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  • 1. LA POLÍTICA SOCIAL EN LA TRANSICIÓN MEXICANA* Freddy Mariñez Navarro**ALGUNAS IDEAS INTRODUCTORIASEl objetivo de este trabajo es presentar el desarrollo de las políticas sociales y ubicarla en elcontexto de la transición. En este sentido partimos de las siguientes afirmaciones:1.- las políticas sociales no son más que el brazo social del Estado;2.- todo impacto de la globalización en las políticas sociales pasa por el impacto de ésta en laequidad.Al hablar de bienestar hacemos cuenta de dos elementos importantes: la pertenencia y lanecesidad. Como dice Michael Walzer “la pertenencia es importante porque es lo que losmiembros de una comunidad política deben unos a otros , a nadie más el mismo grado.Émile Durkheim, sociológo francés dejó claro en su paradigma del pensamiento social, lamoral del bienestar mediante un contrato estimado en lo que él denominó la solidaridadorgánica: la moral en la educación, el altruismo, esencia de la solidaridad orgánica, losservicios de ayuda mutua en las asociaciones ocupacionales y otros tipos de lazos desolidaridad. De lo que se trata entonces, es justamente una comunidad política para el biende la previsión, y una previsión para el bien de la comunidad. Filósofos como Juan JacoboRousseau creían que los ciudadanos deberían amar a su país, y por tanto, que su paísdebería darles razones especiales para ser amado. La pertenencia como la afinidad es unarazón especial. En este sentido, el Contrato Social es un acuerdo para llegar con otrosindividuos a decisiones sobre los bienes necesarios para la vida en común, y después paraproveernos unos a otros de esos bienes. Por eso es que el bienestar exige un esfuerzocomún, un vínculo moral.La justicia distributiva en la esfera del bienestar y la seguridad, al decir con Michael Walzer,posee un doble significado: en primer lugar, se refiere al reconocimiento de las necesidades,en segundo lugar, al reconocimiento de la pertenencia. Así, todos los ciudadanos puedeninvocar el derecho a la vida, tal como lo expresó Thomas Hobbes, que no es más que lademanda a los recursos de la sociedad para la simple subsistencia.Concebimos el Estado como una estructura de acción colectiva que se constituye como unasistema de poder. Es fenómeno, efecto y hecho de poder. En tanto construcción humana la* Este trabajo es un resumen de la ponencia presentada por el autor en el XVth ISA WORLDCONGRESS OF SOCIOLOGY “Issues in pro-poor policies in Non-OECD countries”, Brisbane,Australia, July 7-13, 2002 (The Social Policy in the Mexican Transition).** Ph.D en Sociología. Profesor-Investigador Titular de la Escuela de Graduados en AdministraciónPública y Política Pública (EGAP) del ITESM-Campus Monterrey. Director de la Maestría en EstudiosInternacionales. Miembro de la Red de Investigaciones Políticas (REDIP) del Centro de Análisis yEvaluación de Políticas Públicas.
  • 2. acción colectiva entonces regula y crea poder para permitir a los ciudadanos cooperar en laempresa colectiva. Esta concepción es lo que da sustento a la función distributiva del Estado.En su afán por explicar el bienestar, muchos autores lo han hecho vinculado al Estado. Deallí el concepto de Estado de Bienestar (Welfare State) que autores como Morris Janowitz,Harold Wilensky, Richard Timuss, T.H Marshall, Patric de Laubier, John Rex, Asa Briggs,entre otros, han tratado de estudiar sobre todo en los países industrializados. Por eso estetipo de Estado es definido como… “un estado en el cual el poder organizado es usado deliberadamente (por medio de la administración y la política) en un esfuerzo por modificar el juego de las fuerzas del mercado en por lo menos tres direcciones: primero, para garantizar un mínimo de ingresos individuales y familiares independientemente de los valores del mercado de su trabajo o de su pobreza; segundo, para estrechar la amplia inseguridad y posibilitar reunir ciertas “contingencias sociales” individuales y familiares (por ejemplo; vejez, desempleo y enfermedad), la cual guía de otra manera la crisis individual y familiar; y tercero, para asegurar que todos los ciudadanos sin distinción de estatus o clases le sean ofrecidos los mejores “estándares” válidos en relación a un cierto rango de servicios sociales” (Asa Briggs, 1961:228).En nuestra región, a diferencia de los países industrializados, nunca hubo un Estado debienestar social. Lo que predomina en nuestra región es lo que podríamos denominar unEstado de “malestar social”. De esta manera, “un Estado así debe transformarsedemocráticamente en uno capaz de acoger los anhelos de los sectores marginalizados,excluidos, y de los sectores que, si bien están integrados en la sociedad, requieren unadistribución más justa del ingreso” (Fernando Henrique Cardoso, 1997: 9).Los procesos de transición democrática en América Latina están vinculados inevitablementea los de la reforma del Estado y, por ende, a los cambios institucionales. La historia hademostrado en los últimos años, sobre todo en la década de los 90, que en el marco de estavinculación se viene presentando un deterioro social en los países de la región que haincidido grandemente en los procesos de reforma del Estado y de transición democrática 1.Por una parte, se ha avanzado en transiciones que tienen que ver con reformas electorales,económicas, políticas, pero cada día vemos que los niveles de desigualdades en AméricaLatina son cada día mayores. No es casual que este continente sea considerado a nivelinternacional como la región con los más elevados niveles de desigualdad. El Banco Mundial,por ejemplo, ha estimado que esta región tiene la más pronunciada disparidad en losingresos de todas las regiones en desarrollo en el mundo. Se parte que este proceso dedesigualdad y, por ende, de inequidad en la región se ha profundizado por la fragilidadinstitucional en el área social.En consecuencia, este trabajo apunta a hacer un análisis de la relación entre la reforma delEstado y las políticas sociales en México en el marco de la transición. En este sentido,partimos de la siguiente interrogante: ¿Ha contribuido en México el proceso de transicióndemocrática y de reforma del Estado a la transformación de su política social?1 Vale destacar que la acentuación de la pobreza y la desigualdad en la región latinoamericanaempezó con el “sueño ahistórico” del Consenso de Washington” en el que las recetas de políticas dereformas de primera generación se esfumaron dejando resultados negativos en cuanto a equidad ydesarrollo. 2
  • 3. BREVE HISTORIA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICOLas Políticas Sociales en los gobiernos postrevolucionariosHablar de la política social en México, nos remite a centrarnos en dos momentos históricosmuy diferentes. El primero, el de antes de la apertura, signado por un estilo de patronajeestatal y que se caracterizó por más de 40 años, por ser el producto de la puesta en marchade los derechos constitucionales que motivaron el proyecto de país de los gobiernosposrevolucionarios. De esta manera, el Estado se situó en el centro de la sociedad parapromover el crecimiento económico con un control centralizado, bajo la potestad de ser elgarante del desarrollo y de la justicia social. Derivándose así, que el propio concepto depolítica social debería partir de una racionalidad más política que social o económica.Conforme el país fue definiendo su estrategia económica en los años 40 - y se reformuló elconsenso del gobierno y los grupos organizados relevantes -, y dado que la propiaConstitución proveía un marco de reformas sociales representado por los artículos 27 y 123,el mencionado dilema “crecer o repartir”, se mantendría latente para los actores políticos.“Cuando a finales de los 50s se evidenció un intenso proceso de industrialización yurbanización, el crecimiento se convirtió claramente en la finalidad del desarrollo aunque eldilema que ello planteaba frente a la sociedad no desaparecía para los tomadores dedecisiones” (Guillermo Trejo y Claudio Jones; 93:160).Es importante subrayar que durante el proceso de modernización y, por ende, deindustrialización, se instaló en el país el paradigma asegurador, que permitió crear las basesde los principios de la seguridad social con la intención de reducir las incertidumbres en elseno de la población trabajadora. Este principio de justicia que caracterizó al Estadomexicano, a partir de los años 30, se manifestó con la puesta en marcha de un Sistema deSeguridad Social2, compuesto por el IMSS3, que cubre cinco ramos de seguro, tales como elde riesgo de trabajo, el de enfermedades y maternidad, el de invalidez, vejez, cesantía enedad avanzada y muerte, el de guarderías, y el de retiro. El ISSSTE, organismo público ybipartita, que tiene como objetivo otorgar servicios de seguridad social a los trabajadores alservicio del Estado, y que ofrece el régimen de seguros y servicios siguiente: seguro deenfermedad y maternidad, seguro de riesgo de trabajo, seguros de jubilación, invalidez,muerte y cesantía, seguro de retiro, prestaciones sociales y culturales, servicios para elbienestar y desarrollo infantil,, prestaciones económicas, servicios funerarios y servicios para2 José Narro Robles (1993), define el Sistema de Seguridad Social Mexicano como aquel compuestopor el Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales delos trabajadores del Estado (ISSSTE), la seguridad social de la empresa estatal Petróleos mexicanos(PEMEX), y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.3 En el período de Manuel Ávila Camacho (1940-1946), se estableció el Seguro Social con lapromulgación de la Ley en 1943. Vale destacar que las reformas al sistema de Seguridad Social enMéxico se ha venido realizando por etapas. La primera de ella fue en 1989 con la reforma de la Leydel IMSS; una segunda etapa ubicada en 1993 con la introducción del Sistema de Ahorro para elretiro (SAR); En 1995, se inicia otra etapa con la aprobación de una nueva Ley del IMSS; la cuartaetapa aparece en 1996 con la expedición de los reglamentos específicos de operación; y como últimaetapa, podemos ver el inicio de aplicación de la nueva Ley del IMSS en 1997. 3
  • 4. jubilados y pensionistas. La empresa estatal de petróleos (PEMEX), que desarrolla unsistema de seguridad social muy particular a todos sus trabajadores, al igual que las FuerzasArmadas Nacionales.Este legado asegurador, más el aval histórico-legal constitucional, generaron, durante elperiodo de Luis Echeverría (1970-1976), y López Portillo (1976-1982), un leve ascenso delgasto social. Durante el período del primero, auspiciado por la puesta en marcha de laideología nacionalista estatizante que incidió tanto en las áreas de producción, distribución yde servicios, incluida aquí la beneficiencia. Y en el transcurso del segundo periodo,incentivado por el auge petrolero, en el que se creyó en una riqueza no provocada por eltrabajo sino por la gracia divina del subsuelo. Así, según el Plan de desarrollo de LópezPortillo, “..el petróleo lleva al fortalecimiento del Estado, el cual aumenta su capacidad paraconducir el desarrollo de acuerdo a las prioridades sociales definidas en la estrategia einduce, con pleno respeto a las libertades económicas que consagra la Constitución,comportamientos económicos acordes con dichas prioridades” (Plan Global de Desarrollo,1980-1982:278).El efecto perverso de este proceso se expresó en un crecimiento sostenido de lasimportaciones, una baja productividad de los sectores económicos del país, y en general, unambiente ineficiente que se convirtió en obstáculo a la competitividad de los productosmexicanos.Se puede decir entonces, tal como lo afirma Peter Ward que “el sistema sexenal de México sícrea una tendencia interna a evitar los programas de bienestar social a largo plazo”(1989:216). Es lo que explica que las políticas adoptadas han sido, invariablemente,paliativos a corto plazo, como respuestas a presiones específicas, económicas o sociales. Deesta manera, entonces, “el moderno Estado -autoritario, paternalista, teleológicamenteorientado hacia el logro del bien común y por tanto, más interesado en la unidad que en elpluralismo- está más cerca de Santo Tomás de Aquino que de Montesquieu” (CarlosFuentes: 1994:45).Apertura, reformas y política socialEl otro momento de la política social, es el que comienza con la apertura del país, donde, poruna parte, lo social se diluye en los aspectos económicos y de mercado, y se orienta a lossectores más debilitados por las políticas de ajuste, adquiriendo aquella un sentido muyespecífico, y por otra, la reforma del Estado se vuelve una estrategia de racionalización delos recursos públicos con el objeto de construir un nuevo esquema de vinculación económicacon el exterior. “La descentralización será acompañada por un proceso de desconcentración,así como por el fortalecimiento de los instrumentos de coordinación entre los tres niveles degobierno” (Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000, 1995:69). Vale la pena plantear que estapolítica privilegia nuevas formas de organización territorial, en especial la asociación y lacreación de espacios virtuales (asociación de regiones, ciudades hermanas, etc.), otorgandoposibilidades a las regiones y espacios más competitivos.En los últimos tres gobiernos del PRI, el de Miguel de la Madrid (1982-1988), el de CarlosSalinas de Gortari (1988-1994) y terminando con el de Ernesto Zedillo (que finalizó en el2000), México ha transitado por un profundo proceso de cambio y ajuste estructural, asícomo de adaptación a la economía globalizada que busca transformar la orientación de laeconomía, pasando de una estatista a una economía de mercado, y de un modelo de 4
  • 5. sustitución de importaciones a uno de industrialización abierto a la competenciainternacional.El efecto fundamental de esta apertura, caracterizada como estrategia global neoliberal, hasido, por una parte, crear un ambiente de intensa competencia que ha exigido el esfuerzo demodernización y eficiencia del aparato productivo, en el que el país pueda moverse conproductividad en su bloque regional, el Tratado de Libre Comercio -TLC-, con Canadá y losEstados Unidos de América. Por otra parte, desde el punto de vista social, estos gobiernos,con el objeto de mitigar los efectos del ajuste, pusieron en marcha políticas tendientes afavorecer a la población4. En este marco, el Estado mexicano ha venido desdibujando elesquema “benefactor” que lo caracterizó en la estrategia anterior. Esto implica que laorganización estatal se perfile en dos direcciones. Una, hacia un proceso de reforma;concebida como una estrategia vinculada a racionalizar los recursos públicos, y que seoriginó atendiendo a los siguientes elementos: la necesidad de recomponer la credibilidadinterna y externa del régimen; la necesidad de profundizar la alternancia como uno de losingredientes básicos de la democracia; los énfasis puestos en la reforma económica porencima de la política. Esto implica que el Estado se articule flexiblemente con el exterior,democráticamente con la sociedad civil y con más justicia distributiva - de poder- con lasregiones. En consecuencia, las prioridades y la articulación con los actores sociales, políticosy económicos se hace diferente. La otra dirección, y que se desprende de ésta, es que elEstado está abandonando sus funciones de supervisión y control sobre las cuestionessociales. Vemos por consiguiente, que la reducción de la amplitud de la política social seentiende como una cobertura selectiva de los bienes que el Estado puede proporcionardirectamente. Es lo que se denomina como la selectividad de las políticas sociales,propuesta que emerge desde las instituciones financieras internacionales, la cual se legitimacon un criterio político, y que son dirigidas tanto al grupo de pobres dentro de los máspobres, así como a los nuevos actores sociales excluidos y en conflicto, tales como lasmujeres, los indígenas, etc. Así, tal propuesta define que el crecimiento económico es elmejor camino para reducir la pobreza en el largo plazo, por lo que una política de ajusteestructural sostenida requiere programas- objetivos para proteger a los pobres en el cortoplazo.En el caso del Plan Nacional de Desarrollo del periodo de Carlos Salinas de Gortari(1989-1994), se desprende un concepto de política social que tuvo como finalidad laequidad, el desarrollo, el bienestar colectivo y la justicia social. En este sentido, una de lasprioridades para la existencia de una política de esta naturaleza fue, por una parte, laincorporación del desarrollo sostenible, y por otra, el ataque frontal a la pobreza extrema(Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994), todo esto apoyándose en dos bases económicas,una la creación de actividades y empleos bien remunerados, y dos, el incremento de lossalarios reales, sustentado en una evolución económica que fortaleciera la demanda detrabajo, el aumento de la productividad, el uso eficiente de las potencialidades del país, y elequilibrio de los factores de producción.Con el objeto de concretar la lucha contra la pobreza, el gobierno de Salinas de Gortari creó4 La primera política del gobierno fue proteger el empleo público. Al estallar la crisis de 1982, ladrástica reducción del gasto del gobierno disminuyó la inversión, los subsidios generales y lossalarios reales, pero evitó los despidos en masa. De hecho, el empleo público aumentó, lo queamortiguó el efecto de la reducción del gasto público en el ingreso familiar y en los servicios de saludy educación (Sergio Friedman, Nora Lusting y Arianna Legovini, 1997) 5
  • 6. un instrumento coordinado entre el gobierno federal, estatal y municipal. Este fuedenominado Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Es importante señalar queeste programa estuvo orientado a una población muy precisa, los pobres más pobres dentrode los pobres: los indígenas, los campesinos y los grupos sociales urbanos excluidos por laspolíticas de ajuste. Así, las áreas que atacó este programa fueron las relacionadas con laalimentación, la tenencia de la tierra, la vivienda, la educación, la salud, así como lainfraestructura agropecuaria. No cabe duda que durante el sexenio 89-94, este programaabsorbió proporciones significativas de los presupuestos ordinarios y extraordinarios delgobierno, no solucionando del todo el problema de la pobreza en el país 5. La razón de ello,según muchos autores, entre ellos Bailey (1994, citado por Gabriel Torres), es que elPrograma Solidaridad desconcentró sin descentralizar la administración y toma de decisionesen la política social, generando un problema, por una parte, de ausencia participativa, y porotra, de gestión pública de las políticas sociales que tuvieron como resultado el alimentar atoda una generación de pobres que se hicieron dependientes estructurales de éstas, bien porla vía del clientelismo, o bien por la vía de una carencia a nivel gerencial.En el sexenio 1995-2000, el de Ernesto Zedillo, el gobierno diseñó una política social,orientada a circunscribirla a una estrategia más amplia, a la que denominó Desarrollo social.Así, su objetivo planteado fue “el de propiciar la igualdad de oportunidades y de condicionesque aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagradosen la Constitución; elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos; y, demanera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusión social” (Plan Nacional de desarrollo,1995-2000, 1995:49). Este plan tiene como carácter el haber transformado el Programa deSolidaridad, dándole prioridad no solo a los grupos más pobres, sino a las regiones conmenores oportunidades de desarrollo.Dentro de los objetivos de esta política de superación de la pobreza extrema están(www.sedesol.gob.mx):- Desarrollo de las capacidades de las personas y las familias- Creación de oportunidades- Construcción de infraestructura básica municipal de empleo e ingreso.Dado al corto alcance del Programa Solidaridad, y con el objeto de atender a las familias máspobres del país bajo un enfoque integral, el gobierno creó en 1997, el Programa Nacional deEducación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Así, este Programa se diseñó con laintención de “hacer que converjan en el núcleo familiar la educación, la salud y laalimentación, dando especial atención a las niñas y a los niños, y apoyándose especialmenteen las madres de familias” (Tercer Informe de Gobierno, Alcances y retos, Septiembre,1997).Este Programa se empezó aplicar en los diez estados y a 160 familias con índices depobreza altos6. Hasta el momento se han podido hacer algunas evaluaciones de este5 Existe coincidencia tanto del gobierno como del sector académico en decir que los recursosgastados durante el “salinismo” significaron un incremento récord dado que subieron del 6.6% de lainversión pública en 1989 hasta el 17.3% en 1992. Así en palabras del Secretario de DesarrolloSocial, se estima que “la inversión federal de Solidaridad creció sustancialmente a partir de 1989. De1.64 billones de pesos en ese año, pasó a 6.8 billones de pesos en 1992, con incrementos reales enpromedio anual de 36.2%” (Carlos Rojas, 1996)6 El gobierno, a través del Consejo Nacional de Población, en busca de la eficiencia en la política yprogramas sociales (Progresa), ha inventado recientemente una nomenclatura de la pobreza 6
  • 7. programa. Sus resultados, según algunos estudios de organismos internacionales es la faltade coherencia y la discriminación de algunos grupos a beneficiarse de este programa.Además, vale decir, que su orientación selectiva está más sesgada a los síntomas de lapobreza que a determinar sus verdaderas causas. O como lo manifiesta Julio Boltvinnik; “ElProgresa discrimina a la gente y lo hace aparecer como un mérito, anuncian abiertamenteque no atiende a todos sino sólo a unos cuantos de un comunidad aislada en donde yo creoque nadie está exento de la pobreza. El Progresa también se inscribe en esa línea demodelos promovidos por la comunidad internacional a través de organismos como el BancoMundial y el Fondo Monetario Internacional” (1998:12-A).En cuanto a los campesinos e indígenas, el gobierno continuó con el programa del Campo(PROCAMPO), entregando apoyos a la comercialización, así como nuevos créditos a lasempresas rurales, enmarcándose en la política de modernización del campo7.Un elemento importante inmerso en la política social del sexenio 1995-2000, es la vinculaciónentre la política de población y el desarrollo social, dirigidas a impulsar la reducción del ritmode crecimiento de la población que exige mayores esfuerzos para satisfacer las demandasde empleo, educación, salud y vivienda. Según el Consejo Nacional de Población, lapoblación de México ascendió a cerca de 94.7 millones de habitantes en junio de 1997. Deesta manera se puede ver también, según este organismo que el cambio demográfico que hatenido lugar en México se resume también mediante la evolución de largo plazo de las tasasde natalidad y mortalidad.Según el Programa Nacional de Población 1995-2000, los retos de la política de población sepudieran precisar de la siguiente manera:• Incidir en la circularidad entre pobreza y rezago demográfico;• Continuar impulsando la reducción del crecimiento poblacional;• Atenuar los efectos del alto crecimiento demográfico del pasado;• mejorar la condición de la mujer;• fortalecer la familia;• reordenar el desarrollo regional y la distribución territorial de la población;• Armonizar la evolución de los fenómenos demográficos y las exigencias de un desarrollo sustentable;• fortalecer una cultura demográfica.En este sentido, los objetivos de la política de población, según este plan, tienden afavorecer al desarrollo social, al desarrollo regional, así como al desarrollo integral de lafamilia y de la mujer, y el bienestar de la población indígena:extrema, denominado también focos rojos de la pobreza o cinco categorías de la marginación. Ellasson: marginación Muy Alta, marginación Alta, marginación Media, marginación Baja, marginación MuyBaja.7 La política estatal de modernización del campo, iniciada en el periodo gubernamental 88-94, yseguida durante este gobierno (94-2000), se podría resumir de la siguiente manera: 1) la reformainstitucional; 2) el cambio en los instrumentos de fomento y estímulo a la producción; 3) la reforma dela legislación agraria; y 4) la modernización de las organizaciones de productores para que sean másproductivos. 7
  • 8. 1. Propiciar que la evolución de los fenómenos demográficos armonice con los procesos de desarrollo económico y social.2. Procurar que la distribución territorial de la población se adecue a las posibilidades del desarrollo regional.3. Promover el desarrollo integral de la familia.4. Propiciar la participación de la mujer, en condiciones de igualdad con el varón.5. Coadyuvar a elevar la calidad de vida y el bienestar de la población indígena del país.6. Contribuir al desarrollo de una sólida cultura demográfica (Programa Nacional de Población, 1995-2000: 56,57).7. En concordancia con la política de población, el Programa Nacional de la Mujer, inscrito dentro del Programa Nacional de desarrollo 1995-2000, contempla un conjunto de objetivos tendientes a mejorar la condición social de la mujer en el desarrollo social. Estos objetivos son:• Acceso equitativo y no discriminatorio a la educación;• Promover un sistema efectivo, oportuno y de calidad para el cuidado de la salud de las mujeres;• Enfrentar la pobreza que aqueja a las mujeres;• Ampliar las oportunidades laborales y protección de los derechos de los trabajadores;• Estimular la capacidad productiva de las mujeres;• Fortalecer la familia como ámbito de promoción de la igualdad de derechos, oportunidades y responsabilidades para hombres y mujeres;• Defender los derechos de la mujer y ampliar su acceso a todos los niveles e instancias de toma de decisión;• Prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres;• Promover una cultura de la igualdad mediante imágenes plurales, equilibradas y no discriminatorias de la mujer (Programa Nacional de la Mujer, 1995-2000: 32).Es importante señalar que hablar de un programa de la mujer a escala nacional, nos lleva areflexionar un poco más sobre las buenas intenciones gubernamentales, dado a que, segúndatos de los organismos internacionales, son las mujeres las personas más pobres dentro delos pobres. Así, hablar de un programa de la mujer pasa por vincularlo automáticamente auna perspectiva de género, eso implica que se comprenda a las mujeres no como un“instrumento” aislado del desarrollo, sino como parte integrante de éste. En otras palabras,es plantear como objetivo de desarrollo la igualdad de género. Vemos entonces que aún conun programa para la mujer, las políticas sociales en México tienden a no alcanzar esteesquema, puesto que si éstas están orientadas en términos selectivos al “combate a lapobreza”, su único interés está más orientado a erradicar la pobreza con el objeto depromover un desarrollo económico que a incorporar a la mujer en el mercado de trabajo. Asíla desigualdad entre hombres y mujeres se basa en la diferencia de ingresos, soslayandoaspectos de tipo cultural y social que la determinan. En este sentido, es importante observarque “los datos sobre la participación de la mujer mexicana en el Ejecutivo, en el Legislativo,en los partidos políticos, y en general en puestos de dirección y toma de decisiones,demuestra que como en el caso de las minorías étnicas, de migrantes y de discapacitados,los procesos de democratización y globalización de la economía, poco o nada hanmodificado su nivel de representación” (Clara Jusidman de B, 1997:16).Cabe destacar que para estos años el gasto social alcanzó un monto de proporciones 8
  • 9. históricas en relación a años anteriores y, sin embargo los recursos siguen siendoinsuficientes. Según el Informe del Secretario de Desarrollo Social del gobierno de ErnestoZedillo, Carlos Jarque, presentado en el Coloquio internacional "Enfrentando el reto delDesarrollo Social", en noviembre de 1999, se estima que se destinarían los siguientesrecursos:- 491 millones de pesos al gasto social;- Ese monto representa un incremento real de 5.9% con respecto al presupuesto ejercido en el mismo rubro durante 1999;- De ese presupuesto global, 52 mil 884 millones de pesos se canalizarán para el combate a la pobreza, cantidad que representa un incremento del 8.4% en comparación a la ejercida este año;- En educación el incremento de los recursos públicos es de 7.8%; y- En salud, de 6.4%.Es importante destacar que los recursos del Ramo 26 que hasta 1997 se denominóSuperación de la Pobreza y que hasta 1999 se llamó Desarrollo Social y Productivo enRegiones de Pobreza, se orientaron principalmente a proyectos de alcance regional y social,así como a propiciar la generación de empleos y el mejoramiento de las actividadesproductivas de las zonas y grupos de mayor pobreza. En el año 2000, los recursos setransfirieron al Ramo 20, Desarrollo Social, que alcanzó una cantidad de 3,899 millones depesos distribuidos de la siguiente forma: 84% al Fondo para el Desarrollo Productivo; el 2,1%al Fondo para impulsar el desarrollo Regional Sustentable; el 5,4% al Fondo para atender agrupos prioritarios; y el 7,6% al Fondo de Coinversión Social y Desarrollo Comunitario.Como podemos ver, en México existen y han persistido algunos mitos sobre la política socialy la evaluación de ésta. Alejandro Tuirán Gutiérrez (2001), ha estimado que estos son losque se han generado en la mayoría de las discusiones relacionadas con la pobreza y lapolítica social. Estos son los siguientes:1.- El éxito del combate a la pobreza depende de una mayor asignación de recursos;2.- Todo gasto que se realice para abatir la pobreza siempre deja beneficios;3.- El crecimiento económico reduce la pobreza y mejora la distribución del ingreso;4.- Una baja inflación disminuye la pobreza;5.- La generación de empleos y la reducción del desempleo automáticamente disminuyen lapobreza.A nuestra manera de ver, estos mitos van ligado a una postura de carácter institucional.Aunque en los últimos tres gobiernos del PRI (Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortariy Ernesto Zedillo), se crearon las bases para un proceso de transformación institucional, lainstitución relacionada con la cuestión social, no obstante haber contado con programassociales tales como el Crédito a la Palabra, Empresas Sociales, Programa de EmpleoTemporal, Programa Nacional de Jornaleros Agrícolas, Fondos Regionales Indígenas,Comisión Nacional de las Zonas Áridas, Programa Nacional de Reforestación, Programa deDesarrollo Productivo de la Mujer, Programa de Maestros Jubilados y el Fondo deCoinversión Social, no fue tocada a fondo en este sentido. Se puede afirmar que esto fue acausa de que se continuó con el Estado de negociación corporativa, para hablar en términosde James G. March y Johan P. Olsen (1997), donde, por una parte, la sociedad se sintió 9
  • 10. limitada por la falta de participación, para proponer las reformas de la burocracia pública 8. Ydonde, por la otra, se continuó con una debilidad de la institución social, ya que la Secretaríade Desarrollo Social (Sedesol)9, fué excluida de los ámbitos de poder en donde se tomabanlas grandes decisiones de política económica que incidieron sobre la sociedad, quizásporque en esta esfera del Estado ha sido un bastión del clientelismo e ineficiencia. Esto fuelo que puso en cuestión la efectividad del sistema político mexicano, puesto que éstadepende en mucho grado de la efectividad de las instituciones administrativas.LA ¿NUEVA POLÍTICA SOCIAL? DE LA TRANSICIÓN MEXICANADespués de 71 años de un régimen controlado por un sólo partido, que llegó a ser el másantiguo del mundo, y que se caracterizó por su corporativismo y presidencialismo exagerado,surgió a partir de este año un nuevo gobierno dirigido por el Partido Acción Nacional quedirigirá los destinos de México. En este sentido, una de las grandes tareas que tendrá queenfrentar este gobierno será, por una parte, la de combatir a fondo la pobreza que padecenmillones de mexicanos, y por otra parte, profundizar en la transición y la reforma de lasinstituciones del Estado.En la nueva política social del nuevo gobierno, denominada la Política Social en el 2001, sedestaca lo siguiente: La política social tiene como objetivos asegurar el pleno ejercicio de la libertad personal, multiplicar las oportunidades de progreso material, favorecer el desenvolvimiento intelectual y propiciar el enriquecimiento cultural de las personas. Una política social que promueva la capacidad, la fuerza y voluntad de todos para bastecerse así mismos y propugne por la erradicación de cualquier forma de vasallaje o sumisión, eliminando tutelajes y paternalismos; se trata de una política incluyente y liberadora. Se considera a la educación como la primera y más alta prioridad para el desarrollo del país. El compromiso en esta materia es alcanzar un sistema educativo informatizado, estructurado y descentralizado; con instrucción de calidad, condiciones dignas y maestros profesionales (www.sedesol.gob.mx).El nuevo gobierno ha puesto andar el Programa Nacional de Atención a 250 Microrregiones,8 A pesar del Acuerdo de Creación del Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social queobtuvo su carácter legal el 7 de diciembre de 1998, los mecanismos de participación de la SociedadCivil en los distintos políticas y programas sociales son débiles, puesto que se implantaron de formavertical y sin consulta de la ciudadanía.9 La Secretaría de Desarrollo Social, Sedesol, es la dependencia responsable de coordinar lasacciones de política social del Gobierno Federal. Además de su función coordinadora establecida enel artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Sedesol tiene ámbitos propiosde acción que lleva a cabo mediante una estructura que comprende: el Desarrollo Regional, el FondoNacional para las empresas Sociales (Fonaes), el Fondo Nacional para el fomento de las artesanías(Fonart), el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), el Desarrollo Urbano yVivienda, el Fondo Nacional para la habitación popular (Fonhapo), el Instituto Nacional de Indígenas(INI), Licosa (Leche a precio subsidiada), Fidelist (Tortilla gratuita). También cuenta Sedesol con unSistema Nacional de Asistencia Social del cual forma parte el Sistema Nacional para el DesarrolloIntegral de la Familia (DIF). 10
  • 11. con el objetivo de “superar la pobreza y promover el desarrollo de las 250 microrregiones,conformadas por los 476 municipios de muy alta marginación, concentrando esfuerzos yrecursos en forma articulada entre los tres órdenes de gobierno, y con la participación social”(www.sedesol.gob.mx/regiones/).Para la planificación del desarrollo social, el gobierno actual ha creado instrumentos paraapoyar este proceso: el Convenio de Desarrollo Social 2000 (CDS). Este es un instrumentojurídico donde se definen compromisos específicos entre el Gobierno Federal y los gobiernosde los estados para la ejecución coordinada de proyectos y acciones de combate a lapobreza y de promoción del desarrollo social y regional que se lleven a cabo en estados,municipios y localidades, con la participación que corresponda a los ayuntamientos y a lossectores de la sociedad. En los CDS se establecen, entre otros compromisos, la distribuciónequitativa, racional y transparente de los recursos de los programas de Desarrollo Regionaldel Ramo 20.Este año el gobierno prevé que la proporción del gasto público destinado al Desarrollo Socialse eleve en 4.7% real en comparación al año anterior. El monto en el 2001 representará el61.2% del gasto programable total y el 9.2% respecto al Producto Interno Bruto.ALGUNOS PUNTOS PENDIENTES EN MATERIA SOCIALNo obstante a esta nueva propuesta de política social, es importante que el gobiernomexicano se plantee retos concretos de equidad para no caer en los mismos errores de laspolíticas de desarrollo social de anteriores gobiernos:En primer lugar, es importante comprender que el estado de salud de las personas es elresultante de la acción de una serie de factores entre los que se destacan las condicionesambientales y el saneamiento básico, los hábitos de vida y la alimentación, las accionespreventivas y la disponibilidad de centros curativos. Por tal motivo el Estado debe plantearselos siguientes desafíos:• Impulsar con coherencia la estrategia de atención primaria. Este consiste en saneamiento básico, refuerzo nutricional y programa de salud primaria• Consolidar sistema de atención que provean servicios de calidad a las grandes mayorías• Reformar la organización del sistema público de salud.En segundo lugar, el gobierno debe enfrentar a la visión asistencialista de la políticasocial. Para ello debe establecer acciones que generen empleos de mayor calidad e ingresosque le ayuden a los sectores más pobres del país a salir de su condición precaria. Así,coincidiendo con Alejandro Tuirán Gutiérrez (2001), “es urgente crear programas quepermitan potenciar las capacidades y habilidades de la población ocupada de escasosrecursos con el propósito de que puedan insertarse en mejores condiciones en el mercadode trabajo” (2001:21-22). Es importante, en este sentido, aplicar una enérgica política decalidad de la educación. Así la capacitación laboral deberá ser fundamental para aumentarlas oportunidades de empleo e ingresos.En tercer lugar, en las estrategias de microcrédito en las microrregiones, el gobierno 11
  • 12. mexicano debe proporcionarles a la población beneficiada de esta política, los canales de lacomercialización adecuados.En cuarto lugar, podemos ver que dado al cambio de nombre de PROGRESA, elgobierno ha propuesto una estrategia global que se llamará “CONTIGO”, que tiene comoobjeto integrar los diferentes programas de corte social y que son operados por lasSecretarías de Desarrollo Social, Educación y Salud. En este sentido, sería importante queel gobierno logre hacer eficiente la administración, ejecución y evaluación de esta estrategia.En quinto lugar, cabe destacar que una institución renovada en materia social, debeestablecer que sus ejecutores (profesionistas que trabajan muy de cerca) cuenten con unservicio civil profesionalizado, así como de sueldos, condiciones de trabajo y perspectivaslaborales bastantes confiables y no vulnerables.En sexto lugar, se deben establecer las bases de nuevas instituciones democráticas quepermita que la administración asegure el desarrollo de la política social, generando redesdonde intervengan agentes privados y públicos. Es importante que el gobierno amplíe y demás cobertura al Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social.En séptimo lugar, es importante establecer mecanismos que permitan la coasociacióndel sector gubernamental, el sector privado y la sociedad civil con el objeto de redescubrirarticulaciones que apunten al fortalecimiento de políticas sociales compartidas yparticipativas.Estos retos, comunes a México como al resto de los países de América Latina, se puedenhacer efectivos si los gobiernos se centran en desagregar la inequidad en las capacidades defuncionamiento, en el acceso a los activos, en el acceso al crédito, en el acceso a laformación de capital humano y en el acceso a la atención de salud básica. Por lo quecreemos que la agenda mexicana y en general latinoamericana debe priorizar en lo siguiente:• Creación de Capital humano;• desarrollo del capital social;• empleo a través de las Pequeñas y Medianas Empresas;• fortalecimiento institucional del área social y especialmente de salud;• profundización de la democracia y;• rol del Estado como promotor del desarrolloEs así como podemos lograr el bienestar, basado en la equidad, para un proceso detransición democrática.BIBLIOGRAFÍABOLTVINIK, Julio (1998) “Entrevista”. EL NORTE, Monterrey.BRIGGS, Asa (1961) “The Welfare State in Historical Perspective”, en European Journal of 12
  • 13. Sociology (2).CARDOSO, Fernando Henrique (1997) “Estado, Comunidad y Sociedad en el desarrollosocial”. En Revista de la Cepal, ONU.COESPO (1997) Informe. Presidencia de la República de los Estados Unidos mexicanos.EL NORTE (1997) Monterrey 25 de enero .FRIEMANN; Santiago, Nora Lusting (1997) “México: Gasto Social y Subsidios Alimentarios dirante el ajuste de los ochenta”. En Nora Lusting, El Desafío de la Austeridad. Pobreza y desigualdad en América Latina. Trimestre Económico, F.C.E. México.FUENTES, Carlos (1998) Nuevo tiempo mexicano. Nuevo Siglo-AguilarJARQUE, Carlos (1999) Informe sobre el Desarrollo Social. Coloquio Internacional Enfrentando el reto del Desarrollo Social. Comisión de Desarrollo Social, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, México.JUSIDMAN de B, Clara (1997) “Las mujeres:una mayoría tratada como una minoría”. Este País. Tendencias y Opiniones. No.78, septiembre. MéxicoMARCH, James G. y Johan P. Olsen (1997) El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la política. Fondo de Cultura Económica, México.NARRO ROBLES, José (1993) La seguridad social mexicana en los albores del siglo XXI. Fondo de Cultura Económica. MéxicoPLAN GLOBAL DE DESARROLLO, 1980-1982 (1980) Gobierno de los Estados Unidos mexicanos. MéxicoPLAN NACIONAL DE DESARROLLO (1994-2000) (1995) Diario Oficial de la federación, mayo. México.PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (1989-1994) (1989) Poder Ejecutivo, Secretaría de programación y presupuesto, MéxicoPROGRAMA NACIONAL DE LA MUJER (1995-2000) (1996) Diario Oficial de la federación, Poder Ejecutivo, México.PROGRAMA NACIONAL DE POBLACIÓN (1995-2000) (1996) Poder Ejecutivo, México.ROJAS, Carlos(1996) “Programa Nacional Solidaridad en la práctica”. En Soledad Loaeza, Reforma del Estado y Democracia en América Latina. El Colegio de la Frontera Norte, México.SECRETARIA DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO (1989-1994) Plan Nacional de Desarrollo. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO (1995-2000) Plan Nacional de Desarrollo. Gobierno de los estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la federación.TREJO, Guillermo & Claudio Jones (1993) Contra la pobreza (Por una estrategia de política social), Cal y Arena, CIDAC, México.TORRES, Gabriel (1996) “La redefinición de la política social: entre la política del Estado y la política desde la sociedad”. En Enrique valencia Lomeí, ¿Devaluación de la Política Social?. Red Observatorio Social, México.TUIRÄN Gutiérrez, Alejandro (2001) “La pobreza y la Política Social en México”. Este país. Tendencias y Opiniones. No.122., Mayo.México.WARD, Peter (1989) Políticas de Bienestar Social en México (1970-1989). Nueva Imagen, México.Secretaría de Desarrollo Social (2001) WWW. Sedesol.gob.mx 13