego. Apoyos a la Comercialización es un programa orientado a la producción de granos, y su efecto final es elevar los precios que reciben los productores, de una manera tal que prácticamente equivalen a precios de garantía. Es por lo tanto, una distorsión que aumenta el área plantada en granos por arriba del nivel óptimo de mercado, e indirectamente aumenta el uso de agua, agroquímicos y otros insumos. Alianza para el Campo es diferente, es un programa que reduce el precio pagado por el productor por una serie de insumos. Lo hace de manera focalizada, es decir, no reduce el precio de los insumos agrícolas para todos los consumidores indiscriminadamente, sino que lo hace sólo para aquellos que se registren y elaboren una solicitud a través de las oficinas locales de Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). En la medida en que se da prioridad a las solicitudes de los productores de menores ingresos se estaría canalizando una mayor parte al tipo de productores que 11
  13. 13. realmente enfrenta restricciones de liquidez para la inversión agrícola. Esta focalización reduce, aunque no elimina, las distorsiones sobre la decisión de cultivo o la combinación de insumos a utilizar. 12
  14. 14. 3.1 AGROQUÍMICOS Particularmente preocupante para la contaminación ambiental difusa es la exención al IVA de los agroquímicos. En una cuenca hidrográfica el consumo de agroquímicos, en cualquier parte de la cuenca, se concentra en los cuerpos de agua receptores en la parte baja de la misma. Ya sea que la cuenca desemboque al mar, lagos o lagunas, la concentración de fertilizantes puede exceder los parámetros de la demanda bioquímica de oxígeno de tal manera que bajará su productividad y su capacidad para ser hábitat de especies importantes para la biodiversidad. Por otra parte, la concentración temporal aguda o la bioacumulación de plaguicidas pueden causar graves daños a la salud de las personas, así como dañar la salud de plantas y animales ligados a actividades agropecuarias o pesqueras o que sean de especies objeto de políticas de conservación. Las intervenciones gubernamentales que reducen los precios relativos de los agroquímicos hacen que haya un consumo excesivo de los mismos. Excesivo, en el sentido de que el consumo es mayor al que sería determinado bajo las señales de un mercado sin distorsiones, y aún mayor al nivel socialmente óptimo que resulta de corregir al mercado para tomar en cuenta los costos ambientales de la contaminación puntual o difusa. Para los productores, ocurre un mayor consumo de agroquímicos, pues al cambiar el precio relativo entre dos insumos que pueden ser utilizados para las mismas tareas, se minimizarán costos eligiendo una combinación que tenga más del insumo cuyo precio fue reducido. Tres ejemplos de esta sustitución son: a) en las tareas de deshierbe un productor puede sustituir con herbicidas el uso de mano de obra, b) un sustituto común de los fertilizantes sintéticos, es dejar descansar la tierra durante uno o varios periodos; otro, es incorporar más fertilizantes orgánicos c) el uso de insecticidas se puede reducir utilizando métodos de control biológico, los cuales son intensivos en conocimiento técnico o tradicional. Esto permite ver que los agroquímicos pueden sustituir tanto a la mano de obra, como al capital 13
  15. 15. (humano y físico) o al tiempo. Cuando los primeros reciben subsidios se reduce la demanda de sus sustitutos. El efecto del desplazamiento de sus demandas puede tener implicaciones sociales importantes. Por ejemplo, al competir los agroquímicos contra la mano de obra, se crea una reducción de la demanda de mano de obra en las zonas rurales, algo no deseable cuando en términos de políticas públicas se identifica un problema de desempleo rural. Y no sólo los jornaleros enfrentan una competencia desleal por parte de los agroquímicos subsidiados, también hay un sesgo en el mercado de productos. Los productores orgánicos podrían competir mejor en el mercado contra quienes producen usando agroquímicos, si estos últimos enfrentaran los costos reales de sus insumos, sin necesidad de depender exclusivamente de los consumidores ambientalmente consientes. El menor precio relativo de los agroquímicos también frena la adopción de tecnología. La oferta actual de maquinaria y equipo contiene varios niveles de tecnología con mayor o menor eficiencia en la aplicación de agroquímicos. La eficiencia en la aplicación reduce la exposición de los trabajadores al agroquímico, así como reduce la exposición de los vecinos, y áreas naturales cercanas o conectadas ambientalmente al sitio de aplicación. El que más productores adquieran esta tecnología o le den mejor mantenimiento a sus equipos, depende directamente del precio del insumo que utilizan. Entre más alto sea el precio del insumo, más rentable y rápida será la tasa de adopción de la tecnología de menor impacto ambiental, y más rentable es el darle mantenimiento al equipo con que cuentan. Por una parte, para los productores hay ganancias monetarias de que el nuevo equipo desperdicie menos agroquímico; por otra, en términos ambientales, una menor cantidad del agroquímico aplicado va a dar a los ecosistemas circundantes o se infiltra a los acuíferos. 14
  16. 16. 3.2 ELECTRICIDAD PARA BOMBEO AGRÍCOLA En México existe un problema de sobreexplotación de los mantos acuíferos. Cerca de 100 de los 188 acuíferos, para los cuales la Comisión Nacional del Agua (CNA) tiene resultados suficientemente sólidos como para publicar oficialmente3 la disponibilidad de agua, están sobreexplotados. Esto significa que en ellos la extracción de agua es mayor a la recarga natural, reduciéndose continuamente el nivel del manto, lo que provoca a su vez, que se eleven continuamente los costos de bombeo para los agricultores y las ciudades. También, en algunas zonas vulnerables, la sobreexplotación puede cruzar un umbral, a partir del cual, el acuífero entero se vuelve inservible. Este es el caso de la penetración de agua con alto contenido de sales en acuíferos de zonas costeras o la contaminación natural con otros minerales en acuíferos profundos. La sobreexplotación de los acuíferos equivale en términos prácticos a estar sacando más dinero de una cuenta bancaria que lo que se invierte en ella. El resultado de no cambiar esta tendencia, es que eventualmente la cuenta se agota. Las consecuencias para la sustentabilidad del desarrollo en México son graves: este patrón de sobreexplotación de los acervos de agua dulce amenaza la posibilidad de legar a las generaciones futuras la capacidad de satisfacer sus propias necesidades. Y no es que el problema de la sobreexplotación de los acuíferos en México provenga de una limitación natural inescapable. Tiene que ver con un problema de propiedad colectiva y una falla de gobierno. En México hay problemas para administrar sustentablemente el agua subterránea; problemas que son agravados por una política de subsidios a la extracción de agua a través de la tarifa eléctrica especial que se le aplica. El instrumento para asignar agua subterránea en México es la figura de concesión, donde quién la recibe puede utilizar sin costo una cantidad determinada de agua 15
  17. 17. del acuífero. La cantidad es fijada por la Comisión Nacional del Agua (CNA) en base a estudios técnicos sobre la disponibilidad de agua. El primer problema es que en acuíferos críticos, por falta de información y por presiones políticas locales, se han otorgado concesiones por volúmenes mucho mayores a los de recarga. A éste problema se le añade, el que existan aprovechamientos sin registro, y que haya problemas en la vigilancia y aplicación de sanciones a quienes extraen más allá de los límites fijados por la concesión. La Ley Federal de Derechos (LFD) fue reformada en 2002 para imponer un cobro de 10 centavos por cada m3 que se extraiga por arriba de la concesión, lo que da las herramientas necesarias para que CNA pueda hacer cumplir las concesiones, pero no sustituye el difícil esfuerzo de sancionar cuando hay costos políticos locales altos de hacerlo. Además del subsidio implícito al no cobrar por el agua (implícito pues el agua si tiene un precio sombra entre usos alternativos), los agricultores pueden solicitar que se les aplique alguna de las tarifas eléctricas especiales para bombeo. Estas tarifas, identificadas con las claves 09 y 09-CU, son extremadamente bajas. La tarifa 09-CU, aplicada a quienes tienen concesión regularizada, sólo representa el 0.79% de la tarifa aplicada a los hogares en rangos similares de consumo, y el 0.76% de la tarifa aplicada a la industria y comercio en general. La tarifa 09 que beneficia a quienes extraen agua sin permiso se aplica en bloques crecientes, pero ni aun en los consumos más altos llega a ser más del 1% del precio pagado por el resto de los ciudadanos y empresas. Este subsidio distorsionante significa que los sectores secundario y terciario de la economía pagan más de 100 veces lo cobrado a la agricultura, aún cuando es la misma electricidad, producida a los mismos costos en las mismas instalaciones. En la medida en que la tarifa general está fijada por arriba de su costo marginal de producción se está forzando a la industria y los hogares a que le den subsidios cruzados a la agricultura. Esto además del subsidio dado por el gobierno federal a CFE a partir de la recaudación general. 16
  18. 18. Las reformas de 2002 que crearon la tarifa eléctrica 09-CU no sólo agravaron los incentivos al desperdicio económico del agua al reducir el precio real sino que le quitaron su naturaleza progresiva generada por la estructura en bloque. La estructura de la tarifa 09 incrementa el precio del kwh para los consumos mayores, y focaliza el subsidio en los usuarios pequeños, pero la 09-CU tiene un cobro único (de ahí las siglas CU). Esto hace que tanto agricultores grandes como pequeños reciban el mismo subsidio. El objetivo de una estructura de precios en bloque es ahorrar subsidios, canalizando más a los usuarios más pequeños, y menos a las grandes operaciones, por lo que son un elemento importante para focalizar los programas, característica que se perdió en este caso. El problema de sustentabilidad que provocan los subsidios a la tarifa eléctrica para bombeo agrícola, puede ser evitado a través de una reingeniería que desacople al apoyo económico del propio precio del insumo. Por ejemplo, recibir una transferencia en efectivo proporcional al agua que tienen en concesión, financiada con la recaudación adicional proveniente de reducir el subsidio al precio de la electricidad. Con ese apoyo, pueden invertir en tecnologías de ahorro de agua, y en última instancia, si verdaderamente no hubiera oportunidades para hacer uso más eficiente su uso del agua, pueden usar la transferencias para pagar su recibo de electricidad. Los ahorros de agua de esta reingeniería de subsidios son importantes Quienes pierden por el manejo no sostenible de los acuíferos no sólo son las futuras generaciones de usuarios del agua: al ritmo que se deterioran algunos acuíferos como el de Querétaro y San Luis Potosí, serán los propios agricultores de ahora los que enfrentarán las crisis de los acuíferos en menos de dos décadas. Esto es una prueba de que, al no ser sustentables, los apoyos acoplados pueden volverse contraproducentes para los mismos usuarios que desea beneficiar. 17
  19. 19. 3.3 PROCAMPO La única gran excepción a los subsidios acoplados es PROCAMPO, el más claro ejemplo de reingeniería de subsidios en México. PROCAMPO sustituyó a precios de garantía, protección comercial y reducción de algunos subsidios a insumos con un pago por hectárea basado en la superficie cultivada de un periodo determinado. Este pago por hectárea no afecta los precios relativos de insumos y productos y así deja actuar más al mercado para determinar qué y cuánto se va a producir. El programa no está perfectamente desacoplado, pero se acerca mucho. Uno de sus puntos más sólidos es que la elegibilidad para recibir apoyos, está basada en un padrón de beneficiarios elaborado a partir del área cultivada en granos básicos unos años antes del inicio del programa. Esto es un elemento clave de desacoplamiento, pues no da incentivos a que crezca el área bajo cultivo por efecto del programa. Sin embargo en la práctica, el objetivo de mantener un padrón cerrado tuvo problemas de instrumentación. El padrón inicial de Procampo fue hecho, hábilmente, sin anuncio previo. Esto evitó el peligro de ser invalidado totalmente por comportamiento estratégico. El problema surgió pues algunos agricultores, al no saber si la encuesta se hacía con el fin de solicitar documentación o cobrarles impuestos, dieron información sesgada a la baja sobre cuanta tierra sembrada tenían. Esto, aunado al oportunismo político posterior de recibir más subsidio una vez conocido que habría un pago por hectárea, creó presiones políticas para que el padrón se abriera de nuevo, lo que ocurrió en al menos dos ocasiones, para incluir predios que ―deberían haber calificado‖ en la primera ocasión. Esta apertura del padrón es lo que está detrás del argumento de grupos ambientalistas que criticaron a PROCAMPO por dar incentivos a una mayor deforestación para ampliar el área de cultivos calificables. 18
  20. 20. PROCAMPO también nos presenta un punto muy importante para ilustrar cómo diferentes tipos de reglas desacopladas para subsidios pueden tener mayores o menores beneficios ambientales. En una de las primeras interpretaciones de las reglas del programa por parte de los funcionarios locales, era obligatorio para los productores el seguir sembrando con granos básicos los predios inscritos para recibir los subsidios. Esto se corrigió diciendo que si deberían cultivar, pero que podría ser cualquier cultivo. El objetivo de las reglas era claramente ayudar a la transición a los cultivos que se volvían rentables con la apertura comercial. Sin embargo, desde el punto de vista ambiental, convenía también abrir la opción a que estos predios no se cultivaran: que entraran a descansos de mediano plazo para mantener la fertilidad del suelo, o que se les dejara regresar a bosques y selvas secundarias, importantes como elementos conectores en la estrategia de conservación de biodiversidad. A inicios de la presente administración, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y SAGARPA negociaron modificaciones a las reglas que derivaron en apartado llamado ―Procampo Ecológico‖, donde se hicieron válidas las opciones de poner el terreno a reforestar, a recuperar suelo, o a descansar. Los únicos requerimientos son que esté en las zonas identificadas como frágiles ambientalmente por la SEMARNAT o la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), y que el ―proyecto‖ esté endosado por las dependencias. En la medida que los costos de obtener esta validación oficial sean bajos, y que las áreas frágiles estuvieran ampliamente definidas, se estaría logrando un desacoplamiento ambientalmente efectivo. 19
  21. 21. PASOS PARA LA REINGENIERÍA DE SUBSIDIOS El objetivo de la reingeniería de subsidios es evitar distorsiones o distorsionar lo menos posible las señales de los precios, tanto precios de productos como de insumos, sustituyéndolos por pagos neutrales. El mejor tipo de pago neutral es aquellos dados en efectivo a hogares que califiquen, y que sean basados en un criterio que no dependa de su uso de insumos o su nivel de producción. Otro ejemplo es la tierra en propiedad, con límites si se quiere, o en menor medida, la tierra en producción. Los cinco pasos para una reingeniería de subsidios agrícolas son: 1. Estimar los montos, totales y por productor, transferidos por el subsidio o exención a reformar. 2. Estimar los beneficios económicos y ambientales del cambio de conducta provocado en el corto plazo y largo plazo por la reingeniería del subsidio. 3. Elaborar un padrón de los futuros beneficiarios del subsidio desacoplado, con el indicador a utilizar, como por ejemplo nivel de ingreso, número de hectáreas, etcétera. 4. A partir del ahorro potencial de eliminar el subsidio o exención, estimar el monto a transferir a los nuevos beneficiarios, tomando en cuenta que puede ser un conjunto distinto a los beneficiarios del esquema anterior. 5. Instrumentar de manera transparente y efectiva el vehículo y condiciones para las transferencias, de ser posible, introduciendo un diseño cuasiexperimental que permita evaluar su efecto separado del resto del entorno económico. 20
  22. 22. PROBLEMAS PARA LA FACTIBILIDAD POLÍTICA DE DESACOPLAR SUBSIDIOS La experiencia internacional muestra que no ha sido fácil desacoplar subsidios. Además de las consideraciones de estrategia nacional, donde un gobierno podría no elegir realizar desacoplamiento unilateral de subsidios por no perder ―posición de mercado‖, hay otras razones para la oposición interna a estos nuevos instrumentos. Tienen que ver con la redistribución de rentas dentro de los propios grupos beneficiados. Una de las virtudes de los subsidios desacoplados, es que pueden generar mejor distribución del subsidio cuando hay productores objetivos que tienen pocos excedentes o uso de insumos. Por ejemplo, si hay, como en México, un gran número de campesinos que no producen suficiente para vender en el mercado, éstos no estarían recibiendo ningún subsidio atado a la comercialización. En cambio, un subsidio desacoplado, como los pagos por hectárea, si beneficiaría a este tipo de productores. Una reingeniería de subsidios que mantuviera el gasto gubernamental constante, estaría de hecho restando subsidio a los grandes agricultores para dárselo a los pequeños productores. Esta ventaja distributiva de desacoplar subsidios es a la vez uno de los principales obstáculos políticos para las reformas. Un resultado deseable en términos de equidad, desata la oposición de los grupos más beneficiados por el esquema anterior. Aquellos usuarios que recibían beneficios por arriba del promedio serían perdedores netos con el nuevo esquema, mientras que los usuarios que estaban por abajo del promedio se beneficiarían. La factibilidad política de la reingeniería depende de que éstos últimos puedan prestar su apoyo político a la medida de forma suficiente para contrarrestar la oposición de los primeros. En la experiencia internacional, la oposición generada por la búsqueda de rentas es una causa 21
  23. 23. importante del poco éxito que han tenido los gobiernos en lograr subsidios desacoplados. Estos argumentos son válidos también para las diferencias regionales. Por ejemplo, si los subsidios están atados al precio de electricidad para bombeo o el precio de los agroquímicos, las zonas con abundancia de agua o poco riesgo de plagas recibirían proporcionalmente menos subsidios que regiones que no tienen esas ventajas comparativas. Si la resistencia a la reingeniería de subsidios sólo se debiera a que la oposición de los actuales beneficiarios, entonces sería más fácil ver subsidios desacoplados en nuevas iniciativas que ver la reingeniería de subsidios ya existentes. Sin embargo la experiencia en México no ha sido así. Los subsidios solicitados en las negociaciones del Acuerdo Nacional para el Campo fueron en su mayoría subsidios acoplados. Las razones de este interés de los productores por subsidios acoplados, que van más allá de la inercia institucional, pueden ser varias. Una de las primeras hipótesis sobre este comportamiento es que las movilizaciones son financiadas por los grupos de productores con excedentes comerciales, con un claro interés en obtener una parte más que proporcional del subsidio. El interés y presión también puede venir de los grupos organizados de empresas proveedoras de insumos. Más allá de esto, sin embargo, está la explicación de que, para cualquier productor y para la opinión pública, parece más fácil el solicitar que el gobierno baje el precio de los insumos que controla, agua y electricidad por ejemplo, que el que se amplíe explícitamente el presupuesto. Lo primero tiene menor visibilidad cuando se discute en conjunto el presupuesto, donde se compararía más claramente lo asignado a la agricultura con lo destinado a otras necesidades como educación, salud o reducción de pobreza. Ya en la frontera entre la psicología, la economía y las políticas públicas está la explicación de que los productores prefieren subsidios acoplados porque el 22
  24. 24. beneficiario percibe que está dando ―algo” a cambio de recibir las transferencias económicas; por ejemplo, está produciendo más o está incorporando nuevas tecnologías. El recibir algo a cambio de ―nada‖ podría parecer una dádiva sin justificación. y por lo tanto no tener dignidad, perder validez con el tiempo, o ser más frágil ante ataques políticos. No hay evidencia de que haya una menor permanencia de los apoyos desacoplados, pero se percibe como un riesgo. Por ejemplo, PROCAMPO no ha sido reducido en ninguna dimensión desde su creación; de hecho, los montos pagados han crecido. Sin embargo, dados los costos de generar una movilización nacional, es racional para los negociadores campesinos el buscar mecanismos de transferencias que ellos perciban fáciles de monitorear y difíciles de modificar para el gobierno, como los precios de insumos o productos. Existe otra explicación adicional para la resistencia a hacer reingeniería de subsidios, y esta tiene que ver con el papel de las agencias gubernamentales. Una agencia ligada a algún sector productivo, como lo sería SAGARPA para los productores agropecuarios y pescadores, o Secretaría de Turismo (SECTUR) para las empresas hoteleras, gana espacios políticos en la medida que crece el tamaño del sector económico que fomentan y regulan. Este comportamiento de las agencias gubernamentales es el modelado por William Niskanen (1968) en su artículo clásico: ―The Peculiar Economics of Bureaucracy” y por la literatura que le sigue, donde los modelos son enriquecidos con la incorporación de otros actores como el poder legislativo [Moe y Miller (1983); J. Conybeare (1984)]. En términos de la función objetivo de una burocracia cuyos ―clientes‖ son un sector productivo, los subsidios acoplados a la producción o uso de insumos expanden la actividad del sector atendido por la agencia mucho más que los subsidios desacoplados. No es que los subsidios desacoplados sean mal vistos; son transferencias a sus clientes y por lo tanto valiosos, pero subsidiar al producto o uso de insumos es una estrategia dominante para la agencia. Este interés se confronta contra las instituciones del gobierno que tienen dentro de sus objetivos que los mercados 23
  25. 25. operen mejor, se cumpla con compromisos internacionales de comercio, o que se haga más eficiente el gasto, que en el caso de México serían SHCP, Secretaría de Economía, y por la parte ambiental, SEMARNAT. El resultado final depende del peso político relativo de estas agencias (que en el modelo esbozado depende a su vez de la estructura de subsidios en el tiempo t-1), y la influencia de los otros actores relevantes como los propios grupos de interés y los representantes del poder legislativo. 24
  26. 26. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA En la discusión entre los autores de los artículos de esta sección surgieron varias recomendaciones, algunas relacionadas con el papel de organismos multilaterales, otra como tareas de los gobiernos nacionales que quieran avanzar hacia la reingeniería de sus subsidios. 1) Se debe negociar para que dentro de la OMC existan dos subcategorías de los subsidios agrupados dentro de la ―caja verde‖. Esta propuesta, distinguiría ―tonos de verde‖ basados en los efectos ambientales de los subsidios más desacoplados y permitiría definir metas futuras para la organización. 2) Es necesario obtener más información sobre la magnitud de los efectos ambientales de los subsidios acoplados, y de la distribución de sus beneficios entre tipos de productores. Esta información serviría tanto para las agencias gubernamentales y organismos multilaterales que quieren armar el caso a favor de la reingeniería de subsidios, así como para enriquecer el debate público al respecto. 3) No es necesario realizar la reingeniería de todos los subsidios al mismo tiempo. Hay ganancias aun cuando se avance producto por producto o insumo por insumo. 4) La focalización de los subsidios acoplados es un buen primer paso para separar el apoyo a los productores que la sociedad considera requieren ser apoyados, por ejemplo por su nivel de pobreza o restricciones crediticias o tecnológicas, de la parte de los subsidios que se quedan los productores en mejor posición. Después de esto será más fácil plantear la reingeniería con productores cuyos beneficios del subsidio no varían tan drásticamente y no hay intereses concentrados que afectar. 5) Es necesario aprovechar que la sustentabilidad es un objetivo formal de todas las agencias gubernamentales en México, incluyendo aquellas que fomentan y 25
  27. 27. regulan a sectores productivos. Si se genera información y se hace un esfuerzo de cabildeo, éstas agencias reconocerán a la reingeniería de subsidios como una herramienta de políticas públicas que les ayudaría a alcanzar estas nuevas metas que la sociedad les ha exigido cumplir. 26
  28. 28. 27
  29. 29. ACCIONES ECOLÓGICAS PROYECTOS DE RIESGO AMBIENTAL DEL SECTOR ENERGÉTICO INGRESADOS A EVALUACIÓN POR RAMA INDUSTRIAL De 2001 a 2006 RAMA INDUSTRIAL 2001 2002 2003 2004 2005 2006 P Total 215 274 277 101 91 106 Petróleo y derivados 129 142 159 27 39 53 Química 5 7 6 1 7 4 Petroquímica 1 12 28 13 1 3 Metalúrgica 6 2 0 0 0 0 Otras 74 111 84 60 44 46 NOTA: la evaluación de riesgo ambiental se aplica a los proyectos de inversión y a las plantas en operación relacionados con la realización de actividades altamente riesgosas y por el manejo de sustancias inflamables, tóxicas, explosivas, corrosivas y reactivas. a Incluye almacenamiento y distribución de combustible. FUENTE: Presidencia de la República. Primer Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa. 1 de Septiembre del 2007, Anexo Estadístico. México, DF, 2007. PLANTAS EN OPERACIÓN DE RIESGO AMBIENTAL DEL SECTOR ENERGÉTICO INGRESADOS A EVALUACIÓN POR RAMA INDUSTRIAL De 2001 a 2006 RAMA INDUSTRIAL 2001 2002 2003 2004 2005 2006 P Total 553 276 604 483 544 716 Petróleo y derivados 89 67 277 234 241 311 a Química 63 23 47 51 39 43 Petroquímica 3 14 5 2 5 2 Metalúrgica 19 6 5 6 6 13 Otras b 379 166 270 190 253 347 NOTA: se refiere a las plantas en operación regularizadas en cada año, a partir del Programa Nacional de Prevención de Accidentes de Alto Riesgo Ambiental (iniciado en 1992). a Incluye almacenamiento y distribución de combustible. b Incluye residuos peligrosos, generación de energía, alimentos, maquila y otros. FUENTE: Presidencia de la República. Primer Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa. 1 de Septiembre del 2007, Anexo Estadístico. México, DF, 2007. 28
  30. 30. ACCIONES DEL SECTOR ENERGÉTICO PARA LA PROTECCIÓN AMBIENTAL, SEGURIDAD DEL PERSONAL Y AHORRO DE ENERGÍA2006 ACCIONES Y RESULTADOS Petróleos Mexicanos SALUD Y SEGURIDAD Petróleos mexicanos es una empresa eficiente y competitiva, que se distingue por el esfuerzo y el compromiso de sus trabajadores con la Seguridad, la Salud y la Protección Ambiental. La división del principio de prevención efectiva del Sistema de Administración PEMEX-SSPA. En el diseño de nuevos proyectos y en la evaluación de las operaciones presentes, la empresa realiza monitoreos y estudios de riesgo ambiental que simulan las condiciones adversas que se pueden presentar. Una vez conocidos y evaluados los riesgos y sus probables consecuencias, se hacen modificaciones a los proyectos o procesos. Si los riesgos y sus consecuencias no se pueden eliminar o reducir a mínimos aceptables, se rediseña el proyecto o el proceso, o se suspende su ejecución. En materia organizacional, la Subdirección de Disciplina Operativa, Seguridad, Salud y Protección Ambiental, es el área responsable a nivel corporativo, de la estrategia, administración y monitoreo de los objetivos en la materia. En el marco de la implantación del esquema de administración por procesos, se creó en 2006, la estructura soporte para dar cumplimiento a los aspectos de la seguridad industrial, integrada por representantes de la Dirección Corporativa de Operaciones y las áreas de seguridad industrial de los organismos Subsidiarios. En materia de seguridad e higiene, la estructura organizacional se compone de una Comisión Nacional Mixta de Seguridad e Higiene a nivel central, cinco grupos coordinadores de Comisiones Locales Mixtas de Seguridad e Higiene a nivel Corporativo y en cada organismo Subsidiario, así como 407 Comisiones Locales Mixtas de Seguridad e Higiene por cada centro de trabajo. En total, integrar esta 29
  31. 31. organización 3 228 trabajadores (aproximadamente un 2.1% del total), de los cuales la mitad son sindicalizados. Estas comisiones representan a los intereses de todos los trabajadores de PEMEX. Los pilares de esta política son los siguientes: 1. La Seguridad, Salud y Protección Ambiental son valores con igual prioridad que la producción, el transporte, las ventas, la calidad y los costos. 2. Todos los incidentes y lesiones se pueden prevenir. 3. La Seguridad, Salud y Protección Ambiental son responsabilidad de todos y condición de empleo. 4. En PEMEX, nos comprometemos a continuar con la protección y el mejoramiento del medio ambiente en beneficio de la comunidad. 5. Los trabajadores petroleros estamos convencidos de que la Seguridad, Salud y Protección Ambiental son en beneficio propio y nos motivan a participar en este esfuerzo. Sistema de Gestión PEMEX – SSPA Durante 2006 PEMEX impulsó la consolidación del Sistema para la Administración Integral de la Seguridad, Salud y la Protección Ambiental denominado PEMEX- SSPA. Este sistema incorpora las mejores prácticas internacionales en la materia y el desarrollo de un proceso de disciplina operativa y correctiva de SSPA. Considera la observación del análisis causa-raíz, de la administración de la seguridad de procesos con énfasis en la integridad mecánica, el cuidado del medio ambiente, la seguridad del trabajo, la disciplina operativa, las auditorias efectivas, el desarrollo de planes de respuestas a emergencias y las pruebas de sistemas de protección y análisis de riesgos. Durante 2006, se avanzó en la elaboración de los manuales o ―Libros‖ de implementación del Sistema PEMEX- SSPA, se iniciaron las reuniones de Cuerpos de Gobierno y el entrenamiento al personal de PEMEX, totalizando 470 948 horas de capacitación. Sistema de información de seguridad industrial y protección ambiental (SISPA) Desde 2001, PEMEX cuenta con un sistema de información (SISPA) para la captura, almacenamiento, proceso y distribución de la información necesaria para llevar a 30
  32. 32. cabo el análisis del desempeño en la materia y que además sirve como insumo para el proceso de toma de decisiones y la gestión de las operaciones. La información que se captura en cada centro de trabajo, se procesa y compila a nivel corporativo. En 2006, se llevó a cabo un proyecto de revisión, validación y desarrollo de las especificaciones de mejora para la administración de la base de datos existente en SISPA, englobando actividades que asegurarán la integridad de los algoritmos utilizados en el Módulo de Protección Ambiental, SÍ COMO DE LOS REPORTES GENERADOS. La implantación se ejecutará durante 2007. Simulacro Binacional MEXUS GULF ARIETIS 2006 (Matamoros, Tamps-Brownsville, Tx.) Con el objeto de evaluar la capacidad de respuesta conjunta de la Secretaría de Marina (SEMAR), Petróleos Mexicanos (PEMEX) y Guardacostas de Estados Unidos ante derrames de hidrocarburos en el Mar, se llevo a cabo el Simulacro Binacional MEXUS GULF ARIETIS 2006 (Matamoros, Tamps – Brownsville, TX), el cual tuvo como escenario, el Pozo costa afuera Arietis-1 en la Cuenca de Burgos, ubicado a 36 millas de Playa Bagdad, Matamoros, Tamps, y a 6.5 millas al Sur de la línea fronteriza con los Estados Unidos. El supuesto accidente se presentó el 20 de mayo del 2006, por un descontrol en el Pozo, originando un derrame de crudo. Ante la contingencia PEMEX informó a la SEMAR, para activar el Plan Nacional de Contingencias por derrames de hidrocarburos en el mar, quien a su vez, solicitó al USCG, poner en marcha el plan MEXUS GULF. Al término del simulacro, se cumplió de forma exitosa con el objeto establecido. Índices de Accidentalidad 2001 - 2006 La implantación de PEMEX-SSPA, en materia de seguridad, permitió a la empresa seguir mejorando su desempeño en materia de accidentalidad, lo que queda demostrado con la tendencia a la baja de los índices de frecuencia y de gravedad en 2006. Al cierre de ese año, el índice de frecuencia fue de 0.67 accidentes por millón de horas-hombre laboradas con exposición al riesgo, 37% menos que el año previo, lo que representó el nivel anual más bajo registrado por la empresa, desde 1994. Cabe destacar que en 2006, todos los Organismos Subsidiarios disminuyeron su índice de frecuencia: 24% en PEMEX Explotación y Producción, 49% en PEMEX Refinación, 38% en PEMEX Petroquímica, 73% en PEMEX Gas y Petroquímica Básica, y 41% a nivel 31
  33. 33. Corporativo. PEMEX tiene un desempeño equivalente al de la industria petrolera en el contexto internacional. Los índices alcanzados en 2006, son comparables con los resultados publicados por algunas de las principales empresas petroleras integradas. 32
  34. 34. 33
  35. 35. ANTECEDENTES Preocupación temprana y permanente de las autoridades: Política orientada a que toda la población disponga de estos servicios, ya que son considerados servicios básicos para el desarrollo de la sociedad. Ejemplo: durante 65-77, inversión promedio anual es MM US$65. En Chile, hasta 1977 existían múltiples organismos con funciones semejantes, sin autonomía financiera ni administrativa, sin planificación coherente de mediano y largo plazo ni coordinación (sector urbano DOS-MOP; MINVU redes; Oficina de saneamiento rural; empresas municipales).  Hasta el año 1977, el financiamiento:  75% aportes fiscales,  15% de fuentes externas  10% fuentes propias (tarifas)  Estos recursos se destinaron:  57% a inversiones,  13% a operación y mantenimiento y  30% a gasto en personal  Las coberturas entonces eran:  85,6 % Agua Potable;  55,9 % Aguas servidas;  0% tratamiento de AS 34
  36. 36. MODERNIZACIÓN: FASE 1: 1977-1989    El año 1977 se crea SENDOS (Ministerio de Obras Públicas); EMOS y ESVAL como empresas autónomas.  El sector es organizado como servicio público estatal; SENDOS se encarga de la operación y regulación de los sistemas sanitarios del país.  La política tarifaria tenía por objetivo el autofinanciamiento operativo y presentaba alto grado de subsidios cruzados. 1. Estructura de propiedad: Según operador •Estado: 92.6 % •Privado: 2.7 % •Municipal y Cooperativas: 4,7 % 2. Cobertura agua potable : 98,2 % 3. Cobertura de alcantarillado: 81,5 % 4. Cobertura de tratamiento de aguas servidas: 8 %. 5. Se inicia aplicación de subsidio focalizado a hogares pobres del país 35
  37. 37. MODERNIZACIÓN: FASE 2: 1990-1998  Desde 1989 se establece una nueva institucionalidad para la modernización del sector.  Separación rol productor y regulador: Empresas y Superintendencia  Empresas: Prestadoras del servicio independientes sujetas al marco regulatorio. Son empresas del estado pero su estructura jurídica es similar a las del sector privado.  La Superintendencia: Funciones normativas (instrucciones, interpretación, aplicación), fiscalización y sancionatorias.  Modelo de financiamiento de largo plazo: Autofinanciamiento y eficiencia: Importante ajuste a las tarifas que se aplica en forma gradual y se implementa sistema de subsidio al pago de los servicios 1. Estructura de propiedad: sin modificaciones sustanciales 2. Cobertura agua potable : 99,3 % 3. Cobertura de alcantarillado: 91,6 % 4. Cobertura de tratamiento de aguas servidas: 16,7 %. 36
  38. 38. MODERNIZACIÓN: FASE 3: 1998-HOY  Privatización creciente del sector. Desde 1998 a la fecha la participación privada se incrementó desde el 5% hasta el 95% en el presente año.  Previo al proceso de incorporación de capital privado se modifica marco regulatorio fortaleciendo las facultades normativas, fiscalizadoras y sancionadoras.  Se establecen resguardos para evitar la concentración de la propiedad del sector y los subsidios desde empresas reguladas a no reguladas.  Se perfecciona el proceso de fijación tarifaria y potestades de información.  La venta de paquetes de acciones no requería ley. Prudencia política: fortalecer el marco regulatorio y luego privatizar.  Evolución de las empresas sanitarias estatales durante los noventa es una de las razones de éxito de la licitación.  La privatización significo para el Estado ingresos cercanos a los 2.400 millones de dólares 37
  39. 39. 1. Estructura de propiedad: según operador  Estado: 0 %  Privado: 94.8 %  Municipal y Cooperativas: 5.2 % 2. Cobertura agua potable : 99.8 % 3. Cobertura de alcantarillado: 95.2 % 4. Cobertura de tratamiento de aguas servidas: 81.9 % 5. Subsidio entregado a 664.027 familias lo que significa un incremento de 15,9 % respecto de 2005 (monto aproximado US$62.5 millones) 6. Rentabilidad Operacional promedio de las empresas: 9.3 % 38
  40. 40. 39
  41. 41. OBJETIVO REGULACION El desafío de regular un monopolio natural es fijar un precio optimo, controlarla calidad del servicio prestado e incentivarla realización de inversión es para el aumento de cobertura y calidad de los servicios.  Reglas claras y permanentes  Fiscalización eficaz; amplias protesta desde información; multas disuasivas  Tarifas de autofinanciamiento con subsidio sal pago de los servicios. CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONAL REGULADORA CHILENA i. Marco legal y reglamentario que define: -Régimen de concesiones -Régimen de explotación de los servicios sanitarios -Régimen de fijación de tarifas -Subsidio al pago de consumo de servicios -Potestades de fiscalización y sanción de la Superintendencia ii. Normativa aplicable a todos los prestadores, cualquiera sea su naturaleza jurídica, sea de propiedad pública o privada iii. Separación de funciones de producción y comercialización de los servicios respecto de las normativas y fiscalizadoras 40
  42. 42. iv. Las potestades de la entidad fiscalizadora son regladas. La discrecionalidad de la autoridad es bastante reducida. v. Favorece estabilidad de reglas vi. Menos flexibilidad en la interpretación 41
  43. 43. RÉGIMEN DE CONCESIONES o Adjudicadas mediante procedimiento administrativo reglado. o Plazo indefinido; libertad de transferencia propiedad o explotación. o Prohibición de superposición en concesiones de redes. o Sociedad anónima de giro exclusivo sujeta a fiscalización de Superintendencia de Valores. o Restricción concentración horizontal. o Restricción superposición de servicios de utilidad pública de distinta naturaleza en misma área geográfica. o Este régimen se sustenta en principio de subsidiariedad del Estado. 42
  44. 44. EXPLOTACIÓN DE SERVICIOS SANITARIOS  Obligatoriedad de otorgar servicio, a quien lo solicite, dentro de su TO.  Garantía de servicio continuo y con calidad de acuerdo a todas las normativas del sector. Los niveles de calidad puede modificarse mediante reglamento y da derecho a revisión de tarifas.  Puede distinguirse: calidad de atención al usuario (medición, lectura, atención de emergencias) y calidad de prestación del servicio (calidad de agua potable, presión, continuidad servicios).  Programa de desarrollo: plan de inversiones para atender adecuadamente la demanda del servicio. POTESTADES SUPERINTENDENCIA En Chile, la fiscalización abarca todos los aspectos del servicio que entrega la empresa:  Desde el cumplimiento de las normas de calidad del agua que se distribuye a la población, hasta el cumplimiento de las normas de calidad de las aguas servidas tratadas que son devueltas a la naturaleza, además  La atención a los clientes,  El cumplimiento del plan de desarrollo y  El correcto cobro tarifario a los usuarios. 43
  45. 45. OBJETIVOS ACTUALES DE LA FISCALIZACION 1. Garantizar Calidad de Servicio a los Clientes  Adoptar medidas preventivas y correctivas.  Motivar a las empresas para la superación de las debilidades detectadas.  Que las empresas cumplan sus compromisos de inversión. 2. Asegurar la Calidad de la Información  Mediante la interacción de los resultados que entregan los distintos procesos de fiscalización.  Auditorias.  Controles Paralelos. 3. Transparentar el mercado y evitar abusos de posición monopólica. 4. Potenciar el rol fiscalizador de los Clientes. 5. Focalizar la fiscalización a partir de consultas y reclamos de los Clientes. 44
  46. 46. RÉGIMEN DE TARIFAS  Tarifas están basadas en costos de una ―empresa modelo‖, prescindiendo de los costos de la empresa real  Incentivar ganancias de eficiencias en la empresa y que sean traspasadas al usuario  Precios punta para el verano  No se diferencia entre usuarios residenciales, comerciales e industriales  No incluye consideraciones sociales en su determinación  Se fijan por un periodo de 5 años para cada empresa sanitaria ESTRUCTURA PROCESO TARIFARIO  Marco legal  Procedimiento Administrativo  Metodología 45
  47. 47. MARCO LEGAL  Ley de tarifas de Servicios Sanitarios y su reglamento; DFL Nº70 de 1988 y reglamento DS Nº453 de 1989.  Ley general de Servicios Sanitarios y su reglamento; DFL Nº382 de 1998 y reglamento DSNº121 de 1991.  Este marco legal fue modificado por Ley Nº19.549 de 1998.  Reglamento Comisión de Expertos 2001.  Se caracteriza por establecer de manera detallada cada una de las etapas a seguir para la determinación tarifaria: Procedimiento administrativo  Establece la metodología de cálculo de las fórmulas tarifarias: Procedimiento técnico. 46
  48. 48. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO o La Siss elabora las bases para la ejecución de los estudios. o La Siss y la empresa realizan sus estudios tarifarios en forma independiente. o Se intercambian estudios. o La empresa discrepa del estudio de la SISS. o Si no hay acuerdo directo entre las partes, resuelve una comisión de expertos. o La SISS elabora estudio definitivo y envía decreto tarifario a MINECON. o Vigencia formulas tarifarias: 5 años. 47
  49. 49. SUBSIDIO AL PAGO DE SERVICIOS SANITARIOS  Directo a los clientes más pobres.  Cubre entre un 25 % y 85 % de una cuenta mensual hasta un consumo de 20 metros cúbicos  A partir del 2005 y dentro de programa Chile Solidario, aproximadamente 5 % de los subsidios que se otorgan cubren 100 % de cuenta hasta consumo de 15 mts cúbicos  Elegibilidad lo determina cada municipio en base a ficha técnica que mide nivel socioeconómico de las familias 48
  50. 50. 49
  51. 51. ANTECEDENTES La quinta conferencia ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) se llevará a cabo en la segunda quincena de septiembre en Cancún, con una baja expectativa de lograr un acuerdo entre los 146 países miembros para fijar reglas que equilibren la desventaja que enfrentan los países menos desarrollados para competir en los mercados de los industrializados. Aparte de temas específicos, como reducción de subsidios agrícolas, el organismo tiene puestos sobre la mesa de negociaciones asuntos como la reducción de barreras a la prestación de servicios esenciales como salud o educación y la aplicación de nuevas tecnologías para la modificación genética de organismos vivos, discusión cuyo resultado influirá en la vida cotidiana de millones de personas. El punto de partida de las discusiones de los ministros en la cumbre de Cancún es la declaración de Doha, Qatar, de noviembre de 2001. En este documento se expone una serie de objetivos de negociación, plazos intermedios para llegar a acuerdos, y se establece como fecha para concluir la ronda enero de 2005. En los temas a negociar en la OMC destacan la agricultura, los servicios, los aranceles industriales, los plazos de aplicación de los acuerdos, medio ambiente y algunos aspectos de propiedad industrial relacionados con el uso de medicamentos por países pobres que enfrentan crisis de salud. Los ministros también acordaron que podrían celebrarse nuevas negociaciones en otras esferas como comercio e inversión, facilitación del comercio (como eliminar trámites aduaneros) y transparencia en compras de gobierno de los países miembros. Subsidios Agricultura es el tema que mayores dificultades ha enfrentado para alcanzar un acuerdo, por la resistencia de los gobiernos de países industrializados para reducir los subsidios que conceden a sus productores y que dejan fuera de competencia a 50
  52. 52. los bienes agrícolas producidos en las naciones menos desarrolladas, donde las subvenciones son escasas. Es importante el tema de la agricultura porque, como apunta un informe del Banco Mundial divulgado en la primera semana de septiembre, siete de cada diez pobres del mundo viven en zonas rurales y obtienen sus ingresos de la actividad agrícola. Mientras en todo el planeta existen mil 200 millones de personas (una quinta parte de la población mundial) que sobreviven con un ingreso menor a un dólar diario, los subsidios otorgados por los países de la Unión Europea a sus productores de ganado representan al menos dos dólares diarios por vaca. Las subvenciones agrícolas en los países integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos alcanzan cada año 330 mil millones de dólares. De esta cantidad, 70 por ciento se dirige directamente a los agricultores a gran escala y trasnacionales. ‗‘Esto tiene por efecto estimular la superproducción en países ricos con costos elevados y excluir los productos potencialmente más competitivos de los países pobres‘‘, señala el Banco Mundial. En el seno de la OMC, el mandato establecido en la declaración de Doha para instar a los países ricos a reducir sus subsidios agrícolas se encuentra en punto muerto. El plazo para establecer las ‗‘modalidades‘‘ de negociación venció el 31 de marzo. Ni los representantes de Estados Unidos, la Unión Europea o Japón, donde se concentra la mayor parte de las subvenciones agrícolas, esperan un acuerdo en la reunión de Cancún. Los servicios También en el programa de negociaciones de la OMC se encuentra el tema de la liberalización de los servicios, que permitiría a compañías —desde luego de 51
  53. 53. países industrializados, que son las que están en posibilidad de hacerlo— competir en otros países. Hasta ahora han sido presentadas más de 150 propuestas que abarcan sectores como servicios profesionales, telecomunicaciones, turismo, servicios financieros, de distribución, de energía, transporte marítimo, correo y servicios relacionados con el medio ambiente y la actividad educativa. De acuerdo con Global Exchange, organización civil internacional que monitorea las políticas de la OMC y que estará presente en los foros alternativos de Cancún, el organismo, presionado por los socios políticamente más influyentes y varias compañías trasnacionales, está buscando con este tipo de negociaciones la privatización de servicios básicos como educación, salud, energía y agua. ‗‘El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de la OMC incluye una lista de alrededor de 160 servicios que están amenazados con ser incluidos en las negociaciones para liberalizarlos, incluyendo la atención médica a viejos y niños, tratamiento de aguas residuales, manejo de basura, mantenimiento de parques, telecomunicaciones, construcción, seguros, banca, transporte, puertos y turismo. En algunos países esa privatización ya está ocurriendo. Los ciudadanos con menor capacidad para pagar el costo de los servicios una vez privatizados, son los que padecerían más si avanza esta propuesta‘‘, indicó Global Exchange. Otro tema que se discute en la OMC es el manejo de patentes. Desde hace varios años empresas trasnacionales como Monsanto o Aventis han logrado obtener patentes sobre formas de vida como las semillas de maíz y soya. Durante la ronda de negociaciones del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), Estados Unidos consiguió imponer su sistema de patentes al mundo a través de la OMC. Las corporaciones estadunidenses, recuerda Vandana Shiva, fundadora y directora de la Fundación de Estudios para 52
  54. 54. la Ciencia, la Tecnología y la Ecología y ganadora del premio Nobel Alternativo de 1993, desempeñaron un papel importante en la preparación de documentos y en la presión a nombre del Acuerdo Sobre Derechos de Propiedad Intelectual Relacionada con el Comercio (TRIP, por sus siglas en inglés). ‗‘Los TRIP globalizaron las leyes sobre los derechos de propiedad intelectual estadunidenses y también eliminaron las barreras decisivas éticas y morales al incluir las formas de vida y la biodiversidad en la categoría de lo patentable‘‘, explica Vandana Shiva, del directorio del Foro Internacional sobre Globalización, organismo independiente que también acudirá a las reuniones alternativas de Cancún. Las empresas estadunidenses introdujeron, mediante la modificación genética, alguna pequeña variante a las semillas tradicionales usadas por siglos por agricultores de todo el mundo, con lo que obtuvieron la ‗‘patente‘‘ sobre esa semilla. 53
  55. 55. LA NUEVA TEORÍA DEL COMERCIO INTERNACIONAL Hemos visto cómo la teoría neoclásica del comercio internacional postula que éste se explica a través de la ventaja comparativa. Cada nación producirá aquellos bienes en los que goce de una ventaja relativa y mediante el intercambio los distintos países se complementarán, sacarán provecho de sus diferencias. De este modo las diferencias de recursos, capacidades de la fuerza laboral y características del factor capital de los distintos países determinarán los patrones del comercio internacional. Las predicciones que se desprenden de esta teoría son, por ejemplo, que los países más desarrollados exportarán manufacturas e importarán productos no elaborados, mientras que los países en vías de desarrollo importarán manufacturas y exportarán productos no elaborados (materias primas y alimentos) debido al diferente precio relativo de sus factores. Este tipo de intercambios mejora el bienestar mundial ya que el comercio puede entenderse como un método indirecto de producción. “en vez de producir un bien por sí mismo, un país puede producir otro bien e intercambiarlo por el bien deseado. … Cuando un bien es importado es porque esta “producción” indirecta requiere menos trabajo que la producción directa” 1. Sin embargo esta visión, según la cual los países son complementarios en su producción no se ajusta a la realidad. Según nos dice la teoría tradicional, como los países se complementan en sus producciones todo el comercio debería ser interindustrial (el comercio intraindustrial no tiene por qué existir 2). Sin embargo el comercio intraindustrial no sólo existe, sino que como afirman P. Krugman y E. 1 Kugman y Obstfeld (1997). Pág. 35. 1 Entendemos por comercio interindustrial aquel en el que se intercambian productos de distintas industrias entre diversos países y por comercio intraindustrial aquel en el que distintos países se intercambian productos diferenciados en una misma industria. 54
  56. 56. Helpman: ―In practice, however, nearly half the world´s trade consists of trade between industrial countries that are relatively similar in their relative factor endowments” 3 . Especialmente a partir de la creación de la CEE en 1957, los expertos en comercio internacional se percataron de que los intercambios entre estas naciones europeas (todas ellas economías desarrolladas), aumentaron espectacularmente a raíz de la unión aduanera, pero que este comercio no respondía a la pauta del modelo Heckscher-Ohlin-Samuelson de complementariedad productiva entre naciones (comercio interindustrial), sino que era, en gran medida, intercambio intraindustrial. Este sorprendente hecho hizo preguntarse a los investigadores cómo se explicaban esos intercambios, y este fue uno de los puntos de partida de las nuevas explicaciones del comercio internacional, que centraron su análisis en suavizar los supuestos del modelo neoclásico (rendimientos constantes, mercados perfectamente competitivos y ausencia de externalidades). Otro ejemplo más actual de la importancia de los intercambios intraindustriales es el que muestra la tabla 1. En ella se expone, para el caso de EE.UU., el índice comercio intraindustrial/comercio total para distintas industrias. Un valor de 0 implica que EE.UU. es o bien un importador, o bien un exportador neto en ese sector. En este caso el comercio sería únicamente interindustrial. Un valor de 1 implica que las importaciones y las exportaciones que realiza EE.UU. en ese sector están muy igualadas, es decir, que el comercio intraindustrial es muy significativo. 3 Helpman, E. y Krugman, P (1996). Pág. 2. 55
  57. 57. TABLA 1 INDICES DE COMERCIO INTRAINDUSTRIAL PARA INDUSTRIAS ESTADOUNIDENSES, 1989 0.99 EQUIPAMIENTO DE GENERACIÓN DE ENERGÍA Maquinaria de oficina 0.98 Maquinaria eléctrica 0.89 Productos químicos inorgánicos 0.88 Productos químicos orgánicos 0.81 Medicinas y productos farmacéuticos 0.73 Equipamiento de telecomunicaciones 0.53 Vehículos de carretera 0.53 Hierro y acero 0.48 Vestidos y accesorios 0.15 Calzado 0.00 Fuente: Krugman y Obstfeld (1997). Pág. 161. La tabla ordena las industrias de acuerdo con el peso del comercio intraindustrial. Éste tiene un peso especialmente elevado en las industrias de productos manufacturados más sofisticados, como equipamiento de generación de energía, o las industrias químicas y eléctrica. Estos bienes son importados y exportados simultáneamente por las economías desarrolladas. Por otra parte el comercio intraindustrial tiende a tener menos peso (siempre observado desde EE.UU., en términos de la tabla 1) en productos intensivos en trabajo y menos 56
  58. 58. elaborados, que suelen ser importados por EE.UU. de países menos desarrollados (por ejemplo el calzado), tal y como predice la teoría tradicional. Las causas que explican el elevado comercio intraindustrial de los países más desarrollados son las economías de escala y las imperfecciones de los mercados, especialmente la importancia de la diferenciación de productos (competencia monopolística). Las ventajas de los rendimientos crecientes de escala (que no eran tenidos en cuenta por la teoría tradicional) sumados a la diversificación de la demanda en los países desarrollados (que hace que ningún país pueda satisfacer completamente la diversidad de productos que incluyen las funciones de utilidad de todos sus diversos y heterogéneos consumidores), han abierto la posibilidad a nuevas explicaciones de por qué se comercia, así como explicaciones de las ―nuevas‖ ventajas que suponen los intercambios internacionales (tanto para los consumidores como para los productores) derivados de la relajación de los supuestos de la teoría tradicional4. Una vez señalada esta ―divergencia‖ entre la teoría tradicional y la nueva en lo que respecta a las economías de escala y al comercio intraindustrial continuemos analizando qué conclusiones se derivan de la teoría tradicional con respecto al bienestar y a la política comercial que deben seguir los gobiernos. LA TEORÍA TRADICIONAL, EL BIENESTAR Y LA POLÍTICA COMERCIAL A pesar que los economistas suelen ser muy cautos a la hora de hacer consideraciones sobre el bienestar, la teoría tradicional afirma sin lugar a dudas 4 Dedicaremos el capítulo IV, al hablar de organización industrial, a las economías de escala y a las dificultades a las que se enfrentan estos nuevos análisis al no existir una teoría generalmente aceptada para los mercados imperfectamente competitivos. 4 Es evidente que la economía real es mucho más compleja que como la describen los modelos de equilibrio general. Concretamente en lo relativo al comercio internacional y a la política comercial óptima se ha escrito muchísimo acerca del debate entre proteccionismo y librecambismo y se ha demostrado que el arancel óptimo para países grandes es positivo 57
  59. 59. que el intercambio internacional mejora el bienestar mundial. El comercio internacional permite que muchos de los bienes que se demandan en un país, porque forman parte de las funciones de utilidad de los ciudadanos, lleguen a sus manos. Sin este intercambio, como ningún país es capaz de satisfacer completamente la demanda de bienes que hacen sus ciudadanos, especialmente en el caso de las economías más desarrolladas, el bienestar sería menor. De la anterior reflexión se deduce inmediatamente que una política comercial que obstruya el libre cambio perjudica el bienestar de los ciudadanos porque no permite que la economía alcance un óptimo de Pareto5. El sustento teórico del no intervencionismo no se refiere al marco concreto de la economía internacional, sino que es un resultado básico de la teoría económica que tiente sus orígenes en el propio Adam Smith: “Es verdad que por regla general él ni intenta promover el interés general ni sabe en qué medida lo está promoviendo. … él busca sólo su propio beneficio, pero en este caso como en otros una mano invisible lo conduce a promover un objetivo que no entraba en sus propósitos. … Al perseguir su propio interés frecuentemente fomentará el de la sociedad mucho más eficazmente que si de hecho intentase fomentarlo. Nunca he visto muchas cosas buenas hechas por los que pretenden actuar en bien del pueblo…” 6. En este famoso pasaje de La Riqueza de las Naciones ya en 1776 Adam Smith intuía (no lo llegó a demostrar) que el mercado asignaba los recursos eficientemente, e incluso podemos inferir que afirma, confundiendo tal vez el concepto de interés de la sociedad con el de eficiencia, que el mercado es capaz (sin hacerlo premeditadamente) de maximizar el bienestar social. De cualquier modo lo que queda claro, especialmente en la última frase, es que la intervención del Estado o cualquier otro agente externo al mercado debe ser evitada. 5 Es evidente que la economía real es mucho más compleja que como la describen los modelos de equilibrio general. Concretamente en lo relativo al comercio internacional y a la política comercial óptima se ha escrito muchísimo acerca del debate entre proteccionismo y librecambismo y se ha demostrado que el arancel óptimo para países grandes es positivo (Véase Krugman y Obstfeld, 1997, pág 305-308), pero en lo que concierne a nuestro análisis obviaremos, por el momento, estos matices. 6 Smith, A. (1997). Pág. 554. 58
  60. 60. Pero el avance teórico más importante para justificar la no intervención se deriva de la demostración de la eficiencia del mercado que realizaron K.J. Arrow y G. Debreu en 1951 (gracias a los avances previos de L. Walras en la segunda mitad del siglo XIX), mediante la demostración de la existencia, unicidad y estabilidad del equilibrio general. De aquí se derivan los dos teoremas fundamentales del bienestar que afirman que todo equilibrio competitivo es eficiente en el sentido de Pareto y que cualquier óptimo de Pareto es alcanzable mediante un mercado competitivo 7. Lo que se sigue inmediatamente de estos teoremas es que la intervención sólo logra distorsionar las actitudes de los agentes económicos (ya que el mercado es eficiente y neutral en términos distributivos) y no permite que se alcancen situaciones pareto-eficientes. Si bien es cierto que los supuestos en los que se basa la teoría del equilibrio general son muy restrictivos (de hecho podemos decir que su demostración es un ―experimento mental‖ de un gran nivel de abstracción) y la realidad tiene poco que ver con ellos, no podemos dejar de mencionar de dónde parte el sustento teórico en el cual se basa toda la justificación de la no intervención en la economía y de la que se deriva, tan sólo como un caso concreto, la justificación del laissez faire en el ámbito de la economía internacional. Volvamos ahora a este importante caso concreto que nos ocupa: la política comercial. La teoría tradicional se basa para no justificar políticas comerciales activas en que en todas las industrias existe competencia, por lo que no hay fallos de mercado que deban ser corregidos por el estado. En una industria que funciona en competencia perfecta el precio se iguala al coste marginal, no hay beneficios extraordinarios a largo plazo, sólo beneficios 7 Sólo pretendemos incorporar en la argumentación la conexión entre las teorías del bienestar y las justificaciones para la no intervención (tanto a nivel nacional como internacional) en la economía. Para un mayor detalle sobre los teoremas fundamentales del bienestar véase Andreu Mas-Colell, Whinston y Greene (1995). Pág. 549. 59
  61. 61. contables. Si una industria presenta precios por encima del coste marginal nuevas empresas entrarán en la industria y el precio bajará hasta igualarse al coste marginal, con lo que los beneficios extraordinarios desaparecerán. Es la competencia la que elimina los beneficios extraordinarios. Si todas las industrias funcionan de este modo no existen sectores que sean más valiosos en el margen (ya sea porque en ellos existan beneficios extraordinarios o porque produzcan efectos externos positivos que reviertan en beneficio de toda la sociedad), es decir, no existen industrias estratégicas 8. Por lo tanto, cualquier tipo de política industrial, tanto a nivel interno como de ayudas a la exportación, sólo distorsionará el mercado creando ineficiencia y desplazando recursos de unos sectores a otros de modo ―antinatural‖ y completamente injusto para las industrias y/o empresas no seleccionadas. Para que la competencia perfecta sea una realidad deben cumplirse una serie de supuestos: no deben existir barreras de entrada a la industria, el bien que ofrecen todas las empresas debe ser homogéneo, debe haber información perfecta y no debe haber ningún tipo de poder de mercado, es decir, ningún comprador ni ningún vendedor deben poder influir sobre el precio de mercado del bien9. Si observamos la realidad, comprobaremos que para ciertos bienes como el café o ciertos minerales todos estos supuestos se cumplen, pero en la mayoría de los casos encontramos que algunos o todos los supuestos de la competencia perfecta se violan. Resulta fácil pensar en industrias que no sean perfectamente competitivas. Los casos más claros se encuentran en industrias de alta tecnología, como la 8 En realidad, resulta muy difícil definir qué se entiende por industrias estratégicas y éste es uno de los mayores problemas a los que se enfrentan los defensores de la política comercial estratégica. Dedicaremos el último epígrafe (d) de este capítulo a intentar explicar rigurosamente cómo podemos localizar los sectores estratégicos. Por el momento éstos deben entenderse como aquellos sectores a los cuales el gobierno debería prestar una especial atención a través de la política industrial porque generan importantes efectos externos positivos para el conjunto de la economía. Un buen modo de localizarlos sería tener en cuenta que presentan beneficios extraordinarios y barreras de entrada. 9 Para una explicación más detallada de la competencia perfecta véanse Andreu Mas-Colell, Whinston, D y Green, J. (1995) capítulos 10 y 12 y/o Gravelle, H y Rees, R. (1984). 60
  62. 62. aerospacial, la robótica o la electrónica pero no es necesario que sean industrias en las que el bien producido alcance un altísimo precio como las anteriores. Hoy en día prácticamente todas las empresas intentan diferenciarse de sus competidores de una u otra manera, independientemente del tipo de bien que produzcan. Incluso en sectores en los que tradicionalmente el bien intercambiado era perfectamente homogéneo, como por ejemplo los alimentos, hoy las empresas intentan desarrollar mediante la publicidad una diferenciación del producto. Por su parte, en sectores de bienes de consumo elaborados (electrodomésticos, automóviles, bebidas, etc. ) los mercados funcionan cada vez más en forma de competencia monopolística. En las empresas de servicios ocurre algo muy similar. Seguros, banca y operadores de comunicación, entre otros muchos, intentan diferenciar el servicio que ofrecen inventando para ello nuevos métodos como por ejemplo ―la calidad‖, que viene a sumarse a la cada vez más sofisticada publicidad. En definitiva, encontramos que la tipología de los mercados difiere mucho (y cada vez más) de la competencia perfecta. El problema para los economistas es que, en este tipo de mercados, no se sabe a ciencia cierta cómo se comportarán las empresas, a diferencia de lo que ocurre tanto en los de competencia perfecta como en los de monopolio, en los cuáles resulta relativamente fácil predecirlo. En competencia perfecta las empresas, al enfrentarse a una curva de demanda infinitamente elástica (son precio-aceptantes), tan sólo pueden subir el precio hasta que se iguale al coste marginal mientras que en monopolio, las empresas, como se enfrentan a una demanda con pendiente negativa, subirán el precio de modo que igualen el ingreso marginal al coste marginal (siempre que no haya leyes que lo eviten), con lo que el equilibrio del mercado se situará en un punto al que corresponden un precio mayor y una cantidad menor que en el caso competitivo. 61
  63. 63. Pero existe una extensa tipología de mercados que se encuentran a medio camino entre los anteriormente descritos. Se caracterizan por ser mercados de competencia imperfecta e incluyen todos los tipos de oligopolio y todos los de competencia monopolística. El problema al que se enfrentan los economistas es que estos mercados son difíciles de modelizar, por lo que durante décadas la teoría económica les ha vuelto la espalda. Pero a partir de los años sesenta, comenzó a desarrollarse una nueva disciplina dentro de la microeconomía que se ocupó de intentar explicar cómo funciona estos mercados. Se trata de la teoría de la organización industrial. Esta teoría relaja los supuestos de la competencia perfecta para intentar dar una visión de los mercados que se asemeje más a la realidad que la que dan los modelos tradicionales que contienen demasiadas simplificaciones ―estratégicas‖. La teoría de la organización industrial no ha logrado dar respuesta a cómo se comportan exactamente los mercados imperfectamente competitivos, pero sí ha presentado un ―catálogo‖ de modelos concretos, que arrojan algo de luz sobre ciertos temas hasta entonces casi imposibles de abordar. Entre ellos se encuentran temas muy diversos, desde la teoría de juegos no cooperativos con información imperfecta hasta la discriminación de precios, pero en particular hay algunos que tienen una relación muy directa con el modo en que se han desarrollado las nuevas teorías del comercio internacional. Como señalan Helpman y Krugman: “Today the border country between the theory of international trade and the theory of industrial structure is one of the most active areas in international economics”10. Estos temas son:  El comportamiento de los mercados oligopolísticos analizados mediante la teoría de juegos.  El problema de las barreras de entrada a determinadas industrias. 10 Helpman, E. y Krugman, P. (1996) Pág. 1. 62
  64. 64.  La inversión en I+D: desde sus procesos de creación hasta los efectos externos que proyecta sobre el resto de la economía, así como las dificultades para proteger las innovaciones mediante patentes.  Los rendimientos crecientes (economías de escala) y el aprendizaje mediante la experiencia.  El papel que debe jugar el Estado mediante la política industrial en los mercados imperfectamente competitivos (tanto a nivel nacional como internacional).  La diferenciación de productos en mercados de competencia monopolística11. LA POLÍTICA COMERCIAL ESTRATÉGICA A continuación pasamos a exponer las tesis que plantean los defensores de la política comercial estratégica. Para comenzar, podemos definirla como aquella política comercial que un gobierno instrumenta mediante la intervención y la regulación y que va destinada a modificar la interacción estratégica que se produce en determinados sectores entre empresas nacionales y extranjeras en el ámbito internacional. Estas acciones, que suelen instrumentarse a través de la política industrial, intentan favorecer a las empresas nacionales frente a sus rivales extranjeras. Quienes apoyan estas prácticas defienden que, dadas las imperfecciones de los mercados, hay buenos motivos que justifican una política industrial activa. Nos referiremos fundamentalmente a los dos argumentos: los beneficios extraordinarios que aparecen en mercados oligopolísticos con fuertes barreras de entrada y que podrían justificar subsidios a la exportación y la importancia de las 11 Para abordar el complejo tema de la organización industrial en su conjunto pueden verse Cabral. L. (1997), que realiza una clara síntesis de diversos asuntos que aborda la teoría y Tirole, J. (1990), cuyo libro profundiza mucho más en sus entresijos y matices, empleando para ello un lenguaje matemático muy formalizado. Retomaremos algunos de estos temas (especialmente las barreras de entrada, la I+D y el aprendizaje por la experiencia) en el capítulo IV. 63
  65. 65. externalidades tecnológicas de determinadas industrias que justificarían también un apoyo gubernamental a través de una política industrial. Ambos temas se encuentran íntimamente relacionados por lo que, a pesar de ser tratados en distintos epígrafes, deben ser considerados conjuntamente a la hora de juzgar las ventajas y los inconvenientes de la política industrial activa. También abordaremos las posibles represalias que podrían tomar los gobiernos de otras naciones en respuesta a las políticas comerciales estratégicas llevadas a cabo por un gobierno concreto y los riesgos que esto supone para el desarrollo de los intercambios internacionales. Alrededor de este tema giran muchas de las discusiones a la hora de precisar hasta qué punto resulta conveniente poner en práctica este tipo de políticas, ya que existe la posibilidad de que reaparezca de forma inevitable el temido ―fantasma‖ del proteccionismo. A) EL ARGUMENTO DE LOS SUBSIDIOS QUE DESPLAZAN BENEFICIOS Como afirma P. Krugman: “Hace 15 años (se refiere a 1970 aproximadamente) los economistas podían afirmar que se sabía tan poco de las implicaciones de la competencia imperfecta para la política del comercio internacional que nada útil podría decirse al respecto” 12. Hoy sabemos algo más. Nadie debería extrañarse si decimos que hay industrias en las que existen beneficios extraordinarios. Además, en el caso de muchos países (especialmente si su ―peso económico‖ es grande), serán empresas nacionales las que compitan con otras, pugnando por hacerse con el mercado mundial. De hecho, lo que ocurre es que estas pocas empresas que compiten en determinados sectores (por ejemplo la industria de jets comerciales) luchan por capturar la mayor porción posible de los beneficios que están en juego. Como la estructura de este tipo de industrias suele ser oligopólica (si fuera perfectamente competitiva no habría beneficios extraordinarios), las empresas se 12 Krugman, P. (comp.) (1986). Pág. 20. 64

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