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  • 1. Victor Branco de Holanda,Fernando Lattman-Weltman,Fabrícia GuimarãesorganizadoresSistema de informaçãode custos na administraçãopública federalUma política de Estado Ministério da Fazenda
  • 2. Sistema de informaçãode custos na administraçãopública federal
  • 3. VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade parao Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fa-zenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque parao projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos doGoverno Federal. E-mail: victorbholanda@gmail.com.FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutorem ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centrode Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasilda Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estudapolíticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro dogrupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era deTransformações.
  • 4. A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas, o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por partedas demais nações. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje-tória de institucionalização democrática do país, marcada pela competiçãopolítica legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambasdinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico susten-tável e institucionalização da democracia – têm permitido o avançono campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado degraves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vezem nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente re-gulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como éusual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e im-perfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, hámuito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativodo Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne-cessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que deledemandamos. Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégiasessenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema deInformação de Custos do Governo Federal.
  • 5. Victor Branco de Holanda,Fernando Lattman-Weltman,Fabrícia GuimarãesorganizadoresSistema de informaçãode custos na administraçãopública federalUma política de Estado
  • 6. copyright © 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarãesdireitos desta edição reservados àeditoRa FGVRua Jornalista orlando dantas, 3722231-010 — Rio de Janeiro, RJ — Brasiltels.: 0800-021-7777 — 21-3799-4427Fax: 21-3799-4430e-mail: editora@fgv.br — pedidoseditora@fgv.brwww.fgv.br/editoraimpresso no Brasil/Printed in Braziltodos os direitos reservados. a reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte,constitui violação do copyright (lei no 9.610/98).os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade do autor.1a edição — 2010Preparação de originais: sandra maciel FrankProjeto gráfico e editoração eletrônica: Fa editoração eletrônicaRevisão: marco antonio corrêa, Fatima caroni e tathyana VianaCapa: adriana moreno Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen sistema de informação de custos na administração pública federal : uma política de estado / Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães (orgs.). — Rio de Janeiro : editora FGV, 2010. 160 p. inclui bibliografia. isBN: 978-85-225-0838-9 1. sistemas de informação gerencial — Brasil. 2. sistemas de recuperação da informação — administração pública — Brasil. 3. despesa pública — Brasil. i. Holanda, Victor Branco de. ii. lattman-Weltman, Fernando. iii. Guimarães, Fabrícia. iV. Fundação Getulio Vargas. cdd — 029.935
  • 7. Sumário 7 apresentação 11 os participantes no processo de concepção e implantação do sistema de informação de custos do Governo Federal 17 introdução 23 1 Reformas e gestão pública 41 2 Formação do marco regulatório 53 3 da concepção do sistema à sua implementação 69 4 conceito de custo na administração pública e estratégia geral de implementação do sistema 101 5 Recepção do sistema pelos órgãos controladores e pela sociedade civil 115 6 Uma nova cultura gerencial pública 133 7 sistema de custos como política de estado 141 Bibliografia 145 anexo — Questionário sobre custos na administração pública federal
  • 8. a P r e S e n ta ç ã o Informação de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanços na administração dos recursos públicos O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a mudança do padrão burocrático de gestão para um padrão gerencial proativo. Essas propostas aliam-se aos anseios sociais por um Estado cada vez mais transparente, no qual as informações sobre os gastos públicos e os benefícios correspondentes estejam disponíveis, permitindo a participação dos cidadãos no controle dos dispêndios do Estado e possibilitando, no decorrer desse processo, a inclusão de novos atores sociais na formulação das políticas públicas. Convém ressaltar que governar não é como mexer nos controles de uma máquina e obter resultados previsíveis. Além da definição das áreas de atuação do governo e suas funções, surgem paralelamente dúvidas quanto à forma de atuação. São exemplos destas indagações questões como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegação? Com que prioridade? Não se deve perder de vista que, no caso brasileiro, o desafio é du- plo: a busca da competitividade econômica fomentada por um Estado eficaz e a diminuição das desigualdades sociais. O Estado deve prio-
  • 9. S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L rizar a universalização das políticas públicas. Isso não é, a nosso ver, incompatível com a eficiência da ação governamental. Como exemplo podemos citar o desempenho dos bancos públicos, que, mesmo tendo cumprido funções altamente relevantes na retomada do crédito durante a crise econômica mundial, apresentam lucros e resultados muitas vezes superiores aos do setor privado. Os administradores do setor público necessitam de um conjunto de informações gerenciais para cumprir com eficiência, eficácia e efetividade as políticas públicas. Dessa forma, impõe-se a necessidade de um sistema de informação de custos capaz de auxiliar decisões típicas, tais como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou atividade. Ou, ainda, permitir comparações entre os custos de atividades ou serviços iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes, objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus dirigentes. Além disso, as informações de custos, associadas aos benefícios das políticas públicas, deveriam ser a base para a formulação da proposta orçamentária, sendo o orçamento o fio condutor que permite executar as despesas e prestar os serviços públicos planejados. Muito desta perspectiva de evolução da geração e uso da informação de custos no setor público (como acontece hoje no governo federal) deve- se ao aprendizado acumulado e à contribuição de diversos profissionais técnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentação — e no caso específico do governo federal — destaco a importância da abordagem
  • 10. a P r e S e n ta ç ã o resultante das reflexões, tanto práticas quanto acadêmicas, dos estudos Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao orçamento e à contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico: uma modelagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, de Victor Holanda, ambos defendidos na FEA/USP em 2002. Destes trabalhos foram transpostos e experimentados diretrizes e princípios metodológicos dos quais se destacam os ajustes contábeis, enfoque sistêmico, complementaridade, gradualismo, intervenção participativa e concomitância, todos de fundamental importância para o sucesso do processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de Custos (SIC) do Governo Federal. Assim, em março de 2010 — depois de 46 anos da Lei no 4.320 e 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal — finalmente o SIC do Governo Federal se tornou realidade. Fato relevante? Sim. Mas ainda não é hora de comemorar. A valorosa equipe composta por técnicos dos ministérios da Fazenda e do Planejamento, do Serpro e de diversos outros órgãos da administração pública federal, liderados pelo secre- tário executivo do MF, Nelson Machado, e coordenados tecnicamente pelo diretor de Gestão Estratégica, Victor Holanda, atua intensamente para estabelecer e consolidar os primeiros níveis de institucionaliza-
  • 11. 10 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L ção de uma cultura de utilização de informação de custos para fins gerenciais no setor público. Num modelo de gestão moderno em bases gerenciais, não se pode (ou melhor, não se deve) tomar decisão sem conhecer as diferentes alternativas de ação, seus custos e seus benefícios. A partir da efetivação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal as condições para a mudança foram efetivamente potencializadas. A simples existência do sistema mostra que uma etapa importante foi vencida; agora se faz necessário aumentar o debate sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto no setor público, qualificando a discussão das perspectivas e desafios na gestão da informação de custos na administração pública. Para tanto, foi idealizado, em parceria com diversas entidades da sociedade — acadêmicos, pesquisadores, profissionais de diversas áreas, gestores e estudantes —, o I Congresso de Informação de Custos e Qualidade do Gasto no Setor Público, evento inovador e de fundamental importância para a concretização dos avanços na administração dos recursos públicos brasileiros. Guido Mantega Ministro de Estado da Fazenda
  • 12. oS Parti C i PanteS n o P ro C eSSod e C o n C e P ç ã o e i m P l a n ta ç ã o d oSiStema de i n formação de CuStoSdo governo federal As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as pressões sobre governos para aumentar a eficiência na administração dos recursos aplicados no setor público. Esta eficiência, a nosso ver, precisa ser alcança- da sem desconsiderar a qualidade dos bens e serviços públicos fornecidos à sociedade. A complexidade do ambiente econômico atual exige pro- cessos administrativos mais flexíveis e integrados, cujo desenvolvimento depende da interação de pessoas de diversas capacidades e instituições. Dessa forma, adotamos uma filosofia de gestão por macroprocessos, em última instância embrião de uma gestão em redes. Grande parte do suces- so do processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal decorre dessa compreensão, e esperamos que ela continue a inspirar a agenda do uso da informação de custos para a qualidade do gasto público. Cabe registrar aqui os créditos de todos os que trabalharam para que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos nomes foi compilada a partir da indicação dos líderes de cada entida- de: Ministério da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro
  • 13. 12 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Nacional); Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria Executiva, Secretaria de Orçamento Federal, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos e Secretaria de Recursos Humanos), Serviço Federal de Processamento de Dados, Escola de Administração Fazendária e Fundação Getulio Vargas. A mim compete agradecer as equipes, nas pessoas dos líderes: João Bernardo de Azevedo Bringel, Arno Hugo Augustin Filho, Francisco de Assis Leme Franco, Francisco Gaetani, Cleber Ubiratan de Oliveira, Célia Corrêa, Afonso Oliveira de Almeida, Duvanier Paiva Ferreira, Marcos Vinícius Ferreira Mazoni, Mauro Sérgio Bogéa Soares, Paulo Motta e o coordenador-geral do projeto, Victor Branco de Holanda. Por último, solicitei aos representantes que relacionassem as pessoas que muito contri- buíram para que o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal fosse hoje uma realidade. Nelson Machado Secretário Executivo/MF Secretaria executiva do Ministério da Fazenda Marilene Ferrari Lucas Alves Filha Alex Christian Kamber Angelo José Mont’Alverne Duarte Christiane Cabral Castro Claudia da Costa Martinelli Wehbe Daniele Cardoso
  • 14. o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e I M P L a n ta ç ã o 13 Elisângela Carvalho da Silva Odilon Neves Junior Ruben Bauer Secretaria do tesouro nacional Gilvan da Silva Dantas Paulo Henrique Feijó Francisco Wayne Moreira Rosilene Oliveira de Souza Welinton Vitor dos Santos Bento Rodrigo Pereira Monteiro André Luiz Sant’Ana Ferrari Arthur Roberto Pereira Pinto Jean Cacio Quirino de Queiroz Maria Betânia Gonçalves Xavier Ana Cristina Bittar de Oliveira Olavo Corrêa Pereira Junior Fabiana Magalhães A. Rodopoulos Felipe Palmeira Bardella Maria Clara Estevam Pereira Serviço Federal de Processamento de dados Miyuki Abe Ricardo Cézar de Moura Jucá
  • 15. 14 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Bárbara Maria Passos Lima Adriana Pereira Lacerda Anderssom Batista de Souza André Duarte de Freitas Gilvandro Assis da Silva Neiva Junior Cassius Mazzo Laprano Gilverlan Pessoa Pereira Gustavo Baldoino Santos Menezes Maria Elizabete Vaz de Oliveira Mayra Mendonça Teles Onildo Rodrigues Soares Paulo César do Nascimento Salgueiro Rodrigo Gonçalves Virgínio escola de administração Fazendária Ivone Bugeste Luciano Solange Silva Guimarães Mandarino Sebastião Rui Oliveira de Souza Avelino Batista Leite Neto Aloisio Flavio Ferreira de Almeida Viviane Henderson Avelino Batista Leite Neto
  • 16. o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e I M P L a n ta ç ã o 15 Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão Claudiano Manoel de Albuquerque Débora Nogueira Beserra Carlos Eduardo Lacerda Veiga Cilair Rodrigues de Abreu Rafael Ferreira Rocha Monteiro Gabriel Penna Firme de Melo Andreia Rodrigues dos Santos Haroldo Cesar Sant’ana Areal Luiz Roberto Moselli Samuel Farias Milanez José Pereira de Sousa Filho Fundação Getulio Vargas Alexandre Dubrowski Armando S. M. da Cunha Eduardo Gnisci Patricia Nachard Fernando Lattman-Weltman Fernando Rezende Gustavo Peres Capela Pereira Jose Cezar Castanhar Lidice Meireles Picolin
  • 17. 16 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Marco Aurélio Sá Ribeiro Maria do Carmo Fialho Licio Paulo Roberto Mendonça Motta Regina de Alencar Rosa Ricardo Lopes Cardoso Sidiclei Alves Siqueira Campos Stavros P. Xanthopoylos outras instituições de ensino superior André Carlos Busanelli de Aquino José Francisco Ribeiro Filho Lino Martins da Silva Jose Alexandre Magrini Pigatto
  • 18. introdução Vivemos hoje, no Brasil, um momento histórico que, visto a distância, pelos historiadores futuros, poderá bem ser considerado como efetivamente privilegiado. Após décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas, o país reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de crescimento econômico e se vem inserindo na ordem mundial com crescente visibilidade, aceitação e expectativas positivas por parte das demais nações, que nos observam, cada vez mais, como importante parceiro comercial e diplomático, e como mercado atraente para investimentos e projetos. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis raramente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos — crescimento econômico sustentável e institucionalização da democracia — têm permitido o avanço no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e
  • 19. 1 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das análises e projetos de reforma. Sem entrar nos méritos e propriedades dessas cobranças, é evidente, contudo, que há muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instru- mentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele demandamos. Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. Veremos aqui como se deu a introdução da demanda por este sistema em nossa história republicana, como foi preciso, por assim dizer, aguardar quase meio século para que tal projeto se tornasse realidade, e como se criou a janela de oportunidade que hoje é aproveitada pelo Ministério da Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gestão aos diversos setores da administração pública e à sociedade civil brasileira. Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretário executivo do Ministério da Fazenda, dr. Nelson Machado, o objetivo desta obra é descre- ver o processo de implementação de um conjunto de diretrizes para a construção de um sistema de informação de custo integrado, sistêmica e conceitualmente, ao orçamento público e à
  • 20. Introdução 1 contabilidade governamental que atenda às exigências legais e auxilie na ava- liação de resultados e desempenhos dos gestores do setor público. (Machado, 2005:26) Assim, o que se segue é a descrição não somente de uma iniciativa governamental circunscrita, mas sim o delineamento de uma inovadora po- lítica de Estado que, embora certamente inspirada e favorecida por esforços parciais anteriores — levados a cabo não somente no Brasil, mas também em outros Estados contemporâneos —, ainda não parece ter sido objeto de uma estratégia tão abrangente e ambiciosa quanto a que se estará relatando a seguir. Desse modo o livro segue a seguinte estrutura: em primeiro lugar forne- cemos uma breve contextualização histórica mais ampla, que circunscreve a iniciativa atual, em suas variáveis e condicionantes básicas. Na sequência des- crevemos a formação do marco regulatório que, por assim dizer, deu forma à demanda difusa por um sistema de custos, e, logo depois, relatamos as etapas cumpridas pela atual administração no sentido de viabilizá-lo. Na parte seguinte é descrita a estratégia conceitual e operacional em torno da qual se estrutura a proposta do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal e seu aprimoramento. Nela é enfatizada a opção prag- mática pelo uso dos sistemas estruturantes já desenvolvidos pelos órgãos centrais do Estado e inspirados na filosofia gradualista, incremental e sistê- mica que vem presidindo a confecção do instrumento.
  • 21. 20 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L O trabalho é finalizado em três capítulos que procuram dar conta das expectativas com relação a: q recepção do sistema pelos chamados órgãos controladores do setor público e agentes da sociedade civil; q seus impactos potenciais e efetivos sobre a cultura gerencial predomi- nante no Estado; e, finalmente, q a construção de um necessário consenso acerca do caráter estratégi- co do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal como política de Estado, destinada a envolver sucessivas administrações e mandatários do poder público. Foram incluídos, por fim, importantes ilustrações e anexos ao texto- base, de modo a melhor esclarecer o projeto e informar o leitor acerca da incorporação do sistema junto aos gestores dos vários ministérios do Poder Executivo, sob a forma de um questionário. Tal como o próprio Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, este trabalho só poderá atender às suas principais destinações se efetivamente lido e recebido com a devida postura crítica e construtiva que deve marcar toda iniciativa política em benefício da soberania e de gover- nos comprometidos prioritariamente com o interesse público. Para sua efetivação, contamos com a colaboração inestimável dos nos- sos entrevistados no Ministério da Fazenda; no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; no Serviço Federal de Processamento de Dados
  • 22. Introdução 21 (Serpro); no Tribunal de Contas da União (TCU); na Controladoria-Geral da União (CGU), e também no meio acadêmico, na pessoa do prof. Lino Martins da Silva (a relação completa dos entrevistados se encontra no final, logo após a bibliografia). A eles o nosso muito obrigado. Agradecemos também aos imprescindíveis apoios logísticos dos co- legas da FGV Projetos, unidade de extensão e pesquisa da Fundação Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (Cpdoc), nossa uni- dade na Fundação Getulio Vargas.
  • 23. 1 reformaS e geStão PúbliCa Para entender os significados administrativos e políticos mais amplos en- volvidos no projeto de construção do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal é preciso inserir o seu processo de criação num contexto histórico de maior envergadura. Não é nova a demanda por profissionalismo e eficiência na adminis- tração pública brasileira. Se as necessidades de organização burocrática nos quadros da administração moderna se impuseram desde o começo do pro- cesso de construção de nosso Estado — tendo possivelmente como marco característico o conjunto de inovações trazidas em 1808, com a chegada da Família Real ao Brasil —, é com a Independência (1822), mas acima de tudo após a abolição da escravatura, com a República (1889), que o cres- cimento econômico, a diversificação da estrutura social e, por último, mas não menos importante, o avanço mesmo que inconstante e tempestuoso da institucionalização da democracia no país — com o acirramento das demandas e disputas pelo controle do Estado — que a questão da eficácia governamental ganhou novos conteúdos e motivações. Seja como for, em qualquer recuperação histórica do processo de cons- tituição do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, é preciso partir da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. A despeito, inclusive, de
  • 24. 24 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L todas as suas limitações, hoje claras em função da necessária perspectiva temporal, e que seriam objeto de mudanças posteriormente, é a 4.320. [...] um marco relevante nessa área. Organizou o orçamento, definiu re- gras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma classificação funcional programática amarrada, que eu acho que era uma coisa muito dura, e não funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada município deve ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Então eu acho que isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da década de 90, o próprio Ministério do Planejamento abriu mão dessa classificação. Acho que esse foi um marco importante, o momento em que o governo federal, o Ministério do Planejamento, especificamente, abre mão da padronização da classificação funcional programática, dando a cada ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades, a sua classificação de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que isso é um caso importante e é um avanço na discussão do orçamento enquanto um instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Apesar das dificuldades para sua implementação, a demanda por efici- ência — característica essencial do anseio por um sistema de custos — se fez sentir, de um modo ou de outro, e muito mais tarde, em outras iniciati- vas importantes cujo impacto e inovação de certo modo “desaguaram” na realização atual.
  • 25. reForMaS e GeStão PúBLICa 25 O outro marco importante, do ponto de vista 1 sistema integrado de administração tecnológico, é a construção do Siafi.1 A cons- Financeira do Governo Federal. trução do Siafi é um outro marco importante, quer dizer, do ponto de vista aí da tecnologia da informação. Depois nós temos um outro marco importante na legislação, que é a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes para a gestão pública, atualizando uma série de conceitos da 4.320, impondo penalidades para o não cumprimento de metas; colocando metas de responsa- bilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa de pessoal. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Mas por que, então, foi preciso quase metade de um século para que aquela formulação exemplar do imperativo de construção de um sistema de custos na administração pública federal, tal como expressa na lei de 1964, pudesse ser efetivamente atendida? Embora seja difícil imaginar a efetivação de tal demanda sem os recur- sos tecnológicos que a informatização hoje nos faculta, acreditamos que as principais variáveis a permitir, somente hoje, a implantação de um sistema de custos são de ordem histórica, econômica, política e cultural. De fato, a primeira dificuldade já se colocava no próprio nível teóri- co, no modo como custos eram definidos conceitualmente na disciplina contábil e no questionamento acerca da pertinência de sua aplicação ao
  • 26. 26 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L universo das atividades públicas. Sendo o próprio termo e a problemática dos “custos” originários ambos da moderna atividade empresarial privada capitalista, centrada na noção de produto e na busca do lucro, para muitos autores tal conceito não poderia, a rigor, ser aplicado à prática da contabi- lidade governamental. Não surpreende, portanto, que a própria aplicação demandada pela Lei no 4.320 se referisse às atividades “industriais” da administração. Mas os fatores mais decisivos a postergar a realização de iniciativa tão importante foram de natureza eminentemente prática. Em primeiro lugar, pode-se apontar a de certo modo natural priori- zação dada, no Brasil e ao longo das últimas décadas, às dimensões orça- mentárias e fiscais na execução das políticas econômica e de planejamen- to, por interesse e iniciativa dos órgãos centrais da administração pública — na configuração atual do governo federal, os ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão — e a consequente reprodução de tais prioridades e da cultura de gestão a elas associada nas demais pastas encarregadas das diversas finalidades e encargos do governo. Sempre, na área de contabilidade, sempre nós reclamávamos muito — eu mesmo tenho trabalhos escritos, publicados em congressos —, aí no final dos anos 80, nós reclamávamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade pública brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pública é um sistema que dá uma ênfase muito grande ao processo orçamentário e dá uma ênfase zero, ou
  • 27. reForMaS e GeStão PúBLICa 27 quase zero para o processo do patrimônio. O patrimônio, a administração pública brasileira só se importava com o patrimônio financeiro, aquele gerado de fluxo de caixa, e o patrimônio permanente e o patrimônio de dívidas, as obrigações nor- malmente ficavam relegados a segundo plano. E há muito tempo nós vínhamos trabalhando nisso. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Mesmo em períodos de autoritarismo — como no intervalo de 1964 a 1985 —, o vasto e complexo conjunto de demandas postas às políticas públicas do Estado brasileiro, de par com os constantes desafios macroe- conômicos a enfrentar no sentido de manter as necessárias taxas de cresci- mento e resolver graves problemas sociais, tornava imperativos os esforços no sentido de: garantir a solvência do Estado e o necessário equilíbrio das finanças públicas, de modo a permitir, também, a melhor e mais racional alocação dos recursos financeiros a uma máquina administrativa cujas fun- ções e responsabilidades tão dramaticamente se expandiram na segunda metade do século XX. Um e outro desafio só poderiam ser enfrentados a contento mediante, é claro, a conjunção eficaz e articulada da gestão ma- croeconômica e do planejamento. Assim, se o contexto histórico imediato à promulgação da Lei no 4.320, na primeira metade dos anos 1960, era, como sabemos, o de uma profunda crise nos fundamentos da economia nacional — crise esta que se seguira ao êxito do processo de desenvolvimento acelerado herdado da década an-
  • 28. 2 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L terior —, à crise política e institucional consequente, que nos custou o sa- crifício de importantes instituições democráticas em 31 de março de 1964, seguiram-se, em bases políticas autoritárias, a estabilização econômica e a retomada do desenvolvimento, marcadas pelo advento de taxas recordes de crescimento, desacompanhadas, contudo, dos desejáveis complementos de distribuição mais equitativa da renda e de redução das grandes desigualda- des socioeconômicas e regionais brasileiras. Com a grave crise da primeira metade da década de 1970 — que pôs fim à chamada era do “milagre econômico” —, mas, acima de tudo, com o agravamento de nossa situação no início dos anos 1980, mergulhamos em longo período de desestabilização e estagnação. A capacidade de investi- mento do Estado reduziu-se drasticamente, fazendo do equilíbrio fiscal a prioridade quase que exclusiva da administração central, num árduo esfor- ço que consumiria ainda mais de uma década para se efetivar. Se a estabilização financeira foi finalmente lograda, a partir da efe- tivação do Plano Real, iniciado em 1994, seriam precisos ainda mais 10 anos — e uma série de outras inovações institucionais — para que, uma vez finalmente retomado o crescimento econômico na primeira metade da primeira década do novo século, o caminho se encontrasse livre, por assim dizer, para o aperfeiçoamento das ferramentas de gestão dos recur- sos públicos. A trajetória histórica fica evidente na visão de um dos participantes do processo de construção do Sistema de Informação de Custos do Governo
  • 29. reForMaS e GeStão PúBLICa 2 Federal, o coordenador-geral de normas de contabilidade aplicadas à fede- ração da Secretaria do Tesouro Nacional, Paulo Henrique Feijó. E é muito claro, quando você começa a estudar o processo histórico do país, você pega ali a década de 80, que é quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o reordenamento, você consegue verificar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do poço, tem a sua primeira crise, ali na década de 80, com a diminuição dos fluxos externos; um resumo bem breve da história do país é: você tem um país que cresce, com um endividamento, na década de 70, final da década de 60 para 70, e quan- do chega na década de 80, o cara que te financia diz que não tem mais dinheiro para financiar. Aí você para e olha para a tua casa e diz assim: “Caramba! Não dá para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera aí. Eu tenho que implementar, mini- mamente, mecanismos de controle do meu fluxo. E aí nascem os controles desses que nós vamos conhecer, de forma mais abrangente, no país todo [...]. Como o implantado em 1982, sobre um indicador básico de o país não saber nem o quanto ele se endividara em cada período. Os economistas diziam: “Você gasta mais do que você arrecada?”. “Não sei.” “A dívida pública está aumentando porque você gasta mais. Quanto?” “Não sei.” Não tinha informação nenhuma. Então, a pri- meira ideia é essa ideia de controlar fluxo, e aí controla o fluxo, e vem todo um sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um único orçamento, todo o dinheiro na conta única, um sistema contábil para controlar isso. Aí começa o re- ordenamento, ao lado daquele caos que foi a década de 80, com moratória, vários
  • 30. 30 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L planos, inflação elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair lá na década de 90, no final da década de 90, com a LRF A década de 90 é a década do . ajuste, é a década em que você arruma a casa, em que você organiza aquela casa, para dizer assim: “Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho, a casinha está arrumada; agora as coisas são diferentes, eu controlo o quanto eu ganho e o quanto eu gasto”. Então, esse é um cenário em que fica muito claro que eu precisei primeiro de instrumentos de fluxo. Não dava para pensar em contabi- lidade patrimonial com inflação de 2 mil porcento. A informação patrimonial não vale nada, com inflação de 2 mil porcento. Vale para o âmbito social. Mas não adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor da moeda. Então, quando a gente desloca o foco de inflação para esses outros problemas é um passo: eu resolvi problemas estruturais básicos, agora eu tenho outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial, de pensar no sistema de custos, porque aquele passado já foi. Então, já estou em outro patamar. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010) Nas palavras do prof. Lino Martins da Silva, o que se observa na atualidade é que após a edição da Constituição de 1988, os administradores estaduais e municipais tiveram um relativo aumento das receitas e uma consequente aceleração das despesas públicas, principalmente as voltadas para o atendimento do cidadão. Entretanto, a partir da edição, em
  • 31. reForMaS e GeStão PúBLICa 31 1994, das medidas econômicas voltadas para o controle da inflação, passaram a gerir o caixa por intermédio do ingresso de receitas sem a indexação ante- rior e os desembolsos passaram a ter, em muitos casos, atualização monetária a partir da data da liquidação das despesas. Esses fatos têm sidos balizadores para que os responsáveis pela Contabilidade Pública ou Governamental se- jam convocados para implementar sistemas de informações gerenciais que introduzam conceito de centro de custos por programas, permitindo assim que os usuários atuem na redução de custos e desperdícios, como um dos critérios de avaliação de desempenho. (Silva, 2009:16) Não se trata, porém, apenas de uma mudança gerada, endogenamente, a partir da evolução própria da consciência gerencial. Há outras demandas maiores, e exteriores, que cada vez mais se fazem ouvir sobre a administra- ção pública: Simultaneamente, os relatórios extraídos da Contabilidade podem ser dispo- nibilizados ao cidadão, permitindo-lhe o acompanhamento rotineiro dos atos praticados pelos administradores, dos recursos arrecadados e de sua aplica- ção como meio para atingir os resultados. (Silva, 2009:16) Principalmente porque, em ritmo paralelo ao do conturbado proces- so histórico de crise e reordenação dos fundamentos macroeconômicos de
  • 32. 32 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L nossa sociedade, transcorreram, não sem sobressaltos, mas certamente de modo mais contínuo e ascendente, as transições políticas da liberalização e democratização do Estado brasileiro. De fato, enquanto o país mergulha- va nas crises econômicas das décadas de 1970 e 1980, a agenda política e institucional avançava sem interrupções: da abertura política, “lenta e gradual”, promovida pelo regime militar a partir de 1974, chegamos, no final daquela década, à superação do discricionário Ato Institucional no 5, à Lei de Anistia e ao fim do bipartidarismo, com o início da reorganização do nosso sistema representativo. Em 1982 voltamos a eleger diretamente nossos governadores e, logo em seguida, os prefeitos de capitais. Mas os fatos políticos mais importantes do período — de par com a reconquista da plena liberdade de expressão e o avanço da nossa sociedade civil — foram a instalação da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, a promulgação da nova Carta Magna, no ano seguinte, e, finalmente, em 1989, a primeira eleição direta para a presidência da República em quase 30 anos. É esta nova sociedade, dinâmica e atuante — capaz inclusive de de- mandar e fazer redigir para si uma das constituições mais modernas e de- mocráticas do planeta, e de eleger e em seguida exigir, legalmente, a de- posição de um presidente eleito —, que sustenta com seus impostos as atividades do Estado e, cada vez mais, deseja ver seus recursos aplicados de forma transparente e eficiente na produção daqueles bens públicos essen- ciais à sua qualidade de vida e soberania.
  • 33. reForMaS e GeStão PúBLICa 33 Com a redemocratização do país, também a gestão governamental se reinsere na retomada do contexto histórico secular geral de aperfeiçoamen- to do controle popular da coisa pública. Eu diria que, na perspectiva histórica, cada vez mais os governos têm limites, es- tão sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia dinheiro sem qualquer controle. Não existiam bancos centrais. Então, precisava de dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Aliás, a própria origem do orçamen- to já mostra isso, quando o João Sem Terra,2 o Parlamento obrigou que ele, para lançar im- 2 João sem terra, ou João i da inglaterra, que reinou de 1166 a 1216. postos, e portanto receita, precisava do aval do Parlamento inglês. E aí você teve [no Brasil] um estresse fiscal grande, aí nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma dificuldade de receita, de arrecadação. Essa crise fiscal acabou levando os governos a quererem fazer mais controle sobre as finanças públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na época da fusão [dos antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], você tinha autorização para emitir títulos. Os estados e os municípios que queriam, eles emitiam títulos. O es- tado do Rio de Janeiro emitia títulos, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro. E aí acabaram se endividando de maneira assustadora. [...] E eram emissões de títulos que não eram para fazer investimentos; eram emissões de títulos para pagar a folha de pagamento. Eu conheço casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de greve. Como é que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como é que dá aumento
  • 34. 34 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L se não tem receita? Emitia títulos e pagava o salário. Ora, isso é uma coisa desas- trosa [...] E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dívida. A partir do momento da Constituição de 1988, quer dizer, dessas questões todas, os governos acabaram sendo mais monitorados a respeito disso. Então, você não pode mais emitir títulos; a tua receita tem uma elasticidade que vai até um determinado nível; não tem como você fazer mais lançamento de impostos ou de taxas, porque [...] quando você faz, é um problema, a população acaba prejudicada. Aí, qual é a solução para isso? A solução é você olhar pelo lado do custo. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Chegados então ao momento atual e aos imperativos da mudança de mentalidade administrativa e aperfeiçoamento das ferramentas para a ges- tão e o controle... Eu vejo, do ponto de vista histórico, isso, que você não tem mais margem, no âm- bito da receita. O Brasil já paga uma carga tributária, segundo aquele Instituto [Brasileiro] de Planejamento Tributário,3 de 38% do PIB, ou uma coisa assim. Então, você não tem mais margem. Aí, como é que você resolve isso? Resolve através de um sistema de custos,3 iBpt (instituto Brasileiro de planejamen-to tributário). quer dizer, você vai tentar fazer mais com menos, fazer mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva histórica, que seria uma solução para esse problema da crise fiscal. Eu acho que essa mudança está ocorrendo. Porque até o final da déca- da de 90, por exemplo, se você chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econômica
  • 35. reForMaS e GeStão PúBLICa 35 e no BNDES4 e dissesse assim: “Eu quero um 4 Banco Nacional de desenvolvimento empréstimo para fazer uma racionalização econômico e social. na minha secretaria, no meu ministério, na minha prefeitura, eu quero recursos para fazer isso”, eles diriam: “Não tem recurso”. Só tinha recurso para aumentar a receita. Quando você fazia esse PNAFM, o Pnafe,5 são todos projetos [...] para re- ceita. Eles agora já mudaram: eles já come- çam a investir na parte de organização, na 5 pNaFm (programa Nacional de apoio à parte de infraestrutura, quer dizer, como é Gestão administrativa e Fiscal dos municí- que você muda. Então, acho que, do ponto de pios Brasileiros) pnafe (programa Nacional de apoio à administração Fiscal para os es- vista histórico, é isso que vai acabar ficando, tados Brasileiros). quer dizer, essa mudança de ótica. O tempo que vai levar, não sei. Entre João Sem Terra, receita, e controlar a despesa, nós estamos falando de 1200 e não sei quanto a 1789, a Revolução Francesa. Portanto, levaram 500 anos. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Todo este processo de mudanças sociais, econômicas e políticas no Brasil foi também acompanhado, no contexto internacional do último quarto de século, por importantes mutações no campo da cultura gerencial. A crise do chamado “Estado de bem-estar” nas principais democracias do Ocidente ao final da década de 1970, seguida pelo colapso da experiência soviética no Leste europeu na transição dos anos 1980 para os 1990, mas
  • 36. 36 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L também a transformação global dos fluxos econômicos internacionais ace- lerados pela chamada revolução informacional, que se deu em paralelo a tais eventos — e que segue em pleno curso — deram, e têm dado, ensejo a uma busca reiterada pela produtividade, em que paradigmas de gestão são permanentemente renovados e sujeitos ao teste da experiência, num qua- dro de grande competitividade e inovação. A década de 90, ela vai trazer uma nova visão de custos no mundo. Custo não era mais para definir preço de venda. Com a complexidade da produção, a gente chega num momento em que os custos indiretos são tão grandes, em alguns seto- res, que os modelos não servem para mais nada. Porque antes era assim: matéria- prima, mão de obra, produtos básicos, e mais um pedacinho de custos indiretos, que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, já tinha o custo e... pronto, chegava lá. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Da gestão privada à gestão pública, as novas mudanças não se fizeram esperar. Ainda de acordo com Nelson Machado, no final dos anos 80 e início dos 90, os países-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) passaram por uma onda de reformas da gestão pública, frequentemente inspiradas, segundo Ormond
  • 37. reForMaS e GeStão PúBLICa 37 e Loffler (1999:68), pelo paradigma da Nova Gestão Pública (New Public Management — NPM). Os paradigmas da NPM decorrem basicamente de duas vertentes teóricas: a nova economia institucional e o gerencialismo. Para os novos economistas institucionais, os sistemas orçamentários tradi- cionais produzem alocação de despesas subotimizadas, na medida em que o custo dos programas, cada vez mais numerosos, pode ser externalizado, acar- retando déficits, endividamento ou aumento de impostos indesejáveis. Como os benefícios são concentrados e os custos pagos por toda a população, “as ações coletivas de atores orçamentários individuais, comportando-se de for- ma racional no processo orçamentário, resultarão em níveis totais de despe- sas mais altos do que aqueles considerados como resultado coletivo ótimo”.6 (Machado, 2005:51) É a própria dimensão do controle que 6 Referência a Kelly e Wanna, 2001. se impõe, por assim dizer, como parte es- sencial da busca pela eficiência na gestão e que, como veremos, se tornará elemento estratégico na implantação do atual Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. A palavra-chave da nova arte da administração pública, em contex- tos democráticos, de revolução informacional e de aumento da competição econômica globalizada, é antiga: chama-se responsabilidade. Com efeito, assim prossegue em seu raciocínio a tese do secretário executivo Nelson Machado:
  • 38. 3 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Em decorrência dessa visão, as reformas orçamentárias deveriam criar regras e instituições que estimulassem, na formulação orçamentária, a busca de ob- jetivos coletivos racionais. Assim,“os níveis totais de despesas deveriam ser centralmente determinados e depois usados para disciplinarem as negociações orçamentárias subsequentes” (Kelly e Wanna, 2001:59). Por sua vez, o geren- cialismo identificou, nos valores, nas regras e nas práticas da administração pública, a fonte da ineficiência governamental, já que enfatizava a probidade e a condescendência, em detrimento da eficiência. Consequentemente, “os bu- rocratas de ambas as agências, gastadoras e guardiãs, ‘administravam’ regras e regulamentos ao invés de ‘gerenciar’ seu programa e seus recursos de política” (Ibid., p. 61). As soluções propostas foram a adoção das técnicas de gerencia- mento do setor privado, a melhoria da qualidade dos serviços prestados e o fortalecimento da responsabilização do gerenciamento operacional, além da articulação entre os programas e seus objetivos e a ligação entre a avaliação do programa e as alocações orçamentárias. (Machado, 2005:51) De acordo com Claudiano Manoel de Albuquerque, secretário adjun- to de orçamento federal, da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), a tendência é, de fato, internacional. Basicamente, o que nós temos em outros países do mundo? Nós temos alguns países que já avançaram no sentido de ter uma avaliação um pouco mais técnica
  • 39. reForMaS e GeStão PúBLICa 3 no processo de alocação. E, basicamente, o que é isso? É você introduzir práti- cas de governança, governança das instituições sobre os seus processos, os seus servidores, mas governança também da sociedade sobre as instituições públicas. Quando nós tivermos esse nível de governança, da sociedade sobre as instituições, o que nós vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exata- mente o custo e o benefício das políticas públicas. (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010) figura 1 Sistema de Informação de Custos do Governo Federal Relacionamento: políticas públicas, recursos, atividades e objetos de custo PoLítICaS PúBLICaS determinam os programas, as atividades e os recursos para executá-las oBjetoS de CuSto q PPa q Ldo Classificação q Loa funcional ProGraMaS Funções e subfunções ProjetoS atIVIdadeS q recursos Classificação necessários institucional q Pessoal (centros de responsabilidade) Poder q Material e Órgão serviços uGo Produtos/Serviços q equipamentos uGe Fonte: machado, 2005.
  • 40. 40 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Finalmente, há que se mencionar, no conjunto das variáveis históricas que tornam hoje possível a realização do longamente acalentado projeto de constituição de um sistema de custos, o citado avanço tecnológico, tradu- zido na esfera específica da gestão pública brasileira pela possibilidade de articulação, num mesmo banco de dados, num mesmo data warehouse, de uma série de dados e informações, separados por funções e órgãos distintos da administração central. Com base, portanto, neste cenário histórico brasileiro das últimas cin- co décadas, passamos agora a descrever, em detalhes, a trajetória de realiza- ção, afinal, do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, esta ferramenta de gestão e controle tão ansiada.
  • 41. 2 f o r m a ç ã o d o m a r C o r e g u l at ó r i o Os antecedentes da construção do sistema de custos serão apresentados a seguir através de um mapeamento do marco regulatório sobre o tema, cuja cronologia está resumida no quadro ao final deste capítulo. A preocupação com a contabilidade de custos na administração públi- ca tem como marco inicial a Lei no 4.320, de 1964, em vigor ainda hoje, e que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o con- trole dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. No seu art. 85, ela determina: Art. 85 — Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a per- mitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros. Os serviços industriais especificados no artigo referiam-se ao forne- cimento de água, coleta e tratamento de esgoto, geração e distribuição de energia. A lei determinava ainda a criação de uma contabilidade especial para determinação dos custos dos serviços públicos industriais. A inclusão do novo sistema de contas, do sistema de custos industrial não interferiria
  • 42. 42 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L nos sistemas de escrituração já existentes: orçamentário, financeiro, patri- monial e de compensação (Machado, 2005). Em 1967, a administração pública passou por uma ampla refor- ma administrativa capitaneada por Roberto Campos, então ministro do Planejamento no governo Castello Branco (1964-1967), com um caráter descentralizador e buscando reestruturar a gestão pública, criando para isso entidades, como fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias. Interessa destacar que entre os princípios fundamentais da administração federal definidos na norma estava o controle, ao lado de planejamento, coordenação, descentralização e delegação de competência. Ainda tendo como foco a questão dos custos, e demonstrando a atenção do legislador para este ponto, o Decreto-lei no 200, que dispôs sobre esta nova organização da administração pública, também tratou do tema no seu art. 79, ao estabelecer que a “contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão”.7 Embora o sistema de custos não se tenha disseminado, alguns minis- térios adotaram a apuração de custos dos servi- ços públicos, como foi o caso dos ministérios da 7 decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro Aeronáutica e da Educação, bem como do Banco de 1967. Central. Durante os anos 1980 o Brasil atravessou uma crise fiscal com sérias consequências econômicas e sociais; do ponto de vista político, destacaram-se a redemocratização e os trabalhos em torno
  • 43. F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o 43 da elaboração da nova Constituição que, entre as várias inovações, ampliou o papel do Congresso Nacional em relação ao processo orçamentário. Nesse contexto foi criada, em 1986, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),8 unificando a antiga Comissão de Programação Financeira e a Secretaria de 8 decreto no 92.452, de 10 de março de Controle Interno, com o objetivo de auxi- 1986. liar o Ministério da Fazenda na execução de um orçamento unificado. Constituiram- se os órgãos centrais do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal. Uma de suas ações foi a implantação, no ano seguinte, do Sistema Integrado de Administração Financeira do go- verno federal (Siafi) — um instrumento de acompanhamento e controle dos gastos públicos que marcou a contabilidade pública federal. De acor- do com o site do sistema (www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/objetivos.asp), o “Siafi é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal”. O que ocasionou foi que, no processo histórico, teve uma evolução forte da con- tabilidade no âmbito federal, com a implantação do Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira) em 1987, que tem uma base contábil e que adota um plano de contas que, para aquela época, em 1987, foi um plano de contas inovador, um plano de contas que já incorporava uma mudança, inclusive um pouco de mis-
  • 44. 44 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L tura de contabilidade do setor público com contabilidade societária, já pensando numa consolidação da União, que tem as empresas e tal. Naquele momento, então, a contabilidade dá um forte passo no governo federal, para ser instrumento também de informações, e aí se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010) Com a STN e o Siafi, o governo federal passou a ter condições de acompanhar de forma centralizada e uniforme a execução orçamentária de todos os órgãos da administração direta e de grande parte da admi- nistração indireta. O Siafi pode ser utilizado no modo total ou parcial, sendo que operam no modo total o Executivo, a administração direta, o Legislativo e o Judiciário. Não fazem parte do sistema o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e as empresas gover- namentais de economia mista. O Siafi realiza três tarefas básicas da gestão pública de recursos ar- recadados, que são: a execução orçamentária, a execução financeira e a elaboração das demonstrações contábeis, consolidadas no balanço geral da União. Nesse sentido, apresenta um importante papel no controle das contas públicas. Vale apontar, no entanto, que este sistema estruturante é voltado para o controle dos recursos, não sendo capaz de informar sobre a relação entre despesa e o resultado obtido. É justamente deste aspecto que o sistema de custos trata, priorizando a análise da eficiência na alo- cação de recursos.
  • 45. F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o 45 No final de 1998 foi aprovado o Decreto no 2.829, que estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual (PPA) e dos orçamentos da União, fortalecendo a necessidade do governo de planejar suas ações e orça- mento. O PPA estabelece os projetos e os programas de longa duração do go- verno, definindo objetivos e metas da ação pública para um período de quatro anos. Em consequência, o ministro do Planejamento e Orçamento editou uma série de portarias atualizando a classificação das contas públicas. A classificação funcional-programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitiu a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma visão do “que o go- verno faz”, o que tinha significado bastante diferente do critério anterior que visualizava o “que o governo comprava”. A partir do orçamento do ano 2000, diversas modificações foram estabelecidas na classificação vigente, procuran- do-se privilegiar o aspecto gerencial do orçamento, com adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras. (Classificações orçamentárias. Portal SOF/MPOG)9 Nesse sentido, esta modernização vai 9 www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/ ao encontro do que preconiza o sistema de estudos/Relatorio_Final_da_comissao_de_ custos, uma vez que seus pressupostos vol- custos.pdf. tam-se para cobrança de resultados e reali-
  • 46. 46 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L dade problematizada. A primeira entendida como avaliação da sociedade em relação a resultados ou produtos, e a segunda como uma abordagem onde os “problemas” são os estruturadores do plano. Um dos aspectos que também vale a pena ressaltar é a possibilidade de o administrador assumir a responsabilidade, diretamente, por um programa. De forma geral, trata-se de uma nova abordagem da gestão pública com um impacto positivo sobre a formação do sistema de custos. Outro grande marco regulatório das finanças públicas foi a instituição da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, ou, como é mais co- nhecida, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF está voltada para a responsabilidade na gestão fiscal, enfatizando em geral o planejamento e a transparência na administração pública. O objetivo da LRF é fortalecer a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto público, garantindo assim uma atuação mais gerencial dos gestores, além de prever a instituição de mecanismos que assegurem maior transparência para a sociedade. Embora aborde as normas de finanças públicas, a nova norma não re- vogou a Lei no 4.320/1964, o que não quer dizer que ela não tenha sofrido alterações, como podemos ver nos conceitos de dívida fundada, empresa estatal dependente, operações de crédito, bem como no tratamento dado aos restos a pagar. De acordo com o foco deste trabalho, ressalta-se que a LRF impõe le- galmente a necessidade de um sistema de custos, conforme seu art. 50:
  • 47. F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o 47 §3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avalia- ção e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Nesse sentido, ela avança em relação à Lei no 4.320/1964, que limitava o sistema de custos aos serviços públicos industriais. Além disso, não se trata mais de determinar custos para auxiliar na precificação dos ser- viços, mas a LRF requer a construção, a implantação e a manutenção de um sistema de custos que permita a avaliação de resultados, de desempenhos e o acompanhamento das gestões orçamentária, financeira e patrimonial. (Machado, 2005:22) Em 2001, a Lei no 10.180 veio organizar a nova finança pública, com o objetivo de organizar e disciplinar os sistemas de planejamento e de orça- mento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo federal. Entre suas determinações está a evidenciação de custos dos programas e das unidades da administra- ção pública federal. Recentemente, em 2004, o Tribunal de Contas da União (TCU), atra- vés de acórdão, também se manifestou a respeito do sistema de custos de- terminando a adoção de providências para que a administração pública federal possa dispor com a maior brevidade possível de sistemas de custos, que permitam, entre outros, a
  • 48. 4 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L avaliação e acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de respon- sáveis, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000, art. 50, §3o), na LDO para 2003 (Lei no 10.524/2002, art. 21) e na LDO para 2004 (Lei no 10.707/2003, art. 20, §2o). (Acórdão TCU no 1.078/2004) Em 2005 foi criada a Comissão Interministerial de Custos, através da Portaria Interministerial no 945, com o objetivo de “elaborar estudos e propor diretrizes, métodos e procedimentos para subsidiar a implan- tação de Sistemas de Custos na Administração Pública Federal ” (Brasil, 2005). Fizeram parte da comissão servidores de diferentes áreas, como planejamento, orçamento, administração, financeira, contabilidade pú- blica, controle interno, gestão de recursos humanos e gestão de custos. O trabalho menciona algumas experiências com sistemas de custos rea- lizadas em órgãos específicos, tais como o Comando da Aeronáutica; as organizações militares prestadoras de serviços (Omps) do Comando da Marinha; o Siscustos, do Comando do Exército; o Laboratório Nacional de Luz Síncrotron (Síncrotron-CNPq); a Secretaria de Educação Superior (Sesu), do Ministério da Educação (MEC); o Banco Central; o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro); e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). O relatório final desta comissão, divulgado em junho de 2006, con- cluiu-se do seguinte modo:
  • 49. F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o 4 A principal conclusão da Comissão diz respeito ao caráter imprescindível da definição de uma Política de Custos para a Administração Pública Federal, dada a dimensão cultural do problema. Nesse sentido, a Política de Custos deve deixar claro quem deve fazer o quê e como deve ser feito. [...] a dificulda- de começa na definição “do que fazer” e “de quem vai fazer”. Reconhecendo tais dificuldades, a Política de Custos responde com as diretrizes de gradua- lismo e de abrangência. Essas diretrizes estabelecem que as próprias organi- zações federais serão as responsáveis pela apuração de seus indicadores de custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus sistemas de custos em momento subsequente. Por conseguinte, todas as or- ganizações federais cumprirão as normas prescritas pela legislação. Porém, sugere-se que a mensuração de custos seja implementada de forma gradual. Este é o reconhecimento da Comissão de que a capacidade das organizações de construir sistemas de custos é bastante desigual. (Comissão Interministerial de Custos. Relatório final [Brasil, 2006]) O relatório também realçava o problema de “como fazer” o sistema de custos e a dimensão cultural do problema. Por fim, identificava fatores críti- cos de curto e médio prazo alertando para os desafios desta empreitada. Após as relevantes contribuições da comissão interministerial, o proble- ma central ainda persistia: como construir, implantar e “fazer acontecer” o Sistema de Informação de Custos no Governo Federal? No segundo semes- tre de 2008, a partir de formulação conjunta do secretário executivo do MF,
  • 50. 50 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Nelson Machado, com o então diretor de Gestão Estratégica, Victor Holanda, reforçou-se a aplicação da abordagem sistêmica ao conjunto de problemas enfrentados no Ministério da Fazenda, o que culminou, na prática, numa “abordagem por macroprocessos”.10 No início de 2009, sintetizando as discus- sões anteriores, Victor Holanda propôs o mode-10 o tema da abordagem por macropro-cesso, tanto o “orçamentário e financeiro” lo de implantação em 13 componentes, modelo quanto o do “crédito tributário” inspirados este que, pela sua conformação esquemática, foi no enfoque sistêmico, foi amplamente apelidado pelo secretário do Tesouro Nacional documentado. de “rodoviária”. Em seguida formou-se en- tão o grupo técnico na Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, com o intuito de produzir a versão ini- cial do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, em parceria com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro). As contribuições da comissão interministerial foram, em sua maioria, aceitas, sendo feitos apenas alguns ajustes na concepção do modelo geral em que, por exemplo, se optou por uma implantação em duas dimensões conco- mitantes: a) uma macro, sistêmica, generalizante; e b) outra micro, específica, particular, que respeitava a especificidade física operacional de cada órgão ou entidade. Como dito anteriormente, o modelo geral, pela sua característica de encontro, recebeu o apelido de “rodoviária”, decorrente da sua caracterís- tica básica fundamental de juntar as duas dimensões, os dois “mundos”. De um lado, o processo dedutivo de alocação dos gastos aos objetos de custos a
  • 51. F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o 51 partir da visão dos órgãos centrais; do outro, o processo indutivo, do parti- cular para o geral, das necessidades físico-operacionais dos órgãos setoriais finalísticos (saúde, educação, segurança, infraestrutura etc.). Esta modelagem de fato possibilitou que o processo avançasse, pois per- mitiu conciliar as várias visões do problema e, acima de tudo, romper com a inércia quanto à sua construção tecnológica. Cronologia do marco regulatório Lei no 4.320 17 mar. 164 estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da união, dos estados, dos municípios e do distrito Federal. decreto-lei no 200 25 fev. 167 art. 7: estabelece que a “contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão”. decreto no 2.452 10 mar. 16 Cria a Secretaria do tesouro nacional. decreto n 2.2 o 2 out. 1 estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da união, e dá outras providências. Lei Complementar 4 maio 2000 Lei de responsabilidade Fiscal. no 101 decreto no 3.5 6 set. 2000 dispõe sobre o sistema de contabilidade federal (revogado pelo decreto no 6.76/200). Lei no 10.10 6 fev. 2001 nova Finança Pública. acórdão n 1.07, do o 2004 determina a adoção de providências para que a tCu administração pública federal possa dispor, com a maior brevidade possível, de sistemas de custos. Portaria Interministerial 26 out. 2005 Cria a Comissão Interministerial de Custos. no 45 decreto no 6.76 7 out. 200 dispõe sobre o sistema de contabilidade federal.
  • 52. 3 da ConCePção do SiStema à Sua i m P l e m e n ta ç ã o O Sistema de Informação de Custos do Governo Federal tem sido desen- volvido no âmbito do Ministério da Fazenda, por iniciativa do secretá- rio executivo Nelson Machado, e sob a coordenação técnica de Victor de Holanda, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, di- retor de Gestão Estratégica do ministério. Os dois se conheceram na pós- graduação na Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA/USP), onde desenvolveram suas teses na área de controladoria e contabilidade, tendo Machado estudado, especifica- mente, as diretrizes para um sistema de informação de custos. Nelson Machado foi diretor da Escola Fazendária do Estado de São Paulo e coordenador do Programa de Modernização do Controle Interno e Administração Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo de 1997 a 1998, quando convidou Holanda para realizar uma consultoria sobre este projeto de modernização. A parceria foi retomada no governo federal quando Machado assumiu, no primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2007), a Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), sob gestão do então ministro Guido Mantega. Nesse momento Machado
  • 53. 54 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L e Holanda começaram a desenvolver o projeto da “agenda da eficiência da qualidade do gasto”. No final de 2004, Mantega saiu do ministério e assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Machado permaneceu no MPOG tornando- se, inclusive, ministro interino por um período. Em 2006 Mantega foi nomeado ministro da Fazenda e, pouco tem- po depois, voltou a convidar Machado para ser seu secretário executivo. Junto com Holanda, que em agosto de 2007 veio para a Fazenda, conti- nuou a discutir a elaboração de um sistema de informação de custos para a administração pública federal em geral, considerando a necessidade es- tabelecida tanto na legislação quanto na cobrança por parte dos órgãos controladores. Essa questão (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministério da Fazenda estava preocupado com isso, o Ministério do Planejamento, também, sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, nós passamos a trabalhar, aqui no ministério, pensando o ministério em termos dos macroprocessos. [...] E no macroprocesso orçamentário-financeiro nós identificamos, juntamente com o Ministério do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para que a gente diminuísse a fragmentação que tem nesse processo de construção do orçamento, execução da despesa e o controle. [...] E, dentro desses itens desses projetos, um deles é custo do setor público. Então, nesse sentido é que esse pro-
  • 54. d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o 55 jeto, ele começa a ter corpo aqui no Ministério da Fazenda e no Ministério do Planejamento. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) O processo de concepção, desenvolvimento e implantação do SIC vem sendo sustentado, portanto, em adequadas bases teóricas conceituais, na abordagem sistêmica, na flexibilidade adaptativa, no gradualismo e na concomitância. No que tange às diretrizes teóricas conceituais, a princi- pal referência é o trabalho de tese de Machado (2002) intitulado: Sistema de informação de custos: diretrizes para integração ao orçamento público e à contabilidade governamental. Na parte da metodologia de desenvolvimen- to e implantação valeu-se, fundamentalmente, da tese de Holanda (2002): Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico — uma mo- delagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Ambas as teses de doutorado foram defendidas na FEA/USP e, não obstante oriundas de reflexão teórica acadêmica, contaram com elevada aderência ao mundo prático, decorrentes que são de experiências vividas por seus autores no governo do estado de São Paulo entre os anos de 1996 e 2002.11 Para Machado, embora o tema fos- 11 para mais informação sobre os traba- se uma preocupação presente há muito lhos de custos, acessar: www.socialiris. tempo, ele ganhou organicidade quando org/custosnosetorpublico. Holanda começou a desenhar o macropro-
  • 55. 56 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L cesso orçamentário-financeiro, culminando com a proposta de implantação em 13 componentes, conforme anteriormente referido: A partir desse momento é que começa a ter um projeto de custos de verdade, um projeto para fazer a implantação do sistema de custos, com recursos aloca- dos, com especificadores, com contrato com o Serpro,12 com o apoio da Fundação Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro mo- mento. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)12 serviço Federal de processamento dedados. Foram realizadas algumas fases até que o sis-13 sistema integrado de administração deRecursos Humanos. tema atingisse o status atual. No projeto básico, por exemplo, a versão inicial estava focada em 14 projeto básico apresentado pela stN dois sistemas estruturantes: o Siafi e o Siape.13 no ii seminário do sistema de custos daadministração pública. Estes sistemas não foram alterados para a in- clusão de dados, permanecendo com o nível de detalhamento restrito à menor unidade forneci- da pelo Siape. Com esta versão foi possível gerar relatórios gerenciais que enfatizassem a qualidade do gasto público, planejar as etapas posteriores com base em estimativas de tamanho, prazo e recursos necessários ao aper- feiçoamento do sistema.14 A concepção do Ministério da Fazenda baseava-se também na necessi- dade de um sistema de custos que não levasse muito tempo para começar a
  • 56. d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o 57 ser implantado. Para isso foi essencial (após a modelagem conceitual) a atu- ação do Tesouro Nacional na implementação do modelo de ajuste contábil, oriundo da reflexão teórica formulada nas teses anteriormente citadas. Os ajustes contábeis basicamente transformam em “custo” os dados disponíveis no Siafi numa aproximação mais adequada ao sistema. A realização dos se- minários foi importante para a apresentação das diferentes fases do processo de elaboração, propiciando a visualização de seus avanços e discussão de propostas em pontos específicos do sistema, conforme mostra a coordena- dora-geral de Sistemas e Tecnologia de Informação da Secretaria do Tesouro Nacional, Maria Betânia Gonçalves Xavier: São muitos gestores e o nível de discernimento deles com relação a custo é muito díspar. Então, houve uma ação, comandada pela própria Secretaria Executiva, de se iniciar a discussão de custos dentro da administração; então houve se- minários específicos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que seria o sistema de custos. Então, o desafio foi: compatibilizar essas estruturas do que nós identificamos que é essencial para um sistema de custos, que é um centro de custos. (Entrevista com Maria Betânia Gonçalves Xavier, 15 mar. 2010) O espaço para os debates sobre o projeto de sistema de custos foi aber- to, principalmente, através da realização de seminários ao longo de 2009. Foram realizados três seminários em Brasília, sendo um internacional.
  • 57. 5 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Além disso, foi contratada a consultoria 15 Fundação Getulio Vargas projetos. da FGV Projetos,15 com o objetivo de mapear as experiências de utilização de um sistema de custos nacional e inter- nacionalmente. Com isso, abriu-se espaço para o debate de opiniões, com a participação de diferentes setores do governo, contadores e academia. A importância do debate e do envolvimento de diversos atores pode ser visualizada na figura 2. figura 2 Cidadão Sociedade e uer uFP j efetividade Stn So F eficácia judiciário executivo academia adm. uSP Spoas Pesquisa Custos pública eficiência FGV Qualidade ou ras tro out do gasto s CGu Legislativo Fonte: Victor Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
  • 58. d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o 5 O primeiro seminário sobre o sistema de custos foi realizado em abril de 2009 e contou com a participação de diversas áreas do governo e tam- bém de estudiosos. A seguir se podem conferir as principais informações e palestras apresentadas durante o evento, que demonstram o envolvimento e participação de diferentes áreas da administração pública e da academia. I Seminário de Informação de Custos na administração Pública Federal objetivos Geral q discutir o projeto de implantação do sistema de informação de custos da administração pública Federal, à luz das experiências (internacional e nacional). Específicos q discutir modelo conceitual e estratégia de implantação para sistemas de custos no setor público; q apresentar o atual estágio e os próximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto; q acordar metas e prazos de implantação do sistema. Palestras Abertura secretaria executiva do ministério da Fazenda secretaria executiva do ministério do planejamento, orçamento e Gestão secretaria do tesouro Nacional secretaria de orçamento Federal diretoria de Gestão estratégica do ministério da Fazenda escola de administração Fazendária Fundação Getulio Vargas Projeto de implantação do Sistema de Custos da Administração Pública Federal Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda cleber Ubiratan oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional
  • 59. 60 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Experiência internacional na modelagem e implantação de sistemas de custos no setor público expositor: prof. Ricardo lopes (FGV), coordenador do estudo comparado internacional de sistemas de custos comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFpe), prof. lino martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (Usp) Relator: prof. andré aquino (Usp) Ajustes contábeis Gilvan dantas — coordenador-geral substituto de contabilidade da stN Modelo de mensuração de unidades físicas cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas maria Betânia Xavier — coordenadora-geral de sistemas e tecnologia da informação da stN carlos Felício afonso — coordenador-geral de integração de sistemas de informação da diges/mF miyuki abe — superintendente de Relacionamento com clientes do serpro Metas e prazos para o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda Gilberto paganotto — diretor-superintendente do serpro Foram identificados seis públicos-alvo para o sistema de custos, com perfis e interesses distintos: q subsecretarias de planejamento, orçamento e administração (Spoas) dos ministérios e demais órgãos setoriais (usuários do sistema Siafi); q gestores de programas (usuários do sistema Sigplan);
  • 60. d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o 61 q altas autoridades; q ógãos centrais (SPI,16 SOF e STN); q ógãos de controle (CGU e TCU); q sociedade em geral. 16 secretaria de planejamento e investi- Entre as premissas e diretrizes aponta- mento estratégico. das destacava-se a defesa de que a existência 17 sistemas internos de informações de plataformas e procedimentos diferentes gerenciais das instituições. não invalidaria o modelo. “Quanto mais padronizados forem os InfraSIGs,17 menos necessidade de ajuste na camada intermediária (‘rodoviária’)” e a estratégia de implantação em paralelo e concomitante com outras melhorias. Nesse seminário foi destacada a importância do patrocínio da alta ad- ministração no processo de mudança da cultura em relação ao custo, en- fatizando sua importância e considerando prioridade o uso do modelo na análise de resultados e desempenho. Cumpre destacar que nesse seminário percebia-se ainda alguma re- sistência em relação ao sistema de custos que foi apresentado. Uma reação esperada, tendo em vista as diferentes visões sobre o custo e sobre a impor- tância do tipo de informação gerencial. O segundo seminário ocorreu no dia 11 de setembro do mesmo ano, e já foi possível constatar uma mudança positiva na medida em que o sistema começou a ficar mais claro para todos. Durante o evento foram apresenta-
  • 61. 62 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L dos diversos aspectos do projeto de implementação de um sistema nacional de informação de custos aplicado ao governo federal, além do estudo com- parativo internacional sobre custos no setor público, realizado pela FGV Projetos, por sugestão e orientação de Victor Holanda. O evento foi trans- mitido por meio de tecnologia streaming e sistema de videoconferência, per- mitindo o acompanhamento remoto pelos participantes.18 Finalmente, o Seminário Internacional Infor-18 cf. site do instituto social íris: mação de Custos no Setor Público aconteceu nos www.socialiris.org/forum/viewtopic. dias 3 e 4 de dezembro de 2009, como realização php?f=24t=62. acesso em: jun. 2010. do Ministério da Fazenda e do MPOG, com as seguintes instituições patrocinadoras: Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração Fazendária (Esaf), Conselho Federal de Contabilidade, Instituto Social Íris e embaixada britânica no Brasil. Seus objetivos eram: q objetivo geral — promover a discussão sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto no setor público, tendo em vista o desenvolvimento do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. q objetivos específicos — apresentar resultado da pesquisa sobre expec- tativas dos potenciais usuários das informações de custos na admi- nistração pública federal; apresentar o conceito, estrutura e funcio- nalidades do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal;
  • 62. d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o 63 analisar a experiência internacional recente na mensuração de custos no setor público; e identificar propostas que subsidiassem o proces- so de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. Conforme o programa a seguir demonstra,19 este seminário desenvolveu uma forte dinâmica em torno das oficinas de trabalho com a finalidade de aprofundar 19 elaborado a partir de informações dispo- cada um de seus elementos. Para Holanda, a níveis em: www.joaomarcelo.net/index.php? importância dos seminários foi clara. option=com_contentview=articleid=18: seminario-internacional-informacao-de-custos- no-setor-publicocatid=3:postsitemid=10. Se temos um modelo teórico, então precisa- acesso em: jun. 2010. mos de um envolvimento dos diversos atores no processo; assim criamos um negócio chamado ponto de reflexão de alto nível, que são os seminários. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo é esse aqui. Você está se enxergando aqui dentro? Você quer contribuir, você quer discordar? Então a gente discutia tudo. Não tem nenhum problema. Está gra- vado. Ninguém está isento aqui ou então está impedido de dizer o que pensa. A gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente está fazendo, o mundo está fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora nós queremos fazer. Enquanto você não tiver algo melhor, nós vamos fazer o que a gente está enxergando. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
  • 63. 64 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Seminário internacional — Programação Quinta-feira, 3 de dezembro de 200 Cerimônia de abertura Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda João Bernardo Bringel — secretário executivo do ministério do planejamento, orçamento e Gestão arno Hugo augustin Filho — secretário do tesouro Nacional mauro sérgio Bogéa soares — diretor-geral da escola de administração Fazendária luiz augusto Navarro Filho — secretário executivo da controladoria-Geral da União Ubiratan aguiar — presidente do tribunal de contas da União marcos Vinícius mazoni — presidente do serpro carlos ivan simonsen leal — presidente da Fundação Getulio Vargas Sessão I: Expectativas dos usuários sobre informações de custos: resultados da pesquisa aplicada na administração pública diretoria de Gestão estratégica da secretaria executiva, ministério da Fazenda Sessão II: A implantação do Sistema de Informações de Custos do Governo Federal: uma base ampliada de apropriação de informações Victor Holanda — diretoria de Gestão estratégica/se/mF Gilvan dantas — secretaria do tesouro Nacional Sessão III: Experiências e perspectivas da utilização da informação de custos na administração pública internacional Klaus lüeder — Universidade de Frankfurt (fundador da pesquisa internacional comparativa em contabilidade Governamental — cigar) debatedores: Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas Sexta-feira, 4 de dezembro de 200 Reunião das oficinas de trabalho oficina 1: apropriação da informação de custo para a melhoria do processo de planejamento, orçamento e execução financeira
  • 64. d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o 65 oficina 2: apropriação da informação de custo para a gestão e sua interação com os atuais sistemas gerenciais exclusivos dos órgãos setoriais (finalísticos) oficina 3: desafios na integração dos sistemas governamentais e harmonização das estruturas administrativas com foco da geração da informação de custos oficina 4: experiências internacionais de utilização de informações de custos na gestão pública oficina 5: diretrizes da stN para a adoção do regime de competência na contabilidade pública brasileira: estágio atual, perspectivas e principais desafios Apresentação das conclusões das oficinas em plenário Relatores de cada oficina de trabalho Resumo de lições para o Brasil especialistas da Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas Cerimônia de encerramento Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda O resultado pode ser visto a seguir: Quando nós chegamos no terceiro seminário e nós mostramos o sistema, foi uma surpresa, as pessoas se surpreenderam. E foi uma surpresa positiva, não é? E as pessoas têm visto que o sistema está trazendo informação, a informação estratégica, a informação relevante, que é a informação que vai retroalimentar o sistema deles, e isso tem aberto portas. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) Com isso, é possível constatar os avanços na formulação e elaboração do sistema de custos não apenas em termos do sistema em si, mas tam-
  • 65. 66 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L bém em relação ao posicionamento e expectativa dos seus futuros usuários. Estes, por sua vez, foram consultados mais detalhadamente através de uma pesquisa realizada no segundo semestre de 2009, com base em questioná- rios (ver anexo, no final deste livro). Os questionários foram respondidos por cerca de 1.648 servidores, sendo 1.447 do Poder Executivo, 51 do Poder Judiciário e 13 do Poder Legislativo, sendo que, entre os do Poder Executivo, 51% eram servidores da administração direta e 39% de autarquias e fundações. Vale destacar que grande parte dos respondentes vem desempenhando atividades de adminis- tração financeira, orçamento e finanças. As expectativas dos respondentes em relação ao sistema de custos, que, como vimos, estão em sua maioria no Poder Executivo, obedecem à seguinte ordem: acreditam que informação de custos seria importante, em primei- ro lugar, para melhorar o planejamento das atividades; em segundo, para controlar e gerenciar as atividades; em seguida, para promover melhoria nos processos e, apenas na quarta e quinta posições, estaria a redução dos cus- tos das atividades e produtos, bem como dos insumos utilizados. Informar a sociedade estaria em sexto lugar e, por último, a informação de custo seria importante para fixar preços de recuperação de serviços e de venda. Para a maioria dos que responderam às questões, está claro que a in- formação de custos refere-se com mais força à eficiência do que à eficácia ou efetividade. Ainda em termos de compreensão conceitual, demonstra-se a preocupação com o nível de entendimento conceitual, técnico e operacio-
  • 66. d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o 67 nal dos usuários para o sucesso do sistema, apontando para a importância do trabalho de treinamento a ser desenvolvido. Além dos dados sobre o sistema de custos, a pesquisa também mostrou que o 20 sistema integrado de administração de Siafi e o Siasg20 são os sistemas estruturan- serviços Gerais. tes mais utilizados nas unidades dos res- 21 sistema de concessão de diárias e pondentes, sendo o Siafi muito bem-avalia- passagens. do, ao lado do Siape e SCDP21 em termos de facilidade de uso.
  • 67. 4 ConCeito de CuSto na adminiStração PúbliCa e e St r at é g i a g e r a l d e i m P l e m e n ta ç ã o d o S i St e m a Então, toda a concepção é de um modelo, que a gente chamou de gradualismo, mas que preserva a visão do todo. É você enxergar o todo e dizer o seguinte: o que é essencial aqui para a gente começar um processo de mudança comportamental, cultural? (Entrevista com Victor Branco de Holanda, diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda e coordenador do processo de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, 26 fev. 2010) Como vimos anteriormente, uma das maiores dificuldades do processo de constituição do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal era de ordem conceitual: como definir produtos para esse ramo de atividades tão distinto da iniciativa privada, de onde provinham os modelos teóricos de formação de custos em contabilidade? Para além de certos serviços públicos que mais facilmente poderiam ser assimilados à noção de produto — como os de fornecimento de energia, saneamento básico etc. — uma alternativa seria a da definição dos custos a
  • 68. 70 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L partir não apenas de produtos, mas sim direcionados a outros objetos. Mas esta opção teria suas próprias dificuldades específicas, na visão estratégica dos formuladores do atual sistema: Eu acho que a questão, mesmo, era de ter uma definição conceitual, e os di- rigentes aceitarem aquela direção conceitual. Esse é o ponto. Então... por exemplo, há uma discussão acadêmi-22 conhecido também pela sigla aBc. ca clássica aqui: gestão estratégica de custo associada23 James Brimson, autor de Contabilidade a activity based costing.22 Então, custo por atividade;por atividades. você tem que desenhar as atividades, ver os direciona- dores de custos... etc. Bom. Se você vai e coloca essa formulação teórica como o teu norte, você vai gastar rios de tinta e rios de dinheiro para definição das atividades, do caderno de atividade... É como diz o Brimson:23 “as atividades não têm fim”, porque você pode ir quebrando todas as atividades até onde você quiser, até o mínimo detalhe da atividade. Bom. Quando você terminar de fazer isso terminou o governo; e vai ter outro cama- rada que vai ser o secretário da Fazenda, e provavelmente, talvez, ele terá uma outra ideia que não é aquela... (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Certamente, a oportunidade de se aplicar as ferramentas da gestão es- tratégica ABC aos custos da administração pública, além de desejável, poderá
  • 69. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 71 ser contemplada num futuro próximo.24 Mas, no contexto atual, o impor- tante é que o compromisso estratégico pri- mordial com a disponibilização imediata do 24 com efeito, de acordo com o prof. lino martins da silva, eu tenho que ver sistema para seus usuários e controladores, como é que aqueles recursos são alo- eixo central do projeto atual, pôde ser viabi- cados às atividades. E se tiver produto, aos produtos. Então, na área pública, lizado — a despeito das dificuldades recor- quer dizer, ao fazer essa reflexão, nós rentes — mediante uma reconceituação da chegamos naturalmente à metodologia do ABC. Agora, essa metodologia tem noção de custos, particularmente adequada que ser feita em duas etapas. O governo não somente à realidade da administração federal está tratando ainda da primeira etapa. Porque a primeira etapa é você pública brasileira, mas apta a incorporar, saber onde os recursos estão alocados. para a nova tarefa, todo o capital de trabalho Isso é uma primeira fase. A segunda fase é você ver as atividades. (entrevista com e informação acumulados nos sistemas es- lino martins da silva, 4 mar. 2010.) truturantes já em uso. A diretriz conceitual fora, inclusive, objeto da reflexão do secre- tário Nelson Machado em sua tese: E essa eu acho que é a contribuição teórica que a gente acabou dando. Se a gente entender que essas classificações [já utilizadas nos sistemas estruturan- tes], elas podem ser tomadas como objetos de custo, juntamente com produto — quando houver produto, porque o setor público tem muito pouco produto, físico, concreto, [...], e muitas vezes não dá para identificar. Mas se eu identifico o custo do órgão, o custo do programa, o custo da função, o custo do projeto, o
  • 70. 72 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L custo da atividade, eu já estou com meio caminho andado. Então... E utilizando a contabilidade existente... [...] Com o sistema de contabilidade que nós temos, que pega milhões de lançamentos, que tem milhares de pessoas conectadas de maneira eletrônica, e eu desprezar isso e tentar catar informação nos órgãos?! Gente! É uma insanidade. Então, qual é a proposta? A proposta é a coisa mais óbvia. [...]. Se você pega a contabilidade que tem hoje, o orçamento que tem hoje e trabalha as categorias orçamentárias como os seus objetos de custo, trabalha a contabilidade que registra as despesas no conceito de despesa, e pega a despesa liquidada como proxy do custo e faz os ajustes contábeis neces- sários para transformá-la em custo... pronto! Você tem meio caminho andado. A outra parte é você conseguir trazer, pelo sistema já existente também, as unidades físicas. Aí o teu sistema... é só juntar: a despesa ajustada para custo, nos objetos que já estão na cultura e no programa orçamentário, e as unidades físicas, que geralmente estão em sistemas já paralelos de todos os ministérios de Planejamento ou secretarias de Planejamento. Então, basicamente, eu acho que essa era a linha que faltava. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) A rigor, estratégia semelhante já fora desenvolvida antes, pelo próprio Nelson Machado em sua passagem pela Secretaria de Fazenda de São Paulo, e, em outras circunstâncias, na experiência de Lino Martins da Silva, na Controladoria da capital fluminense:
  • 71. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 73 Uma das coisas que nós fizemos na Controladoria do município do Rio foi exa- tamente... que [...] nós aproveitamos uma tecnologia e fizemos o que o Serpro vem estudando para fazer; na verdade, nós pegamos as estruturas já existentes. Não tivemos que desenvolver um sistema de custos. Então, “já tem uma área de pessoal?”. “Tem.” “Qual é o sistema que roda a folha de pagamento?” “É esse.” “Já tem uma área de orçamento?” “Tem.” “Qual é o sistema?” “Já tem uma área de manutenção de frota e essa coisa?” Então, nós fomos pegando esses sistemas e fomos, na realidade, integrando os sistemas, através de uma estrutura multidi- mensional... (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Trata-se, pois, em primeiro lugar, de utilizar as informações orça- mentárias disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), as informações físicas, constantes do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), e as informações de pessoal, que conformam o conteúdo do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape), articulando-as todas num mesmo banco, num mesmo data warehouse, dando a elas, porém, o necessário tratamento contábil e, desse modo, convertendo-as em infor- mações de custo. Esta ideia fica mais visível na figura 3.
  • 72. 74 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L figura 3 Modelo de convergência Sigplan Siest Siafi Sidor Sidor Siop UG, Uo, Órgão Órgão, Uo Órgão, Uo Siorg Custos Siasg Órgão, Uorg Órgão, Uasg Órgão SCdP Siape Fonte: odilon Neves Júnior (2009), seminário de informação de custos da administração pública Federal. Outro sistema já instalado, que tem desempenhado uma função importante no processo, é o Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal (Siorg), do Ministério do Planejamento: Siorg é um sistema da estrutura institucional de toda a administração pública. Ele tem uma tabela única. Então, o que acontece? A nossa estratégia é usar essa tabela do Siorg para uniformizar as estruturas dos sistemas estruturantes. O que nós ganhamos com isso? Eu tenho uma tabela única que é o Siorg, e dentro do Siafi eu tenho a tabela do Siafi. Só que, dentro do Siafi, eu já tenho, dentro
  • 73. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 75 da unidade gestora, o campo do Siorg. Então, vamos supor: essa unidade, aqui no Siafi, é o código 25.101; no Siorg é o 17.101. Então eu já tenho um de/para dentro do Siafi. Esse órgão 25.101 do Siafi, lá no pessoal, ele é 30.101. Mas, lá nesse 30.101, ele tem o código do Siorg também, que é 17.101. Então, na verdade, eu não vou mexer no Siape e nem vou mexer no Siafi; eu já tenho uma tabela única em que já está o de/para dentro dos sistemas estruturantes. Então eu vou aproveitar ela. E aí eu faço o link. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) Assim, a primeira vantagem da abordagem preconizada é constituída pelo fato de que toda a informação utilizada já se encontra disponível e é permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que já se encontram em operação — operação esta que, inclusive, não sofre qualquer interferência por conta da nova apropriação de seus dados pelo sistema de custos —, e cujos processos de alimentação também já se encontram perfeitamente incorporados à rotina dos órgãos públicos e funcionários envolvidos. Ou seja: não há necessidade de nenhuma nova alimentação, nem muito menos a duplicação de esforços. Com efeito, a visão desse modelo, também, não é gerar um retrabalho, aumentar a carga de trabalho do gestor público. Então, qual foi a estratégia? Foi buscar as informações dentro dos sistemas estruturantes. Então, nós temos um grande sistema, que é o
  • 74. 76 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Sistema de Administração Financeira e Orçamentária do Governo Federal, que é Siafi, e aí eu tenho a informação financeira, orçamentária e patrimonial, e eu tenho o Sigplan, em que eu tenho a informação do planejamento e da execução desse planejamento. Então, eu tenho lá qual é a ação e qual é o programa, qual é a ação e qual é o produto dessa ação. E eu tenho, por exemplo, o Siape, que é o sistema de recursos humanos, onde eu tenho a informação tanto financeira como física: em determinado órgão, quantos servidores têm? Esses servidores estão lotados no órgão? Estão trabalhando no órgão ou estão cedidos para outro órgão? Qual é a remuneração desse servidor? Então, lá no Siape eu tenho essa informação. Assim como eu tenho outros sistemas estruturantes: eu tenho o Siasg, em que eu tenho a informação das contratações. [...] Não era gerar um sistema que o gestor tivesse que entrar lá para colocar a informação para gerar custo. Eu vou buscar a informação onde ela está, que é no sistema estruturante. [...] Então, eu vou pegar uma determinada ação orçamentária, vou no Sigplan para buscar o produto dessa ação e vou fazer o cruzamento, e aí eu vou saber qual foi o custo dessa ação e o que produziu essa ação de governo. Quando eu quero saber o custo de um órgão, então eu vou pegar a informação financeira do Siafi, da execução orçamentária, e vou pegar também a informação do Siape, quanto foi a folha de pessoal. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) A segunda vantagem é que todo o ajuste contábil necessário para a conversão dos diferentes insumos informacionais em dados sobre custos é processado única e exclusivamente pela equipe da Secretaria do Tesouro
  • 75. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 77 Nacional, capacitada e alocada especificamente para esta finalidade. Trata- se de se fazer uso, nas palavras de Victor Branco de Holanda, da proximidade com o Tesouro, com a contabilidade financeira e a contabilidade propriamente dita, ou seja, que é uma função que está no Tesouro, na Secretaria do Tesouro Nacional, que é a programação financeira e o controle da execução orçamentária e financeira. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) Ou ainda, como nos lembra o secretário executivo: Como o modelo de custos é feito na confluência da contabilidade e do orçamento, então, necessariamente, o grande elemento do sistema de custos é o sistema de contabilidade. O sistema orçamentário é fundamental, mas ele já está na con- tabilidade, que faz a contabilidade orçamentária. Então era muito natural que transformar o conceito de despesa em custo fosse um ajuste contábil. Então esse ajuste contábil é que permite que a gente tenha, rapidamente, a dimensão custo já estabelecida e definida. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) O processo é descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva Dantas.
  • 76. 7 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Sobre isso, é importante realmente falar que você tem a informação financeira do Siafi, [...] a despesa orçamentária executada, aquela despesa liquidada. Só que nós temos algumas situações em que é uma despesa orçamentária, mas não é uma des- pesa contábil, não é um custo, como o caso da compra da ambulância citado aqui. A compra da ambulância, na contabilidade pública, é uma despesa orçamentária, porque é um dispêndio, tem que ter autorização legislativa. Então, é uma despesa orçamentária, está correto, é uma despesa de capital. Porém, isso não é custo. Então, eu tenho que pegar a despesa orçamentária do Siafi e dar um tratamento, para levar para o sistema de custos. Então, eu pego a despesa orçamentária pelo valor total e vou fazer os ajustes contábeis. Eu vou verificar: essa despesa orçamentária é custo? Se sim, vai para o sistema de custos; se não, aí eu faço a redução. Então, nós temos uma despesa, por exemplo, que é a compra de material para almoxarifado: eu com- prei mil resmas de papel para distribuir para as minhas unidades. Essa compra é uma despesa orçamentária, mas não é custo ainda, porque ela não foi consumida ainda lá na minha unidade. Mas ela está dentro da despesa orçamentária. Então, eu busco essa informação no Siafi e, aqui no sistema de custos, faço o ajuste contábil. Então, eu verifico lá: despesa orçamentária, valor total, mil. Aí eu vejo: desses mil, 200 são compra de material para estoque. Aí eu retiro esses 200. Então, a despesa orçamentária fica ajustada para 800. Mas além de eu retirar aquilo que foi a com- pra para estoque, eu tenho que somar, dessa parte, quanto que já foi consumido, já foi requisitado pelas unidades. “Ah, foram consumidos 100.” Aí eu somo 100, e aí a minha despesa orçamentária ajustada passa a ser 900. Opa! Então, essa é uma informação boa para custo. O que eu vou trabalhar em custo não vão ser os mil, que
  • 77. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 7 foram a despesa executada; vão ser os 900: mil menos 200, que foram a compra para estoque, mais os 100, que foram o estoque consumido. Esses são os ajustes contábeis. Então, nós retiramos da despesa orçamentária: a despesa de capital, investimento, inversão financeira, amortização da dívida, e retiramos também essa compra de ma- terial para estoque. E o que nós incluímos como custo? A depreciação dos bens, que nós temos aqui. As empresas já fazem depreciação. Alguns órgãos, a partir de 2010, estão começando a fazer depreciação. Então, nós retiramos a compra daquele bem, retiramos o investimento e a inversão financeira, mas incluímos a depreciação daque- le bem. Assim como nós retiramos a compra do material para estoque, nós incluímos o consumo daquele material, por aquilo que foi requisitado pelas unidades. A questão, por exemplo, das férias, férias e décimo terceiro: quando você paga as férias, isso é o dispêndio financeiro, mas não é custo. O décimo terceiro, quando você paga o décimo terceiro, a antecipação lá em junho, ou em dezembro, o valor total, isso também não é custo. Quando que vai ser custo? Cada um doze avos que o servidor trabalhou. Então, nós começamos a fazer a provisão de férias, a provisão de décimo terceiro, quer dizer, cada um doze avos. Janeiro: eu calculo um doze avos, pego essa informação e levo para o sistema de custos, e quando eu pagar as férias dele, isso não vai ser custo, vai ser simplesmente a saída de caixa. Foi custo cada mês que ele trabalhou. Tudo isso nós fazemos através desses ajustes contábeis. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) A figura 4 apresenta a relação entre o ajuste contábil e a produção da informação de custo.
  • 78. 0 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L figura 4 Qual o papel dos ajustes contábeis no processo de geração da informação de custos? despesa orçamentária executada (despesa líquida + inscrição em Rp não proc.) (–) despesa executada por inscrição em Rp não processados ajustes (+) Restos a pagar liquidados no exercício (–) despesas de exercícios anteriores orçamentários (–) Formação de estoques (–) concessão de adiantamentos (–) investimentos/inversões financeiras/ amortização da dívida despesa orçamentária ajustada ajustes (+) consumo de estoques (+) despesa incorrida de adiantamentos patrimoniais (+) depreciação/exaustão/amortização despesa orçamentária após ajustes Patrim. Custos (ideal) Fonte: Feijó (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal, adaptado de machado (2005). Com relação, especificamente, ao processo de alimentação, o que é que nós fazemos? No Siafi, nós colocamos as rotinas. Por exemplo, a folha de pagamento: a folha de pagamento, nós criamos lá um módulo de provisão. Ele vai e faz a provisão. Quando ele faz a provisão no Siafi, ele gera a informação numa conta contábil. Aí eu pego essa informação e levo para o sistema de custos. Para o gestor, não está alterando. Ele não vai alimentar o sistema de custos; ele vai trabalhar no sistema
  • 79. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 1 estruturante dele lá. Só que aí eu pego e levo essa informação. Tem que depreciar, vai fa- zer depreciação. À medida que ele faz a depreciação, isso alimenta uma conta contábil que é levada para o sistema de custos. E, no sistema de custos, nós temos uma fórmula do ajuste, e aí faz a alimentação automática. O que nós trabalhamos é: melhorar a in- formação dentro do sistema de origem, que é o sistema estruturante. [...]. Então, à me- dida que o órgão vai melhorando a sua contabilidade patrimonial, ele gera uma melhor informação no Siafi, que é levada para o sistema de custos. Ele não vai melhorar dentro do sistema de custos; ele melhora lá e isso alimenta direto o sistema de custos. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) Com esse procedimento não apenas foi possível superar as dificulda- des de ordem teórica, mas também as de ordem prática, caracterizadas exa- tamente pela dificuldade de se obter a adequada informação empírica de custos. Certamente essa segunda dificuldade era — e continua sendo — o principal desafio a ser vencido pelo Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. Isto porque, obviamente, não somente a informação dis- ponibilizada nos sistemas estruturantes atuais não foi originalmente produ- zida para ser transformada em dados sobre custos, como também envolve forçosamente toda a diversidade de características típicas das atividades de cada órgão finalístico. Holanda, em sua apresentação em seminário sobre sistemas de custos, mostrou as dimensões organizacionais e tecnológicas, que se juntam para produzir as informações necessárias para o sistema (figuras 5, 6 e 7).
  • 80. 2 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L figura 5 dimensão tecnológica estrutura organizacional Grupo de usuários sigplan sidor siafi siape siasg siorg 7 sieg Plataforma baixa Banco de dados Web services Grupo de informações infrasigs dimensão setoriais física operacional Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal. figura 6 dimensão organizacional de ... Para (estruturas) 6 sigplan sidor siafi siape siasg siorg 9 Web services sieg infrasigs setoriais dimensão física operacional Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
  • 81. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 3 figura 7 estudo comparado mundial 1 estrutura conceitual básica 2 3 diretrizes do modelo de custos Grupo de usuários 8 Grupo de informações ajustes organizacional contábeis sigplan sidor siafi siape siasg siorg 4 Web services 7 9 sieg Plataforma baixa Banco de dados Modelo mensuração un. físicas 5 de ... Para (estruturas) infrasigs 6 dimensão setoriais física operacional Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal. De fato, como nos lembra Maria Betânia Xavier, o grande desafio técni- co estava justamente na compatibilização dos sistemas estruturantes: Nós partimos de uma premissa de que não iríamos onerar o gestor, de que iríamos usar as bases disponíveis. De fato, cada base está sob gestão de um órgão distinto, fo- ram construídas em momentos distintos para atender a determinações, necessidades também distintas, mas quando nós avaliamos, nesse processo de evolução, de fusão da informação, vimos que são bons dados, só que estão estruturados de uma forma diferente. Então, compatibilizar isso, essas estruturas, de fato, foi o maior desafio. (Entrevista com Maria Betânia Gonçalves Xavier, 15 mar. 2010)
  • 82. 4 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Mas é justamente aqui que se encontra outro aspecto da maior rele- vância na estratégia desenvolvida e posta em prática, hoje, pela Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda: é que, embora num primeiro momen- to as informações de custos setoriais disponibilizadas pelo sistema forçosa- mente apresentem eventuais disparidades e distorções, cada unidade gestora e fornecedora de dados, em cada ministério e órgão público da administração, certamente se verá incentivada a valer-se do sistema e a aprimorá-lo e corrigi- lo, no sentido de tornar aquela informação de custos que lhe diz respeito a mais exata e fidedigna possível. Com o acesso ao sistema, cada custo, de cada projeto, de cada programa, de cada unidade da administração pública, se tor- nará conhecido e passível de crítica, questionamento e reconhecimento. Será possível, portanto, o cotejamento, em sintonia fina, de elementos essenciais constituintes da eficiência de cada um destes órgãos, a partir das informações de seus custos. Sejam estes quais forem. Então a minha grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de custo do governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificá- vel, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade, o seu sistema de custo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Ou seja, é o próprio funcionamento com a utilização descentralizada do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, por todos os seus
  • 83. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 5 partícipes e interlocutores, o melhor mecanismo de incentivo à sua alimen- tação, ao seu aprimoramento e ao esforço pela melhoria da qualidade da informação contábil ali disponível. A gente acha que um sistema de informação de custos pode ser um grande incen- tivo sistêmico [...]. O setor de planejamento tinha muito interesse que os gestores e os coordenadores de ação do PPA registrassem, num sistema chamado Sigplan, o que eles fazem periodicamente. Só que... isso era ruim, e também, o modelo era questionado, a utilidade, depois... mais um campo para eu preencher... mais um cadastro. Agora, vai ficar patente que todo mundo precisará fazer isso. E aí haverá uma política de governo, no sentido política dos órgãos centrais, um in- centivo, uma determinação, para que isso seja feito. Então, se o cara não entrar lá e alimentar... Eu planejei fazer 10 mil vacinas. Se o cara não entrar lá no sistema e preencher que ele fez 999 e usou isso, usou aquilo, se ele não alimentar com algumas informações, continuaremos com grande deficiência. Mas o sistema de informação de custos vai permitir, pela primeira vez, tirar uma foto e dizer assim: “olha, o seu custo é esse. Se você não alimentou... agora, explica”. Ou seja, “por que está aparecendo aqui que você gastou 10 milhões. Se você não consegue explicar o que você fez...” (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) É essencial, pois, ao aprimoramento do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, a consciência acerca do caráter estratégico da etapa atual — e inicial — de sua implementação
  • 84. 6 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L e a compreensão dos dirigentes de que o sistema de custos não é panaceia, ele não nascerá pronto. Se tem que entender isso. Não nascerá pronto. E, na primeira informação, ela vai estar torta, ela vai estar feia, ela vai estar ruim; mas o uso dessa ferramenta é que vai poder melhorá-la; e aí, sim, ela terá a contribuição para que o dirigente do órgão compreenda qual é o custo que ele tem e esteja im- buído do objetivo de reduzi-lo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Assim, a impactante diversidade da realidade dos custos dos serviços, produtos e atividades hoje prestados e desempenhados pela vasta e comple- xa máquina pública nacional pode deixar de ser um empecilho à transpa- rência, à melhoria da gestão, e mesmo à necessária mudança da mentalida- de gerencial dos recursos públicos, e passar a ser a base para um grande e contínuo esforço de aprimoramento dos serviços essenciais prestados pelo Estado à nossa sociedade, com base nos recursos que dela mesma são re- colhidos. É porque as pessoas têm dificuldade de alimentar o sistema. Na hora que no sistema é colocado o planejamento, para que se possa fazer o PPA, ele põe as quantidades físicas. Depois, à medida que vai executando, medir o que executou e colocar lá, é mais difícil. Então... muitos órgãos não conseguem fazer; ou não conseguem fazer a medição ou, se o fazem, não registram. Bem, nós vamos buscar essa informação. Se a informação lá estiver torta ou estiver vazia, o sistema de
  • 85. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 7 custos vai devolver a informação — vazia. Então vão aparecer coisas assim: ah, gastou R$1 bilhão para fazer... zero. Bom, esse é o problema do gestor, não é o problema do sistema de custos. Ele não alimentou... Não é o sistema de custos. Ele não alimentou foi o Sigplan. Está bom. Na hora que acontecer isso e alguém disser: “olha, fulano de tal gastou 1 bilhão e não fez nada”, ele vai ter que se explicar. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Com efeito, é justamente em função dessa diversidade e dessa enorme complexidade, constituída pelo conjunto de áreas de atuação do governo, que o projeto do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal foi, ao longo de todo esse tempo, objeto de grande debate e de estudo, sem que a intenção pudesse se concretizar, e é por isso que ainda hoje, como é natural, há tanta controvérsia com relação à estratégia ideal para sua im- plementação. Uma das discussões ocorreu precisamente entre diferentes concepções acerca da forma de constituição do sistema de custos. Uma delas preconizava um sistema menos geral, mas que pudesse se aprofundar mais. Para isso se- riam selecionadas algumas áreas estratégicas onde pilotos do sistema pudes- sem ser testados e desenvolvidos em detalhe, aos quais se seguiriam outros, até que toda a máquina pudesse ser contemplada e incorporada. Aquilo que, ao final, inegavelmente se obteria dessa forma em termos de qualidade de informação e uniformidade sistêmica seria contrabalançado, porém, por um
  • 86. S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L considerável dispêndio em esforço de trabalho, mas, acima de tudo, de tem- po — uma das variáveis mais decisivas quando se trata de mudanças no setor público, onde os imperativos democráticos da alternância de poder e respon- sividade às urgências do interesse público em mutação tendem a cobrar alto preço em matéria de rotatividade de decisores e descontinuidade de projetos de interesse do Estado. Além disso, seria lícito esperar que a implementa- ção paulatina de um sistema como esse, que partisse do detalhamento em profundidade, das partes para o todo, tivesse multiplicados os seus naturais custos de transação e envolvimento para cada nova unidade gestora incor- porada, assim como demandasse a necessidade de implementação de novas políticas específicas de incentivo à sua alimentação e manutenção. A outra visão, adotada pela Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, defendia, inversamente, a organização de um sistema amplo, que apresentasse resultados mais gerais — e eventualmente precários, ou até mesmo insatisfatórios, para certos setores —, porém de modo mais imedia- to, para grande parte da administração pública, servindo-se já, inclusive, do capital instalado dos sistemas estruturantes em franca operação. O mode- lo implantado, apelidado “rodoviária”, como representado anteriormente, teve justamente a virtude de tentar conciliar em grande parte as diversas visões. Foi essa a estratégia: Nós tivemos num primeiro momento, até os documentos devem mostrar isso, um primeiro momento, um conjunto de visões, obviamente, diferenciadas. Até
  • 87. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a alinhar a visão de qual sistema a gente ia construir, demorou um pouco, ob- viamente, porque havia ideias, por exemplo, de fazer o modelo clássico, criar um projeto piloto de custos com todas as suas características, com profundi- dade e pequenininho. Então, a visão que nós estamos trabalhando é oposta, quer dizer, ela é rasa e abrangente. [...] É porque eu entendo que essa é a única capaz de conseguir montar um sistema de custos. Porque a outra vai montar pequenos sistemas com uma grande profundidade e não vai conseguir aproveitar a capilaridade da captação de informação que nós temos no Siafi, não vai aproveitar o conjunto de informações de todo o orçamento público federal. Não tem como. E este modelo raso, plano, ele, depois, foi muito bem desenhado pelo Victor [Holanda] com o modelo da “rodoviária”. Quer dizer, então, ele vai pegar todo mundo, e aí cada um pega o bonde que quiser e aprofunda da maneira que tiver condição, que tiver necessidade, que tiver competência. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) O ponto é assim desenvolvido pelo coordenador-geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação, da Secretaria do Tesouro, Paulo Henrique Feijó: Qual é a melhor informação e mais próxima de custos que eu consigo no cenário atual? Por mais que eu saiba que isso não é ainda custo. Mas sem ser da teoria contábil, não é? Então, acho que era esse pragmatismo que faltava enfrentar. Por
  • 88. 0 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L quê? Porque você teria duas saídas, na minha visão, para implantar um sistema de custos: ou você chega e diz “olha, eu só consigo implantar sistema de custos depois que eu alterar a estrutura da minha casa, só consigo levantar o segundo andar depois que eu preparar realmente o alicerce”, ou, o outro, “não, eu vou começar a levantar esse negócio e aí vou reforçando as bases à medida que ela for levantando”. Então, era um pouco disso. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010) Acima de tudo, portanto, a concepção do Ministério da Fazenda baseava-se na necessidade de um sistema de custos que não levasse muito tempo para começar a ser implantado. Um sistema que, ao mesmo tempo, atendesse à demanda de décadas por sua implementação, e que, mesmo com todas as suas imperfeições e lacunas, uma vez iniciado e oferecido em suas linhas básicas à administração pública — mas também aos órgãos controladores e à sociedade — se converta numa realidade que, além de servir de incentivo aos gestores, se imponha aos futuros governantes, sejam eles quem forem, como um fato incontornável: uma imprescindível ferramenta de Estado. Desse modo, outro aspecto deve ser destacado na formulação da estratégia de implementação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, de par com a decisão de utilizar os sistemas estruturantes preexistentes: o papel do gradualismo na sua elaboração e implementação. O gradualismo possibilitaria a implantação do sistema na administração
  • 89. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 1 pública federal de forma rápida e ampla, ficando para cada setor a decisão sobre a melhor forma de aprofundar este tipo de informação. O gradualismo, ele surge pelo grau de complexidade de todos os atores envolvidos para resolver um problema e do tempo que o governo dispõe para fazer as coisas numa janela de oportunidade. [...] Você tem que fazer do regular para baixo, e você ir aumentando a chance de crescer do regular para o bom. [...] Tudo é um processo de aprendizagem. [...] O que a gente está fazendo no sistema de custos [...], é exatamente tentar mensurar o que a gente pode fazer com o que a gente tem hoje, com as condições que a gente tem hoje e com o tempo político que nos resta. Aí a gente vai dar um passo, vai subir um degrau ou dois degraus. Então, agora nós estamos vendo o projeto como um todo, que pode ter um degrau, dois, três. O gradualismo não destrói a visão do conjunto. Mas a visão do conjunto não pode ser impeditivo de você dar o primeiro passo. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) Para ilustrar a forma como esse sistema se apresentaria inicialmente e quais seriam seus possíveis desdobramentos dentro dos setores, Holanda lançou a ideia de “rodoviária”: O sistema [...] capta, prioritariamente, as informações do sistema orçamentário, financeiro e contábil da administração pública, que é o Siafi — o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. Então, sucintamente,
  • 90. 2 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L eu pego dados do Planejamento, do plano, do PPA e do seu orçamento, e aí a contabilidade consolida essas grandes informações agregadas. [...]. A partir da informação que a contabilidade já dá, eu posso fazer o sistema de informação de custo. Então a rodoviária se estabelece, a partir dessas informações agregadas do universo macro, dos chamados sistemas estruturantes [...] Alguém [se referindo à troca de informação] chega à rodoviária e alguém sai da rodoviária. É um ponto de encontro. E o sistema de informação de custo é esse ponto de encontro. Porque você tem que ter as informações financeiras agregadas, que descem para uma rodoviária, e informações físicas, de execução de produtos e atividades de mensuração física, que vêm do mundo operacional... do chão de fábrica, e que não está nos órgãos centrais [...]. É assim que a gente conseguiu comunicar o modelo. A gente dizia: “tem um pedaço que é daqui até a rodoviária, tem um pedaço que é da rodoviária para baixo”. Então [os órgãos centrais do] governo federal têm a incumbência de fazer daqui [de cima para baixo, numa abordagem dedutiva] até a rodoviária. Depois, da rodoviária para baixo [de baixo para cima, numa abordagem indutiva], cada setor — educação, saúde, infraestrutura, segurança pública — vai refinar. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) O modelo da “rodoviária” se enquadra, pois, não somente na estratégia gradualista, incremental, privilegiada pelos construtores do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, como também caracteriza a proposta de se articular a possibilidade de universalizar a informação de
  • 91. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 3 custos para todo o aparato governamental — sem desprezar ou sacrificar a necessária autonomia relativa dos órgãos finalísticos no desempenho de suas atividades e responsabilidades que, afinal, representam os principais encargos do Estado. Então, o modelo da rodoviária, alguém vem de cima, com informações que só tem lá... Porque o cara da ponta tem dificuldade de padronizar essa confusão informacional, então ele já recebe padronizado e modelado, para que, a partir da rodoviária, ele possa capturar e trabalhar outras informações. Por isso que o modelo, ele é muito robusto no que tange a críticas. [...] E os seminários apontaram isso. Quando alguém levantava a mão lá, a gente não tinha nenhum temor de levantar a mão também e explicar. [...]. Eu aprendi isso no meu trabalho teórico, que, quando você tem um sistema complexo, você tem diversas visões do problema. Então a gente conseguia dizer: você está certo dentro do pedaço que lhe cabe; mas você já pensou com os olhos de um outro ator? Então a virtude do modelo é essa: eu dou a liberdade de você fazer o que você acha conveniente a partir de um certo grau de liberdade que você tem em sua área de responsabilidade. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) Nesse sentido, foi bastante coerente com a perspectiva gradualista adotada a opção de envolver os demais atores estratégicos desde o primeiro momento do processo de elaboração do sistema de custos.
  • 92. 4 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L De acordo com o prof. Lino Martins da Silva, tentar juntar essas competências — para, na verdade, receber críticas, sugestões —, eu acho que isso vai valorizar o trabalho que vem sendo feito. Porque se o cara ficar olhando só para o próprio umbigo, não dá para fazer uma reforma desse porte. Porque o sistema de custos entra na organização. Ele tem que entrar na organização, senão ele não será um sistema de custos. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Nos seminários realizados e na dinâmica de interações para a efetivação do sistema, abriu-se a oportunidade de um debate amplo, de um diálogo em que os proponentes do sistema se expunham — e às suas ideias — e ouviam os demais atores e interlocutores, dentro e fora da administração. Um diálogo capaz de, ao mesmo tempo, aprimorar e corrigir o projeto, mas, acima de tudo, envolver tais atores e interlocutores — como participantes, também, do processo criativo —, sem os quais, inclusive, nada poderá ser feito de novo, útil e duradouro. Argumenta Gilvan da Silva Dantas: Eu acho que agora nós chegamos a um ponto, o Tesouro Nacional, de ter uma maturidade para levar esse processo adiante. Talvez nem tão somente dentro do Tesouro Nacional; dentro da administração pública. Nós fazíamos os semi- nários... Nos seminários, tinha lá a academia, os professores; gestores; pessoas
  • 93. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 5 autônomas que estavam lá; pessoas de município, e era uma troca de experi- ência. Nós tivemos oficinas em que íamos para uma sala com 50 pessoas que ficávamos ali debatendo três horas sobre o modelo. Porque não é uma coisa fácil, conceber. Tinha pessoas que chegavam para mim, no seminário, e me fa- lavam: “Para mim, custo é isso”, e aí falava, falava, falava, e aí eu escutava e, dali, às vezes, saía uma ideia e tal. Então, assim, eu acho que até hoje não foi feito por quê? Porque não é uma coisa fácil. Fazer custo, apurar custo dentro de uma empresa não é uma coisa fácil, imagine dentro da administração públi- ca! Porque sabe qual é o risco que você corre? Você gerar um grande sistema, um elefante branco, porque a informação não serve para nada. Trabalha pra caramba para gerar a informação, mas no final, essa informação está servindo para quê? Para tomar alguma decisão? Não, nenhuma. Eu trabalhei numa enti- dade que fez um grande sistema de custos, mas, no fundo, toda aquela máquina funcionava para a sobrevivência do próprio sistema, e a alta administração não tomava decisão nenhuma sobre a informação de custo. Então, isso é um perigo muito grande, porque nós temos uma grande máquina pública. Imagine você criar um sistema que tem um trabalho danado para trazer aquela informação, mas, no fundo, essa informação serve para quê? Então, isso é uma grande di- ficuldade que tem na concepção do modelo. E esse modelo nosso é um modelo feliz por quê? Porque ele pega a informação orçamentária, traz para dentro desse sistema, faz esses ajustes contábeis, [...] pega a informação física, pega a informação de pessoal. E qual é a informação que ele gera? O custo desse pro- grama, o custo dessa ação é tanto. Aí o gestor vai olhar: está boa ou não está
  • 94. 6 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L essa informação? Não está boa por quê? Porque lá, no meu sistema de planeja- mento, não foi bem planejado. O produto que eu coloquei aqui não é um produto bom. Não é esse o produto. Eu não planejei bem. Então, o sistema de custos vai retroalimentar o meu sistema de planejamento e o meu sistema de orçamento. Então, vai chegar a um ponto em que, quando algum órgão for negociar com a SOF25 a abertura de um crédito adicional, por exemplo, a SOF vai olhar os relatórios de custo. “Espera aí, por25 secretaria de orçamento Federal. que você quer mais crédito adicional? Olha o custo do seu programa lá. Você tem um custo tão alto e produz tão pouco.” Então, aqui nós temos esse ponto muito favorável, porque a nossa informação não vai ficar uma informação perdida. Ela é uma informação de custo para quê? Lá no orçamento, na hora que for fazer a elaboração da nova proposta da lei orçamentária, ele vai observar a informação de custo. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) Há ainda que se mencionar que, de acordo com o gradualismo está a aceitação de que, numa primeira versão, o sistema central não contemplaria completamente todos os elementos de custo, como, por exemplo, a depreciação. Eu sempre digo para meus colegas que comprar uma ambulância não é custo; a depreciação da ambulância ao longo do tempo é que é o custo. Então, a maioria dos sistemas ditos de custos que existem aí, eles, na verdade, são custos dos
  • 95. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a 7 gastos orçamentários, vamos dizer assim, no sentido de teoria de custos. Então, a pessoa diz assim: “Quanto custa o programa tal?”. Na verdade, quanto o pro- grama tal gastou, praticamente. Não é o quanto ele custa, no sentido de teoria de custos, não é? Então, o setor público não deprecia a questão de exaustão e amortização, a questão de reconhecimento de determinadas despesas que acon- teceram e, às vezes, não tinham o suporte orçamentário. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010) No entanto, a simples menção deste elemento nos informa acerca de outro aspecto inovador potencializado pela efetivação de um sistema como esse: o de inserir — ou reinserir — na cultura gerencial pública brasilei- ra a questão decisiva do próprio patrimônio do nosso Estado. Ou seja: a possibilidade de conhecer sistematicamente, afinal, os custos dos serviços, produtos ou atividades prestados pelo governo abre também novas pers- pectivas para a incorporação ao processo de gestão do conhecimento sobre as formas e os valores específicos da depreciação dos ativos disponíveis, e, desse modo, para um controle mais firme e eficaz do patrimônio instalado, a serviço da máquina pública. E o que é mais importante: num registro de competência, e sob condições institucionais possivelmente únicas em nossa história. É como se nos preparássemos para superar em definitivo o conhe- cido passado antirrepublicano de apropriação patrimonialista do Estado brasileiro — no qual grupos de interesse se assenhoreavam dos recursos e
  • 96. S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L do aparato da administração para dele auferir rendimentos espúrios e em predação ao interesse nacional mais amplo — e, finalmente, abríssemos o caminho para a efetivação de um Estado eficiente, que não somente zela pela manutenção e valorização do patrimônio público, mas também, e por isso mesmo, torna-se capaz de colocar os capitais incorporados a esse pa- trimônio integralmente a serviço da prestação de serviços e bens coletivos à sociedade. De acordo com Paulo Henrique Feijó, quando você vai para uma grande empresa, os aspectos patrimoniais acabam se sobrepondo sobre os aspectos até financeiros. Uma é a visão patrimonial, outra é a visão financeira, e dali eu tenho elementos que me causam ganhos ou perdas econômicas que não necessariamente são avaliados, ou não são avaliados por fluxos de caixa. Ninguém vai comprar uma empresa olhando só o fluxo de caixa dela; vai olhar quanto ela tem de passivo, quanto ela tem de ativos e qual é a capacidade dela de gerar fluxos de caixa futuros, não é? O setor público está caminhando para isso. Ou seja, os instrumentos com que você avalia o país são muitos instrumentos de fluxo, que não serão perdidos ao longo da história. O fluxo de caixa, as operações de resultado primário, es- sas coisas serão importantes para o país, continuarão sendo, mas não como o único elemento. Eu posso ter um excelente resultado de caixa e estar quebrado e eu posso ter um déficit de caixa e estar muito bem. Eu tenho um déficit de caixa porque eu investi, eu comprei vários apartamentos, casas e tudo. Tenho
  • 97. C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a déficit de caixa. Mas eu posso também ter um superávit de caixa e estou cheio de contas a pagar. Então, não é um elemento só que vai me dar a avaliação da minha situação, da minha boa situação fiscal. Custo, então, vai ser um dos elementos que, retirado dessa informação, irá apoiar todo o processo. Ele busca informações para gerar outras informações que retroalimentam o processo, como não é diferente numa empresa. [...] Então, nesse cenário, acho que é importantíssimo ter um sistema de custos. [...]. O reconhecer que você não está fazendo ainda o ponto ideal não é um fracasso; pelo contrário, é um passo na busca de que você chegará, de que você está indo... Está-se cons- truindo um grande sistema que está adaptado a pegar toda essa transição de sairmos de um modelo de uma contabilidade orçamentária para um modelo de uma contabilidade patrimonial. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010) Finalmente, há que se mencionar que a opção pelo gradualismo, além de ter em conta, principalmente, a importância que um sistema de custos pode ter na administração pública — mesmo que a primeira informação obtida e disponibilizada no sistema ainda não seja a melhor possível —, também incorpora, como um de seus principais condicionantes, a expec- tativa inexorável acerca da pressão dos órgãos controladores, e, em sentido mais amplo, da própria sociedade. Trata-se, simplesmente, de incentivar a produção da transparência no trato com os recursos públicos, não apenas no sentido de cumprimen-
  • 98. 100 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L to de um imperativo ético, de uma demanda cidadã (o que, aliás, já não seria pouco), mas, também, de modo a incorporar a própria crítica e o controle externo como incentivos primordiais para o aperfeiçoamento e a melhoria da gestão.
  • 99. 5 reCePção do SiStema PeloS órgãoS ControladoreS e Pela SoCiedade Civil Até aqui, obviamente, enfatizamos apenas a principal dimensão que envol- veu a concepção e o desenvolvimento do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal: a oferta de uma inigualável ferramenta de gestão. Mas outra importante preocupação presente na discussão sobre o sis- tema de informação de custos é aquela que se reveste da maior importância política e para toda a sociedade: o de sua utilização pelos órgãos controla- dores. O sistema terá o desafio de articular a utilização de suas informações em prol de uma gestão mais competente e eficaz e de lidar com a exposição desses dados ante a cobrança dos órgãos controladores e da própria socie- dade civil. Nesta segunda frente existem também, como vimos, grandes oportu- nidades para o avanço do sistema. Mas, ao mesmo tempo, há que se levar em conta os novos riscos para o sucesso de toda a empreitada: Agora o segredo foi o gradualismo e a concomitância. Não dá para fazer um projeto como esse esperando o melhor ou o regular. Você tem que fazer, apesar da fragilidade atual. E, depois, fazer com que ele cresça à medida que você vai usan-
  • 100. 102 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L do. Então... Não é que a gente esteja fazendo festa não. A gente venceu uma etapa, que era entregar. Agora nós temos todas as dificuldades de um processo. A gente não sabe ainda como é que a informação de custo vai ser usada, que é aquela preocupação. Se ela for usada para dar porretada na cabeça, há um grande risco desse sistema ser muito criticado. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) Com relação, mais especificamente, aos órgãos de controle da admi- nistração, como a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU), existe uma grande preocupação nossa em relação aos órgãos de controle. O órgão de controle não pode usar a informação de custo no caráter punitivo. Se fizer isso, vai ser um grande inibidor do processo. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) É preciso, acima de tudo, portanto, incentivar o uso do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal entre os gestores. O gestor quer uma facilidade instrumental para ele poder trabalhar e contribuir com o resultado da sua unidade, atingir sua meta [...]. Por isso é que temos trabalhado fortemente para o estabelecimento de uma nova cultura gerencial na administração pública, orientada para resultado e na busca por atingir metas
  • 101. r eCePção do SI SteMa P eLoS ÓrGãoS ControL ador eS 103 conciliando eficiência e eficácia. O meu sonho é ver a administração pública con- cedendo prêmios, incentivos para as pessoas que estiverem usando a informação de custos, mantendo um nível de qualidade aceitável a baixo custo. Antes de punir, dizendo: “seu custo está todo errado, baixo, alto, ou incoerente”. [...]. Antes dessa cobrança, quem usar informação de custos está demonstrando que quer acertar, então dê uma chance para ele acertar, dê um prêmio, um incentivo para ele usar a informação de custos e ir melhorando a gestão. Vamos ajudá-lo a encontrar o “seu custo” e depois discutir com ele qual “deveria ser o seu custo”; isso requer parceria e, sobretudo, certo grau de cumplicidade. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) A preocupação dos gestores do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal com a recepção da nova ferramenta se justifica. Como vimos, o uso crítico dessas informações, em primeiro lugar, por parte de órgãos e/ou instituições como a CGU e o TCU, é um elemento básico do processo de produção de importantes incentivos ao esforço por aperfeiçoar a alimentação dos dados utilizados — e constantes dos sistemas estruturan- tes que subsidiam o sistema de custos —, permitindo, ao longo do tempo, a confecção de uma informação de custos mais fidedigna, para cada órgão finalístico. Órgãos como a CGU e o TCU poderão se valer dos dados do sistema para comparar custos das diversas unidades, apontando falhas ou imperfeições, e exigir não somente a efetivação dos necessários ajustes no fornecimento dos dados aos sistemas estruturantes mas, acima de tudo, a
  • 102. 104 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L busca da racionalização dos processos e o aumento da produtividade e da responsabilidade no uso dos recursos. No entanto, se essa informação inicial fornecida pelo novo sistema — e sabidamente imperfeita no estágio atual — for utilizada pelos controla- dores de forma exageradamente rigorosa ou sem o devido cuidado, o incen- tivo pode acabar se dando de modo inverso, com evidentes prejuízos para a própria melhoria da informação de custos e, consequentemente, para sua gestão. Ao invés de se sentirem estimulados a contribuir para a melhoria do sistema, gestores que porventura se sintam insatisfeitos com os dados de custos de suas unidades, que por acaso se sintam assim malretratados no sistema, ou mal-interpretados pelos órgãos de controle, poderão vir a se desinteressar da ferramenta e passar a vê-la muito mais como um estorvo, sem utilidade positiva. Na pior das hipóteses, inclusive, um acirramento de posições por conta de um uso inadequado das informações de custo agora disponíveis pode dar margem a conflitos interinstitucionais em que todos acabam perdendo: perde o gestor finalístico a oportunidade de se valer do sistema e aumentar sua produtividade; perdem o próprio sistema e seus articuladores nos órgãos centrais do governo, em sua tarefa institucional primordial de gerentes-gerais e guardiões dos recursos públicos; perdem também, portanto, os próprios órgãos controladores, também responsáveis pela defesa do interesse público; e, por último, mas não menos importante, perde toda a sociedade, fonte e destinação dos recursos.
  • 103. r eCePção do SI SteMa P eLoS ÓrGãoS ControL ador eS 105 Felizmente, porém, como seria de se esperar, a chegada do novo siste- ma de custos parece contar com expectativas positivas da parte dos órgãos de controle. Nas palavras de Valdir Agapito Teixeira, secretário federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União: A título gerencial, a CGU espera que o sistema sirva de fonte de dados para o planejamento das ações de controle realizadas pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), principalmente nas auditorias operacionais. De fato, conforme dis- ciplina a Instrução Normativa no 1 de 2001, a auditoria operacional “consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacio- nal, ou parte dele, das unidades ou entidades da administração pública federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de recomendações que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial”. Diante disso a CGU conjetura a utilização de dados do SIC para mensurar o custo dos programas, projetos e ati- vidades e, aplicando parâmetros referenciais (como indicadores), operar adequadas avaliações de desempenho desses programas, projetos e atividades. Além da mensuração das ações de governo, a CGU vislumbra a utilização de dados de custos para avaliar a atuação gerencial dos gestores das entidades públicas, focando a eficiência, a eficácia e a economicidade na gestão dos recursos públicos.
  • 104. 106 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Assim, a criação de um sistema corporativo que interliga dados dos sistemas estruturantes do governo federal, os quais até então não possuíam uma interface eficiente, é um avanço para a gestão de dados na administração pública federal. Já no que tange ao impacto das tarefas realizadas pela CGU, esperamos utilizar o SIC como ferramenta útil para o planejamento das ações de controle, mensuração de resultados alcançados pelos gestores públicos, a identificação de gastos atípi- cos e o gerenciamento dos próprios recursos logísticos e humanos. Sem dúvida, a sociedade deverá ter ganhos de transparência caso seja possível apresentar as in- formações referentes aos custos dos insumos, produtos e serviços adquiridos, bem como o preço dos serviços e produtos oferecidos à sociedade pela administração pública, em um portal público. Trata-se de mais um passo na busca pela garantia do direito do cidadão à informação pública. Seja como for, e tendo em vista que o novo sistema terá como fonte os dados dos sistemas estruturantes do governo federal, a CGU deverá continuar atuando na confirmação da fidedignidade dos registros nestes sistemas — como nos demais sistemas corporativos. Não obstante, as próprias regras e o funcionamento do SIC também poderão ou deverão ser objeto de ações de controle por parte da CGU. (Entrevista com Valdir Agapito Teixeira, secretário federal de Controle Interno, CGU, 2 jul. 2010) Se bem-sucedido, o sistema não somente pode alterar positivamente a cultura profissional dos gestores, mas também a própria tarefa essencial dos controladores
  • 105. r eCePção do SI SteMa P eLoS ÓrGãoS ControL ador eS 107 porque, do ponto de vista de controles, os tribunais de contas e o próprio controle interno, o que eles hoje fazem, tirando uma ou outra exceção? Eles fazem traba- lho de compliance, quer dizer, eles examinam uma norma e veem o cumprimento da norma. É basicamente isso. Ora, com o sistema de custos, eles vão ser, na ver- dade, forçados a analisar a administração pública, a analisar o gasto por outra ótica, e não apenas do compliance. Porque o olhar do compliance é simples: eu pego o manual [...] e vejo: “está fazendo”, “não está fazendo”. Tem: sim, não e não aplicável. Aí é tranquilo. O sistema de custos vai exigir, do ponto de vista da administração, dos órgãos de controle e de auditoria, uma reflexão sobre isso. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Do mesmo modo, a recepção do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, de modo mais amplo, pelos demais poderes e pela socie- dade civil e seus diversos atores e interlocutores — os partidos políticos, os meios de comunicação, as organizações não governamentais (Ongs), as en- tidades associativas representativas e o próprio cidadão individual — têm, cada um a seu modo, também um papel estratégico a desempenhar nesse processo: com suas críticas, demandas e questionamentos podem perfei- tamente incentivar a melhoria do sistema. Mas, também aqui, uma apro- priação apressada, inconsistente, ou — o que seria ainda mais pernicioso — uma leitura exclusivamente negativista e destrutiva das novas informa- ções de custo disponibilizadas pode prejudicar sensivelmente a continuida- de do projeto e o desenvolvimento necessário do sistema, retardando mais
  • 106. 10 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L uma vez — e sabe-se lá ainda por mais quanto tempo — a concretização de expectativas tão longamente acalentadas para o avanço da eficiência na gestão pública. Eu acho que vai ter um impacto forte a partir do momento em que você tem as informações de cada órgão, cada departamento e cada dirigente começar a olhar para aquilo ali e contrapor com os outros... fazer o benchmarking com os outros órgãos. Na medida em que a imprensa ou as ene Ongs que tem, de [...] controle social, passarem a olhar e entender o sistema de custos, a in- formação de custo, e cobrar a redução do custo... Porque, hoje, a informação da contabilidade pública é uma informação que é muito frágil. A imprensa especializada não consegue entender o que é esse negócio. Então você ouve assim: “o governo não está conseguindo gastar”. Então, você pega os primeiros meses do ano... a despesa mudou... o orçamento é de 100%. No primeiro mês, conseguiu gastar 2%. Ah... Esse governo não está conseguindo gastar! No se- gundo mês, gastou 3%. Então o cara pega 100%, divide por 12, dá oito vírgula qualquer coisa. Se ele não gastar 8% ao mês... Mas a despesa não segue esse padrão. Eu faço um empenho, posso fazer o empenho do ano inteiro; então, no primeiro mês, eu gastei a despesa do ano inteiro, se eu pegar o empenho. Se eu pegar a liquidação, talvez seja um número razoável, em torno de 8%, de- pendendo, se a despesa é continuada. Se eu pegar o pagamento, é zero, porque eu vou pagar três meses depois. Bom, então... Aí fica essa confusão. São três conceitos de despesa. As pessoas não conseguem compreender isso. E ninguém
  • 107. r eCePção do SI SteMa P eLoS ÓrGãoS ControL ador eS 10 explica. A minha expectativa é que a hora que disser: “olha, o custo é esse”, todo mundo passará a olhar para essa informação. E se passar a olhar para essa informação, essa é uma informação mais consistente. Consistente no sen- tido de que ela vai ser consistente ano após ano, mês após mês. Então aí será possível você olhar num horizonte de seis meses, um ano — o custo desse ór- gão foi este, o custo desse projeto foi este. Aí você compara este com aquele. A imprensa diz: “olha, o custo do departamento xis é tanto. Olha que absurdo!” O próprio dirigente vai olhar para o custo dele e perceber que o custo dele é mais elevado do que ele imagina. Então... Imagino isso, que o dirigente e a sociedade utilizem essa informação de custo para discutir maneiras de reduzir o custo, maneiras de exercer o seu trabalho, buscar os seus objetivos, sempre com redução de custo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Torna-se claro, então, que os significados da “janela de oportunida- de” que se abre para a efetivação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal — ou que se abre com sua efetivação, ainda que com todas as mencionadas ressalvas quanto ao seu estágio atual — são ainda maiores do que podemos dimensionar à primeira vista. Se o provimento de informações de custos no setor público é imprescindível para os ges- tores e para os seus controladores, ele também se constitui em ferramenta importante para a difusão democrática do próprio conhecimento acerca da máquina pública, seu funcionamento, suas regras e formas de ação.
  • 108. 110 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Eu preciso de custo para que o dirigente olhe para aquilo, a sociedade olhe para aquilo e fale: “bom, este serviço, esta atividade, este órgão, neste ano, custou tanto”. Aí você pega esse órgão, neste ano que custou tanto, você pode olhar o ano anterior, o outro, o outro. Diferente de analisar despesa. A despesa desse ano foi tanto. Mas qual despesa? Ah, a despesa empenhada. Não, não, empenhada não vale, tem que ser a liquidada. Não, a liquidada não vale, tem que ser a paga. Aí um ano, você paga, o outro ano não paga, outro ano... cai de um ano para o outro. Mas aí é uma confusão. Custos não. Ele tem um conceito muito claro. É o uso do recurso no pro- cesso de produção de bens e serviços que você fez. É isso. Tem que estar ali aquele valor. Não importa se pagou ou se não pagou, não importa se empenhou ou se não empenhou. Você tira fora a despesa anterior, totalmente, para você comparar um ano com outro, um órgão com outro, e assim por diante. E aí o gestor poderá, depois de um certo tempo, olhar para aquilo, falar: “bom, dá para reduzir custos”. E aí, se você puder botar um orçamento de competência e deixar ele fazer [...], ele terá interesse em reduzir os custos agora, porque à frente ele pode usar aquele recurso para fazer investimento, para melhorar isso, melhorar aqui. Aí tem um programa todo de incentivos, para que o gestor busque a redução de custos. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) Toda a enorme complexidade dos processos de contabilidade e execu- ção orçamentária num aparelho de Estado de grandes dimensões, encargos e responsabilidades, como ocorre no Brasil, poderá assim se tornar mais transparente e compreensível para todos os cidadãos na medida em que a
  • 109. r eCePção do SI SteMa P eLoS ÓrGãoS ControL ador eS 111 informação que mais efetivamente conta — e que, paradoxalmente, ainda não foi tornada disponível entre nós, mesmo com todo inegável avanço das nossas instituições democráticas — é simplesmente esta: quanto custam os serviços, atividades e produtos prestados por nossos poderes públicos? Vai demandar um tempo de aprendizado, de discussão. Mas eu creio que vai ser mais simples do que tentar entender a diferença entre despesa empenhada, liqui- dada, paga, resto a pagar, resto a fazer, resto não sei quê. [...] Eu acho que expli- car isso para a população vai ser mais simples. Olhar para o número vai ser mais simples. Embora, no primeiro momento, esses números vão dar susto em muito dirigente, porque ele não vai ter ideia do que é aquilo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010) É a chamada dimensão essencial da prestação de contas do setor pú- blico — caracterizada na literatura política através do uso da expressão inglesa accountability — que poderá ser exponencialmente aprimorada e servida, também, pela efetivação do sistema. Mas, para isso, será preciso aperfeiçoar a máquina e envolver os diversos atores do jogo, de modo cons- trutivo e eficaz. Porque, tudo bem, a cobrança é natural. Às vezes, até um colega de trabalho cobra o outro. Os níveis de cobrança são múltiplos. A cobrança, ela é salutar e ela vai exis- tir, mas o que a gente está evitando é uma cobrança exagerada de quem está muito
  • 110. 112 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L longe do processo operacional, do “chão da fábrica”. Porque quem está de dentro tem que cobrar mesmo, um do outro. Nós estamos no mesmo time aqui. E a gente já recebeu 200 de recursos. E a gente só entregou 10 de produto, quando a gente podia ter entregue 20. Chama o time aqui. Vamos ver o que é que está acontecendo. Ou a gente mediu errado ou alguém deixou de fazer o que tinha que fazer, ou alguém está jogando dinheiro pelo ralo só porque ninguém está medindo. Então, a cobrança tem que ser primeiro local. Então, é isso que a gente quer estimular. Que a análise do custo seja voltada prioritariamente para um consumo interno, um controle ge- rencial, antes mesmo do controle interno. E somente os grandes agregados sejam alimentados. Agora vai permitir rastreabilidade, sim. No dia que o sistema estiver rodando maduro, ele permitirá que um problema detectado pelo órgão central possa ser esmiuçado no detalhe. Porque, hoje, também não é possível fazer isso. Às vezes, você encontra um problema, aí... às vezes nem é um problema; e às vezes, um apa- rente sucesso tem problemas lá [...]. Sem informação objetiva de custos qualquer análise adequada estará certamente prejudicada. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) Há, portanto, uma decisiva dimensão de comunicação — para não di- zer, simplesmente, de diálogo — que precisa ser permanentemente atendi- da no processo de apresentação, recepção e melhoria do sistema porque é muito difícil traduzir dados econômico-financeiros da contabilidade pú- blica para a realidade do dia a dia das pessoas. Então, por isso que, também,
  • 111. r eCePção do SI SteMa P eLoS ÓrGãoS ControL ador eS 113 é muito difícil envolver a sociedade na função de controle social, para que ela possa cobrar eficiência do Estado e cobrar a racionalidade no uso dos recursos na área pública. Porque é uma linguagem difícil, e essa dificuldade não é apenas para o cidadão comum: chama a imprensa especializada para conversar sobre o tema e, mesmo assim, muitos farão confusão com os números, tirarão conclusões erradas; os números também já são colocados de forma inadequada dificultando a análise de causa e efeito. Com o atual Sistema de Informação de Custos do Governo Federal isto certamente melhorará e, por mais que seja pálida a fotogra- fia inicial, ela terá uma relação de causa e efeito mais facilmente identificada. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) Esses dois polos, gestão pública eficiente e controle institucional e de- mocrático, um se valendo do outro, constituem assim uma verdadeira re- lação dialética, essencial à efetivação dos potenciais republicanos de nossa democracia. Uma dialética que só pode se efetivar, contudo, se para isso tivermos o concurso de duas variáveis essenciais: informação e cultura gerencial ade- quada. Como vimos, o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal pode prover a primeira. Mas de onde virá a segunda?
  • 112. 6 u m a n o va C u lt u r a g e r e n C i a l PúbliCa A principal dificuldade é de ordem cultural. Porque você, para implantar um sistema de custos, você tem que impregnar o usuário desse sistema... [...] Ele tem que ter uma consciência do que é custo. E a tradição brasileira, como esses anos todos só se tratou de orçamento, o sujeito quer saber do orçamento, ele não quer saber de custo. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Em função do que foi dito acima, portanto, o foco na implementação e na recepção do novo Sistema de Informação de Custos do Governo Federal terá forçosamente de privilegiar os incentivos à sua utilização crítica e construtiva por parte de seu primeiro usuário-alvo: o gestor público, situ- ado em cada órgão, cada ministério, cada autarquia, cada empresa estatal e demais agências do Estado. Mas como também pudemos observar, veja-se também que o modelo que nós estamos falando do sistema de custos do go- verno federal, nós estamos fazendo aqui o modelo central. Nós vamos gerar a infor-
  • 113. 116 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L mação de toda a administração pública, que é um sistema central, uma informação mais macro. [...] Cada órgão vai ter também a sua liberdade para poder aprofundar. Então, esse movimento é muito interessante, que é um processo, uma mudança de cultura. Tem órgão que vai querer já apurar o melhor custo, a melhor informação de custo, e para isso ele vai ter que dar tratamentos internos. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) Para incentivar a recepção e preparar o uso do sistema, foram distribuí- dos questionários a um grupo de seus usuários imediatos, foram preparados manuais, e serão treinados instrutores, que assim multiplicarão o número dos usuários do sistema. Mas, o mais importante, como menciona antes o prof. Lino Martins, é que o sucesso do sistema pode ajudar a mudar o foco da gestão, ainda pre- dominantemente influenciada entre nós pela visão orçamentária, em prol de uma atenção maior para custos e para a questão da eficiência no gasto; pode contribuir para a superação de uma atitude rotineira, talvez até defensiva — caracterizada pelo hábito de a cada exercício gastar sem eficácia, para não deixar os famosos “restos a pagar” e, assim, correr o risco de, no orçamento seguinte, se ver penalizado com cortes —, em prol da busca constante pela eficiência: conhecer e controlar os custos, gastar menos e fazer mais. Eu costumava dizer lá na prefeitura [do Rio de Janeiro] que o administrador público brasileiro não gasta dinheiro; ele gasta orçamento. Tem orçamento, aí ele
  • 114. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 117 gasta. Mas você tem que entender que o orçamento é dinheiro e dinheiro tem va- lor. E o custo é que vai dar a ele essa ideia. Então, normalmente, o cara quer saber se tem orçamento; ele não quer saber qual é o custo daquilo, porque isso acabou impregnando muito a memória, a visão de alguns administradores públicos. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Com o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal será pos- sível, portanto, à administração central, começar a mudar a cultura geren- cial predominante, romper com o atual círculo vicioso do foco exclusivista em orçamentos, e estabelecer uma nova relação com os demais setores do governo, de forma a poder recompensar e incentivar a racionalização dos gastos e o aprimoramento produtivo da gestão de projetos e programas de interesse público. Ver figura 8. De fato, é o começo de uma mudança muito maior. Eu acho que o sistema em si só, ele não vai mudar a cultura. O sistema em si, ele vai permitir um conjunto maior de informação e vai permitir (tenho convic- ção disso) que se estabeleçam novos mecanismos de incentivo aos gestores para reduzir o custo. Se a gente conseguir montar esses novos incentivos para reduzir custo, aí, seguramente, você terá mudança cultural. Enquanto a gente não tiver mecanismos para incentivar isso, não vai ter, você vai continuar a visão de que a despesa está lá, você tem que gastar, porque se você não gastar, o ano que vem, o Planejamento não coloca de novo. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
  • 115. 11 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L Ou ainda, de acordo com as expectativas de Victor Holanda, em breve, nós vamos entrar numa segunda geração, assim: como eu uso a infor- mação de custos na administração pública, para quê, com que finalidade — de punição e/ou estímulo. A área finalística vai poder fazer melhores planos, proje- tos, escolher entre alternativas mais econômicas do ponto de vista da racionali- dade de seus custos e também naquelas que teriam, comparativamente, mais re- sultados a baixos custos. Quando isso estiver acontecendo, estaremos produzindo uma verdadeira revolução no setor público brasileiro. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) figura 8 Sistema de Informação de Custos do Governo Federal Mudança cultural orçamento orçamento É preciso gastar, “zerar”a dotação É preciso economizar, gastar bem Quanto mais gastar, melhor Gastar adequadamente, melhor Merecimento Merecimento a) vamos olhar, b) vamos medir, c) vamos ajustar a balança Gradualismo: estamos prontos para começar uma longa jornada Fonte: apresentação de Victor Branco de Holanda no seminário de informação de custos na administração pública Federal.
  • 116. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 11 Por isso, o primeiro e primordial objetivo continua sendo a incorpo- ração do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal como fer- ramenta usual de trabalho para todos os gestores dos chamados InfraSIGs, que são os sistemas de suporte gerencial que apoiam a gestão nos órgãos finalísticos e que, de certa forma, detalham as informações agregadas para o Sigplan, utilizados nas diversas Spoas, espalhadas pelos ministérios do governo federal. A expectativa é que principalmente os órgãos que hoje já têm sistemas de custo próprio, e nós temos vários, que têm um trabalho grande para capturar a informação do sistema de contabilidade, fazer o seu próprio ajuste, tentar entender a sua informação e usar para controlar os seus custos, controlar, informar os seus dirigentes, que eles passem a utilizar esse sistema como a sua primeira base de informação; e, a partir dessa base de informação, eles façam o desenho de maior profundidade, de maior detalhamento, de maneira taylorizada, para os seus objetivos e as suas necessidades. Então, a minha grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de custos do governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificável, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade, o seu sistema de custos. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
  • 117. 120 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L figura 9 demais fases — aperfeiçoamento estruturantes Siasg Siafi Siape ... regras de ajustes Processo de integração e regras de contábeis de classificação de custos integração BarraMento de InteGração educação Pessoal Man. da máquina pública Saúde BarraMento de InteGração dW corporativo de custos regras de ajustes Processo de integração e regras de contábeis de classificação de custos integração educação Saúde ... InFraSIGs Fonte: apresentação de miyuki abe no seminário de informação de custos na administração pública Federal. Nesse sentido, trata-se, pois, de se convencer esses gestores a usar e a aprimorar o sistema como algo que foi concebido para contribuir para o desempenho de suas tarefas, tanto instrumental quanto formalmente. Ou seja: não somente no dia a dia da administração, mas também política e institucionalmente, na medida em que o sistema poderá fornecer nova legitimidade e justificativa a seus projetos e iniciativas setoriais.
  • 118. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 121 A pessoa, no Ministério da Saúde, provavelmente tem lá um programa de erradi- cação da dengue. Ela tem metas de resultado. Certamente, o auditor da CGU está vendo todos os programas. Mas está vendo o problema de longe. Ele está, talvez, fiscalizando ou monitorando preventivamente ou até, às vezes, corretivamente. Mas o técnico, o gestor que está lá, que recebeu... Primeiro, encontrou um pro- blema, colocou no orçamento... disputou o orçamento num processo democrático, que já é difícil. Disputou o orçamento com todos os atores que também demanda- vam recursos para resolver seus problemas. Ele conseguiu priorizar o problema dele porque ele tinha um projeto claro, um diagnóstico claro e conseguiu priorizar aquele recurso ou aquele problema para ser resolvido. E nem sempre é sinônimo de recurso estar no orçamento, porque tem os contingenciamentos. Então, quando ele identificou um problema e colocou isso num plano de trabalho, num plano de ação ou dentro de um programa dentro do ministério dele, como o programa da vacinação da dengue, e aí, depois, ele vai quantificar, quantas vacinas ele precisa; então, ele vai precisar contratar fornecedores, vai precisar treinar pessoas; ele vai precisar do dinheiro. Então o sistema de informação de custo vai servir para ele, primeiro, se ele souber quanto é que custa isso, de forma organizada, quanto ele planejou e quanto, depois, ele gastou, no mínimo o próximo planejamento dele vai ser muito mais real, porque ele vai dizer: “eu planejei isso” (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) Com base em informação de custos, o gestor poderá ter um orçamen- to bem mais realista e completo, no sentido de que tentará contemplar
  • 119. 122 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L todas as necessidades de recursos. Desse modo estaremos em condições de pensar no orçamento por competência na administração pública, inovação hoje só experimentada pelos países cujo ciclo de gestão (plano, orçamento, execução e controle) se encontra maduro. Assim, um bom gestor terá, com o sistema de custos, uma nova base para defender as dotações necessárias a seus projetos, seja com base na eficiência dos custos comparados, seja através de uma demonstração mais robusta das relações custo-benefício envolvidas no investimento em deter- minadas políticas públicas. Como argumenta Paulo Henrique Feijó, em outros aspectos, também, o custo vai servir para você apurar e ter uma noção e dizer o seguinte: “eu tenho que manter mesmo”. Por exemplo, se eu descobrir que um programa de vacinação lá na Amazônia, para entrar nos igarapés, custa R$200 a vacina, enquanto em outro canto custa R$15, paciência; ele vai custar R$200, porque o governo tem que chegar com a vacinação lá. Não adianta eu comparar isso aí com o setor privado. Se o custo da escola lá dentro do igarapé também é elevado, porque eu tenho que levar o professor de barco, a escola vai continuar e vai ter um custo elevado. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010) Com o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal se tor- nará possível, desse modo, se justificar as diferenças inevitáveis e naturais de custos para o fornecimento dos mesmos bens e serviços, em diferentes
  • 120. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 123 localidades e regiões do país — agora, porém, com base em informações precisas acerca da diversidade de condições logísticas e ambientais que aco- metem a implementação de políticas públicas universais num país com as dimensões, as desigualdades e as complexidades socioeconômicas e geo- gráficas do nosso. Não haverá mais espaço, ou incentivo, para a manutenção de antigos hábitos ineficientes. Então o órgão central vai dizer assim: “e agora?” A distribuição do bolo deve ser, agora, mais racional. Então eu poderei, inclusive, dar mais orçamento a quem consegue fazer mais coisas. Porque, hoje, a lógica é inversa. O cara pede mais porque sabe que vai cortar. Em vez de ele fazer um projeto honesto, ele chuta os valores, infla o orçamento dele, porque sabe que, depois, vai ser con- tingenciado. É uma questão do “me engana que eu gosto”. Então você vai enga- nando, uns aos outros, e você vai criando uma irracionalidade imensa. E você não sabe, depois, quem é bom, quem é ruim, quem roubou, quem perdeu, quem deixou o dinheiro ir para o ralo. Você estimula a superestimativa das minhas necessidades... É um jogo de mentira. O órgão central diz assim: “tudo bem, eu vou te dar 80% do que você pediu. Aí, depois eu contingencio, te dou só 60”. Como eu pedi mesmo no chute (na maioria das vezes, para cima), qualquer coisa que me derem é importante. Depois eu vou ver o que eu posso fazer. Aí acontece o seguinte: geralmente, a máquina é tão emperrada — um fazendo e nove monitorando —, que ele não consegue fazer o que ele disse que ia fazer.
  • 121. 124 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L E aí, a consequência disso é: ele recebe menos orçamento. E o pior é que, para evitar isso, ele “queima” o orçamento [forçando o gasto em qualquer coisa]. Então... é um ciclo vicioso. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010) No final do ciclo apontado perdemos todas as relações lógicas de causa e efeito. Todas as possibilidades de análise de mérito, resultado e desempenho foram sepultadas; a lógica perversa se instala e desestimula o gestor eficiente. De fato, o gestor eficiente e bem-intencionado está en- volto nesse modelo desestimulante, tentando se defender e mostrar seu valor, mas todo o modelo de mensuração e alocação dos recursos conspira contra ele. No final, pressionado por todos — conforme o modelo nove contra um, anteriormente referido —, o gestor eficiente se curva desmo- tivado. Agora ele está no mesmo “bolo” dos ineficientes (e, às vezes, pior: dos corruptos), dos incompetentes desperdiçadores de recursos públicos, dos improdutivos. É preciso, pois, romper o ciclo vicioso e fornecer instrumentos e in- centivos para a mudança de mentalidade no processo de gestão, formação e execução dos orçamentos públicos. Uma mudança que tem que envolver, cada um à sua maneira, todos os agentes ligados à administração dos recur- sos do Estado brasileiro. Ainda nas palavras do coordenador do processo de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal:
  • 122. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 125 Então, se você disser assim: “você não está gastando o orçamento não, ges- tor, você está gastando dinheiro, e esse dinheiro custa para você”; se a gente conseguir comprovar isso, nessa lógica da mensuração, das métricas, a gente acha que, culturalmente, a gente vai introduzir uma nova cultura na gestão. [...] Então o órgão central, ele vai distribuir o orçamento segundo planos mais realistas. Se a gente conseguir estimular que os planos sejam realistas. [...] E aí, se a gente tiver clareza sobre isso, o gestor lá não precisará inflar o orçamento dele. Porque aí, um dos processos que a gente precisa, na segunda geração do problema, é: se você consegue reduzir custos, eu não posso te penalizar. Hoje, o paradoxo é a penalização. Se você gastar menos do que você precisa, eu vou te dar menos. O corte é linear. Porque os órgãos centrais não estão preparados para ver essa informação de custo. Não fazem análise dessa política. A gente quer substituir um ciclo vicioso por um círculo virtuoso, em que você diz assim: “eu sou transparente; digo quanto eu estou gastando e o que eu fiz, e o que estou fazendo. Você tem a liberdade de fazer comparações. E eu estou disposto a aprender a gastar só o que eu preciso. Eu estou disposto. Me ajude a gastar bem, com qualidade”. Essa deve ser a nova visão do órgão setorial: eu não quero gastar mais do que eu preciso. Primeiro eu quero discutir o que eu preciso com você. Aí eu quero discutir com você o que eu preciso e quero negociar com você, agora em bases honestas, transparentes, calcadas em dados de custos e resulta- dos, previstos e alcançados. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
  • 123. 126 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L figura 10 Conclusões Fortalecimento da aprimoramento contabilidade e da informação orçamento de custos Círculo virtuoso da contabilidade e do orçamento aprimoramento Melhoria da do processo avaliação e orçamentário controle do gasto público Fonte: apresentação de paulo Henrique Feijó no seminário de informação de custos na administração pública Federal. A cultura gerencial pública brasileira pode mudar, e, sem dúvida, ela precisa mudar. O Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, como nos lembra o secretário executivo Nelson Machado, não é nem o chamado “ovo de Colombo”, nem a panaceia universal, que sozinha poderá fazer tal re- forma imediata e completamente. Mas certamente poderá nos permitir dar
  • 124. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 127 continuidade ao longo processo de aperfeiçoamento técnico e republicano da máquina administrativa do Estado, acelerando talvez uma transforma- ção mais desejável e profunda. Na criativa concepção do prof. Lino Martins da Silva, Ele é um vírus, no bom sentido, que você vai botar ali e ele vai mudar a admi- nistração pública. Quanto tempo vai levar? [...] Da maneira que eles estão fa- zendo essa primeira etapa, eu diria que vai ser imperceptível, porque eles estão tratando de sistemas que já existem. Portanto, apenas vai haver uma integração entre esses sistemas. Esse primeiro degrau, a pessoa não vai perceber a mudan- ça. Ele vai começar a perceber na hora que começarem a ser feitas avaliações. Então, ele tem um gasto e ele é chamado para explicar por que aquele gasto aconteceu ali daquela forma. Ele vai começar a perceber que há uma mudança. Talvez comece a perceber quando ele for montar o orçamento. Porque, como é o orçamento brasileiro? E esse hábito certamente vai mudar. O orçamento bra- sileiro, hoje, tirando algumas exceções, o indivíduo olha e diz assim: “Mesa”. Bota a mesa. Ele não está precisando de mesa, mas ele bota a mesa. Porque se no meio do ano ele precisar de mesa e não estiver no orçamento, os outros não vão dar. Então, você acaba criando uma demanda adicional para você colocar no orçamento, em função de que o camarada pode cortar. A lógica também dos órgãos de planejamento é essa: se você esse ano não botou mesa é porque não precisa de mesa. Aí, no ano seguinte, você precisa de mesa, eles não vão te dar. Aí você acaba caindo naquela: quanto por cento mais você coloca? Não sei,
  • 125. 12 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L mas você coloca a mais porque senão eles vão cortar. Ou seja, isso já criou um mecanismo. Por que isso acontece? Porque os órgãos que elaboram o orçamento trabalham só pelo financeiro. Ele olha lá: qual é o gasto financeiro até junho do ano? Ele projeta até junho, 12 meses, para o orçamento do ano seguinte. É só financeiro. Ele não olha a informação de custos. Quer dizer, na hora que ele tiver a informação de custos, aí eu acho que as pessoas vão começar a ver essa mudança. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010) Na verdade, tal como demonstrado pela experiência dos seminários e pelo aprendizado disseminado através do próprio processo coletivo de dis- cussão e implementação do sistema de custos, a mudança segue seu curso. Comentando o andamento do projeto, Gilvan da Silva Dantas deixa isso claro. Olha, o sistema surpreendeu, para falar a verdade. Eu acho que no começo, no primeiro seminário que nós fizemos, existia uma desconfiança: “Esses caras não vão dar conta de fazer. Esse sistema não é custo”. Porque quando nós chegamos lá, no primeiro seminário, que foi em abril, nós apresentamos o modelo, o que nós pretendíamos fazer, e existia uma grande desconfiança: tratar um sistema de custos do governo federal, da administração pública e tal. Aí, tudo bem. Até tinha certas resistências, pessoas que têm aquele conceito puro de custo, que tam- bém é uma coisa que precisa abrir, porque custo é a informação gerencial. [...].
  • 126. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 12 Então, no começo tinha uma certa resistência também em relação a essa questão conceitual: como você vai saber custo se você não tem essa visão da contabili- dade patrimonial dentro da administração pública? E aí nós nos debruçamos, trabalhamos nesse ponto. No segundo seminário, nós chegamos já mostrando um pouco como seria o sistema; e [...] quando você mostra uma coisa que é consisten- te, que é uma informação que é útil, aí abre portas. E é isso que tem acontecido. Quer dizer, aquela resistência que teve no início, até uma falta de credibilidade de alguns atores, hoje não. Hoje, eles já estão preocupados, falam assim: “Caramba! Essa informação vai sair e eu tenho que trabalhar a melhor informação, porque senão vai vir uma informação errada sobre o meu órgão”. Por exemplo, teve um determinado órgão que, lá no seminário, quando a gente fez a apresentação, no segundo seminário, ele chegou para mim e colocou de uma forma bem veemente: “Isso não é custo!”. Quando chegou o terceiro seminário, quando nós mostramos os relatórios, a informação lá, aí ele veio aqui conversar comigo: “Gilvan, é o seguinte, nós estamos abertos; queremos conversar. O que tivermos que melhorar, nós vamos melhorar, nós vamos melhorar a nossa estrutura, porque nós estamos vendo que vocês estão trabalhando com seriedade, a informação vai sair e nós queremos contribuir”. Eu falei: “Fantástico! Estamos aqui de portas abertas, va- mos trabalhar juntos”. Então, eu acho assim: como nós temos trabalhado com seriedade, sabemos das fragilidades que existem em função das deficiências que existem nos sistemas estruturantes... Mas eu acho que o sistema de custos vai provocar uma grande melhoria nos sistemas estruturantes. Essa questão mesmo da necessidade de ter uma estrutura única, isso vai caminhar. O sistema de custos
  • 127. 130 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L tem demonstrado isso. Nós temos que ter uma estrutura única institucional, den- tro dos sistemas estruturantes. Como eu posso ter, dentro de uma mesma máquina pública, a administração pública federal, estruturas diferentes em sistemas da mesma administração pública? [...]. Não; ao invés de fazer de/para, vamos criar uma tabela única e todos os sistemas utilizam a mesma tabela. Só que nós não podemos fazer isso agora, porque é destruir uma estrutura que foi feita há 20 anos atrás, mas, daqui para frente, todo mundo vai usar essa estrutura. Então, eu vejo assim: como o sistema está gerando informação, informação relevante e informação estratégica, essa informação vai abrir portas. Vai abrir portas e tem aberto portas. E as pessoas vão ver. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010) A implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal representa, portanto, um grande esforço no sentido de se aproveitar uma janela de oportunidade que se abriu, de modo a atender a uma antiga rei- vindicação de todos aqueles que, dentro e fora da máquina administrativa brasileira, vêm se comprometendo com a busca da eficiência e da probida- de no uso dos nossos recursos públicos. Nela se insere uma longa história de construção, aperfeiçoamento e abertura do nosso Estado em direção ao atendimento das principais demandas do nosso povo. Mas de nada adiantará o que já foi construído, e muito menos se pode- rá melhorar o sistema, assim como alavancar a necessária mudança da nos-
  • 128. u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a 131 sa cultura gerencial pública, se não houver um compromisso mais amplo da sociedade brasileira e de suas principais forças no sentido de absorver o sistema como uma política sua. Sem em nenhum momento abdicar do direito e do dever da crítica construtiva, é preciso, contudo, pensar e receber esse sistema como uma política de Estado: maior e mais duradoura do que qualquer governo.
  • 129. 7 SiStema de CuStoS Como PolítiCa d e e Sta d o Como vimos, essa liderança do Ministério da Fazenda no processo de im- plementação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal denota uma transformação na concepção do gerenciamento público, com grande preocupação acerca da eficiência do gasto, da identificação patrimo- nial e do papel que este sistema pode representar para a gestão pública e para a sociedade de maneira geral. Trata-se de uma transformação que, certamente, transcende, em mui- to, os próprios atores envolvidos no processo de implementação do siste- ma, tanto no tempo quanto no espaço, mas que de modo algum poderia ter sido posta em prática sem uma tomada de decisão e sem a assunção clara de papéis e responsabilidades sob a forma de um compromisso público de governo, incorporado por esta administração. Nesse sentido, nunca é demais frisar o modo como o processo de im- plantação do sistema não pôde prescindir da participação de outros setores estratégicos. No que se refere ao núcleo dos chamados órgãos centrais da administração — os chamados “guardiões” — destaca-se, naturalmente, ao lado do Ministério da Fazenda, a participação de secretarias do Ministério do Planejamento, como a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI).
  • 130. 134 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L figura 11 tela inicial Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal. O mais interessante, porém, é o modo como a dialética de interação no processo de trabalho acaba rendendo resultados conexos à meta cen- tral — a organização e a disponibilização de informações de custo essen- ciais —, mas relacionados, especificamente, às necessidades próprias de cada órgão participante. Trata-se de indicativos eloquentes acerca da capa- cidade administrativa e dos potenciais recursos de gestão que se encontram
  • 131. S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o 135 eventualmente latentes, e que podem ser ativados quando se investe em processos abertos de debate e cooperação produtiva. No caso, por exemplo, da SPI, a nossa participação, então, nessa iniciativa do Ministério da Fazenda e da cria- ção desse sistema de custos é interessante do ponto de vista da nossa atribuição, e interessante do nosso ponto de vista institucional. Por isso é que a SPI entrou, porque já é um elemento importante para o nosso trabalho. E nós temos um dos principais subsídios para fazer esse sistema funcionar, que é a execução física, o físico que nós acompanhamos. E daí tem várias preocupações. Então, a gente está nesse grupo que está criando o sistema, primeiro para fazer a integração, a integração desse futuro sistema com a informação que a gente tem aqui, de exe- cução física. Isso em primeiro lugar, então, a integração dos sistemas mesmo, do Sigplan. Em segundo lugar, pela nossa atribuição. E em terceiro lugar, porque eu acho que é um ambiente também que nos vai proporcionar uma discussão que a gente tem que fazer, que a gente vem fazendo até, há algum tempo. Mas, a gente pode ganhar força nessa discussão, porque a Fazenda, as pessoas que estão nesse grupo são atores importantes para essa discussão, que é da própria qualidade da informação física, que hoje é muito criticada. (Entrevista com a diretora do Departamento de Gestão do Ciclo do Planejamento da SPI/MPOG, Débora Nogueira Beserra, 9 abr. 2010) Perspectiva que também é compartilhada, como não poderia deixar de ser, pela SOF:
  • 132. 136 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L A expectativa é que esse esforço inicial [do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal] nosso sirva como realmente um começo (até o custo do que está sendo feito é muito baixo, são poucas pessoas envolvidas nes- se trabalho até agora). Mas a expectativa é que ele seja um começo e que, através desse começo, a gente comece, inclusive, a perceber onde o emprego de informações mais sofisticadas está sendo menos eficaz, ou onde nem está sendo empregado, para nós termos um mapeamento, depois, de quais são as instituições onde nós deveríamos atuar para melhorar a gestão. E também acho que é um começo para nós... (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010) Mas, como vimos, é o gestor do chamado órgão finalista do Estado o alvo e, ao mesmo tempo, o alimentador principal do programa. Sem a sua participação, como usuário e crítico do sistema, de nada valerá o esforço dos órgãos centrais. Sem os insumos trazidos por aqueles que, muitas ve- zes, são caracterizados como os “gastadores” na máquina pública — justa- mente aqueles que têm a enorme responsabilidade de garantir ao cidadão os seus bens e serviços públicos mais essenciais (justiça, segurança, saúde, previdência, educação, trabalho, transporte, energia, comunicação, apoio técnico e econômico, e o que quer que se atribua ao Estado, nesse e em ou- tros sentidos) —, o trabalho dos “guardiões” pode ficar defasado, ou pior: sem uso e sem sentido.
  • 133. S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o 137 Para isso são necessários, como já mencionado, os devidos incentivos. A questão dos desafios do setor público, são os desafios de incentivos à utilização da informação de custos. No setor privado são muito claros esses incentivos: é importante eu saber o quanto custa para saber onde eu poderia diminuir o custo, ou para aumentar a minha margem de lucro ou para aumentar a minha compe- titividade com o concorrente. No setor público, basicamente, isso não existe. Não existe uma competitividade. A grande vertente é motivar o gestor e o cidadão a olhar a informação — uma das grandes vertentes —, no sentido de otimização do que eu tiro da sociedade. Se o que eu tiro da sociedade for mais bem-empregado e com mais eficiência e eficácia, então eu vou demandar menos da sociedade sob forma de carga tributária. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010) Nunca é demais, portanto, mencionar a principal característica es- tratégica da concepção do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal que se está implantando, e que, ao mesmo tempo, é sua principal condição de sucesso: a introjeção da dimensão do controle da gestão per- mitida pela acessibilidade ao sistema como incentivo ao seu uso efetivo na prática administrativa e à melhoria e correção de seu conteúdo, sob a forma de informação de custos.
  • 134. 13 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L figura 12 apresentação de relatório Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal. É a própria interação livre e democrática de todos os atores estratégicos — no Estado e na sociedade —, com base na informação trazida agora pelo sistema, o que pode efetivamente fazer a diferença e permitir a mudança de cultura gerencial e um verdadeiro salto qualitativo no uso dos recursos. E aí, nessa linha, um sistema de custos faz todo o sentido, desde que a gente consi- ga, realmente, fazer uma associação entre custo daquilo que está sendo produzido
  • 135. S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o 13 e os benefícios, e aí a sociedade, realmente, passa a ter uma boa base de informa- ção para avaliar o que é que lhe interessa, o que é útil. E aí, sim, ela vai alimentar o político, nesse sentido de informar o que lhe interessa daquilo que ela está vendo no governo. Acho que aí, nessa linha, o sistema de custos faz todo o sentido. Mas isso vai exigir um esforço muito grande nosso, porque para pegar uma técnica que é basicamente empregada no setor privado com o objetivo de fazer avaliações financeiras, de resultado financeiro, a gente trazer para avaliar agora resultados de outra natureza... É muito avanço, não é? E aí, sim, faz sentido, porque come- ça a ter condições de ter os programas de governo, de calcular os custos desses programas e comparar custos em relação a resultados — aí, sim, os resultados sociais e os resultados em termos de crescimento econômico. (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010) Mais uma vez somos confrontados com uma das dimensões essenciais do Estado e de seu aprimoramento: a sua durabilidade e, por assim dizer, seu caráter transcendente, diante de todo administrador particular, de todo governo, temporalmente limitado por mandatos democráticos. Com efeito, ainda de acordo com o secretário adjunto do Orçamento Federal, evidentemente entra outro fator nessa história aí, que é a visão de curto ou de longo prazo. Porque dependendo do tipo de informação que você passa para a sociedade, ela vai preferir intervenções do governo que deem resultado de curto
  • 136. 140 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L prazo. E em um país que tem tudo para ser feito, para ser um grande país, o investimento para longo prazo é mais relevante hoje do que as ações de curto prazo. Então, você tem que fazer uma boa dosagem disso: o que é tão relevante no curto prazo que não pode deixar de ser feito, e o que é tão relevante no médio e longo prazo que você não pode deixar de fazer também. Aproveitar bem as opor- tunidades. Então, o que nós temos que fazer é muito nessa linha: um sistema de informação. Tem que ter um bom sistema de informação, que permita fazer essa comunicação Estado/sociedade, e a informação para nós mesmos, também, para fazermos o nosso trabalho. E o sistema de custos é um desses itens de informação que nós estaríamos disponibilizando para a sociedade. (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010) Ou, ainda, nas palavras do responsável maior pelo Sistema de Informação de Custos do Governo Federal: A questão do processo de contabilização, da modernização dos nossos sistemas de contabilidade, do macroprocesso, eles, para mim, estão mais no campo do Estado brasileiro. Eu acho que ele perpassa as prioridades políticas ou econômicas de um determinado governo. Ele perpassa isso. Isso aqui eu entendo que é um aperfei- çoamento institucional, que, de certa forma, independe da visão política do gover- no. [...] é uma formulação institucional, que atende aos interesses permanentes do Estado brasileiro. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
  • 137. bibliografia BRASIL. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF , 23 mar. 1964. ______. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 27 fev. 1967. ______. Medida Provisória no 1.569-9, de 11 de dezembro de 1997. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 14 dez. 1997. ______. Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 30 out. 1998. ______. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF , 5 maio 2000. ______. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF , 7 fev. 2001. ______. Tribunal de Contas da União. Acórdão TCU 1.078/2004. Disponível em: www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:tribunal.contas.uniao;plenario:acordao:2004- 08-04;1078. Acesso em: jun. 2010. ______. Portaria Interministerial no 945, de 26 de outubro de 2005. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 28 out. 2005. ______. Comissão Interministerial de Custos: Relatório final. Brasília, DF jun. , 2006. Disponível em: www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes. Acesso em: 13 abr. 2010. ______. Ministério da Fazenda. A história do Siafi. Disponível em: www. tesouro.fazenda.gov.br/siafi/index_conheca_siafi.asp. Acesso em: 13 abr. 2010.
  • 138. 142 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L BRIMSON, James. Contabilidade por atividades. São Paulo: Atlas, 1996. CLASSIFICAÇÕES Orçamentárias. Portal da Secretaria de Orçamento Federal/ MPOG. Disponível em: www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/sistema_orc/ Classificacoes_Orcamentarias.pdf. Acesso em: 10 maio 2010. HOLANDA, Victor Branco. Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico: uma modelagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Tese (Doutorado) — FEA/USP , São Paulo, 2002. INSTITUTO SOCIAL ÍRIS. Custos no setor público. Disponível em: www. socialiris.org/custosnosetorpublico/. Acesso em: jun. 2010. KELLY, J.; WANNA, J. A nova gestão pública e as políticas de programação orçamentária do governo. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 52, n. 3, jul./set. 2001. MACHADO, Nelson. Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao orçamento público e à contabilidade governamental. Brasília: Enap, 2005. NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei Complementar no 101/2000: entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed. atual. Brasília: STN, [s.d.]. Disponível em: www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF .pdf. Aces- so em: 13 abr. 2010. ORMOND, D.; LOFFLER, E. A nova gerência pública. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 50, n. 2, abr./jun. 1999. SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo da nova contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2009. entrevistas Alessandro Caldeira (Secretaria de Macroavaliação, Semag/TCU) — 28 maio 2010
  • 139. BIBLIoGraFIa 143 Bárbara Maria Passos Lima (Sunaf/Serpro) — 9 abr. 2010 Charles Mathusalem Soares Evangelista (Semag/TCU) — 28 maio 2010 Cilair Rodrigues de Abreu (SPI/MPOG) — 9 abr. 2010 Claudiano Manoel de Albuquerque (SOF/MPOG) — 15 mar. 2010 Clerênio Rosas Azevedo (Secretaria Federal de Controle Interno, SFC/CGU) — 31 maio 2010 Débora Nogueira Beserra (SPI/MPOG) — 9 abr. 2010 Gilvan da Silva Dantas (STN/MF) — 15 mar. 2010 Joaquim Albuquerque (Semag/TCU) — 28 maio 2010 Lino Martins da Silva (Uerj) — 4 mar. 2010 Maria Betânia Gonçalves Xavier (STN/MF) — 15 mar. 2010 Miyuki Abe (Sunaf/Serpro) — 9 abr. 2010 Nelson Machado (MF) — 3 fev. 2010 Paulo Henrique Feijó (STN/MF) — 15 mar. 2010 Renilda de Almeida Moura (SFC/CGU) — 31 maio 2010 Valdir Agapito Teixeira (SFC/CGU) — 2 jul. 2010 Verônica Maria R. Veloso Holanda (Semag/TCU, — 28 maio 2010 Victor Branco de Holanda (MF) — 26 fev. 2010
  • 140. anexoQu eStionário Sobre CuStoS naadminiStração PúbliCa federal
  • 141. anexo 147
  • 142. 14 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L administração direta autarquia ou fundação empresa estatal, pública ou de economia mista agência reguladora outros (consórcio público, agência executiva etc.) respondentes em órgãos centrais e nos demais órgãos
  • 143. anexo 14 Gerente de programa no sigplan Gerente executivo no sigplan coordenador de ação no sigplan coordenador executivo no sigplan Unidade de monitoramento e avaliação (Uma) a cargo de atividades-fim a cargo de atividades de orçamento e finanças a cargo de atividades de licitação e compras a cargo de atividades de gestão de contratos a cargo de atividades de tecnologia da informação a cargo de atividades de controle interno a cargo de outras atividades
  • 144. 150 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
  • 145. anexo 151 concordo totalmente concordo muito mais concordo que discordo mais discordo que concordo discordo muito discordo totalmente
  • 146. 152 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L concordo totalmente concordo muito mais concordo que discordo mais discordo que concordo discordo muito discordo totalmente concordo totalmente concordo muito mais concordo que discordo mais discordo que concordo discordo muito discordo totalmente
  • 147. anexo 153 concordo totalmente concordo muito mais concordo que discordo mais discordo que concordo discordo muito discordo totalmente siaf sigplan sidor siape siasg siorg scdp siestf
  • 148. 154 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L o Siafi é fácil de ser utilizado (“amigável”)? concordo totalmente concordo muito mais concordo que discordo mais discordo que concordo discordo muito discordo totalmente o Siape é fácil de ser utilizado (“amigável”)?
  • 149. anexo 155 o Sigplan é fácil de ser utilizado (“amigável”)? siaf sigplan sidor siape siasg siorg scdp siestf
  • 150. 156 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L sim, existe um sistema estruturado sim, mas o sistema não é integrado Não existe concordo totalmente concordo muito mais concordo que discordo mais discordo que concordo discordo muito discordo totalmente
  • 151. anexo 157
  • 152. 15 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L para minha unidade gestora (UG), concordo a informação “despesa totalmente empenhada”é uma boa aproximação de custo concordo para minha unidade gestora (UG), muito a informação “despesa liquidada” é uma boa aproximação de custo mais concordo para meus programas, ações, que discordo projetos e atividades, a informação “despesa empenhada” é uma boa mais discordo aproximação de custo que concordo para meus programas, ações, projetos e atividades, a informação “despesa liquidada”é uma boa discordo aproximação de custo muito discordo totalmente
  • 153. O Sistema de Informação de Custos do Governo Federal é umimportante instrumento de apoio adecisão, que permite a gestão eficiente,eficaz e efetiva de políticas públicas.Ao mesmo tempo, torna transparente paraos cidadãos a forma como seus impostosestão sendo aplicados. Este livro descrevea criação e implementação desse sistema.

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